農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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作者為台灣大學農業經濟學系教授
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作者為建華銀行企金業務專員
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
吳珮瑛
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陳瑞主
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摘 要
本文逐一對台灣有關農地使用管制法令的內容及精神作一檢視，由中歸納出土地使用管制的目的，並探討現行法規與制度在財產權界定方面之混淆與不足，以彌補過去文獻在探討農地外部效益之保障與產權界定之闕如。此外，透過財產權理論，檢討現行農地管制制度在產權界定上的缺失，並提出產權界定及補償機制所能發揮的補救功能。進而，以桃園縣觀音鄉農地砂石盜濫採事件，透過對此地區詳細的個案分析，深入了解如何藉產權之界定與保障，找出解決農地盜濫採砂石的問題。由現行法令的檢討得知，相關法令對農地外部效益財產權，未能有明確的界定與有效的保障，是造成現今農地問題的重要根本原因之一。若透過管制方式限制了地主的使用權，在土地私有制度之下，可依據「準徵收」原則給予地主適當的產權損失補償。此外，在進行補償制度制定之時，必須做到「正名」的工作，才能讓民眾了解補償的理由，以助制度的推行。台灣在農地農用管制制度下發生農地非法濫採砂石事件，事實上證明了政府採禁制法則管制農地外部效益，未必能達成保護資源的目標。在現行法律規定下，我們使用了一項似乎較「便宜」的方式保護農地資源，然而，在土地產權私有的體制下，這項管制已侵害了地主的使用權。我們期望藉由這樣的分析過程，能讓立法者及政策制定者能重視農地根本的產權問題。
關鍵詞：農地外部效益、財產權、補償、準徵收、交易成本
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經社法制論叢
第33期中華民國93年元月壹、前言
貳、市場機制下農地外部效益財產權界定與保障之概念基礎
參、農地管制相關法令對農地與農業外部性財產權界定之檢討
一、憲法
二、民法
三、土地法
四、區域計畫法及其相關子法規
五、都市計畫法及其相關子法規
六、農業發展條例
七、土石採取法
八、對農地管制相關法令之綜合檢討
肆、農地外部效益產權界定與保障的可行做法
一、管制準徵收
二、補償理論
三、回饋、救助、救濟、補助、補貼與補償的關係
伍、桃園縣觀音鄉農地濫採砂石案例解析
一、桃園縣觀音鄉砂石盜濫採概況
二、農地盜濫採砂石之誘因
三、地方政府的處理方式與檢討
四、透過產權界定解決農地盜濫採砂石問題的做法
陸、結語
壹、前言
近年來，台灣各地陸續傳出農地破壞事件，最早始於
1991
年左右，在桃園縣沿海的觀音鄉大潭村發生盜濫採農田砂石事件。之後，桃園縣的復興鄉、大溪鎮、龜山鄉、平鎮市、中壢市和新屋鄉、苗栗縣的卓蘭鎮、台中縣大甲鎮、后里鄉及烏日鄉、彰化縣花壇鄉、二林鎮和芳苑鄉、雲林縣口湖鄉、四湖鄉與二崙鄉、高雄縣美濃鎮、屏東縣的潮州鎮及高樹、里港、鹽埔、內埔、新園、新埤及宜蘭縣等地，都曾陸續傳出農地盜挖砂石回填垃圾或廢土的案例。
造成農地盜濫採砂石事件的發生，除了農作產值低落之外，砂石價格大漲亦是主要的誘因。農地受到破壞之所以引起注意，是因為此一現象與一般認定在私有制之下，土地產權所有人有誘因保護其財產，使資源不致被破壞的認知相互矛盾。由此，乃誘發想進一步探討，究竟農地破壞是少數地主的不理性行為，或是台灣的現行法令上，對於土地制度在財產權之界定與保障上有著根本的問題？
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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目前，台灣農地的使用，實際上是受到了政府實施土地使用分區管制措施的限制，將農地限制為農用的主要目的在於維護農業生產環境、保障糧食安全、資源保育及國土保安，然而農地維持農用所產生的這些難以衡量的效益，是由所有社會大眾所共同享受，未能直接反映在地主的決策考量中，要求受益者付費是很困難的事，因為農地所帶來的這些外部效益具公共財性質，因此，這些外部效益在沒有財產權的保障下，土地所有權人自然不會因農地遭受破壞而有任何權益的損失。另一方面，由於使用權受限，使得地主無法獲得改變土地使用方式可能獲得的更高收益，在產權私有制下，即產生了地主財產權受損但未能得到合理補償的問題。
而過去在探討管制對財產權的侵害問題之文獻，多著重於地主產權的損失賠償問題及損失補償制度的探討，顯少有深入探討背後財產權根本界定與保障問題。比如，毛育剛（
1998
）認為，實施土地使用分區管制對保護農地雖有正面之成效，但土地價值也因劃定使用分區之不同，而決定了土地之財產價值，此將造成社會極大的不公平。陳明燦（
2000
）認為，以土地財產權的「社會義務」為由限制，不能違反「過當禁止」原則，否則應給予適當補償。張泰煌（
1998a
）則建議保障財產權以「管制準徵收」（
regulatory takings
）的方式，補償財產權受限制所受到的損失。而認為在地主權益受到重大損害及受害者確定的情況下，政府需給予地主補償的建議亦出現於林國慶（
1992a
；
1992b
）探討農地管制，及黃書禮等人（
2000
）探討「限制發展地區」內，土地使用受到限制的研究中。
在農地使用管制對農地產權侵害之議題上，林國慶（
1998
）認為政府應擬定保障財產權，方有利於發揮市場機能與有效利用土地資源。進而，關於土地財產權問題及土地所衍生具公共財性質之外部性問題的探討，邊泰明（
1994
）認為對於已開發的土地應賦予財產法則保障，而不能開發的土地變更使用時，則應賦予責任法則才能將土地開發之外部效果內部化。雖然，這些研究已考慮到產權問題與外部性問題的重要性，然而並未深入探討外部性問題的產權本質，同時，也未全面檢討台灣現行土地管制的相關法令，對於農地財產權之管
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農地使用管制對農地產權侵害
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