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Apostila de Direito Administrativo
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Direito Administrativo Brasileiro – Hely Lopes Meirelles
ÍNDICE
1. Administração Pública................................................................. ........................................................22. Atos administrativos (Conceitos e características; requisitos; Classificações;Espécies de atos administrativos; Motivação dos atos administrativos;Revogação e anulação dos atos administrativos) ................................................. ...............................123. Contratos administrativos ............................................ .....................................................................294. licitação .................................................. ...........................................................................................425. Domínio Público - (Administração, utilização e alienação dos bens públicos;imprescritibilidade; impenhorabilidade; Não oneração dos bens públicos) ......................................... 556. Desapropriação (Servidão administrativa; Ocupação temporária e limitação administrativa) ..........647. Serviço público (Formas e meios de prestação; Entidades estatais daadministração direta e indireta; Serviços delegados, concedidos, autorizados e permitidos) .............758. Servidores Públicos (Regime jurídico dos servidores. Regras das constituiçõesFederal e estadual) .... .......................................................................................................................... 949. Responsabilidade administrativa, civil e criminal dos agentes públicos (Meios depunição; Seqüestro e perdimento dos bens; Enriquecimento ilícito; Abuso de autoridade) ..............11010. Decreto lei 201, de 27.02.67 ...................................... ...................................................................11411. Lei 8.429, de 2.6.92............................... ....................................................................................... 11512. Organização administrativa brasileira .............................................................. ............................ 119
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Introdução
Trata-se de uma compilação com a finalidade de facilitar o estudo da matéria,extraída do livro DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, de Hely Lopes Meirelles, atualizada emsua 18ª edição por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho.Este resumo serve para os estudantes em geral, tanto aqueles que sãoacadêmicos quanto aqueles que estão à procura de conhecimentos suficientes para a aprovação emconcursos.
1. Administração Pública
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado. Doponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de mando originário; sob oaspecto político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior deação, de mando e de coerção; sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana; naconceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de Direito Público Interno (art. 14, I). Como entepersonalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado,mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade doEstado acha-se definitivamente superada.O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo,Território e Governo soberano. Povo é o componente humano do Estado; Território, a sua base física;Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto deautodeterminação e auto-organização emanado do Povo. Não há nem pode haver Estadoindependente sem Soberania, isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável deorganizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suasdecisões inclusive pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta atravésdos denominados Poderes de Estado.Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, até hojeadotada nos Estados de Direito, são o Legislativo, o Executivo e o judiciário, independentes eharmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º).A organização do Estado é matéria constitucional no que concerne à divisãopolítica do território nacional, a estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo deinvestidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. Após as disposiçõesconstitucionais que moldam a organização política do Estado soberano, surgem, através da legislaçãocomplementar e ordinária, e organização administrativa das entidades estatais, de suas autarquias eentidades paraestatais instituídas para a execução desconcentrada e descentralizada de serviçospúblicos e outras atividades de interesse coletivo, objeto do Direito Administrativo e das modernastécnicas de administração.No Estado Federal, que é o que nos interessa, a organização política era dual,abrangendo unicamente a União (detentora da Soberania) e os Estados-membros ou Províncias (comautonomia política, além da administrativa e financeira). Agora, a nossa Federação compreende aUnião, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, que também são entidades estatais,com autonomia política reconhecida pela Constituição da República (art. 18), embora em menor grauque a dos Estados-membros (art. 25).Na nossa Federação, portanto, as entidades estatais, ou seja, entidades comautonomia política (além da administrativa e financeira), são unicamente a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. As demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas ase constituírem por lei ou são autarquias, ou são fundações, ou são entidades paraestatais. Esseconjunto de entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais constitui a AdministraçãoPública em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administração centralizada e a descentralizada,atualmente denominada direta e indireta.Após a organização soberana do Estado, com a instituição constitucional dostrês Poderes que compõem o Governo, e a divisão política do território nacional, segue-se aorganização da Administração, ou seja, a estruturação legal das entidades e órgãos que irãodesempenhar as funções, através de agentes públicos (pessoas físicas). Essa organização faz-senormalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando não exige a criaçãode cargos nem aumenta a despesa pública.O Direito Administrativo impõe as regras jurídicas de organização efuncionamento do complexo estatal; as técnicas de administração indicam os instrumentos e aconduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuições da Administração.
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Impõe-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo e Administração e,a seguir, examinarmos seus órgãos e agentes para, após, estudarmos a atividade administrativa emtoda a sua extensão e efeitos.Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezesconfundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam.Governo, em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãosconstitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentidooperacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identificacom os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias dessesPoderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é a suaexpressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção daordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomiapolítica na condução dos negócios públicos.Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídospara consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funçõesnecessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene esistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio dacoletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estadopreordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. AAdministração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior oumenor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamadosatos administrativos.O Governo e a Administração, como criações abstratas da Constituição e dasleis, atuam por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão)e de seus agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções).Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elementodespersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seusagentes. Na organização política e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais,autárquicas, fundacionais e paraestatais.Entidades estatais são pessoas jurídicas de Direito Público que integram aestrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União, osEstados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. A União é soberana; as demais entidadesestatais tem apenas autonomia política, administrativa e financeira, mas não dispõem de soberania,que é privativa da Nação e própria da Federação.Entidades autárquicas são pessoas jurídicas de Direito Público, de naturezameramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ouserviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na formaestabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenharatividades econômicas, educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidadeestatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de suaadministração e da conduta de seus dirigentes.Entidades fundacionais são, pela nova orientação da Constituição daRepública de 1988, pessoas jurídicas de Direito Público, assemelhadas às autarquias, como já decidiuo Supremo Tribunal Federal. São criadas por lei especifica com as atribuições que lhes foremconferidas no ato de sua instituição.Entidades paraestatais são pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação éautorizada por lei especifica para a realização de obras, serviços ou atividades de interesse coletivo.São espécies de entidades paraestatais as empresas públicas, as sociedades de economia mista e osserviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As entidades paraestatais sãoautônomas, administrativa e financeiramente, têm patrimônio próprio e operam em regime da iniciativaparticular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (não subordinadas) a determinado órgão daentidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu desempenho estatutário, seminterferir diretamente na sua administração.Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenhode funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a quepertencem. São unidades de ação com atribuições especificas na organização estatal. Cada órgão,como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargose agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retiradossem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância doscargos, ou a mudança de seus titulares não acarreta a extinção do órgão.Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicascomo partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair
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| Upload Date: | 01/10/2009 |
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