COMISIA EUROPEAN

Bruxelles, 18.7.2012 COM(2012) 410 final

RAPORT AL COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU

Privind progresele nregistrate de Romnia n cadrul mecanismului de cooperare i verificare

{SWD(2012) 231 final}

RO

RO

RAPORT AL COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU

Privind progresele nregistrate de Romnia n cadrul mecanismului de cooperare i verificare

I. Mecanismul de cooperare i verificare: sprijinirea Romniei n procesul de reformare a justiiei i de combatere a corupiei n perioada premergtoare aderrii Romniei la UE n 2007, s-a convenit c erau necesare eforturi suplimentare n domenii-cheie pentru a soluiona deficienele existente n reformarea sistemului judiciar i n combaterea corupiei. Acest lucru a dus la crearea unui cadru pentru a sprijini Romnia i a monitoriza progresele nregistrate n aceste domenii, i anume mecanismul de cooperare i verificare (MCV)1. Au fost stabilite obiective de referin n patru domenii: reforma sistemului judiciar, integritatea, combaterea corupiei la nivel nalt, precum i prevenirea i combaterea corupiei din sectorul public. Decizia impunea prezentarea periodic de rapoarte de ctre Comisie i prevedea c mecanismul va continua pn la atingerea obiectivelor MCV i ndeplinirea satisfctoare a tuturor celor patru obiective de referin2. La cinci ani dup aderare, este un moment oportun pentru a evalua dac obiectivele MCV au fost atinse. Raportul tehnic care nsoete prezenta evaluare sintetizeaz evoluiile cele mai importante din ultimii cinci ani. Acest raport prezint ce s-a realizat pn acum i ce rmne de fcut. Raportul se refer att la legislaia i instrumentele deja existente, ct i la elementele cadrului legal care trebuie nc finalizate i la punerea n aplicare, analiznd totodat dac aceste aspecte au fost suficient asumate pentru a menine direcia reformei. Procednd astfel, Comisia ia n calcul, ca elemente definitorii ale evalurii sale, caracterul durabil i ireversibil al procesului de reform. n cursul acestor cinci ani, au existat perioade de progres i de regres, momente n care cooperarea a funcionat bine, i momente n care mecanismul s-a confruntat cu atitudini ostile i a ntmpinat rezistene. Prin urmare, prezentul raport recunoate progresele globale nregistrate de la aderare. Cu toate acestea, prezentul raport este adoptat ntr-un moment n care se pun ntrebri importante legate de respectarea statului de drept i de independena sistemului judiciar din Romnia. Progresele globale trebuie evaluate n contextul unei recunoateri sociale mai ample a unor principii eseniale cum ar fi statul de drept i independena actului de justiie, ca parte a echilibrului puterilor ntr-o democraie care funcioneaz n mod corespunztor. Un sistem judiciar funcional i independent, precum i respectarea instituiilor democratice sunt

Concluziile Consiliului Uniunii Europene, 17 octombrie 2006 (13339/06); Decizia Comisiei 13/XII/2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare i de verificare a progresului realizat de Romnia n vederea atingerii anumitor obiective de referin specifice n domeniul reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva corupiei, 13 decembrie 2006 [C (2006) 6569 final]. Decizia prevedea, de asemenea, un eventual mecanism de salvgardare, a crui utilizare nu a fost necesar.

RO

RO

elemente indispensabile pentru existena unui climat de ncredere reciproc n cadrul Uniunii Europene i pentru a ctiga ncrederea cetenilor i a investitorilor. Comisia consider c msurile adoptate recent de Guvernul Romniei genereaz preocupri serioase privind respectarea principiilor fundamentale. Aceste msuri au fost luate ntr-un sistem politic excesiv de polarizat, n care nencrederea dintre entitile politice i acuzaiile sunt o practic obinuit; totui, acest context politic nu poate explica natura sistematic a mai multor aciuni. Dei anumite aciuni pot fi explicate parial de aceast polarizare politic, aciunile respective ridic ndoieli serioase privind angajamentul fa de respectarea statului de drept sau privind modul n care este neles statul de drept ntr-un sistem democratic pluralist. Contestarea la nivel politic a unor decizii judiciare, subminarea Curii Constituionale, rsturnarea unor proceduri stabilite i eliminarea unor mecanisme-cheie prin care puterile n stat exercit controlul asupra activitii celorlalte puteri pun sub semnul ntrebrii angajamentul guvernului de a respecta statul de drept i independena controlului jurisdicional. n special, Comisia este extrem de ngrijorat de informaiile privind manipulrile i presiunea care afecteaz instituiile i membrii sistemului judiciar i care, n cele din urm, au un impact grav asupra ntregii societi. Dei prezentul raport analizeaz ultimii cinci ani n ansamblu, controversele actuale reprezint o ameninare grav la adresa progreselor realizate pn acum i ridic ntrebri serioase n ceea ce privete viitorul reformelor deja lansate. Prin urmare, prezentul raport conine recomandri specifice pentru a rspunde situaiei actuale i pentru a sprijini restabilirea respectrii principiilor care stau la temelia democraiei europene. Uniunea European de astzi se caracterizeaz printr-un grad ridicat de interdependen. Statul de drept este una dintre valorile fundamentale ale UE i exist un puternic interes comun pentru acesta, fapt reflectat n interesul opiniei publice din Romnia fa de aceste chestiuni3. Un sondaj Eurobarometru a artat c 93 % dintre romni consider corupia ca fiind o problem important pentru ara lor, iar 91 % au dat acelai rspuns cu privire la deficienele din sistemul judiciar. Acelai sondaj a indicat, de asemenea, c 76 % dintre romni au sprijinit ideea ca UE s ajute la remedierea acestor chestiuni4. MCV nu cere Romniei s ating standarde mai ridicate dect cele existente n alte state membre. Obiectivul mecanismului este de a ajuta Romnia s ating standarde comparabile cu cele din alte state membre, un obiectiv sprijinit de 72 % dintre romni5. Pentru a situa n acest context realizrile Romniei de la aderare, un factor important l constituie situaia din alte state membre. n prezentul raport, Comisia utilizeaz puncte de referin i indicatori comparativi, n cazul n care sunt disponibili6. Pentru a compara progresele nregistrate n Romnia cu situaia din alte state membre, Comisia a apelat, de asemenea, la experi de nalt nivel din cadrul unor profesii-cheie care se ocup cu aceste chestiuni7. ncepnd cu 2007, bugetul UE a sprijinit combaterea corupiei i reforma sistemului judiciar n Romnia prin intermediul fondurilor structurale, cu peste 12 milioane de euro. De aceast

4 5 6 7

Concluziile Consiliului European din 28-29 iunie cuprind un angajament asumat de UE n cadrul Pactului pentru cretere economic i locuri de munc de a aborda ntrzierile din sistemul juridic ca parte a modernizrii administraiei publice (Concluziile Consiliului European din 29 iunie 2012, pagina 9). Sondaj Flash Eurobarometru efectuat de Comisie n Romnia n luna mai 2012 (Flash Eurobarometru 351 Mecanismul de cooperare i verificare pentru Bulgaria i Romnia la adresa: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm ). Flash Eurobarometru 351. Printre punctele de referin se numr activitatea Consiliului Europei, a OCDE i a ageniilor ONU. Printre experii utilizai n 2012 se numr practicieni de nalt nivel din Frana, Germania, Regatul Unit, Irlanda, Spania, Polonia i Slovenia.

RO

RO

sum au beneficiat proiecte din domeniul educaiei, sntii, afacerilor regionale, proiecte din sectorul judiciar, precum i proiecte la care a participat Agenia Naional de Integritate. Fondurile de preaderare au furnizat sprijin suplimentar. n acelai timp, statele membre au sprijinit Romnia prin proiecte bilaterale n toate domeniile reformei sistemului judiciar i ale combaterii corupiei8. II. Analiza progreselor nregistrate n cadrul MCV n perioada 2007-2012 Evaluarea general a Comisiei cu privire la progresele nregistrate de la aderarea Romniei arat c acum exist multe dintre elementele eseniale necesare, dei evenimentele recente au pus sub semnul ntrebrii ireversibilitatea procesului de reform. MCV a avut o contribuie major la un proces de transformare n Romnia. Prin urmare, accentul s-a deplasat pe asigurarea faptului c punerea n aplicare d rezultatele cerute i pe asumarea reformei la nivel naional pentru a menine dinamismul acesteia, inclusiv n circumstane politice dificile. Din 2007, Romnia a creat sau este n curs de a crea cadrul legal de baz n toate domeniile acoperite de MCV. Cnd se va finaliza, introducerea noilor coduri ar trebui s reprezinte o modernizare substanial a sistemului juridic. Alte decizii la nivel politic, cum ar fi strategia naional anticorupie, au creat, de asemenea, un cadru solid. Multe instituii importante contribuie, la rndul lor, la acest cadru solid, inclusiv Direcia Naional Anticorupie (DNA) i Agenia Naional de Integritate (ANI). Acest cadru a nregistrat evoluii n numeroase modaliti. De exemplu, rezultatele obinute de DNA i ANI, msurile adoptate de nalta Curte pentru a soluiona cazurile importante de corupie la nivel nalt, precum i unele exemple ale modului n care organisme guvernamentale combat corupia n cadrul propriilor structuri reprezint pai n direcia cea bun. Este salutat faptul c factorii de decizie din sistemul judiciar i-au artat angajamentul fa de independen n contextul evenimentelor recente. Cu toate acestea, punerea n aplicare a acestui cadru de norme de ctre sistemul judiciar i administraie, n general, nu a atins nc obiectivele MCV. n unele cazuri, punerea n aplicare este abia la nceput, ntruct reformele au fost introduse recent. n alte cazuri, punerea n aplicare s-a lovit de dificulti, adesea legate de modul n care autoritile i-au asumat reforma. n prezent, nu se poate considera c toate ageniile guvernamentale conlucreaz n aceleai scopuri9. Exist n continuare obstacole n calea progreselor n domeniul combaterii corupiei, al conflictului de interese i al achiziiilor publice. Direcia artat n abordarea cazurilor de corupie la nivel nalt la nalta Curte trebuie s se reflecte i n instanele de la alte niveluri. De asemenea, n unele domenii importante, schimbrile s-au produs n primul rnd ca rezultat al presiunii externe. MCV n sine a fost nucleul acestui proces i acest lucru este recunoscut ca atare de opinia public din Romnia10. Mecanismul a ajutat la meninerea direciei reformei n momente tensionate i a sprijinit schimbri care necesitau curajul de a aduce atingere unor interese particulare. Faptul c este nevoie de o presiune extern ridic ntrebri cu privire la caracterul durabil i ireversibil al reformei, ntrebri accentuate n contextul evenimentelor recente.
8 9 10

Raportul tehnic, p. 48. De exemplu, activitatea ANI ar fi mult mai eficace dac ar beneficia de deplina cooperare a altor agenii guvernamentale i de o aciune energic de preluare a cazurilor de ctre sistemul judiciar. Opinia public sprijin aceste concluzii. 65 % din respondenii la sondajul Flash Eurobarometru realizat n Romnia consider c aciunea UE n cadrul MCV a avut un impact pozitiv n abordarea deficienelor din sistemul judiciar (59 % au aceast opinie n ceea ce privete corupia). n acelai timp, o mare majoritate a respondenilor consider c situaia n aceste dou domenii nu s-a schimbat sau s-a nrutit n ultimii cinci ani. (Flash Eurobarometru 351).

RO

RO

Procesul schimbrii, descris n rapoartele MCV, nu a avut o evoluie constant. Guvernele i parlamentele succesive au acordat acestor chestiuni un grad diferit de atenie. Chestiunile n cauz sunt aspecte politice importante i, ntr-o anumit msur, este normal s fie dezbtute i s existe diferene de opinie n ceea ce le privete, ca parte a procesului politic. Unele instituii au devenit rapid funcionale; altele au avut nevoie de timp pentru a se lansa. Procesul prin care atitudinile au evoluat att la nivelul administraiei, ct i la nivelul sistemului judiciar, este neregulat i gradual. Prin urmare, asumarea reformei i punerea n aplicare a acesteia sunt elementele-cheie n ndeplinirea obiectivelor de referin ale MCV. Aceste elemente determin caracterul durabil i ireversibil al reformei i sunt demonstrate prin aciunile, rezultatele i deciziile luate de factorii care dein autoritatea de a influena direcia i viteza schimbrii. Prin urmare, viitoarele numiri n funcie a noului Procuror General i a Procurorului ef al DNA vor fi indicatori eseniali privind caracterul durabil al reformei. De asemenea, Comisia solicit Guvernului s adopte msurile necesare pentru a remedia prejudiciile aduse reformei n ultimele sptmni. II.1 Reforma sistemului judiciar n perioada 2007-2012 Obiectivul de referin 1: asigurarea unei transparene i eficiene sporite a actului de justiie, n special prin consolidarea capacitii i a rspunderii Consiliului Superior al Magistraturii; raportarea i monitorizarea impactului noului Cod de procedur civil i al noului Cod de procedur penal. Evenimentele recente privind independena sistemului judiciar i statul de drept Independena sistemului judiciar rmne o problem important pentru Romnia. De la aderare, sistemul judiciar a fost n msur s i afirme treptat independena, n special prin anchetarea, urmrirea penal i judecarea cu succes a unui numr tot mai mare de cazuri de corupie la nivel nalt. Acest lucru a dus la realizri semnificative la nivelul urmririi penale i, din 2010, i la nivelul instanelor, dup cum se descrie la capitolul II.2 din prezentul raport. Pronunarea n luna iunie a unei condamnri definitive ntr-un caz emblematic de corupie la nivel nalt, precum i aciunile naltei Curi de Casaie i Justiie, ale Consiliului Superior al Magistraturii11 i ale Curii Constituionale de a rezista contestrilor politice ale independenei sistemului judiciar i de a-i afirma integritatea profesional dup pronunarea verdictului au reprezentat o schimbare major n acest sens. Cu toate acestea, Comisia este ngrijorat de recenta presiune exercitat de unii membri ai Guvernului romn i de politicieni de rang nalt asupra Curii Constituionale: acestea sunt intervenii inacceptabile pe lng o instituie judiciar independent. Guvernul i toate nivelurile politice trebuie s respecte separarea puterilor. Trebuie s respecte, de asemenea, independena sistemului judiciar. n special, Comisia este ngrijorat de recenta limitare a competenelor Curii Constituionale n ceea ce privete hotrrile Parlamentului. Autoritile romne trebuie s reinstituie de urgen aceste competene n conformitate cu Constituia Romniei. Prin scrisoarea sa din 16 iulie, prim-ministrul Romniei a informat Comisia c aceast cerin va fi ndeplinit.

11

n luna iunie, poziia public adoptat de Consiliul Superior al Magistraturii pentru a apra independena sistemului judiciar n contextul unor intervenii publice privind un important caz de corupie la nivel nalt a transmis un mesaj important.

RO

RO

Independena sistemului judiciar i separarea puterilor sunt elementele de baz ale unei societi democratice. Pentru a restabili climatul de ncredere, toate nivelurile politice din Romnia vor trebui s demonstreze, n lunile urmtoare, prin aciunile lor, angajamentul fa de aceste principii. Comisia va monitoriza ndeaproape evoluiile n acest domeniu. Principalele evoluii n perioada 2007-2012 Romnia i-a reformat cadrul legal privind sistemul judiciar pentru a-l actualiza i a-l direciona asupra prioritilor de astzi. Cnd toate noile coduri vor intra n vigoare, Romnia i va fi revizuit fundamental legislaia n materie penal i civil. ntre timp, Legea micii reforme n justiie a reprezentat un exemplu de legislaie practic i pragmatic, rspunznd unor deficiene reale. Alte legi au instituit msuri importante pentru a asigura o mai mare rspundere i integritate a sistemului judiciar. Sistemul judiciar a evoluat din 2007. Exist multe indicii c judectorii i procurorii au ctigat mai mult ncredere profesional. n mare majoritate, practicienii din domeniul dreptului aprob ideea reformei sistemului judiciar i recunosc beneficiile acesteia. Angajamentul fa de reform al magistrailor la nivel individual, al asociaiilor profesionale i al societii civile a sporit considerabil n cursul ultimilor ani. Exist cazuri concrete de bune practici profesionale care merit s fie preluate i n alte sectoare ale sistemului judiciar ca exemple de cele mai bune practici. Reunirea acestor elemente pentru a putea genera beneficii depline va necesita eforturi mai mari deopotriv din partea sistemului judiciar, a puterii executive i a clasei politice . Progrese eseniale s-au nregistrat pn acum n domeniul legislativ, ns, avnd n vedere c unele acte legislative importante au fost adoptate doar recent sau nc nu sunt n vigoare, altele fiind n continuare dezbtute n Parlament, va fi nevoie de o strategie ferm pentru ca reformele s-i ating potenialul de a impulsiona schimbarea n practic. Jurisprudena inconsecvent, dificultile n asigurarea respectrii legii i actele de justiie ineficace rmn probleme larg rspndite12. Modul n care sistemul judiciar a rspuns provocrilor n materie de integritate i rspundere nu a fost suficient pentru a restabili ncrederea publicului. Factorii de decizie din sistemul judiciar i puterea executiv dispun n prezent de instrumente pentru a consolida reforma. Pentru a realiza acest lucru, vor fi necesare un efort mai consecvent i o mai bun gestionare n cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, iar cooperarea dintre puterea executiv i sistemul judiciar, cu sprijinul Parlamentului i al societii civile, va trebui s ajung la un nou nivel. Guvernul i oamenii politici trebuie s ofere un exemplu elocvent: orice presiune exercitat asupra instanelor genereaz nencredere ntre puterile n stat. n cazul n care Consiliul Superior al Magistraturii poate s asume rolul de conducere n materie de reform i dac va beneficia de sprijinul puterii executive pentru a institui schimbarea, ar putea fi percepute relativ rapid beneficii directe n domenii cum ar fi organizarea instanelor i distribuia volumului de lucru. Rezultatele a dou proiecte ale

12

Statistici ale CEDO arat c, ntre toate statele membre ale UE, Romnia se plaseaz pe locul al doilea n ceea ce privete numrul de hotrri ale CEDO care nu au fost nc executate. Un numr mare dintre aceste hotrri se refer la dificulti n aplicarea sanciunilor civile, la durata excesiv a procedurilor civile, la absena unor ci de atac eficiente i la cercetri penale ineficace. [Consiliul Europei: Supervision of the Execution of Judgements and Decisions of the ECHR, Annual Report 2011 (Supravegherea executrii hotrrilor i deciziilor CEDO, Raport anual 2011)], disponibil la adresa: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf

RO

RO

Bncii Mondiale aflate n desfurare vor furniza instrumente importante i recomandri strategice pentru viitoarele etape13. Cadrul legal De la aderare, Romnia a urmrit un ambiios program legislativ. Acesta a cuprins noul Cod civil i noul Cod penal i codurile de procedur aferente, avnd ca obiectiv explicit modernizarea actului de justiie. Aceste eforturi s-au bazat pe experiena internaional n acest domeniu. Adoptarea codurilor n 2009 i 2010 a constituit un rezultat important obinut de Guvern, Parlament i sistemul judiciar, cu toate c procesul de punere n aplicare a fost ndelungat. Pn n prezent, numai noul Cod civil a intrat n vigoare. Noul Cod de procedur civil va intra n vigoare la toamn, iar intrarea n vigoare a noului Cod penal i a Codului de procedur penal este n prezent prevzut pentru anul viitor. n ciuda preocuprilor legate de existena unor sisteme care s asigure punerea efectiv n aplicare a modificrilor i dei vor trebui intensificate msurile de pregtire pentru punerea n aplicare, aceste coduri reprezint o ncercare important de modernizare i, dac vor fi puse n aplicare n mod corespunztor, ar putea genera beneficii considerabile n ceea ce privete eficacitatea, transparena i consecvena actului de justiie. n paralel, Parlamentul a adoptat, de asemenea, o serie de msuri legislative importante. Legea micii reforme n justiie, care a intrat n vigoare n 2010, a adus mbuntiri concrete pentru consecvena i eficacitatea actului de justiie. De asemenea, a fost modificat legislaia pentru a consolida rspunderea magistrailor i pentru a reforma procedura de numire n funcie la nalta Curte de Casaie i Justiie. Astfel de msuri ofer ocazia de a rspunde preocuprilor opiniei publice cu privire la obiectivitatea numirilor n funcie i la procesul disciplinar n sistemul judiciar: va fi nevoie de o serie de exemple pozitive pentru a face uitat motenirea negativ a trecutului. Consecvena actului de justiie nalta Curte de Casaie i Justiie deine responsabilitatea principal privind unificarea jurisprudenei. Din 2007 au fost parcurse etape importante. Legea micii reforme n justiie a modificat procedura recursului n interesul legii, cu scopul de a-i consolida eficacitatea. Noile coduri de procedur introduc ca nou instrument de unificare juridic un mecanism de sesizare a naltei Curi de Casaie i Justiie n vederea pronunrii unei hotrri prealabile, precum i dispoziii jurisdicionale de reform, pentru a sprijini unificarea14. nalta Curte a luat, de asemenea, iniiativa de a organiza discuii structurate cu curile de apel privind chestiuni de jurispruden i a elaborat un ghid de stabilire a pedepselor pentru anumite cazuri de corupie. Nerespectarea hotrrilor naltei Curi pronunate n recursurile n interesul legii i a deciziilor Curii Constituionale a devenit n prezent un motiv potenial pentru impunerea de msuri disciplinare15.

13

14 15

n prezent, Banca Mondial efectueaz o revizuire a modului de funcionare a sistemului judiciar din Romnia, finanat din fonduri UE. Un al doilea proiect, care vizeaz mbuntirea capacitii de a colecta i a prelucra date judiciare i stabilirea unor indicatori optimi privind volumul de lucru n cadrul sistemului judiciar este n prezent efectuat de consultani, fiind finanat printrun mprumut de la Banca Mondial. Obiectivul noii proceduri de sesizare a naltei Curi de Casaie i Justiie n vederea pronunrii unei hotrri prealabile a fost introducerea unei proceduri mai proactive dect actualul recurs n interesul legii (a se vedea Raportul tehnic, p. 6-7). Nerespectarea deciziilor Curii Constituionale i a recursurilor n interesul legii ale naltei Curi de Casaie i Justiie poate face obiectul unor investigaii i sanciuni disciplinare ca urmare a modificrii dispoziiilor legislaiei privind rspunderea disciplinar a magistrailor, adoptat la sfritul anului 2011 i promulgat la nceputul anului 2012.

RO

RO

Totui, aceste mecanisme nu au fost nc n msur s rezolve problema inconsecvenei, care este o deficien major a sistemului judiciar din Romnia16. O parte a problemei pare a consta n faptul c magistraii nu contientizeaz suficient importana unificrii juridice, fapt care poate fi legat de o interpretare dus la extrem a independenei acestora. Principiul aceeai pedeaps pentru aceeai infraciune i rolul su n descurajarea comiterii de infraciuni nu par a fi apreciate pe deplin, dup cum nu este apreciat nici relevana acestui principiu pentru rspunderea i integritatea magistrailor. Aceasta ar putea explica de ce analiza arat c judectorii nu utilizeaz n mod adecvat msurile de unificare juridic17. n acelai timp, Consiliul Superior al Magistraturii i preedinii instanelor nu au fcut nc o prioritate din consecvena jurisprudenei. Chiar i n cazurile n care judectorii doresc s mbunteasc consecvena, acetia nu au la dispoziie instrumentele necesare pentru a avea acces la jurisprudena altor instane. Nu a fost nc instituit un sistem de publicare electronic integral a hotrrilor instanelor, inclusiv a deciziilor naltei Curi de Casaie i Justiie. Curile de apel public unele decizii, ns nu aplic criterii uniforme n acest scop. Principala baz de date judiciare (ECRIS) ofer acces doar la hotrrile instanelor din circumscripia unei anumite curi de apel, judectorii neputnd compara hotrrile instanelor la nivel naional18. Un sistem alternativ, Jurindex, nu este actualizat. Experii recomand s se pun un mai mare accent pe introducerea de recursuri n interesul legii i s se ncurajeze o practic consecvent n rndul judectorilor prin publicarea integral a hotrrilor motivate ale instanelor, prin discuii periodice de spee n cadrul tuturor instanelor i printr-o promovare activ a consecvenei juridice de ctre preedinii instanelor i Consiliul Superior al Magistraturii. Factorii de decizie din sistemul judiciar ar putea, de asemenea, s acorde o mai mare atenie consecvenei juridice atunci cnd se fac promovri i numiri n funcie, s confere Inspeciei Judiciare un rol n analizarea jurisprudenei inconsecvente, s extind domeniul de aplicare al ghidului de stabilire a pedepselor i s utilizeze Institutul Naional al Magistraturii pentru a face din consecven o tem principal a formrii iniiale i continue. Reformarea n continuare a naltei Curi de Casaie i Justiie ar putea sprijini, de asemenea, consecvena. n acest sens s-au nregistrat progrese importante prin adoptarea Legii micii reforme n justiie i prin noile Coduri de procedur. Reformele aduse de noile Coduri de procedur trebuie introduse astfel nct nalta Curte s nu fie copleit de cereri abuzive i s fie admise numai cazurile care ridic chestiuni juridice importante. Acest lucru impune introducerea unui filtru corespunztor pentru recursuri i pentru sesizrile naltei Curi de Casaie i Justiie n vederea pronunrii unei hotrri prealabile. De asemenea, ar putea exista alte sarcini care ar putea fi transferate de la nalta Curte la alte instane, cum ar fi competena judecrii cazurilor n prim instan i pronunarea unor hotrri privind o serie de chestiuni judiciare interne19. Aceasta ar permite naltei Curi s se concentreze asupra rolului su principal de unificare juridic, astfel cum este cazul n majoritatea statelor membre ale UE.

16

17 18 19

Jurisprudena inconsecvent este frecvent semnalat n Romnia i confirmat de pri interesate cum ar fi investitori strini, firme de avocatur i asociaii profesionale ale magistrailor. Experii au identificat pronunarea de hotrri inconsecvente n special n cazuri sensibile implicnd persoane la nivel nalt i n cazuri de achiziii publice. Printre comportamentele constatate se numr ignorarea jurisprudenei instanelor superioare i utilizarea limitat a procedurii recursului n interesul legii. Numrul de recursuri n interesul legii a sczut n 2011 n comparaie cu anii 2007-2009. Cu excepia judectorilor naltei Curi de Casaie i Justiie, care pot avea acces la toate hotrrile cuprinse n baza de date. nalta Curte judec o serie de infraciuni n prim instan, n cazul infraciunilor comise de persoane care dein anumite funcii. De asemenea, se pronun cu privire la chestiuni judiciare interne, cum ar fi cererile prilor de a transfera cauzele altor instane sau conflictele de competen ntre instane.

RO

RO

De asemenea, nalta Curte trebuie s dispun de un sediu i de resursele umane necesare pentru ndeplinirea sarcinilor sale20. Organizarea i eficacitatea sistemului judiciar Banca Mondial a msurat nivelul de performan al administraiei publice din Romnia i a constatat c este cel mai puin eficace din UE21. Sistemul judiciar aste afectat de unele dintre aceleai deficiene. n ciuda anumitor mbuntiri, imaginea global este aceea a unei lipse de dinamism n abordarea problemelor care au un impact real asupra capacitii sistemului judiciar de a face dreptate n mod rapid i consecvent. Printre probleme se numr capacitile limitate i presiunea volumului de lucru asupra judectorilor i procurorilor, care sunt n mare msur generate de dezechilibre n materie de resurse i diferene acute privind volumul de lucru ntre zone geografice i niveluri de jurisdicie. Alte probleme sunt numrul mare de posturi vacante, asigurarea unei formri la intrarea n profesie i deficienele din structura i organizarea intern a instanelor i a parchetelor. S-au fcut eforturi pentru a rezolva aceste probleme. Printre acestea se numr organizarea unor concursuri periodice de recrutare, raionalizarea anumitor proceduri22 i adoptarea unor decizii de a consolida capacitatea Institutului Naional al Magistraturii de a asigura formarea iniial. n 2011, s-a fcut un mic pas n sensul raionalizrii prin desfiinarea a nou instane redundante i a trei instane cu activitate minim, precum i a parchetelor de pe lng acestea. Cu toate acestea, impactul acestor msuri rmne limitat. Indicatori-cheie ai eficacitii, cum ar fi diferenele n volumul de munc i rata posturilor vacante nu s-au mbuntit din 200723. Presiunile n materie de resurse i un conflict ntre puterea executiv i sistemul judiciar n 2009 au ncetinit reformele i au dus la un numr mare de pensionri ntr-un moment n care volumul de lucru era n cretere constant. Sistemul judiciar nu are i nu a dezvoltat indicatori eficace de performan pentru a oferi informaii privind necesitile totale n materie de resurse i alocarea resurselor n cadrul sistemului judiciar. Romnia a recunoscut recent deficienele, iar acestea vor fi acum abordate n cadrul unui proiect finanat de Banca Mondial, care va pregti i va utiliza, pn la nceputul anului 2013, indicatori-pilot revizuii privind dosarele i volumul de lucru. Cooperarea ntre Consiliul Superior al Magistraturii, puterea executiv i conducerea parchetelor privind politica n materie de resurse umane pentru sistemul judiciar s-a confruntat cu dificulti continue24. Nu au fost nc adoptate legile care introduc funcia de manager de instan i redefinesc rolul grefierilor din cadrul instanelor, o msur cu un potenial considerabil de a reduce volumul de lucru al magistrailor. mbuntirile capacitii
20 21 22

23

24

Faptul c dispoziiile privind pronunarea hotrrilor prealabile n legislaia civil din cadrul Codului de procedur civil intr n vigoare cu patru luni mai trziu dect restul codului a fost pus pe seama unor motive logistice. Indicatorii de guvernan din 2011 ai Bncii Mondiale. Legea micii reforme n justiie a permis parchetelor s preia motivaia oferit de poliie atunci cnd acestea decid s nu nceap urmrirea penal n anumite cazuri simple, a acordat parchetelor temeiuri mai numeroase de a decide nenceperea urmririi penale n cazurile n care elementele de prob existente nu garanteaz o anchet ulterioar i a redus numrul cilor de atac pentru cauzele minore. Romnia este n mod regulat condamnat de CEDO pentru nclcarea drepturilor procedurale cauzat de ntrzieri excesive ale proceselor. Termenul legal de 30 de zile pentru publicarea motivaiei instanei este frecvent depit. Pn n prezent nu exist date fiabile privind ntrzierile din cadrul proceselor, acestea urmnd a fi furnizate la nceputul anului 2013 de un studiu al Bncii Mondiale. Responsabilitile pentru gestionarea resurselor umane ale sistemului judiciar sunt partajate: Consiliul Superior al Magistraturii are responsabilitatea de a gestiona recrutarea, evoluia carierei, formarea i aciunea disciplinar. Ministerul Justiiei deine responsabilitatea bugetar i iniiativa legislativ. Procurorul General este responsabil pentru rezultatele parchetelor, ns toate aspectele care au un impact asupra carierei unui procuror sunt decise de ctre Consiliu.

RO

RO

Institutului Naional al Magistraturii i introducerea unor standarde egale de recrutare pentru categorii diferite de candidai nu au fost efectuate dect recent, prea trziu pentru a asigura pregtirea corespunztoare pentru punerea n aplicare a noilor coduri. Pn acum, nu a fost convenit un plan comun de punere n aplicare a noilor coduri25. Ar fi fost de ateptat ca presiunile asupra finanelor publice s genereze ctiguri n materie de eficacitate, ns acest efect nu a fost nc remarcat. Printre cauze se numr lipsa unei direcii n cadrul Consiliului Superior al Magistraturii privind gestionarea sistemului judiciar i dezacordul ntre sistemul judiciar i guvern. Consiliul Superior al Magistraturii nu a fost capabil s conceap o strategie n materie de resurse umane prin care s schimbe structurile i sistemele, concentrndu-se n schimb pe solicitarea de personal mai numeros i de mai multe resurse. Parlamentul a contribuit, la rndul su, la aceast stare de inerie, diminund coninutul propunerilor de restructurare a sistemului instanelor26. Noua legislaie a fost criticat pentru c nu a luat n considerare riscul de a genera o aglomerare de noi cazuri n instane. Practica judiciar Acest domeniu prezint n continuare deficiene semnificative, ilustrate n evaluarea practicii judiciare a instanelor n cazurile de corupie la nivel nalt. Unele dintre aceste deficiene sunt structurale: sistemul juridic din Romnia are trsturi care l fac vulnerabil fa de abuzuri, cum ar fi faptul c termenele de prescripie nu se sting sau nu sunt suspendate n momentul trimiterii n judecat. Acest lucru este adesea exacerbat printr-o soluionare permisiv a cererilor depuse la termenele de judecat, care pare a fi n mod preponderent n favoarea aprrii27. Experii au constatat c aceste deficiene n soluionarea proceselor n instan sunt foarte semnificative n comparaie cu practica din alte state membre. De asemenea, sistemul judiciar a avut dificulti n a soluiona definitiv n instan cazuri financiare complexe. Acest lucru se refer n special la cazurile care implic achiziii publice, acest tip de cazuri constituind o excepie de la tendina general pozitiv privind cazurile de corupie la nivel nalt aduse n instan (a se vedea mai jos). Astfel de cazuri necesit din partea procurorilor i judectorilor competene speciale, dezvoltate prin formare, specializare i expertiz extern. n plus, dei este prevzut de lege, bugetul pentru cheltuielile cu experii judiciari este rareori disponibil n practic, astfel nct aprarea pltete adesea pentru expertiza ordonat de instan, pe lng plata pentru propria expertiz28. Acest fapt ridic semne de ntrebare privind independena i imparialitatea experilor numii de instan, care se presupune c sunt independeni. Un exemplu al diferenei pe care o pot face factorii de decizie proactivi a fost schimbarea de abordare n cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie de la numirea noii conduceri n 201029. n prezent, aceasta poate pune la dispoziia altor instane bune practici n domenii cum ar fi

25 26 27

28 29

Capacitile de recrutare actuale nu pot furniza numrul de noi angajai la timp, la calitatea i la pregtirea corespunztoare, astfel cum s-a estimat necesar ntr-un studiu de impact efectuat pentru noile coduri. Acest lucru se refer n special la propunerile Ministrului Justiiei i Procurorului General de a desfiina instane i parchete mici i de a redistribui posturile n zonele care au cea mai mare nevoie de ele. Evaluarea Comisiei privind aceste aspecte poate fi regsit la paginile 14-15 ale Actualizrii tehnice SEC(2011)968, publicat la 20 iulie 2011. Raportul menioneaz tolerana cu care sunt tratate cererile de amnare ale aprrii, deficienele n administrarea probelor i n gestionarea neregulilor procedurale, precum i aspecte organizatorice. Actualizarea tehnic SEC(2011)968 din 20 iulie 2011, p. 15. De la ultimul raport anual al Comisiei, nalta Curte de Casaie i Justiie a primit un buget special pentru experii judiciari. Printre exemplele de inovri importante se numr introducerea unui ghid de stabilire a pedepselor pentru cazurile de corupie i msuri pentru a asigura o mai mare celeritate n derularea proceselor n cazurile de corupie la nivel nalt. Cu toate acestea, bunele practici aplicate n aceste domenii distincte nu au fost nc raionalizate.

RO

10

RO

gestionarea cazurilor, luarea n considerare a riscului de mplinire a termenului de prescripie i transmiterea mesajului c instana nu va lua n considerare ncercrile nelegitime de a ntrzia procedurile. Meninerea i multiplicarea acestor realizri vor fi importante pentru progresele reformei judiciare globale. Rspunderea La sfritul anului 2011, Romnia a consolidat temeiul juridic pentru rspunderea judiciar. Parlamentul a aprobat amendamente prin care s-au introdus noi tipuri de abateri disciplinare i s-au nsprit sanciunile existente; aceste amendamente au extins rolul Ministrului Justiiei i al Procurorului General n cadrul procedurilor disciplinare i au consolidat independena Inspeciei Judiciare30. Inspecia judiciar are n prezent posibilitatea de a se concentra din nou asupra unor anchete disciplinare mai precise, rapide i proactive i de a ndeplini o funcie consultativ mai important cu privire la deficienele legate de organizarea, procedurile i practica judiciare. Consiliul Superior al Magistraturii ar trebui s utilizeze n continuare acest potenial, cernd Inspeciei Judiciare s monitorizeze sistematic aspectele-cheie care sunt practica judiciar, unificarea juridic i adoptarea celor mai bune practici n materie de gestiune de ctre preedinii instanelor31. De asemenea, va fi important ca noile competene s fie utilizate cu respectarea deplin a independenei magistrailor, pentru a nltura preocuprile exprimate de magistrai c s-ar putea abuza de noua lege. Cel mai important impact al legii se va produce dac se va constata c aceasta este utilizat pentru a impune sanciuni clare, consecvente i disuasive. Reputaia sistemului judiciar i capacitatea Consiliul Superior al Magistraturii de a o proteja au fost afectate de o serie de cazuri de abateri profesionale, la care rspunsul factorilor de decizie din sistemul judiciar a prut lipsit de fermitate i timid32. n multe state membre, ar exista ateptarea ca persoanele care ocup poziii de autoritate public s accepte c trebuie s se retrag din funcie, dac acest lucru este necesar, pentru a proteja reputaia organismului public n cauz. Faptul c judectori criticai sever de opinia public i-au continuat activitatea pe parcursul desfurrii anchetelor a adus atingere reputaiei instanelor. Ar trebui instituite norme clare, cum ar fi suspendarea imediat a magistrailor care sunt anchetai pentru infraciuni grave precum corupia la nivel nalt, pentru a proteja att magistraii respectivi, ct i sistemul judiciar n ansamblu33. Acest lucru ar putea fi inclus n strategia de integritate a Consiliului Superior al Magistraturii. La sfritul anului 2011, Romnia a mbuntit, de asemenea, procedurile de numire n funcie la nalta Curte de Casaie i Justiie prin adoptarea unor proceduri mai transparente i obiective care permit o evaluare independent, mai cuprinztoare i mai obiectiv, a meritelor candidailor. Acest lucru reprezint un important pas n consolidarea rspunderii naltei Curi de Casaie i Justiie.

30

31

32 33

Aceste amendamente legale vor permite Ministrului Justiiei i Procurorului General s iniieze aciuni disciplinare prin intermediul Inspeciei Judiciare. Inspecia Judiciar are n prezent un mandat mai puternic de a inspecta practica judiciar i are, de asemenea, competena de a contesta sanciunile disciplinare impuse de Consiliul Superior al Magistraturii. Inspecia Judiciar a publicat primele trei rapoarte n acest sens la sfritul anului 2011 i la nceputul anului 2012: dou rapoarte tematice privind ntrzieri importante n cadrul proceselor i privind celeritatea actului de justiie n cazuri de corupie la nivel nalt i un raport privind practica de gestiune n cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie. Comisia a prezentat un raport privind aceste cazuri n februarie 2012 [COM(2012)56 final, p. 3]. n februarie 2012, Comisia a raportat cazuri de judectori ai naltei Curi de Casaie i Justiie care au continuat s i desfoare activitatea n timp ce erau anchetai pentru corupie la nivel nalt. Ali judectori s-au sustras rspunderii disciplinare prin pensionare [COM(2012)56 final, p. 3]. Cu toate acestea, recenta reacie a Consiliului Superior al Magistraturii la iniierea unei anchete privind unul dintre propriii si membri a demonstrat o abordare mai proactiv pentru a rspunde ameninrilor la adresa reputaiei sistemului judiciar.

RO

11

RO

II.2

Combaterea corupiei n perioada 2007-2012

Obiectivul de referin 2: nfiinarea, dup cum a fost prevzut, a unei agenii de integritate cu responsabiliti legate de verificarea averilor, a incompatibilitilor i a potenialelor conflicte de interese, care s emit hotrri cu caracter obligatoriu, pe baza crora s se poat aplica sanciuni cu caracter disuasiv. Obiectivul de referin 3: pe baza progreselor realizate pn n prezent, efectuarea n continuare de investigaii profesioniste i impariale n legtur cu acuzaiile privind acte de corupie la nivel nalt. Obiectivul de referin 4: adoptarea unor msuri suplimentare pentru prevenirea i combaterea corupiei, n special n administraia local. Combaterea corupiei i promovarea integritii reprezint o sarcin dificil, care necesit implicarea tuturor puterilor din stat i care trebuie realizat de sus n jos, astfel nct s vizeze societatea n ansamblu. Un punct esenial de plecare este capacitatea sistemului judiciar i a administraiei din Romnia de a aplica statul de drept. De la aderare, Romnia a nregistrat progrese importante privind urmrirea penal i judecarea cazurilor de corupie la nivel nalt. Direcia Naional Anticorupie (DNA) s-a dovedit a fi un acuzator energic i imparial n aceste cazuri. De asemenea, Romnia a putut institui un sistem de detectare i sancionare a conflictului de interese, a incompatibilitilor i a deinerii de averi nejustificate. Agenia Naional de Integritate (ANI) este o instituie pregtit s i continue cu fermitate mandatul. Recentele aciuni menite s accelereze judecarea cazurilor de corupie la nivel nalt la nalta Curte au nceput s remedieze una dintre problemele majore care limiteaz aciunile disuasive de combatere a corupiei. Au fost adoptate norme mai restrictive pentru a promova integritatea n cadrul sistemului judiciar, precum i o lege care prevede confiscarea extins a bunurilor obinute n mod ilegal. Noua strategie naional anticorupie acord o atenie important adoptrii celor mai bune practici n activitatea de combatere a corupiei. Acum, este necesar ca strategia s fie pus n aplicare astfel cum s-a prevzut i trebuie s aib la dispoziie suficient timp pentru a-i dovedi eficacitatea. Acetia sunt pai semnificativi spre atingerea obiectivelor MCV. Cu toate acestea, n contextul evenimentelor recente, meninerea progreselor realizate i a ritmului lor, precum i asigurarea stabilitii instituionale sunt elementele eseniale pentru a demonstra caracterul durabil al reformei. Aceti pai au fost fcui ntr-un climat n care marea majoritate a romnilor consider corupia ca fiind o problem major34. Msurile adoptate nu i-au convins nc pe romni c situaia se mbuntete, cea mai mare parte a acestora considernd c situaia s-a nrutit35. ngrijorrile opiniei publice se vor risipi numai n momentul n care se vor pronuna hotrri obiective i definitive n procese importante de corupie la nivel nalt i cnd se va constata c bunele practici devin norm n desfurarea proceselor. Sunt urmrite prea puine cazuri de conflicte de interese, n special n domeniul achiziiilor publice, i, chiar cnd cazurile sunt aduse n instan, sanciunile n acest domeniu, aa cum sunt prevzute de lege n prezent, nu sunt disuasive. Nu s-au nregistrat nc rezultate convingtoare n ceea ce privete confiscarea
34

35

Potrivit unui sondaj Eurobarometru special din februarie 2012, 96 % dintre romni, un procent uor mai ridicat dect n 2007, consider corupia ca fiind o problem major. (Eurobarometru special 374 disponibil la adresa: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). Din 2007, Romnia a pierdut 6 locuri n clasamentul realizat pe baza indicelui de percepie a corupiei al Transparency International, cu un declin n cotarea percepiei corupiei. Cotarea Freedom House a rmas neschimbat. Potrivit unui sondaj Eurobarometru din februarie 2012, 67 % dintre romni consider c nivelul corupiei a crescut n ultimii trei ani.

RO

12

RO

averilor nejustificate. Transformarea noii strategii naionale anticorupie ntr-un instrument care s raionalizeze activitatea de combatere a corupiei din cadrul tuturor instituiilor va fi un test important al punerii n aplicare. n plus, n ciuda realizrilor semnificative, autoritatea acestor instituii anticorupie a fost pus sub semnul ntrebrii. Temeiul juridic pentru activitatea Direciei Naionale Anticorupie (DNA), a parchetelor i a Ageniei Naionale de Integritate (ANI) a fost contestat de mai multe ori din 2007, unele dintre contestaii nefiind nc soluionate. Viitoarele numiri n posturile de Procuror General, procuror ef al DNA i n alte posturi importante n cadrul parchetelor reprezint o oportunitate de a demonstra c factorii de decizie politici i din sistemul judiciar sprijin pe deplin instrumentarea strict i independent a cazurilor de corupie. Acest lucru impune un proces transparent i obiectiv de numire n funcie, conform cadrului legal existent, prin organizarea unui concurs deschis cu criterii clare, care s vizeze cei mai buni candidai posibili pentru aceste funcii de conducere, n scopul asigurrii continuitii n funcionarea instituiilor respective. Soluionarea eficace a mai multor cazuri importante de corupie la nivel nalt, care au ajuns n etapa final n instan, va testa capacitatea sistemului judiciar din Romnia de a-i afirma n continuare independena i de a aplica statul de drept. Corupia la nivel nalt Performana Direciei Naionale Anticorupie (DNA) privind anchetarea i urmrirea cazurilor de corupie la nivel nalt poate fi considerat drept unul dintre cele mai semnificative progrese nregistrate de Romnia de la aderare. De la un an la altul, DNA a fost n msur s furnizeze un numr n cretere constant de trimiteri n judecat, anchetele fiind efectuate rapid i n mod proactiv. Din 2007, DNA a deschis dosare mpotriva unor persoane de la cel mai nalt nivel politic i judiciar, din cadrul tuturor partidelor politice importante36. Performana DNA a rezultat ntr-o cretere important a numrului de hotrri pronunate n instan i de condamnri n cazurile de corupie la nivel nalt, n special ncepnd cu 201037. Cu toate acestea, eficacitatea procedurilor n instan, precum i consecvena i caracterul disuasiv al hotrrilor n cazurile de corupie la nivel nalt nu au egalat progresele nregistrate la nivelul urmririi penale. Din 2007, cazurile de corupie la nivel nalt au suferit ntrzieri semnificative n instan. Printre cauze se numr lacunele n legislaie i capacitile insuficiente. Deficienele practicii judiciare, prezentate n detaliu n seciunea precedent a prezentului raport, sunt n special evidente n cazurile de corupie la nivel nalt, n care se constat tolerana excesiv a judectorilor fa de ncercrile aprrii de a amna i tergiversa procedurile n instan, inclusiv atunci cnd cazurile se apropie de mplinirea termenelor de prescripie38. Unele cauze ale amnrilor au fost nlturate: Legea micii reforme n justiie i amendamentele aduse Legii privind Curtea Constituional au introdus modificri importante

36

37 38

n 2007, DNA a trimis n judecat 167 de cazuri care au implicat 415 inculpai, iar n 2011 a trimis n judecat 233 de cazuri care au implicat 1091 de inculpai. Aproximativ 60 % din numrul total al anchetelor dureaz mai puin de 6 luni. Din 2007, DNA a condamnat un fost prim-ministru, un fost viceprim-ministru, mai muli foti minitri i membri ai Parlamentului, numeroi prefeci, primari, consilieri judeeni i directori ai unor ntreprinderi de stat. n 2011, DNA a condamnat doi membri ai Parlamentului i un primar influent aparinnd coaliiei aflate atunci la guvernare i un membru al Parlamentului care fcea parte din opoziie n momentul respectiv. n 2007 s-au pronunat hotrri nedefinitive n cazul a 199 de inculpai, iar n 2011 n cazul a 879 de inculpai; n 2007 s-au pronunat hotrri definitive n cazul a 109 inculpai, iar n 2011 n cazul a 158 de inculpai. n Romnia, curgerea termenului de prescripie nu nceteaz n momentul nceperii urmririi penale sau a procesului penal, astfel cum este cazul n multe alte sisteme juridice.

RO

13

RO

pentru a accelera desfurarea proceselor, eliminnd efectele suspensive pe care le aveau excepiile de neconstituionalitate i de ilegalitate invocate de aprare. De asemenea, o decizie interpretativ pronunat de nalta Curte a oprit ceasul n privina perioadelor n care, anterior, procesele erau suspendate pn la soluionarea unei excepii de neconstituionalitate39. Cu toate acestea, la nceputul anului 2011, mai multe cazuri de corupie la nivel nalt au fost pierdute sau parial pierdute ca urmare a mplinirii termenului de prescripie40. La jumtatea anului 2011 a devenit clar c mai multe cazuri importante de corupie la nivel nalt, care fuseser amnate timp de mai muli ani, din diferite motive, ar putea ajunge la finalul termenului de prescripie. n concordan cu recomandrile Comisiei41, noua conducere a naltei Curi de Casaie i Justiie a promovat cele mai bune practici prin intermediul unei gestionri mai eficiente i mai riguroase a proceselor. Aceste msuri au permis pronunarea mai multor hotrri n prim instan n cazuri importante de la sfritul anului 2011, precum i a primelor condamnri definitive la pedeapsa nchisorii n cazuri de corupie mpotriva unui fost prim-ministru, a unui fost ministru i a unui actual parlamentar42. O alt preocupare exprimat de Comisie n rapoartele sale a fost legat de consecvena sentinelor pronunate n cazurile de corupie la nivel nalt i de caracterul disuasiv al acestora43. ntr-un studiu comun efectuat de autoritile judiciare i de Ministerul Justiiei, aceast problem a fost recunoscut n 2009 i au fost elaborate aciuni corective care au generat anumite mbuntiri. ntruct factorii de decizie din sistemul judiciar nu au ntreprins nicio aciune, un grup de judectori de la Curtea de Apel Bucureti a elaborat, n 2010, un ghid de stabilire a pedepselor, menit s sporeasc consecvena sentinelor pronunate n cazurile de corupie. Acest ghid a inspirat ulterior noua conducere a naltei Curi de Casaie i Justiie s i elaboreze i s adopte, n 2011, propriul ghid de stabilire a pedepselor pentru anumite cazuri de corupie. Aceste exemple arat c sistemul judiciar din Romnia poate reaciona ntr-un mod pragmatic la deficienele obiective. Dac sunt aplicate i dac sunt extinse i la alte infraciuni, aceste ghiduri constituie o baz pentru asigurarea unui nivel mai ridicat de consecven i previzibilitate n stabilirea pedepselor pentru cazurile de corupie la nivel nalt. Msurile ntreprinse de nalta Curte n ceea ce privete gestionarea cazurilor i practica judiciar reprezint o important recunoatere a faptului c instanele sunt responsabile pentru asigurarea dreptii, aceste msuri putnd conduce, dac sunt susinute, la pronunarea, n acest an, a mai multor hotrri definitive n cazuri n care sunt implicai politicieni de vrf. Prima hotrre de acest gen a fost pronunat luna trecut n cadrul unui proces n care era implicat un fost prim-ministru. Hotrrea definitiv n acest caz reprezint o dovad a faptului c nalta Curte ncepe s pronune hotrri mpotriva unor persoane chiar i cnd acestea dein cele mai nalte funcii i exercit cea mai mare influen politic.

39

40 41

42 43

Acest lucru s-a realizat prin excluderea din perioada luat n considerare pentru calcularea termenului de prescripie a intervalelor de timp n care un proces era suspendat n ateptarea pronunrii hotrrii de ctre Curtea Constituional cu privire la o excepie de neconstituionalitate. A se vedea raportul tehnic, p. 29. n raportul su din 20 iulie 2011, COM(2011) 460 final, Comisia a recomandat Romniei adoptarea unor msuri urgente menite s mbunteasc practica judiciar i gestionarea cazurilor, precum i accelerarea procedurilor n cazurile importante de corupie la nivel nalt, pentru a se evita mplinirea termenului de prescripie n toate cazurile. n acelai raport, Comisia a recomandat, de asemenea, Romniei continuarea reformei naltei Curi de Casaie i Justiie pentru a consolida rolul acesteia de curte de casaie i pentru a dezvolta capacitatea acesteia de a soluiona cazurile de corupie la nivel nalt. A se vedea raportul tehnic, p. 25. A se vedea, de exemplu, evaluarea Comisiei de la pagina 15 din Actualizarea tehnic SEC(2011) 968, publicat la 20 iulie 2011.

RO

14

RO

Aceste exemple de bune practici nu au fost ns raionalizate n mod activ, existnd puine indicii c ele ar fi adoptate n alte instane. n ciuda mbuntirilor vizibile observate la nalta Curte, numeroase alte cazuri de corupie la nivel nalt, care se afl pe rolul altor instane i n care sunt implicai demnitari locali, cum ar fi prefeci, preedini ai consiliilor judeene sau primari, continu s fie marcate de amnri i suspendri controversate. Important de menionat este caracterul deosebit de lent al progreselor nregistrate de instane n cazurile care implic fapte de corupie i de fraud n domeniul achiziiilor publice. Vor fi necesare eforturi pentru evaluarea motivelor care stau la baza acestor ntrzieri semnificative i pentru mbuntirea accesului judectorilor la cunotinele i expertiza de specialitate n aceast materie44. Majoritatea hotrrilor n cazuri de corupie la nivel nalt sunt nc suspendate. Numrul hotrrilor definitive de condamnare la pedeapsa nchisorii pronunate pn acum n cazuri importante n care sunt implicai politicieni de vrf este restrns45. Acest fapt are implicaii negative asupra caracterului disuasiv al sistemului. Pentru o combatere eficace a corupiei la nivel nalt este nevoie ca aciunea judiciar s fie respectat i ca investigaiile ntreprinse de autoritile judiciare s beneficieze de sprijinul deplin al clasei politice. Adoptarea unui cod etic n 2011 de ctre partidul aflat la guvernare n acel moment poate fi considerat ca un pas important. Pe baza acestui cod, acelai partid l-a exclus din rndurile sale pe un influent primar, n urma trimiterii acestuia n judecat ntr-un caz de corupie la nivel nalt46. n temeiul Constituiei Romniei, astfel cum a fost interpretat prin prisma jurisprudenei Curii Constituionale, este nevoie de aprobarea Parlamentului pentru arestarea sau percheziionarea parlamentarilor, precum i pentru nceperea urmririi penale mpotriva parlamentarilor care sunt actuali sau foti minitri. Refuzul Parlamentului de a permite nceperea urmririi penale n astfel de cazuri determin o imunitate de facto la urmrirea penal, ceea ce blocheaz cursul justiiei. ncepnd din 2007, mai muli parlamentari, printre care i un fost prim-ministru, au fost protejai de urmrirea penal n urma refuzului Parlamentului de a permite nceperea urmririi penale47. ntruct Parlamentul nu i motiveaz refuzurile de a permite nceperea urmririi penale, obiectivitatea hotrrilor este greu de stabilit48. n plus, faptul c parlamentarii condamnai pentru infraciuni grave, precum corupia, pot fi nc prezeni la edine afecteaz imaginea Parlamentului n numeroase sisteme parlamentare exist practica suspendrii parlamentarilor trimii n judecat n astfel de cazuri i practica excluderii acestora n cazul condamnrii49. Recenta numire a noului Guvern a fost nsoit de semnale contradictorii. Prin desemnarea i chiar numirea ca minitri a unor persoane mpotriva crora au fost pronunate hotrri definitive sau se ateapt pronunarea unor astfel de hotrri s-a creat o controvers de neles i s-a artat c nu se dorete acceptarea i nsuirea faptului c statul de drept este un principiu

44 45

46 47 48 49

Din 43 de cazuri trimise n judecat de DNA n 2006, numai n dou cazuri s-au pronunat hotrri definitive. Din datele disponibile din 2007 pn n prezent reiese c pedepsele stabilite n aproximativ 60 % din hotrrile pronunate de instane sunt cele minime sau chiar se situeaz sub pragul minim. Dei proporia suspendrilor executrii pedepsei cu nchisoarea a sczut de la 75 % n perioada 2007-2009 la 60 % n 2011, pedepsele cu suspendare rmn predominante, mai ales n cazurile importante. Din patru actuali sau foti parlamentari care au fost condamnai definitiv n 2011, trei au primit pedepse cu suspendare i un fost parlamentar a fost condamnat la executarea pedepsei cu nchisoarea. Aceasta nu este nc o practic standard: n cadrul alegerilor locale din iunie, mai multe persoane aflate n arest, urmrite penal sau judecate pentru corupie s-au prezentat pe listele de candidai, iar cteva au fost alese. A se vedea raportul tehnic, p. 26-27. A se vedea raportul tehnic, p. 27. Trei parlamentari care au fost condamnai prin hotrri definitive pentru corupie la nivel nalt continu s fie prezeni la edinele Parlamentului.

RO

15

RO

fundamental50. Rezult c mai sunt lucruri de fcut pentru stabilirea unor standarde ridicate n cazul funciilor nalte. Integritatea n momentul aderrii sale, Romnia a fost de acord s stabileasc un cadru legal i instituional de prevenire i de sancionare a corupiei prin combaterea cazurilor de incompatibilitate, a conflictelor de interese i a averilor nejustificate. Agenia Naional de Integritate (ANI) verific situaiile de conflict de interese i incompatibilitate i identific eventualele averi nejustificate n rndul funcionarilor publici i al politicienilor alei. Constatrile sau sesizrile ageniei pot fi atacate sau confirmate n instan ori pot fi analizate de alte autoriti judiciare sau administrative. nfiinat n 2007, ANI i-a nceput rapid activitatea i a introdus o metodologie eficient de administrare i investigare. Aceasta a instituit un sistem centralizat de acces electronic al publicului la toate declaraiile de avere i de interese, ceea ce a constituit o important contribuie la transparen. Beneficiind de sprijin att de la bugetul naional, ct i de fonduri din partea UE, agenia a introdus un sistem informatic de gestionare a cazurilor i a instituit acorduri de cooperare cu diverse autoriti administrative i judiciare. n prezent, ANI a devenit o component esenial a cadrului instituional de combatere a corupiei, putnd prezenta rezultate semnificative51. Cu toate acestea, progresele ANI au fost ncetinite de o serie de obstacole. n 2010, temeiul juridic al ANI a fost declarat neconstituional, ceea ce a pus la ndoial competena fundamental a ANI de a sesiza instanele pentru confiscarea activelor nejustificate52. Dezbaterile pe marginea modului n care putea fi modificat temeiul juridic al ANI au scos la iveal faptul c voina politic de a gsi o soluie real la problemele de integritate i de a duce la ndeplinire angajamentele asumate n momentul aderrii era lipsit de substan. Existena ANI a fost readus n discuie de ctre reprezentani ai tuturor principalelor partide politice din Parlament. La rndul su, Parlamentul nu a reuit s pun n aplicare hotrri avnd ca obiect cazuri de incompatibilitate i conflict de interese53. Fragilizat, temeiul juridic al ANI ngreuneaz i mai mult capacitatea acestei instituii de a obine rezultate prin activitile sale i continu s fac obiectul unei contestri a constituionalitii, dei dou plngeri au fost respinse n luna iunie de Curtea Constituional54. Se pare c noile comisii de investigare a averilor, nfiinate ca o etap suplimentar ntre ANI i instane pentru cazurile n care ANI propune confiscarea activelor nejustificate, au ngreunat activitatea de urmrire a averilor nejustificate. Aceste comisii adaug un nivel suplimentar de jurisdicie, ns ofer mai puin transparen i mai puine drepturi prilor. n ciuda eforturilor de a-i reuni pe principalii actori n cadrul unor seminare, procedurile acestora nu au fost complet unificate i au aprut deficiene n ceea ce privete administrarea probelor. Pn n prezent, niciun singur caz instrumentat de comisiile de
50 51 52 53

54

Aceste hotrri judectoreti au fost pronunate n urma introducerii unor ci de atac n instan mpotriva constatrilor ANI referitoare la incompatibilitate. A se vedea raportul tehnic, p. 18-19. S-a considerat c, prin competena sa de a propune confiscarea activelor nejustificate, ANI ncalc principiile constituionale ale separrii puterilor, prezumiei averii dobndite n mod legal i interdiciei confiscrii acesteia. Comisia juridic a Camerei Deputailor a propus s nu se ntreprind nicio aciune mpotriva a doi parlamentari mpotriva crora fuseser constatate, pe baza unor hotrri definitive, cazuri de incompatibilitate i conflict de interese. n ambele cazuri, deciziile definitive ale Parlamentului sunt nc pendinte. Legea modificat a obligat, de asemenea, ANI s renune la un important numr de cazuri investigate la momentul respectiv, din cauza introducerii unor termene de prescripie. n marea majoritatea a acestor cazuri erau implicai politicieni alei.

RO

16

RO

investigare a averilor, de la renfiinarea lor n 2010, nu s-a ncheiat cu o hotrre definitiv. Cadrul legal mpiedic, la rndul su, nregistrarea de progrese n activitile de soluionare a conflictelor de interese de natur administrativ. Sunt necesare proceduri juridice separate pentru a se soluiona cile de atac mpotriva constatrii, de ctre ANI, a unui conflict de interese i pentru a anula, ulterior, acte juridice, precum contractele de achiziii publice ncheiate ntr-o situaie de conflict de interese55. Eficacitatea sistemului de integritate din Romnia sufer, de asemenea, de pe urma procedurilor judectoreti lente, a unei jurisprudene neuniforme i a unei cooperri insuficiente ntre alte autoriti administrative, magistrai i ANI. Procedurile judiciare pentru cazurile deschise de ANI n baza celor trei atribuii ale sale au fost deosebit de lente. n total, instanele au confirmat prin hotrri definitive numai patru cazuri de averi nejustificate, toate datnd dinaintea promulgrii noii legi (unul dateaz din 2005). Sunt necesari mai muli ani pentru ca existena unui caz simplu de incompatibilitate s fie confirmat printr-o hotrre definitiv n instan. Aceast situaie a condus la imposibilitatea de a aplica sanciuni n anumite cazuri, deoarece mandatele se ncheiaser deja. Jurisprudena neuniform a constituit, de asemenea, o problem n cazurile naintate de ANI, ns sistemul judiciar nu a ntreprins nc nicio aciune corectiv prompt56. Dei ANI a instituit acorduri de cooperare cu numeroase alte instituii administrative i cu parchetele, aceast cooperare nu a avut rezultate semnificative pn n prezent, cu excepia unei cooperri productive cu DNA. Foarte puine semnale au ajuns la ANI de la alte instituii, iar sesizrilor fcute de ANI nu li s-a dat curs de ctre alte instituii, ceea ce a avut drept rezultat numai o trimitere n judecat i o cerere de impozitare suplimentar57. Cu toate acestea, din 2010, ANI s-a dovedit a fi tot mai capabil s se axeze pe cazuri importante i complexe. Un proces de examinare desfurat pentru identificarea unor conflicte de interese n rndul consilierilor locali a avut ca rezultat un numr semnificativ de cazuri poteniale; msura n care acestea vor fi urmrite de parchete i instane va reprezenta un test important58. Un proces similar a fost lansat n rndul autoritilor care gestioneaz fonduri ale UE. Acestea reprezint evoluii binevenite. Pe viitor, investigaiile efectuate de ANI ar trebui s se orienteze mai mult dup evalurile riscurilor i s se axeze pe domeniile vulnerabile. Acest fapt ar putea avea drept consecin creterea resurselor de personal ale ANI59. n ciuda carenelor existente n sistemul de preluare de ctre organele judiciare a cazurilor sesizate, un numr important de constatri de cazuri de incompatibilitate au devenit definitive i au atras demisii i sanciuni disciplinare60. n ceea ce privete preluarea cazurilor semnalate de ANI privind confiscarea unor active nejustificate i conflictele de interese, rezultatele sunt

55 56

57

58 59 60

Pn n prezent, existena unui conflict de interese de natur administrativ a fost confirmat numai n dou cazuri. n niciunul dintre aceste cazuri nu au fost anulate contractele ncheiate n stare de incompatibilitate. Printre cazurile recente aflate n dezbatere public se numr cele n care sunt implicai doi parlamentari care sunt i rectori universitari. ntr-unul dintre cazuri a fost identificat o stare de incompatibilitate, iar n al doilea starea de incompatibilitate a fost negat de instan. Un episod similar s-a repetat la o alt curte de apel. Aceste cazuri fac n prezent obiectul unei ci de atac la nalta Curte de Casaie i Justiie. Din martie 2012, ANI a efectuat n total 4 000 de verificri i a emis constatri sau sesizri n peste 500 de cazuri, printre care 250 de constatri de incompatibilitate, 37 de cazuri de conflicte de interese (de natur administrativ), 24 de cazuri de averi suspectate c ar fi nejustificate i 239 de sesizri ale parchetului cu privire la poteniale infraciuni. Procesul de examinare a avut ca rezultat, pn acum, 75 de constatri de incompatibilitate, 9 constatri de conflicte de interese de natur administrativ i sesizarea parchetelor n 50 de cazuri privind suspiciunea comiterii de infraciuni. Un demers util este sprijinul Ministerului de Interne pentru mbuntirea salariilor personalului ANI. Cazurile de incompatibilitate constatate pn n prezent de ANI au fost confirmate n cele din urm n instan sau au devenit definitive ca urmare a neintroducerii unei ci de atac n termenul prevzut de lege n 118 cazuri. n 53 dintre aceste cazuri, funcionarii publici implicai au demisionat, n 8 cazuri demiterile au fost pronunate de ctre comisii disciplinare, iar n alte 16 cazuri au fost luate alte sanciuni.

RO

17

RO

mai dezamgitoare. Aceast problem ar putea fi rezolvat prin mbuntirea temeiului juridic al ANI61, ns pentru aceasta este nevoie ca sistemul politic, judiciar i administrativ n ansamblul su s perceap ANI ca pe un element care trebuie ncurajat. Tratarea de ctre instane a cazurilor semnalate de ANI i cooperarea dintre instituii trebuie mbuntite pentru a permite atingerea scopului n care a fost creat agenia, i anume acela de a antrena o schimbare major de atitudini n direcia integritii n Romnia. Prevenirea i sancionarea corupiei generale n sectorul public La fel ca i asigurarea sancionrii actelor de corupiei atunci cnd sunt identificate, o reducere durabil a corupiei necesit aciuni menite s descurajeze svrirea acesteia. O etap esenial n acest sens const n adoptarea unor msuri preventive prin care s se reduc oportunitile de svrire a actelor de corupie i riscurile ca acestea s fie svrite, cum ar fi aplicarea de ctre instituiile publice a unor proceduri transparente i a unui sistem decizional previzibil. Cadrul direciei generale de aciune l constituie o strategie naional anticorupie. Ultimii cinci ani ofer o imagine eterogen n aceast privin. Strategia pentru perioada 2008-2010 nu a avut impactul preconizat. n luna martie a acestui an a fost adoptat ns o nou strategie global, care a fost aprobat fr modificri printr-o decizie a noului Guvern i a fost nsoit de aprobarea Parlamentului, ceea ce indic o susinere politic general. n noua strategie au fost preluate numeroase recomandri dintr-un studiu de impact al celor dou strategii anterioare, aceasta oferind o baz corespunztoare pentru coordonarea i direcionarea activitilor desfurate de diferitele instituii ale statului. Noua strategie permite, de asemenea, monitorizarea progreselor pe baza unei serii de indicatori. Adoptarea de ctre Parlament a reprezentat un mod util de a sublinia c toate componentele influente ale societii joac un rol n reuita strategiei. Continuarea acesteia depinde n foarte mare msur de aciunile ntreprinse de fiecare structur a Guvernului. n calitatea sa de organism anticorupie consacrat i dotat cu personalul necesar, organism cu funcii att n domeniul prevenirii, ct i al investigrii, Direcia General Anticorupie din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor (DGA) a nregistrat progrese importante la nivelul combaterii corupiei n cadrul Poliiei romne i al altor structuri care fac parte din minister. Fiind, pn n prezent, singura direcie general care dispune de o evaluare detaliat a riscurilor de corupie, DGA a trimis un important numr de semnale de corupie parchetelor62. Pentru a valorifica aceste rezultate i pentru a-i realiza potenialul, ar fi nevoie ca DGA s i extind bilanul de cazuri n alte domenii afectate de cazuri grave i complexe de corupie, cum ar fi achiziiile publice i investigarea legturilor marcate de corupie dintre poliie i criminalitatea organizat. n alte sectoare ale activitii guvernamentale nu au fost obinute rezultate comparabile. Cazurile de corupie sunt numeroase n domenii precum administraia fiscal, educaia, sntatea i investiiile n infrastructur. Cu toate acestea, activitatea de analizare a riscurilor n aceste sectoare a fost demarat abia de curnd, iar n domeniile cel mai nclinate spre

61 62

Cteva propuneri n acest sens au fost deja fcute de ctre un grup de lucru comun, alctuit din reprezentani ai Ministerului Justiiei i ai ANI, ns nu li s-a dat curs. n special, DGA a cooperat cu DNA n mai multe investigaii importante i complexe, printre care cazurile de corupie la eliberarea carnetelor de conducere (2008) i n cadrul poliiei de frontier (2010-2011). ncepnd din 2007, DGA a prezentat DNA n total peste 1 000 de cazuri, dintre care 222 s-au soldat cu trimiteri n judecat pentru corupie la nivel nalt. n aceeai perioad, DGA a prezentat parchetelor peste 6 300 de alte dosare de corupie, care au condus la 836 de trimiteri n judecat pn n prezent.

RO

18

RO

corupie i cele mai sensibile din punct de vedere bugetar au fost luate numai cteva msuri63. n sectorul educaiei au fost introduse cteva msuri-pilot de prevenire, cum ar fi propunerile Centrului Naional de Integritate (de exemplu, supravegherea video la examenele de bacalaureat), i este n curs de elaborare o strategie sectorial n contextul unui proiect anticorupie finanat de UE. Alte domenii-cheie de risc care trebuie avute n vedere sunt investiiile n infrastructura colar i corupia n cadrul sistemului de examinare n coli i al sistemului de acordare a diplomelor n unitile de nvmnt superior. Activitile n sectorul sntii se afl la nceput de drum, prin lansarea unui alt proiect important finanat de UE64. Aceste activiti-pilot desfurate n domenii sensibile din punctul de vedere al corupiei au fost utile i au avut un impact important asupra bugetului de stat, ns ele trebuie continuate pentru a deveni parte dintr-o abordare sistematic. n domeniul fiscal i vamal, de exemplu, au avut loc puine activiti, dei riscul deosebit prezent n aceste domenii ar ndrepti crearea unor puternice uniti preventive cu un mandat proactiv65. Autoritile de control administrativ au un rol important, ns, n general, nu efectueaz nc analize ale riscurilor de corupie pentru a aborda domeniile vulnerabile i, de obicei, nu coopereaz cu autoritile judiciare sau cu ANI. Ca motive importante care stau la baza inaciunii, experii sugereaz independena insuficient a acestor autoriti i influena politic exercitat asupra acestora66. Numrul sczut de semnale n materie de corupie transmise de ctre autoritile administrative s-a repercutat, de asemenea, asupra numrului de cazuri ajunse la parchete i instane. O excepie o constituie domeniul poliiei, n acest caz DGA efectund un numr important de sesizri. Procurorul general a cerut parchetelor locale s i stabileasc strategii de combatere a corupiei, a elaborat ghiduri pentru investigarea cazurilor de corupie i a creat o reea de procurori specializai. Prin aceste msuri a crescut numrul de cazuri de corupie instrumentate de parchetele obinuite67. Noua strategie naional anticorupie ofer posibilitatea unei schimbri semnificative n ceea ce privete angajamentul tuturor ageniilor guvernamentale de a pune n aplicare politici proactive pentru ngreunarea corupiei i de a identifica problemele n momentul apariiei lor. Cele mai bune practici disponibile, cum este cazul Ministerului Administraiei i Internelor, ar putea fi extinse la alte sectoare cu risc ridicat i un impact substanial asupra bugetului. Crearea unei linii telefonice de urgen independente ar putea contribui, de asemenea, la stimularea semnalrii infraciunilor de corupie svrite n cadrul serviciilor publice. Cel mai important este ns ca aciunile anticorupie s ctige ncrederea publicului, n acest scop fiind necesar crearea unui cerc virtuos n care publicul s vad c semnalarea unor cazuri ntemeiate nu rmne fr urmri.

63 64

65 66 67

Nu au fost demarate activiti cuprinztoare de combatere a corupiei n domenii precum cel fiscal, vamal i al acordrii autorizaiilor de construire n cadrul administraiilor locale. Acest proiect va consolida capacitatea de depistare a neregulilor din sistemul de achiziii al sectorului sntii, n timp ce un alt proiect important a fost propus pentru o mai bun informare a pacienilor cu privire la drepturile lor i pentru combaterea drii de mit n sistemul sntii. Un proiect anticorupie a fost lansat i de Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului, n vederea analizrii vulnerabilitilor la corupie din cadrul ministerului i al structurilor subordonate acestuia i n vederea elaborrii unei strategii detaliate. n cursul acestei luni, Guvernul a aprobat crearea unei uniti de integritate n cadrul Ageniei Naionale a Administraiei Fiscale. Structura, competenele i sursele de finanare a acesteia urmeaz s fie stabilite. n domeniul achiziiilor publice, autoritatea de control competent, ANRMAP, a transmis numai cinci semnale ctre DNA, ncepnd din 2007. n 2011, ANRMAP a transmis numai trei semnale n materie de conflict de interese. A se vedea raportul tehnic, p. 34-35.

RO

19

RO

Avocatul Poporului Avocatul Poporului joac un rol important n lupta dus mpotriva corupiei n Romnia. Avocatul Poporului are competena de a desfura anchete n cazul unor presupuse aciuni ilegale ale administraiei. Instituia Avocatului Poporului este un organism independent care poate aciona n urma unei petiii introduse de orice persoan sau prin sesizare din oficiu. Conform prevederilor articolului 26 alineatul (2) din Legea nr. 35/1997, Avocatul Poporului este autorizat, de asemenea, s prezinte un raport Parlamentului sau prim-ministrului n cazul n care, cu prilejul cercetrilor ntreprinse, constat cazuri grave de corupie. Rolul Avocatului Poporului este relevant pentru MCV, n special din perspectiva celui de al patrulea obiectiv de referin, i anume prevenirea i combaterea corupiei. De asemenea, Avocatul Poporului este singura instituie care poate ataca n mod direct ordonanele Guvernului n faa Curii Constituionale. Comisia ia not c, n edina sa din 3 iulie 2012, Parlamentul a hotrt ncetarea nainte de termen a mandatului Avocatului Poporului. Autoritile romne trebuie s asigure independena Avocatului Poporului i s numeasc n funcia de Avocat al Poporului o persoan care s se bucure de sprijinul larg al diferitelor partide i care va avea capacitatea s i exercite efectiv atribuiile legale n deplin independen. Recuperarea produselor provenite din svrirea de infraciuni Experiena arat c urmrirea cazurilor de corupie se reduce adesea la urmrirea produselor provenite din svrirea actelor de corupie. n consecin, recuperarea produselor provenite din svrirea de infraciuni i combaterea splrii banilor sunt componente eseniale ale oricrei strategii anticorupie. n 2011, Romnia a instituit un oficiu pentru recuperarea creanelor68, iar, n 2012, a fost adoptat o nou lege privind confiscarea extins. ncepnd din 2010, parchetele i poliia aplic o procedur standardizat de recuperare a produselor provenite din svrirea de infraciuni, n temeiul unui ordin comun al Procurorului general i al Ministrului de Interne. n acest domeniu, formarea a devenit obligatorie i a fost creat o reea de procurori specializai. Rezultatele acestei aciuni nu sunt ns vizibile deocamdat. Confiscarea extins rmne un concept nou pentru poliie, parchete i judectori. Se pare c unele concepte precum confiscarea aplicat terilor sunt contestate n instan69. n ciuda unei jurisprudene pozitive, splarea de bani continu s nu fac obiectul anchetelor ca o infraciune de sine stttoare70. ntr-o evaluare efectuat de experi se sugereaz c nivelul confiscrilor este neateptat de sczut71. n plus, lipsa unor informaii statistice cuprinztoare n acest domeniu ngreuneaz monitorizarea progreselor de ctre autoriti. Achiziiile publice Carenele n punerea n aplicare a legislaiei din domeniul achiziiilor publice reprezint o important surs de corupie i abuzuri n utilizarea fondurile publice. De asemenea, aceste carene afecteaz utilizarea eficace a fondurilor UE i diminueaz calitatea furnizrii de

68 69

70 71

Crearea unui oficiu pentru recuperarea creanelor corespunde cerinelor prevzute n Decizia 2007/845/JAI a Consiliului. Profesionitii nu mprtesc nc aceeai viziune asupra conceptului de confiscare aplicat terilor i se remarc o lips de jurispruden. Prevederea din Constituie, conform creia se pornete de la prezumia originii legale a bunurilor, contribuie la o abordare precaut i la existena unor practici neuniforme n acest domeniu. Jurisprudena a fost stabilit ntr-un caz i un aviz juridic a fost emis de ctre Procurorul general. n perioada 2007-2011 au fost pronunate 42 de condamnri pentru svrirea infraciunii de splare de bani.

RO

20

RO

bunuri publice. n auditurile i evalurile efectuate de diverse servicii ale Comisiei s-au identificat n repetate rnduri riscuri i lacune sistemice n acest domeniu, care au avut uneori drept rezultat suspendarea plilor de fonduri din partea UE. n sprijinul acestor constatri vin plngerile primite direct de Comisie. De la data aderrii, Romnia a creat un amplu cadru instituional i legal, de punere n aplicare a legislaiei UE n acest domeniu. Cu toate acestea, numeroase lacune sistematice nu au fost abordate ntr-o manier suficient. Neconcordanele sunt cauzate de factori precum modificrile frecvente ale cadrului legal72 i o structur instituional care nu dispune de o capacitate suficient, precum i inexistena unor instrumente eseniale pentru efectuarea unor controale eficace, cum ar fi un registru global al licitaiilor publice. Protejarea achiziiilor publice de conflictele de interese constituie o deficien specific, dup cum a fost identificat de Comisie, n auditurile sale, i de Agenia Naional de Integritate73. Romnia s-a angajat s pun n aplicare, prin intermediul unui plan global de aciune, constatrile cuprinse ntr-o evaluare cuprinztoare a achiziiilor publice, efectuat de Comisie n 2011. Vor fi necesare aciuni decisive pentru a remedia lacunele identificate. III. Urmtoarele etape n evaluarea realizat de Comisie sunt prezentate progresele nregistrate de Romnia n cei cinci ani care s-au scurs de la aderarea sa la UE. Aceasta ilustreaz rolul pozitiv jucat de MCV. Comisia consider c, n viitor, Romnia ar putea atinge obiectivele fixate n cadrul MCV cu condiia s ntreprind aciuni rapide pentru garantarea statului de drept, s pstreze direcia stabilit i s accelereze procesul de punere n aplicare a reformelor. Cu toate acestea, dup cum s-a prezentat n introducere, o serie de evenimente recente scot n eviden anumite preocupri n ceea ce privete ireversibilitatea i caracterul durabil al reformelor. Romnia trebuie s asigure respectarea statului de drept, inclusiv controlul jurisdicional independent. Romnia va redobndi ncrederea partenerilor si din UE numai dac demonstreaz c statul de drept se situeaz deasupra intereselor de partid, c toate prile respect pe deplin controlul jurisdicional, inclusiv la nivel constituional, i c reformele sunt ireversibile. n acest scop sunt necesare demersuri juridice, dar i un angajament politic pe calea statului de drept, angajament inexistent n deciziile recente. Guvernul s-a angajat acum s acioneze rapid pentru asigurarea respectrii statului de drept, n concordan cu recomandrile enumerate mai jos (a se vedea seciunea IV 1). Se ntrete astfel concluzia c progresele necesare pentru atingerea obiectivelor de referin, astfel nct Comisia s decid ncetarea MCV, nu sunt nc prezente. Pentru ndeplinirea, la un nivel satisfctor, a acestor cerine, este nevoie de o mai mare asumare a reformei n toate structurile de administraie i n sistemul judiciar, precum i de un angajament mai solid pe calea integritii i a combaterii corupiei. n special, autoritile romne trebuie s demonstreze c n Romnia s-a ancorat puternic un proces de reform durabil i ireversibil i c intervenia extern a MCV nu mai este necesar. Acesta este motivul pentru care aciunile recente ale Guvernului i Parlamentului dau natere unor ngrijorri deosebite. Experiena ultimilor cinci ani arat c, atunci cnd sunt ntreprinse cu convingere, aciunile pot da rezultate. Romnia poate deja s indice o direcie pozitiv n procesul de reform n cazul unor instituii precum DNA i ANI i n aciuni specifice, precum accelerarea cazurilor la nalta Curte. Cu ocazia evenimentelor recente, sistemul judiciar a adoptat o poziie mai proactiv n aprarea independenei judiciare. Meninerea progreselor, a ritmului atins i a

72 73

Raportul tehnic, p. 40. A se vedea nota de subsol 56.

RO

21

RO

stabilitii instituionale n astfel de cazuri constituie, n mod cert, primul element esenial pentru demonstrarea caracterului durabil. Printr-o trecere rapid de la etapa reuit a legiferrii la o etap hotrt a punerii n aplicare, Romnia se va apropia mai mult de momentul n care va ndeplini cerinele prevzute de MCV. Toate statele membre au deopotriv obligaii i oportuniti n spaiul de libertate, securitate i justiie, iar Comisia ateapt cu interes ca Romnia s finalizeze procesul specific al MCV i s abordeze aceste aspecte pe aceeai baz ca celelalte state membre. Date fiind incertitudinile actuale, Comisia va adopta un nou raport n temeiul MCV privind Romnia nainte de sfritul anului 2012. n acest raport, se va analiza dac au fost rezolvate problemele privind statul de drept i independena sistemului judiciar, n legtur cu care Comisia i-a exprimat ngrijorarea, i dac a fost restabilit echilibrul democratic. Comisia va monitoriza ndeaproape progresele, prin intermediul unor misiuni periodice, precum i al unui dialog frecvent cu autoritile romne i cu alte state membre. IV. Recomandri Cel mai important dintre paii urmtori va fi acela ca Guvernul i instituiile eseniale din Romnia s i demonstreze angajamentul fa de pietrele de temelie indispensabile ale statului de drept i ale independenei sistemului judiciar. Acest lucru impune adoptarea unor msuri urgente de ctre Guvern i Parlament. Dei recomandrile enumerate mai jos includ cteva reforme specifice, necesare pentru meninerea progreselor nregistrate n temeiul MCV, actualele controverse, descrise mai sus n prezentul raport, genereaz preocupri importante n ceea ce privete progresele obinute pn acum i ridic semne serioase de ntrebare cu privire la caracterul durabil i ireversibil al reformelor deja demarate. Lund n considerare natura excepional a acestor evoluii recente, prezentul raport conine recomandri specifice urgente pentru gsirea unei soluii la situaia actual; acestea se regsesc mai ales n seciunea 1: Respectarea statului de drept i a independenei sistemului judiciar. Comisia a invitat Romnia s acioneze imediat n domeniile enumerate mai jos, pentru a rezolva controversele actuale. 1. Respectarea statului de drept i a independenei sistemului judiciar abrogarea Ordonanei de Urgen nr. 38/2012 i a Ordonanei de Urgen nr. 41/2012 i asigurarea respectrii deciziilor Curii Constituionale referitoare la cvorumul pentru referendum i la domeniul de responsabilitate al Curii; respectarea, pe viitor, a prevederilor Constituiei la emiterea ordonanelor de urgen; punerea n aplicare a deciziilor Curii Constituionale; asigurarea publicrii fr ntrziere a tuturor actelor, inclusiv a deciziilor Curii Constituionale, n Monitorul Oficial; invitarea tuturor partidelor politice i autoritilor guvernamentale s respecte independena sistemului judiciar; asumarea angajamentului de a impune sanciuni disciplinare tuturor membrilor de Guvern sau de partid care submineaz credibilitatea judectorilor sau care exercit presiuni asupra instituiilor judiciare;

RO

22

RO

numirea n funcia de Avocat al Poporului a unei persoane care se bucur de sprijinul diferitelor partide, n cadrul unui proces transparent i obiectiv, menit s asigure alegerea unui candidat cu o autoritate, o integritate i o independen de necontestat; introducerea unui proces transparent de numire a Procurorului General i a procurorului-ef al Direciei Naionale Anticorupie; un astfel de proces transparent ar trebui s includ depunerea unor candidaturi deschise, fondate pe criterii de experien profesional, integritate i rezultate pozitive n aciunea anticorupie; abinerea de la numiri n cursul preediniei interimare; evitarea acordrii de graieri prezideniale n cursul preediniei interimare; abinerea de la numirea n posturi de ministru a persoanelor mpotriva crora au fost pronunate hotrri judectoreti n materie de integritate; eliberarea funciei de ctre minitrii aflai ntr-o astfel de situaie; adoptarea unor proceduri clare prin care s se prevad demisia parlamentarilor mpotriva crora au fost pronunate hotrri definitive privind incompatibilitatea sau conflicte de interese ori care au fost condamnai definit ntr-un caz de corupie la nivel nalt.

Prin scrisoarea sa din 16 iulie i anexa actualizat din 17 iulie, prim-ministrul Romniei i-a confirmat Preedintelui Comisiei c toate aceste cerine au fost sau urmeaz s fie ndeplinite. Romnia ar trebui s ntreprind aciuni, de asemenea, n domeniile enumerate n continuare. 2. Reforma sistemului judiciar adoptarea i punerea n aplicare a unui plan comun i cuprinztor de asigurare a punerii n aplicare a tuturor celor patru coduri i a tuturor aspectelor relevante ale reformei structurale i procedurale, ale ajustrilor din domeniul resurselor umane i ale investiiilor n infrastructura judiciar; restructurarea instanelor i a parchetelor, precum i refacerea echilibrului dintre numrul de angajai i volumul de munc, pe baza, n special, a revizuirii modului de funcionare a sistemului judiciar din Romnia i a proiectului referitor la volumul optim de munc n instane, derulat n prezent cu finanare de la Banca Mondial; crearea unui grup de monitorizare a reformei judiciare, din care s fac parte reprezentani ai tuturor puterilor n stat, ai asociaiilor profesionale i ai societii civile.

3. Rspunderea sistemului judiciar stabilirea unei politici comune ntre CSM i Guvern pentru promovarea rspunderii i a integritii n cadrul sistemului judiciar printr-o practic i o jurispruden ferme i convingtoare cu etape clare de punere n aplicare; utilizarea punerii n aplicare a noilor legi privind responsabilitatea disciplinar i promovarea la nalta Curte pentru a da un exemplu sistemului judiciar n ansamblul su;

RO

23

RO

asigurarea unei mai bune coordonri a instrumentelor juridice, disciplinare i de gestionare pentru a proteja reputaia sistemului judiciar n cazurile grave de abateri profesionale, inclusiv a deciziilor privind drepturile individuale, cum ar fi pensiile; consolidarea capacitii i a performanei Inspeciei Judiciare att pentru a asigura rspunderea judiciar n cursul instrumentrii cazurilor individuale, ct i pentru a promova eficacitatea, consecvena i bunele practici ale sistemului judiciar prin intermediul revizuirii periodice ale practicilor la toate nivelurilor sistemului judiciar.

4. Consecvena i transparena actului de justiie dezvoltarea unei abordri globale menite s instituie structurile, procedurile i practicile necesare pentru accelerarea unificrii juridice; nscrierea unificrii juridice pe lista prioritilor de management a preedinilor instanelor i considerarea consecvenei drept un element important n cadrul sistemului de evaluare i de promovare a judectorilor; asigurarea publicrii complete pe internet i a actualizrii continue a hotrrilor judectoreti nsoite de motivri; continuarea reformei naltei Curi pentru a permite acordarea unei mai mari importane unificrii juridice.

5. Eficacitatea aciunii judiciare elaborarea i punerea n aplicare n cadrul instanelor a unor ghiduri clare de bune practici n ceea ce privete aplicarea pedepselor, gestionarea cazurilor i analizarea probelor n procesele penale, cu un accent deosebit pe domeniile n care au fost deja identificate lacune, cum ar fi procesele complexe avnd ca obiect cazuri de criminalitate economic i achiziii publice; introducerea unor reforme pentru publicarea motivrilor instanelor la ct mai scurt timp dup pronunarea hotrrilor, pentru suspendarea termenelor de prescripie din momentul nceperii unei cercetri judiciare i pentru mbuntirea calitii i a disponibilitii expertizei judiciare; continuarea msurilor adoptate de nalta Curte pentru accelerarea proceselor avnd ca obiect cazuri de corupie la nivel nalt, ntreprinderea msurilor necesare pentru evitarea mplinirii termenelor de prescripie i introducerea unor msuri similare la alte instane; continuarea msurilor de mbuntire a consecvenei i a caracterului disuasiv al pedepselor aplicate n cazurile de corupie la nivel nalt n instanele de pe teritoriul Romniei; asigurarea continuitii, i sub noua conducere, a rezultatelor obinute de Ministerul Public.

6. Integritatea asigurarea unui bilan pozitiv convingtor n ceea ce privete sanciunile prompte i disuasive; raionalizarea controlului jurisdicional al hotrrilor Ageniei Naionale de Integritate (ANI) prin mbuntirea procedurilor i practicilor judiciare i prin

RO

24

RO

revizuirea cadrului legal al ANI, n vederea accelerrii procesului de pronunare a hotrrilor definitive i a mbuntirii consecvenei acestora i a caracterului lor disuasiv; mbuntirea cooperrii dintre autoritile judiciare i alte autoriti administrative, pe de o parte, i ANI, pe de alt parte, n vederea asigurrii unui schimb efectiv de semnale i informaii operaionale n toate cele trei domenii de activitate ale ANI; nsuirea, ca o msur clar de performan, a cooperrii cu ANI de ctre conducerea altor autoriti administrative.

7. Lupta mpotriva corupiei asigurarea continuitii, i sub noua conducere, a rezultatelor obinute de DNA; punerea n aplicare a noii strategii naionale anticorupie, astfel cum a fost conceput, i introducerea unui sistem global de monitorizare, care s permit tuturor ageniilor guvernamentale s i stabileasc inte i s prezinte rapoarte anuale, ntocmite ntr-un format comun i comparabil, cu privire la prevenirea i sancionarea corupiei, a fraudei i a conflictelor de interese; stabilirea, n concordan cu strategia, a unor norme procedurale clare i a celor mai bune practici pentru deciziile Parlamentului, care s permit cercetarea, arestarea i percheziionarea parlamentarilor; demonstrarea unui bilan pozitiv n domeniul instrumentrii cazurilor de splare de bani ca o infraciune de sine stttoare i prezentarea unor rezultate convingtoare n ceea ce privete recuperarea produselor provenite din svrirea de infraciuni, prin consolidarea practicilor judiciare i prin aplicarea noii legi privind confiscarea extins; stabilirea unui mecanism clar de coordonare i de monitorizare ntre poliie, parchete i autoritile de control administrativ, cu responsabilitatea specific de a asigura o cooperare i o comunicare eficace n domeniul combaterii corupiei; mbuntirea rezultatelor n ceea ce privete prevenirea i sancionarea corupiei, a fraudei i a conflictelor de interese n domeniul achiziiilor publice n toate sectoarele de activitate ale Guvernului; n acest context, asigurarea, de ctre Romnia, a respectrii corespunztoare a recomandrilor cuprinse n evaluarea extern a sistemului de achiziii publice, realizat la iniiativa Comisiei.

RO

25

RO