Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

Ministrio da Integrao Nacional

Presidente da Repblica Presidente Luiz Incio Lula da Silva Ministrio da Integrao Nacional - MI Ministro Pedro Brito do Nascimento Secretaria-Executiva do Ministrio - SECEX Secretria-Executiva Silvana Parente Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional - SDR Secretrio Maurcio Teixeira Rodrigues Secretaria de Programas Regionais - SPR Secretria Mrcia Regina Sartori Damo Secretaria de Desenvolvimento do Centro-Oeste - SCO Secretrio Athos Magno Costa e Silva Secretaria Nacional de Defesa Civil - Sedec Secretrio Jorge do Carmo Pimentel Secretaria de Infra-Estrutura Hdrica - SIH Secretrio Hyprides Pereira de Macedo Agncia de Desenvolvimento da Amaznia - ADA Diretor-Geral Djalma Bezerra Mello Agncia de Desenvolvimento do Nordeste - Adene Diretor-Geral Jos Zenbio Teixeira de Vasconcelos Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS Diretor-Geral Eudoro Walter de Santana Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - Codevasf Presidente Luiz Carlos Everton de Farias

Elaborao: Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional - SDR Secretrio Maurcio Teixeira Rodrigues Departamento de Planejamento de Desenvolvimento Regional - DPR Diretor Henrique Villa da Costa Ferreira Equipe Tcnica SDR/DPR Alberto Loureno Elaine Leila de Oliveira Rocha Francisco Bezerra Siqueira Henrique Villa da Costa Ferreira Jacques Salomon Crispin Soares Pinto Juliana Vilar Ramos Jlio Flvio Gameiro Miragaya Luis Pedro Marco Csar Arajo Pereira Maria Jos Monteiro Paulo Pitanga do Amparo Paulo Ricardo D. L. Cunha Ronaldo Ramos Vasconcelos Samuel Menezes de Castro Stnio Moraes Gonalves Suzana Dias Rabelo de Oliveira Ubajara Berocan Leite Wilson Torres Filho

Apoio Tcnico: Andria Lemos Silva Fernando Henrique Brito da Silveira Oscar Calgano

Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR

Sumrio Executivo

Ministrio da Integrao Nacional MI Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional SDR Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA

Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR (Sumrio Executivo)

NDICE

1. APRESENTAO 2. CONTEXTO ATUAL 3. DIAGNSTICO 3.1. METODOLOGIA 3.2. ANLISE DA REALIDADE REGIONAL BRASILEIRA ATUAL 4. O OBJETIVO DA POLTICA 5. AS PREMISSAS ASSUMIDAS 6. OS CRITRIOS BSICOS DA POLTICA 6.1. OS ESPAOS SUB-REGIONAIS PRIORITRIOS PARA AO 6.2. ESCALAS E INSTNCIAS DE INTERVENO 7. A IMPLEMENTAO DA POLTICA 8. FINANCIAMENTO DA POLTICA 9. MECANISMOS TRANSVERSAIS DE IMPLEMENTAO ANEXOS

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1. APRESENTAO H muito tempo que o pas sonha com o momento de poder pensar novamente, com determinao, seu desenvolvimento. Ser o dia de rever velhos modelos e suas mazelas, de repensar heranas arraigadas na memria da populao, de redesenhar projetos e reconstruir consensos em torno de novas idias-fora, capazes de nos conduzir a uma etapa de progresso, bonana e prosperidade. Penso que esse momento chegou com o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Preparar o terreno para a edificao de um novo perodo histrico afirma-se, portanto, como um dever e uma obrigao daqueles que, como eu, esto engajados na tarefa de mudar a orientao herdada dos governos anteriores e recolocar, no rumo correto, o projeto de Nao que almejamos nesta entrada do Sculo XXI. E, devo afirmar, nossa misso passa pelo repdio e superao, creio que com a unanimidade dos brasileiros, das inaceitveis desigualdades sociais e regionais que saltam vista de todos e tornam o cotidiano de muitos insuportvel. Deixar o fardo das iniqidades para trs representa para o Pas a condio mais importante de mudana do curso da histria. No Brasil, as desigualdades regionais constituem um fator de entrave ao processo de desenvolvimento. A unidade da federao com o Produto Interno Bruto per capita (a preos de mercado) mais elevado supera em cerca de 9 vezes o da unidade pior situada neste indicador. Ora, essas diferenas de capacidade de produo refletem-se diretamente sobre as perspectivas de qualidade de vida das populaes que residem nos estados mais pobres. As desigualdades possuem, assim, aguda expresso regional no Brasil, diferenciando os cidados tambm com relao ao seu domiclio e local de trabalho. O Ministrio da Integrao Nacional entende que o caminho de reduo das desigualdades passa pela valorizao da magnfica diversidade regional do pas. Isso significa dizer que o problema regional brasileiro encontra uma via de superao na explorao consistente dos potenciais endgenos de desenvolvimento das diversas regies do pas. No mbito do governo federal, vrias aes de planejamento e gesto esto se estruturando tendo por foco potencial o combate s desigualdades regionais, buscando aproximao ao territrio. Elas vo desde o desenvolvimento rural e a irrigao at o apoio a arranjos produtivos locais, a sistemas locais de inovao e aos empreendimentos exportadores. So aes que lanam olhares distintos, porm complementares, estratgia de valorizao da diversidade regional brasileira, com desdobramentos que abrangem dimenses capazes de servir de base a um desenvolvimento includente e sustentvel. Este Documento pretende ser uma modesta contribuio para isso e tem por objetivo apresentar a nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR. Formulada como poltica de governo, no mbito do Ministrio da Integrao Nacional, a ela se juntam as propostas de criao das novas Agncias Regionais de Desenvolvimento (Sudam, Sudene e Sudeco), a reorientao dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE e FCO) e dos Fundos de Desenvolvimento Regional (FDA e FDNE), os planos e programas de desenvolvimento regional e demais instrumentos e mecanismos de apoio sua implementao.

A PNDR reflete um conjunto amplo de idias que vm sendo sugeridas h algum tempo por especialistas em desenvolvimento regional brasileiro, no tendo alcanado, at aqui, desdobramentos concretos. O desafio , portanto, estruturar uma poltica pblica com a chancela dos poderes constitudos, dos entes federados e das foras sociais que animam este momento mpar da vida poltica brasileira. Fato que a questo regional ganha, com a PNDR, espao prioritrio na agenda do estado brasileiro, gerando propostas inovadoras e consistentes que buscam contribuir para o debate sobre a nova concepo de desenvolvimento que a nao deseja includente e sustentvel, levando, dessa forma, estruturao de uma sociedade mais justa. Ciro Gomes Ministro da Integrao Nacional

POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL PNDR (Sumrio Executivo) 2. O CONTEXTO ATUAL A intensa globalizao nas ltimas dcadas acelerou a reconfigurao espacial das atividades econmicas, transformando e dinamizando certas regies do planeta, enquanto outras se viram fadadas estagnao ou ao declnio. As grandes empresas internacionais e, em especial, o capital financeiro desregulado ganharam autonomia para se localizar e relocalizar conforme condies mais ou menos propcias gerao de lucros. Por outro lado, governos nacionais e locais perderam controle sobre o prprio desenvolvimento. Os pases menos desenvolvidos so especialmente atingidos pelo ritmo desigual com que as empresas decretam a incluso e a excluso de regies dinmica econmica global. Enquanto algumas reas se tornam plataformas de operao das empresas, herdando atividades produtivas antes localizadas nos pases centrais, outras so condenadas estagnao econmica. Com isso, acentuam-se as desigualdades sociais e regionais e desencadeiam-se fluxos migratrios rumo s regies dinmicas, o que acirra conflitos sociais e intensifica as presses sobre as polticas sociais e o planejamento. Desde o ps-guerra, os governos tm enfrentado as desigualdades regionais com polticas compensatrias de desenvolvimento. Num primeiro momento, tais polticas visavam a atrao de capitais produtivos para as regies menos desenvolvidas, por meio de incentivos fiscais, crdito barato e investimento pblico em infra-estrutura convenientes s empresas. Os resultados freqentemente estiveram aqum do desejvel. Em alguns casos, alm de no se observar o esperado dinamismo econmico, houve aumento da concentrao de renda e deteriorao na qualidade de vida das populaes. Desde a dcada de 80, no entanto, uma viso diferente de desenvolvimento vem se traduzindo em iniciativas de planejamento voltadas valorizao do potencial endgeno das regies. Inspiradas no sucesso de regies como o Vale do Silcio, na Califrnia, a Emlia Romana, na Itlia, ou regies dinmicas da sia, tais polticas apresentam duas caractersticas essenciais: so ancoradas em territrios especficos; e baseadas em pequenas e mdias empresas, interdependentes e interativas. No entanto, no se limitam s regies caracterizadas por produo flexvel, alta tecnologia e forte capacidade de inovao. Tambm em regies perifricas podem ser observadas iniciativas bem sucedidas de mobilizao endgena, dinamismo, inovao e melhoria da renda e das condies de vida da populao. o caso da indstria de confeces em Toritama/Santa Cruz do Capibaribe, no Agreste de Pernambuco, ou do complexo da cachaa no norte de Minas Gerais. Em suma, trata-se de um novo horizonte para as polticas de desenvolvimento, em que o objetivo de crescimento econmico necessariamente se associa mobilizao cvica, cooperao, valorizao das identidades locais e regionais e incluso participativa de amplos setores da sociedade. O Brasil, marcado por profundas desigualdades sociais e regionais, tem na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR uma estratgia 9

de desenvolvimento alternativa guerra fiscal e fragmentao territorial que predominaram desde a dcada de 80, para que a retomada do crescimento resulte, de fato, num Brasil de todos. 3. DIAGNSTICO Tornando mais objetiva e operacional a viso das desigualdades regionais no Brasil, apresenta-se um conjunto simples de variveis essenciais que, traduzidas em cartogramas, possam orientar tanto a escolha das sub-regies prioritrias da PNDR, como as aes de outras reas do governo federal. 3.1 Metodologia Os dados bsicos, a partir dos quais se construram as variveis, foram extrados dos censos demogrficos do IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB municipais, realizadas pelo IPEA. As variveis procuram exprimir padres e dinmicas recentes da distribuio da populao no territrio; caractersticas da populao no que tange a rendimento mdio, local de residncia (rural ou urbana) e nvel de educao; e dinamismo econmico, captado por meio da variao do PIB per capita. Os dados de rendimento foram ajustados em termos de paridade de poder de compra, por meio de ponderao pelo custo relativo da cesta bsica da capital do estado considerado, ou, quando tal dado no era disponvel, por indicador de capital de estado prximo, com padro de custo de vida semelhante. Os dados foram agregados por microrregio, escala considerada a mais adequada para os propsitos da anlise. Os indicadores de dinamismo foram obtidos pela mdia geomtrica do crescimento do PIB per capita dos trinios 1990 1993 e 1999 2002 de cada municpio, posteriormente agregados em microrregies, conforme definidas pelo IBGE. Os indicadores de renda pessoal e de crescimento de produto foram espacializados, individualmente e de forma conjugada, dando origem aos cartogramas e suas tabelas associadas. A anlise de distribuio das variveis foi feita em quartis, sendo que o primeiro e o quarto quartil foram desdobrados em dois estratos, de 5% e 20% da populao, com o propsito de distinguir as pores extremas do conjunto de eventos. O valor mnimo observado constitui o limite inferior e o mximo, o superior. Os trs estratos inferiores separam-se dos trs superiores pela mediana. Em funo da grande extenso dos municpios e das microrregies da Amaznia, comprometendo sua comparabilidade com as demais regies do pas, e, ainda, para evitar a iluso de tica que as sobre-representaria na avaliao visual dos cartogramas, as variveis da Amaznia foram lanadas em base municipal e no microrregional.

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3.2 Anlise da realidade regional brasileira atual A distribuio da populao no espao (cartograma 1) mostra a persistncia da concentrao ao longo do litoral e em torno das metrpoles urbanas. Ao adensamento litorneo se contrape a existncia de reas com nveis de densidade populacional muito baixos, com destaque para a Amaznia, o Centro-Oeste e parte do semi-rido nordestino. A heterogeneidade no se repete nas Regies Sul e Sudeste, com exceo do norte de Minas Gerais e da metade sul do Rio Grande do Sul. Este padro de ocupao do territrio vem sendo lentamente alterado pelo processo de crescimento populacional das duas ltimas dcadas (cartograma 2). As taxas de crescimento da populao hoje observadas indicam um lento, porm constante e marcante, processo de interiorizao de populao. A anlise das caractersticas socioeconmicas da populao revela um padro territorial diferenciado. O contraste litoral versus interior reforado por um contraste norte/sul bem marcado, em que se ressaltam diferenas regionais marcantes e desfavorveis ao Norte e ao Nordeste, tanto no que tange ao nvel de educao (cartogramas 3 e 4) quanto ao grau de urbanizao (cartograma 5) ou rendimento mdio domiciliar (cartograma 6). No entanto, quando se examina o mapa do dinamismo econmico (cartograma 7), expresso pelas taxas de crescimento do PIB per capita na dcada de 90, nota-se uma trajetria distinta entre reas predominantemente agrcolas e grandes centros urbanos. Enquanto o Brasil rural cresceu a taxas aceleradas, com destaque para a fronteira da agricultura tecnificada no Cerrado, as reas industrializadas ficaram estagnadas. Em sntese, a anlise dos cartogramas indica: a) em todas as macrorregies do pas a coexistncia de sub-regies dinmicas, competitivas, com elevados rendimentos relativos mdios e de sub-regies com precrias condies de vida e traos de estagnao; b) a presena de dinmicas microrregionais demogrficas e de crescimento do PIB que assinalam um perfil territorial disperso, num contexto de baixo crescimento econmico agregado do pas, de taxas cadentes de expanso natural da populao; c) a persistncia de um padro macrorregional expressivo de diferenciao das principais variveis, destacando-se a distncia bsica que ainda divide essencialmente o Norte e o Nordeste do Sul e Sudeste, com o Centro-Oeste aproximando-se destas ltimas macrorregies; d) a distncia extrema de nveis de rendimento e outras variveis apresentadas pela Amaznia e semi-rido nordestino, que inclui parte do norte de Minas Gerais. Como conseqncia, a PNDR precisa atuar em diversas escalas, com destaque para os nveis sub-regionais, que tanto revelam contrastes extremos como oferecem trajetrias de desenvolvimento bastante distintas. 4. O OBJETO DA POLTICA A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional parte indissocivel da estratgia de desenvolvimento do pas e expresso da prioridade que dada ao tema na agenda nacional 11

de desenvolvimento. A Constituio de 1988 j determinava a reduo das desigualdades regionais como um dos eixos da estratgia de desenvolvimento nacional, fato esse que se consolida no enunciado do PPA 2004-2007, que eleva o tema da reduo das desigualdades regionais brasileiras a um dos mega-objetivos do Plano Plurianual vigente. O objeto da PNDR so as profundas desigualdades de nvel de vida e de oportunidades de desenvolvimento entre regies do pas. A matria prima da Poltica o imenso potencial de desenvolvimento contido na diversidade econmica, social, cultural e ambiental que caracteriza o Brasil. As severas desigualdades sociais e econmicas que caracterizam a sociedade brasileira se expressam, com clareza, na base territorial, resultando em distores que se agravaram com o incio do processo de industrializao do pas, deflagrada em meados do sculo XX. Dados recentes indicam fortes discrepncias entre padres de desenvolvimento econmico e social no pas, que segregam pores significativas do territrio nacional e condenam levas de brasileiros a uma vida de pobreza e excluso. A nao no pode aceitar que alguns de seus filhos sejam condenados a privaes e falta de perspectivas determinadas pelo local de seu nascimento. A PNDR deve contribuir para que a expectativa de vida e o acesso a bens e servios de qualidade possam alcanar os residentes do nordeste brasileiro, por exemplo, da mesma forma que ocorre com os demais cidados das regies mais aquinhoadas, em geral localizadas no centro-sul do pas. Segundo o IBGE, no ano 2000, a unidade mais rica da federao, o Distrito Federal, detinha renda per capita, em paridade do poder de compra 1, cerca de 5 vezes maior do que a do Maranho, a unidade mais pobre (R$ 577,33 e R$ 117,35 respectivamente). A desigualdade regional resultado da dinmica assimtrica do crescimento capitalista, que se concentra em alguns espaos, enquanto condena outros estagnao e ao desperdcio de fatores produtivos. A PNDR atua no sentido de contrabalanar a lgica centrpeta das foras de mercado, por meio da promoo e valorizao da diversidade regional, conciliando, assim, competitividade e expresso produtiva de valores socioculturais diversos. A essa dinmica assimtrica dos mercados soma-se a desigualdade de acesso a servios pblicos de qualidade, o que refora as iniqidades e reduz as perspectivas de desenvolvimento dos territrios com frgil base econmica. Ao contrrio do que se pode imaginar, o objeto da PNDR no exatamente o combate pobreza. Se assim fosse, o mapa de atuao da Poltica iria privilegiar a periferia das grandes metrpoles, o que cabe s polticas urbanas e poltica social. Nesses locais, os bolses de pobreza se incrustam em contextos ricos e dinmicos. O objeto da PNDR se expressa na coincidncia espacial entre pobreza individual e regional. Visto por uma perspectiva espao-temporal, a PNDR se concentra nas regies que, por sua situao de debilidade econmica e estagnao, geram expressivos fluxos migratrios, os quais
A Renda em Paridade do Poder de Compra (Renda PPC) a Renda corrigida pelo ndice mdio anual da Cesta Bsica do DIEESE, tomando-se como referncia Salvador (= 100%) e ajustado pelo total nominal do Brasil.
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constituem a maior parte dos bolses de pobreza das grandes metrpoles. Em outras palavras, a PNDR focaliza a causa da desigualdade e da pobreza em sua expresso territorial. 5. AS PREMISSAS ASSUMIDAS A PNDR uma poltica nacional. Embora haja necessidade de articulao de iniciativas do Congresso Nacional, dos trs nveis de governo, do setor empresarial e da sociedade civil, o Governo Federal que empresta coerncia e efetividade aos esforos de desenvolvimento regional, pois: - s o nvel federal transcende a escala das macrorregies menos desenvolvidas; - s o governo federal pode arbitrar conflitos de interesse em escala sub-nacional; - a coordenao nacional facilita a reproduo/adaptao/difuso de polticas locais bem sucedidas; - a PNDR uma poltica necessariamente redistributiva e s a Unio tem recursos na escala exigida e a legitimidade para aes afirmativas. A PNDR uma poltica do governo federal. Ainda que se admita um papel de destaque ao Ministrio de Integrao Nacional e s demais instituies de coordenao transversal do governo federal, como o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a Casa Civil e a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, trata-se de uma poltica de desenvolvimento com vis territorial. Como tal, deve envolver, em graus variados, todas as reas de atuao do governo. Assim, necessrio construir a convergncia das demais polticas federais com os objetivos da PNDR, articulando, de forma diferenciada: - Ministrios cuja atuao se organiza, integral ou parcialmente, em bases territoriais (Meio Ambiente; Desenvolvimento Agrrio e Cidades, por exemplo); - Ministrios da rea de infra-estrutura pblica (Transportes; Minas e Energia, etc.); - Ministrios responsveis pelas polticas de desenvolvimento setorial ou regulao econmica (Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Cincia e Tecnologia; Fazenda); - Ministrios diretamente responsveis pelas polticas com forte impacto social (Desenvolvimento Social; Educao; Cultura). A conformao setorial predominante no governo federal no permite sequer saber se a atuao dos ministrios e demais instituies federais atenuam ou agravam o quadro de desigualdades regionais. So recentes os primeiros esforos de delimitao territorial das aes do Plano Plurianual. Na medida em que a eficcia plena da PNDR depende da convergncia das aes de todo o governo, mister ampliar o escopo de tais informaes, ressaltando o pragmatismo advindo do reconhecimento dos limites da coordenao territorial de polticas setoriais. A PNDR exige uma abordagem das desigualdades regionais em mltiplas escalas. A viso tradicional que resumia o problema regional brasileiro ao atraso relativo das Regies 13

Norte e Nordeste, vistas de forma homognea, no reconhece nem a existncia de dinmicas sub-regionais diversas em todas as macrorregies, nem a necessidade de coordenao de aes, com os entes federados e com a sociedade civil, em nveis que vo do intra-urbano ao mesorregional. A ao da Poltica no se limita alocao equnime de recursos de origem federal nos territrios; ela reconhece as desigualdades regionais em mltiplas escalas de interveno e orienta polticas e programas que promovam o desenvolvimento territorial. Busca, ainda, articular polticas setoriais para regies e sub-regies prioritrias, sobretudo as de baixa renda, estagnadas e com dinamismo recente, segundo a tipologia proposta pela PNDR. 6. OS CRITRIOS BSICOS DA POLTICA 6.1 Os espaos sub-regionais prioritrios para a ao As regies prioritrias para a PNDR foram definidas pelo cruzamento de duas variveis: rendimento domiciliar mdio e crescimento do PIB per capita. A primeira, uma varivel esttica, retrata a riqueza relativa da populao. A segunda, uma varivel dinmica, retrata o potencial relativo de crescimento observado na dcada de 90. O cruzamento das duas variveis resultou em um cartograma de quatro situaes idealtpicas (mapa 8, resumo da tipologia), descritas da seguinte forma: Grupo 1: Microrregies de ALTA RENDA compreendendo MRGs com alto rendimento domiciliar por habitante, independentes do dinamismo observado (cartograma 9), que se encontram predominantemente nas Regies Sul e Sudeste e tambm no Centro Oeste.As regies Norte e Nordeste, ao contrrio apresentam manchas insignificantes nessa tipologia, quase todas relacionadas s MRGs das capitais, o que denota um primeiro contraste importante. So responsveis por cerca de 76% do PIB nacional, embora tenham apenas 53,7% da populao. Essas regies no so prioritrias para a PNDR, pois dispem de recursos suficientes para reverter concentraes de pobreza. Grupo 2: Microrregies DINMICAS MRGs com rendimentos mdios e baixos, mas com dinmica econmica significativa (cartograma 10). Elas possuem presena rarefeita nas regies Sul e Sudeste e so mais freqentes no Centro-Oeste e Nordeste, onde cobrem vastas extenses territoriais. O grau de urbanizao baixo (57,9%) e, embora abriguem cerca de 9% da populao nacional, so responsveis por apenas cerca de 4% do PIB. Grupo 3: Microrregies ESTAGNADAS - MRGs com rendimento domiciliar mdio, mas com baixo crescimento econmico (cartograma 11). Em geral refletem dinamismo em perodos passados e possuem, em muitos casos, estrutura socioeconmica e capital social considerveis. Nessas regies, que apresentam um grau de urbanizao relativamente elevado (75,3%), e so responsveis por cerca de 18% do PIB nacional, residem cerca de 29% dos brasileiros. A sua espacializao mostra uma disperso por todo territrio nacional, embora predominem nas regies Sul e Sudeste, com importante presena em parte do Centro-Oeste.

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Grupo 4: Microrregies de BAIXA RENDA - MRGs com baixo rendimento domiciliar e baixo dinamismo (cartograma 12). Concentradas no Norte e Nordeste combinam situaes de pobreza e debilidade da base econmica regional. O grau de urbanizao o mais baixo (50,4%), assim como o nvel de educao (cerca de 60% da populao tm menos que 4 anos de estudo). Participa com 1,7% do PIB, embora abrigue 8,4% da populao. O rendimento domiciliar mdio de apenas 27% da mdia nacional. 6.2 Escalas e instncias de interveno Cabe PNDR oferecer parmetros para que o Ministrio da Integrao Nacional e demais instituies de coordenao do governo federal possam definir prioridades e organizar iniciativas para a reduo das desigualdades intra e inter-regionais. preciso definir a competncia das instncias de articulao, formulao e operao de acordo com as diferentes escalas de interveno. escala nacional cabe a definio de critrios gerais de atuao no territrio, identificando as sub-regies prioritrias e os espaos preferenciais de interveno da PNDR. Para tanto, o governo federal conta com dois instrumentos iniciais importantes: a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional e o Comit de Articulao Federativa, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Nas instncias macrorregionais prevalece a atividade de elaborao dos planos estratgicos de desenvolvimento, a articulao de diretrizes e aes de desenvolvimento e a promoo de iniciativas em territrios priorizados. A instncia macrorregional especialmente relevante no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde o governo federal conta com rgos especficos voltados gesto regional, como a ADA e Adene, e com a criao das novas Sudam, Sudene e Sudeco, ora em discusso no parlamento. Cabe a esses rgos a promoo do desenvolvimento includente e sustentvel de suas respectivas reas de atuao e a integrao competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional2. Nas instncias sub-regionais reside o foco operacional da PNDR. A ao se estrutura a partir de fruns regionais de concertao que se estabelecem como unidades representativas das sub-regies constitudas com critrios determinados. Destacam-se duas reas consideradas prioritrias: o semi-rido e a faixa de fronteira, ambas objeto de programas de desenvolvimento j em andamento. O semi-rido foi escolhido por notoriamente concentrar extremos de pobreza e fragilidade econmica. A faixa de fronteira merece relevo por sua importncia estratgica no objetivo maior da integrao econmica sul-americana. A unidade de articulao das aes federais nas sub-regies selecionadas conhecida como Mesorregio Diferenciada, que se constitui como espao institucional de formao de consensos. As aes dos programas regionais sob governana do MI so, portanto, preferencialmente implementadas e desenvolvidas em escala mesorregional ou em outros espaos sub-regionais que justifiquem uma ao diferenciada do governo federal, em consonncia com o objetivo estabelecido pela PNDR.

Conforme Art. 3 do texto aprovado na Comisso Especial da Cmara, em 22/03/06, que institui a Sudene.

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A agenda de aes dos programas regionais inclui: organizao dos atores sociais e apoio estruturao de instncias de representao, bem como de instrumentos e mecanismos de ao sub-regional; infra-estrutura de mdia e pequena escala; apoio inovao e fortalecimento de arranjos produtivos locais; capacitao de recursos humanos; apoio ampliao dos ativos relacionais e oferta de crdito para as unidades produtivas. importante frisar que as polticas de desenvolvimento endgeno dependem da mobilizao das foras sociais das regies. Estas que iro definir, a partir de sua leitura da realidade regional, as estratgias especficas de ao, por meio de pactuao em fruns e outras instncias de concertao territorial. 7. A IMPLEMENTAO DA POLTICA O Ministrio da Integrao Nacional vem orientando suas aes em funo do mapa das desigualdades, produto do diagnstico da PNDR. A traduo da Poltica em aes do governo federal, de estados e municpios, e da sociedade civil, nas mais diversas escalas, est cristalizada nos programas do PPA, no direcionamento estratgico dos instrumentos de financiamento do desenvolvimento regional e em iniciativas no oramentrias do governo. Na escala macrorregional, alm das propostas para criao das novas superintendncias regionais de desenvolvimento (Sudene, Sudam e Sudeco), avanou-se na elaborao e no apoio implementao e gesto de planos de desenvolvimento regional. A Regio Norte, por exemplo, j discutiu a primeira verso do Plano Amaznia Sustentvel PAS, elaborado conjuntamente com o Ministrio do Meio Ambiente. Tambm foram concludas as verses preliminares do Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste PDNE e do Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste PDCO. O Programa Gesto da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial d suporte s diversas aes e atividades que so prprias desta escala e tem o objetivo de coordenar o planejamento e a formulao de polticas e a avaliao e controle dos programas nas reas de desenvolvimento regional e ordenamento territorial. Abrange iniciativas de treinamento e capacitao de recursos humanos, realizao de estudos regionais, a partir de temas complementares ao de implementao da Poltica, apoio a instrumentos de planejamento (redes, sistemas de informao, etc.) e a divulgao e difuso de iniciativas vinculadas PNDR. As reas especiais de planejamento, como a faixa de fronteira e o semi-rido, constituem objeto de programas especficos no PPA para a escala sub-regional. O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira - PDFF e o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido - Conviver, ambos em plena execuo, so implementados por meio de uma srie de aes de promoo do desenvolvimento regional endgeno. A exemplo do ocorrido para as macrorregies, elaborou-se uma verso para discusso do Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Semi-rido PDSA. De forma similar, a regio de influncia da BR 163, que liga Cuiab (MT) a Santarm (PA), foi estabelecida como rea prioritria da ao governamental, a partir da deciso de asfaltamento da rodovia. Tal prioridade ensejou uma iniciativa indita no processo de interveno regional por meio da realizao de grandes obras de infra-estrutura: a elaborao e implementao de um plano de desenvolvimento sustentvel para a rea de 16

influncia da rodovia, com a participao de diversos atores federais envolvidos, de alguma forma, com a obra, assim como dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil organizada. Na escala sub-regional, destacam-se o Programa de Sustentabilidade de Espaos SubRegionais - Promeso e o Programa de Promoo Econmica e Insero Econmica de SubRegies - Promover. O Promeso articula aes de capacitao, mobilizao de atores sociais, infra-estrutura, crdito e assistncia tcnica para o desenvolvimento do potencial endgeno das mesorregies diferenciadas. Para o PPA 2004-2007, foram definidas como prioritrias as seguintes mesorregies: Alto Solimes, Vale do Rio Acre, Bico do Papagaio, Chapada das Mangabeiras, Xing, Chapada do Araripe, guas Emendadas, Vale do Jequitinhonha e do Mucuri, Bacia do Rio Itabapoana, Vale do Ribeira/Guaraqueaba, Grande Fronteira do Mercosul e Metade Sul do Rio Grande do Sul. O Promover trabalha com as comunidades no sentido de identificar e apoiar vocaes econmicas locais por meio da estruturao de arranjos produtivos e cadeias produtivas, numa tica que concilia promoo da competitividade e incluso social. Destaca-se, ainda, o Programa Organizao Produtiva de Comunidades Pobres Produzir. O Programa, que resultado de uma parceria do MI com a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao ONU/FAO, tem por objetivo combater a situao de desemprego e subemprego em comunidades de baixa renda, situadas nos territrios considerados prioritrios pela PNDR. O foco do Produzir a capacitao profissional e a organizao produtiva dos membros destas comunidades, em sintonia com arranjos produtivos locais identificados como geradores de oportunidades de emprego e renda, em especial aqueles apoiados, de alguma forma, por programas do governo federal. 8. FINANCIAMENTO DA POLTICA A ao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional procura reduzir as desigualdades regionais, focando-se no combate estagnao econmica observada em algumas sub-regies brasileiras, que devem ser priorizadas no processo de transferncia de recursos promovida pelo governo federal. Assim como as aes de desenvolvimento se organizam em diversas escalas, o financiamento da Poltica deve ser direcionado de forma a fornecer suporte financeiro adequado s diversas escalas de interveno. Em sntese, o financiamento do desenvolvimento nas mltiplas escalas conta com instrumentos diversos, a exemplo do oramento geral da unio e dos entes federativos, bem como dos Fundos Constitucionais de Financiamento, dos Fundos de Desenvolvimento Regional e dos incentivos fiscais. Os Fundos Constitucionais de Financiamento (do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste) so os principais instrumentos de fomento s atividades produtivas desenvolvidas naquelas regies. So agentes operadores desses fundos o Banco da Amaznia (FNO), o Banco do Nordeste (FNE) e Banco do Brasil (FCO). Ao Ministrio da Integrao Nacional cabem as 17

seguintes atribuies: i) estabelecer diretrizes e prioridades para aplicao dos recursos, luz da PNDR; ii) estabelecer normas para a operacionalizao dos programas de financiamento; iii) supervisionar, acompanhar e controlar a aplicao dos recursos, bem como avaliar o desempenho dos fundos. Os Fundos de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE), administrados, respectivamente, pela ADA e Adene, tm como agentes operadores os Bancos da Amaznia e do Nordeste ou outras instituies financeiras federais. Esses fundos financiam empresas constitudas na forma de sociedade por aes (S.A.), aptas a emitir debntures. As debntures podero ser convertidas em aes at o limite de 15% do valor subscrito, podendo, entretanto, chegar a at 50%, no caso de projetos de infra-estrutura ou de projetos estruturadores. Os incentivos fiscais so concedidos para empresas instaladas nas reas de atuao das antigas Sudam e Sudene, nas seguintes modalidades: i) reduo do imposto sobre a renda e adicionais, calculados com base no lucro da explorao; ii) aplicao de parcela do imposto de renda em depsitos para reinvestimento; iii) iseno do IOF nas operaes de cmbio para importao de bens; iv) iseno do adicional ao frete para renovao da Marinha Mercante (AFRMM); v) maior incentivo para contratao no exterior de assistncia tcnica ou cientfica e de servios especializados; vi) maior subveno do valor da remunerao de pesquisadores, titulados como mestres ou doutores; vii) depreciao acelerada incentivada; viii) desconto, no prazo de 12 meses, contados da aquisio dos bens, dos crditos da contribuio para o PIS/Pasep e da Cofins. So operados tambm os Fundos de Investimento da Amaznia (Finam) e do Nordeste (FINOR), cujos recursos se originam da aplicao de parte do imposto de renda das empresas e so destinados ao fomento de empreendimentos relevantes ao desenvolvimento regional. No mbito do Finam e Finor, so atendidos apenas os projetos j aprovados at a extino das antigas Sudam e Sudene. Atuando em modalidade semelhante, existe ainda o Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Funres). No nvel mesorregional, os recursos se resumem s dotaes do Oramento Geral da Unio alocadas aos Programas do MI (Faixa de Fronteira, Conviver, Promeso, Promover e Produzir), bem como de outras instncias do governo federal que atuam em sub-regies selecionadas. Em algumas situaes esses recursos federais so complementados pelas contrapartidas dos estados e municpios. Entretanto, considerando-se a notria desproporo entre a dimenso das desigualdades enfrentadas e o fluxo de recursos disponveis, fundamental que se dote a PNDR de recursos adequados aos seus objetivos e o PPA de lgica de atuao territorial, sem o que no se podero esperar resultados expressivos no combate reduo do quadro de desigualdades. Nesse sentido, a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), cuja proposta encontra-se em negociao no Congresso, assume carter cada vez mais indispensvel para a efetividade da Poltica. Urge, portanto, avanar-se na discusso sobre sua relevncia, sua aderncia s grandes diretrizes nacionais de incluso e desenvolvimento equilibrado, seus mecanismos institucionais de funcionamento e a premncia de sua adio

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 estratgia no apenas da poltica regional, mas tambm da poltica social do governo federal. 9. MECANISMOS TRANSVERSAIS DE IMPLEMENTAO A PNDR depende da sinergia entre atores pblicos e privados e da convergncia de aes entre rgos de governo em todos os nveis. Os principais mecanismos de promoo de sinergia intra e intergovernamental, bem como entre o prprio estado e a sociedade so: Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, composta por 23 ministrios, representando uma ao conjunta do governo federal em reas prioritrias, definidas conforme critrios da PNDR; Conselhos Deliberativos da Sudene, Sudam e Sudeco. Integrados por ministros de estado, governadores, representante dos prefeitos e por representantes do setor produtivo, os Conselhos so a instncia mxima decisria desses rgos; Fruns das mesorregies diferenciadas e demais instncias sub-regionais de representao poltico-institucional. So espaos de permanente dilogo e negociao entre o governo federal, governos estaduais, prefeituras, sociedade civil e setor empresarial, com responsabilidades para o planejamento, monitoramento e avaliao das aes voltadas ao desenvolvimento, cabendo-lhes ainda a misso de catalisar a organizao, participao e mobilizao social, especialmente de setores tradicionalmente excludos das decises sobre polticas pblicas.

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