UNA PROPUESTA PARA LA PROTECCIN LEGAL DE LOS PERIODISTAS EN MXICO

JAIME ROCHN DEL RINCN RICARDO SEPLVEDA

ndice general
Biografas ...........................................................3 Diagnstico y perspectivas De los mecanismos
legales y aDministrativos para atenDer agresiones contra perioDistas .............................5

proyecto para la implementacin De meDiDas De prevencin y proteccin................................45

Biografas
SERGIO JAIME ROCHN DEL RINCN RICARDO J. SEPLVEDA IGUNIZ

ocente de licenciatura y especialidades en instituciones como la Universidad Iberoamericana y la Universidad Panamericana, es Licenciado en Derecho por la Universidad Panamericana; y Maestro en Direccin por el Instituto Panamericano de Alta Direccin de Empresas (IPADE). Ocup diversos cargos pblicos como Director General Adjunto de Investigacin y Atencin a Casos, en la Unidad para la Promocin y Defensa de los Derechos Humanos de la Secretara de Gobernacin; Investigador en el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero en la Cmara de Diputados; y funcionario en la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y en la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF). Es autor de diversas publicaciones en materia de derechos humanos. Fund el Centro Jurdico para los Derechos Humanos y en la actualidad preside el movimiento ciudadano Hagamos comunidad.

s Director del Centro Jurdico para los Derechos Humanos, Consultor Internacional de la OEA y de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas en Honduras. Desempe varios cargos en la Secretara de Gobernacin, entre ellos Director de Derechos Humanos, donde fue el responsable de elaborar el Programa Nacional de Derechos Humanos de Mxico. En el Congreso de la Unin fungi como Secretario Tcnico de la Comisin de Negociacin y Construccin de Acuerdos. Desde 2009 forma parte del Consejo Consultivo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, nombrado por el Senado de la Repblica. Profesor de Derecho Constitucional y Derechos Humanos en diversas universidades pblicas y privadas, es autor de varias obras de derechos constitucional y parlamentario. Se titul como Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Panamericana y cuenta con la especialidad en Derechos Humanos por la Universidad de Nottingham, Inglaterra.

Diagnstico y perspectivas de los mecanismos legales y administrativos para atender agresiones contra periodistas

JAIME ROCHN DEL RINCN RICARDO SEPLVEDA

ndice
I. introDuccin y marco conceptual ................................. 8 II. el contexto sociopoltico De los perioDistas en mxico .................................................................. 11 III. anteceDentes Del marco jurDico actual .................. 15 IV. instancias pBlicas y mecanismos De atencin a las agresiones contra perioDistas .......................... 20 1) el desempeo del Programa de agravios a Periodistas y defensores Civiles de dereChos humanos .................................................... 21 2) incidencia de la fisCala esPeCial Para la atenCin de delitos Cometidos Contra la libertad de exPresin ............................................ 24 3) Valoracin soBre el papel de la Comisin esPeCial Para el seguimiento de agresiones a Periodistas y medios de ComuniCaCin ........................ 30 4) operatiVidad del conVenio de coordinacin (2010) y su respectiVo Comit Consultivo. .................. 31 V. posiBiliDaDes y lmites soBre la reciente iniciativa De Ley de Proteccin a defensores de derechos humanos y Periodistas ..................................... 33 VI. meDiDas locales soBre proteccin a perioDistas y su articulacin feDeral .......................................... 36 VII. el papel De las organizaciones civiLes
en materia De liBertaD De expresin y proteccin a perioDistas ............................................ 39

VIII. anlisis prospectivo y conclusiones ...................... 40

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i. introduccin y

marco conceptual

l ejercicio de la libertad de expresin es uno de los indicadores ms certeros de la vida democrtica en un pas1, por su grado de importancia, este derecho, que es al mismo tiempo individual y colectivo, se encuentra avalado por las instituciones internacionales de derechos humanos2. Asimismo, la Constitucin mexicana contempla en su artculo sexto que: La manifestacin de las ideas no ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de terceros, provoque algn delito o perturbe el orden pblico; el derecho a la informacin ser garantizado por el Estado. Por lo anterior, el Estado y sus instituciones tienen la obligacin de generar y asegurar las condiciones de respeto, promocin y proteccin de este derecho; si no se logra garantizar el ejercicio de la libertad de expresin, se est incumpliendo con una de sus funciones principa1 Por su naturaleza, la libertad de expresin es la condicin indispensable de casi todas las otras libertades; [...] en donde no hay libertad de expresin tampoco existe la libertad en su sentido ms amplio, ni existe la democracia. [Faunez. 2004:15-16] 2 Al respecto, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) lo declara en trminos generales en su artculo 19; as mismo, este derecho se encuentra desarrollado en el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969), donde se especifica la prohibicin de la censura y las restricciones a la libre circulacin de la informacin, con excepcin de toda propaganda que estimule e incite al odio, la discriminacin o la violencia de cualquier tipo. ste ltimo punto se encuentra reiterado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966) que descalifica toda propaganda de incitacin blica.

les de conformidad con el principio de debida diligencia3. En todo caso, se puede considerar que el estmulo y respeto de la libertad de expresin dentro de las sociedades, no slo es una herramienta fundamental de los procesos polticos, mismos que permiten una redistribucin ms flexible del poder dentro de un sistema democrtico, sino que adems, est ntimamente ligado con el desarrollo econmico, social y cultural de un pas. Sin embargo, la libertad de expresin como derecho inalienable se enfrenta en el contexto local mexicano con una serie de circunstancias que limitan y frustran su promocin y respeto. Dentro de esta valoracin, se considera que las agresiones a los periodistas en razn de su trabajo, implican adems, un obstculo al derecho de los ciudadanos a informar y ser informados sobre la realidad local, nacional o internacional, con lo que en cierta medida se anula su posibilidad de tomar decisiones libres, autnomas e informadas. Por otra parte, la ausencia de estas libertades inhibe el ejercicio pleno de la ciudadana y facilita la corrupcin, el abuso del poder, la intolerancia y la injusticia. Si asumimos por periodista a todo aquel ciudadano que se ocupa de recabar, investigar, analizar y difundir informacin de inters pblico, independientemente del soporte (oral, textual, grfico, audiovisual) o el medio especfico en el que se inscriba su labor (radio, televisin, in3 El principio de debida diligencia (PDD) alude al grado de esfuerzo que debe realizar un Estado para aplicar los derechos en la prctica y para proteger a las personas de los abusos cometidos por terceros. Si se ha violado un derecho, el Estado debe restaurarlo en la medida de lo posible y tratar de hacer rendir cuentas a las o los responsables. Asimismo, deber proporcionarse una indemnizacin adecuada a las vctimas. [Rochn. 2007]

ternet, prensa), tendremos una definicin bastante amplia de la funcin periodstica, donde ms all de la delimitacin tcnica de su labor, debe reconocerse su papel como ciudadano e informador amparado por una legislacin encargada de velar por los derechos humanos, as como de la proteccin de sus garantas implcitas a la libertad de expresin, facilitando para ello los medios fcticos y legislativos para que ste pueda ejercer su labor fuera de toda presin, obstculo o incriminacin4. La realidad nacional se encuentra hoy en da atravesada por una compleja tensin de intereses econmicos y polticos, la cual se expone de manera tajante por una oleada de violencia, en medio de la cual, los ciu-

4 Es as que, podemos asentar que periodistas son el reportero, el articulista, el editorialista, el columnista, el caricaturista o monero, el reportero grfico y el cronista. Todos estos son periodistas con independencia del gnero que practiquen, pues buscan, reciben y difunden informacin a travs de un medio de comunicacin. Ahora bien, es importante precisar que la actividad periodstica puede ejercerse de forma independiente o a travs de un medio de comunicacin y que requiere de conocimientos tcnicos y/o especializados para que pueda considerarse un oficio o una profesin. No obstante, existen criterios encontrados sobre si se considera periodista a quien, por una parte, ejerce el periodismo de manera peridica y habitual o no y, por otra, a quien ejerce esta actividad de forma remunerada o no. Por lo que hace a la periodicidad y habitualidad de la actividad periodstica como elemento para identificar a una persona como periodista o no, y de ello su proteccin, consideramos que en el mbito de los derechos humanos no debera ser un aspecto condicionante para distinguir a una persona como periodista de quien no lo es y con ello determinar su proteccin especial. En materia de derechos humanos, al actualizarse el ejercicio de la libertad de expresin a travs de un medio de comunicacin se protegen en conjunto la libertad de expresin como un derecho humano fundamental del periodista y su actividad. [Rosas Martnez. 2010: 134-35]

dadanos (entre ellos los periodistas) se ven constantemente amenazados. La actividad de distintos grupos criminales principalmente vinculados al narcotrfico ha obligado al Estado mexicano a emprender una serie de medidas encaminadas a salvaguardar la seguridad nacional, pero muchas de ellas han implicado un recrudecimiento de los enfrentamientos armados entre los grupos de choque5. Esta realidad se sobrepone, adems, a una histrica situacin de silenciamiento al periodismo por parte de los antiguos aparatos represivos del Estado que proliferaron en la segunda mitad del siglo XX. En todo caso Es claro que el crimen organizado no debe ser minimizado como un actor que emplea la violencia para imponer controles frreos sobre la informacin, pero no puede ser sealado como el nico peligro para el trabajo periodstico en los aos recientes. [Article 19. 2011:43] Es de mencionar que, al panorama de violencia dentro del territorio nacional, se suma el horizonte de corrupcin e impunidad dentro del que operan gran parte de las instituciones y los aparatos de justicia en Mxico,
5 El incremento de la violencia cobra cada vez ms vctimas civiles. La poblacin es el gran rehn con que cuentan los narcotraficantes para obligar al Estado a moderar los medios que utiliza en este combate. El gobierno reacciona incrementando los dispositivos de seguridad, retenes, vigilancia, etc. Esta preocupacin por la seguridad conlleva tambin una reduccin de las garantas individuales. Hay una ecuacin que se verifica siempre en estas condiciones: a mayor terrorismo y delincuencia, menores las posibilidades de garantizar las libertades ciudadanas. La libertad se va sacrificando en la bsqueda de la seguridad. As, la gran perdedora de esta guerra es la incipiente sociedad civil mexicana. [...] La corrupcin derivada de esta guerra va mermando tambin la construccin de la sociedad democrtica, que es quien puede y quiere otorgar a sus ciudadanos las garantas individuales. [Corona Cadena. 2009:218]

una circunstancia histrica que ha operado dentro del pas desde hace varias dcadas y que se ve reforzada por la corrupcin misma de los vnculos sociales, en donde se crea una atmsfera de desconfianza hacia el gobierno y los funcionarios pblicos6. A esta dimensin de inoperatividad de las instituciones derivada de las prcticas corruptas, se le inserta una situacin transversal de ineficiencia burocrtica, en la que el mal diseo institucional de los organismos pblicos, as como la falta de personal calificado para el desempeo de las funciones, dificulta ampliamente las labores de atencin haca la ciudadana; por esta situacin, un gran nmero de nuevas disposiciones jurdicas no encuentra un camino plausible de realizacin efectiva, dado que los organismos pblicos no cuentan con un capital humano capacitado y eficiente que respete con estricto rigor el orden legal7. Las circunstancias de agresin y
6 La corrupcin como una prctica constante en la historia de Mxico y los proyectos paralelos para combatirla, paradjicamente se unieron, tanto para formar la conviccin popular de que los polticos siempre mienten, como para reafirmar que la corrupcin es invencible. [] El hecho de que la corrupcin fuera un rasgo innato en la actuacin de los polticos y en la vida de las instituciones, fue una pesada lpida que tuvo efectos nefastos en la formacin de la cultura ciudadana. La generalizacin de la deshonestidad y su impune prctica fueron las causas principales no slo de la aceptacin sino hasta de la admiracin popular hacia los que se han enriquecido ilegalmente a su paso por la poltica. [Gonzles Llaca. 2005: 64-65] 7 En Mxico, la planificacin y calculabilidad se han visto entorpecidas por cierto clima de causalidad accidental y parasitismo que rodea el trabajo burocrtico. A diferencia de las administraciones modernas, el reclutamiento de funcionarios ha respondido a criterios cuasi-patrimoniales y a prcticas polticas clientelares y nepotistas para las cuales el saber especializado y la preparacin para el cargo no constituyen los criterios ms relevantes. [Zabludovsky. 2007:127]

violaciones graves a los derechos humanos de los periodistas en Mxico han llamado la atencin de la comunidad internacional y de las organizaciones sociales dentro del pas y el resto del mundo8. De aqu se han derivado diversas acciones buscando mejorar esta situacin, que sin embargo, se ha prolongado por ms de una dcada sin que haya podido revertirse. Lo anterior amerita que se haga una revisin detallada de las causas por las que las medidas adoptadas no han dado los resultados debidos. El presente informe pretende esclarecer y puntualizar algunos elementos dentro de esta problemtica, buscando as, esbozar un diagnstico relativamente amplio, donde se revise a consideracin el marco institucional y sus respectivos mecanismos legales y administrativos, esto con la finalidad de que la misma exposicin pueda funcionar de plataforma terico-metodolgica, para elaborar posteriormente una propuesta de proyecto de reformas y medidas a implementar en el mediano y largo plazo, para que as, dentro del Estado mexicano y de la sociedad en general se pueda asegurar a todas las personas el derecho a la informacin y de manera especial, garantizar a las personas que ejercen el periodismo las condiciones bsicas de seguridad para desarrollar su trabajo con plena libertad.
8 El informe Silence or Death in Mexicos Press del Committee to Protect Journalist resulta especialmente revelador al respecto: Mexico is at war in many important respects, with institutions corrupted and security compromised, but the front-line journalism that would allow its citizens and leaders to understand and combat its enemies is nearing extinction. The drug traffickers, violent criminals, and corrupt officials who threaten Mexicos future have killed, terrorized, and co-opted journalists, knowing that controlling the flow of information will further their needs. [CPJ.2010:5]

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ii. el contexto sociopoltico de los periodistas en mxico

l trabajo periodstico en Mxico se enmarca dentro de una serie de caractersticas sociales, polticas, econmicas y culturales, sobre las que se han implementado distintas medidas de orden jurdico-legislativo con la intencin de que se respete su labor dentro del derecho a la libertad de expresin, sin embargo, la situacin particular de la realidad histrica mexicana no siempre ha sido la mejor plataforma para absorber y ejecutar estas disposiciones, las cuales se ven limitadas y obstruidas por cuestiones que van ms all del mero orden legal. Ya se ha hablado anteriormente de la oleada de violencia por la que atraviesa el pas, misma que se ve reforzada por la corrupcin interna de las instituciones y de sus complicadas articulaciones, mismas que devienen en ineficiencia burocrtica; y aun todava, cuando se han pretendido ejercer acciones de combaten a estos problemas de corrupcin instituida, los resultados no siempre han sido los ms esperados ni eficaces9. La
9 El problema del trfico de drogas en Mxico no son las leyes que se encuentran entre las ms avanzadas del mundo en la materia sino la aplicacin retorcida de las mismas que hacen las procuraduras y los jueces, ya sea por impericia o por simple corrupcin. Desde el punto de vista de la financiacin, Mxico hace un esfuerzo con respecto a sus procuraduras que supera con mucho su capacidad financiera y que le redita muy pocos beneficios en trminos de eficacia. Lo importante, en cualquier caso, es la distribucin interna de gastos est completamente desviada. La capacidad operativa es escasa frente a la gran cantidad de gastos administrativos, y en esto se incluye la inmensa nmina de costosos asesores que aflija a la administracin pblica mexicana en general. Si bien la corrupcin

impunidad se despliega as, como un factor inherente de esta lgica, la cual genera un ambiente de incertidumbre dentro de la poblacin puesto que no hay ningn tipo de seguimiento o resolucin a las agresiones, incluyendo las ms graves como asesinatos, desapariciones o secuestros. Se establece as una realidad crnica de violencia e impunidad, donde no hay ningn tipo de respeto por las garantas ni por los derechos individuales. Observamos adems que este tipo de prcticas violentas, se estructuran dentro de un sistema econmico, como realidades inherentes de la acumulacin ilegal de riqueza por parte del crimen organizado; hecho que adems se reproduce socialmente a distintas escalas dentro de la sociedad por una cierta industrial cultural tecno-meditica que se encarga de multiplicar las imgenes de la violencia, creando as, una cultura en la que estas experiencias agresivas y cruentas se integran al imaginario colectivo, rompiendo as con los vnculos sociales y estableciendo una poltica del miedo donde se rompe con toda perspectiva tica10.
explica parte de este sesgo se necesitan mayores controles, una buena porcin de este gasto es perfectamente prescindible. Mientras la corrupcin no disminuya a niveles controlables, gastar en formacin de los agentes es contraproducente y supone dar nuevos conocimientos a la delincuencia. La labor policial es bastante ms sencilla de lo que quieren hacer creer las agencias de seguridad y ha cambiado relativamente poco desde hace siglos. En el aspecto contrario, la financiacin de los mecanismos de control de la corrupcin interna que ya absorben una parte notable del presupuesto parecen escasos dada la magnitud del problema y, en conjunto, con una asignacin inapropiada. [Resa Nestares. 2003] 10 Debe considerarse que la violencia como herramienta es parte integral del mensaje que transmite el nuevo capitalismo acerca de los

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La violencia se integra entonces, como parte de la dinmica poltica del pas, situacin que vulnera ampliamente el todava precario orden democrtico11. Esto ltimo contribuye a que los periodistas que han sufrido algn tipo de agresin, se vean inhibidos de realizar una denuncia de tipo penal, puesto que suelen existir dudas no slo de la probable eficacia y confiabilidad de estos mecanismos, sino tambin de la posible participacin de las autoridades en prcticas corruptas coludidas con el crimen organizado. Los mecanismos de confiabilidad implementados al interior de la ciertas instancias oficiales no han tenido un impacto sustancial y considerable, y en la mayora de los casos, slo han logramtodos para conseguir capital y para seguir perpetuando el afn despiadado de dinero. Tambin resulta importante considerar que, aunque los sujetos endriagos [mafiosos y narcotraficantes] en muchos de los casos pertenezcan a contextos distintos, y estn distribuidos por el globo terrqueo, ninguno de ellos est exento de los efectos de la sobresaturacin informativa. [...] La instauracin de esta mentalidad acostumbrada a la violencia [...] tiene beneficios en distintos planos: uno de los ms evidentes es la dislocacin de los rdenes de la tica y la poltica. Es decir, la instauracin y legitimidad de un imaginario social donde la violencia y el crimen organizado son simples herramientas para ganar dinero hace que cualquier comportamiento criminal (sobre todo el del gobierno) encaje a la perfeccin, desdibujando los alcances de la tica para abordar los fenmenos y desresponzabilizando las prcticas polticas que rayen en la ilegalidad, puesto que la criminalidad ser entendida como una herramienta que se cie a los estndares establecidos por los lderes de la nueva economa mundial. [Valencia. 2010:160-161] 11 La violencia terrorista de grupos aislados no se opone a la represin gubernamental: es su directa prolongacin, pues se trata de una consecuencia natural de la incapacidad de los aparatos polticos dominantes de permitir un juego democrtico abierto. [Pereyra. 1974:57]

do remover y sustituir la plantilla de los niveles ms bajos, sin considerar que gran parte de los contactos entre las organizaciones criminales y la fuerza pblica se da a travs de mandos medios y altos. Por otro lado, la ausencia de organizaciones sindicales slidas o de cualquier otra ndole dentro del gremio periodstico12, representa otro factor de vulnerabilidad, puesto que no existen organizaciones gremiales lo suficientemente estables y fuertes como hacer frente a las agresiones externas y disminuir las vulnerabilidades inherentes al oficio. Un alto porcentaje de periodistas ejercen su labor de manera independiente (freelance), por lo que no estn inscritos a la plantilla laboral de alguna empresa que les asegure estabilidad econmica o seguridad social. sta condicin obliga a los periodistas a ejercitar una tctica de autocensura dentro de sus reportes y publicaciones, evitando as publicar informacin que pudiera comprometer su integridad, situacin que por otro lado mutila las posibilidades reales de acceso a la informacin de la poblacin en general. El documento publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos: La libertad de expresin en Mxico [2011] con las relatoras de la ONU y la CIDH, dedica un apartado considerable a revisar la situacin de monopolio en los medios televisivos y radiofnicos, as como algunos puntos de con12 Existen asociaciones como el Sindicato Nacional de Redactores de Prensa, el Sindicato de Trabajadores de La Jornada, el Sindicato Nacional de Redactores Independientes, la Unin de Periodistas Regionales del Estado de Mxico y algunos otros sindicatos locales y de pequea proporcin, que sin embargo no estn articulados en alguna asociacin nacional ms amplia.

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sideracin sobre la condicin jurdica de los medios de comunicacin en general y la respectiva situacin de los informadores y periodistas, al respecto se puede sealar que: El 90% de las frecuencias de televisin pblica se encuentran en manos de dos empresas. 76% del sector de radio comercial se encuentra en manos de 14 familias, mientras que 47% de las emisoras se distribuye en cuatro grandes cadenas. En septiembre de 2010, el Ejecutivo emiti un decreto por el que se estipulaba la transicin a la Televisin Digital Terrestre de 2011 a 2015, para ello se estableci una Comisin Intersecretarial para la Transicin Digital. A partir del decreto anterior, ambas cmaras del Congreso de la Unin presentaron demandas de inconstitucionalidad y en octubre de 2010 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCDJ) decret la suspensin del decreto hasta que no se resolviera la accin de inconstitucionalidad. La CIDH ha recalcado a la SCJN que la Transicin Digital nicamente puede darse en la medida que se ofrezcan las condiciones de pluralidad, que incluiran una necesaria democratizacin de los medios de comunicacin, as como la descentralizacin de los monopolios existentes. A travs de distintos acuerdos y notificaciones, la CIDH ha hecho notar a la SCJN que la Ley Federal de Radio y Televisin no contempla la existencia de radios comunitarias. Aunque

es de mencionar que en 2010 la Comisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) otorg seis permisos a stas. Pero tambin se seala y documenta el abuso y desmantelamiento de otras radios no reguladas. La Relatora de la CIDH ha sugerido a la SCJN que si bien todas las emisoras deben ser reguladas e incorporadas a la norma nacional e internacional, la sancin de las radios comunitarias que no cumplen lo estipulado debe ser nicamente de tipo administrativo y no debe ejercerse accin penal contra sus operadores. Se ha hecho notar que la Ley de Delitos de Imprenta sigue vigente desde 1917 y que debe ser abolida para evitar que se pueda criminalizar la labor de los periodistas ante de su derecho de libertad de expresin. El panorama anterior no resulta perifrico para contextualizar las condiciones sobre las que se realizan las labores periodsticas, vemos en l que existe en el pas una fuerte centralizacin de los medios de comunicacin, lo cual impide que se desarrolle un juego democrtico dentro de la opinin pblica. En contraparte, observamos que los intentos plurales por diversificar los contenidos como las radios comunitarias, un importante nmero surge dentro de un entorno rural y responden a particularidades de las diversas comunidades y pueblos muchas de ellas con habla indgena, por lo que la represin, persecucin y desmantelamiento de estos espacios en gran parte autogestionados, no hace sino reforzar el centralismo y la hegemona meditica de las grandes cadenas y de los espacios informativos ligados a los gobiernos estatales y municipales. El

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mismo informe documenta algunos casos en los que distintas radios comunitarias fueron agredidas, desmanteladas y sus manejadores detenidos y encarcelados por transmitir ondas radiofnicas sin la autorizacin de la COFETEL; sin embargo, en la mayora de las ocasiones, estos incidentes fueron precipitados por el descontento de autoridades locales que encontraban contraproducente la difusin de mensajes que contravenan a sus intereses particulares. Los sealamientos de la CIDH a la SCJN resultan bastante esclarecedores sobre la lnea de trabajo que se debera abordar si se pretende incentivar realmente un ejercicio plural y democrtico en el que se respete la libertad de expresin y que el derecho de los ciudadanos a informar y ser informados, se efecte con eficacia a travs de su participacin en medios de acceso pblico como pueden serlo quiz las radios comunitarias. La criminalizacin de los periodistas e informadores por instancias oficiales y judiciales sigue vigente, aunque en 2007 se despenaliz a nivel federal los delitos por calumnias, difamacin e injurias, lo cierto es que sigue habiendo una persecucin de las voces que deciden hacer uso legtimo de su derecho a la libertad de expresin; sin mencionar adems la ya antes mencionada Ley de Imprenta de 1917, que aunque anacrnica e inconsecuente con la legislacin actual, se mantiene sin ser derogada13. La centralizacin de
13 La impresin general es que la Ley de Imprenta es vieja y obsoleta, y, por su desuso, casi nadie en el gremio [periodstico] la ha ledo. Sustentan estos criterios el hecho de que cuando se emiti en 1917 no se haban desarrollado los medios de comunicacin al grado que han llegado en la actualidad, de tal manera que enfoca su normatividad a la imprenta, pero no es una ley del periodismo o una legislacin del periodismo. [Gmez de Lara. 1977:74]

los medios de telecomunicacin ha llevado a la diversos grupos a buscar estrategias que les permitan difundir sus posturas y contenidos, tal es el caso de las radios comunitarias que sin estar dentro del marco fiscal y jurdico de las instancias oficiales, han atendido una necesidad y una demanda de ciertos sectores sociales que exigen medios de informacin ms adecuados y cercanos a su realidad social. Al respecto, es importante reconocer que la libertad de expresin es un derecho de amplio espectro de sentidos y posibilidades, y como tal, resulta fundamental para la democratizacin de una sociedad, y por lo tanto, las medidas de prevencin y proteccin destinadas a los periodistas, no pueden desentenderse de un trabajo y una consideracin ms amplia sobre el papel de los medios y la libre circulacin de la informacin dentro de un contexto democrtico14. Una centralizacin de los medios, implica tambin una centralizacin del poder y de la opinin pblica, por lo que una redistribucin de la industria meditica es una tarea fundamental para que se respete tambin la labor de los periodistas y que su trabajo deje de representar el sector ms vulnerable de los grandes oligopolios de la informacin15.
14 En suma, y para finalizar, es posible iniciar una democracia sin prensa libre y crtica, pero lo ms probable es que no durar mucho tiempo. Por el contrario una sociedad que cuente con abundantes y crticos medios de comunicacin, tiene ms probabilidades de corregir errores y evitar caminos equivocados. [Montaner. 361] 15 Incluso El soporte econmico material para el periodismo independiente en prensa y radiodifusin estaba basado en las ganancias mayormente oligoplicas de los grandes peridicos metropolitanos y las cadenas de televisin. Con audiencias virtualmente garantizadas y avisadores fieles, los directores y editores de noticias podan decidir confiadamente enviar

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El panorama sociopoltico y las condiciones econmicas en las que los periodistas ejercen su labor en Mxico es bastante complejo y heterogneo, pues la situacin de quienes trabajan de manera independiente (ya sea para pequeos o para grandes medios) es bastante diferente que la de quienes se encuentran adscritos a la plantilla laboral de alguna empresa de medios (pudiendo estar o no sindicalizados). Asimismo las condiciones de vulnerabilidad y riesgo difieren entre quienes trabajan como corresponsales (reporteros, fotgrafos o camargrafos) y quienes desempean sus funciones dentro de un recinto en especfico (editores, redactores, impresores). Tambin es de mencionar que hay una diferencia sustancial entre aquellos comunicadores que se limitan a registrar y transmitir la nota los acontecimientos como corresponsales y los que se dedican a ejercer un periodismo de investigacin, siendo estos ltimos los ms incmodos para los intereses de ciertos grupos poder, y por ende, son tambin los ms vulnerables a sufrir agresiones. Y es a estos a quienes se destina principalmente la legislacin de reserva del secreto profesional, dado que tambin resultan sujetos de coercin para las autoridades, quienes por carencia de elementos para desarrollar sus investigaciones ministeriaa un nuevo reportero a una capital extranjera a un costo significativo. [...] La cambiante economa de los sistemas de noticias crecientemente electrnicos y cada vez ms competitivos cuestionar este aislamiento tradicional de los profesionales de la noticia y generar nuevas preguntas acerca de la viabilidad econmica de la cobertura poltica tradicional. Sin embargo, sta no es tanto una pregunta para la poltica gubernamental sino para los ciudadanos comprometidos y los periodistas profesionales. Tambin es posible que nuevas presiones econmicas sobre el periodismo puedan tener resultados positivos. [Neuman. 1996: 45-46]

les, suelen presionar a los periodistas para que revelen sus fuentes, implicando as un doble riesgo para estos. Por los elementos arriba mencionados, se puede considerar que una poltica pblica destinada a proteger la labor periodstica, no se puede focalizar nicamente en mecanismos de respuesta ante las agresiones los cuales son importantes sin duda, sino que deben ampliar su marco jurdico y su panorama de accin, considerando estas mltiples implicaciones. La observacin de la condicin bajo la que se encuentra el trabajo periodstico en Mxico, no hace sino exponer desde un punto focal toda una serie de problemticas y deficiencias de la misma sociedad mexicana, incluyendo al de sus aparatos gubernamentales. Sin embargo, trabajar en fortalecer la labor libre de los periodistas es una tarea fundamental, puesto que su actividad resulta estratgica en la democratizacin tanto de las instituciones como de las propias relaciones sociales; por esto mismo, es que resulta necesario suprimir las relaciones de poder centralizado que se ejercen sobre ciertos medios de comunicacin, a la vez que se debe trabajar en la optimizacin de la funcin pblica y la promocin de la libertad de expresin y de los derechos humanos en general.

iii. antecedentes del

marco jurdico actual

n este apartado se pretende presentar el panorama de los mecanismos y medidas que se han adoptado, tanto generales como particulares, para atender a la problemtica que se enfrenta en materia de seguridad y justicia para los periodistas. Como podr observarse son mltiples los mecanismos que se han creado, en diversas reas de la insti-

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tucionalidad pblica, y sin embargo no se ha logrado revertir una situacin de crisis que parece estacionada en el mismo lugar desde hace una dcada, esto obliga a realizar una valoracin del entramado institucional en general como de las dificultades especficas que enfrenta cada uno de dichos mecanismos. Partiendo de esta visin es necesario hacer un repaso de cules son las principales bases constitucionales y administrativas sobre las que actualmente se atiende el presente caso. A partir de la reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos (2011) que modific profundamente el sistema de reconocimiento y proteccin de derechos humanos, la Constitucin Mexicana seala en su artculo primero que todas las autoridades tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, y que en consecuencia, el Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos. Adems, en el artculo sexto garantiza la libertad de expresin y el derecho a la informacin. Este marco refuerza la obligacin positiva que tienen las autoridades, tanto federales como locales, de brindar un marco de proteccin efectiva para los periodistas, comunicadores y agentes de informacin en Mxico. As mismo, en el artculo veintiuno se contempla la formulacin de polticas pblicas tendientes a prevenir la comisin de delitos, as como la participacin de la comunidad en el proceso de evaluacin de las polticas de prevencin del delito as como de las instituciones de seguridad pblica. Con estos antecedentes puede observarse el marco general existente de las obligaciones del Estado mexicano para brindar proteccin, mismas que se ven reforzadas por la jurisprudencia de la Suprema

Corte de Justicia de la Nacin, instancia mxima de orden judicial dentro del pas, que reitera este deber del Estado, misma que adems, suscribi un acuerdo de cooperacin en octubre de 2011 con la Corte Interamericana de Derechos Humanos para fortalecer mutuamente la funcin de ambas instancias dentro de la difusin y preservacin de los derechos humanos. Por lo anterior, se puede observar que el marco constitucional de la legislacin mexicana vigente, contempla explcitamente la preservacin y defensa del derecho a la libertad de opinin y expresin, sin embargo, la problemtica de violencia y criminalidad incluso tambin de ingobernabilidad que actualmente se presenta en el pas16, ha orillado a distintas instancias, tanto nacionales como internacionales, a implementar una serie de medidas que permitan contrarrestar la oleada de agresiones contra comunicadores y periodistas en los ltimos aos. Para el correcto cumplimiento del orden constitucional, la operatividad del Estado mexicano contempla un marco institucional mltiple y com16 La razn multi-institucional del problema en Mxico tiene que ver con las deficiencias del proceso de transicin a la democracia. Por ello, el narcotrfico puede golpear con xito al Estado, la gobernabilidad democrtica es dbil y el crimen organizado tiene una elevada capacidad de penetracin en las estructuras gubernamentales por medio de la corrupcin. Este fenmeno se produce a nivel del poder poltico federal, estatal y local, las Fuerzas Armadas y los cuerpos policiales e, incluso, dentro de los servicios de inteligencia. La pregunta clave no es cmo combatir al crimen organizado, sino cmo construir instituciones que vigoricen el Estado de Derecho, fortalezcan y profesionalicen las instituciones de seguridad para hacerlas eficientes en el combate contra la delincuencia organizada y puedan conseguir as una gobernabilidad sostenible. [Bentez Manaut. 2009:88]

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plejo, donde son distintas las instancias encargadas de garantizar la integridad y seguridad de los individuos: Secretara de Gobernacin. (SEGOB) Es la secretara encargada de velar por el cumplimiento de los preceptos constitucionales y de atender los asuntos de poltica interior, incluyendo aquellos que conciernen a la preservacin de las garantas individuales; as como tambin, de conducir las relaciones del poder Ejecutivo con el Legislativo y de articular a los gobiernos y autoridades estatales y municipales con el orden federal, as como de coordinar las acciones de proteccin civil y seguridad nacional. Procuradura General de la Repblica. (PGR) Es el rgano constitucional encargado de investigar y perseguir los delitos de tipo federal, su actuacin se da a travs de las distintas agencias del Ministerio Pblico Federal, las cuales residen en delegaciones en cada una de los Estados de la Repblica. Secretara de Seguridad Pblica. (SSP) Es un rgano de la administracin pblica federal, encargado de velar por el orden y la paz pblica, tiene como funcin auxiliar a la PGR en sus tareas de procuracin de justicia. Por su mandato institucional puede proponer y desarrollar polticas pblicas de prevencin del delito, as como de administrar el sistema penitenciario federal. Sistema Nacional de Seguridad Pblica. (SNSP) Es la instancia coordinadora de ms alto nivel entre los gobiernos estatales y municipales, la federacin, y las distintas instancias de accin penal y judicial. Su direc-

cin recae sobre un Consejo Nacional de Seguridad Pblica, encargado de coordinar la implementacin de las polticas pblicas en materia de seguridad. Est creada por la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Dentro de este Sistema Nacional se encuentran mecanismos de coordinacin entre autoridades federales y locales, los cuales han avanzado significativamente en su mejor coordinacin e interrelacin, tal es el caso de la Conferencia de Procuradores que incorpora a todos los procuradores de justicia del Estado Mexicano. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. (CNDH) Es la principal entidad constitucional encargada de promover y proteger los derechos humanos, principalmente ante los posibles abusos de la funcin pblica, su labor es principalmente la de emitir recomendaciones pblicas no vinculatorias, as como la de operar como un organismo consultivo y conciliatorio. Su competencia es la de conocer de las presuntas violaciones de autoridades federales. El sistema nacional de Ombudsman se complementa con las comisiones locales de derechos humanos, que existen una en cada entidad federativa del pas. Cada entidad federativa del pas cuenta adems con sus respectivas autoridades locales: Procuraduras estatales y Secretaras de Seguridad Pblica las cuales responden a la estructura de gobierno de cada estado, aun cuando estas mismas mantienen coordinacin con las instancias de orden federal ya mencionadas. Para el ptimo desempeo de las respectivas instancias, as como de la

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correcta aplicacin del orden constitucional dentro del que se enmarcan, existen instancias coordinadoras de los organismos de la Administracin Pblica llamadas Comisiones Intersecretariales. Existen para muchos temas conexos dentro de la Administracin Pblica. Estas Comisiones normalmente son creadas por el Poder Ejecutivo a travs de un decreto, sin embargo tambin pueden estar previstas por Ley. Una de estas Comisiones Intersecretariales es la que coordina las acciones del gobierno federal en materia de derechos humanos (Comisin de Poltica Gubernamental en Materia de Derechos Humanos). Un diagnstico generalizado de estas comisiones muestra que las mismas carecen de fuerza vinculante y aunque toman decisiones colegiadas, las autoridades involucradas mantienen su competencia propia. Esto debilita de manera muy significativa su operatividad y eficacia. Otro punto de gran realce para poder hacer un anlisis objetivo de la operatividad de los mecanismos en el pas, es la constitucin federalista del Estado mexicano, la cual consiste fundamentalmente en un principio de distribucin de competencias excluyente entre el mbito federal y el local, y una garanta de autonoma para las autoridades locales. La excepcin a este principio residual de competencias son las llamadas facultades concurrentes donde intervienen en la misma materia, tanto las autoridades federales como las locales. La materia de seguridad pblica es precisamente una materia concurrente, pero no la de procuracin y administracin de justicia en las cuales existe una diferenciacin muy precisa de las competencias entre las autoridades federales y las locales. El principio federativo supone sin duda, un elemento

que dificulta y complejiza las labores de coordinacin y sincrona entre los gobiernos estatales y municipales con la Federacin, por lo que los procesos de organizacin cooperativa suelen ser largos y discontinuos, as las adaptaciones locales a la norma federal suelen implicar un espaciado periodo de tiempo. A continuacin se enlistan cronolgicamente las reformas, decretos y convenios legislativos e institucionales con las que se ha buscado atender esta problemtica desde las instancias gubernamentales en los ltimos aos: En 1991 a partir de un primer reconocimiento sobre la vulnerabilidad del gremio se crea el Programa de Agravios a Periodistas como programa especial de la CNDH, encargado de atender y tramitar quejas de los agravios cometidos contra los informadores pblicos, as como dar seguimiento a los casos en los que se haya incurrido en una violacin de los derechos humanos y emitir as, recomendaciones a las instituciones del Estado para el manejo de los mismos. En 1995 este proyecto ampla su cobertura a los defensores civiles de los derechos humanos, y que para 1997 se instituye bajo la Coordinacin General del Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos. En 2005, y por recomendacin de la CNDH y por acuerdo con la CIDH, el Senado de la Repblica aprueba un decreto por el que se reforma el Cdigo Federal de Procedimientos Penales y el Cdigo Penal Federal relativo al derecho a la reserva de informacin y secreto profesional de los periodistas y comunicadores.

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Esa iniciativa fue turnada a la Cmara de Diputados para que la ratificara y fue el 18 de abril de 2006 cuando fue aprobada. El 3 de enero de 2005 se instituye la Quinta Visitadura General de la CNDH, misma que absorbe las responsabilidades de coordinacin y manejo del Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos, adems de responsabilizarse por el Programa de Atencin a Migrantes y del Programa contra la Trata de Personas. El 15 de febrero de 2006, se crea la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos contra Periodistas (FEADP) como un programa al interior de la Procuradura General de la Repblica (PGR), la cual estara facultada para coordinar y supervisar las investigaciones y la persecucin penal de los delitos cometidos en perjuicio de periodistas (nacionales o extranjeros) dentro del territorio nacional, perpetrados con motivo de sus labores profesionales. El 10 de diciembre de 2009 se crea dentro de la Cmara de Diputados, una Comisin Especial para el Seguimiento de Aprensiones a Periodistas y Medios de Comunicacin, que dentro del marco legislativo, buscaba fortalecer y complementar el trabajo de la Fiscala Especial de la PGR, a la vez que servir de enlace entre las instancias gubernamentales y las organizaciones civiles en defensa a periodistas. Su participacin en coloquios, mesas y talleres es destacable, pero su desempeo actual dentro del horizonte legislativo y de vinculacin se muestra deficiente.

En julio de 2010 con un precario desempeo de la FEADP [de las 108 averiguaciones previas presentadas hasta 2009, 99 haban sido determinados los otros 9 continuaban en trmite, pero slo 4 derivaron en una consignacin judicial], el organismo interno de la PGR es sustituido por una nueva Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresin (FEADLE). As mismo, el da 3 de noviembre de 2010, la Secretara de Gobernacin, la CNDH y representantes de otras instancias firmaron el Convenio de coordinacin para la implementacin de acciones de proteccin y prevencin a periodistas, aun cuando dicho instrumento no mantuvo el consenso de las organizaciones sociales de derechos humanos que trabajan en la defensa de la libertad de expresin; un ao despus, el 30 de noviembre de 2011 la misma Secretara de Gobernacin public los Lineamientos de Operacin y Funcionamiento del Comit Consultivo para la Evaluacin y Recomendacin de Acciones de Prevencin y Proteccin a Periodistas, nuevamente sin consenso por parte de las organizaciones de la sociedad civil. Estas acciones fueron impulsadas por la exigencia de diversas organizaciones internacionales y nacionales y por los mecanismos internacionales en la materia. Con 362 votos y dos abstenciones, el 11 de noviembre de 2011 se aprueba en la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, el proyecto de reforma de adicin al artculo 73, fraccin XXI, de la Constitucin para que las indagatorias de los delitos cometidos contra periodistas,

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personas vinculadas a la labor de informar o instalaciones de medios informativos, puedan ser atradas por instancias federales. ste a su vez fue turnado al Senado de para su validacin. El da 13 de marzo de 2012, el Senado de la Repblica aprueba por unanimidad la reforma constitucional del artculo 73 cifrado en la Carta Magna, con el fin de elevar a rango federal los delitos cometidos en contra de periodistas en legtimo uso de su derecho de libre expresin. Se dictamina adems, que se modifique la redaccin de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, el Cdigo Federal de Procedimientos Penales, el Cdigo Penal Federal y la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica en un plazo no mayor a seis meses a partir de la publicacin del dictamen, para hacer coincidir as las legislaciones particulares con el estatuto marcado por las nuevas disposiciones constitucionales. La minuta fue turnada a los congresos de los estados para su ratificacin y entrar en vigor una vez que haya sido validada al menos por 17 de las 32 legislaturas estatales. El da 15 de marzo [y teniendo como antecedente las mesas de trabajo entre distintas instancias nacionales e internacionales, institucionales y civiles llevadas acabo entre noviembre de 2011 y febrero de 2012] se presenta ante el pleno del Senado la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley para la Proteccin de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, la cual propone principalmente: a) La creacin de un mecanismo de proteccin; b) Un diseo institu-

cional para el funcionamiento del mismo; c) Procedimientos para la incorporacin al mecanismo de proteccin; d) Diversas medidas para prevenir y proteger agresiones; e) La cooperacin, en el mbito de sus competencias, entre la Federacin y las Entidades Federativas; y f) La participacin de la sociedad civil. Dicha iniciativa se encuentra actualmente en proceso de dictaminacin.

iV. las instancias

pBlicas de atencin a las agresiones contra periodistas

onsiderando la evolucin histrica del desarrollo legislativo expuesto en materia de proteccin a periodistas y garantas a la libertad de expresin, conviene elaborar ahora un diagnstico sobre el funcionamiento institucional de los organismos facultados para atender estas necesidades. Un anlisis comparativo sobre su operacin y desarrollo desde la fecha de su creacin y rendimiento hasta la fecha, nos permitir divisar una perspectiva sobre los alcances y lmites de sus mecanismos burocrticos e institucionales, as como su posible impacto efectivo. En este caso, las instancias oficiales a estudiar y evaluar son: 1. El Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos como organismo de la CNDH. 2. La Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos contra Periodistas dependiente de la PGR. 3. La Comisin Especial para el Seguimiento de Aprensiones a Periodistas y Medios de Comunicacin formada por integrantes del Le-

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gislativo, y finalmente el recientemente acordado. 4. Convenio de coordinacin para la implementacin del mecanismo de proteccin a periodistas (2010), y su respectivo Comit Consultivo. A partir de lo anterior, se mostrar un panorama sobre el desempeo de los organismos institucionales, a partir de una revisin de sus mecanismos, la eficiencia en su funcin y su respectivo impacto. Igualmente se revisarn los informes que las mismas instancias han proporcionado para la evaluacin de sus funciones, a la vez que se identificarn los obstculos burocrticos (y en algunos casos presupuestarios o estructurales) que les impiden funcionar adecuadamente y articular sus funciones en un desempeo coordinado y colaborativo entre las mismas instancias. Se considerar adems, en un apartado posterior, el papel que juegan las organizaciones civiles en defensa de los periodistas y la libertad de expresin, pues su incidencia ha resultado fundamental en la actual visibilizacin de las problemticas, a la vez que han funcionado de plataforma de empuje para las recientes iniciativas que no slo buscan ampliar el marco normativo, sino tambin, transparentar el funcionamiento de los rganos ya existentes para hacer eficiente su desempeo dentro de una lgica de rendicin de cuentas. 1) EL DESEMPEO DEL PROGRAMA DE AGRAVIOS A PERIODISTAS Y DEFENSORES CIVILES DE DERECHOS HUMANOS. La instancia que dentro de la CNDH se encarga de atender las quejas y denuncias sobre violacin a los derechos humanos por motivos de su labor pe-

riodstica y/o en agravio a la libertad de expresin, es el Programa especial que dentro de la Quinta Visitadura General, se encarga de atender a un mismo nivel, las agresiones a periodistas y defensores de los derechos humanos. Sus objetivos concretos de accin son: Recibir y tramitar las quejas por violaciones a los derechos humanos de periodistas, estableciendo comunicacin personal e inmediata con los afectados o con el medio al que pertenecen y realizando visitas in situ para atender de manera directa a los agraviados. Dar seguimiento a travs de la prensa, de probables violaciones a los derechos humanos de los periodistas, estableciendo comunicacin inmediata y directa con los afectados o con el medio de comunicacin a que pertenecen. Ejercer la facultad de atraccin o el inicio de oficio de los expedientes de queja, por violacin a los derechos humanos de algn comunicador que, de acuerdo con su naturaleza, puedan resultar de especial gravedad. Solicitar de manera oportuna las medidas cautelares pertinentes, para que las autoridades correspondientes garanticen la seguridad e integridad fsica de los agraviados, sus familiares y compaeros del medio, cuando as proceda. Brindar asesora y asistencia cuando sea necesario presentar una denuncia ante el Ministerio Pblico, considerando que algunas veces los periodistas sufren intimidacin o son persuadidos a no presentarla. Dar seguimiento a las indagatorias

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que inicie la autoridad ministerial para investigar los delitos cometidos en contra de comunicadores. Desarrollar estrategias que permitan crear vnculos con los diversos medios de comunicacin a fin de lograr una mayor difusin de los derechos humanos de los comunicadores y promover el respeto absoluto a la libertad de expresin, as como el derecho a la informacin. Llevar a cabo acciones encaminadas a lograr que las diversas autoridades, y en especial las encargadas de brindar seguridad pblica y procuracin de justicia, asuman un compromiso real de respeto y reconocimiento a la labor que desarrollan los comunicadores, comprometindose a brindndoles mayor seguridad y una adecuada procuracin de justicia. Una primera valoracin que se presenta a partir de es que su competencia es dual y no especializada, pues si bien ambos grupos representan a grupos focalmente vulnerables, sus caractersticas son especficamente particulares y requieren mecanismos de atencin en algunos casos divergentes. Sin embargo, ms all del espectro de atencin (que dentro de la adscripcin de la Quinta Visitadura se ampla a poblacin migrante y trata de personas), se habr de observar el nivel de efectividad inter-institucional de sus funciones, para lo cual resulta necesario tambin, valorar la eficiencia y la calidad de su atencin frente a los agraviados, misma que podemos calificar de deficiente si revisamos los sealamientos e investigaciones estadsticas de ciertas or-

ganizaciones civiles17, sin embargo es preciso contrastar sta con la informacin que ofrece la propia CNDH en sus informes:
Solicitudes de medidas cautelares
6 9 13 8 Sin referencia Sin referencia Sin referencia

2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005

98 69 79 Sin referencia 67 73 66

12 13 7 6 2 10 9

La tabla anterior elaborada a partir de la informacin recabada por los informes anuales de la institucin, nos expone (aunque superficialmente) la
17 Al respecto, ARTICLE 19 en su informe 2011 Silencio Forzado declara: De acuerdo con informacin proporcionada por la CNDH, entre el 1 de enero de 2006 y el 30 de noviembre de 2011, se iniciaron 119 expedientes de queja; de ellos 25 fueron concluidos por orientacin [no competentes], 16 se encuentran en trmite y slo en nueve se emiti recomendacin. Es decir, que del total de quejas presentadas por posibles violaciones a los derechos humanos a lo largo de casi cinco aos, solamente 7.6% concluyeron en recomendacin. [...] Adems de esto, de las nueve recomendaciones emitidas desde el 2006 a la fecha, solamente tres cuentan con pruebas de cumplimiento total, situacin que pone en entredicho la verdadera eficiencia del uso de los recursos pblicos del Programa, mostrndonos que el impacto real en los ltimos cinco aos es casi nulo. [Article 19. 2012:54-56]

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Recomendaciones emitidas
3 3 6 4 5 1 3

Expedientes atrados de oficio

Informe Anual CNDH

Quejas sobre agresin a periodistas

magnitud de las quejas presentadas, as como la proporcin de su seguimiento y consecucin; sin embargo, debido a que los propios informes de la CNDH no siguen un patrn ni una metodologa especfica, es difcil evaluar con precisin el seguimiento y la resolucin real de los casos atendidos. En los informes anteriores a 2007 se contemplan un desglose de resoluciones que van desde las declaraciones de no competencia, hasta las propuestas de conciliacin de los afectados frente a las instancias agraviantes y las orientaciones jurdicas, las cuales no se contemplan en los reportes posteriores, los que adems, resultan sustancialmente menos especficos y detallados. Sin embargo, tambin se observan reiterados recursos de inconformidad presentados por parte de los quejosos18, lo que confirma entonces, la insistencia y regularidad por parte de los agraviados para que se le de seguimiento a sus casos, situacin que adems se ve confirmada por el bajo nmero de expedientes reportados como cerrados por falta de inters o de pruebas presentadas por el quejoso, y que contrastan con el de otras Visitaduras y subprogramas encargados de atender a otro tipo de poblacin y grupos vulnerables dentro de la misma CNDH los cuales reportan un ndice mayor. Tambin resultan significativos los expedientes atrados por el Programa, mismos que surgen principalmente del seguimiento hemerogrfico realizado por el organismo, y que se confirman con la investigacin in situ que el Programa realiza dentro de las distintas entidades federativas; al respecto, tambin son de mencionar las
18 Segn los informes consultados, en 2005 se presentaron seis recursos de inconformidad, en 2006 slo uno, mientras que en 2007 fueron siete.

consejeras y atenciones personalizadas que se le brindan a los agraviados y familiares. La principal razn por la que los periodistas agredidos se acercan en primera cuenta a la Comisin Nacional, es por que sta se encuentra facultada para emitir recomendaciones, solicitudes de medidas cautelares a otras instancias, as como determinadas notificaciones que pueden facilitar al agraviado el ejercicio de su denuncia ante las instancias judiciales sin que se vean vulnerados sus derechos, evitando as que se vean intimidados o persuadidos de suspender el seguimiento legal de sus caso. La agenda en derechos humanos es el eje neurlgico de su labor, lo que permite un vnculo ms cercano con los agraviados frente a las instancias gubernamentales. Por lo anterior, es importante sealar el papel estratgico que juega la CNDH dentro del conjunto de los actores participantes, tanto de la sociedad civil, como del resto de las instancias oficiales. Es de reconocer su papel como institucin articuladora del dilogo entre las instituciones pblicas, y en este caso, de las organizaciones no gubernamentales y poblacin agraviada. Asimismo, al pequeo nmero de recomendaciones emitidas y solicitudes de medidas cautelares, que en su mayora fueron dirigidas a Gobiernos Estatales y organismos de seguridad pblica local, se suman un par de recomendaciones generales que se han hecho con amplitud a los distintos rganos de gobierno e investigacin ministerial: Recomendacin general. Nm.7: Sobre las violaciones a la libertad de expresin de periodistas o comunicadores. Remitida a los Procuradores Generales de la Repblica y de

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Justicia Militar, a los Gobernadores de los Estados y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal; donde se advierte de la necesidad de adecuar los mecanismos administrativos dentro de la competencia de cada instancia para que se garantice el pleno ejercicio de la libertad de expresin, y en particular se incita a que los agentes del Ministerio Pblico eviten presionar a los periodistas a revelar sus fuentes. [Emitida el 9 de agosto de 2004] Recomendacin general. Nm.17: Sobre los casos de agresin a periodistas e impunidad prevaleciente. Remitida a los Gobernadores de los Estados, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal; el Procurador General de la Repblica y el Procurador General de Justicia Militar. Se incita a tomar las medidas necesarias y adecuadas para confrontar la impunidad dentro de las instancias oficiales y ministeriales, para el esclarecimiento de homicidios, desapariciones forzadas, amenazas y atentados, particulamente en los casos de agravios a periodistas. Se exhorta a que se estipulen medidas en materias de reparacin del dao y a que se implementen polticas pblicas destinadas a la proteccin de los periodistas y el respeto a la libertad de expresin. [Emitida el 19 de agosto de 2009] Este ltimo documento, es tambin un diagnstico que la propia CNDH elabora de los rganos ministeriales dependientes de la PGR, donde se contrastan algunos casos atendidos por la Comisin y en donde se verifican una serie de problemticas de ineficiencia e impunidad, dentro de las cuales se ven involucradas las dependencias ministeriales, es por

ello que el extenso del documento se destina a emitir recomendaciones a esta institucin. Pero fuera de esta mencin directa y de su respectiva visibilidad pblica, las recomendaciones especficas y las generales en particular, tienen un limitado alcance e incidencia, puesto que no obligan a las instancias de destino a acatar las medidas propuestas ni generan responsabilidades jurdicas de tipo vinculante fuera de la respuesta o las pruebas de cumplimiento que los organismos de recepcin puedan ofrecer a la misma CNDH. Sin embargo, el papel del Programa de agravios, (y de la CNDH en general) no es de menospreciar, puesto que su condicin de rgano constitucional le otorga un margen de intervencin autnoma que le brinda una posicin ms objetiva ante las problemticas que atentan contra los derechos humanos, y en este caso el de los periodistas. Asimismo, su vinculacin con organizaciones no gubernamentales y otras instituciones es las ms cercanas, su participacin en seminarios, foros acadmicos y mesas de trabajo es de las ms activas, destacan sobre todo los talleres que ha impartido sobre promocin de la libertad de expresin y de proteccin a periodistas en el interior de la Repblica. 2) INCIDENCIA DE LA FISCALA ESPECIAL PARA LA ATENCIN DE DELITOS COMETIDOS CONTRA LA LIBERTAD DE EXPRESIN. El organismo ministerial encargado de atender las denuncias y elaborar la investigacin correspondiente de los casos en los que se presenta una agresin de periodistas o cualquier otra falta o delito que concierne a la obstaculizacin de la libertad de expresin, es atrada y atendida

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(en teora) por la competencia de la Fiscala Especial, el rea suscrita a la PGR, que dotada de las facultades de esta instancia judicial, sera la instancia designada para iniciar y ejecutar los respectivos procesos penales. Este organismo creado en 2006 y pretendidamente restructurado en 2010, puede evaluarse de manera deficiente si se evala desde un enfoque meramente cuantitativo sobre el nmero de los casos atendidos y su consecutiva resolucin19, as Tras seis aos de creada, la Fiscala Especial tiene entre sus resultados slo una sentencia condenatoria. [Article 19: 2012:57] Sin embargo, fuera de este enfoque plenamente numrico y de inters estadstico, conviene precisar algunos elementos sobre su funcionamiento interno, la lgica institucional sobre la que se maneja, as como del marco jurdico que le ampara y que le servira de plataforma para ejercer correctamente y con eficacia sus respectivas funciones. Al respecto, es de valorar que las limitantes y deficiencias son de un orden transversal, donde las inoperatividades y obstculos se refuerzas mutuamente y donde la ineficacia de sus funciones no reside nicamente en competencias de orden material o econmico, sino tambin de la falta de competencias y capacitacin para el personal encargado de atender y llevar a cabo las investigaciones e intervenir en los procesos judiciales correspondientes. Si bien es de mencionar la drstica reduccin presu19 Basados en su organigrama y en el patrn de reportes de la FEADP y FEADLE, por lo menos la mitad del personal y de su gestin estn dedicados a realizar anlisis e idear la forma de reportar cifras confusas, en lugar de investigar los casos. La falta de eficacia de la FEADLE persiste. Existe un nmero mnimo de consignaciones. [Article 19. 2012:59]

puestaria que ha tenido la Fiscala en los ltimos aos [de $ 2,304,000.oo m.n. en 2006 a $ 636, 740.oo m.n. en 2012], es de precisar que las carencias sobre su actividad no derivan slo de este dficit financiero, sino que adems podemos observar un subejercicio presupuestal20, donde la amplitud de los recursos no refleja ni una prctica directa ni una incidencia real sobre el trabajo propiamente judicial en atencin de los agravios cometidos contra periodistas. Una realidad que limita el ejercicio fctico de la Fiscala en la investigacin de las agresiones a periodistas, es el hecho de que en su plantilla de personal no se encuentran agentes del Ministerio Pblico encargados de realizar las investigaciones correspondientes, aun cuando el mismo Acuerdo A/145/10 firmado por el Procurador General de la Repblica con el que se decreta la creacin y puesta en funcionamiento de la FEADLE precisa en su artculo cuarto, fraccin III, que dentro de sus funciones est: Coordinar a los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin designados para investigar y perseguir los delitos competencia de la Fiscala y en las delegaciones de la Procuradura, pudiendo en su caso concentrar las investigaciones que se consideren procedentes. En contraparte, su esquema de funcionamiento orgnico se constituye principalmente por personal admi20 Destaca el hecho de que las partidas ms nutridas [en el desglose de gastos] corresponden a pasajes (34.67%), viticos (27.02%) y alimentos para el personal en las instalaciones (10.24%), mientras que no existen asignaciones para medidas cautelares, u otras que tengan que ver ms directamente con la investigacin de delitos y proteccin a periodistas. La opacidad en el ejercicio de recursos es total. [Article 19. 2012:58]

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nistrativo encargado de darle un seguimiento burocrtico a los casos; se pone en evidencia as, una limitante en el funcionamiento de la Fiscala a consecuencia de un problema en el diseo organizacional. En la redaccin del acuerdo antes mencionado que instituye y dictamina el funcionamiento de la FEADLE, existen algunos elementos que por su ambigedad o falta de especificidad pueden estar generando la inoperatividad del organismo. A respecto, el documento define en la fraccin VI del artculo cuarto, la facultad para: [...] IV. Autorizar las determinaciones de incompetencia, acumulacin y separacin de las averiguaciones previas y, previo dictamen del Agente del Ministerio Pblico de la Federacin Auxiliar del Procurador, la reserva y en definitiva el no ejercicio de la accin penal. Tratndose del no ejercicio de la accin penal deber notificarse de conformidad con las disposiciones aplicables. Y ms adelante declara en su artculo sexto: SEXTO.- Cuando se tenga acreditado que estn relacionados sujetos activos del delito, asociados a la delincuencia organizada, y que con motivo de dicha actividad stos efectuaron las conductas materia del presente Instrumento, la Fiscala deber remitir las actuaciones a la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada. De igual forma cuando sea necesario contar con diligencias efectuadas por la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuen-

cia Organizada, para el avance de las investigaciones materia de la Fiscala, la Subprocuradura deber realizar un desglose de actuaciones mediante el triplicado correspondiente previa solicitud que al efecto a sta se le formule. Lo anterior, no impedir que ambas unidades administrativas establezcan los mecanismos de coordinacin institucional, que les permita contar con la informacin oportuna y eficaz respecto de los avances de las investigaciones respectivas. Observamos entonces, que la Fiscala como organismo especializado, tiene la posibilidad de deslindar y delegar responsabilidades, adems de que no est obligada necesariamente a retener los casos y a ejercer un proceso penal (ntese que en la redaccin de la fraccin correspondiente no se especifican las condiciones adems de las obvias bajo las que se considerara el dictamen de no ejercicio de la accin penal). Por otro lado, se declara que en el caso de ser confirmados como elementos activos de la agresin a periodistas, sujetos vinculados con la delincuencia organizada, la investigacin judicial deber ser remitida a la Subprocuradura Especializada en Delincuencia Organizada; esto por supuesto, representa un problema que excede las del mero orden discursivo, puesto que acota las facultades de la Fiscala Especial a un mero rgano delegativo sin facultades de proseguir en un amplo espectro de las averiguaciones previas atendidas. Aunque el mismo documento declara la necesidad de una coordinacin entre ambas instancias, en los hechos podemos deducir que en la mayora de los casos, estas investigaciones quedan consignadas a ttulo de la Subprocuradura Especializada

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en Delincuencia Organizada, o que simplemente quedan atrapadas en la acumulacin de un archivo burocrtico; sto explicara que Del 15 de febrero de 2010 al 30 de noviembre de 2011, [la Fiscala] haya iniciado 214 averiguaciones, de las cuales, 81 (45.50%) se encontraban en trmite. De las 97 concluidas, slo en 23 casos se ejercit accin penal; de las otras 74 no se da informacin. [Article 19. 2012:59] Es de considerar adems, que si bien un amplio nmero de agravios contra periodistas se cometen por sujetos emparentados con el crimen organizado, no todas estas agresiones derivan de estos grupos, y que en muchos de los casos, son individuos vinculados con la funcin pblica quienes comenten estos delitos21, al respecto, en ningn artculo o fraccin del decreto antes citado, se determinan las acciones que deberan emprenderse cuando el sujeto activo del delito pertenezca a una institucin pblica u rgano de gobierno, pero que dentro del gravamen y las implicaciones del ilcito, en los casos en las que se considere o sospeche que el sujeto activo de la agresin (o su autor intelectual) pertenezcan a una instancia oficial llmese funcionarios pblicos interesados en el silencio y censura de los medios periodsticos que pudieran afectar sus intereses particulares (corruptos en su mayora) deberan informar a la Secretara de la Funcin Pblica y la respectiva instancia de procedencia del incriminado para darle
21 La misma FEADLE declara dentro del Quinto informe de labores de la PGR: Siendo hasta ahora en su mayora, servidores pblicos de los tres niveles de gobierno, incluso algunos con capacidad de mando y direccin de fuerzas policiales, al igual que funcionarios de procuraduras o ayuntamientos... [PGR: 2011: 253]

consecucin a la investigacin judicial y su respectivo proceso penal. En el anlisis y valoracin sobre los alcances y lmites de la Fiscala Especial, es importante situar su operacin e insercin dentro del marco institucional y estructural de la misma PGR, la cual padece dentro de s, de una serie de deficiencias que no se enmarcan slo dentro de las cuestiones meramente jurdicas, sino que se estructuran dentro de un entramado ms extenso de corrupcin e inoperatividad institucional22; cuestin sobre la que
22 Al respecto, podemos leer en los informes de investigacin de la consultora Peyote Inc: Los organismos de control interno de la corrupcin en la PGR son anmicos. [...] El esquema de lucha contra la corrupcin de la PGR es claramente reactivo en contra de una actualizacin ms proactiva que contribuira con mayor intensidad a la anunciada erradicacin de la corrupcin. Los sistemas de recopilacin de informacin interna o de investigacin de hechos irregulares estn prcticamente anulados, mejor pensar por ineficiencia que por corrupcin, a la vista de los resultados. [...] An peor, el anuncio de apertura de investigaciones que hace normalmente la PGR cuando se descubre algn caso de corrupcin al objeto de calmar las demandas ciudadanas y mediticas va indefectiblemente unido a una ausencia de resultados, o al menos de una comunicacin de la actuacin hacia la sociedad. [...] A lo ms que se llega es a anuncios generales sobre sanciones, que nunca se concreta con nombres y actuaciones, y que sobrevalora las ineficaces sanciones administrativas frente a las altamente valorables en trminos de combate a la corrupcin condenas penales. [...] Si esto no se produce es porque falla el conjunto de la estrategia anticorrupcin o que sta ha perdido el combate comunicacional que tan til es a la hora de mostrar los patrones de comportamientos permisibles y ticos. Sin estos mecanismos en funcionamiento, la percepcin interna es que la corrupcin es relativamente permisible siempre que no se cruce con intereses institucionales ajenos. [...] La falta de capacidad para coordinar las empresas de proteccin de manera centralizada desde el interior de la PGR no ha curado la corrupcin, simplemente la ha transformado. [...] La reorganizacin de las dependencias dedicadas a asuntos internos de la PGR y un control ms directo de las delegaciones descentralizadas son dos mandamientos obligatorios si se quie-

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se habr de trabajar de una manera ms profunda y con una proyeccin de mayor alcance, s es que se pretende hacer eficiente a su vez, el trabajo en la proteccin e imparticin de justicia para periodistas. El reforzamiento de las obligaciones de transparencia y rendicin de cuentas, resultan aqu, ejes fundamentales. La dinmica de operacin y funcionamiento actual de la Fiscala se articula a travs del trabajo sistemtico en cuatro lneas de accin: Subprograma de sistematizacin de informacin. Es el eje encargado de ubicar, procesar y clasificar la informacin geogrfica y estadstica de todos los casos de homicidio y/o desaparicin forzada de periodistas en el territorio nacional, con el objetivo de crear un anlisis criminolgico documentado con miras a generar inteligencia auxiliar en las investigaciones e indagatorias de los procesos judiciales, as como tambin, orientar a la implementacin de medidas cautelares y de polticas pblicas orientadas a la prevencin. Su trabajo se encuentra condesado principalmente en la creacin y gestin de una Base de Datos Nacional de Homicidios y Desapariciones de Periodistas, que se alimenta no slo de la informacin ofrecida por las instancias oficiales (incluyendo la CNDH), sino que tambin valora el trabajo de organizaciones no gubernamentales tanto nacionales como internacionales. Sus valoraciones cuantitativas refinadas en un sistema de registro automatizado, han permitido exponer a aquellas entire alcanzar algn tipo de xito, que nunca ser la total y completa desaparicin de la corrupcin. Pero que podr acercrsele. [Resa Nestares. 2003:33-34]

dades federativas y municipios con una mayor incidencia de agresiones a periodistas. [En sus anlisis, resultan particularmente alarmantes los casos de Chihuahua, Guerrero y Tamaulipas]. Subprograma de atencin de delitos cometidos contra periodistas. Es el encargado de rastrear, valorar y concentrar los casos de agravio a periodistas, sean estos del fuero comn o del federal. Aunque su labor recae principalmente en tareas de investigacin, coordinacin y supervisin de acuerdo a sus competencias, en lo concreto sus labores se han aterrizado en acciones de colaboracin y auxilio a las procuraduras locales, logrando concretar el desarrollo de una Gua de Diligencias Bsicas para la Investigacin de Homicidios Cometidos contra la Libertad de Expresin, la cual busca ayudar a las procuraduras de los estados a integrar sus indagatorias e investigaciones. Subprograma de atencin a denuncias de periodistas desaparecidos. Su actividad se focaliza sobre los casos en los que se asume desaparicin, por lo que su labor es principalmente de auxilio federal a las autoridades locales para que se desarrolle el proceso de las investigaciones. As mismo, ha trabajado en la creacin de una Base de Datos de Gentica Forense que permita identificar los restos humanos vinculados a las desapariciones de periodistas. Subprograma de promocin del respeto al derecho a la informacin y la libertad de expresin. Su labor recae principalmente en la generacin de protocolos de seguridad

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dirigidos a proteger a al comunidad periodstico. Dentro de la misma FEADLE busca capacitar y sensibilizar al personal sobre la importancia del trabajo periodstico como expresin emblemtica del derecho a la informacin y la libertad de expresin. ste es el subprograma de mayor proyeccin pblica, toda vez que busca vincularse con sectores de la sociedad civil para darle seguimiento al trabajo sobre proteccin y prevencin a periodistas. Si bien, en su Quinto informe anual (2011) la PGR expone ampliamente sus estadsticas fruto del trabajo de la FEADLE, y pese a que se menciona exhaustivamente su trabajo colaborativo dentro del desarrollo del Convenio de Coordinacin, es de verificar que muchas de sus actividades no muestran una aplicacin concreta sobre prcticas de proteccin o prevencin ante las agresiones a periodistas, sino que se desenvuelven ms especficamente dentro de una labor de inteligencia criminalstica. Las observaciones e investigaciones que la CNDH atendi sobre los casos de agresin a periodistas entre el ao 2000 y 2009, le llev a emitir la Recomendacin general Nm.17 antes mencionada, donde evidencia una serie de inconsistencias e irregularidades dentro de las labores de ministeriales de la PGR, y que a grandes rasgos se exponen de la siguiente manera: Se concluyen los expedientes sin agotar previamente todas las lneas de investigacin, incluido el ejercicio de su labor periodstica. Se omite girar los citatorios, rdenes de comparecencia, bsqueda, localizacin, investigacin y presentacin de personas clave para

el esclarecimiento de los hechos; Declaraciones iniciales complementarias de los testigos e inclusive de los probables responsables; Falta de control y supervisin en la integracin de las averiguaciones; Falta de disposiciones o medidas para impedir la prdida, destruccin o alteracin de huellas o vestigios del delito; Falta de participacin oportuna de peritos en diversas materias; Dilacin y largos periodos de inactividad en las actuaciones; y Rezago en la ejecucin de rdenes de aprehensin. La valoracin es consistente con los casos que la CNDH reporta en su Recomendacin, y en todo caso, ilustra de manera puntual las problemticas que se enmarcan dentro del funcionamiento mismo de las investigaciones ministeriales y que no se restringen nicamente al de los casos vinculados a agresiones a periodistas. Aun cuando la PGR ha buscado implementar mecanismos de alerta temprana y un sistema virtual de pre-denuncia, lo cierto es que un gran espectro de sus labores se resuelve de manera limitada por la infiltracin de prcticas corruptas o de ineficiencia material dentro de sus estructuras institucionales. En anlisis y valoracin de la Fiscala se debe considerar entonces, a varias escalas, en donde la revisin al marco jurdico, su estructura institucional y la normativa de operacin interna son los eje bsicos para contrastar su funcionamiento efectivo, al respecto, aun cuando la investigacin sobre su desempeo ha sido superficial, se han podido ubicar inconsistencias e irregularidades a distintos niveles.

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3) VALORACIN SOBRE EL PAPEL DE LA COMISIN ESPECIAL PARA EL SEGUIMIENTO DE AGRESIONES A PERIODISTAS Y MEDIOS DE COMUNICACIN. Dentro de las comisiones especiales designadas a los diputados del H. Congreso de la Unin, se estipul en 2009 la creacin de una Comisin destinada a darle atencin y seguimiento a los casos de agresin a periodistas, para lo cual, habran de disponer de sus facultades legislativas para impulsar iniciativas y trabajar en el desarrollo de un marco jurdico adecuado para que las disposiciones y normatividades al respecto permitan el adecuado y ptimo desempeo de las instancias judiciales en materia de atentados a la libertad de expresin. En este caso, el papel de la Comisin Especial, consiste en: por un lado crear un ambiente legal adecuado que facilite el trabajo de la FEADLE, y por otro, servir de enlace entre las organizaciones civiles que trabajan en el tema, frente a las instancias oficiales, sobre las cuales, tambin estara capacitada para operar como un organismo tcnicoconsultivo. Entonces, a pesar de que se han emitido puntos de acuerdo y llamamientos para que las autoridades intensifiquen las labores de investigacin, dicha Comisin Especial no se ha tomado en serio su papel de vigilante y exigir (sic) cuentas a las instancias con este mandato. [Article 19. 2012:61] Situacin que se confirma al revisar su informe de actividades 2011, donde observamos que slo se concretaron dos de las cuatro reuniones de trabajo en agenda, sto a razn de no contar con el qurum necesario. Es de valorar la preparacin y presentacin por la presidenta de la comi-

sin de la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma la fraccin III del artculo 39 de la Ley Orgnica del Congreso General, con el fin de que la Comisin Especial se convierta en Comisin Ordinaria de Delitos Cometidos Contra la Libertad de Expresin; dicha iniciativa se encuadra actualmente en proceso de dictamen. La vinculacin de esta Comisin Especial con sectores de las sociedad civil ha sido ms destacada, y en ese sentido, resulta digna de mencin su participacin diversos en foros y mesas de discusin (algunas de las cuales sirvieron de antecedente al proyecto de reforma del artculo 73 constitucional); as como las diversas notificaciones emitidas (26 en total) a las entidades federativas en solicitud de informacin y seguimiento sobre las indagatorias a los casos de agresin a periodistas. Asimismo, la Comisin logr publicar 15 comunicados sobre la situacin de violencia y agresin a periodistas dentro del pas en distintos medios impresos, algunos en colaboracin con las organizaciones de la sociedad civil. Dentro del diagnstico emitido sobre el desempeo de la Comisin, es de notar la escasa constancia de ciertos diputados integrantes de este rgano de trabajo a las mnimas reuniones de trabajo; sin embargo, el problema no debemos focalizarlo en el desempeo de los diputados, sino en el hecho de ser una Comisin especial, la cual no tiene facultades de dictamen de Ley, por ello, es que resulta relevante la Iniciativa antes mencionada, que al instituir a la Comisin con el carcter de ordinaria, le ampliara cualitativamente su capacidad de incidencia efectiva. Por otro lado, debe analizarse si este rgano de trabajo ha sido eficiente en su tarea de control frente al poder ejecutivo, sin embargo, la informacin compilada no permite elaborar un diagnstico al respecto,

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pero quiz la propia falta de documentacin sea sntoma de la deficiencia de labores en este aspecto. Una valoracin general sobre el desempeo efectivo de esta Comisin puede resultar equvoca si se evala nicamente su desempeo en el marco de incidencia legislativa dentro del Congreso, sin embargo, como ya se seal anteriormente, su propia situacin jurdica le limita sus posibilidades de intervencin. Es posible entonces, que su desempeo pueda resultar ms efectivo a futuro de aprobarse la Iniciativa presentada. 4) OPERATIVIDAD DEL CONVENIO DE COORDINACIN (2010) Y SU RESPECTIVO COMIT CONSULTIVO. Como ya se seal con anterioridad, en noviembre de 2010 se acord el Convenio de coordinacin para la implementacin de acciones de prevencin y proteccin a periodistas, mismo que result fruto de las insistentes y reiteradas recomendaciones y sealamientos en la materia de diversas instancias de derechos humanos, tanto nacionales como internacionales. Sin embargo, distintas organizaciones no gubernamentales han denunciado la marcada exclusin de la sociedad civil en la elaboracin del documento; pese a ello, se puede sealar que el tratado suscrito representa implicaciones en materia de proteccin a periodistas que no son de menospreciar, aun cuando se reconocen tambin las carencias y la insuficiencia de muchos de sus postulados y presupuestos. Las instancias gubernamentales que suscriben el Convenio son: Secretara de Gobernacin. (SEGOB) Procuradura General de la Repblica. (PGR) Secretara de Seguridad Pblica. (SSP)

Comisin Nacional de los Derechos Humanos. (CNDH) Secretara de Relaciones Exteriores. (SRE) Adems, dentro de los lineamientos del Convenio, se estipula la implementacin de un Comit Consultivo, el cual funcionara como un rgano de consulta y auxilio tcnico encargado fundamentalmente de: [...] II. Analizar, proponer y, en su caso, definir las acciones institucionales conducentes para la coordinacin de la implementacin de las medidas de prevencin y proteccin, as como sus alcances y magnitud en los casos en que no se haya hecho, y en su caso, la preservacin o terminacin de las medidas de las mismas, que les sean solicitadas por las instancias competentes para recibir denuncias, quejas o emitir recomendaciones [...], sin perjuicio de los mandamientos que emita el Ministerio Pblico. En los ejes de funcionamiento para el Comit Consultivo sealados dentro de sus Lineamientos de Operacin y Funcionamiento (elaborador a partir del Convenio de Colaboracin), se estipula que sus facultades residen en: Facilitar la coordinacin de las instituciones competentes de los distintos niveles de gobierno para proteger efectivamente a periodistas y medios de comunicacin de amenazas y riesgos; [...] III. Analizar y formular recomendaciones respecto de la emisin, implementacin, mantenimiento o terminacin de las medidas de prevencin o proteccin:

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IV. Ser el vnculo de comunicacin y coordinacin con la autoridad responsable de la aplicacin de las medidas de prevencin y proteccin a fin de que stas se atiendan adecuadamente; V. Formular recomendaciones a las autoridades competentes para fortalecer las acciones de prevencin o proteccin de periodistas y medios de comunicacin en riesgo; para estos efectos, podr solicitar la asistencia tcnica de organismos nacionales e internacionales que por su especialidad puedan proponer acciones para este propsito y, de considerarlo prudente, podr requerir la opinin de quienes ejercen la labor periodstica; VI. Proponer las medidas necesarias para procurar la conservacin y uso apropiado de los bienes entregados como medida de prevencin o proteccin personal. Dentro de estos Lineamiento mencionados, se estipula, para el ptimo desempeo de este Comit, se ha designado en su estructura interna la existencia de: Un Subcomit de evaluacin integrado por un representante designado por cada una de las partes del Convenio, quienes debern de tener un rango mnimo de Director General Adjunto o equivalente y cuya funcin sustancial seran la de Elaborar diagnsticos de riesgo y emitir opiniones tcnicas relativas a la confirmacin, modificacin, ampliacin o terminacin de las medidas de prevencin dictadas por la autoridad competente, as como Solicitar la informacin que fuera necesaria relativa al estado que guarden alas medidas de proteccin dictadas, esto con

la intencin de corroborar los elementos de anlisis indispensables, para determinar las circunstancias que prevalecen en relacin a los hechos que dieron origen a las medidas de proteccin dictadas por la autoridad correspondiente. Una Secretara tcnica encargada de dar seguimiento a los acuerdos adoptados por el Comit, as como Informar peridicamente al Comit sobre el cumplimiento y ejecucin de los acuerdos emitidos, para despus Remitir al Subcomit las solicitudes a efecto de que elabore el diagnstico respecto de la confirmacin, modificacin, ampliacin o terminacin de las medidas de prevencin y proteccin, y finalmente Llevar el soporte documental y archivo de todos y cada uno de los asuntos que se presenten. Con lo anterior, podemos entrever la exposicin de un incipiente mecanismo institucional que presupone una participacin colaborativa de las distintas instancias que suscriben el acuerdo, un diseo institucional que se da por entendido aun cuando no se estipulan las condiciones materiales objetivas sobre las que habra de funcionar. En ninguna parte del Convenio o de los lineamientos se habla del papel especfico que desempearan las instancias encargas de atender las agresiones contra periodistas ya existentes, como lo son el Programa de agravios de la CNDH y la FEADLE de la PGR; a estos organismos se les da por supuestos o simplemente no se les considera dentro del diseo y planteamiento del mecanismo contemplado por el Convenio de coordinacin, ni en los Lineamientos de operacin de su respectivo Comit Consultivo. Con el breve tiempo que tiene

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de instituido el Comit, resulta tendencioso elaborar un diagnstico profundo sobre el desempeo se sus funciones, sin embargo, por los indicios recabados, este espacio consultivo, ms que deficiente, se exhibe inoperante, toda vez que no parece contar ni con los recursos ni con los elementos tcnicos e institucionales para desempear su funcin de una manera constante, peridica y efectiva23. La principal crtica a este mecanismo est en el hecho de que es un convenio de colaboracin que depende de la voluntad de las partes y no es una entidad con competencia propia. Es un hbrido que no define si su competencia es administrativa, ministerial, etctera24. Debido a las condiciones interinstitucionales de operacin que no
23 El Comit no dicta medida alguna, sino que realiza meras recomendaciones a quienes estn facultadas para otorgarlas. Es decir no hay mecanismo. Ms an no est previsto recomendar a la autoridad competente que dicte medidas, sino nicamente confirmar, modificar, ampliar o terminar las medidas de prevencin o proteccin ya dictadas. [...] Las recomendaciones emitidas por el Comit no son vinculantes, su cumplimiento queda al arbitrio de las autoridades. [...] Se habla del Comit como un rgano de auxilio tcnico, pero no se establece la capacidad tcnica y pericia de quieres harn la evaluacin de riesgo ni el catlogo de medidas de proteccin o el plan de capacitacin para quienes emitirn las recomendaciones sobre proteccin. [...] El Convenio no se ha publicado en el Diario Oficial de la Federacin por lo que no genera derechos a las posibles personas beneficiarias conforme a la ley mexicana. [Article 19. 2011:62-63] 24 Dada la ausencia de informacin estadstica ofrecida por la SEGOB o de alguna otra de las instituciones suscritas, respecto al desempeo del Comit Consultivo y de los mecanismos de proteccin estipulados en el Convenio, se ha intentado contactar a la titular de la Secretara tcnica para solicitar un informe de labores o las minutas de trabajo de dicho Comit. Al cierre de esta edicin no se ha tenido respuesta.

quedan expuestas en el Convenio, y en la medida que no existe un rgano que obligue a las diversas instancias a su cumplir sus funciones adquiridas, podemos deducir que este mecanismo, aunque creado con voluntad de atender la problemtica, no se encuentra realmente en funcionamiento, por lo que no existen elementos para elaborar un diagnstico sobre su impacto.

V. posiBilidades
y lmites de la reciente iniciatiVa de ley de ProteCCin a defensores de dereChos humanos y Periodistas

partir del trabajo desarrollado en distintas mesas de discusin durante los ltimos meses, es que el 15 de marzo del ao en curso, se present La Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley para la Proteccin de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas que contempla distintos ejes de coordinacin entre las instancias implicadas dentro de un extenso diseo institucional, con el que se buscara implementar un Mecanismo de Proteccin cuyo objeto sera el de establecer la coordinacin entre la Federacin y las Entidades Federativas para efectuar las medidas necesarias de prevencin y proteccin para garantizar la vida, integridad, libertad y seguridad de las personas que se encuentren en situacin de riesgo como consecuencia del ejercicio del derecho a defender los derechos humanos, as como personas fsicas o morales que se encuentren en situacin de riesgo por ejercer el derecho a la libertad de expresin y el periodismo. Vemos entonces que

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se trata de una iniciativa que pretende implementar una ley general, con la cual se podra lograr una mayor coordinacin entre instancias federales, locales y municipales. Como dato preliminar cabe sealar que existe un punto de discusin entre las instancias del poder ejecutivo y los legisladores acerca de si se requerira una reforma constitucional previa que diera fundamento a esta Ley, ya que se trata de una serie de disposiciones que establecen obligaciones para autoridades federales, estatales y municipales y eso requiere de una facultad expresa en la Constitucin. En el diseo institucional del mecanismo expuesto en la Ley, se estipula la existencia de distintos rganos de funcionamiento: Junta de gobierno. Ser la instancia mxima del mecanismo, y estar conformada por representantes de cada una de las instancias que suscriben le suscriben, incluyendo un presidente que fungir en representacin de la SEGOB. Sus facultades sern las de emitir decretos, atender quejas e inconformidades, as como celebrar convenios de colaboracin y coordinacin, tanto con otros organismos de gobierno, como con organizaciones de la sociedad civil avocadas a la tencin de estos temas, su labor ser adems, la de generar una relacin con los gobiernos de las respectivas entidades federativas para que estas suscriban los acuerdos del mecanismo. Tendrn adems la posibilidad de emitir recomendaciones y proponer la implementacin de polticas pblicas y/o de medidas de prevencin fuera del funcionamiento especfico del mecanismo.

Consejo Consultivo. Ser conformado por consejeros elegidos democrticamente, mismos que no debern tener ningn cargo pblico, su carcter ser honorfico y no percibirn retribucin. Sus funciones sern de asesora a la Junta de Gobierno, con la posibilidad de comisionar estudios de riesgo independientes de los solicitados por la misma, para resolver as, las posibles inconformidades. Efectuar labores de difusin sobre el funcionamiento del mecanismo. Tendr adems, la capacidad de opinar y colaborar dentro del desarrollo de programas y planes de trabajo junto con la Coordinadora Ejecutiva Nacional. Coordinadora Ejecutiva Nacional. Su papel ser el de disear junto con el Consejo Consultivo una agenda de trabajo, para desarrollar as, el funcionamiento concreto del mecanismo. Su funcin incluir: darle seguimiento a las decisiones de la Junta de Gobierno, ejecutar los manuales y protocolos de las medidas preventivas y de proteccin aprobados por la misma, as como atender las inconformidades que puedan presentar los solicitantes y beneficiarios. Remitir todos los informes de sus operaciones a la Junta de Gobierno y le podr proponer puntos de consideracin, a la vez que le proveer de los recursos necesarios para desempear sus funciones. La Coordinadora Ejecutiva Nacional se integrar a su vez de unidades especficas de trabajo que son: Unidad de recepcin de casos y reaccin rpida. Pretende ser un rgano tcnico encargado de recibir las solicitudes de incorporacin al mecanismo, que po-

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drn ser de tipo ordinario o extraordinario (urgentes); quedar designada a expertos en evaluacin de riesgo y proteccin (con al menos uno por localidad), representantes de la SEGOB, PGR y SSP con atribuciones cedidas por sus respectivas dependencias para la implementacin de las medidas de proteccin. Realizar los protocolos de respuesta inmediata para los casos urgentes, mientras que los de tipo ordinario sern remitidos a la Unidad de evaluacin de riesgo. Unidad de evaluacin de riesgo. Se pretende un rgano tcnico-cientfico de valoracin del riesgo, constituido por expertos en la materia, y se encargar de recomendar las medidas de prevencin y proteccin para que se garantice la seguridad de los solicitantes o beneficiarios. Prestar especial atencin para que las medidas no se conviertan en aparatos de vigilancia por parte del Estado y que estas no inhiban o interfieran en la actividad de los beneficiarios. Unidad de monitoreo, anlisis y evaluacin. Se pretende un rgano tcnico de prevencin y anlisis, encargado de proponer a la Junta de Gobierno medidas preventivas y polticas pblicas dentro de su fuero. Realizar un monitoreo nacional de las agresiones y las medidas de proteccin implementadas (bases de datos, observacin de patrones, mapas, etc.) Prestar atencin a que se preserve el derecho de intimidad de los beneficiarios. Se observa a partir del diseo insti-

tucional del mecanismo promovido por esta Iniciativa de Ley, que su estructura bastante ms focalizada y precisa parece suplir muchas de las carencias y lagunas operativas que el Convenio de Colaboracin y su respectivo Comit Consultivo haban dejado fuera y sin consideracin; sin embargo, debemos valorar tambin las condiciones materiales y objetivas sobre las que se pretende implementar. El mecanismo propuesto no considera dentro de su estructura interna, ni dentro de su funcionamiento a las instancias competentes ya existentes, se proyecta sin una consideracin sustancial de estos recursos institucionales y ello implica una falla considerable dentro del diseo institucional que propone implementar, puesto que dentro del documento nunca se expone con claridad cuales seran las funciones especficas de la PGR [y su respectiva Fiscala], ni de la SSP o de las implicaciones consultivas de la CNDH; la iniciativa tampoco contempla las implicaciones del Convenio de coordinacin. Por lo anterior, la Iniciativa de Ley que pretende implementar un mecanismo de proteccin y prevencin, y que a su vez busca ampliar los mrgenes de accin y cobertura con el trabajo de una coordinadora ejecutiva nacional y sus respectivas unidades, parece partir del supuesto de una completa inexistencia de las instancias especializadas o los mecanismos ya existentes, por lo que podemos valorar que el mecanismo planteado pretende sustituir en gran medida el trabajo que ya se encuentra designado a otros rganos como pudieran serlo en este caso la Fiscala o el Comit Consultivo. Para su ejecucin se contempla la creacin de un fideicomiso dentro del Presupuesto de gastos de la Federacin,

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sin embargo, es importante que dentro de su normativa se considere una orientacin de rendicin de cuentas, y que el manejo de sus recursos sea completamente transparente, puesto que existen experiencias en las que las partidas presupuestarias destinadas por la Federacin a la proteccin de periodistas se manejan con un subejercicio de los recursos y sin una rendicin de cuentas efectiva25. Finalmente, puesto que la Iniciativa todava se encuentra en proceso de dictamen, resulta tendencioso y especulativo elaborar una valoracin al respecto, aun cuando ya se han podido sealar algunas dificultades.

Vi. medidas locales

soBre proteccin a periodistas y su articulacin federal

a consideracin dentro de los calendarios legislativos locales, lo que conlleva una demora significativa en demrito de los afectados, que son aqu los periodistas. Asumiendo lo anterior, es que se rastrea a continuacin de manera condensada, los procesos de distintas entidades federativas que ya han implementado alguna elaboracin legislativa o estn en proceso de establecer algn mecanismo de proteccin a periodistas. Varios de los desarrollos locales estn coordinados con el Convenio firmado en 2010, mientras que otros han seguido una ruta autnoma en la consecucin de sus objetivos, as, en una revisin al marco legal y de las medidas emprendidas al interior de algunos estados podemos observar: La situacin en Chihuahua, considerado como uno de los estados ms peligrosos para ejercer el periodismo (con un total de 57 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, de las cuales 3 se concretaron en asesinatos); ha orillado a la creacin en el Congreso local y con el aval del gobernador, de un Acuerdo de implementacin del sistema integral para proteccin de periodistas del Estado de Chihuahua. Firmado en septiembre de 2010 y que abri paso para que en 2011 se implementara el Sistema Integral de Seguridad para Proteccin de Periodistas del Estado de Chihuahua, desglosndose en: un marco de Principios Generales, un Protocolo de Seguridad para la Cobertura de Sucesos de Alto Riesgo, as como un Procedimiento Cautelar de Proteccin y el Procedimiento de Flujo de Informacin; dentro de los cuales se incluye la publicacin de una serie de recomendaciones a periodistas, a las empresas de medios de comu-

a distribucin en entidades federativas en el pas, as como su relativa autonoma legislativa, es la que vuelve discontinuos los procesos jurdicos al interior de los estados de la Repblica, por lo que las adecuaciones en materia de seguridad y proteccin a periodistas no son la excepcin. Un gran problema para la aplicacin oportuna de las medidas de seguridad para periodistas, es que las modificaciones y avances en materia legislativa implementadas a nivel federal no se establecen de manera sincrnica con las distintas entidades federativas, sino que se estipulan como normas
25 As, en el presupuesto para el ao 2011 publicado en el Diario Oficial del 7 de diciembre de 2010, se destin dentro de los gastos de la SEGOB, un monto de 25 millones de pesos para medidas cautelares del mecanismo de proteccin a periodistas, sin que se conozca a la fecha el destino real de aquella partida. [vase al respecto, el seguimiento de Article 19. 2011:65-67]

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nicacin y autoridades. En junio de 2011 el Congreso local aprob la Ley del Secreto Periodstico para el Estado de Chihuahua. La creacin de una legislacin especfica en materia de proteccin a periodistas dentro del Distrito Federal (con un total de 40 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, de las cuales se registro slo un asesinato) se confirm con la firma del Convenio del Mecanismo de proteccin para periodistas y defensores de derechos humanos del Distrito Federal en marzo de 2012. La Ley 463 para el bienestar integral de periodistas publicada en el estado de Guerrero (con un total de 28 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, de las cuales 4 se concretaron en asesinatos) es una de las aplicaciones legislativas en materia de proteccin a periodistas que ms tempranamente se han implementado dentro del pas, se public en el diario oficial del estado en 2002 y teniendo como antecedente la Ley de fomento a la actividad de los periodistas de 1992 dentro del mismo estado. Es de mencionar que el proyecto legislativo de bienestar integral contemplado en la Ley guerrerense es bastante amplio, pero su cobertura se enfoca principalmente a un mejoramiento de las condiciones laborales y de seguridad social de los periodistas, por lo que no se contempla un mecanismo En el Estado de Morelos (con un total de 14 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, sin registrarse ningn asesi-

nato) desde 2010 se ha intentado impulsar una Ley de Proteccin y Desarrollo Integral para los Periodistas del estado de Morelos, la cual todava no se conseguido aprobar; a la par, se encuentra tambin en proceso de dictamen la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se crea la Ley que establece el secreto profesional periodstico en el Estado de Morelos. Sin embargo, Morelos ha sido un estado pionero en legislar para preservar el secreto profesional de los periodistas, adaptando la Constitucin del estado en 2003, antes de que se adoptara esta medida a nivel Federal. El 30 de marzo de 2011 se aprueba en Sonora (con un total de 7 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, de las cuales se registro slo un asesinato) la Ley de Proteccin a Periodistas, que incluye garantas al secreto profesional y el derecho de cobertura de cualquier acto pblico, e incluso algunos de carcter privado que tengan impacto en la comunidad, sin que por ello los comunicadores puedan ser vctimas de persecucin judicial o sufrir obstrucciones en el desempeo de su labor. Este ao 2012, la Comisin Especial de Atencin a Periodistas de la LXI Legislatura del Estado de Oaxaca (con un total de 52 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, sin registrarse ningn asesinato), agreg a la agenda legislativa local, la discusin y anlisis de distintas propuestas que buscan legislar en materia de proteccin a periodistas. En el Estado de Hidalgo (con un total de 6 agresiones en el pe-

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riodo comprendido entre 2009 a 2011, sin registrarse ningn asesinato) para proteger el secreto profesional, la clusula de conciencia, el acceso a las fuentes de informacin y los derechos de autor y de firmas, se present en junio de 2011 el Congreso estatal la iniciativa de Ley de Proteccin y Derechos para el Ejercicio del Periodismo en Hidalgo. Zacatecas (con un total de 13 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, sin registrarse ningn asesinato) aprob a finales de marzo de 2012 las adaptaciones correspondientes para suscribir la reforma Federal que adiciona el prrafo segundo a la fraccin XXI de la 73 Constitucin y que tipifica de carcter federal las agresiones cometidas contra periodistas. El Congreso del Estado de Michoacn (con un total de 15 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, de las cuales se registro slo un asesinato) dio lectura a la iniciativa de Ley del ejercicio periodstico del Estado de Michoacn que tiene como finalidad garantizar el secreto profesional del periodista al igual que protege los archivos personales y profesionales que pudieran llevar a la identificacin de la o las fuentes de informacin, la misma fue turnada a comisiones para su evaluacin, sin encontrar resolucin hasta la fecha. En noviembre de 2011 las comisiones de Gobernacin, Legislacin y Puntos Constitucionales y de Hacienda y Presupuesto del Congreso local aprobaron por mayora el dictamen de la Ley para el

Desarrollo y Proteccin Social de Los Periodistas en el estado de Baja California (con un total de 11 agresiones en el periodo comprendido entre 2009 a 2011, sin registrarse ningn asesinato), aun cuando se presentaron mltiples crticas por parte de los periodistas y actores involucrados de la sociedad civil, al respecto: No contemplan a medios de Internet ni a comunicadores independientes. Ofrecen seguros de vida, becas, apoyo en gastos funerarios, ayuda de programas sociales, pero omiten garantizar la seguridad del reportero, el libre acceso a la informacin pblica, la justicia expedita en agresiones contra periodistas, o el castigo para funcionarios que bloqueen informacin. Considerando el panorama expuesto sobre la situacin jurdica en cuanto a la proteccin de los periodistas y la libertad de expresin en el interior de la Repblica, podemos valorar que el trato en el mbito legislativo es bastante discontinuo, y que las medidas implementadas no siempre se van a la par de la normativa federal; si bien hay casos considerables como los de Chihuahua y Morelos, donde el desarrollo legislativo en la materia se adelanta a las leyes federales, hay casos como Veracruz, donde, pese a que es uno de los estados ms afectados por la violencia hacia periodistas (66 agresiones de las cuales 5 devinieron asesinatos), es uno de las entidades federativas donde no existe ningn marco legal al respecto, por el contrario, en agosto de 2011 se aprob una reforma al Cdigo Penal local para incluir el delito de perturbacin del orden pblico, que implicara prisin de uno a cuatro aos de y multa de quinientos

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a mil das de salario por difundir informacin falsa sobre atentados violentos que pudieran causar alarma o perturbacin del orden. Es de valorar adems que pese a la existencia de distintos marcos jurdicos estatales, estos no siempre se han implementado en la mejor de las condiciones ni ha tenido xito sustancial, siendo los avances obtenidos de distinta magnitud y proporcin. Los proyectos futuros que pretenda reformar la norma federal y/o establecer algn mecanismo de proteccin a periodistas, deben atender las particularidades de cada estado, buscando rutas legislativas que resulten ms eficientes y adecuadas al contexto legislativo en cada entidad federativa; asimismo, estos proyectos no deben ignorar los avances ya existentes dentro de cada una de las demarcaciones. La condicin federada de la legislacin nacional no debera plantearse como un problema o impedimento de fondo, sino que esta misma situacin debera considerarse para buscar desarrollar mecanismos que se adapten mejor a la condicin especfica de cada estado, as como a sus marcos institucionales ya existentes.

importantes en el desarrollo de las medidas implementadas, su papel no se limita slo al de presionar al Estado para que adopte nuevas leyes y mecanismos institucionales, sino que en algunos casos, cubren muchas de las deficiencias de investigacin y documentacin que los aparatos del Estado difcilmente podran cubrir. Asimismo, estas organizaciones han sido partcipes y puntos culminantes de la organizacin y colaboracin estratgica entre distintos sectores del gremio periodstico. Se han tejido redes de solidaridad y alianzas de apoyo mutuo que, aunque precarias todava, permite dilucidar una posible articulacin de la organizacin entre los miembros de gremio periodstico. Debido a la inexistencia de rganos sindicales con la fuerza suficiente para atender las necesidades laborales y gremiales de los periodistas, Algunas de ellas son: Comit para la Proteccin de los Periodistas (CPJ, por sus siglas en ingls) ARTICLE 19 Cencos Fundalex Felap Club Primera Plana Casa de los Derechos de los Periodistas, A.C. Podemos considerar que muchas de ellas, han trabajado en las mesas de trabajo que han dado paso a diversas iniciativas de ley, incluyendo la arriba expuesta. Pero tambin, su labor se concreta a travs de un seguimiento y una investigacin de casos que en muchas de las ocasiones permite documentar agresiones que quedan fuera del registro de las instancias oficiales. Algunas de estas

Vii. el papel de las organizaCiones Civiles en materia de

liBertad de expresin y proteccin a periodistas

a participacin de las organizaciones no gubernamentales (nacionales e internacionales) enfocadas especficamente a la libertad de expresin y proteccin a periodistas y defensores de derechos humanos, han sido particularmente

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organizaciones tienen una proyeccin internacional, lo cual permite visibilizar el problema fuera del pas y crear una presin internacional sobre el tema, lo cual refuerza en cierto grado las posibilidades de los organismos nacionales para conseguir impulsar demandas dentro de la agenda oficial. Algunas de estas organizaciones civiles adems han publicado y distribuido manuales de seguridad entre los periodistas, los cuales consideran una serie de lneas de auto-proteccin para evitar riesgo innecesarios, as como una orientacin sobre las medidas a tomar cuando se sufre algn tipo de agresin, que pueden ir desde amenazas telefnicas hasta actos de violencia fsica; sin embargo, su distribucin se ha mantenido limitada, aun cuando sus contenidos suelen ser ms claros, detallados y especficos que los manuales publicados por las instancias oficiales. Otras de estas organizaciones trabajan impartiendo talleres y seminarios de seguridad entre periodistas, ofreciendo en ellos capacitaciones que les permitan a los periodistas reducir lo ms posible sus situaciones de riesgo. Hay sin embargo, visiones encontradas entre las organizaciones en lo concerniente a la autocensura, pues aunque algunas la recomiendan ampliamente, otras la problematizan a partir de una tica del derecho a informar y lo dejan a criterio del propio periodista, en todo caso, es tema complejo con mltiples implicaciones sociales sobre la que resulta imposible generalizar, puesto que debe valorarse en funcin de cada contexto y situacin, dado que las condiciones de riesgo y vulnerabilidad son diferentes y las posibilidades de sufrir una agresin por difundir informacin pueden variar ampliamente. Los informes con que estas mis-

mas organizaciones difunden sus investigaciones, resultan fundamentales para el estudio del tema, y suelen complementar de una manera irremplazable a los textos publicados por las instancias oficiales, puesto que sus perspectivas suelen ser mucho ms crticas y fundamentadas, dado que su inters no es propiamente el de rendir cuentas sobre su funcionamiento, sino el de participar de una dinmica de vigilancia y respeto por la libertad de expresin, donde se atiendan las necesidades de prevencin y proteccin a los periodistas. En el desarrollo de esta misma investigacin, los reportes de CPJ y Article 19 resultaron fundamentales para divisar un panorama general sobre la situacin de las agresiones contra periodistas en el contexto mexicano. Las iniciativas de Ley o los mecanismos que se pretendan implementar a futuro no deben ignorar la opinin de las organizaciones civiles, puesto que su conocimiento en la materia es amplio y el papel que han jugado hasta la fecha en la materia ha resultado fundamental para impulsar medidas y para darle visibilidad a la problemtica, sin mencionar adems, su incidencia en el fortalecimiento gremial del periodismo.

Viii. anlisis
prospectiVo y conclusiones

lo largo de este texto, se han revisado las distintas instancias encargadas de atender los casos de agresin a periodistas, as como de implementar medidas de prevencin y proteccin, para ello se ha revisado su estructura jurdico-administrativa y la informacin disponible sobre su desem-

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peo, por las caractersticas de la exposicin, el diagnstico dista de ser un estudio exhaustivo, sin embargo, como un primer acercamiento a la problemtica, este breve recorrido nos ha permitido elaborar una serie
Instancia pblica o mecanismo: Programa de agravios a periodistas. CNDH

de valoraciones que nos posibilitan ubicar un panorama general sobre el contexto y el funcionamiento de las instancias oficiales en Mxico, al respecto podemos sintetizar de la siguiente manera:
Comisin Especial C. Diputados

Fiscala Especial. PGR

Convenio de coordinacin

Levantar denuncias. Atraer casos de oficio Funciones: Emitir recomendaciones.

Atender denuncias. Ejercer investigacin ministerial.

Impulsar un marco legislativo adecuado para la Fiscala Especial. Trabajar en conjunto a la CNDH para impulsar medidas.

Establecer un trabajo coordinado entre las distintas instancias. Implementar medidas cautelares a travs del mecanismo de proteccin.

Iniciar procesos Solicitar medidas penales. cautelares. Inteligencia Labores de criminalstica. promocin.

Inoperatividades:

Imposibilidad de ejercer Dificultades investigacin para concluir ministerial quejas con alguna efectiva. recomendacin o solicitud de Marco jurdico medidas. deficiente. Bajo ndice de seguimiento en casos. Diseo institucional deficiente. Falta de presupuesto.

Su condicin estatutaria le limita facultades legislativas. Falta de constancia de sus integrantes.

Falta de un rgano que obligue al trabajo conjunto de las partes. Coordinacin no efectiva entre las partes. Marco jurdico deficiente.

Incidencia.

Relativamente eficiente en su desempeo, pero con poca incidencia efectiva.

Poco eficiente dada sus limitadas posibilidades de investigacin ministerial efectiva.

Limitada pero con posibilidad de mejorar su incidencia.

Sin elementos que confirmen su efectividad.

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Por las condiciones de operacin de los mecanismos institucionales expuestos, podemos valorar que el panorama general de operacin y desempeo es deficiente, sin por ello deducir que son completamente ineficaces o sin facultad alguna de incidencia real, sin embargo, las problemticas de inoperatividad son complejas y responden a distintos factores, algunos incluso que exceden la dimensin plenamente tcnico-legal, pero otros que responde especficamente a un mal diseo institucional o a un marco jurdico poco consistente y apropiado para el desempeo de su atribuciones. En todo caso, podemos afirmar que las deficiencias e inoperatividades se refuerzan mutuamente entre las distintas instancias, y que las condiciones de articulacin, coordinacin y enlace entre las mismas, resultan inoperantes o en algunos casos inexistentes. Al respecto podemos puntualizar algunas carencias sobre las instancias expuestas y sobre el panorama en general: Falta de visin integral de la problemtica. No hay un mecanismo articulador que resuelva los problemas de coordinacin. Falta un canal de coordinacin efectiva entre las autoridades federales y locales. Falta de anlisis sobre las causas y diseo de estrategias focalizadas para las problemticas especficas. Persisten dificultades administrativas, presupuestales y operativas. Considerando estos puntos, podemos ver que no se han establecido articulaciones y enlaces efectivos entre los distintos organismos, por lo que la coordinacin entre los mis-

mos resulta inexistente. Por el contrario, se ha estipulado la creacin de instancias formales con falta de efectividad, lo que genera gastos presupuestarios innecesarios y movimiento burocrticos que no resuelven asuntos concretos. Por otro lado, se ha sealado tambin, un panorama social e institucional donde los organismos oficiales se ven presa de una inoperatividad multicausal donde la corrupcin se desenvuelve a varios niveles dentro de las instancias pblicas. Asimismo, es importante tomar en cuenta las caractersticas culturales que rigen a la burocracia en Mxico, como la permanencia de prcticas discrecionales y el conjunto de valores, costumbres, estructuras, reglas, normas y rasgos informales ms amplios que caracterizan el comportamiento cotidiano y que no suelen cambiar fcilmente como un mero efecto de las disposiciones jurdicas. [Zabludovsky. 2007:133] Por lo que el trabajo en la materia debe asumir una perspectiva integral en la que se considere el mejoramiento mismo de la funcin pblica, considerando para ello que Un gobierno corrupto es un violador de los derechos humanos ms elementales. Un gobierno legal y honesto, esta consciente que la persecucin de la corrupcin y la proteccin de los bienes sociales, no es motivo ni pretexto para regatear las garantas y los derechos bsicos de los ciudadanos. [Gonzles Llaca. 163] Estas consideraciones pueden valorarse como un punto de partida para generar mecanismos realmente efectivos, donde se busque afirmar el trabajo coordinado entre los rganos ya existentes, a la vez que se atiendan sus inconsistencias jurdico-administrativas para lograr as, una proteccin real para los periodistas.

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referencias

BiBliogrficas:
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Proyecto para la implementacin de medidas de prevencin y proteccin

JAIME ROCHN DEL RINCN RICARDO SEPLVEDA

ndice
I. consiDeraciones preliminares ..................................... 48 II. propuesta para una reD De traBajo interDisciplinario....................................................... 49 III. ejes De intervencin jurDica e institucional ........................................................... 53 a) eleVar las agresiones contra la
liBertad de expresin como tema

seguridad nacional ............................................. 54 B) redefinicin del Consejo naCional de seguridad PbliCa y la proteccin a periodistas ............................................................. 55 c) modificaciones al Convenio de
de ColaboraCin Para la imPlementaCin de medidas de ProteCCin y PrevenCin a Periodistas .............................................................. 56 d)

recomendaciones para el rediseo institucional de la feadle dentro de la Pgr ..................................................... 58 e) tipificacin de los delitos cometidos contra la liBertad de expresin ................................. 64 f) implicaciones y alternatiVas de la ley de ProteCCin Para Personas defensoras de dereChos humanos y Periodistas ............................. 65 IV. proyeccin y valoracin De los mtoDos De traBajo ............................................. 67

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i. consideraciones
preliminares

l entramado institucional y burocrtico del Estado mexicano se estructura y entreteje a distintas escalas de operacin, vinculacin e incidencia, por lo que todo intento de intervenir en el mejoramiento de su funcin, debe asumir esta realidad compleja y heterognea. Se ha pretendido bosquejar y exponer en el diagnstico anterior, un panorama de los mecanismos e instancias oficiales existentes en materia de proteccin y prevencin a periodistas, as como los factores que generan una determinada inoperatividad dentro de las mismas, al respecto podemos observar que stas se manifiestan a mltiples niveles, teniendo a su vez, causas e implicaciones de muy diversa ndole. Partiendo de esta situacin, consideramos que un proyecto de medidas a implementar para hacer eficiente su desempeo y propiciar un impacto real que ofrezca proteccin a los periodistas, no puede sustraerse de esta realidad multicausal, donde las prcticas y mecanismos se interrelacionan y repercuten entre s. Aun cuando se ha hecho bastante exposicin sobre la ausencia real de rganos concretos de coordinacin y colaboracin efectiva entre las instancias implicadas, reconocemos que un proyecto que advierta todas estas cuestiones, debe considerar una prctica y una aplicacin multisectorial a varios niveles de la administracin pblica, para poder as, articular un funcionamiento coordinado que posibilite mejores resultados y efectividad en la medida que sus facultades sectoriales se vean mutuamente reforzadas. El ejercicio anteriormente expuesto nos ha referido tambin, los distintos niveles y dimensiones de la realidad

socio-poltica sobre el que se ha buscado implementar un marco jurdico para la atencin de la problemtica de agresin a periodistas y la libre expresin; asimismo se ha caracterizado la situacin sobre la que operan hoy en da los organismos institucionales y la lgica del aparato burocrtico del Estado mexicano. Pese a que el panorama bosquejado puede fcilmente tergiversarse con una interpretacin equvoca, en donde se asumira que el grado de corrupcin e inoperatividad institucional permea a un nivel tan profundo en la mentalidad y la raigambre social, que todo esfuerzo de revertir la tendencia sera un intento fallido, debemos comenzar a considerar positivamente los avances sustanciales en materia jurdica y su respectiva consolidacin efectiva dentro de las instituciones, la que en teora le acompaa y le es correlativa, para intentar trabajar entonces, en un esfuerzo de articulacin que refuerce las experiencias institucionales exitosas incluyendo aquellas que en principio podran parecer poco relacionadas con nuestro tema en especfico, considerando para ello una implementacin eficaz de mecanismos en donde estos no existen, y donde finalmente, se puedan concretar rganos de coordinacin efectiva entre las distintas instancias. Todo programa de reformas, toda iniciativa de rescritura, modificacin tcnica o jurdica a las disposiciones oficiales, debe valorar ese panorama institucional en sus diversos niveles e interconexiones, adems de leer y analizar el contexto socio-poltico sobre el que se pretende ejecutar, esto ltimo con miras a que su implementacin sea realmente exitosa. Nuestra propuesta de trabajo en materia de medidas de proteccin y prevencin a periodistas, para que logr positi-

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vamente incidir en la resolucin del problema y se siembren los elementos para erradicar paulatinamente las agresiones contra el trabajo periodstico y la libertad de expresin, busca proyectar su agenda y mtodo de trabajo a sabiendas de todas estas consideraciones, reconociendo para ello, que un esfuerzo como ste es sumamente extenso, complejo, y por ende, inabarcable en su totalidad, sin embargo, consideramos que es posible trabajar en la ejecucin de acciones especficas, que articuladas en una lnea de trabajo en comn, puedan abrir alternativas de viabilidad y ofrecer as, un horizonte de resultados concretos en la atencin de esta problemtica, la cual, como ya se expuso con anterioridad, afecta directamente a la vida democrtica del pas. A travs de un seguimiento de los distintos acuerdos, instancias y mecanismos proyectados por la legislacin nacional, es que se ha esbozado tambin, una breve cartografa del marco jurdico e institucional sobre el tema que aqu nos incumbe, a sabiendas de que ste mismo diagnstico no es completo ni definitivo, sino que debe irse ampliando, extendiendo y profundizando sobre el transcurso del trabajo, a la vez que ste le permita ir modificando sus presupuestos e inclinaciones sobre la marcha y el desarrollo del mismo, a continuacin, intentaremos precisar algunos elementos que desde nuestra ptica y anlisis podran ayudar a optimizar la gestin gubernamental para implementar una atencin efectiva para los periodistas, partiendo para ello, del sentido y propsito de las instancias ya existentes, as como de las recientes iniciativas puestas a discusin desde el rgano legislativo del pas. A lo largo de este documento se exponen diversas recomendaciones

que consideramos estratgicas y que podran repercutir en facilitar el trabajo de las autoridades y obtener por ende resultados tangibles; si bien reconocemos los lmites de las propuestas, asumimos que stas mismas estn sujetas a discusin y anlisis, por lo que reconocemos la necesidad de abrir la discusin a una red de trabajo interdisciplinario, para que la propuesta metodologa se articule en colaboracin con otros expertos y se enriquezca con los aportes y consideraciones de los distintos actores involucrados en la atencin del problema. Slo un trabajo coordinado permitir sincronizar esfuerzos en los distintos niveles dentro y fuera de la administracin pblica, y por lo tanto, ofrecer soluciones realmente eficaces.

ii. propuesta para

un grupo de traBajo interdisciplinario

onsideramos que la prctica colaborativa y el trabajo coordinado entre funcionarios pblicos, representantes de las organizaciones no gubernamentales, consultores especializados, delegados de los organismos internacionales y de los mismos periodistas, es la manera ms eficiente de atender problemticas como la que ahora nos atae, por lo que un primer punto de esta propuesta de trabajo es la creacin de un grupo de trabajo, el cual se pretende conformar con miembros de las distintas adscripciones institucionales habilitadas para la atencin del problema, articulado a su vez, por medio de una red de colaboracin e informacin, entre los distintos actores involucrados, buscando para ello, establecer distintos canales de comunicacin, a travs de los cuales, se permita una retroali-

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mentacin de las experiencias y propuestas de intervencin. Consideramos importante que cada uno de los involucrados mantenga su autonoma, por lo que no se busca instituir un grupo hermtico y delimitado institucionalmente, pues cada actor juega un papel estratgico desde su ubicacin especfica, ya sea esta de caracter civil o gubernamental, a la vez que esto permite focalizar la problemtica desde diferentes perspectivas disciplinarias e institucionales. En ese sentido, valoramos la necesidad de complementar los elementos de la ciencia jurdica con los aportes de ramas como la sociologa, el anlisis poltico y la experiencia terica y prctica de la funcin pblica. Al respecto, conviene precisar que en un primer momento, la configuracin de ste grupo de trabajo, deber discutir, negociar y establecer los trminos y condiciones de participacin y operacin de cada uno de sus integrantes propuestos, a la vez que se determinen paulatinamente los objetivos concretos del equipo, as como los recursos tcnicos bajo los que se pretender maniobrar. Si reconocemos que En una red abierta, la informacin se comparte y el poder se distribuye. No hay un lder institucional, sino slo ocasional, segn las necesidades y en una duracin dada, pues la red, a diferencia de las grandes estructuras burocrticas, es efmera. Puede deshacerse, reconstituirse con otros elementos, volver a deshacerse. Se pone acento en la relacin, no en la situacin. En los objetivos, los papeles, los contactos, y no en los productos o elementos cuantificables. [Rosnay. 1983:186]; nos estaremos acercando al horizonte de las nuevas estructuras contemporneas, donde el paradigma de organizacin y la disposicin del trabajo no sea ya la de un orden jerrquico, vertical y

centralizado, sino la de una red de colaboraciones horizontales, donde no exista un marco de intervencin estrictamente delimitado, sino que ste sea fruto constante de las negociaciones, intercambios y acuerdos entre las partes. Asumimos que la colaboracin y apoyo mutuo entre funcionarios pblicos, representantes de las organizaciones civiles avocadas en el tema, consultores especializados y periodistas, es la clave fundamental para el desarrollo de un trabajo exitoso que logre ejecutar mediante consenso y negociacin, acciones concretas para revertir la tendencia actual de las agresiones contra la libre expresin. Entonces, dentro del esquema de trabajo que se propone, tanto la comunicacin como la respectiva retroalimentacin resultan elementos primordiales para la puesta en funcionamiento de este grupo de carcter interinstitucional e interdisciplinario, puesto que son los ejes sobre los que se funda la posibilidad y efectividad de los acuerdos, mismos que permitan tomar medidas coordinadas y establecer lneas de accin en sincrona sin que se dupliquen los procesos. A continuacin se exponen y desarrollan algunos de estos puntos y recomendaciones que podran facilitar el trabajo potencial de esta red de trabajo: Comunicacin. Si consideramos que: La produccin de ideas, imgenes y conocimientos, slo se efecta en comn nadie piensa a solas en realidad, todo pensamiento se produce en colaboracin con los pensamientos pasados y presentes de otros, sino que adems cada idea o imagen nueva invita y se abre a nuevas colaboraciones. [Hard & Negri. 2004:178], podemos visibilizar una estrategia de trabajo que

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parta de esta valoracin comunicativa y cooperativa, en la que nuestros esfuerzos implementados puedan conjuntarse en el estmulo de mecanismos de proteccin al periodismo y en la promocin y defensora de la libre expresin, tanto en aquellos que podamos proponernos para trabajo en lo inmediato, como tambin, a consideracin del posible proyecto a desarrollar en un periodo de ms largo plazo. Seguimiento. La gran cantidad de medios en su mayora electrnicos que determinan el contexto socio-cultural, los acelerados flujos de la informacin, la enorme saturacin de noticias, contenidos, acontecimientos, dificulta en enorme medida la posibilidad de darle un seguimiento profundo y exhaustivo al desarrollo de las tensiones, problemticas y negociaciones del panorama poltico contemporneo, por lo que slo un trabajo de interaccin colectiva entre distintos individuos diversamente situados puede darle un seguimiento continuo y un tratamiento apropiado a un tema como el que ahora se trata. El seguimiento de noticias, los procesos legislativos y sus respectivos resolutivos, las acciones focalizadas, etctera, deben concentrarse, referirse e intercambiarse entre los colaboradores, a consideracin de aquellos que puedan resultar ms funcionales o estratgicos en la captura y/o manejo de determinada informacin. Documentacin. La recopilacin amplia de materiales, textos, documentos, contenidos, citas, testimonios y referencias no es una tarea secundaria ni perifrica en un trabajo que pretenda implementar

medidas cautelares y de incidencia jurdica en materia de proteccin y proteccin a periodistas, as como del panorama general en trminos de la libertad de expresin en Mxico; una clasificacin jerrquica nos posibilita situar un panorama hipertextual que nos permita ir ampliando nuestro anlisis. La creacin de un archivo es fundamental en un proyecto como el que nos hemos planteado, dado que la existencia condensada, centralizada y focalizada de la informacin y los recursos sobre el tema, permite una bsqueda de contenidos ms rpida y oportuna, donde la disponibilidad en su consulta resulte beneficiosa tanto para los colaboradores que actualmente trabajamos en el tema, como para el pblico interesado, y los posibles grupos y co-partcipes en la implementacin de estrategias. Investigacin. La efectividad de un mecanismo se basa en gran medida en el nivel de profundidad cualitativa y cuantitativa sobre el que se edifica su propuesta, y esto responde tambin, a la calidad y especializacin de la investigacin que respalda su implementacin tcnica, jurdica e institucional. La complejidad de la problemtica que buscamos atender no acepta soluciones parciales, unvocas, ni de pretensin totalizante, sino que requiere de medidas focalizadas, especializadas incluso, articuladas en una red de trabajo y flujo colaborativo entre las partes, para lograr as, un trabajo de investigacin a la medida de las necesidades, que proponga y active procesos efectivos en el respeto de la libre expresin con un alcance significativamente mayor que los hasta ahora dispuestos.

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 Implementacin de medidas coordinadas. A partir de los puntos anteriores, en los que hemos hechos nfasis en las implicaciones de la comunicacin y del trabajo articulado en estructuras de red para responder y atender a problemticas complejas, es que sealamos adems, la necesidad de un trabajo coordinado de implementacin en los diversos focos de atencin, dado que una sincrona y una intervencin multisectorial es fundamental para conseguir resultados ptimos, y en ste caso, para que los mecanismos de proteccin a periodistas contemplados por las instancias pblicas resulten eficientes. Evaluacin. Consideramos que un ejercicio constante de evaluacin y autoevaluacin, del trabajo desempeado es fundamental para el mejoramiento en el desempeo de las organizaciones, por lo que tanto la evaluacin del trabajo proyectado (documentos, diagnsticos, entrevistas, medidas implementadas), como la organizacin interna y la efectividad de las comunicaciones y la colaboracin debe ser puesta a interrogacin, con la intencin de que su juicio y retroalimentacin permita afinar paulatinamente el funcionamiento ptimo del trabajo. A partir de los distintos puntos mencionados, podemos intuir una diversidad de funciones que consideramos, deben ser atendidas para gestionar un grupo y una red eficiente de atencin a la problemtica. Los aspectos tcnicos de la investigacin deben integrarse y complementarse con: 1) la realizacin de entrevistas y 2) la condensacin

de un archivo temtico al respecto, puesto que las primeras permiten desglosar un conocimiento cualitativo sobre el funcionamiento real de las instancias dado que la voz de los periodistas afectados pocas veces es considerada al implementar esta serie de medidas, a la vez que permite rastrear una serie de valores simblicos sobre la significacin que adquieren las instancias pblicas en el imaginario de quienes hacen uso de ellas; mientras que el segundo, posibilita un acceso rpido a la informacin disponible sobre el tema, no slo para los actuales colaboradores, sino para los futuros involucrados y el pblico que pudiera estar interesado. Las recomendaciones expuestas para el establecimiento de un equipo abierto de trabajo, no pretenden instituir un nuevo organismo especfico regulado jurdica e institucionalmente, sino que buscan, articular una red de colaboracin interinstitucional e interdisciplinaria sin determinantes tcnicos rgidos, para que su funcionamiento pueda operar en un marco amplio de flexibilidad, que posibilite una respuesta oportuna, ms verstil y fluida, que no atraviese as, con los obstculos administrativos de la burocracia oficial; asumiendo entonces, que es posible trabajar con asertividad a disposicin de la voluntad poltica de las partes y el reconocimiento de un compromiso compartido de atender la problemtica de agresiones a periodistas y la defensa de los derecho a la libertad de expresin y el acceso a la informacin as de como los derechos humanos en general, se ofrecen estas sugerencias de operacin tcnica y metodolgica que podran facilitar el desempeo de un trabajo coordinado.

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iii. ejes de interVencin

jurdica e institucional (recomendaciones)

omo hemos sealado, el diagnstico anteriormente presentado no abarca en su totalidad la profundidad del problema, sin embargo, ste nos sirve como una primera plataforma para ubicar y proponer algunos ejes de intervencin jurdica e institucional que podran facilitar el funcionamiento de los organismos ya existentes, a consideracin por supuesto, de que esta misma agenda pueda irse modificando durante el desarrollo; es por esto que la investigacin y el seguimiento constante y oportuno resulta fundamental para la atencin de un problema como el que nos atae, pese a ello, se revisarn a continuacin algunos elementos de corte administrativo e institucional que pueden considerarse como elementos sustantivos para una propuesta de redefinicin de funciones y fortalecimiento del entramado interinstitucional. Si bien el diagnstico se encarg de revisar las distintas instancias oficiales encargadas de atender el tema, en ste primer sealamiento de propuestas nos acotaremos a las que consideramos estratgicamente decisivas, as como a los elementos jurdicos que actualmente nos otorgan un marco de intervencin ms accesible y especfico; en ese sentido es que valoramos en gran medida la reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2010, puesto que nos ofrece un punto de partida que refuerza las exigenciaspara que las instituciones adopten las medidas necesarias para que se respeten los derechos y las garantas individuales, incluidos los que ataen a la libertad de expresin y el acce-

so a la informacin. Asimismo, es de valorar tambin la reciente reforma que federaliza los delitos contra la libertad de expresin a travs de la modificacin y ampliacin del artculo 73 constitucional, si bien, la misma aun no ha sido adoptada por los 17 estados necesarios para que la reforma adquiera una cobertura nacional, los indicios apuntan a que sta pronto quedar aprobada por los congresos locales necesarios y se constituir en un elemento jurdico fundamental para coordinar los esfuerzos entre las instancias federales y las autoridades locales. En otro aspecto, dado que el papel de la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresin (FEADLE) como organismo de la Procuradura General de la Repblica (PGR) es fundamental para la investigacin de los crmenes y las agresiones contra periodistas, puesto que es la instancia titular encargada de abrir las averiguaciones previas e iniciar los procesos ministeriales y judiciales, una gran parte de nuestra exposicin se basa en recomendaciones de intervencin para fortalecer su funcionamiento, operacin y efectividad, aun cuando se intentar mantener una visin global de conjunto sin descuidar el vnculo e interrelacin con otras instancias y mecanismos; al respecto, el Convenio de Colaboracin suscrito en 2010 nos ofrecer un punto de partida para establecer un eje de trabajo coordinado interinstitucional. Finalmente, se dedica un apartado que considera las posibles implicaciones y las oportunidades de intervencin que se abren a partir de la reciente aprobacin de la Ley para la Proteccin de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, misma que se espera sea publicada en el Diario Oficial de la Federacin en junio del ao en curso. Sin establecer

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una jerarqua entre los puntos a considerar, podemos desglosar los ejes de accin de la siguiente manera: A) ASUMIR LAS AGRESIONES CONTRA LA LIBERTAD DE EXPRESIN COMO TEMA DE SEGURIDAD NACIONAL. Por el grado de importancia que juega la libre circulacin de la informacin dentro del sistema democrtico, as como por sus implicaciones socio-polticas, se considera como una prioridad el que el tema de las agresiones contra periodistas y la libertad de expresin en general entre a ser parte de las prioridades y temas a tratar dentro de la Agenda Nacional de Riesgos para que ste se discuta a profundidad por los representantes oficiales dentro el Consejo de Seguridad Nacional, mismo que es est integrado por: El titular del Ejecutivo, quin lo preside; El Secretario de Gobernacin, quin funge como secretario ejecutivo; El Secretario de la Defensa Nacional; El Secretario de Marina; El Secretario de Seguridad Pblica; El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico; El Secretario de la Funcin Pblica; El Secretario de Relaciones Exteriores; El Secretario de Comunicaciones y Transportes; El Procurador General de la Repblica y El Director General del Centro de Investigacin Nacional. El Consejo cuenta a su vez, para el desempeo de sus funciones con un Secretario Tcnico dependiente del Ejecutivo y el soporte de un Centro de

Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN) que se encarga de realizar las labores de inteligencia criminalstica; asimismo, se cuenta con una Comisin Bicameral encargada de mantener el contacto y el respaldo legislativo con el Consejo. Si bien, dentro del artculo 5 de la Ley de Seguridad Nacional que enlista los temas que son considerados como amenazas de seguridad nacional, no se estipula ningn punto que refiera explcitamente a las agresiones que obstaculicen la libertad de expresin, en el artculo 3 de la misma, se estipula como el eje de sus funciones la implementacin de medidas encaminadas a: [....] III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democrticas de gobierno. [...] VI. La preservacin de la democracia, fundada en el desarrollo econmico, social y poltico del pas y sus habitantes. En ese sentido, se asumen que la preservacin y fomento de la libertad de expresin es un elemento fundamental para la preservacin del orden democrtico; considerando adems que: la libertad de expresin y el derecho a informar y ser informados entran dentro del conjunto de las garantas que amparan los derechos humanos, podemos concluir que la reciente reforma constitucional que estipula su defensa y promocin dentro de la marco institucional del Estado mexicano, obliga a todas las instancias en este caso al Consejo de Seguridad Nacional a implementar medidas que protejan la libertad de expresin dentro del pas, incluyendo a los miembros del gremio periodstico, quienes hoy da se encuentran en medio de en un contexto

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de acoso, silenciamiento y violencia que les impide jugar su papel estratgico dentro del juego democrtico de la sociedad. Los elementos jurdicos antes referidos nos confirman la inherente facultad que tiene el Consejo de Seguridad Nacional para intervenir sobre el tema, pues adems de las instancias ya existentes enfocadas a la atencin del problema, su posicionamiento como rgano mximo encargado de estipular e implementar medidas destinadas a preservar la seguridad y el orden dentro del pas, le confiere un papel neurlgico y fundamental para la atencin de problemticas como la que aqu nos atae; por lo tanto, creemos prioritario buscar las vas y los canales institucionales para que ste tema se incluya dentro de la Agenda Nacional de Riesgos de dicho Consejo, con miras a darle toda la proyeccin posible para que su solucin se considere una prioridad dentro de las polticas pblicas. Si bien el Secretario Tcnico a travs de la informacin proporcionada por el CISEN es el principal elemento encargado de proponer los temas dentro de la Agenda, se puede reconocer que es la nica va para impulsar temas dentro del Consejo, el Ejecutivo mismo puede proponer temas, as como el Secretario de Gobernacin (o secretario ejecutivo dentro del consejo), quin facultado por el artculo 14 de la Ley de Seguridad Nacional puede someter a consideracin temas que competan al trabajo coordinado entre las distintas instancias. Sobre estas consideraciones habr que valorar las posibilidades de impulsar el tema de agresin a periodistas y los delitos cometidos contra la libertad de expresin dentro del Consejo de Seguridad Nacional, para que el tema sea evaluado por el CISEN y se canalice la atencin. Esta recomendacin se incluye

bajo la perspectiva de que la inclusin del tema en la agenda de seguridad nacional obligara a las autoridades a someterse a una dinmica de rendicin de cuentas y resultados a nivel interno de la administracin pblica, lo que impulsara el fortalecimiento de los mecanismos de trabajo y a que se corrijan los obstculos que actualmente hacen inoperantes, en general, a las instancias competentes. Para lograr la operatividad de esta recomendacin podra utilizarse como instrumento el mismo decreto presidencial, que se est sugiriendo ms adelante y en el cual se puede establecer que, por decisin presidencial, este tema deber ser analizado dentro del Consejo de Seguridad Nacional y en l se determinarn medidas que fortalezcan las acciones que deben llevar a cabo las dependencias competentes. B) INTEGRAR EL TEMA DE AGRESIONES A LA LIBERTAD DE EXPRESIN DENTRO DE LA AGENDA DEL CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA. Simultneamente al trabajo de impulso sobre el tema de violaciones la libertad de expresin dentro del Consejo de Seguridad Nacional cuyo carcter es principalmente de orden federal, debe considerarse la necesidad de introducir el tema dentro del Consejo Nacional de Seguridad Pblica1, el cual est conformado por: El Presidente de la Repblica, quin lo preside;
1 Debe considerarse que el tema de agresiones a periodistas cruza igualmente las agendas en materia de seguridad nacional y de seguridad pblica, convirtindose en un tema en el que se identifica la vertebracin que existe entre los dos mbitos, seguridad nacional y seguridad pblica.

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 El Secretario de Gobernacin; El Secretario de la Defensa Nacional; El Secretario de Seguridad Pblica; El Procurador General de la Repblica; Los Gobernadores de los Estados; El jefe de Gobierno del Distrito Federal; y El Secretario Ejecutivo del Sistema. Si bien podemos encontrar similitudes en el trabajo de seguridad que ejerce el Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP) con el Consejo de Seguridad Nacional, adems de que comparten una parte sustancial de sus integrantes, sus atribuciones y facultades no son las mismas, sino que responden a circunstancias y modalidades de intervencin diferentes, si bien, muchas de ellas se pueden estipular de manera coordinada y estar destinada a trabajar sobre determinados fines en especfico que resultan comunes, los alcances difieren entre s. Al respecto podemos mencionar el papel estratgico que implica la participacin de los representantes de las entidades federativas dentro del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, dado que los acuerdos tomados dentro de este organismo permiten otorgar una proyeccin con mayor alcance dentro de los Estados; situacin que resulta estratgica si consideramos las complicaciones del sistema federalista mexicano ya antes expuestas. Consideramos que el Consejo Nacional de Seguridad Pblica puede ser un vehculo para incidir y articular un trabajo coordinado entre las instancias federales de seguridad con los distintos mecanismos gubernamentales de las entidades federativas, as como para canalizar localmente el impulso generado con la reforma del artculo 73, mismo que debe ser estimulado para su adaptacin y aprobacin al interior

de los congresos locales restantes para que se institucionalice federalmente. Finalmente, la dimensin intra e interestatal que pueda drsele a las polticas pblicas de proteccin a periodistas, puede encontrar un canal para su articulacin, enlace y difusin desde el rgano de coordinacin que implica el CNSP. Adicionalmente hay que tener presente que dentro del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, el cual se rene ordinariamente dos veces al ao y puede realizar sesiones extraordinarias, funcionan instancias de coordinacin que pueden resultar vehculos eficaces para los objetivos mencionados, como son la conferencia nacional de procuradores o de secretarios de seguridad pblica de todas las entidades federativas. El vehculo para integrar el tema de agresiones a periodistas a la agenda del Consejo Nacional de Seguridad Pblica podra ser, por ejemplo, el de sealarlo en el decreto presidencial que se propone regule todos los mecanismos administrativos respectivos. C) MODIFICACIONES Y REDEFINICIN DEL CONVENIO DE COLABORACIN PARA LA IMPLEMENTACIN DE ACCIONES DE PROTECCIN Y PREVENCIN A PERIODISTAS. El convenio adscrito entre distintas dependencias a finales de 2010, as como el respectivo Comit Consultivo designado para coordinar y efectuar los lineamientos de operacin de un mecanismo de implementacin de medidas cautelares y de proteccin para periodistas pactado entre las instancias firmantes, es un elemento institucional que se encuentra en un reconocido nivel de ineficiencia; as, no es un aparato institucional que est

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dando resultados efectivos, pero puede ser una va ya instituida o un punto de partida para la puesta en marcha de un mecanismo realmente funcional, a travs de un sistema de enlace entre dependencias efectivo que cumpla correctamente sus respectivas tareas de coordinacin y cooperacin. No se trata de suprimir el Convenio ya establecido, sino de redisear sus lineamientos de operacin institucional, dado que los elementos bajo los que se encuentra dispuesta su estructura de funcionamiento no resultan efectivos, la reformulacin y reescritura de sus lineamientos de operacin parece ser una alternativa viable para mejorar cualitativa y cuantitativamente el ejercicio de sus funciones. Las normas bajo los que se estipula el diseo institucional del actual mecanismo lo hacen prcticamente inoperante, por lo que una reestructuracin de las funciones y redefinicin de las jerarquas y responsabilidades asentados por los lineamientos tcnicos y jurdicos del Convenio puede solventar en gran medida la urgente necesidad de brindar proteccin efectiva y medidas cautelares para los periodistas. Descentralizar el protagonismo presupuestal y las responsabilidades de la Secretara de Gobernacin dentro del funcionamiento del mecanismo pactado, es una de las prioridades, dado que su actual disposicin institucional dentro del Convenio de Coordinacin es poco funcional, puesto que el personal no cuenta con los recursos, la infraestructura ni con las habilidades profesionales necesarias para aplicar medidas efectivas en tiempo y forma como lo dispone el recurso del mecanismo ya aludido. No se cuestiona la direccin del Comit Consultivo presidido y encabezado por la Secretara de Gobernacin, pero se considera que es necesario delegar

gran parte de sus responsabilidades operativas a instancias mejor capacitadas y especializadas; en ese sentido, por la infraestructura, el tipo de funciones que desempea dentro del conjunto coordinado de las instancias de Seguridad Pblica, y la disponibilidad de su colaboracin institucional, se propone que la Fiscala Especial (FEADLE) como rgano interno de la PGR, sea el rgano donde recaiga una parte considerable de las funciones y prcticas de operacin, sin que por ello recaiga la jerarqua que se le concede a la SEGOB dentro del orden institucional del Convenio. Una propuesta de reescritura de sus lineamientos institucionales de operacin se propone como una meta inmediata del trabajo a desarrollar. El papel que desempea la Secretara de Gobernacin es fundamental, puesto que expresa la representacin ms explcita del fuero federal, su presencia dentro del Comit Consultivo le otorga un nivel de primer orden al tema de agresiones contra periodistas y la libre expresin dentro de los temas de seguridad nacional, como rgano institucional encargado de implementar y fortalecer los mecanismos de gobernabilidad, podemos concluir que su relevancia dentro del Comit se justifica dado que: La eficacia, la legitimidad y la estabilidad constituyen los tres componentes fundamentales de la gobernabilidad. [...] Un gobierno debe ser eficaz, esto es, debe tener la capacidad de alcanzar logros o metas prefijadas. Pero tambin debe ser eficiente, debiendo alcanzar dichos logros al menos costo posible. stos son los elementos que se destacan para la gestin de un buen gobierno. Pero aqu comienzan los problemas. Porque las nocio-

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nes de eficacia y eficiencia no son socialmente neutras. Esto significa asumir que en la sociedad existe ms de un proyecto de sociedad y que, adems, algunos de ellos pueden ser contrapuestos. [Osorio. 2004:201] Observamos entonces, que salvaguardar las condiciones de gobernabilidad dentro del Estado es una situacin compleja con muy distintas implicaciones sociales. Al respecto, debe considerarse que proteger los derechos a la libre expresin y otorgar las condiciones para que los periodistas puedan ejercer su trabajo sin inconvenientes, es una condicin que posibilita el ejercicio mismo de gobernabilidad en condiciones democrticas. La legitimidad y estabilidad de un Estado, slo pueden asegurarse cuando ste logra operar con eficacia y para ello, es necesario que se faculten rganos encargados de vigilar y supervisar el cumplimiento de los objetivos. En ese sentido, es que el papel de la SEGOB dentro del mecanismo debe proyectarse, como un elemento de direccin y regulacin, y no de operacin tcnica en labores del fuero ministerial. Simultneamente, el rgano directivo de la SEGOB debe contar con la asesora y evaluacin de actores autnomos que le permitan realizar evaluaciones con criterios de efectividad de mayor amplitud; los observatorios ciudadanos y las instancias internacionales de derechos humanos pueden ejercer aqu un papel fundamental en la revisin y evaluacin peridica de eficacia sobre las medidas implementadas. Pero sobre estas consideraciones regresaremos ms adelante al revisar las implicaciones de rediseo derivadas de la Ley de Proteccin a Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, la cual todava no cuenta con un re-

glamento o con sus lineamientos de operacin. Finalmente, una recomendacin especfica que modificara los alcances y la fuerza operativa del mecanismo sera el que se sustituyera su base de creacin, de forma que dejara de ser un mecanismo resultado de un acuerdo entre partes y se convierta en una determinacin de poltica de Estado. Para ello resultara plausible que su fundamento se originara en un decreto presidencial que remplace el Convenio de Colaboracin. D) RECOMENDACIONES PARA EL REDISEO INSTITUCIONAL DE LA FISCALA ESPECIAL DE ATENCIN A LOS DELITOS CONTRA LA LIBERTAD DE EXPRESIN DENTRO DE LA PGR. Nos hemos adelantado ya a la necesidad de otorgarle mayor peso y protagonismo a la PGR y a la respectiva Fiscala Especial, dentro de la disposicin institucional de los lineamientos de operacin del mecanismo estipulado por el Convenio de Coordinacin, sin embargo, creemos que el ejercicio de rediseo institucional no slo debe trabajarse entre la vinculacin exterior y el funcionamiento interinstitucional, sino tambin al interior de la misma FEADLE y su insercin jurdica y normativa dentro de la misma PGR. Debe estipularse como una tarea inmediata una propuesta de fortalecimiento institucional de la FEADLE al interior de la PGR, es necesario que se le otorguen elementos presupuestarios y de infraestructura para afianzar su funcionamiento y se logren poner en prctica efectiva las tareas de investigacin ministerial e implementacin de medidas de seguridad orientadas a la proteccin de periodistas. El impulso y fortalecimiento institucional debe

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considerar el carcter multisectorial, que requiere una verdadera y efectiva reconfiguracin orgnica de sus funciones, un reordenamiento institucional dentro de la PGR debe asumir los distintos factores que le dan sustento y proyeccin dentro y fuera de la institucin. Por otro lado, se debe considerar la dinmica interna, los medios y recursos actuales con los que se cuenta para iniciar un proceso de fortalecimiento y restructuracin oficial. Algunos elementos tericos sobre la dinmica de las instituciones pueden resultarnos ilustrativos: Las instituciones viven en una especie de disensin constitutiva o incluso de revolucin permanente (yo me atrevera a decir, aqu en Mxico, institucional) que afecta todo acto o acontecimiento institucional imaginable, y que explican su mutabilidad constitutiva y su tendencia a la corrupcin. Podramos decir que las instituciones son corruptas de inicio por la violencia de su institucin, de su fundacin, que es tambin la nica medida de su legitimidad. [Bennington. 2007:137] Observamos entonces que hay una dialctica y una tensin histrica al interior de las instituciones, misma que las hace susceptibles tanto al cambio como a la corrupcin; al respecto, consideramos que: La calidad de la gestin pblica es esencial para mantener su legitimidad frente a una ciudadana cada vez ms exigente y menos propensa a tolerar procedimientos administrativos y poco transparentes, que crean oportunidades de corrupcin y despilfarro. El desarrollo de una buena gestin pblica y una adecuada rendicin de cuentas est

asociada al establecimiento de mecanismo institucionales para determina objetivos especficos en cada rea de la funcin pblica, los estndares que debe cumplir y los indicadores que deben ser utilizados para evaluarla. [CEPAL. 2001:66] Elementos que habrn de considerarse en un proyecto de rediseo y reestructuracin, en este caso, el fortalecimiento que se pretende implementar de la FEADLE dentro y fuera de la PGR, que es el marco institucional y de infraestructura que la alberga. Para este fin es necesario afianzar un posicionamiento estratgico dentro de las prioridades de la agenda de Seguridad Nacional, mismo que permita redefinir las necesidades del organismo y darle visibilidad al tema dentro de las polticas pblicas en materia de seguridad y de preservacin y bsqueda de la democracia. Se deben buscar los elementos orgnicos, jurdicos y de proyeccin pblica necesaria para que FEADLE se articule como una instancia fuerte y funcional, con incidencia efectiva y que responda a las demandas concretas para la que fue creada. As: La pureza de la institucin es su soberana, pero sta no es nada (muchos menos una institucin) a menos que encuentre una forma de existir y mantenerse en el tiempo. [Bennington. 2007:139] Deducimos entonces, que la permanencia y fortalecimiento de un rgano institucional, depende en gran medida de la eficacia en el desempeo de sus funciones, su rendimiento y la calidad de su funcin pblica, misma que es necesario proyectar tanto dentro como fuera de la instancia que le alberga, en este caso la Procuradura General de la Repblica. Una de las ms grandes desventajas con las que se enfrenta la FEADLE dentro de la estructura institucional de

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la PGR, es que su estipulacin, normatividad y fundamento jurdico reside en un acuerdo interno del Procurador General de la Repblica [A/145/10], mismo que carece de limitaciones normativas y no implica un respaldo slido ni jurdica ni institucionalmente, por lo que una alternativa ms eficiente puede ser la inclusin dentro de la disposicin orgnica de la misma PGR, dentro de la cual, hoy en da la FEADLE ocupa un lugar perifrico junto con otras instancias creadas ex-profeso por el Procurador. As, el artculo 14 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica determina que: [...] La Institucin, adems, por previsin reglamentaria o por acuerdo del Procurador General de la Repblica, podr contar con Fiscalas Especiales para el conocimiento, atencin y persecucin de delitos especficos que por su trascendencia, inters y caractersticas as lo ameriten. El Reglamento establecer las facultades, bases de organizacin y los requisitos para la designacin de los titulares de las unidades especializadas y fiscalas especiales. [...] Se contempla as, que todas las fiscalas especiales creadas por decreto de Procurador, queden amparadas por el Reglamento de la citada Ley Orgnica, donde se estipularan los trminos y condiciones de su operacin institucional; sin embargo, cuando nos remitimos al texto y artculos del Reglamento vigente, no encontramos ninguna alusin o referencia directa al funcionamiento o al estatuto jurdico de la FEADLE, la cual no se encuentra indexada en el listado de las unidades administrativas y rganos

desconcertados de la PGR expuestos en dicho Reglamento, aun cuando la misma normativa (artculo 5) faculta al titular de la PGR para dictaminar las normas y modificaciones que se requieran para el funcionamiento de cada unidad subalterna u rgano tcnico. Dado que las facultades especficas de la FEADLE no se encuentran contempladas dentro de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, es necesario verificar y aadir sus lineamientos dentro de lo expuesto en los distintos incisos del artculo 4 de la misma ley; sto con el fin de que se regule su funcionamiento coordinado con las diversas instancias y estratificaciones de la PGR en el desarrollo de las investigaciones ministeriales y las averiguaciones previas. En el desglose de las distintas instancias, subprocuraduras, fiscalas, direcciones generales, unidades especializadas y de capacitacin o investigacin que integran a la PGR, la FEADLE no aparece dentro del diseo institucional ni en el marco jurdico de lo contemplado por el Reglamento General de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica; existe un completo desconocimiento y ausencia de las competencias atribuidas a Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresin dentro del artculo 2 de dicho Reglamento General que es el que enlista y determina la jerarqua de las distintas instancias subsectoriales de la PGR. Como el nico sustento jurdiconormativo de la FEADLE es el decreto del Procurador [A/145/10], es necesario trabajar en una propuesta para Reformar tanto la Ley Orgnica de la PGR, como su Reglamento General, para que estos dos cuerpos jurdicos den cobertura legal, tcnica y administrativa a las facultades y funciones de la FEADLE, que hasta ahora son precarios e insuficientes.

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El hecho de que la FEADLE no se encuentre contemplada dentro de los lineamientos orgnicos y la normatividad jurdica e institucional de la PGR, la debilita a una escala profunda, puesto que no cuenta con los requerimientos mnimos que le permitan proyectar una fortaleza como instancia particular. Sus recursos presupuestarios son limitados puesto que tampoco existe una partida especfica dentro del desglose de los ingresos capitales para la PGR, su consideracin sigue estando contemplada nicamente dentro de la categora de instancias dispuestas por decreto del Procurador, por lo que su periferia jurdica e institucional, sumado a la falta de especificacin presupuestaria le impide acceder a un ndice de recursos lo suficientemente adecuado para efectuar el desempeo de las funciones para las que se supone destinada. Es necesario regular y otorgarle un carcter ordinario al presupuesto designado anualmente para la Fiscala Especial, para que ste a su vez sea desglosado y articulado en funcin de sus fines por un aparato administrativo y financiero propio. La negociacin de los recursos debe ir avalada por un proyecto institucional que exponga certeza y eficiencia, un nuevo marco institucional debe pretenderse en funcin de una operatividad y en el ptimo manejo y desempeo de la infraestructura asignada. El capital humano es un elemento a considerar para la negociacin de los recursos, pues debe asumirse que destinar recursos a la capacitacin del personal no implica un gasto, sino una inversin que permite la profesionalizacin y el desarrollo de las instituciones. Un rediseo de la estructura laboral y administrativa de la FEADLE, no debe aspirar nicamente a la ampliacin de su plantilla de personal, sino tambin a capacitar y especializar a los

miembros que requiera para establecer una red eficiente de investigacin ministerial y colaboracin judicial. Consideramos que las atribuciones efectivas de investigacin ministerial slo pueden concretarse si existe un respaldo jurdico y presupuestario claro, preciso y detallado. Creemos que las atribuciones suscritas a la gestin del ramo 33, que implica una descentralizacin de los recursos federales, posibilita una plataforma tcnico-administrativa que podra solventar muchas de las carencias actuales del presupuesto destinado por la federacin para atender el problema de agresiones a la libertad de expresin. Si revisamos las atribuciones que el ramo 33 considera a travs de su Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y el Distrito Federal (FASP), podemos encontrar que entre sus prioridades presupuestarias se asume: El avance en la aplicacin del Programa Nacional de Seguridad Pblica en materia de profesionalizacin, equipamiento, modernizacin tecnolgica e infraestructura. Reclutamiento, seleccin, depuracin y formacin de los recursos humanos vinculados con la Seguridad Pblica. Complementar las dotaciones de agentes del Ministerio Pblico, policas judiciales, peritos, policas preventivos y custodios, as como su equipamiento. El establecimiento de una red nacional de telecomunicaciones e informtica para la seguridad pblica. La construccin, mejoramiento o ampliacin de las instalaciones para la procuracin e imparticin de justicia [...] El seguimiento y evaluacin de los programas.

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Se consideran entonces, competencias mnimas que podran resultar fundamentales para instaurar una cobertura de los mecanismos de proteccin al interior de los Estados. El carcter desconcentrado de los recursos presupuestarios manejados dentro del ramo 33, ofrecen una alternativa para la implementacin oportuna de medidas de prevencin y proteccin a periodistas, as como para cubrir el gasto de las investigaciones especializadas que la focalizacin de los casos pudiese requerir dentro de las distintas entidades federativas. Un proyecto que contemple ofrecer una cobertura real dentro del interior de la Repblica, debe asumir la responsabilidad de asegurar los recursos materiales y presupuestarios para el funcionamiento dentro de las distintas entidades federativas, para lo cual, es necesario afianzar unidades y personal capacitado en investigacin vinculada a delitos contra la libertad de expresin, los cuales puedan mantener un enlace con la FEADLE de manera directa desde su ubicacin en las distintas agencias del Ministerio Pblico adscritas a los Estados. Se deben buscar as, canales que permitan incluir el tema de las medidas cautelares y de respuesta a las agresiones de periodistas y la libertad de expresin en general en el desglose del Presupuesto de Egresos de la Federacin, esto con una consideracin precisa que refiera las instancias a las que les competen el presupuesto segn sus atribuciones, para evitar as la desviacin o el subejercicio de los recursos. En la actualidad la gran mayora de los recursos otorgados por la federacin para la atencin del problema, quedan retenidos en manos de la SEGOB como rgano capital del Convenio de coordinacin, sin embargo, consideramos que es necesario bajar y redistribuir los recursos entre las distintas instancias implicadas,

dndole prioridad a aquellas que puedan resultar estratgicas para la implementacin de las medidas, en este caso la PGR y su respectiva Fiscala Especial. Dentro del paradigma contemporneo que contempla la rendicin de cuentas dentro de las instancias pblicas, se asume que la completa transparencia de los gastos facilita un manejo ms adecuado y responsable de los recursos, sin embargo, las agencias de investigacin, y en especfico aquellas destinadas a trabajar en situaciones y contextos vinculados al crimen organizado se enfrentan con el problema de no poder declarar el gasto de los recursos de manera oficial y con documentacin certificada ante Hacienda en todas las situaciones. Si se pretende extender una incidencia efectiva de las investigaciones ministeriales por parte de agentes especializados comisionados a la FEADLE, se debe considerar la posibilidad de que surjan investigaciones especficas en ambientes de ilegalidad, que impidan hacer un uso plenamente limpio, transparente y declarado de los recursos pblicos. Por lo que es necesario considerar este margen de permisibilidad y discrecionalidad presupuestaria, esto sin que deje de considerarse tambin la necesidad de regular la asignacin, manejo y control de esos mismos recursos, su grado de especializacin y requerimientos detallados hace necesario que cuente con una buena plataforma jurdica que vaya emparejada con una precisa administracin financiera dentro de la misma instancia.2
2 Una de las mayores dificultades con que se ha enfrentado el mecanismo de colaboracin interinstitucional para implementar las medidas cautelares, como se ha documentado por distintos estudios de diagnstico, ha sido la falta de ejercicio de recursos y las dificultades administrativas para su disposicin. Por ello, lo que se busca con esta recomendacin es la disposicin efectiva y en tiempo de los recursos destinados a la proteccin de los periodistas.

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A la par de esta necesidad de insertar los trminos y condiciones de la Fiscala Especial dentro de los cuerpos normativos de la PGR, deben considerarse las facultades en el desarrollo de las investigaciones especializadas que requieren un trabajo coordinado e interdisciplinario con otras instancias internas de la PGR, como podra serlo la Subprocuradura de Investigaciones Especializadas en Delincuencia Organizada (SIEDO); el vnculo actual entre la FEADLE con la SIEDO es completamente delegativo como ya se expuso con anterioridad, por lo que es necesario redisear su filiacin y comunicacin interna dentro de la PGR, para que mutuamente puedan desarrollar investigaciones interdisciplinarias que se complementen y den ptimo seguimiento a las averiguaciones previas, dado que cada instancia requiere la atencin de investigaciones especializadas con caractersticas distintas, ms no excluyentes. La capacitacin del personal, as como la ampliacin de su matrcula de empleados, son dos los elementos interrelacionados que pueden resultar determinantes para aumentar y mejorar el rendimiento institucional de la FEADLE, la composicin actual de su estructura burocrtica y la inexistencia de agentes del ministerio pblico con capacitacin especializada en el tema de libertad de expresin adscritos a la dependencia, son limitaciones que con la falta de infraestructura y autonoma presupuestaria, mantienen a la FEADLE acotada a un margen reducido de accin ministerial. Es necesario que el personal se capacite y especialice en la implementacin de medidas cautelares, as como en el seguimiento de investigaciones vinculadas a delitos contra la libertad de expresin; sobre este punto, el trabajo en colaboracin con organizaciones

civiles, a nivel nacional e internacional puede resultar fructfero, aunque sin duda, la asesora y capacitacin de centros internacionales especializados puedan resultar viables y necesarios. La capacitacin debe ir adems, complementada con una poltica integral de mejoramiento de la funcin pblica, especficamente dentro de las unidades ministeriales asentadas en los Estados; al respecto, debemos considerar que: No todas las entidades imparten cursos de formacin inicial, y, en muchas, los agentes del Ministerio Pblico son designados por el gobernador o el procurador de justicia, que buscan premiar lealtades o asegurarlas antes que un ejercicio profesional de la procuracin de justicia. [...] En pleno siglo XXI, no son pocos los gobernadores estatales que, en su afn de mantener control de su estado, nombran y remueven a agentes del Ministerio Pblico y hasta jueces, segn su filiacin partidista o segn el grado de complicidad que exista entre ellos. En ese contexto, la capacitacin no resulta importante. [...] Desde luego, la designacin directa o especial de los agentes del Ministerio Pblico es un tema que merece atencin. En instituciones como las de procuracin de justicia, el mecanismo puede tener un carcter excepcional y obedecer a la necesidad de contar con colaboradores que tengan conocimientos altamente especializados quienes difcilmente podrn reclutarse por concurso o que, por los temas que les han sido encomendados, sean de vital confidencialidad. El problema se presenta cuando se privilegia ese mecanismo por encima de los concursos de oposicin. [Laveaga & Vizcano. 2010:8-9]

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Nos enfrentamos as, a una problemtica compleja de mltiples factores, que afecta en gran medida el entramado institucional de la PGR y a sus respectivas unidades ministeriales dentro de los Estados, por lo que una atencin profunda al tema de las agresiones contra la libertad de expresin, no slo debe incluir concientizar a los servidores pblicos y a la sociedad en general sobre la importancia que tiene la libertad de expresin para la democracia, as como el respeto que merece la opinin de los dems; sino que adems debe trabajar paralelamente en estimular mecanismos de mejoramiento directo al desempeo de la funcin pblica, para ello es necesario que se promuevan al interior de la PGR mecanismos de regulacin, supervisin y evaluacin de los servidores pblicos, a los cuales es necesario que se les mantenga bajo un perfil de confianza a travs de estrictos mecanismos de control y seleccin del personal. Finalmente, consideramos que un fortalecimiento institucional de la FEADLE dentro de la PGR resulta inacabado si no hay colaboracin, coordinacin y reconocimiento de los otros organismos o unidades internas, por lo que resulta urgente y fundamental que la FEADLE establezca mecanismos de comunicacin con otros rganos tcnico-administrativos que puedan facilitar su rediseo y posicionamiento dentro de la PGR; al respecto, conforme a lo estipulado en el artculo 27 de la Ley Orgnica antes referida, se considera que un trabajo coordinado con el Consejo Tcnico de Planeacin y Coordinacin de Operaciones (presidido por el Subprocurador), el Consejo Tcnico de Administracin y el Consejo de Profesionalizacin como organismos internos de la PGR encargados de estipular, negociar y proponer

los mecanismos tcnicos de operacin y funcionamiento interno, as como de promover el mejoramiento de las funciones y la profesionalizacin del personal, puede ayudar y facilitar sustancialmente en el rediseo de los trminos y condiciones institucionales de la FEADLE, con miras a que se ejecuten con eficacia sus responsabilidades y atribuciones. E) TIPIFICACIN DE LOS DELITOS COMETIDOS CONTRA LA LIBERTAD DE EXPRESIN. Si asumimos el axioma jurdico de que no hay delito sin tipicidad, nos enfrentaremos con una limitante jurdica en trminos penales para la atencin del problema de agresiones contra la libertad de expresin. Si bien existe un avance sustancial debido a la reciente reforma del artculo 73 de la Constitucin Federal, mismo que faculta a la Federacin para perseguir delitos en este sentido, si revisamos el Cdigo Federal de Procedimientos Penales y el Cdigo Penal Federal vigentes, no encontraremos una tipificacin especfica que refiera a los delitos cometidos contra la libertad de expresin. Aun cuando se ha expuesto que las agresiones cometidas contra la libertad de expresin suelen implicar delitos como allanamiento, intimidacin, privacin ilegal de la libertad e incluso asesinato, es importante que se considere una categora y una sancin especfica contra aquellas agresiones que interfieran con el derecho a la libre expresin y el acceso a la informacin, puesto que es un delito que no slo afecta directamente a un particular en este caso miembros del gremio periodstico, sino que por su connotacin social, afecta directamente el orden democrtico del pas,

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as como el derecho de los terceros a ser informados. Es necesario que a los delitos comnmente asociados a las agresiones contra periodistas, se les manifieste jurdicamente el agravante de afectacin directa a la libertad de expresin o interrupcin a los medios y/o sistemas de comunicacin. Es preciso que se consideren las caractersticas de toda sancin y se establezcan las penas que resulten ms prolficas en la erradicacin del problema. En ese sentido, considrese que la sancin puede ser intimidatoria, ejemplar, correctiva, eliminatoria, pero siempre con una clara propensin a la justicia. Por ello, como necesaria reglamentacin de la reforma constitucional por venir, debern trabajarse iniciativas de reforma ante el pleno legislativo, tanto del Cdigo Federal de Procedimientos Penales como del Cdigo Penal Federal, para que se incluya dentro de su tipificacin de delitos, las sanciones y agravantes correspondiente para los delitos cometidos contra la libertad de expresin y el acceso a la informacin, as como las reglas de distribucin de competencias entre las autoridades ministeriales federal y locales. Sin una reglamentacin que asegura fluidez en la intervencin coordinada entre las autoridades competentes, la reforma constitucional no tendr mayor impacto. Es necesario adems, que se discuta la particularidad de las acciones criminalsticas, para que el nuevo marco penal propuesto responda efectivamente a las necesidades de atencin al problema y no de lugar a equvocos y malversaciones, aun a sabiendas de que el ejercicio de la libertad de expresin no es un privilegio de los medios de comunicacin y los periodistas, es una garanta que todo individuo adquiere por el solo hecho

de haber nacido. Sin embargo, son los medios y los periodistas quienes hacen uso cotidiano de ese derecho; por eso cuando se habla de libertad de expresin la referencia inmediata suele ser la prensa y el periodismo. [Mandujano. 2006:209]; Finalmente, dado que un elevado nmero de las agresiones contra la libertad de expresin son cometidas por funcionarios pblicos, es necesario que se discutan las implicaciones legales y la viabilidad de vincular el ejercicio de cargos de la funcin pblica como agravantes en delitos cometidos contra la libertad de expresin. F) IMPLICACIONES Y ALTERNATIVAS DE LA LEY DE PROTECCIN PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS. La reciente Ley de Proteccin a Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, aprobada por la Cmara de Diputados el 30 de abril de 2012, se suma al reciente impulso que se le ha dado al tema en el mbito legislativo, su aprobacin coincidi casi de manera inmediata con la de la federalizacin de los delitos cometidos contra la libertad de expresin, misma que se discuti y aprob mediante la reforma al artculo 73 constitucional un par de semanas anteriores al de la aprobacin de esta nueva Ley, la cual cuenta con una serie de caractersticas que redefinen drsticamente el marco institucional vigente para la atencin del problema. Hay que tomar en cuenta que el contenido de esta Ley no es la reglamentacin del art. 73 constitucional, sino que su objetivo es la creacin de un nuevo mecanismo de implementacin de medidas de proteccin y prevencin, para la cual, faculta

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un organismo conformado de la siguiente manera: Junta de Gobierno. Conformada por un representante de cada instancia involucrada: Ejecutivo, SEGOB, PGR, SSP, SRE, CNDH y cuatro representantes del Comit Consultivo elegidos por eleccin. Comit Consultivo. Conformado por nueve miembros representantes de periodistas y defensores de derechos humanos. Coordinadora Ejecutiva Nacional. rgano subdividido en: Unidad de reaccin rpida, Unidad de evaluacin de riesgos y Unidad de prevencin, seguimiento y anlisis. Como ha quedado expuesto con mayor detalle dentro del diagnstico precedente, los trminos bajo los que se pretende implementar este nuevo mecanismo, parten de un completo desconocimiento de las instancias ya existentes. stos nuevos organismos, sin embargo, pueden articularse con las instancias precedentes, y en todo caso, sustituir a los mecanismos que resultan ineficientes, como lo sera el ya citado Convenio de coordinacin y su respectivo Comit Consultivo encabezado por la SEGOB, que es quin actualmente se encuentra facultado para implementar las medidas de proteccin y prevencin, pero que en la prctica resultan inoperantes. Por lo anterior, consideramos que debe evitarse una simple sustitucin de los trminos del Convenio con esta nueva Ley, dado que mantener una estructura de funcionamiento semejante, con un protagonismo de la SEGOB, slo reproducira (duplicara) un mecanismo que por lo dems, resulta ahora prcticamente inexistente, sin mencionar que como instancia capital, sta continuara centralizando pese al subejercicio pre-

supuestal ya expresado los recursos destinados por la Federacin para atender el problema. Sin embargo, esta nueva Ley presenta a la vez una oportunidad para redefinir los trminos de operacin del mecanismo, dado que contempla una redistribucin de las funciones entre distintos rganos especializados, siendo fundamental, entre ellos, el papel que pretende desempearse con la Coordinadora Ejecutiva, puesto que sta busca posicionarse como el rgano facultado para implementar efectivamente las medidas de prevencin y proteccin. Aun cuando este rgano se asume presidido por un representante de la SEGOB, lo cierto es que en la prctica se contempla que sean miembros de la PGR y la SSP los que ejecuten estas medidas, siendo ellos los responsables de atender las respectivas subunidades. La redaccin de esta nueva Ley contempla un diseo institucional bastante general, pues aunque contempla a grandes rasgos las funciones y atribuciones de cada rgano del mecanismo, no estipula con precisin los trminos en los que habrn de operar. Al respecto, la misma Ley en sus artculos transitorios estipula: Segundo. El Ejecutivo federal tendr un trmino de entre tres a seis meses mximo, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para expedir el reglamento de esta Ley. Observamos entonces, que recae sobre el Ejecutivo la propuesta de reglamento, el cual tiene hasta seis meses de plazo para estipularse. La Ley espera ser publicada en junio de 2012, por lo que adelantarse a redactar una propuesta de reglamento para ser expuesta por va de Ejecutivo, puede resultar

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una alternativa clara y precisa para definir de una manera ms explcita el diseo institucional del nuevo mecanismo. Resulta prioritario delegar gran parte de las responsabilidades de la llamada Coordinadora Nacional y sus respectivas subunidades a instancias ya capacitadas en el tema, como lo es en este caso la FEADLE, quin debido a su insercin institucional y a su acceso a infraestructura como rgano interno de la PGR, se encuentra en mejores condiciones para ejecutar las medidas que se contemplan en el mecanismo, aun cuando esto no relega el papel directivo de la SEGOB, ni restringe la accin coordinada con el personal de la SSP. Es preciso, adems, que se estipulen los trminos en los que se pretende manejar el presupuesto, dado que resulta necesario que se contemple a la FEADLE y no nicamente a la SEGOB como la instancia facultada para el ejercicio de los recursos. Por otro lado, son las Procuraduras y las Secretara de Seguridad Pblica de los Estados, las instancias con mayor cobertura institucional y de infraestructura dentro de las entidades federativas, por lo que un mecanismo que busque incidir efectivamente en la implementacin de medidas dentro de los Estados, no puede concentrar todas las facultades de operacin en personal adscrito a la SEGOB. Asimismo, es necesario que se consideren los trminos bajo los que se realizarn los estudios de riesgo, as como el personal facultado para ello; dado que el mecanismo contempla tanto procesos ordinarios (de un rango de hasta 3 meses despus de sucedida la agresin), hasta procesos extraordinarios de respuesta inmediata (riesgo inminente), por lo que es importante que se faculte al personal y se otorguen los medios adecuados para ejercer estas medidas con adecuacin a los

requerimientos en cada situacin.

iV. proyeccin y

Valoracin de los mtodos de traBajo

a presente exposicin es un intento por ofrecer algunos elementos para ejecutar acciones concretas de intervencin en la solucin de este problema tan grave como lo son las agresiones a periodistas y la libertad de expresin en general. Como bien lo hemos anticipado, la problemtica es compleja e implica trabajo a muchos niveles del entramado institucional. Sin embargo, se ofrece este ensayo como un primer borrador para articular una agenda de trabajo sobre el tema, y para ello, se asume la necesidad de someter a discusin, valoracin y anlisis lo aqu vertido, con miras a que su contenido se vea cuestionado y enriquecido desde los aportes particulares de cada uno de los involucrados. La primera parte centrada en recomendaciones y lineamientos para una red de trabajo, no tiene otra intencin que la de configurar un espacio de dilogo participativo entre las distintas partes involucradas: funcionarios pblicos, representantes de las organizaciones civiles, periodistas y consultores; para lograr as, articular un trabajo coordinado que logre incidir realmente en la atencin de esta problemtica. Los elementos y consideraciones de carcter tcnico y jurdico que se presentan como enclaves para una intervencin institucional, no se pretenden de un carcter unvoco, completo y total, sino como valoraciones superficiales que se pueden y se deben ir profundizando sobre la marcha y slo en funcin de su estudio y anlisis en colectivo. Finalmente, conviene precisar

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que los puntos y recomendaciones expuestas en ste documento, tienen implicaciones a distintos niveles de la realidad social, por lo que resulta complicado establecer una delimitacin espacio-temporal especfica sobre su alcance e impacto; por lo tanto, no se exponen las recomendaciones a partir de una clasificacin que ubica las medidas a implementar a un corto, mediano o largo plazo como tales, sino que considera cada propuesta de intervencin en sus implicaciones particulares dentro de los distintos niveles del entramado institucional, buscando articular as, las propuestas de accin e intervencin sobre el desarrollo mismo del proceso, y no a partir de especulaciones sobre los posibles escenarios.

Este documento se realiz con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, en ingls).

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