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Open Gov e Open Data

Open Gov e Open Data

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federalismi.it n. 17/2012
T
RASPARENZA AMMINISTRATIVA E
OPEN DATA
:
UN BINOMIO IN FASE DI RODAGGIO
.
*
 
di
Giorgio Mancosu
(Dottore in GiurisprudenzaUniversità di Cagliari)
12 settembre 2012
Sommario
:
1.
Considerazioni introduttive
 – 
 
2.
Dagli open data agli open government data
 – 
 
3.
 
L’incerto contesto normativo italiano, tra resistenze interne e timidi impulsi comunitari – 
 
4.
 Verso la positivizzazione della pratica open data a livello nazionale e regionale
 – 
 
5.
 
“Cantieriaperti” di diritto comunitario e di diritto
interno
 – 
 
6.
Conclusioni.
1. Considerazioni introduttive.
La trasparenza
1
, oltre ad essere un principio informatore dell’attività amministrativa
2
, è unaproprietà costituzionalmente necessaria della pubblica amministrazione
3
alla cui realizzazione
e al cui mantenimento hanno finora contribuito (con variabili livelli d’intensità ed esiti
*
Articolo sottoposto a referaggio.
1
Per
un’essenziale bibliografia in tema di trasparenza amministrativa, nell’amplissimo panorama dottrinale:
AA.VV.,
 L’amministrazione pubblica tra riservatezza e trasparenza
, Atti del XXXV Convegno di studi di
scienza dell’amministrazione, Varenna, 21
-23 settembre 1989, Milano, 1991 ; G. A
RENA
, voce
Trasparenzaamministrativa
, in
 Dizionario di diritto pubblico
, diretto da S. Cassese, vol. 6, Milano, 2006, 594-5955 ; P.T
ANDA
, voce
Trasparenza (principio di)
, in
 Dig. Disc. Pubbl.
, Torino, 2008, 884-945; F. M
ERLONI
(a cura di),
 
 La trasparenza amministrativa
, Milano, 2008.
2
 
Come esplicitato nell’art. 1, legge 7 agosto 1990, n. 241.
 
3
Cfr. D. D
ONATI
,
 Il principio di trasparenza in Costituzione
, in F. M
ERLONI
(a cura di),
 
 La trasparenzaamministrativa
,
cit.
, 88 ss.
 
www.federalismi.it
2
diversi) i tradizionali istituti dell’accesso
4
e della pubblicità. Vi è, però, un altro fenomeno chesta assumendo connotati giuridici sempre più definiti anche nel nostro ordinamento e che pare
in grado di proiettare la trasparenza amministrativa verso un nuovo stadio evolutivo: l’
opendata
5
. Il concetto di
open data
fa riferimento alle politiche e alle pratiche di apertura dei datipubblici e costituisce uno dei cardini della dottrina
open government 
. Essa individua nella
trasparenza dei governi e delle pubbliche amministrazioni il presupposto per l’affermazione di
un modello di amministrazione aperta alla collaborazione coi cittadini, che oggi può avvalersidelle infrastrutture tecnologiche del cd. Web 2.0. I capisaldi della dottrina
open government 
 (trasparenza, partecipazione e collaborazione) si sono di recente imposti sulla scena
internazionale grazie ai provvedimenti adottati dall’amministrazio
ne Obama, a partire dal
 Memorandum for the heads of executive departments and agencies
, dell’8 dicembre 2009
6
.La ragione principale che ha portato alla ribalta comunitaria
7
 
il tema della “liberazione” dei
dati pubblici è stata la prospettiva di una loro riutilizzabilità
8
a scopi commerciali. Immensigiacimenti di dati resi disponibili via
web
in formato aperto, capaci di costituire
«un’importante materia prima per i prodotti e i servizi imperniati sui contenuti digitali»
9
, dacui la preoccupazione del legislatore comunitario di creare un «regime inteso a garantire
l’assenza di distorsioni della concorrenza sul mercato interno»
10
.
E’ indagando le prospettive di riutilizzo a fini non lucrativi, però, che il dato pubblico, quale particella elementare dell’inf 
ormazione
11
accessibile direttamente dal cittadino, si dimostra in
grado di assicurare non solo una trasparenza “a grana più fine”, ma di aprire spazi inediti di
4
Nonostante sia consueto il binomio accesso-trasparenza, in seguito ci si soffermerà sulle ragioni che inducono
ad escludere l’accesso disciplinato dalla L. 241/1990 dal novero degli istituti strumentali alla trasparenza
amministrativa.
5
Il fenomeno in esame è da tempo oggetto di una trattazione multidisciplinare, che coinvolge le scienzeeconomiche, giuridiche, storiche, filosofiche, sociologiche e informatiche. Per coglierne la complessità, si rinviaal pregevole contributo di F. D
I
D
ONATO
,
 Lo stato trasparente. Linked open data e cittadinanza attiva
, Pisa,2010.
6
In
http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf 
.
7
 
Direttiva 2003/98/CE, relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, recepita nel no
stroordinamento con D. Lgs. 24 gennaio 2006, n. 36.
8
 
La nozione di riutilizzo è quella contenuta nell’art. 2, lett. e), D. Lgs. 36/2006 (che riprende la direttiva2003/98/CE), ovvero «l’uso del dato di cui è titolare una pubblica amministrazione o un o
rganismo di dirittopubblico, da parte di persone fisiche o giuridiche, a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo
iniziale per il quale il documento che lo rappresenta è stato prodotto nell’ambito dei fini istituzionali”. La
nozione di dato
 pubblico, quale “dato conoscibile da chiunque», è contenuta nell’art. 2, lett. d), D. Lgs. 36/2006(ed è ripresa nel D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale)
 
9
Direttiva 2003/98/CE, considerando 5.
10
Direttiva 2003/98/CE, considerando 1.
11
Cfr. A. M
ASUCCI
,
 Il documento informatico. Profili ricostruttivi della nozione e della disciplina
, in
 Riv. Dir.Civ.
, 2004, 5, secondo cui «il dato è considerato normalmente come sinonimo di informazione. Ma
l’informazione non è un dato. Essa è contrassegnata dal fatto che ai dati che sono alla base dell’informazioneviene attribuito un significato. Il dato di per sé non veicola alcun significato. Esso è solo l’elemento di partenzasu cui viene elaborata l’informazione»
 
 
www.federalismi.it
3conoscenza
12
e di cittadinanza amministrativa. Un simile processo, che dalla liberazione deldato pubblico conduce alla creazione di nuova trasparenza, trova non solo legittimazione, maanche incoraggiamento nella nostra Carta costituzionale, nella misura in cui favorisce una piùpiena attuazione dei principi di eguaglianza, imparzialità, buon andamento e sussidiarietàorizzontale
13
.
2. Dagli open data agli open government data.
Prima di valutare il grado di emersione normativa del fenomeno
open data
nel contesto
italiano, è bene riassumerne i profili qualificanti. Come già accennato, il “dato” può
essere
definito come la particella elementare dell’informazione
14
che descrive direttamente un fatto eche, messo in relazione con altri dati, è in grado di generare nuova informazione sempre piùstrutturata. «Un dato si definisce aperto se chiunque è in grado di utilizzarlo, riutilizzarlo eridistribuirlo, soggetto, al massimo, alla richiesta di attribuzione e condivisione allo stessomodo»
15
. Il movimento
Open Government Data
16
 
 promuove l’apertura di una specifica
categoria di dati, la cd.
Public Sector Information
(PSI)
17
. L’acronimo PSI si riferisce ai dati,
non personali o resi anonimi, che le pubbliche amministrazioni producono nello svolgimento
12
In questi termini, E. C
ARLONI
,
 La trasparenza “totale” delle amministrazioni pubbliche: caratteri, finalità,
 potenzialità
, in ASTRID - Rassegna - Rivista elettronica -
http://www.astrid-online.it/rassegna/ 
, 2011, 13.Inoltre, merita di essere segnalato il pregevole contributo di B. C
OCCAGNA
,
 Libero accesso nelle politiche diopen data: trasparenza, apertura e auto-organizzazione nel riutilizzo delle informazioni del settore pubblico
, in
Ciberspazio e diritto
, 2011, 2, 129 ss.
, nel quale si evidenzia l’emersione di «un nuovo e potente concetto di
trasparenza collaborativa
 
[…] che fa leva sull’apertura per promuovere la creazione di valore» sociale ed
economico.
13
 
Fin d’ora non può sfuggire una notevole assonanza tra il paradig
ma
open government 
e quello sussidiario (di
cui all’art. 118, comma 4, Cost.), riguardo al rapporto cittadini
-pubblici poteri. Le politiche di apertura dei datipubblici influiscono direttamente sulle modalità di esercizio della sovranità popolare, contribuendo a faremergere un modello di cittadinanza più matura e consapevole, in grado di attivarsi autonomamente per losvolgimento di attività di interesse generale. Il tema sarà ripreso più avanti.
14
 
Si veda la definizione di “dato” contenuta in M. F
IORETTI
,
Open Data, Open Society
,
a research project about openness of public data in EU local administration
, Pisa, 2010, in
http://www.dime-eu.org/files/active/0/ODOS_report_1.pdf 
 
«[…] per dati s’intendono singoli pezzi di informazioni di qualsiasinatura (dalle immagini ai numeri, le definizioni testuali, mappe, audio ...) che sono descrizioni dirette di fatti […]
o sono strettamente legate ai fatti e, come tali, non sono protetti da copyright; sono riproducibili senza ambiguità
quando il metodo utilizzato per generarli è noto in tutti i suoi dettagli […] ; sono parti, oppure possono essereimmediatamente utilizzate come parti, di un’informazione più ampia o di strutture di conoscenza; hanno
(quasi
sempre) molto più significato e valore quando collegati tra loro e completati da metadati […] ; possono, per tuttele caratteristiche di cui sopra, essere espressi e memorizzati in formati digitali […] che ne permettonol’elaborazione tramite compu
ter per costruire altri dati».
15
 
Il concetto di “dato aperto” è sviluppato dalla
Open Knowledge Foundation
(fondazione non profit nata nel
2004 con lo scopo di promuovere la conoscenza aperta), nell’ambito del progetto
Open Knowledge Definition
.La definizione analitica di dato e di conoscenza aperta si trova in
http://opendefinition.org/okd/italiano/ 
 
16
in
http://opengovernmentdata.org/ 
 
17
Si rinvia alla definizione di
Public Sector Information
, adottata nella Raccomandazione OCSE [C(2008)36]
 per favorire l’accesso e un uso più efficace delle informazioni del settore pubblico, «informazione, compresi i
prodotti e servizi informativi, generata, creata, raccolta, trattata, conservata, mantenuta, divulgata, o finanziata dao per il Governo o le istituzioni pubbliche»

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