MAYO 2009 - Ao 11 / N 32

SeriePolticas

F O R M A S & R E F O R M A S D E L A E D U C A C I N

Alianzas pblico-privadas en educacin: una opcin para enfrentar los retos de cobertura, equidad y calidad
La informacin que se presenta a continuacin ha sido resumida a partir de The role and impact of public-private partnerships in education , de los autores Harry Anthony Patrinos, Felipe Barrera-Osorio y Juliana Guqueta, publicado por el Banco Mundial. 2009. Los derechos de la informacin usada corresponden al Banco Mundial, que ha autorizado este informativo para efectos de difusin.

pesar de los recientes progresos, las tasas de matrcula en muchas regiones del mundo en desarrollo continan siendo bajas, y el acceso eciente y equitativo a la educacin es una realidad que gran cantidad de nios y jvenes todava no tienen a su alcance Al mismo tiempo, la calidad de la educacin en estas regiones se encuentra muy por detrs de la de los pases desarrollados. Dadas las fallas del mercado y la preocupacin por la equidad, el sector pblico sigue siendo un actor importante en la provisin de servicios educativos, pero para enfrentar los retos de cobertura, equidad y calidad se requiere de programas innovadores e iniciativas adicionales a los recursos y liderazgo pblicos. De ah la atencin que se est dando a frmulas mediante las cuales el sector pblico y privado pueden unirse para complementar

sus fortalezas en la entrega de servicios educativos. De hecho, la participacin privada en educacin en el mundo ha aumentado en forma signicativa en las ltimas dos dcadas. Segn datos de UNESCO, mientras la matrcula privada aument un 58% entre 1991 y 2004, pasando de 39 a 62 millones de nios y jvenes, la matrcula pblica creci solo un 10% desde 484 a 530 millones en el mismo periodo. Y la evidencia indica que hay una correlacin positiva entre provisin privada de educacin e indicadores de calidad de la educacin, lo que sugiere que el sector privado puede entregar educacin de alta calidad a un bajo costo. El concepto de alianzas pblico-privadas reconoce la existencia de opciones alternativas para proveer servicios educativos. Aunque estas alianzas pueden tomar distintas modalidades, incluyendo las acciones lantrpicas de organizaciones privadas, se examinan aqu las alianzas pblico-privadas en las cuales el gobierno gua las polticas y provee nanciamiento, mientras que el sector privado provee servicios vinculados a la educacin. La informacin proviene de un reciente estudio publicado por el Banco Mundial sobre el tema, donde los autores Harry Anthony Patrinos, Felipe Barrera-Osorio y Juliana

Los gobiernos estn reconociendo crecientemente que las alianzas pblicoprivadas pueden jugar un papel muy til en educacin, y estn desarrollando instituciones, mecanismos y marcos regulatorios para apalancar capacidades y conocimientos con privados en apoyo de la educacin pblica. Por esta va muchos esperan aumentar la matrcula, mejorar los resultados educativos y ampliar el acceso a la educacin a familias de bajos ingresos, as como reducir costos de la provisin de educacin y aumentar la efectividad del uso de los recursos.
Guqueta explican en qu consisten las alianzas pblico-privadas en educacin, ilustran la experiencia internacional a partir de los estudios disponibles, resumen lo que se sabe de algunos de sus resultados y proyectan cmo se puede avanzar en este campo.

Argumentos en contra y a favor

Las alianzas pblico-privadas son un tema controvertido. Por una parte, algunos estudios indican que pueden llevar a la privatizacin de la educacin y as reducir el control del gobierno sobre este servicio pblico; que el aumento de las opciones educativas disponibles para las familias puede

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TIPOS DE CONTRATOS PBLICOPRIVADOS EN EDUCACIN

Servicios de gestin. Dado que la dbil gestin es una de las restricciones de las escuelas pblicas para mejorar, se contratan organizaciones privadas para administrar una escuela en particular o todo un distrito escolar, de modo que asuma responsabilidades en cuatro mbitos: gestin nanciera, administracin del personal, planicacin de largo plazo y liderazgo. El personal fuera del rea de administracin suele continuar en calidad de empleado pblico. Servicios de apoyo. Se reere a apoyo privado para actividades que no son de enseanza, como mantencin, transporte de estudiantes, alimentacin escolar. Servicios profesionales. Apunta a la contratacin de servicios para capacitacin docente, provisin de textos, diseo curricular, certicacin de la calidad, entre otros. Servicios operativos. Contratos del gobierno con organizaciones privadas para que estas se hagan cargo de escuelas pblicas, incluyendo la gestin del personal, dndoles mayor autonoma e involucrando a veces a la comunidad local en la construccin, mantenimiento o mejoramiento de las instalaciones. Servicios educativos. En vez de solicitar a una entidad privada administrar una escuela pblica, algunos gobiernos pagan para matricular alumnos en escuelas privadas. Con ello pueden expandir rpidamente el acceso sin tener que gastar el dinero en construir y equipar escuelas nuevas. Otros pagan para que los alumnos accedan a servicios especializados del sector privado, como por ejemplo educacin alternativa no disponible en el sector pblico. Esto se hace a travs de vouchers (vales), becas, subsidios por alumno, lo que permite beneciar a grupos especcos de estudiantes. Creacin de establecimientos. Implica movilizar inversiones privadas en el campo de la educacin pblica para el nanciamiento y construccin de instalaciones, lo cual libera al gobierno de contar con todo el capital requerido para la inversin e ir pagndola en el periodo que determine el contrato. Creacin de establecimientos y provisin educacin. A veces, los gobiernos contratan con la misma organizacin privada no solo la construccin del establecimiento, sino tambin todas las actividades asociadas a la entrega de educacin.

incrementar la segregacin socioeconmica; o que pueden implicar que los alumnos ms pobres queden atrs en escuelas pblicas que van deteriorndose, las que pierden al apoyo de los padres con mejor educacin. Algunos sealan tambin que en programas a gran escala de vouchers (vales otorgados por el sector pblico a ciertos grupos de alumnos para que estudien en escuelas privadas) los efectos positivos de la competencia benecian solo a los alumnos de altos logros y que no todos los padres eligen la escuela de sus hijos solamente por criterios acadmicos. Sin embargo, por otra parte, se argumenta que aumentar el rol del sector privado en la educacin a travs de alianzas pblico-privadas puede tener varios benecios sobre la tradicional entrega pblica de este servicio, incluyendo una mayor eciencia, aumento de las posibilidades de eleccin y mayor acceso a servicios de gobierno, particularmente para la gente que est siendo ms dbilmente atendida. Hay numerosas iniciativas que muestran que pueden ser una forma de dar mayor acceso a educacin de mejor calidad para los sectores marginados, como es el caso de las escuelas Fe y Alegra en varios pases latinoamericanos, el programa de vouchers en la secundaria en Colombia, el programa de educacin primaria sin nes de lucro del Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC), que atiende a ms de un milln y medio de nios, o las escuelas particulares de muy bajo costo que han surgido desde el ao 2000 en Pakistn. Se sostiene tambin que un mayor involucramiento privado en educacin a travs de contratos o vouchers, puede aumentar las capacidades del sector educativo y tiene la ventaja de evitar las restricciones operativas que encaran los sistemas pblicos tradicionales, tales como escalas de salarios y reglas de trabajo inexibles. En todo caso, se considera que los benecios de las alianzas pblico-privadas dependen en gran medida de qu tan bien diseada es la alianza, del marco regulatorio del pas y de la capacidad del gobierno para supervisar y hacer cumplir adecuadamente los contratos y alianzas con el sector privado.

a familias de bajos ingresos, as como reducir costos de la provisin de educacin y aumentar la efectividad del uso de los recursos. Los gobiernos contratan proveedores privados para abastecer un servicio especco de una cantidad y calidad determinadas, por un precio y periodo de tiempo especco. Estos contratos contienen premios y sanciones segn el desempeo. Hay un amplio rango de modelos de contratacin, todos con potencial de mejorar el sistema educativo. Mientras algunos gobiernos compran servicios involucrados en la produccin de educacin (insumos) tales como capacitacin de docentes, gestin, diseo curricular o el uso de instalaciones escolares de organizaciones privadas, otros contratan con organizaciones privadas la gestin y operacin de colegios pblicos (procesos), incluyendo todas las actividades involucradas en los procesos educativos. Otros gobiernos contratan organizaciones privadas para proveer educacin a grupos especcos de estudiantes (resultados). Los desafos y benecios son, en estos tres tipos de casos, muy diferentes. Se destacan en el recuadro siete formas distintas de contratos.

Experiencia internacional
El alcance que tienen las alianzas pblico-privadas en educacin vara desde pases en los cuales la educacin es provista solo por el sector pblico y por lo tanto no tienen un ambiente propicio para este tipo de alianzas hasta aquellos en que la educacin es ampliamente nanciada por el gobierno, pero provista por el sector privado, pasando por una serie de situaciones intermedias. Entre los ejemplos concretos se observa que: Varios pases de altos ingresos tienen sistemas de nanciamiento escolar que usan vouchers o mecanismos similares, incluyendo Blgica, Dinamarca, Irlanda, los Pases Bajos, Suecia y Repblica Checa. Tambin pases en desarrollo han empezado a reconocer el rol que pueden jugar las escuelas privadas para aumentar el acceso y mejorar la calidad a travs de la competencia, y han creado mecanismos como: subsidios para escuelas privadas, muchas de ellas manejadas por organizaciones religiosas u organismos sin nes de lucro; nanciamiento de insumos (como los salarios de los docentes o los textos); y becas (grants) por alumno. Los gobiernos de Gambia, Tanzania y Uganda han formado alianzas con escuelas priva-

Diversidad de modelos
Las principales metas que los gobiernos esperan alcanzar al hacer alianzas con el sector privado en el campo educativo son aumentar la matrcula, mejorar los resultados educativos y ampliar el acceso a la educacin

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das para proveer educacin. En algunos casos se han hecho programas de vouchers para estimular la educacin de grupos ms desatendidos, como un programa en Bangladesh que estimula la matrcula de las nias y otro en Pakistn que ha ayudado a resolver la subprovisin de servicios educativos en reas urbanas, promoviendo la apertura de escuelas privadas. Entre las alianzas para la prestacin de servicios a la educacin pblica, est el ejemplo de Colombia, donde el gobierno contrata a la Fundacin Escuela Nueva para capacitar a profesores rurales, distribuir textos, actualizar el currculo y proveer asistencia tcnica a escuelas rurales. En la contratacin de organizaciones privadas para el manejo completo de escuelas pblicas, Estados Unidos es el pas con ms experiencia. Por su parte, el gobierno de Qatar inici en 2004 el programa de escuela independiente como parte de una reforma de descentralizacin, segn el cual la gestin de todas las escuelas privadas ser transferida a operadores independientes en el 2011, con miras a promover la rendicin de cuentas y mejorar el desempeo acadmico. Latinoamrica tiene dos ejemplos de escuelas pblicas administradas por privados: la red Fe y Alegra y el modelo de concesiones de Colombia. En ambos casos se provee educacin a alumnos de bajos ingresos. El modelo de iniciativa de nanciamiento privado del Reino Unido permite que consorcios privados y autoridades pblicas se asocien con el gobierno en la construccin y mantenimiento de instalaciones educativas. Este tipo de frmulas se ha expandido a otros pases europeos, as como a Australia, Canad y Egipto.

tados en la medida que la provisin privada de educacin sea adecuada. Sin embargo, estos contratos pueden hacer desertar alumnos de las escuelas pblicas, limitando las posibilidades de estas de producir cambios sustanciales en la matrcula. Los vouchers, subsidios y contratos privados pueden tener fuertes vnculos con los logros en educacin, mientras que el poder de las iniciativas privadas de nanciamiento para inuenciar los resultados educativos es pequeo. Aun cuando hay muy pocos estudios empricos sobre el impacto de las alianzas pblico-privadas en educacin, se observa que la gestin privada de escuelas pblicas tiene un efecto positivo en los resultados de las pruebas. Dos tipos de alianzas requieren de ms estudios: los subsidios (fondos pblicos otorgados a escuelas privadas) y las iniciativas de nanciamiento privado para creacin de infraestructura. Sin embargo, se estima que la falta de evidencia no es motivo para no embarcarse en una expansin a mayor escala de las alianzas pblico-privadas.

dades econmicas, la realidad muestra que ofrecen un signicativo nmero de plazas para los pobres y que atienden desde familias de elite hasta familias de medianos y bajos ingresos. Promover y facilitar la inversin extranjera directa en educacin. An con una participacin pequea en el conjunto, la inversin extranjera directa est aumentando tanto en los pases desarrollados como en los en desarrollo. En 2005 alcanzaba globalmente cerca de los $ 3.5 billones, comparado con solo 86 millones en 1990 y 401 millones en 2002. Fijar criterios claros y objetivos para el establecimiento de escuelas privadas y procesos de registro de las mismas. Establecer estndares mnimos puede ayudar a asegurar la calidad y seguridad de los servicios de educacin privada, protegiendo as a los consumidores de operadores inescrupulosos. Dar subsidios al sector de educacin privada. Adems de dar algunos incentivos a la inversin, los gobiernos pueden estimular la inversin privada a travs de subsidios de carcter monetario o equivalentes a escuelas privadas. Por ejemplo, descuentos de impuestos por la propiedad. Asegurarse de que los contratos de las alianzas pblico-privadas sean lo sucientemente exibles para proveedores privados. La clave para implementar una alianza pblico-privada exitosa es asegurar que el socio privado tiene la exibilidad necesaria en trminos de cmo entrega el servicio para el cual est contratado, mientras responda a los estndares y requerimientos que le ja el gobierno en trminos de resultados. Mejorar los flujos de informacin y establecer un sistema efectivo de aseguramiento de la calidad. En muchos pases, una de las principales debilidades del mercado de la educacin privada es la falta de informacin (sobre tarifas, programas que ofrecen, calicaciones del staff, etc.). Esto se puede enfrentar exigiendo a las escuelas abrir la informacin a los reguladores y pblico general, introduciendo un sistema de recoleccin y diseminacin de informacin desde las escuelas sobre una cierta cantidad de indicadores especcos, y creando revisiones independientes y agencias acreditadas, entre otros. Por ltimo, hay que considerar que si bien un buen diseo es importante, no es suMayo 2009

Polticas y marcos regulatorios

Para crear las condiciones en las cuales las escuelas privadas puedan operar en forma efectiva y eciente, asegurando al mismo tiempo una alta calidad, los gobiernos pueden promover algunos cambios de polticas y marcos regulatorios, tales como: Proveer slidas bases para el sector de escuelas privadas. En muchos pases hay un ambiente hostil a los proveedores privados de educacin, especialmente hacia aquellos que son con nes de lucro. Pero una vez que los gobiernos reconocen los benecios que puede ofrecer la educacin privada al sector en su conjunto, empiezan a adoptar una poltica que lo estimula. Esta poltica idealmente debe denir el lugar de los proveedores privados en la estrategia nacional de educacin de largo plazo, para dar conanza a los potenciales inversores. Considerar la posibilidad de que las escuelas privadas establezcan sus propios aranceles y otras tarifas. En muchos pases esto est limitado, desincentivando un mayor involucramiento de los privados en la provisin de educacin. Considerar la posibilidad de que funcionen tanto escuelas sin nes de lucro como con nes de lucro. Aunque se suele pensar que estas ltimas solo buscan utili-

Impacto
El estudio del Banco Mundial evalu las fortalezas de cuatro tipo de contratos: los vouchers, los subsidios, la gestin privada y las iniciativas de nanciamiento, en un contexto de cuatro objetivos principales: aumento de la matrcula, mejoramiento de los resultados educativos, reduccin de la inequidad y reduccin de costos. En trminos de matrcula, los vouchers y los subsidios pueden ofrecer buenos resul-

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ciente para asegurar el xito de una alianza pblico- privada en educacin. Tambin deben ser implementadas en forma eciente y efectiva. Los gobiernos pueden tomar varias acciones para mejorar la forma en que se implementan estas alianzas. Por ejemplo: Emplear un proceso transparente, competitivo y multietapas para seleccionar los socios en estas alianzas.

Separar dentro de la agencia administrativa de educacin los roles de comprador (contratacin del servicio educativo) y el de proveedor (la educacin pblica que sigue en manos del gobierno). Construir capacidades en la agencia contratante. Establecer mediciones de desempeo apropiadas, incluyendo incentivos al desempeo y sanciones al fracaso de los contratos.

Desarrollar una efectiva estrategia de comunicacin que ayude a entender las alianzas pblico-privadas, sobre todo entre ciertos pblicos frecuentemente contrarios a ellas, como algunos partidos, uniones sindicales, medios de comunicacin o determinados grupos de inters. Introducir un marco de evaluacin de los resultados de los programas.

RECOMENDACIONES PARA ASEGURAR LA CALIDAD

Las alianzas pblico-privadas pueden aumentar el acceso y mejorar la calidad de la educacin, dando nuevas opciones a los estudiantes y generando presiones competitivas en las escuelas. El nanciamiento pblico de escuelas privadas se justica porque alumnos en desventaja se beneciarn de la oportunidad de matricularse en escuelas apropiadas para sus necesidades. Sin embargo, asegurar la calidad acadmica en este tipo de sistema educativo es un desafo permanente. La experiencia de alianzas pblico-privadas en varios pases sugiere las siguientes recomendaciones:

Incluir especicaciones de resultados que denen estndares de desempeo y facilitan la medicin y seguimiento de la calidad y eciencia de la escuela. Los indicadores de desempeo pueden ser cuantitativos, tales como pruebas estandarizadas o datos relativos a la matrcula, o cualitativos, tales como encuestas a escuelas y padres o inspecciones escolares. Es particularmente importante incluir indicadores de calidad que estimulen mejoras en el desempeo de las escuelas privadas e, igualmente importante, que las refuerce con apropiada supervisin. Denir requerimientos operativos y estndares de desempeo que deben seguir las escuelas privadas y sus operadores. Estas escuelas deben cumplir con criterios de elegibilidad para recibir fondos pblicos (tales como infraestructura y requerimientos de staff), seguir el currculo nacional y alcanzar ideales de desempeo. Premiar la innovacin y mejoramiento de la calidad. Una forma de hacerlo es a travs de premios monetarios a las escuelas por buen desempeo. A la inversa, las sanciones por bajos logros deberan incluir la revocacin de subsidios. Ayudar a las escuelas privadas a entregar educacin de alta calidad y acompaar los programas de vouchers con intervenciones para la generacin de capacidades. Algunas escuelas privadas carecen de la capacidad para mejorar la calidad de la educacin que proveen, porque a sus docentes les faltan calicaciones o por escasez de recursos para comprar textos y materiales, o porque la administracin escolar no est al tanto de las tcnicas de enseanza ms efectivas y procesos de gestin. Algunas formas para ayudar a construir este tipo de capacidades en escuelas privadas incluyen aumento de su acceso a capital y prstamos preferenciales para mejorar la infraestructura y otros insumos crticos; y proveer asistencia tcnica y certicacin de calidad para mejorar la gestin nanciera, la provisin de instruccin y el liderazgo escolar. Establecer un grupo especializado de autoridades para manejar los programas de alianzas pblico-privadas. Este grupo debera ver, entre otras cosas, el ujo de fondos desde el gobierno hacia las escuelas privadas e implementar criterios de cualicacin y regulaciones.

Esta publicacin es posible, como otras actividades de PREAL, gracias al apoyo de la United States Agency for International Development (USAID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la GE Foundation, la International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) y el Banco Mundial, entre otros donantes. Las opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad de los autores y no comprometen necesariamente a PREAL ni a las instituciones que lo patrocinan.

Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe/ Partnership for Educational Revitalization in the Americas