Confluencia NÚMERO 16, ENERO-MARZO 2012

nmero 16
revista de pensamiento poltico
nmero 16, enero-marzo 2012
ESTADO EFICAZ
MArIO LuIS FuEnTES ALCAL n rOgELIO MOnTEMAyOr SEguy n JOrgE A. ChvEZ PrESA n AnIbAL guTIrrEZ LArA n EnrIquE vILATELA rIbA n JOrgE ruIZ ASCEnCIO n JAIME F. DE LA MOrA gMEZ n DAnI rODrIk n AnTOnIO gAZOL SnChEZ n JACObO PASTOr gArCA vILLArrEAL n ALEJAnDrA gurZA LOrAnDI n rODOLFO DE JESS hArO gArCA n CArOLInA vIggIAnO AuSTrIA
enero-marzo 2012
comit ejecutivo nacional
comit nacional editorial y de divulgacin
Edicin enero febrero marzo 2012 rgano terico trimestral del Partido Revolucionario Institucional
rgano terico trimestral del Partido revolucionario institucional
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional
Pedro Joaqun Coldwell Cristina Daz Salazar
Secretaria General del Comit Ejecutivo Nacional
Coordinador del Comit Nacional Editorial y de Divulgacin
Vctor Samuel Palma Csar
Fernando Del Villar Moreno

Editor
Cosme lvarez Asesor editorial Elba Debernardi Editora de Arte Mariella Viazcn Administracin Armando Alans Corrector de estilo Mara Soledad Avada Asistente de arte Argelia Vzquez Montoya Distribucin Rosario Cruz Ilustradora
CONFLUENCIA XXI, Ao 5, 2012. Publicacin trimestral editada por el Comit Nacional Editorial y de Divulgacin del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Ave. Insurgentes Norte N 59, Edificio 2, Substano, Col. Buenavista, Delegacin Cuauhtmoc, 06359, Mxico, D.F. , Telfonos: 57.29.96.69 / 57.29.96.00, Ext. 4636. Certificado de reserva de derechos: 04-2010-060710481800-102 Certificado de licitud de ttulo: 14221 Certificado de contenido: 11794 / Contenido: en trmite ISSN: en trmite.
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Se publica en cumplimiento de lo ordenado por el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en su artculo 38, inciso H.
ndice
Presentacin Qu es un estado eficaz?
08 Mario Luis Fuentes aLcaL Por una repblica social
16 rogeLio MonteMayor seguy Basta la estabilidad macroeconmica para dinamizar nuestro desarrollo? 26 Jorge a. chvez Presa La reforma de la hacienda pblica: piedra angular de un estado eficaz para renovar el pacto social
44 aniBaL gutirrez Lara hacia un nuevo federalismo hacendario 60 enriQue viLateLa riBa La banca de desarrollo en Mxico 70 Jorge ruiz ascencio Para una industria petrolera eficaz 84 JaiMe F. de La Mora gMez una dcada perdida en el sector primario 98 dani rodrik hacia la reindustrializacin de Mxico 110 antonio gazoL snchez dnde est la poltica industrial? 120 JacoBo Pastor garca viLLarreaL La mejora regulatoria y su relevancia para los gobiernos subnacionales de Mxico 132 aLeJandra gurza Lorandi rendicin de cuentas para un estado eficaz 148 rodoLFo de Jess haro garca gobierno eficaz y modernizacin de las estadsticas econmicas 162 caroLina viggiano austria La accin de la sociedad civil como condicin para un gobierno eficaz
Presentacin
Qu es un estado eficaz?
n este nmero de CONFLUENCIA XXI, continuamos con el ciclo editorial orientado a examinar los principales retos que enfrenta nuestro pas, en una de las ms complejas coyunturas de su historia moderna. Esta situacin es resultado del persistente estancamiento de la economa nacional, de la agudizacin de la desigualdad social y de la pobreza, y de la crisis de seguridad pblica ms profunda que hemos vivido desde la etapa armada de la Revolucin Mexicana. Hay consensos en el sentido de que las causas de esta grave situacin tienen su origen en el fracaso de las polticas pblicas neoliberales para impulsar la economa, pero tambin por la contradiccin histrica entre el carcter conservador del grupo gobernante actual y la naturaleza social y revolucionaria del proyecto nacional de desarrollo contenido en la Constitucin de la Repblica. Quienes se han opuesto histricamente a los mandatos constitucionales, difcilmente los podran acatar en el ejercicio del gobierno. Tal vez esta compleja realidad explica la parlisis institucional que hemos padecido en los aos de la alternancia y las actitudes anti sindicalistas y anti campesinistas de un gobierno que lleg al extremo de minimizar los fastos del bicentenario y del centenario. La alternancia en el ejercicio del gobierno implic tambin que la poblacin tuviera que pagar el precio del noviciado de un grupo gobernante que fue educado en su brega de eternidades para ser oposicin, no para ejercer el gobierno como lo mandatan las leyes. Hemos perdido una dcada de desarrollo ms por esta incapacidad e inexperiencia que por los problemas estructurales de la Nacin. De ah la importancia de que el pas retome el rumbo con base en los principios de nuestro proyecto nacional que seguir vigente en tanto no haya otro, y que debe ser encabezado por el PRI como heredero de la Revolucin Mexicana, con una nueva propuesta que promueva los cambios que se requieran para el siglo XXI. La experiencia ensea que el ejercicio del poder poltico se sustenta ms en el instinto y en la capacidad para otear que en actitudes retricas de cenculos alejados de la realidad social. En una palabra, en el conocimiento general de la conducta humana, de los valores que conforman nuestra idiosincrasia y de las necesidades ms sentidas de los diferentes grupos sociales de la Nacin.
Los constituyentes de 1917 conformaron una norma sustentada esencialmente en lo social porque la mayora eran lderes sociales que llegaron a Quertaro todava con el olor a plvora y, ms que teoras, conocan las necesidades de la poblacin, impregnando de su sentido popular a la Carta Magna. De ah su vigencia y la imposibilidad de cambiar sus principios fundamentales. Por ello, nuestro candidato a la Presidencia de la Repblica, Enrique Pea Nieto, al inicio del proceso de la sucesin presidencial, dijo que la Constitucin es el Programa de Gobierno del prismo, y que su instrumentacin se debe sustentar en un Estado eficaz, a partir de compromisos que permitan al pas emprender un ciclo renovado y vigoroso de crecimiento econmico y desarrollo social. Consecuentemente convoc a los actores polticos a reflexionar sobre la agenda nacional y hacer propuestas viables para alcanzar acuerdos que permitan acciones para que el pas tenga un Estado eficaz. En este y los siguientes nmeros de CONFLUENCIA XXI, nuestros colaboradores aportan sus ideas, y lo seguirn haciendo, con el fin de contribuir a estructurar nuevas polticas pblicas en Mxico. Para los priistas el Estado, adems de conformar un sistema poltico con instituciones y valores democrticos, debe ser eficaz, para salvaguardar la soberana popular y la independencia nacional acatando escrupulosamente la Constitucin, as como preservar y avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos del proyecto nacional de desarrollo que postula la propia norma constitucional. La eficacia de nuestro Estado Social y de Derecho implica ejercer, transmitir y distribuir el poder que emana de la soberana popular con estricto apego a la norma constitucional federalista y democrtica, o sea que debe promover un orden social de justicia y libertad, y propiciar el pleno despliegue de las capacidades individuales y sociales en todos los aspectos de la actividad humana. Tambin debe ejercer y legitimar su autoridad poltica impulsando acciones legislativas y polticas para satisfacer las demandas justas y las necesidades de la poblacin, con objeto de mejorar los niveles de vida, actuando como instrumento de cambio del sistema social, en congruencia con las necesidades y aspiraciones populares. Para ello debe conducirse orientado por los principios, valores, tra-
diciones y aspiraciones fraguados por el pueblo a lo largo de sus grandes jornadas histricas en la Independencia, la Reforma y la Revolucin: soberana, independencia, garantas individuales y sociales, laicismo, equidad y justicia social. El Estado eficaz debe asumir su facultad constitucional para conducir el desarrollo y controlar lo que corresponde en los diversos mecanismos e instituciones de decisin, para armonizar los diversos intereses sociales en el marco legal, y orientarlos en beneficio del desarrollo del pas y de la comunidad. Un Estado eficaz en Mxico debe y tiene que ser nacionalista, entendiendo por ello la prioridad de los intereses del pas sobre los externos. No se trata de aislamiento la exclusin de la economa o de las relani ciones internacionales, sino de la participacin en la globalidad de una manera activa y no pasiva, autnoma e independiente, y no subordinada a intereses externos. Un Estado eficaz centraliza lo que debe centralizar la decisin de conducir y orientar el desarrollo general y descentraliza lo que debe descentralizar: la capacidad de las decisiones de los niveles de gobierno para ejercer sus facultades constitucionales y la capacidad de la sociedad (iniciativas social y privada) para desempear su actividad en libertad y con justicia redistributiva. El consentimiento y adhesin de la sociedad a un Estado eficaz estn ntimamente vinculados al crecimiento econmico: a la inversin, el empleo, la produccin. Ejecutar polticas pblicas de crecimiento econmico demanda un uso positivo del ahorro nacional, mediante la actuacin adecuada de los intermediarios financieros privados y de la banca de desarrollo. Igualmente debe evitar la existencia de monopolios y oligopolios para alcanzar un mercado de verdadera libre competencia; promover sistemas justos de precios y salarios, as como un rgimen fiscal adecuado a una economa moderna: impuestos proporcionales y justos para empresas y particulares, y justa y ptima distribucin de participaciones fiscales a las entidades federativas. Un Estado eficaz debe garantizar la cobertura universal de la seguridad social de los mexicanos. La economa informal atenta contra ello. Todos los niveles de gobierno y las fuerzas polticas econmicas y sociales deben hace contribuciones para reducir la informalidad que daa a la economa y al desarrollo social y, en el tiempo, a los propias personas que no estarn en el rgimen de pensiones.
Las posibilidades y lmites del desarrollo nacional los determina en cierto sentido la educacin y la salud, amplitud, niveles y calidad. Entonces ambos servicios sociales son, junto con la promocin del crecimiento mediante una adecuada conduccin institucional, las tareas ms importantes a cumplir por el Estado eficaz. El desarrollo del pas, su ritmo y orientacin, deben expresarse en el Plan Nacional de Desarrollo mediante la recuperacin del sistema de planeacin con la participacin de los poderes y niveles de gobierno, promoviendo la representacin plural de las iniciativas pblica, social y privada y, en especial de las organizaciones de la sociedad civil, para estimular la democracia participativa. En este nmero, la mayor parte de los colaboradores coinciden en que las prioridades del desarrollo nacional consisten en la necesidad de recuperar la capacidad del Estado como rector de la economa con objeto de promover el crecimiento y abatir la pobreza y desigualdad que nos agobia, dando nfasis a la necesidad de reformar nuestra hacienda pblica y el sistema financiero nacional, reindustrializar el pas y atender el campo para asegurar la produccin de alimentos, cuyo dficit es ya un problema de seguridad nacional. Paralelamente plantean la necesidad de modernizar la administracin pblica en aspectos de transparencia, control y fiscalizacin del ejercicio de gobierno; de regulacin y mejora administrativa del gobierno; de perfeccionar nuestro sistema de informacin estadstica para la toma de decisiones y la planeacin del desarrollo; de incorporar a la sociedad civil a los temas del desarrollo; y reorientar las polticas pblicas para mitigar la agudizacin de los problemas econmicos y sociales de la Nacin. Las aportaciones de este nmero, referidas bsicamente a cuestiones econmicas y sociales, no agotan el espectro de los problemas y slo apuntan algunas de sus soluciones, enfatizando nuestro propsito. Los encuentros de anlisis de la Fundacin Colosio y otros eventos estatales y municipales de nuestro partido y sus candidatos, en la campaa poltica, lograrn articular la propuesta del PRI para que Mxico emprenda una nueva etapa de crecimiento y detone el cambio social en la Nacin.
Comit Nacional Editorial y de Divulgacin
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M ario Luis Fuentes
POR UNA REPBLICA SOCIAL

Mxico es hoy un pas de vctimas: es intolerable que 8 de cada 10 mexicanos sean pobres o vulnerables, mientras que la concentracin de la riqueza contina, y la desigualdad econmica, cuando ha cado, es por reduccin de los ingresos de los ms ricos, y no por el mejoramiento de las condiciones de los ms pobres.
Un profundo malestar social recorre al pas, al grado que los suicidios rebasan ya las muertes anuales por cncer de crvix. Asimismo, la desigualdad en las zonas indgenas se expresa en la mortalidad de nias y nios, quienes tienen tres veces ms probabilidades de morir antes de los cinco aos que en el Distrito Federal, y los ros de la violencia han inundado todo el territorio nacional: slo en 2010, se cometieron 22 millones de delitos. Frente a lo anterior, es preciso repensar las palabras con las que se designa la tragedia; por ejemplo:
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Mario luis fuentes

a) Tristeza: ms de la mitad de nuestros jvenes declaran no poder dejar de sentirse tristes. b) Dolor y desesperanza: ms de la mitad de los adolescentes han sentido alguna vez que no vale la pena vivir. c) Soledad y exclusin: 90% de los adultos mayores, las personas con discapacidad y los indgenas sienten que no se respetan sus derechos. d) Desconfianza y divisin: ms del 90% de los mexicanos no confa en las autoridades. e) Incertidumbre y miedo: ms del 60% de los mexicanos cree que el futuro ser peor que el presente, y se ha llegado al extremo de que mdicos y profesores no pueden acudir a trabajar por la presencia de mltiples violencias y del crimen organizado.
Cmo llegamos a ser tan injustos?
Desde mi perspectiva, como producto de la retirada del Estado y la primaca de la guerra de los codiciosos, creyendo que el mercado sera el gran promotor del desarrollo, con base en la iniciativa individual, el egosmo, y la competencia econmica. De igual forma, mediante la constante negacin de la mitad de la poblacin nacional, es decir, de los derechos de las mujeres, lo que representa una ruptura tica que no podemos seguir aceptando; as como a travs de un proceso de deterioro institucional que ha derivado en un desorden generalizado, cuya expresin ms dramtica y dolorosa provoc la tragedia de la Guardera abc.
En dnde estamos?
Presenciamos el agotamiento del modelo de desarrollo, cuyos principales sntomas son: la expansin ilimitada de la informalidad, el crecimiento de la pobreza, las pandemias de la obesidad y el hambre, y la insuficiencia de empleos dignos para todos. Asistimos tambin al agotamiento del modelo educativo como eje y motor de la movilidad social, y propiciamos y ahora padecemos un sistema de salud desarticulado, con prestaciones y servicios diferenciados, profundizando las disparidades desde la propia accin del Estado. Permitimos la formacin de un federalismo social salvaje, con un centro incapaz de conducir, articular y dar sentido y propsito al desarrollo nacional, y alentamos la competencia y proliferacin de ofertas de servicios sociales, diferenciadas
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Por una repblica social

entre estados y municipios, que a la larga han generado dispares niveles en cobertura y calidad, dispersando las acciones, desperdiciando los recursos y minimizando los impactos. Vivimos en entornos de profundo desorden urbano, que alientan las violencias, impiden la convivencia y rompen con la cohesin social; y aceptamos la prctica cotidiana de la discriminacin, con lo que hoy, la vida de los diferentes se escribe en clave de exclusin y vulnerabilidad. Toleramos tambin la corrupcin como una realidad generalizada, que agudiza la pobreza y la insuficiencia de los recursos, acrecentando la crisis de ilegalidad que hay en todo el pas. Asimismo, existe evidencia de que el crimen organizado, en algunas regiones, ha generado prcticas y apoyos sociales, suplantando al Estado, va la provisin de bienes y servicios. Frente al escenario planteado tenemos dos opciones. La primera, a la que llamo la solucin inercial, significa fundamentalmente tres cosas: a) Mantener los objetivos vigentes de la poltica social: generacin de capacidades individuales, construccin de programas focalizados y la apuesta por redes mnimas de proteccin social. b) Llevar a cabo un proceso de gerencia y reingeniera de programas, con el fin exclusivo de mejorar la eficiencia, ampliar las coberturas y elevar los montos de los apoyos monetarios. c) Profundizar las reformas para ampliar el mercado alineando los incentivos, pero dejando intactas las estructuras de desigualdad.
Cules son las opciones para el cambio?
La otra opcin es la de la audacia
La urgencia nacional exige ver en la cuestin social al elemento con mayor capacidad para generar sentido a la accin poltica. Es momento de reconocer que abatir la desigualdad y erradicar la pobreza son dos de las ms complejas tareas que puede enfrentar cualquier Estado. Estamos obligados a asumir, con responsabilidad, que se trata de una misin que no ser fcil, pero, al mismo tiempo, que estamos ante la materia ms importante que nuestra generacin debe abordar, pues el reto es nada menos que resolver nuestros viejos dilemas, profundizados y agudizados por una nueva agenda de riesgos sociales que han cobrado dimensiones verdaderamente inditas.
Mario luis fuentes

Debemos decir, pues, que no es slo con ms programas ni mediante una nueva gerencia de lo pblico como vamos a cerrar nuestras ms profundas venas abiertas, que hoy se expresan en la imposibilidad de acceder a lo elemental para la vida, y que asumen los horribles rostros de siempre: el hambre y la enfermedad.
Hay que cambiar nuestras prioridades y colocar al centro de las decisiones pblicas el pleno cumplimiento de los derechos sociales
Por todo esto, el Estado debe recuperar su capacidad de rectora, promocin y regulacin de la economa, la productividad y el empleo digno, y transformar el objetivo de la poltica social para centrarlo en la edificacin de una nueva ciudadana social. Debe, asimismo, disear una nueva institucionalidad para enfrentar las violencias, erradicar la discriminacin, promover la cohesin social e impulsar la movilizacin y la participacin ciudadana. Hay que cambiar nuestras prioridades y colocar al centro de las decisiones pblicas el pleno cumplimiento de los derechos sociales.
Trazar la ruta es definir el cambio
Mxico requiere redefinir sus metas. Plantearlas con audacia puede darnos la claridad requerida sobre qu y cmo hacer para lograrlas. As, afirmando que la poltica econmica no debe seguir separada de la poltica social, sino incrustarse en ella para darle concrecin al cambio de rgimen econmico y direccin a la justicia social, asumo que es posible, como una base mnima para un nuevo modelo de desarrollo social, lograr entre 2012 y 2018: En el mbito educativo: a) Consolidar una verdadera reforma educativa, a fin de garantizar el derecho al aprendizaje, y promover una cultura para la paz y los derechos humanos; b) Erradicar el analfabetismo; abatir el rezago educativo, lograr la inclusin universal a la educacin desde el preescolar hasta el bachillerato, y conseguir que 60% de los jvenes tengan acceso a la educacin superior; y c) Triplicar el nmero de bibliotecas pblicas y espacios recreativos, as como la disponibilidad de libros per cpita. En el mbito de la salud: a) Garantizar el acceso universal a la seguridad social indepen12 : confluencia
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dientemente de la condicin laboral de las personas; b) Duplicar el nmero de mdicos, enfermeras y camas hospitalarias por cada mil habitantes, as como duplicar el nmero de clnicas y hospitales que hay actualmente en el pas; c) Reducir a la mitad de su nivel actual las tasas de mortalidad por diabetes e hipertensin, mortalidad materna e infantil; erradicar la mortalidad de menores de 5 aos por deficiencias nutricionales y las tasas de mortalidad por causas violentas; y d) Garantizar a toda la poblacin el acceso oportuno a medicamentos de calidad y de bajo costo. En general, en lo social: a) Debemos reconocer que sin reducir la desigualdad no ser posible abatir drsticamente los niveles de pobreza que hoy padecemos; b) Garantizar el acceso universal de los hogares al conjunto de bienes y servicios considerados como indispensables para el bienestar (por ejemplo, agua, drenaje, saneamiento, refrigerador, lavadora, computadora e Internet); c) Recuperar la nocin de desarrollo, ordenamiento y planeacin urbana a la luz de las recientes reformas a la Ley de Vivienda, con el objetivo de construir ciudades incluyentes y espacios urbanos para la convivencia; y, d) Asumir que no hay desarrollo social posible sin una visin de sustentabilidad ambiental de largo plazo. Una nueva Repblica Social exige asumir a la Cuestin Social como el eje de articulacin para el dilogo y los nuevos acuerdos fundamentales requeridos para volver a cimentar el pacto social; y convocar e incorporar, en las posiciones clave del Estado, a las figuras de mayor probidad tica y capacidad profesional, a fin de restituirle su capacidad de aplicar y hacer cumplir las leyes y normas que se da a s mismo. Asimismo, es necesario construir nuevas frmulas de acuerdo para consensar una poltica social de Estado capaz de plantearse y alcanzar metas como las aqu propuestas. En consecuencia, ser indispensable la voluntad poltica para asignar los recursos necesarios que existen y estn disponibles para realizar tales objetivos.
Una apretada sntesis
Reconstruir a Mxico como una verdadera Repblica Social exige a nuestra generacin, actuar al nivel de las dimensiones
Mario luis fuentes

que nos imponen los retos del presente. Por ello ser necesario, partiendo de lo que tenemos, realinear y reformar instituciones y programas, asumiendo que deberemos eliminar algunos y sustituirlos por nuevas propuestas. Enfrentamos tambin el reto de renovar la coordinacin, concertacin y cooperacin entre la federacin, los estados y los municipios; y mejorar los esquemas de fomento y fortalecimiento de la sociedad civil, as como repensar el pacto fiscal, en particular el Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, y generar un nuevo sistema redistributivo del ingreso. Asumiendo que no es posible rectificar la propuesta social sin rectificar la propuesta econmica, tendremos que imaginar un nuevo modelo de desarrollo capaz de potenciar el mercado interno y garantizar a todos el cumplimiento de los derechos que nos reconoce la Constitucin. En resumen, los meses por venir nos imponen el reto y el mandato de disear el futuro, con el propsito mayor de generar un modelo de crecimiento para la equidad. Cimentar una nueva repblica social, implicar honrar a la generacin del bicentenario y del centenario que es la nuestra y mostrar que fuimos capaces de asumir que la hora de la justicia social est en el aqu y el ahora.
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Mario Luis Fuentes Licenciado en Economa por el ITAM, Maestro en Desarrollo Regional por el Instituto de Estudios Sociales de la Universidad de la Haya, Holanda, y realiz estudios de doctorado en la Universidad de Anglia del Este, Reino Unido. Ha sido Director del IMSS y del DIF. Actualmente es miembro de la Junta de Gobierno de la UNAM, Director General del Centro de Estudios e Investigacin en Desarrollo y Asistencia Social (CEIDAS). Es profesor del posgrado de Desarrollo Social del Programa nico de Especializaciones de la Facultad de Economa de la UNAM.
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Rogelio MonteMayoR Seguy
Basta la estaBilidad macroeconmica para dinamizar nuestro desarrollo?

El Presidente Felipe Caldern concedi una entrevista a ocho connotados comentaristas de diversos medios electrnicos y grficos que se transmiti en un programa de televisin recientemente. Al ser cuestionado sobre resultados en economa y pobreza, su respuesta me llam la atencin; defendi su gestin en dichas
materias con el argumento de que ahora hay menos pobres que en el ao 2000, ao que marca el inicio de los gobiernos de la primera alternancia. Ese argumento me son elusivo. En momentos en que los mexicanos estamos cerca de decidir la renovacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo federales, me habra gustado escuchar sus puntos de vista sobre una cuestin definitoria para el futuro: podemos estar satisfechos con los resultados logrados, con una estrategia que ha sabido conservar por ms de 15 aos la estabiliconfluencia X Xi : 17
Rogelio Montemayor Seguy

dad econmica del pas?, y le recomendara a su sucesor seguir por la misma ruta, persistir en la misma estrategia econmica? Puedo suponer, sin temor a equivocarme, que el Presidente habra contestado que s est satisfecho y s recomendara a su sucesor seguir por la misma ruta. No tiene de otra. Hasta ahora no ha mostrado capacidad para leer la realidad con sentido crtico y hacer los ajustes necesarios a diversas estrategias de su gobierno que no han producido los resultados esperados. No obstante, un anlisis serio de la realidad actual lleva necesariamente a contestar que no. Pues no podemos estar satisfechos con una estrategia econmica que no ha logrado reducir la pobreza de manera significativa en ms de una dcada, y ms si ampliamos el plazo a 1995. Al margen de si son ms o son menos el nmero de familias y personas que viven en estado de pobreza y con carencias sociales ahora en relacin con el ao 2000, es un hecho que luego de doce aos de la primera alternancia el nmero de pobres existente es excesivo pues representan cerca de la mitad de la poblacin. Tampoco podemos estar satisfechos con esta situacin porque a pesar de los enormes recursos dedicados al combate a la pobreza, los avances han sido magros y de corta duracin, como lo muestra la crisis reciente de 2009, que elev la cantidad de pobres en el pas, borrando los escasos logros de aos anteriores. No podemos sentirnos satisfechos con una estrategia econmica que produce crecimientos de la economa y del empleo notoriamente insuficientes frente a las necesidades de millones de jvenes que no encuentran una oportunidad digna de ingreso y quedan en condiciones de vulnerabilidad, de subempleo o desempleo, o an peor, en riesgo de caer vctimas de las adicciones o de engrosar las filas de la delincuencia. Nadie puede sentirse satisfecho, y menos quien aspire a representar a la mayora de los mexicanos, con una estrategia econmica que ha congelado peligrosamente el ingreso per cpita demasiados aos y ha mantenido a la economa mexicana fuera del grupo de los brics. No podemos estar conformes con una estrategia econmica que no logra reducir la vulnerabilidad de nuestra economa frente a shocks del exterior, como sucedi en 2009, cuando, ante la crisis de las economas desarrolladas, fue la que mayor contraccin sufri, contrastando con el desempeo de otras con niveles de desarrollo comparables, como las de Brasil y Chile. Los enormes retos del presente nos obligan a innovar. Para ello, debemos reconocer que la estabilidad econmica,
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Basta la estabilidad macroeconmica para dinamizar nuestro desarrollo?

siendo deseable y necesaria, no es suficiente. Nuestra historia econmica reciente lo muestra. Despus de ms de 15 aos de estabilidad, los resultados en trminos de empleo, crecimiento econmico, reduccin de la pobreza y de la desigualdad son desalentadores. Mxico, por su demografa, por sus elevados rezagos de empleo y niveles de pobreza actuales, necesita crecer ms. Requerimos ser capaces de lograr tasas elevadas, de 6, de 7% o incluso ms. Tasas de 3 o 4% no son suficientes: un desempeo econmico a este ritmo implica que no se generen los empleos que demandan los jvenes que anualmente se incorporan a la fuerza de trabajo, como ha sucedido hasta ahora, lamentablemente desde hace mucho. Significa tambin no romper el crculo perverso de no crecimiento que produce ms pobreza, lo cual a su vez limita el potencial de crecimiento de la economa nacional. A tasas de 3 o 4% llevara 30 aos o ms duplicar el ingreso per cpita de los mexicanos, lo cual sera necesario para poder observar una reduccin significativa de la pobreza. Debemos proponernos crecer ms rpido. Lo suficiente para generar los empleos que demanda la poblacin que anualmente llega a la edad laboral, as como los requeridos para cubrir en un lapso razonable, no ms de 15 aos, el rezago actual de empleos de calidad y as poder ofrecer a quienes actualmente se encuentran sin horizontes de ingreso y educacin, una mejor oportunidad. Tasas de crecimiento altas son tambin necesarias para producir mejoras sostenibles en los salarios reales. Slo si somos capaces de crecer a esos ritmos, de 6% o ms anualmente y hacer crecer los salarios reales, y de sostener tal dinamismo por un largo periodo, dos dcadas al menos, podremos aspirar a reducir significativamente los elevados ndices de pobreza que actualmente caracterizan a Mxico. Sin embargo, hay que estar conscientes: tampoco bastar con lograr ritmos ms elevados de expansin del empleo y de la economa. El mayor crecimiento por s solo como lo muestra la evidencia de los aos en que la economa nacional ha logrado crecer a tasas equiparables a las que se requieren ahora, no necesariamente reducir las desigualdades del presente, problema que por la desproporcin a que ha llegado, se ha convertido en un serio obstculo a los afanes para mejorar el desempeo de la economa nacional. Las enormes desigualdades entre personas, grupos y regiones hacen imprescindible que a la par de crecimiento y estabilidad, deconfluencia X Xi : 19

liberadamente nos propongamos reducirlas de manera sostenida. Mayor igualdad constituye no slo un imperativo tico, tambin representa una necesidad econmica. Reducir las excesivas desigualdades existentes es la forma ms segura y efectiva de fortalecer el mercado interno, el cual, ante un escenario externo adverso como el actual, es el motor de desarrollo con mayor potencial para el crecimiento que demanda el pas. Del exterior caracterizado, como ya se apunt por incertidumbre, inestabilidad financiera y dbil crecimiento de las economas ms desarrolladas, poco podemos esperar. En el presente y en el futuro cercano, los dbiles estmulos que vienen de la economa externa slo darn para crecer a tasas de 3 o 4%, ritmos insuficientes para generar los empleos que demanda nuestra demografa. Llevamos demasiados aos con un crecimiento deficiente de la economa y del empleo. Modificar este panorama requiere apoyarnos en nuestras fortalezas internas, ampliar el mercado interno y usar el poder de compra de las empresas pblicas, y adicionalmente diversificar nuestras relaciones externas. El fortalecimiento del mercado interno requiere mayor igualdad para incorporar a la mitad de la poblacin que ahora slo participa de manera marginal y desventajosa en el desarrollo nacional. Crecimiento e igualdad son propsitos que se apoyan y refuerzan mutuamente. Promover mayor igualdad es tambin un requisito para fortalecer las actuales instituciones del Estado, las cuales se muestran incapaces para moderar los efectos negativos que sobre la competitividad y el potencial de crecimiento de la economa nacional tiene la elevada concentracin de riqueza y poder monoplico de empresas privadas y pblicas existente en mltiples mercados. Menos desigualdad y menos pobreza, ms ciudadana, mejor calidad de nuestra democracia, mejores gobiernos e instituciones, alentarn mejor desempeo econmico. Finalmente, la reduccin de las desigualdades existentes contribuir a reducir tensiones sociales que se originan por la persistencia de elevados niveles de exclusin de las personas y grupos que viven en condiciones menos favorables. No podemos explicar los niveles absurdos de violencia e inseguridad a que se ha llegado en el pas, sin tomar en cuenta los enormes contrastes sociales y econmicos que mantienen a millones de jvenes al margen de las oportunidades de empleo y formacin, sin un horizonte digno. Slo propiciando mayor igualdad y crecimiento, habr mejores condiciones de estabilidad social y seguridad
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pblica, lo cual a su vez alentar mayor crecimiento econmico, creando as un crculo virtuoso de expansin econmica, empleos, bienestar, justicia y seguridad. En suma, el momento actual de Mxico, con elevados ndices de pobreza y excesivos contrastes y desigualdades, demanda que asumamos un objetivo central de desarrollo: crecer con igualdad y estabilidad y hagamos lo necesario para lograrlo. Alcanzar este objetivo de desarrollo exige en primera instancia desearlo, proponrnoslo como meta central del desarrollo nacional, hacerlo expresamente y de forma convencida. No hay de otra: para lograr crecer a tasas elevadas con igualdad y estabilidad, primero hay que desear hacerlo. Llevamos muchos aos en que la accin pblica hace proyecciones de crecimiento, pero sin formular una poltica econmica de desarrollo que busque resolDebemos construir un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad
ver las necesidades y atender las aspiraciones de los mexicanos. Ello debe cambiar. Debemos asumir un objetivo de desarrollo acorde a las necesidades nacionales. Este sera el primer paso para resolver los retos del presente. Y este objetivo debe fijarse reconociendo que, reitero, ante los desafos del presente la mera estabilidad no basta, que debemos buscar crecer y hacerlo a ritmos ms elevados que en el pasado reciente. Y que adems, como hemos visto, tampoco bastara con crecer ms, si no proponemos al mismo tiempo deliberadamente reducir las enormes desigualdades econmicas y sociales que existen entre personas, grupos y regiones del pas. Por ello el objetivo de desarrollo del presente y para el futuro inmediato debe ser: mayor crecimiento, mayor igualdad y estabilidad. Este propsito debe ser el faro que gue los esfuerzos de desarrollo. No se trata de soluciones milagrosas, sino de consensuar un objetivo de desarrollo. Uno, estratgico, central y en torno al mismo alinear todos los instrumentos de la poltica econmica y social. Con este objetivo en mente debemos tambin construir un nuevo equilibrio entre Estado, mercado y sociedad, que potencie la contribucin de cada uno a su logro. La principal leccin que nos deja la crisis reciente, es que no podemos seguir asumiendo que el mercado por s mismo puede resolver las debilidades de la economa nacional que degradan el desempeo

econmico. Requerimos mercados competitivos, sin duda; mas para que stos existan, el Estado debe jugar un papel relevante y no slo rescatndolos cuando fallan, sino como actor que represente, por su origen democrtico, los intereses de la mayora en el proceso econmico. Este nuevo balance debe contemplar la ms amplia participacin social en el esfuerzo de desarrollo. Se requieren ciudadanos e instituciones privadas, no gubernamentales, con los instrumentos suficientes para evitar cualquier abuso de poder del Estado o del mercado. Construir este nuevo equilibrio demanda lograr un amplio acuerdo sobre el papel del Estado en la promocin y gestin del desarrollo, y con ello, sobre la actuacin que toca al mercado y a la sociedad. En las condiciones del presente, en este nuevo balance, el Estado debe jugar un triple rol: como el gran equilibrador, como rector del desarrollo y como promotor. En su papel de equilibrador, el Estado debe promover una nueva poltica social que ligue la solucin del problema de la pobreza a la solucin de la inequidad en la distribucin del ingreso y ambos al crecimiento. La solucin a la pobreza demanda de la incorporacin de la poblacin a la vida econmica, para lo cual se requiere un sistema con un mercado interno que integre a la mayor parte de la poblacin por su trabajo y su capacidad de agregar valor en la produccin y en los servicios. Se requiere una nueva poltica social que busque la universalizacin de los servicios de salud, de la educacin, de la seguridad social; que procure garantizar un mnimo de ingreso personal a cualquier ciudadano por el hecho de serlo, al margen de su situacin laboral; y asociado con lo anterior, que sea financiada con contribuciones de tipo generales, no ligadas al empleo. En su funcin como rector del desarrollo el Estado debe aportar bienes y servicios pblicos esenciales para que los mercados acten de forma adecuada y competitiva, y para que la sociedad viva en un clima propicio para el ejercicio de sus libertades y responsabilidades. En este rol, el Estado debe tener la capacidad de garantizar la seguridad de los mexicanos y la vigencia del estado de derecho; de proveer seguridad social, salud y educacin de calidad para todos, y la infraestructura de todo tipo, necesaria para crecer a tasas constantes y elevadas; debe ser eficaz para regular los mercados y asegurar conductas competitivas de todos los participantes, en especial de las empresas
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pblicas y las privadas que obtienen el usufructo de concesiones estatales. El nuevo balance requiere tambin que el Estado cuente con instituciones que puedan actuar con eficacia en la pluralidad poltica y frente a preferencias partidistas fragmentadas. La construccin del nuevo equilibrio implica diversas reformas para: Dotar al Estado de la capacidad para cumplir las tareas que se le asignan como rector del desarrollo, como el gran equilibrador social y como promotor y movilizador de la energa social para lograr el objetivo central de desarrollo. Brindar al mercado las certidumbres necesarias para promover mayor crecimiento y la generacin de suficientes empleos de calidad. Dotar a la sociedad de los instrumentos e instituciones que le permitan participar con efectividad en la definicin de las polticas pblicas y del rumbo de la estrategia de desarrollo; evaluar y fiscalizar adecuadamente el uso del poder del Estado y del mercado; y evitar o castigar cualquier exceso. En este contexto, la madre de todas las reformas es la reconstruccin de las haciendas pblicas, la federal y las locales, pues son la base material para desarrollar las funciones que se le asignen al Estado. Las haciendas pblicas, la federal y las estatales, presentan severas limitaciones que le impiden al Estado cumplir su papel. Ello y la magnitud de los retos del desarrollo ya sealados antes, hacen imprescindible proponernos una reforma integral de la hacienda pblica. El tiempo de modificaciones parciales ya pas. La reforma debe incluir lo necesario para resolver las deficiencias de gasto, como: el exceso del corriente en todos los niveles de gobierno, las ineficiencias en diversos programas, un sistema educativo costoso y con resultados que dejan mucho que desear, un gasto en salud que, a pesar de su crecimiento, an produce un promedio insatisfactorio de esperanza de vida; la discrecionalidad y opacidad con que se manejan muchos rubros de gasto; la insuficiente rendicin de cuentas y la escasa evaluacin de resultados, entre otros. La reforma hacendaria debe incluir tambin soluciones para las diversas insuficiencias de un sistema tributario desgastado, que recauda poco y en forma inequitativa, que es complejo en su cumplimiento y jurdicamente inseguro, que depende de manera irracional y peligrosa de los ingresos petroleros, que

cuenta con mecanismos de coordinacin fiscal obsoletos y deficientes ante la mayor pluralidad poltica con que se integran actualmente los diversos niveles de gobierno, y que muestra signos de riesgo de insolvencia para el cumplimiento de las obligaciones pensionarias a cargo del Estado. Finalmente, como promotor del desarrollo, el Estado debe movilizar la energa de todos los actores sociales para lograr los ritmos de crecimiento deseados. Para ello, es prioritario alinear diversos instrumentos de desarrollo hacia este propsito, en especial se requiere: una reforma monetaria y financiera que asegure mayores flujos de financiamiento a las actividades productivas en condiciones competitivas; una nueva poltica industrial, que use el poder de compra de pemex y cfe para impulsar el desarrollo de industrias y empresas nacionales, que promueva la reconstruccin de las cadenas productivas nacionales, la sustitucin eficiente de importaciones y la diversificacin del comercio exterior; y una nueva poltica de fomento al campo que tenga como propsito central la produccin de alimentos y la seguridad alimentaria, basada en una reforma del marco institucional para incorporar una visin de largo plazo de las actividades estratgicas para el fomento productivo y los principales instrumentos para aumentar la produccin y productividad, claramente diferenciados de aquellos instrumentos orientados a combatir la pobreza rural. Mxico puede y debe aspirar a ser un pas prspero, sin pobreza, justo, sin exclusiones. Se requiere la voluntad de lograrlo y actuar en consecuencia, alineando los instrumentos de la poltica de desarrollo a ese gran propsito nacional de crecer ms, con ms igualdad y estabilidad, a partir de revitalizar al Estado y sus instituciones, desarrollar nuevas instituciones que hagan viable y efectiva la participacin de la sociedad en la definicin del rumbo de nuestro desarrollo y en la evaluacin de las acciones que se emprendan para lograrlo, y de renovar y fortalecer las instituciones existentes para que regulen eficientemente los mercados y eviten las prcticas monoplicas y los abusos de poder. Rompamos paradigmas, s estabilidad, pero unida a ms crecimiento y ms igualdad.
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Rogelio Montemayor Seguy Licenciado en Economa con Maestra en Administracin por el ITESM, y Maestra y Doctorado en Economa por la Universidad de Pensilvania. Investigador adjunto del doctor Lawrence Klein, Premio Nbel de Economa. Ha sido gobernador de Coahuila; Director de PEMEX; Subsecretario de Planeacin de SPP; presidente del INEGI; Director de Poltica Econmica y Social de SPP; Secretario Tcnico del gabinete econmico de la Presidencia de la Repblica. Fue diputado federal en la LIV Legislatura y senador en la LV Legislatura.
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Jorge A. chvez PresA
La reforma de La Hacienda PbLica: Piedra anguLar de un estado eficaz Para renovar eL Pacto sociaL
En Mxico el pacto social se ha roto. As lo evidencia el nmero y porcentaje de mexicanos en pobreza extrema, y de las carencias en derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales que capta la medicin de la pobreza multidimensional.
El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval) determin que para el 2010 el 18.8% (21.2 millones) de los mexicanos se ubic en pobreza extrema. En las mediciones de pobreza multidimensional, estim que 26.7% de la poblacin (30.0 millones) se encuentra en pobreza de capacidades y 51.3% (57.7 millones) del total de los mexicanos los clasifica en pobreza patrimonial.
Jorge a. chvez Presa

Estos datos duros ponen en duda que los mexicanos podamos estar unidos en torno a un pacto social, o que el Estado mexicano bajo el statu quo sea socialmente sostenible. Es imposible que el pas avance y que su poblacin tenga un futuro promisorio, si las carencias fundamentales impiden a la gran mayora de la poblacin desarrollarse en lo individual para poder incorporarse al desarrollo nacional. Los ltimos 30 aos del desempeo de la economa mexicana dejan mucho qu desear, pues han situado a ms de la mitad de la poblacin sin posibilidad de acceso a mayores niveles de bienestar. El producto interno bruto por habitante, esto es, el valor de los bienes y servicios que se producen en Mxico dividido entre cada uno de nosotros, ha crecido en promedio a una tasa anual de 0.7%. Con esta tasa raqutica de crecimiento, se requieren poco menos de 100 aos para duplicar el pib per cpita. Esto contrasta con una tasa de crecimiento de 7.2% anual con la que el pib por habitante podra duplicarse cada 10 aos, lo que requiere un crecimiento acelerado en la productividad, o evolucionar nuestra capacidad productiva hacia actividades de valor agregado ms alto que el actual. El exiguo crecimiento de la dcada de los ochenta fue precedido por administraciones federales que se caracterizaron por excesos que dieron lugar a tasas muy altas de crecimiento econmico, pero que no eran sostenibles. En consecuencia, el crecimiento econmico efmero observado en los setenta fue impulsado por polticas fiscales expansivas financiadas con endeudamiento interno y externo, as como por polticas monetarias expansivas. En la primera mitad de la dcada de los setentas, la intencin fue satisfacer el fuerte aumento de la demanda de servicios pblicos bsicos provocado por la gran explosin demogrfica con una dbil capacidad de recaudacin. En la segunda mitad, se olvid guardar la prudencia y mesura requeridas para capitalizar adecuadamente el inicio de la expansin de la plataforma de produccin petrolera, que llev a Mxico a formar parte de los grandes productores y exportadores de petrleo. La dcada de los ochenta fue primordialmente para reordenar la economa y las finanzas pblicas, lo que se logr a un costo social sumamente alto. Sin embargo, desde ese entonces el fortalecimiento de la hacienda pblica ha quedado como una asignatura pendiente. Si no pensamos y reformamos la hacienda pblica del Estado mexicano, la economa permanecer estancada y no se contar
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la reforma de la Hacienda Pblica

con los recursos para elevar de manera sostenida los niveles de vida de la gran mayora de los mexicanos. El capital humano de un pas es a fin de cuentas el principal motor para el desarrollo, esto es, crecimiento econmico con equidad. Y la pobreza multidimensional lo que precisamente mide es a la poblacin que no tiene acceso ni posibilidades de adquirir y acumular el capital humano necesario para ser de alta productividad y participar en actividades productivas de alto valor agregado. El trmino de hacienda pblica que empleo en este artculo, lo uso en el sentido de la capacidad que despliega el Estado para hacer y concretar. Esto es, lo que pueden hacer sus gobiernos (federal, estatales y municipales), y comprende las capacidades que desarrolla el Estado para que los gobiernos hagan realidad resultados especficos a favor de su poblacin, con el objetivo de alcanzar fines colectivos superiores. A partir de esta definicin, he organizado este artculo en torno al siguiente cuestionamiento bsico: Por qu, para qu y para quines necesitamos la reforma de la hacienda pblica? Y concluyo con una serie de propuestas para conformar una agenda mnima de reformas a la hacienda pblica que permitan construir o reconstruir un Estado eficaz.
I. Por que necesitamos reformar la hacienda publica? Para empezar: la discusin pblica lleva dcadas concentrada primordialmente en una reforma fiscal, cuyo objetivo es elevar la recaudacin, como si fuera un fin en s mismo. Ms an, en ocasiones ha parecido una cruzada para, por un lado, generalizar la tasa del iva y, por el otro, reducir la tasa del Impuesto sobre la Renta. Otra lnea de discusin dominante ha sido que el gobierno federal recauda muy poco al compararlo contra otras economas tanto de Amrica Latina como de los pases que integran la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (ocde). Una tercera lnea de discusin ha sido la gran dependencia que tienen los ingresos pblicos de la venta de petrleo. Esos han sido los lugares comunes a los que se ha remitido el debate pblico. Sin embargo, de seguir abordando el problema de las finanzas pblicas mexicanas desde estas perspectivas, el problema quedar atrapado en discusiones de alcance muy limitado. Por ello, es importante cambiar el enfoque de la discusin, y pensar diferente para entender el por qu de la necesidad de reformar la hacienda pblica versus la ya tan trillada reforma

fiscal. Dicho de otra forma, es hora de reformular el problema econmico de Mxico, al dejar atrs el discurso desgastado de la estabilidad como un fin en s mismo, para trascender al de cmo alinear los instrumentos de la economa mexicana, y en este caso los de la hacienda pblica, hacia el objetivo de elevar la tasa de crecimiento con el atributo de que sea con equidad, sujeto a la restriccin de preservar la estabilidad. Para empezar hay que reconocer la situacin en la que nos encontramos, y tambin desarrollar una visin compartida de los lmites y alcances del Estado que pretendemos construir. Es un hecho, nuestra casa, el Estado Mexicano, tiene una hacienda pblica precaria, la cual contribuye y aporta muy poco para impulsar el crecimiento econmico, disminuir la desigualdad y mejorar la distribucin del ingreso. Es una hacienda pblica con una caja de herramientas anacrnicas para impulsar y financiar el desarrollo nacional, regional y local.
Mxico requiere de una hacienda pblica slida para convertirse en un Estado eficaz
Al da de hoy la hacienda pblica que tenemos est diseada para procurar, junto con la poltica monetaria, estabilidad macroeconmica. Esto no es poca cosa. De hecho, es un gran logro para los mexicanos que la poltica fiscal y la poltica monetaria se hayan dirigido a bajar la inflacin, o a minimizar la prdida del poder adquisitivo de la poblacin, especialmente la de menores ingresos. Esto ha permitido reducir la incertidumbre en los mercados financieros, lo cual se ha reforzado con un manejo disciplinado y responsable de las finanzas pblicas federales desde hace ms de 21 aos. Los beneficios de la estabilidad macroeconmica se han observado con tasas de inters ms bajas y variaciones del tipo de cambio menos abruptas, lo cual ha facilitado que el sistema financiero recupere parte del terreno perdido por la crisis financiera de 1995; a su vez, los hogares han tenido acceso a crdito en mejores condiciones para adquirir casa, automvil y financiar consumo. Asimismo, la estabilidad macroeconmica ha permitido abrir espacio presupuestario al reducir el costo financiero de la deuda pblica. Esto corresponde a un gran logro institucional del pas, al haber logrado un entendimiento generalizado de la importancia que tiene la disciplina fiscal, manifestada en la aceptacin de
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contener la deuda pblica y limitar los dficit fiscales. Hasta ah, todo muy bien. Sin embargo, esto si bien es necesario, es an insuficiente para alcanzar etapas ms avanzadas de desarrollo. La tasa de crecimiento econmico de la economa ha sido extremadamente baja. Durante los ltimos 30 aos, la tasa real de crecimiento del producto interno bruto por habitante ha sido de 0.7% anual promedio, y en los ltimos 10 aos de 0.9%, lo cual contrasta drsticamente con la tasa de 3.7% real anual sostenida durante el perodo de 1947 a 1970, y la de 2.4% real anual observada de 1971 a 1982. Este estancamiento contrasta con el que se ha observado en economas como la de China, en la que han desarrollado la capacidad para duplicar el pib per cpita cada 10 aos. Quiz algo an ms importante, es que la tasa de crecimiento del producto interno bruto por habitante se ha mantenido estancada, mientras que la de otros pases es de tal magnitud que permite duplicar el ingreso per cpita cada 10 aos. Economas como las de Espaa y Corea, que en la dcada de los cincuenta tenan un pib per cpita similar o inferior al de Mxico, hoy lo superan ampliamente. En consecuencia, lo primero que hay que hacer es lograr una mezcla ms balanceada de los instrumentos de la poltica econmica. As, la poltica monetaria habr que concentrarla en la estabilidad y en mantener a raya la inflacin en lo particular, as como en la estabilidad de los mercados financieros nacionales en consonancia con lo que acontece en la economa global. Y segundo, dotar a la hacienda pblica de las capacidades para que, dentro de una slida disciplina fiscal que respete la estabilidad alcanzada, se concentre en transformar las condiciones que impiden al capital humano y a la infraestructura pblica contribuir a mayores tasas de crecimiento econmico con equidad. Hay que pensar en la transformacin y evolucin de la hacienda pblica, para que dote al gobierno de recursos estrictamente necesarios para ofrecer bienes y servicios pblicos que faciliten y promuevan actividades productivas de mayor valor agregado. El crecimiento econmico del Estado mexicano est limitado por su exigua e insuficiente oferta y deficiente calidad de servicios bsicos que requiere su poblacin, que estn definidos constitucionalmente como derechos sociales y que son indispensables para el crecimiento econmico. Entre las insuficiencias en la cantidad y calidad de los servicios pblicos destacan aquellos relacionados con proporcionar seguridad nacional, seguridad pblica, seguridad jurdica, seguridad social,

educacin pblica, salud e infraestructura urbana que corresponden cumplir al Estado. Sobresale tambin que el acceso a esos servicios bsicos y a la calidad de los mismos, no es igual para todos los mexicanos a lo largo y ancho del territorio nacional. Recurro a una comparacin internacional para mostrar el punto. Mxico destina siete veces menos a la defensa, cuatro veces menos a la seguridad pblica y casi tres veces menos a la proteccin social, de lo que en promedio destinan los pases agrupados en la ocde, por citar slo algunos ejemplos especficos. En adicin, est la infraestructura insuficiente para conectar y comunicar a Mxico; proveer el servicio de agua potable, y el deficiente e insuficiente equipamiento para concretar una mejor formacin y preservacin del capital humano que permita aprovechar los rendimientos ligados al bono demogrfico. La insuficiencia en la cantidad y la deficiencia en la calidad de los servicios pblicos fundamentales obligan a elevar la recaudacin de impuestos, a reducir cualquier desperdicio del gasto pblico y a elevar la productividad de los programas gubernamentales, a travs de una mejor seleccin de la poblacin objetivo, y de la evaluacin rigurosa tanto de los programas sociales como de los proyectos de infraestructura. La exclusin de millones de mexicanos y la necesidad de tener un Estado que cumpla con sus funciones fundamentales, son las razones principales para tener un sistema tributario mejor al actual, con una base de contribuyentes sustancialmente ms amplia a la que prevalece tanto de personas fsicas como de empresas que cumplen con sus obligaciones fiscales. Esto significa que se requiere construir el sistema impositivo acorde con el mandato constitucional para que todos los mexicanos contribuyan para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes (artculo 31, fraccin IV, cpeum). En cuanto a la dependencia del petrleo, si bien es cierto que el peso que guardan dentro de los ingresos totales introduce volatilidad y, por tanto, crea incertidumbre a un ejercicio estable del gasto pblico, lo ms grave es el uso que se hace de los ingresos petroleros que recibe el gobierno federal, y que en parte distribuye a gobiernos estatales y municipales. La gravedad del asunto consiste en que la recaudacin actual no es suficiente para cubrir el costo de los servicios pblicos, el
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cual debe cubrirse con la recaudacin de impuestos (lanse los artculos 31, fraccin IV, y 73, fraccin IV, cpeum). Lo anterior queda ilustrado con lo siguiente: la recaudacin del iva, que es el impuesto con la base gravable ms amplia, tanto de contribuyentes como porque el consumo es el principal componente de la demanda agregada, no es suficiente para cubrir el costo en el que incurren el gobierno federal y los gobiernos estatales para proporcionar los servicios de educacin en todos sus niveles. Por si no bastara, la recaudacin del iva y del Impuesto sobre la Renta (isr) no alcanza para cubrir el costo de los servicios de educacin, salud, seguridad social, combate a la pobreza, y los dems que conforman el gasto en desarrollo social. En adicin, los beneficios de la tasa cero en alimentos y medicinas, as como las exenciones en el iva, son capturados por los estratos de poblacin de ingresos ms altos. La tragedia nacional, y de manera especfica en detrimento del crecimiento econmico, es que los mexicanos estamos dedicando los ingresos petroleros por concepto de los derechos sobre hidrocarburos, los cuales paga Pemex por la explotacin de los hidrocarburos que son propiedad de la nacin, a cubrir el costo de la operacin gubernamental. Esto significa que el petrleo lo estamos consumiendo los mexicanos, en lugar de utilizarlo para la inversin. En otras palabras, por no cobrar la cantidad de impuestos requeridos, Mxico ha perdido la oportunidad de disponer de un motor propio para impulsar el crecimiento econmico. En suma, necesitamos transformar la hacienda pblica del Estado mexicano para que sus gobiernos dispongan de la capacidad de financiar el desarrollo nacional, regional y local, el cual requiere de una oferta mayor en calidad y cantidad de los servicios fundamentales que corresponden a las funciones propias de un Estado promotor del crecimiento econmico. Esta transformacin de la hacienda pblica es una condicin necesaria para un Estado eficaz.
II. Para que necesitamos reformar la Hacienda Publica? Necesitamos de una reforma a fondo de la hacienda pblica para atender dos aspectos esenciales: uno, cumplir con lo establecido en nuestra Constitucin; y dos, para que los gobiernos tengan los recursos para sostener los instrumentos necesarios de las polticas pblicas requeridos en facilitar e impulsar el crecimiento y desarrollo de las actividades productivas, que son la fuente de empleo y prosperidad en una economa.

Hoy, el Estado Mexicano est organizado de tal forma que lo nico que est generando es una enorme desigualdad, tanto entre hogares como entre regiones y localidades, y actividades productivas. Hay que reconocerlo y aceptarlo: en el statu quo, la organizacin del Estado Mexicano da slo para generar un bajo crecimiento econmico, abrir escasas oportunidades de movilidad social y perpetuar una concentracin del ingreso y de la riqueza. A las condiciones que prevalecen en Mxico, ha contribuido la falta de una hacienda pblica slida con una visin para crear un Estado eficaz con la capacidad de ser productivo a travs de los bienes y servicios pblicos que proveen el gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, en los mbitos de sus responsabilidades. La cantidad y calidad de bienes y servicios pblicos que se estn prestando en la actualidad no estn permitiendo crear bienes colectivos en reas tan fundamentales como la de seguridad y justicia, que aseguren a cada individuo su integridad fsica y su patrimonio a travs de instituciones slidas. La poltica tributaria no cumple con su papel de como instrumento de redistribucin del ingreso. Peor an es que los principales montos del gasto pblico estn contribuyendo a reforzar la concentracin del ingreso. Un ejemplo de lo anterior se encuentra en la educacin pblica, que adems de ser insuficiente en calidad, subsidia a los estratos de ingreso ms altos en cuanto a educacin superior se refiere. Igual sucede con los beneficios de la seguridad social: las pensiones subvencionadas con recursos pblicos son para una tercera parte de la poblacin. En contraste, la introduccin del Seguro Popular, consistente en empaquetar los servicios de salud a poblacin abierta, que ya proporcionaba el gobierno federal y los gobiernos estatales desde hace varias dcadas, con el atributo adicional de que entregar medicamentos es una obligacin del Estado, lo cual es sin lugar a dudas una muy buena y noble intencin, no slo est generando incentivos para promover la informalidad, que es sinnimo de negacin del Estado, sino que est dejando a las haciendas federal y estatales con contingencias fiscales que pueden rebasar a los pasivos por pensiones que se generaron antes de las reformas de 1995 y 2007. La reforma de la hacienda pblica es tambin necesaria para que puedan emprenderse importantes transformaciones en los sectores de energa y telecomunicaciones, y en las polticas pblicas de seguridad social, laboral, de competencia, de educacin y salud.
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Por su relevancia, concentro la atencin en el cuestionamiento sobre qu y a quines han beneficiado los ingresos del petrleo y qu puede hacerse con los que se recibirn en los prximos aos por la explotacin de reservas de hidrocarburos que han ido a la baja. El punto no es trivial y es un asunto fundamental tanto en el diseo de la reforma de la hacienda pblica, como la que debe hacerse en materia de hidrocarburos en lo general y, de manera especfica, en Petrleos Mexicanos (Pemex). Empiezo por definir los ingresos petroleros: son los que recibe el gobierno federal por concepto de derechos de hidrocarburos que le entrega el concesionario nico, Pemex, en trminos de la Ley Federal de Derechos (mal llamado rgimen fiscal de Pemex). Estos derechos son una aproximacin a lo que los economistas llamamos renta petrolera; es decir, los que se obtienen de restarle al valor de la venta del petrleo crudo y otros hidrocarburos la totalidad de los costos que van desde los de exploracin, desarrollo, extraccin, operacin e incluso un remanente para continuar con la exploracin que reponga el uso de reservas y un rendimiento normal al capital invertido ajustado por riesgo. Cuando la diferencia entre el precio y estos costos llega a ser positiva se genera una renta. Esta renta es extraordinariamente alta si los costos son extremadamente bajos o cuando el precio se dispara y, adems, los costos se mantienen muy bajos. De manera errnea, algunos dicen que estos ingresos son de Pemex, y que se le extraen a este organismo pblico descentralizado como si fuera la caja grande del gobierno federal. No hay nada ms errneo si el petrleo y todos los hidrocarburos son propiedad de la nacin o del Estado, definido como la gran comunidad de los intereses pblicos, no del gobierno (por cierto as lo establece nuestra Constitucin, por si hubiera alguna duda). Entonces el que debe capturar esta renta tiene que ser el gobierno, a nombre de la nacin. Pemex es simplemente el concesionario o el operador para organizar las actividades. Desafortunadamente no es empresa, y lo deseable es que fuera una empresa del Estado Mexicano para que cada mexicano tenga una accin de su capital y reciba un dividendo y exija los estndares ms altos en eficiencia, productividad y rentabilidad de las inversiones. Sin embargo, esto no es as, an despus de la reciente reforma de 2008. Todos estos ingresos pblicos que provienen de los derechos sobre hidrocarburos, si bien han sido cuantiosos, son finitos y sumamente voltiles. Finitos porque hay una cantidad limitada de hidrocarburos, al no ser recursos renovables, y voltiles

porque dependen del precio internacional, que est sujeto a muchsimas perturbaciones de oferta y demanda, as como del volumen de extraccin. Un clculo conservador del valor presente de estas rentas que recibi el erario mexicano de todos los yacimientos en explotacin desde 1980 hasta 2009, resulta en una cantidad de 935 mil millones de dlares, monto superior al valor de todos los bienes y servicios que produjo la economa mexicana en el 2009 (pib).1 De esta cantidad, cerca del 45% se generaron en nueve aos, del 2001 al 2009, y el otro 55% de 1980 al 2000. Sin embargo, lo ms alarmante es que estos ingresos fueron para compensar la falta de recaudacin tributaria, con lo que beneficiaron ms a quienes ms servicios pblicos reciben y a quienes pagan menos impuestos por evasin o elusin. Esto ha significado que los ingresos petroleros se han utilizado para cubrir desde el costo financiero de la deuda del gobierno federal hasta para pagar salarios a maestros, soldados, policas, jueces, legisladores y burocracia en general, y en una menor proporcin a inversin. Esto es lo insostenible y una de las razones fundamentales para reformar la hacienda pblica, orientada al crecimiento econmico y a la creacin de empleos en las actividades productivas diferentes a las que hace el sector pblico. Cabe preguntarnos si al pas, y en particular a las futuras generaciones, les conviene seguir con este esquema: utilizar un activo no renovable y finito, la venta del petrleo y otros hidrocarburos, para cubrir el costo de operacin de las funciones gubernamentales que van desde la seguridad, administracin y procuracin de justicia, hasta la educacin y la salud, por citar algunos ejemplos. Asimismo, es indispensable replantear los precios administrados de los precios de los combustibles, esto es, que el gobierno federal fije los precios de las gasolinas, el diesel y el gas L.P. Esta poltica de precios ha ido en detrimento de las finanzas pblicas cuando la cotizacin del petrleo crudo sube y no se ajustan los precios de los combustibles. La repercusin en el costo, que a su vez debiera reflejarse en el precio, es absorbida por una disminucin en el Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (ieps). Las ltimas alzas del petrleo y, por ende, en las gasolinas se han subvencionado con cargo a los derechos de los hidrocarburos, esto es, la renta de petrleo que es un activo. Esto
1 Ver www.cide.edu/cuadernos_debate/Fondo%20Petrolero_JChavezPresa.pdf.
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ha convertido a Mxico en uno de los pocos pases del mundo que no recauda impuestos por la venta de gasolinas. Las consecuencias no slo son desastrosas en trminos de distribucin del ingreso, puesto que este subsidio beneficia ms a quienes tienen automvil o ms automviles, que son los estratos de mayor ingreso en la sociedad. El pas est urgido de cambiar este esquema si verdaderamente se tiene la intencin de crecer y ser ms equitativo. La disyuntiva est entre usar el petrleo para transformarlo en riqueza presente y futura, o destinarlo al consumo como lo venimos haciendo a costa de quienes hoy no tienen un empleo porque la economa no crece y estn excluidos de la seguridad social, o no cuentan con la gama de servicios pblicos necesarios para emprender actividades productivas. Aunque es tema para un foro especial, es importante sealar que la reforma de la hacienda pblica requiere de una transformacin del federalismo fiscal existente. Esto consiste en evolucionar la relacin entre el orden federal, estatal y municipal con una mejor divisin del trabajo, para servir mejor al ciudadano y a las actividades productivas que residen ah. El modelo de centralismo y de federalismo colonial est agotado. Con un gobierno federal que recauda casi 97 por ciento de todos los impuestos, y con una Cmara de Diputados que anualmente tiene que aprobar su destino, hemos construido el modelo ms disfuncional para servir adecuadamente a 112 millones de mexicanos que viven a lo largo de un territorio de casi dos millones de kilmetros cuadrados y en una economa mundial cada vez ms ensamblada entre s. Este modelo no sirve a las entidades federativas ni a los municipios, quienes se limitan a ser simples administradores y gestores de recursos federales, sin derecho a decidir. Nuestro federalismo ha perdido tambin su capacidad de promover el desarrollo econmico en las regiones. El federalismo al que debemos aspirar, es el que vincula los impuestos de los contribuyentes y el gasto pblico con la autoridad responsable de recaudar y gastar, para mejorar la calidad de vida. Ahora necesitamos un nuevo equilibrio que no ponga en riesgo las finanzas del gobierno federal y que descentralice, a fin de fortalecer, la toma de decisiones a los gobiernos estatales y municipales. En el modelo de federalismo que aspiramos a construir, no slo el orden federal es responsable de la reactivacin econmica, sino tambin los otros rdenes de gobierno, que con

una alineacin de los incentivos contribuiran a complementar los esfuerzos gubernamentales para crear fuentes de desarrollo econmico en funcin de su realidad local. Los gobiernos estatales no tienen potestades relevantes, y las que tienen no las usan a plenitud. Igualmente sucede con los municipios. La reforma de la hacienda pblica requiere replantear la relacin fiscal entre los tres rdenes de gobierno tanto en trminos de potestades tributarias, como en la obligacin para recaudar y el compromiso con la poblacin para proporcionar bienes y servicios de calidad. Es indispensable que el contribuyente est ms cerca de lo que se hace con sus impuestos, y que la autoridad correspondiente rinda cuentas al respecto. La coordinacin fiscal ha sido rebasada y es parte de la profunda reforma para fortalecer la hacienda del Estado mexicano. Ms an, para que el gasto pblico rinda ms es necesario un cambio profundo en la relacin entre el gobierno federal y los estados, y entre los estados y los municipios. O dicho de otra forma, hay que poner en el centro de la discusin de la hacienda pblica al ciudadano y los servicios pblicos que requiere para facilitarle su vida productiva y su interaccin social. El federalismo fiscal, que bien llaman ya feudalismo fiscal, ha mostrado ser ineficaz e ineficiente en la administracin de los recursos pblicos, tanto los que se aprueban anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, como en los acervos y recursos naturales que estn bajo su control. El pas le sigue dando la vuelta y se empea en reinventar el centralismo que slo ha mostrado que es bueno para asfixiar, someter y tener servicios pblicos de psima calidad sin completar la cobertura. Esto requiere corregir graves distorsiones con dos cambios imprescindibles. El primero es que en la distribucin de los impuestos federales predomine el criterio de que la recaudacin es del lugar que la genera; lo mismo vale para los derechos de hidrocarburos, agua y otros recursos naturales. Segundo; a los gobiernos estatales les urge tener una potestad tributaria relevante, esto es, que tengan la facultad de gravar con un impuesto relevante. En el pasado tuvieron el impuesto sobre ingresos mercantiles que, por comodidad de los gobernadores de ese entonces, perdieron aos despus al introducirse el Impuesto al Valor Agregado a cambio de ms participaciones. Por su parte, los municipios tienen que aplicar el impuesto predial y con l determinar junto con su poblacin la gama, cantidad y calidad de servicios pblicos. En el caso del D.F., que es la nica enti38 : confluencia
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dad federativa que centraliza la recaudacin de este impuesto, la recaudacin de este tributo debe devolverse en servicios pblicos a las colonias que lo aportan. Tercero, son las transferencias y los subsidios dirigidos a las entidades federativas y los municipios el instrumento federal adecuado para asegurar que tengan los servicios pblicos en cantidad y calidad similar al resto del pas. Es necesario lograr que los impuestos se vinculen con la cantidad y calidad de los servicios pblicos. En el statu quo, al determinarse desde el centro, sin ninguna relacin con la oferta y calidad de los servicios pblicos que requiere cada municipio y cada estado, simplemente promueven desperdicio y prdidas elevadas a la sociedad. No por mencionarlo al ltimo es el menos importante. Sin embargo, tambin se requiere de una hacienda pblica slida para que el Estado tenga un instrumento de poltica macroeconmica de gran efectividad, para hacer frente a perturbaciones externas que ocasionen la desaceleracin y, en un extremo, recesin. Actualmente la hacienda pblica mexicana es primordialmente pro-cclica; esto es, cuando la actividad econmica va al alza hay ms recaudacin y puede gastarse ms, y cuando se reduce el nivel de las actividades productivas al generarse menos ingresos pblicos, se eroga menos. En la reciente crisis de 2009, en la que el producto interno bruto lleg a tener en trminos trimestrales una cada superior del 12%, el programa anti-cclico aplicado pudo contrarrestar muy poco el choque externo. Eso fue as porque el Estado mexicano, con su exigua capacidad de recaudacin, adems de tener que acomodar el desplome en la plataforma de produccin petrolera acompaado de una drstica cada en el precio del petrleo, no tuvo la credibilidad necesaria para una fuerte expansin del gasto y reduccin de impuestos que pudieran ser compensadas con ingresos futuros provenientes de la recaudacin al recuperarse el nivel empleo, el consumo y la produccin.
III. Para quienes necesitamos la reforma de la Hacienda Publica? La reforma de la hacienda pblica necesita dedicatoria. Es indispensable que los mexicanos renovemos el pacto social que hay detrs de una hacienda pblica slida. Es necesario refrendar con reformas especficas y concretas el cumplimiento de los mandatos constitucionales. Entre ellas, la necesidad impostergable

de crear una hacienda pblica sostenida por todos y para todos los mexicanos. Simplemente no es viable una hacienda pblica sostenida slo por una minora, que pretende proporcionar los servicios pblicos requeridos para el crecimiento econmico. So pretexto de la pobreza y de quienes tienen bajos ingresos, se ha construido un sistema tributario lleno de hoyos, que a la postre ha acabado por privilegiar a los estratos de mayores ingresos. Los pilares fundamentales de un sistema impositivo son los impuestos sobre el consumo y los que gravan la renta. No obstante, las exenciones y regmenes especiales, adems de debilitar al erario, lo estn privando de tener los recursos necesarios para que todos los mexicanos puedan acceder a los derechos que debe asegurar el Estado mexicano. El presupuesto de gastos fiscales, introducido por la LVIII Legislatura en la que me honro de haber formado parte, obliga a la shcp a presentar anualmente un clculo de estas excepciones, conocidas mejor como presupuesto de gastos fiscales, pero sus resultados no estn sirviendo al Estado para transformar su sistema. Ms de 3 puntos del pib estn dejando de ser recaudados tan slo por los regmenes especiales, tasas diferenciadas y exenciones en el iva, el isr y el ieps de combustibles automotrices, esto sin contar con la evasin fiscal que a su vez permite tanto rgimen de excepcin. Los programas de combate a la pobreza, independientemente del monto, calidad y efectividad de los mismos, han demostrado ser insuficientes para sustituir al crecimiento econmico como el medio ms poderoso para abatir la pobreza. Los programas de combate a la pobreza resultan efectivos como polticas complementarias al crecimiento econmico, para garantizar que segmentos de poblacin muy bien identificados permitan ser incorporados al desarrollo nacional. Sin embargo, si estos programas no son respaldados con crecimiento econmico y oportunidades para el desarrollo de su potencial humano, sus efectos sern slo paliativos para esa poblacin. La pobreza, y los ms de 21 millones de mexicanos que viven en pobreza alimentaria, o dentro de una definicin ms amplia, los casi 58 millones de mexicanos que viven en pobreza patrimonial, para efectos prcticos han sido marginados por el Estado mexicano, aunque no haya sido esa la intencin. Es a ellos a quienes hay que dedicar la reforma de la hacienda pblica, para que el Estado mexicano no tenga disculpa de marginarlos por falta de recursos en sus distintos niveles de
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gobierno. Slo con una hacienda pblica slida, podrn tener los programas para dotar a los marginados de las capacidades y la infraestructura requeridas para sumarlos al desarrollo del pas. Se requiere un cambio fundamental en los dos impuestos ms importantes de la poltica tributaria (iva e isr); se deben eliminar exenciones y privilegios. Slo as se podr superar la posicin demaggica de subsidiar irresponsablemente a los estratos de mayores ingresos bajo el velo de proteger a los de menos ingresos. Un ejemplo de lo anterior, lo representa el consumo de combustibles automotrices, con sus consecuencias regresivas tanto entre hogares como entre generaciones.
IV. Algunas reflexiones finales La estabilidad macroeconmica representa un logro indiscutible y muy preciado del Estado mexicano, pero este bien pblico es insuficiente. El haber construido una economa con estabilidad macroeconmica fue resultado de lustros de sacrificios de la poblacin. Estas historias de xito se dan cuando hay claridad de propsitos y rumbo para formular y ejecutar las polticas pblicas adecuadas para alcanzar objetivos planteados. Si el Estado mexicano ya mostr que tiene la capacidad para conseguir algo anhelado y apreciado por los hogares, como la estabilidad econmica, no hay impedimento para alinear ahora los instrumentos de las polticas econmicas a lo que Mxico demanda y necesita: una tasa elevada y sostenida de crecimiento econmico por habitante, crear anualmente cerca de un milln de nuevos empleos para aprovechar los aos en los que la poblacin econmicamente activa supere a la de nios, jvenes y personas de la tercera edad en retiro (bono demogrfico) y tener un pas ms incluyente. Y para ello hay que construir un Estado eficaz. Marcar como el gran objetivo nacional el crecimiento econmico, implica quitar todos los obstculos y lastres que enfrenta este objetivo. Este es el gran reto que tiene un Estado eficaz para los prximos aos. Es en este contexto, con grados mayores de dificultad, como un entorno econmico externo adverso caracterizado por volatilidad en los mercados financieros y un menor dinamismo del comercio mundial, cuando ms necesitamos reformas a las estructuras sobre las que estn sostenidas nuestras actividades econmicas. Estas reformas tienen que enfocarse a: (i) eliminar barreras que inhiben competencia, y con ello

impiden la entrada de inversin en sectores que se encuentran subdesarrollados; (ii) facilitar la contratacin del factor trabajo; (iii) aumentar la oferta de capital humano de calidad, y (iv) construir una red de proteccin social viable y sostenible que sea compatible con el impulso de la inversin y el aumento en la creacin de empleo mejor remunerado. Todas estas reformas contribuirn a incrementar la demanda interna para impulsar el crecimiento desde adentro y con ello estimular la conformacin de un mercado nacional con consumidores de mayor poder de compra. En adicin a estas reformas, hay una que seguir siendo esencial. Esa es la reforma de la hacienda pblica que comprende de manera integral, adems de la recaudacin de impuestos, la planeacin, programacin y ejecucin del gasto pblico; el manejo del patrimonio como el petrleo; la administracin financiera de la deuda pblica, y la relacin y coordinacin de estos temas entre el gobierno federal, los estados y los municipios. Hoy la hacienda pblica mexicana no contribuye mucho al crecimiento econmico porque enfrenta problemas estructurales tanto por el lado del ingreso como del gasto. Recauda poco, de muy pocos y de bases de impuestos erosionadas, lo que es una invitacin a promover la informalidad. Gasta bsicamente mal y muy poco dada la demanda de servicios pblicos de calidad y efectividad que las actividades productivas requieren para facilitar su desempeo dentro de una economa global. Los servicios de seguridad pblica, procuracin y administracin de justicia, educacin, infraestructura de comunicaciones y telecomunicaciones, salud, desarrollo urbano (agua, drenaje, vialidades, transporte pblico), suministro de electricidad y combustibles de uso industrial y automotriz, por citar algunos de los ms importantes, no estn al nivel de lo que necesitamos para crecer. Si a esto agregamos el hecho de que actualmente el gasto de operacin para prestar estos servicios pblicos en la cantidad y calidad ofrecidas (independientemente de que sean suficientes y renan los estndares de calidad requeridos), no alcanza a cubrirse con nuestros impuestos, aunque lo mande nuestra Constitucin, y por ello tenemos que recurrir al endeudamiento pblico y a los ingresos petroleros, arrancando recursos a las futuras generaciones; entonces es prcticamente imposible tener una hacienda pblica slida que ayude a transformar una realidad que le es adversa a la mitad de la poblacin.
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Por los mexicanos que hoy viven con carencias, condenados a vivir en pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial, y por evitar la depredacin de patrimonio que tambin pertenece a las generaciones futuras, necesitamos reformar la hacienda pblica para que el Estado mexicano tenga un instrumento para ser eficaz y nos regrese a una senda de crecimiento econmico sostenido con equidad.
Jorge A. Chvez Presa Licenciado en Economa por el ITAM, con Maestra y Doctorado en Economa por The Ohio State University. Fue subsecretario de Poltica de Energa en la SENER; Director General de Poltica Presupuestal as como Jefe de la Unidad de Poltica y Control Presupuestal, y director de Deuda Pblica de SHCP; Diputado federal en la LVIII Legislatura; miembro de la Junta de Gobierno del IPAB; Secretario General de la Fundacin Colosio A.C; consultor en temas de finanzas pblicas, presupuesto y energa.
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Hacia un nuevo Federalismo Hacendario

Desde la Constitucin Poltica de 1824, Mxico adopt para su gobierno la forma de repblica representativa, popular y federal, con la divisin del poder federal para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial1. En esta concepcin de federalismo, cada estado gozaba de autonoma para organizar su gobierno y administracin interior, con la obligacin de contribuir a consolidar y amortizar las deudas reconocidas por el Congreso General y con restricciones para no establecer derecho alguno de tonelaje o de puerto, as como de contribuciones sobre exportaciones o importaciones. Sin embargo, no reconoci la organizacin de los municipios como instancia bsica de gobierno, de organizacin territorial y
1. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, www.juridicas.unam.mx/ infjur/leg/conshist/pdf/1824.pdf
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poblacional, como haba quedado establecido en la Constitucin de Cdiz en 1812. La prioridad en la circunstancia histrica, fue preservar la libertad e independencia de la nacin, la forma de gobierno, la divisin de poderes y la unin de los estados. En la Constitucin de 1857 se precis la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una federacin. Adems de las restricciones a los estados ya consideradas en la Constitucin previa, se limitaba para no establecer derecho alguno de tonelaje o de puerto, as como de contribuciones sobre comercio exterior; se limitaba, tambin, para no emitir moneda y se eliminaban las alcabalas y aduanas interiores. La Constitucin estableci la obligacin de todo mexicano de contribuir para los gastos pblicos de la Federacin as como del estado y municipio en que resida, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Seala como facultad del Congreso, entre otras, la de aprobar el presupuesto de los gastos de la federacin que anualmente debe presentarle el Ejecutivo, e imponer las contribuciones necesarias para cubrirlo; para expedir aranceles sobre el comercio extranjero, y para impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado, se establezcan restricciones onerosas. Debe sealarse que en el artculo 117 se contempla la separacin de facultades entre estados y federacin mediante competencia residual; que a la letra dice: Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados2. La Constitucin de 1857 prioriza los derechos civiles de los individuos, los actos, registros y procedimientos de gobierno y las facultades de los Poderes de la Unin en las circunstancias histricas de unidad para hacer frente a las presiones del exterior. En el artculo 40 de la Constitucin de 1917, se establece que: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental3.
2 Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana de 1857, www.juridicas.unam.mx/ infjur/leg/conshist/pdf/1857.pdf 3. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, texto vigente al 9 de febrero de 2012, www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/legmexfe.htm
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Hacia un nuevo federalismo hacendario

El texto original de la Constitucin de 1917 tiene la gran virtud de incorporar aspectos sociales como prioridad derivada del conflicto revolucionario y reconocer en el artculo 115 al municipio libre, como la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de los estados. Esta concepcin de federalismo conlleva una divisin material de competencias y una distribucin territorial del poder, en donde: La divisin de poderes dota a los estados de la capacidad para tomar decisiones que le competen a su rgimen interior. Se manifiesta en la capacidad que tienen para darse sus propias leyes y por su capacidad para elegir gobernantes. Los estados renuncian a parte de su soberana para crear un orden superior de gobierno con el que se coordinan: la Federacin. El municipio es el mbito de gobierno ms cercano a la gente y no hay ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado. La Federacin emana de la voluntad de las entidades federativas; son los estados quienes de manera libre y soberana aceptan ceder parte de sus facultades con el fin de crear un orden poltico superior: la Federacin. El objetivo es mantener la unidad nacional a travs de una entidad comn a todos los estados, que recoge las aspiraciones de cada uno de ellos y que tambin reconoce la soberana y las especificidades de cada estado de la Repblica en un conjunto que hace la nacin. Las restricciones a las facultades tributarias de los estados, establecidas en el texto original del artculo 117 de la Constitucin de 1917, dejaron ver el problema de la mltiple tributacin federal, estatal y municipal, inequitativa, ineficiente y compleja que afectaba la actividad econmica, y que no se resuelve con el criterio de competencia residual establecida en el artculo 124, recuperada de la Constitucin anterior y que a la letra dice: Las facultades que no estn expresamente concedidas en la Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados4. Al no quedar explcitas las atribuciones y responsabilidades estatales y municipales, en sus competencias, se afirma, son residuales. En este aspecto el sistema federal contempla
4. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, versin original de 1917. www.juridicas. unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf
anbal Gutirrez lara

son residuales. En este aspecto el sistema federal contempla como excepcin, una distribucin de competencias respecto de las fuentes del derecho entre autoridades estatales y federales, denominada facultades concurrentes. Esto implica que puede haber leyes secundarias federales y estatales en una misma materia, por ejemplo fiscal, que simultneamente regulen de manera absoluta o parcial en el caso de que la Constitucin asigne exclusividad a la federacin o a las entidades federativas. Conforme a los criterios jurisdiccionales, la Constitucin no opta por una delimitacin de la competencia federal y estatal
El federalismo establecido en la norma fundamental consider facultades que son concurrentes y otras exclusivas, pero no estableci correlacin con las atribuciones fiscales de cada orden de gobierno
para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contributiva de la Federacin y los estados en la mayora de las fuentes de ingreso (Artculo 73, fraccin VII, y 124); b) limitaciones a la facultad impositiva de los estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federacin (artculo 73, fracciones X y XXIX), y c) restricciones expresas a la protestad tributaria de los estados (artculo 117, fracciones IV,V,VI, y VII y 118). (Compilacin de Jurisprudencia de 1954, tesis jurisprudencial nmero 557). El federalismo establecido en la norma fundamental consider facultades que son concurrentes y otras exclusivas, pero no estableci correlacin con las atribuciones fiscales de cada orden de gobierno que diera plena viabilidad al cumplimiento de sus funciones. Es decir, no se estableci la correspondencia entre la facultad recaudatoria propia y la concurrente con el monto de recursos necesarios para atender las funciones de cada orden de gobierno. Esta situacin tiene impactos en materia fiscal y social, pues la falta de precisin de competencias afecta las capacidades tributarias de las entidades federativas y los municipios y, ms importante, afecta la capacidad de dar respuesta y atender las funciones de gasto que tienen asignadas. El acuerdo federal establecido en la Constitucin de 1917, sin la definicin de las atribuciones tributarias de cada orden
4. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, versin original de 1917. www.juridicas. unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1917.pdf
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de gobierno, bajo el que se dividi el poder, gener tensiones entre poderes homlogos de distinto orden y entre distintos rdenes de gobierno. Slo el peso de los ejecutivos estatales y el presidencialismo fueron una va para moderarlas, pero se expres en una distribucin territorial del poder inequitativa, desorganizada e ineficiente, dando lugar a la superposicin de funciones o a la invasin de facultades entre uno y otro orden de gobierno. El marco jurdico del federalismo fiscal, en la prctica, centraliz funciones en favor del gobierno federal, lo cual provoc que durante la primera mitad del siglo pasado prevaleciera un desorden tributario, en primer lugar, por el incipiente sistema fiscal y, en segundo lugar, por la duplicidad de cobro de impuestos e ineficiencia recaudatoria por parte de los tres niveles de gobierno, as como por la constante invasin de competencias. No es entonces extrao que desde 1925, en la primera Convencin Nacional Fiscal, se busc delimitar, sin mucho xito, las competencias en materia de tributacin separando las fuentes impositivas entre la federacin y los estados. En las siguientes convenciones se lleg a la conviccin de que si bien era deseable la delimitacin de competencias privativas, al no ser posible un acuerdo, se mantuviera la concurrencia de gravmenes. Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal Para 1974, todos los estados se haban coordinado para recibir las participaciones de los recursos recaudados por la federacin, principalmente del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (sustituido en 1980 por el iva), y en 1979, con la ltima Convencin, se logr consolidar el Sistema de Coordinacin Fiscal que tuvo como objetivo armonizar el sistema tributario; fijar las reglas de colaboracin administrativa, construir los rganos en materia de coordinacin fiscal y sentar las bases de su organizacin y funcionamiento; establecer y distribuir los recursos financieros que correspondan a las haciendas pblicas estatales, y apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de aportaciones federales. De esta manera, las entidades federativas cedieron sus potestades tributarias al gobierno federal bajo el supuesto de que ste tendra mayor capacidad para recaudar los impuestos y mejores mecanismos para hacer ms eficiente la captacin, eliminando la duplicidad de cobros tributarios y desarticulando los sistemas tributarios estatales.
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El resultado, en el largo plazo, fue un mayor sesgo de capacidades fiscales en el orden federal y la restriccin de las correspondientes al mbito estatal y municipal. En la prctica, la competencia residual oper en contra de las entidades y a favor de la federacin, con la promulgacin de una norma secundaria de coordinacin fiscal contraria al espritu constitucional. El Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (sncf) de 1980 estableci que, a cambio de la suspensin de las potestades, se compartiran todos los ingresos va las Participaciones Federales. Hoy en da, las entidades federativas no perciben recursos por el cobro de algunos Derechos y ya no administran el iva, que fue un acuerdo original para la creacin del sncf. Por ello es necesario recuperar en la redefinicin del pacto hacendario federal, la potestad de administrar impuestos federales importantes, as como tener certeza en cuanto al monto de lo recaudado, los padrones de contribuyentes y la aplicacin de los mecanismos de reparto. Tambin se debe reconocer que las entidades federativas cuya riqueza natural se ha convertido en fuente de recursos pblicos, no han recibido un trato equitativo por parte de la Federacin que corresponda a su aportacin al ingreso nacional. Es el caso de algunas entidades federativas, donde la explotacin y generacin de petrleo, gas y electricidad han distorsionado las vocaciones productivas y daado el medio ambiente, lo que se traduce en presiones sociales, econmicas y ambientales. Para enfrentar esta situacin, los gobiernos locales requieren de mayores capacidades y recursos fiscales, lo cual no es plenamente reconocido por el actual esquema de coordinacin fiscal. Ms an, el cambio climtico y el dao ecolgico en algunas zonas del pas, han sido susceptibles a la recurrencia de desastres naturales. No obstante, los mecanismos y recursos para atender desastres y apoyar la reconstruccin son lentos, insuficientes y condicionados a aportaciones estatales que las entidades federativas no estn en condiciones de cumplir. Adicionalmente, durante la dcada de los noventa, el gobierno federal impuls un proceso de descentralizacin de algunas de sus funciones en materia de educacin, salud, seguridad y desarrollo social. Con ello se transfirieron a los estados y municipios mayores responsabilidades de gobierno y de gasto, pero no los instrumentos para fortalecer sus capacidades para financiar y atender sus nuevas y crecientes obligaciones con la poblacin. La tensin generada por la insuficiencia de recursos llev a
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que estados y municipios desarrollaran propuestas alternativas de negociacin frente al gobierno federal. Las agrupaciones de gobiernos municipales y la Conferencia Nacional de Gobernadores (conago), son expresin de la necesidad de los gobiernos locales de dotarse de nuevos mecanismos de interaccin e interlocucin con el gobierno federal. Ley de Coordinacin Fiscal La Ley de Coordinacin Fiscal (lcf) tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los estados, municipios y Distrito Federal; establecer la participacin que corresponda a sus haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinacin fiscal, y dar las bases de su organizacin y funcionamiento. En el Captulo I se establecen los mecanismos de estimacin y distribucin de las transferencias federales a los gobiernos locales adheridos al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, con los siguientes criterios generales: Los ingresos federales repartidos a los estados, se transfieren a travs del Fondo General de Participaciones (20% de la Recaudacin Federal Participable (rfp)), conforme a criterios de: (1) recaudacin, (2) produccin local y (3) la poblacin. Por su parte, los municipios reciben el 1% de la rfp, adems de compensaciones adicionales para los municipios fronterizos o con litorales por donde se importen o exporten bienes. Las entidades y los municipios participan de la recaudacin que se obtenga del impuesto especial sobre proLas entidades federativas reciben recursos del Fondo de Fiscalizacin, por un monto equivalente a 1.25% de la rfp. Adems, se asigna un Fondo de Compensacin dirigido

duccin y servicios.
para los 10 estados con menor pib no minero, as como un Fondo de Extraccin de Hidrocarburos, asignado a las entidades federativas productoras de hidrocarburos y gas. Cabe sealar que las transferencias federales entregadas a los estados y municipios antes descritas de manera resumida, no son los nicos instrumentos de la Coordinacin Fiscal. Durante los ltimos veinte aos se redistribuyeron funciones entre
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El problema que se puede observar, dadas las modificaciones al Sistema de Coordinacin Fiscal, es el aumento de la dependencia financiera de los estados
los diversos rdenes de gobierno, relacionadas con educacin, salud, seguridad pblica y desarrollo social. Esto reconfigur las responsabilidades de gasto y propici la creacin de nuevos instrumentos de financiamiento entre el orden federal, estatal y municipal. En 1997 se agreg a la Ley de Coordinacin Fiscal el Captulo V, que considera la asignacin de Aportaciones Federales (Ramo 33). I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (faeb); II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (fassa); III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (fais); IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones del D.F. (fortamun-df); V. Fondo de Aportaciones Mltiples (fam); VI. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (faeta); VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los estados y del D.F. (fasp); VIII. En 2007 se incorpor el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (fafef). Fuente de ingresos de los gobiernos estatales De acuerdo con lo anterior, los dos ramos generales del gasto federalizado que tienen las partidas presupuestarias ms altas son
las participaciones y las aportaciones federales.
Las primeras, son recursos que los estados y municipios pueden ejercer libremente. Las segundas, son recursos etiquetados que determina la Ley de Coordinacin Fiscal. El problema que se puede observar, dadas las modificaciones al Sistema de Coordinacin Fiscal, es el aumento de la dependencia financiera de los estados de las transferencias federales, al suspender las facultades fiscales de los gobiernos locales y otorgar al gobierno federal las principales fuentes de ingreso fiscal. En consecuencia, se increment el grado de concentracin de los recursos financieros y se dejaron pocas fuentes de ingreso para los gobiernos subnacionales. Adems, con el proceso de descentralizacin se incrementaron las necesidades de recursos para satisfacer la demanda de servicios pblicos e infraestructura, que quedaron a cargo de las entidades federativas.
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En este sentido, los ingresos por participaciones superaron a los ingresos propios de los estados desde 1980 hasta la actualidad. De acuerdo con datos de la Secretaria de Hacienda, para el ao 2007 del total de recursos que administran los gobiernos de las entidades federativas, 40.1% corresponden a aportaciones federales, 37.4% a participaciones federales, 10.9% a ingresos propios, 6.2% a convenios de descentralizacin, 1.5% a ingresos excedentes, y 3% al financiamiento federal. As, aproximadamente 80% de los recursos con que cuentan las entidades federativas para cumplir con sus funciones de gasto provienen de las transferencias federales. Por otro lado, los nuevos criterios de distribucin de las participaciones promueven la eficiencia recaudatoria y econmica. Esto significa que aquellas entidades que no mejoren la dinmica de crecimiento de su Producto Interno Bruto (pib) y a la vez eleven su eficiencia recaudatoria, no tendrn oportunidad de aumentar los niveles de recursos transferidos. Sin embargo, al poner a competir a los estados sin mecanismos compensatorios, se puede generar iniquidad ya que las condiciones de desarrollo son muy distintas entre s. Por ejemplo, qu oportunidad tendran entidades federativas como Zacatecas, Chiapas o Oaxaca para competir por mayores niveles de recursos frente a la dinmica econmica o poblacional de Nuevo Len, el Estado de Mxico o el Distrito Federal. A la dependencia de recursos federales y su efecto inequitativo, debe agregarse la distorsin en el uso de recursos como otro de los problemas que enfrentan las entidades federativas, ya que por una parte los recursos que se transfieren a los gobiernos locales se asignan hacia un destino especfico y las entidades federativas no tienen suficiente autonoma en el proceso de decisin y ejercicio de los recursos; incluso, se ha observado en los ltimos aos una tendencia creciente a la asignacin discrecional de recursos en transferencias que atienden ms a presiones y compromisos polticos. Para revisar la problemtica, se plante la organizacin de la Primera Convencin Nacional Hacendaria (cnh), la cual conjunt los esfuerzos de los diversos actores polticos en una propuesta de reforma hacendaria fundamentada en una nueva corresponsabilidad poltica, econmica y administrativa entre los rdenes de gobierno, orientada a incrementar la recaudacin y la autonoma en esta materia; mejorar la distribucin de los recursos y de la inversin pblica; privilegiar la interlocucin
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de las entidades federativas y los municipios con los rganos encargados de distribuir el gasto e impulsar la cooperacin, la coordinacin y la solidaridad para abatir y evitar que se profundicen las diferencias entre las regiones con mayor o menor grado de desarrollo, todo ello sin trastocar la estabilidad de las finanzas pblicas de los tres rdenes de gobierno. Hacia un Nuevo Federalismo Un Nuevo Federalismo debe redefinir un equilibrio de poder entre los rdenes de gobierno, particularmente el estatal y el federal, que se traduzca en capacidades fiscales acordes con las necesidades de gasto de cada orden de gobierno. La reforma hacendaria (2007) introdujo modificaciones para resolver la inercia bajo la que se distribua el ingreso fiscal, pero no resolvi la brecha fiscal. El actual acuerdo hacendario no satisface al Gobierno Federal ni mucho menos a los gobiernos locales.
Distribucin del crecimiento del fondo general de participantes,
2007-2010 (millones de pesos)
impacto de la reforma 2007
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP.
El cambio en las condiciones polticas y demogrficas del pas, as como la alternancia en los gobiernos locales y el federal, obliga a replantear los acuerdos que sustentan el Pacto Federal. Es necesario establecer el equilibrio en trminos de generar capacidades hacendarias para el desarrollo de todos los integrantes del Pacto Federal. Este nuevo federalismo pasa por un nuevo esquema de distribucin de competencias entre rdenes de gobierno y, con ello,
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DF Tab. Chis. Camp. Tamps. Coah. Son. Col. BC Qro. BCS Ags. Tlax. Q. Roo Nay. Yuc. Chih. Dgo. Mor. Jal. Zac. SLP Hgo. Gro. Oax. Mich. Pue. Gto. Ver. Mex.

de sus atribuciones y responsabilidades. Pero toda propuesta de este tipo requiere de una revisin del acuerdo hacendario a fin de fortalecer las capacidades de los tres rdenes del gobierno. Los temas imprescindibles para construir un nuevo federalismo son: 1. Facultades y responsabilidades de los rdenes de gobierno: precisar, incluso constitucionalmente, las responsabilidades directas de cada orden de gobierno y definir las fuentes de recursos que sustentaran su actuacin. 2. Ingresos pblicos: definir, en el marco de la coordinacin hacendaria, que la recaudacin federal es un ingreso derivado de un esquema de colaboracin entre rdenes de gobierno; que no es un ingreso exclusivo del gobierno federal. Es un ingreso generado con el acuerdo y coparticipacin de los rdenes de gobierno, y las participaciones son el reparto del mismo y no un gasto del gobierno federal al transferir su parte a los gobiernos estatales. Un nuevo federalismo llevara a modificar el peso que tienen los ingresos pblicos locales dentro del total nacional y recuperar la corresponsabilidad en la administracin de los impuestos federales ms importantes. 3. Transparencia en los ingresos: un nuevo sustento fiscal del Pacto Federal obligadamente requiere del establecimiento de condiciones y obligaciones para la transparencia, la cual no slo debe de recaer en el lado del gasto, sino que debe hacer transparente para la sociedad y los rdenes de gobierno, la captacin de los ingresos pblicos. 4. Federalismo social: el reto social y demogrfico del siglo XXI plantea atender el reclamo social con nuevas capacidades de gobierno. Una va para fortalecer el Pacto Federal es constituir una nueva poltica social federalista. Un Federalismo social que reconozca los derechos sociales plasmados en la Constitucin y los sustente en la participacin de la accin pblica desde sus tres rdenes de gobierno. El gobierno municipal, el gobierno estatal y el gobierno federal deben estar constitucionalmente obligados y equipados para atender las demandas sociales de rresponsabilidades en el manejo de la energa y los recursos naturales hara ms equitativo el reparto de sus bene-
los mexicanos de manera eficaz y eficiente. 5. Energticos y recursos naturales: un nuevo esquema de co-
anbal Gutirrez lara

En estos dos temas centrales: educacin y salud, es necesario contar con mayores asignaciones para atender lo que es una responsabilidad del gobierno federal transferida a los estados
ficios, evitara la polarizacin regional y garantizara la participacin de todos los rdenes de gobierno. Los gobernadores y el jefe de gobierno del Distrito Federal deben de formar parte de rganos de decisin que definan el manejo de estos recursos naturales, su usufructo y las rentas que se generen de ello. 6. El verdadero gasto federalizado: el gasto federalizado debe considerar los recursos del Ramo 33, los convenios y los proyectos conjuntos de inversin. Sus reglas deben ser transparentes, estables y, sobre todo, establecidas por consenso entre los rdenes de gobierno. Bajo esta lgica, deben impulsarse procesos de federalizacin y descentralizacin que doten de ms facultades a las entidades federativas para: Participar en la determinacin y distribucin de los fondos de aportaciones federales, cuyo ejercicio y supervisin nicamente corresponda a las mismas; Precisar atribuciones y responsabilidades de cada orden de gobierno en la descentralizacin de responsabilidades de gasto; y Establecer criterios compartidos para el seguimiento y evaluacin del gasto. 7. La evaluacin del ejercicio del gasto: el mtodo de evaluacin y sancin en el ejercicio del gasto debe contar con una orientacin ms participativa y federalista, pues las necesidades de los municipios y entidades federativas son tan dismiles como sus capacidades, y se corre el riesgo de determinar parmetros inalcanzables para los gobiernos locales. Se puede afirmar que no es cierto que los estados no quieran recaudar; el problema es de fondo y tiene que ver con la estructura de las capacidades tributarias que las concentra el gobierno federal y, a su vez, descentraliza problemas a los gobiernos estatales. Tan slo, si se duplicara la participacin en la recaudacin total del pas, se pasara de aportar 6 por ciento a 12 por ciento de los ingresos pblicos totales, lo que no resuelve el problema de la asimetra de capacidades tributarias. En materia de gasto, es una realidad la insuficiencia de los
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recursos federalizados en materia de educacin, salud y seguridad pblica, por ejemplo: En educacin bsica se sufre de un desbalance serio entre responsabilidades y capacidades financieras; La Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales, y la Comisin de Hacienda de la Conferencia Nacional de Gobernadores, han planteado la exigencia de incrementar los recursos del faeb y de los fondos orientados a compensar los desequilibrios generados por la insuficiencia de recursos federales que tienen que ser cubiertos con recursos propios; Se debe insistir en ello como primer paso para revisar la suficiencia y reparto equitativo de los recursos educativos; En materia de salud, el Gobierno Federal incumpli el acuerdo de proveer de recursos adicionales, diferentes al fassa para el desarrollo del Seguro Popular; En los hechos se reetiquetaron recursos fassa para asignarlos al Seguro Popular, lo que ha generado insuficiencias en ambos sistemas; Dentro del sistema tradicional de salud pblica, los recursos no alcanzan a cubrir y regularizar la nmina del personal mdico, ni se cuenta con recursos para mantenimiento y ampliacin de infraestructura; y, A su vez, el Seguro Popular gener presiones sobre la oferta de servicios de salud y sobre las finanzas estatales, lo que va haciendo inviable su desarrollo futuro. Por ello, en estos dos temas centrales: educacin y salud, es necesario contar con mayores asignaciones para atender lo que es una responsabilidad del gobierno federal transferida a los estados. En lo que toca al tema de seguridad pblica, se requiere que las reas financieras de las entidades federativas participen en la revisin y aprobacin de las propuestas que involucren recursos financieros. La revisin de la frmula de asignacin y los parmetros de redistribucin de los recursos que se vayan sumando al Fondo, deben ser validados por los titulares de las reas de finanzas de las entidades federativas para garantizar la viabilidad presupuestal de las mismas. Otro tema relevante, es el de la revisin de los mecanismos de definicin de las reglas de operacin de los programas federales aplicados en y con la concurrencia de las entidades federativas. Se requiere un verdadero acuerdo y flexibilizacin
anbal Gutirrez lara

de requisitos para el acceso y manejo de los recursos financieros. Una demanda es la modificacin de los esquemas de los pari passus a fin de reducir el porcentaje a cargo de las entidades federativas y poder aportar en especie. Igualmente, es importante que en los proyectos de inversin se liberen espacios para la participacin de inversionistas locales a fin de promover la actividad econmica local, es decir, el desarrollo regional. Con estos elementos se podra abrir la discusin para enriquecer el Pacto Federal y abrir opciones de desarrollo ms equitativas para todas las regiones y entidades del pas. El federalismo es un tema transversal que atraviesa todos los dems asuntos que interesan a la vida de la Repblica, y es al mismo tiempo una restriccin y una condicin para las reformas que necesita el pas. Slo con un verdadero Federalismo Hacendario que genere ventajas para todos los rdenes de gobierno y fortalezca las finanzas de todos y cada uno de ellos, se podrn superar los obstculos al desarrollo que padece el pas.
Fuentes de Informacin
Constituciones Polticas de los Estados Unidos Mexicanos, en: www. juridicas.unam.mx/infjur/leg/. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, H. Cmara de Diputados, en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm Ley de Coordinacin Fiscal. H. Cmara de Diputados en: http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lcf.htm Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Reforma Hacendaria 2007, en: http://www.shcp.gob.mx/
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Anbal Gutirrez Lara Licenciado en Economa y Maestro en Docencia Econmica por la UNAM. En el sector pblico cuenta con experiencia en el anlisis y difusin en temas de poltica econmica y social, aspectos financieros, comercio, sector agropecuario, relaciones internacionales y programas de combate a la pobreza. En medios de comunicacin cuenta con experiencia como analista, colaborador, columnista y editor para prensa escrita, televisin y radio. Actualmente es acadmico de la Facultad de Economa de la UNAM.
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EnriquE VilatEla riba
LA BANCA DE DESARROLLO EN MXICO

El papel de la banca de desarrollo en Mxico ha sido desvirtuado desde hace muchos aos por funcionarios pblicos, legisladores, partidos polticos, banqueros, empresarios e incluso por los mismos bancos de desarrollo supranacionales como el bid y el Banco Mundial,
quienes la han visto, al mismo tiempo, como una amenaza, un riesgo financiero, un medio de lucro poltico y econmico y, cada vez menos, una oportunidad para acelerar el desarrollo econmico de nuestro pas. En realidad, la banca de desarrollo no es ms que una herramienta de la poltica econmica de un pas y, como toda herramienta, su eficacia (o ineficacia) depende del uso que se le d y de la forma como opere. En cualquier caso, la banca de desarrollo debe ser una parte integral operativa de la poltica econmica agrcola, industrial, comercial, de comercio exterior, de vivienda, de creacin de infraestructura, etc. de un pas y servir como elemento fundamental para acelerar el desarrollo
enrique Vilatela Riba

y crecimiento de los sectores y participantes prioritarios cuando, en la prctica, no cuenten con elementos fundamentales para enfrentar la competencia en los mercados interno y externo, entre otras posibles causas, por su tamao, por las restricciones y distorsiones de su entorno, por las ineficiencias y disparidades propias de cada mercado o por la presencia de monopolios y oligopolios. De hecho y aunque algunas teoras afirman que un mercado perfecto no requiere de banca de desarrollo y que sta puede crear ms distorsiones que las que resuelve, ese supuesto mercado perfecto no existe en ninguna parte del mundo por lo que an los pases ms desarrollados cuentan con esquemas e instituciones de desarrollo, abiertos u ocultos, que les permiten apoyar sus polticas de crecimiento econmico. Tal es el caso de los Estados Unidos, de las economas europeas, de las asiticas y, en general, de casi todas las del mundo. En particular en aquellos pases con desarrollo similar a Mxico, nuestros competidores los cuales recientemente nos han aventajado en competitividad Brasil, China, India se ha gozado de una participacin muy activa de instituciones, programas y financiamiento gubernamental para acelerar su crecimiento y competitividad. Desde la dcada de los aos treinta, Mxico ha sido pionero, precursor e innovador en la promocin de la banca de desarrollo, con resultados favorables para el crecimiento econmico y la estabilidad poltica, aunque en ocasiones se cometieron errores y abusos. De esta forma, la banca de desarrollo mexicana fue un elemento fundamental cuando fue necesario generar, estructurar y financiar proyectos de inters nacional despus de la etapa armada de la Revolucin y durante la mayor parte del siglo XX, especialmente en la poca del desarrollo estabilizador. Mantuvo una importancia relativa en las ltimas tres dcadas del siglo pasado cuando el sector privado adquiri un mayor dinamismo, pero la banca privada mexicana no tena los medios y/o el inters para participar y propiciar el desarrollo de proyectos de largo plazo que requeran de la canalizacin de fuertes sumas de dinero y/o de la toma de riesgos desconocidos para ella. Desafortunadamente, en esa poca tambin se cometieron algunos errores y abusos que, en ciertos casos muy acotados, llevaron a las instituciones al borde de la quiebra. Y aunque debe reconocerse que en general esas faltas fueron menores a las de la propia banca privada, causante del problema del fobaproa, tales problemas fueron aprovechados para des62 : confluencia
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la banca de desarrollo en Mxico

prestigiar a la banca de desarrollo y ha sido pretexto para que actualmente varias de sus instituciones estn colocadas en una especie de limbo, desaprovechadas y sin cumplir su funciones principales de eslabonamiento de la cadena productiva, en el armado y apoyo de proyectos, en el desarrollo, crecimiento y competitividad de Mxico. En la prctica, la banca de desarrollo en Mxico ha perdido toda relevancia al haber olvidado su razn de ser, al haber sido sometida a leyes y reglas burocrticas que le han restado agilidad y han castigado y burocratizado sus procesos para la toma de riesgos que debieran ser naturales para este tipo de instituciones. Y al buscar al mismo tiempo una aparente eficiencia operativa que la ha llevado a desmantelar su estructura y, con ello, su capacidad de identificar, analizar y estructurar proyectos, y de participar activamente en ellos con asesora, capacidad tcnica, organizacin y, finalmente, con capital y financiamiento inteligente. En general, los actuales bancos de desarrollo operan primordialmente en segundo piso, con una absoluta dependencia de la banca comercial y de los intermediarios financieros no bancarios, y han perdido su cercana con las empresas y los sectores econmicos. Se ha eliminado su funcin coordinadora y organizadora de sectores y cadenas productivas y se les ha llevado a una muy limitada actividad financiera dando crdito a travs de la banca comercial y de los intermediarios financieros no bancarios sofoles, sofomes, etc., y mediante el otorgamiento de garantas que cubren el riesgo de estos intermediarios, riesgo que paradjicamente y muchas veces sin control, recae de nuevo en los bancos de desarrollo. Las razones han sido varias y diversas. Algunas de ellas son las siguientes:

La decisin del Estado de no intervenir en los mercados y, por lo tanto, en el desarrollo de la economa, y la falta de una verdadera poltica industrial, comercial y sectorial que apoye y facilite la actividad econmica en aquellas reas en las que las empresas mexicanas requieren apoyo para ser ms competitivas. La memoria, muchas veces exacerbada, de los problemas que llegaron a tener algunos bancos de desarrollo. El temor de las autoridades por incurrir en pasivos o

La banca comercial ha presionado por tener una menor competencia de la banca pblica y las autoridades han preferido abandonar su responsabilidad, dejndola en manos de la banca privada
gastos excesivos y no poder controlar lo que sucede en cada uno de los bancos de desarrollo. La presin de la banca comercial para no tener competencia de la banca pblica. La creencia en que un mercado mexicano abierto es casi perfecto y, por lo tanto, no requiere de banca de desarrollo. La creencia en que la banca comercial responder a intereses mexicanos y racionales y se enfocar a apoyar a la planta productiva del pas. La creencia en que la banca comercial es ms sofisticada y cuenta con una mejor manera de evaluar y administrar los riesgos. El haber dado a los banqueros privados la administracin de los bancos pblicos, sin haberles fijado objetivos y metas claros de banca de desarrollo, con restricciones absurdas derivadas de la Ley del Servicio Pblico y dejndolos en un limbo conceptual y operativo. El pretender que el menos es mejor, buscando solo la eficiencia operativa, pero sin objetivos claros y, en vez de mejorar e impulsar a las instituciones con metas claras y la implantacin de mejores prcticas, llegar al absurdo de desmantelarlas y buscar cerrarlas por no saber qu hacer con ellas. La creacin de fondos de apoyo aislados y descoordinados en diferentes dependencias y el uso clientelar y poltico de estos fondos.
En resumen, la banca comercial ha presionado por tener una menor competencia de la banca pblica y las autoridades han preferido abandonar su responsabilidad, dejndola en manos de la banca privada, sin entender que las responsabilidades, los papeles y las actividades son diferentes y complementarias y que ambos son necesarios para propiciar y fomentar el crecimiento del pas, con tantas oportunidades, pero con tantos obstculos y retos imposibles de superar sin una accin orquestada y coordinada. Paradjicamente, hoy en da nos encontramos en Mxico
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con una banca comercial muy eficiente, que en muchos casos es la filial ms rentable de los grupos globalizados, que ha sabido aprovechar en su beneficio la falta de bancarizacin y las distorsiones del mercado mexicano, pero que est enfocada como naturalmente ocurre cuando un gobierno no le impone reglas y condiciones que cuiden el desarrollo productivo interno, en maximizar sus utilidades a travs del crdito al consumo, del crdito hipotecario y del crdito al gobierno, y que no ve la necesidad de participar, con la toma del riesgo correspondiente, en el crdito y mucho menos en el apoyo global de los sectores productivos. La situacin ha llegado a tal extremo que, con el fin de participar en el financiamiento al sector productivo, los bancos requieren de garantas por parte del gobierno y/o su banca de desarrollo por hasta el 90% de los riesgos que toman, generando por lo tanto una mayor distorsin y peligro potencial, al obligarse a que los bancos de desarrollo absorban el riesgo de la operaciones que generan la banca comercial y los intermediarios financieros no bancarios, bajo el supuesto de que stos lo hacen en una mejor forma y con un mejor control. Pero en realidad los incentivos estn dados para que los intermediarios slo busquen incrementar el nmero de operaciones, obtengan las utilidades y pasen el riesgo a los bancos de desarrollo. Adicionalmente y como es natural con una banca extranjerizada, la experiencia nos ha demostrado que muchas de las decisiones importantes de los bancos son tomadas fuera de Mxico, por comits ajenos a las prioridades y necesidades de nuestro pas y, en muchos casos, buscando slo maximizar sus utilidades en el corto plazo. Por otro lado, despus de la crisis financiera global manifestada en el 2008, se ha hecho an ms evidente que una poltica macroeconmica sana es una condicin necesaria para propiciar el desarrollo estable y para evitar las crisis financieras recurrentes. Pero tambin se ha hecho evidente que esa poltica macroeconmica sana no es suficiente para acelerar el crecimiento y para aprovechar las oportunidades internas y externas en los mercados y, mucho menos, para propiciar la integracin de las cadenas productivas y el desarrollo de pequeas empresas en dichas cadenas. En un mercado globalizado y altamente competitivo en el que cada vez es ms difcil diferenciar entre los mercados interno y externo, en el que participan empresas de economas muy competitivas, preparadas para ganar y que cuentan muchas veconfluencia X Xi : 65

ces con condiciones locales que les facilitan su competitividad, pero que tambin cuentan con apoyos, directos y/o indirectos, abiertos y/o ocultos de sus gobiernos, Mxico no tendra por qu renunciar a todos los medios posibles que le permitan mejorar su competitividad y, con ella, su desarrollo y crecimiento. En los ltimos aos el pas ha perdido posiciones en competitividad a nivel mundial. Temas como la inseguridad, la falta de respeto al Estado de derecho y la falta de confianza en el sistema de imparticin de justicia; la falta de reformas en reas tan importantes como la educativa, la laboral y la fiscal; la existencia de monopolios pblicos y privados en sectores tan importantes como el energtico y las comunicaciones; y la falta de financiamiento al sector productivo, lo han rezagado y han hecho que su crecimiento sea menos dinmico que el potencial que tiene. Pero adicionalmente, el desmantelamiento de los bancos de desarrollo y la falta de una coordinacin que identifique a los sectores con mayores oportunidades, a las empresas que tienen oportunidad de integrarse a las cadenas productivas, sus necesidades, requerimientos y los cuellos de botella, y que desarrolle programas puntuales pero integrales para garantizar la competitividad de cada uno de esos sectores, asi como sus cadenas y eslabonamiento, han sido factores muy importantes en la falta de aprovechamiento de oportunidades y de crecimiento para Mxico. En este sentido y adicionalmente a las reformas estructurales que Mxico requiere, pero con mayor premura si siguen detenidas, el gobierno mexicano debe impulsar una poltica sectorial promotora y activa operada por bancos de desarrollo integrales y slidos que sirvan como trampoln para el crecimiento, el desarrollo y la competitividad. No se trata de caer nuevamente en discusiones partidistas y estriles respecto a la forma (una sola institucin fusionante de las otras o varias instituciones especializadas, operar en primer piso o en segundo piso, etc.) sino que el tema fundamental, de fondo, es su contenido: el dotar a los bancos de desarrollo con la funcin, la responsabilidad, los recursos necesarios (legales, operativos y financieros) y la autonoma de gestin y flexibilidad, para que puedan servir de organizadores, coordinadores y otorgantes del apoyo integral que requiera cada uno de los sectores encomendados a su cuidado. La forma es secundaria y deber ser flexible para adaptarse a las cambiantes necesidades de una economa como la mexicana. Por supuesto que, con el fin de ser ms eficientes y efica66 : confluencia
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ces, y cuando as sea conveniente para dar un mejor apoyo y servicio, los bancos de desarrollo deben aprovechar y servirse de, pero no servir a, los organismos y agrupaciones empresariales, los bancos e intermediarios financieros no bancarios, las instituciones de educacin superior y, en general, de cuanto les permita ampliar su infraestructura, su organizacin, sus apoyos y su penetracin en el sector que atiende. En los bancos de desarrollo confluyen diversos intereses y responsabilidades, por lo cual sus rganos de autoridad, supervisin y control deben ser definidos de tal forma que garanticen a todos los interesados ser escuchados y tomados en cuenta en la preparacin de sus programas y apoyos pero, a la vez, que las decisiones de riesgo sean tomadas con estrictos criterios financieros independientes y autnomos que combinen su labor de promocin con su sostenibilidad y crecimiento financiero en el largo plazo. Los bancos de desarrollo no deben subsidiar con sus recursos, pero s pueden ser el canal para distribuir los subsidios que otorgue el gobierno federal cuando ste as lo decida. Los apoyos financieros que otorguen los bancos de desarrollo deben cumplir estrictos criterios de rentabilidad y ser una fuente de ingresos permanente para las instituciones. El verdadero soporte y la ventaja competitiva de los bancos de desarrollo debe provenir de su conocimiento de los mercados y de los sectores, de la identificacin de oportunidades y retos, de su capacidad para organizar programas integrales para cada sector, incluyendo su poder de convocatoria para atraer inversionistas nacionales y extranjeros, necesarios para completar los eslabones en cada una de las cadenas productivas hacia la exportacin o el mercado interno. Sus apoyos financieros deben ser, a la vez, complemento a sus programas y aliciente y garanta a los participantes del compromiso institucional de que contarn con todos los elementos necesarios para ser exitosos. Separar, como en la dcada de los setentas y como desafortunadamente volvi a ocurrir en la primera dcada del presente siglo, los apoyos financieros de los programas de apoyo sectorial, es desmembrarlos y evitar que los primeros tengan el sustento que requieren y los segundos cuenten con el apoyo necesario y, por lo tanto, ambos resulten ms costosos y tiendan al fracaso. Un elemento fundamental en la preparacin y ejecucin de los programas sectoriales de los bancos de desarrollo es la parconfluencia X Xi : 67

ticipacin de las instituciones de educacin superior, las cuales pueden jugar un papel vital en la conformacin de programas de estudio orientados directamente a las necesidades de los sectores prioritarios apoyados por la banca de desarrollo. Esto les dar a las empresas participantes la garanta de contar con el personal capacitado necesario para llevar a cabo sus actividades y, a los estudiantes, la garanta de contar con las fuentes de trabajo necesarias al terminar sus estudios. Pero, ms importante, puede ser el inicio de una fuerte vinculacin de las universidades con los sectores productivos, las industrias y las empresas en el desarrollo de tecnologas y medios para aumentar su competitividad. Como conclusin y sin quitar la importancia que tienen el manejo responsable de las finanzas pblicas y las reformas estructurales pendientes en nuestro pas, la conformacin y ejecucin de programas integrales de apoyo sectorial a travs de la banca de desarrollo puede ser el trampoln que permita que muchas empresas mexicanas, de todos tamaos pero primordialmente las pequeas, se incorporen, en forma organizada, competitiva y exitosa, a las cadenas productivas, incrementando sustancialmente su probabilidad de xito. Lo anterior generara un crculo virtuoso de oportunidades, dinamismo, crecimiento, empleo mejor remunerado, riqueza, consumo, pago de impuestos, etc. que, con un bajo riesgo y presupuesto por parte del gobierno federal, logre el objetivo fundamental de impulsar el crecimiento, el desarrollo econmico y la competitividad de nuestro pas.
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Enrique Vilatela Riba Actuario por la Universidad Anhuac y Maestro en Administracin de Empresas por The Wharton School of Business en la Universidad de Pensilvania. Fue Director General del Banco Nacional de Comercio Exterior; Director General de Crdito Pblico y de Crdito Externo en la SHCP; Subgerente de Transacciones Internacionales en Nacional Financiera. Actualmente es consejero de varias empresas y consultor privado en materias financieras e internacionales.
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Jorge ruiz A scencio
Para una industria Petrolera eficaz

Se presenta una primera visin de carcter estructural respecto a algunos de los aspectos crticos de la industria petrolera y marginalmente de la elctrica.
Desde este punto de vista, en particular, los problemas financieros y presupuestales del gobierno federal no ataen a las empresas sino en la medida en que la incapacidad fiscal de la administracin central traslada sus problemas al sector de energa. No es conducente cuestionar a quin debe servir la industria, es a la Nacin y concretamente al pueblo de Mxico; si el excedente petrolero es dilapidado en una administracin onerosa, en programas fallidos, en corruptelas o en todo lo anterior, no es responsabilidad de las empresas sino del gobierno que utiliza
Jorge Ruiz ascencio

ineficazmente los excedentes generados: la renta petrolera. La renta petrolera en s es un concepto que debe ser aclarado: no es producto de la transformacin industrial o generacin de valor por el trabajo mismo. Al menos no en el sentido tradicional mercantil o industrial, ya que las ganancias que una empresa o pas pueden derivar de la explotacin petrolera son mltiplos muy mayores a las tasas de utilidad de cualquier otro negocio. El enorme valor de la renta petrolera deriva de dos componentes: un accidente geolgico que gener depsitos de hidrocarburos en el subsuelo y una determinacin histrica: la soberana que un pueblo logra establecer sobre un territorio cuyo subsuelo cuenta con ese accidente, herencia no generalizada en el globo terrqueo. Planteado de otra manera, los pases reconocidos por la Organizacin de las Naciones Unidas cuentan con soberana sobre sus territorios, pero no necesariamente con hidrocarburos en el subsuelo, y es precisamente la escasez junto con el estadio de la tecnologa actual lo que genera un valor premio a aquellos que exploten un subsuelo determinado y obtengan hidrocarburos. Cabe la pregunta: aquellos pases con hidrocarburos en el subsuelo y con soberana sobre su territorio merecen el premio de la explotacin petrolera? La respuesta slo puede darse en la perspectiva histrica de las luchas de generaciones para conformar a la Nacin. Los mexicanos tardamos cuatro siglos de luchas y esfuerzos para entender estos conceptos, pero hoy es simple e igualmente importante: el petrleo y la renta petrolera son originariamente de la nacin. En una economa de mercado, lo anterior sigue siendo vlido y la renta petrolera no se comparte con las empresas. Una empresa petrolera, en el siglo XXI, no requiere de la parte de la renta petrolera para ser rentable; su trabajo permite fcilmente cubrir sus costos y su xito le generar muy atractivas ganancias.
Por lo dicho, la renta petrolera no es un concepto puramente econmico, contable o mercantil, pertenece ms al campo de la seguridad nacional y est, en el caso de Mxico, indisolublemente
vinculado con el pasado, el presente y el futuro de la nacin. En el futuro inmediato, Mxico habr de poner en prctica y a prueba, bajo diversas modalidades, nuevos esquemas de operacin y explotacin, pero la manera en que el gobierno logre preservar la renta petrolera y canalizarla al desarrollo nacional, definir la medida de su xito en lograr un Estado eficaz. En 2001 se contaba con reservas totales, denominadas 3P, de 56.2 miles de millones de barriles de petrleo crudo equiva72 : confluencia
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Para una industria petrolera eficaz

Las ReseRvas PetRoLeRas de Mxico
En un clculo simple, el valor de los recursos extrados de las reservas probadas (9.7 MMbpce) en estos 11 aos es del orden de 6.4 billones de pesos (estimado a un promedio de 58.4 dlares estadounidenses
lente (MMbpce), para 2006 se contaba con 46.4. Las reservas se redujeron en 9,800 millones de barriles. De 2007 a 2012 las reservas llegaron a su actual nivel de 43.8 MMbpce de acuerdo a la Comisin Nacional de Hidrocarburos (cnh 6 de marzo 2012). Se redujeron las reservas en 1,600 millones de barriles. En total, durante los ltimos 11 aos, se redujeron las reservas, el patrimonio petrolero de las siguientes generaciones, en 22%, 12,400 millones de barriles de crudo equivalente (los ajustes por reclasificacin fueron marginales). Ms an, si se observa la reduccin de las reservas probadas que son aquellas explotables en lo inmediato, la prdida fue mayor: de 23.5 MMbpce al inicio de 2001, se observa una extraccin de ms del 41%, dejando slo 13.8 MMbpce en 2012.
por barril, y un tipo de cambio de 11.23 pesos por dlar).
Es ineludible preguntarse para qu sirvi este desgaste patrimonial?
En esos once aos, la vida de los mexicanos perdi calidad de manera acelerada: 12 millones de pobres ms; desempleo abierto y encubierto de ms del 12% de la poblacin econmicamente activa (INEGI, marzo 2012); miles de empresas buscando evitar
Jorge Ruiz ascencio

la quiebra y slo unas pocas en polos desarrollados concentrando la riqueza. Los mexicanos son rehenes de la pobreza, la inseguridad y la ignorancia. Si las prximas generaciones habrn de recibir algo a cambio de la enajenacin de la riqueza petrolera, cosas muy distintas tienen que hacerse y de inmediato. Se necesita una industria eficaz que permita lograr tres objetivos obligados: Producir valor para los mexicanos que vienen en camino; Contribuir a la expansin econmica y bienestar social de hoy; y, Consolidar con hallazgos ciertos la riqueza petrolera que tiene el pas. A principios del siglo XX la industria petrolera involucraba conocimientos y tecnologa de punta que Mxico no tena; la situacin es muy distinta a principios del siglo XXI. Hoy el pas cuenta sobradamente con los trabajadores, el equipo y los centros tecnolgicos y cientficos necesarios para abordar la completa exploracin y desarrollo de la enorme mayora de los yacimientos petrolferos terrestres y marinos; ello a pesar del feroz y costoso desmantelamiento al que ha estado sujeta la industria1. Hoy slo las aguas profundas y, posiblemente, la explotacin del gas de lutitas (shale gas), requerirn de preparacin y equipamiento especial que, con inteligentes asociaciones profesionales y mercantiles, permitirn su gradual exploracin y dominio sin poner en entredicho ni la renta petrolera ni la soberana sobre esta riqueza. Por supuesto y como habr de resultar evidente, el ritmo y las inversiones requeridas debern acompasarse a una estrategia de explotacin claramente justificada y transparente, de cara a la nacin. Con los prospectos en las cuencas del sureste, terrestres y marinos, Mxico puede incrementar sus reservas mucho ms all de la mezquina reposicin de uno por uno de reservas extradas, al tiempo que establece una plataforma de explotacin de alrededor de 3 millones de barriles diarios, si es que se decide y demuestra, que esto es necesario para consolidar un nuevo proyecto nacional. Varios estudios que soportan este escenario se encuentran en valoracin. Por supuesto, se debe dejar de malgastar recursos en pros1 En esta lgica se enmarca y explica el irresponsable crecimiento del pasivo laboral en pensiones ofrecidas a varias generaciones de empleados y trabajadores a fin de quitarlos del camino, dejando crecientemente a la industria en manos de las decisiones y la operacin de empresas privadas, principalmente extranjeras.
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pectos cuyas frmulas de explotacin, slo se explican por intereses ajenos al nacional. Destacan dos proyectos: Chicontepec (Proyecto atg) y Burgos. En Chicontepec se han invertido en los ltimos seis aos 135,000 millones de pesos; se reinici este olvidado proyecto porque la Direccin de Pemex Exploracin y Produccin (pep) declar haber encontrado reservas muy superiores a las que hoy se conoce que existen y ofreci una produccin promedio por pozo de 106 barriles diarios con necesidades de inversin muy menores a las que hoy consume. Al no lograr ms que una produccin promedio por pozo de 26 barriles diarios (diciembre 2011), el proyecto en vez de ganancias produce prdidas de 30.4 centavos por cada peso invertido (asf, 2012). La ambicin de echar a andar un enorme volumen de contratos en muy corto plazo hizo que pep olvidara las buenas prcticas petroleras y en vez de iniciar un estudio cuidadoso de las muy heterogneas regiones de las que se compone el atg, se lanzara a una explotacin masiva, financieramente desastrosa de los yacimientos. En adicin, un tema que debe atenderse frontalmente es el de la quema de gas asociado a la extraccin de los hidrocarburos lquidos. En el caso del atg, dada la premura con la que se est perforando, las instalaciones superficiales para tratar y acopiar el gas no se han construido, por lo que la quema y desperdicio de este valioso elemento alcanza los 25 millones de pies cbicos diarios (Mpcd)2. Como medida de su desaseo, considrese que este proyecto slo aporta el 2% del aceite crudo a nivel nacional, pero quema o ventea el 17 % del total de gas desperdiciado a nivel nacional (cnh, abril, 2012). Con muy serias implicaciones sobre el valor de los activos, las reservas de esta amplia regin, fueron presentadas con clculos sin suficiente soporte en la realidad, lo que eventualmente llev a la Comisin Nacional de Hidrocarburos a contradecir a pemex. En marzo de 2011 la cnh public oficialmente que las reservas 2P del proyecto atg estaban sobreestimadas y que un inmenso volumen (recursos contingentes) tendra que ser reevaluado: 12,302 millones de barriles de petrleo crudo equivalente (Mbpce) (cnh mayo, 2011, p. 2).
2 Esto equivale a 228 millones de pesos si estimamos a 2.0 dlares estadounidenses por mpcd, y un tipo de cambio de 12.5 pesos por dlar.
Jorge Ruiz ascencio

En marzo de este ao, la cnh acept las cifras de pep
con una reduccin de 29% en las reservas probables (P2). (cnh (febrero, 2012, p. 5) A estas alturas, en los medios acadmicos y tcnicos fuera de Pemex se otorga poca credibilidad al tema. Para dar una dimensin de la reduccin que se le hizo a las cifras del proyecto, se calcul que implica una prdida de valor por 2.5 billones de pesos (1,893.6 millones de barriles a 110 Usdb y un tipo de cambio de 12 pesos).
Situacin actual de las reservas
En 2011, la cnh public que las reservas nacionales totales eran de 32,933 miles de millones de bpce (por no aceptar los recursos contingentes en Chicontepec). (cnh, marzo, 2011, p. 6). Para 2012 las reservas aumentan a 43,837 miles de millones de bpce. (cnh, febrero, 2012, p. 6).
Debe ponerse en relieve que de las reservas en 2012, slo 31% son probadas, el resto, 69% son slo probables y posibles. Precisamente las posibles (las ms dudosas), son las que PEP ha estado registrando como reposicin del crudo extrado y es precisamente por esta razn, que la verdad a medias de que Pemex est logrando reponer un barril por cada barril que extrae es una mentira: el petrleo extrado es compensado con posibilidades.
Se conoce y es evidente la presin ejercida sobre este rgano tcnico (cnh), que no es bien visto por una burocracia tcnica y financiera acostumbrada a no revelar sus procedimientos ni rendir cuentas de ningn tipo.
Hoy, Mxico cuenta con reservas producto de un juego de poder con las cifras oficiales. Eso no puede continuar, se requiere una base slida e impertrrita a los intereses de corto plazo, para sustentar las premisas del potencial energtico nacional y, con ello, lanzar una nueva etapa de desarrollo.
La importancia de buscar la autonoma y fortalecer financiera y tcnicamente a la cnh es ms que evidente: es un paso estratgico hacia contar con instancias de certidumbre, objetividad y transparencia, pero que dista de ser suficiente. Ante los cambios de innovacin que habrn de efectuarse en el sector de energa, se hace necesario para el futuro inmediato un ente autnomo, dotado de la ms amplia capacidad tcnica y recursos propios, independiente de las autoridades financieras. Definir el perfil de este ente, sus posibles funciones y organizacin se vuelve una tarea prioritaria ya que ser un mecanismo garante
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de la objetividad y eficacia de las decisiones estratgicas y operativas que se habrn de tomar en la industria.
Burgos
En Burgos se experiment una frmula financieramente ruinosa al escogerse una va de financiamiento diferido: los pidiregas. En vez de utilizarse deuda soberana para obtener recursos baratos, se opt por hacer operaciones en mercado abierto que recayeron gravosamente sobre las utilidades que debieron capturarse en beneficio pblico; al final y por insostenible, se tuvo que aceptar la deuda como pblica junto con los sobrecostos. Al enriquecimiento de los agentes financieros se aparej la ganancia de grandes empresas que fueron incorporadas argumentando su expertise y capacidad administrativa y financiera. Decenas de operadores y pequeos contratistas mexicanos fueron los verdaderos ejecutores del trabajo en la regin, recibiendo slo una paga muy disminuida al quedarse los grandes con un overhead innecesario.
La ambicin de echar a andar un enorme volumen de contratos en muy corto plazo hizo que pemex Exploracin y Produccin olvidara las buenas prcticas petroleras
No menos importante en el objetivo de Burgos es la polmica oculta, pero no por ello concluida, respecto a la sustitucin de la planta generadora de energa elctrica propiedad del Estado, por productores independientes que, en paralelo al desarrollo de Burgos, fueron contratados por la Comisin Federal de Electricidad (cfe). En este sentido, la Auditora Superior de la Federacin (asf) ha revelado que la Cuenta Pblica de 2010 arroja la subutilizacin de la planta instalada ociosa de 11.1% por encima del margen de reserva establecido por la propia Junta de Gobierno de cfe. El desperdicio se ha dado ao con ao, de manera creciente a lo largo de los ltimos diez aos. De hecho, 193.3% arriba del margen establecido (asf, 2012, p.110). En un pas al que urge canalizar su precario ahorro a inversin, es inaceptable continuar dejando de utilizar la capacidad industrial creada con los recursos de varias generaciones. Que la cfe parece generar electricidad 29% ms cara que los productores independientes con la misma tecnologa, es un problema que debe ser aclarado pero no justifica de manera alguna el desperdicio de enormes volmenes de recursos involucrados
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en el 11.1% de capacidad ociosa mencionado. Por si fuera poco, los consumidores de todo el Valle de Mxico estn padeciendo cobros en exceso. De acuerdo a los primeros hallazgos de la asf, 6.5 millones de consumidores han sido afectados en 2010. Una administracin eficaz en cfe y en el sector elctrico deber atender estos aspectos estratgicos. Los trabajadores de la industria necesitan un liderazgo de los directivos que permita llevar la planta nacional a los niveles de eficiencia que pueden lograrse an sin tecnologas de punta.
Sistema Nacional de Refinacin (SNR)
Aunque el gobierno federal no ha declarado el retiro de Pemex de la produccin de combustibles y la refinacin en general, de hecho as va sucediendo. En 2007, despus de una conduccin muy desafortunada de la industria, las importaciones de Pemex ya representaban el 40% del valor de sus exportaciones; para el cierre de 2011 alcanzaron el 55% (Pemex, 2012). Las ltimas administraciones no han manifestado preocupacin alguna por las implicaciones de esta dependencia y el desperdicio de divisas; antes bien, la han justificado con argumentos financieros de corto plazo y ms corta visin. La importacin de gasolinas representa alrededor del 69% de las importaciones de petrolferos. En 2000, la produccin nacional de gasolinas era de 393 miles de barriles diarios (Mbd); en 2010 se produjeron 424 Mbd, un crecimiento de menos del 0.8% anual. Mientras tanto, la demanda creci de 533 Mbd en 2000 a 803 Mbd, es decir, a un ritmo del 5% anual. Al abrirse la brecha entre la produccin nacional y el consumo, pemex Refinacin (pref), sin necesidad de permiso o declaracin alguna, se privatiza de facto. Hoy de cada 100 litros de gasolina que el mexicano compra, 55 litros provienen de refineras en otro pas (asf, 2012, p.104).
Esta dependencia es la que queremos para el futuro?
Una revisin de los procesos de planeacin, programacin y proyectos de pref permite ver que los graves problemas de construccin, operacin y mantenimiento fueron el comn denominador a lo largo de los ltimos cinco aos: en 2010, la asf ratific las fallas que a lo largo de los aos son ms bien el
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propio sistema de trabajo, es decir, constituyen la direccin a donde se conduce a este vital segmento industrial. El fracaso de las reconfiguraciones de las refineras ejemplifica esto. En su conjunto, despus de aos de inversiones en la mejora de los procesos de transformacin, pref plante para 2010 utilizar el 88.9% de su capacidad instalada; sin embargo, slo logr un nivel de 78.2% en procesamiento (asf, 2012, p.104). Paros e incidentes mermaron a las plantas sistemticamente: ... la reconfiguracin de las refineras no contribuy a aumentar la produccin de petrolferos por lo cual se incrementaron las importaciones. Las enormes inversiones a lo largo del sexenio tampoco generaron la eficiencia requerida para producir competitivamente; PREF afirma que cada barril de gasolina importada le cuesta 1,183 pesos, mientras que producir cada barril de gasolina le cuesta 1,220.7 pesos (3% ms cara) (asf, 2010 p.104). La negligencia permite, adems, que pref determine (o se le instruya) no procesar ms crudo para no generar ms subproductos como combustleo ya que la cfe simplemente no lo consume. Y ello no por razones ambientales, sino porque va dejando de producir en las plantas propiedad del estado: El volumen de energa elctrica generada por la cfe signific un ndice de utilizacin de su capacidad instalada de 46.9%, en tanto que el de los pie (Productores Independientes de Petrleo) fue de 75.2% (asf, 2012, p. 110).
Mientras los gobernantes en turno piensen que con sus equipos de colaboradores pueden ocultar la verdadera intencin de sus acciones de gobierno y conducir al pas hacia su particular modelo de economa y sociedad, Mxico estar al borde de la crisis. No se puede engaar a todos todo el tiempo. Lo que ha pasado en pemex, lo que las cifras de resultados indican es que se ha buscado demeritar al organismo pblico y que ello ha resultado enormemente costoso; no para el gobierno, para la Nacin. Ante los cambios que se avecinan, es imprescindible no perder el sentido y la direccin. Est claro que pemex puede servir ms a la Nacin y debe empezar a administrarse con la transparencia y honestidad tcnica que los mexicanos, sin duda, podemos. Por ello es altamente recomendable retomar la discusin y rediseo del aparato pblico que al tiempo que permita la conconfluencia X Xi : 79
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duccin de la industria pblica y privada de acuerdo a los mejores intereses del pas, garantice por igual el cuidado de los intereses sociales y los mejores resultados para la economa en su conjunto. Algunas lneas bsicas de trabajo que se derivan de lo planteado hasta aqu son: 1. Reservas y recursos humanos son la riqueza de una industria petrolera. El agotamiento de las reservas de los ltimos aos plantea la urgente necesidad de contar con un ente autnomo que sea el garante de la objetividad y veracidad de la informacin en la materia y que constituya un soporte tcnico autorizado para las decisiones clave en los siguientes asuntos: Metas de produccin, Acumulacin de reservas, Concesiones a pemex, reas y modalidades de contratos a terceros, Regulacin y normativas de seguridad, y Acopio y salvaguarda del universo de informacin estratgica nacional. Lo anterior tiene, por supuesto, enormes implicaciones: Pemex ya no sera juez y parte, el Estado le otorgara conceLo que las cifras de resultados indican es que se ha buscado demeritar al organismo pblico y que ello ha resultado enormemente costoso; no para el gobierno, para la Nacin
siones a pemex para su exploracin y explotacin definindole las metas y ritmos; las reservas y su reposicin sern un asunto de Estado; los terceros que participen seran regulados no por pemex sino por un ente autnomo que definira, junto con el Ejecutivo, las modalidades ms convenientes para su contratacin. 2. Las asociaciones necesarias para explorar y desarrollar aguas profundas, shale gas y sistemas artificiales de explotacin de campos nuevos o maduros que por distintas razones convenga al Estado poner total o parcialmente en manos de algn operador, sern responsabilidad del Ejecutivo, pero el Ente regulador habr de asistirlo y soportar las decisiones considerando slo el mejor inters nacional y las experiencias de xito internacionales. La renta petrolera sera preservada va fiscal, en todos los casos. 3. En tanto se amplan las reservas y los nuevos esquemas
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y modalidades dan fruto, la plataforma de produccin petrolera puede basarse en adicin a las dos regiones
marinas- en nueva produccin de los campos del sur y litoral de Tabasco. La idea de mantener un volumen de produccin de 3 millones de barriles diarios tiene sentido slo en funcin de objetivos de desarrollo econmico nacional que incluye lograr un balance sustentable entre produccin nacional de combustibles y petrolferos e importacin de productos a precios competitivos. La situacin actual de importacin de una parte mayoritaria del consumo nacional es insostenible e irresponsable. Por ello, se debe dar curso a la construccin inmediata de, al menos, dos trenes de produccin de combustibles, gasolina y diesel (de 250 mbd cada uno),
que estn acordes con los tipos de crudo con que se cuenta. Los argumentos de capacidad ociosa y barata en el extranjero deben ser desechados ya que la necesidad de contar con un piso de autosuficiencia nacional est claramente por arriba de simples premisas econmicas de corto o mediano plazos. Por otro lado, la integracin de la petroqumica estatal al sistema de refinacin deber ser considerada ya que el deterioro actual causado por la desintegracin entre los dos segmentos industriales ha perjudicado gravemente al patrimonio pblico actual y a su enorme potencial; tambin ser necesario promover asociaciones pblico privadas con las empresas que puedan aportar el expertise en la materia. A la petroqumica privada se le deber dar la ms amplia apertura para el libre trnsito de importaciones y exportaciones en un marco de alta competitividad. 4. Mientras que pases como Estados Unidos y China utilizan carbn para generar una gran proporcin de su energa elctrica con ndices de contaminacin muy considerables Mxico ha seguido una impoluta ruta de generacin elctrica con base en el gas. El fuerte componente importado y privado hace a un lado el combustleo que Pemex produce inevitablemente como subproducto de la refinacin. La capacidad ociosa de la cfe derivada de esta poltica ha costado y cuesta miles de millones de pesos anualmente. La autoridad de energa apoyada por un ente regulador y un consejo para el desarrollo
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econmico deber establecer un programa que prevea el y un uso razonable del combustleo producto de las refineras nacionales. En paralelo, tcnicos cientficos e instituciones nacionales tendrn un reto para desarrollar soluciones que mejoren la eficiencia y costo de los insumos y la produccin elctrica estatal, que eventualmente podrn ser exportadas. 5. Regeneracin de una planta laboral competente. La industria petrolera ha sido objeto de polticas de jubilacin y despido sistemtico de la planta de empleados y trabajadores con ms experiencia a fin de reducir su oposicin a polticas arbitrarias. Medrando con el erario pblico, las ltimas administraciones han ofrecido condiciones de jubilacin adelantada exageradas e irresponsables, generando un enorme pasivo laboral. Ahora, el sector de energa deber prever el trabajo en varios frentes: a) Reincorporar personal experto con capacidad laboral; b) Formalizar todo un programa de formacin especializada diseado y supervisado por autoridades del propio sector; c) Programar, fondear y monitorear el desarrollo de los centros de investigacin asociados a la industria; y, d) Retirar al personal sin la formacin, capacitacin ni justificacin con el que se ha engrosado corporativamente el sector. Estas tareas debern ser cuidadosamente coordinadas por una unidad especializada que se cree en el seno de la autoridad sectorial.
uso de toda la capacidad instalada en las plantas estatales
te las metas, instrumentos y acciones que se realizarn para estimular y aprovechar todos los factores y fuerzas productivas con que cuenta y deber contar el pas. No existe ningn caso de economa petrolera exitosa que no tenga un programa de esta naturaleza; slo en Mxico se observa el abandono de esta responsabilidad del Estado, con los magros resultados de los ltimos tres lustros. Renovando experiencias de gobierno, el Ejecutivo podra conjuntar un consejo para el desarrollo econmico que involucre y comprometa medidas, polticas y programas especficos para
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1. De manera indisoluble, una estrategia para el desarrollo de la energa en Mxico, habr de contar con un programa de fomento al contenido nacional que establezca claramen-

garantizar que los polos motrices energa, infraestructura y servicios realmente generen la plataforma de lanzamiento para todos los dems sectores econmicos del pas a la par que cumplen sus metas sectoriales especficas. La banca de desarrollo deber ser un elemento imprescindible en este empeo.
Bibliografa
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Jorge Ruiz Ascencio Licenciado en Economa por la UNAM, Maestro por la Universidad de Cambridge, Inglaterra y curs el Programa de Alta Direccin de Empresa en IPADE. Ha sido Director General de Apoyo Tcnico a Comisarios y Delegados del Sector Pblico de la SCGF; Coordinador Ejecutivo de Programacin y Presupuesto y de Servicios de Apoyo (Produccin Primaria) de PEMEX; Director General de Mexpetrol Argentina. Es profesor de Estructura Econmica Actual de Mxico y del Seminario de Planificacin y Desarrollo, en la Facultad de Economa de la UNAM.
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Jaime F. de la mora Gomez
UNA DCADA PERDIDA EN EL SECTOR * PRIMARIO

En el primer decenio panista, del 2000 al 2010, el desempeo del sector primario ha sido cuando menos pobre. Esto se debe tanto a problemas estructurales ancestrales que afectan a la produccin y la productividad agropecuaria pero, sobre todo, a la falta de una visin estratgica
de largo plazo para el sector agroalimentario, consensuada entre el gobierno federal, los productores y sus organizaciones, y los representantes populares en el Congreso. Al no contar con un marco estratgico de prioridades para la definicin de programas de fomento y asignacin de recursos presupuestales, se origina una gran dispersin e ineficiencia en el uso de los recursos.
* Las conclusiones y reflexiones son responsabilidad del autor. Documento preparado con informacin proporcionada por Grupo Consultor de Mercados Agrcolas, GCMA. Colaboraron en su preparacin Alejandro Flores y Angel Alcalde.
Jaime f. de la Mora Gmez

Por lo mismo, se revisa a continuacin, a grandes rasgos, el desempeo econmico del sector agropecuario en el ltimo decenio, as como su rol como abastecedor de alimentos a la poblacin en general. Durante los ltimos 20 aos, el sector primario creci a una tasa del 1.8% promedio anual, inferior al crecimiento del pib nacional que fue del 3.1% promedio anual en el mismo periodo. De 2001 a 2010 el pib nacional disminuy su crecimiento a un promedio del 2.2% y el del sector primario se mantuvo en un bajo crecimiento del 1.8%.
Grupo grfico 1.
El Campo sigue estancado
Evolucin del PIB agropecuario
La participacin del pib agropecuario en el pib total ha mostrado un comportamiento con una ligera tendencia hacia la baja. En los ltimos diez aos, pasa de representar un poco ms de 4.1% al inicio del periodo a un promedio de 3.8% en los ltimos aos.
Grupo grfico 2. PEA agropecuaria
La pea en el sector primario, entre 2000 y 2008, pas de 17.6%
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una dcada perdida en el sector primario

de la pea total a 13.1%, lo que revela el tamao de la migracin rural en estos aos y del abandono de las tierras dedicadas a actividades agropecuarias. En el periodo 2005 a 2010, la poblacin ocupada en el sector agropecuario ha disminuido a un ritmo de 1.3% promedio anual. Como es bien sabido, en el sector agropecuario una porcin importante del trabajo en las parcelas y las unidades de produccin es de carcter familiar; y, por tanto, no recibe ingresos, representando un 34.3% de toda la poblacin ocupada en el sector. Otro 24.1% recibe hasta un salario mnimo, lo que en conjunto representa 58.4% de la pea del sector. Slo 15% de la PEA ocupada en el sector agropecuario recibe ingresos mayores a 2 salarios mnimos. Un instrumento fundamental para propiciar el crecimiento econmico es el financiamiento. Entre 2001 y 2010 el saldo total de la cartera de crdito al sector (incluye banca comercial y banca de desarrollo) ha mostrado una disminucin de 0.4% en promedio anual y el de la banca de desarrollo un crecimiento promedio anual de slo 1.2%. Asimismo el porcentaje de poblacin objetivo atendida es sumamente bajo ya que, de acuerdo al Censo Agropecuario de 2007, nicamente 3.9% de las unidades de produccin tienen acceso al crdito formal.
Grupo grfico 3. Crdito y financiamiento en el sector
Abasto y Seguridad alimentaria
Una funcin estratgica del sector es el abasto de alimentos a la poblacin en general, tema que reviste una especial atencin porque se liga con un rubro que ha adquirido una enorme relevancia en las discusiones sobre polticas pblicas, en los ltimos aos: la seguridad alimentaria. La preocupacin relacionada con la seguridad alimentaria

surgi a mediados de la dcada de los 70s a raz de la crisis alimentaria mundial derivada del alza de los precios internacionales. En aquel momento, la preocupacin se enfocaba en las fluctuaciones de la disponibilidad de alimentos a nivel de pas o regin, y qu medidas deban adoptar los pases en materia de produccin y almacenamiento de alimentos, as como en apoyos a la balanza de pagos para que los pases pudieran enfrentar la escasez temporal de alimentos. Derivadas de esta preocupacin, surgieron en algunos pases estrategias gubernamentales orientadas a lograr la autosuficiencia alimentaria. En esa misma lgica, en Mxico, a fines de los aos 70s y principios de los 80s, se instrument el Sistema Alimentario Mexicano (sam), cuyos objetivos fundamentales se orientaban a la consecucin de la autosuficiencia en los alimentos bsicos como maz, frijol, trigo y arroz. El programa no tuvo continuidad en el gobierno siguiente, lo cual impidi verificar su posible xito a largo plazo; y, adems fue cuestionado por su alto costo y logros efmeros en los aos que oper. En la dcada de los 80s se plante, como argumento contra la autosuficiencia fsica de los productos bsicos, que Mxico deba aprovechar sus ventajas comparativas y que bastaba que el saldo de la balanza comercial agropecuaria fuese positivo. Se puso, pues, en prctica una poltica agropecuaria basada en las leyes de la oferta y la demanda del mercado mundial. Lo anterior significaba, en sntesis, dar prioridad en la asignacin de recursos a aquellos productos de alto valor, y que cuentan con un amplio mercado de exportacin, como es el caso de frutas y hortalizas. A pesar de que a raz de la firma del tlcan nuestras exportaciones de frutas y hortalizas, especialmente al mercado norteamericano, se han incrementado en forma notable, la Grfica 4 nos muestra el comportamiento desfavorable del saldo de la balanza comercial agropecuaria en el periodo 2002-2011. Como puede observarse en la grfica la tendencia del desequilibrio es al agravamiento. Por otra parte, es importante mencionar que, en los ltimos aos, algunos analistas han alertado sobre una crisis alimentaria mundial al presentarse durante varios aos consecutivos algunos indicadores preocupantes, como: un mayor crecimiento de la demanda de alimentos qu el incremento de la produccin; el incremento de los precios de productos agropecuarios debido al aumento del costo de insumos derivados del petrleo; el uso
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Grfica 4. Saldo de la Balanza Comercial Agropecuaria
de granos y oleaginosas para biocombustibles y la bsqueda de ganancias extraordinarias por parte de capital especulativo; y, finalmente, el cambio climtico, tema en el cual podemos mencionar que hay un acuerdo entre cientficos, casi unnime, en el sentido de que la Tierra est sujeta a un proceso gradual de aumento de la temperatura, lo que est provocando fenmenos meteorolgicos extraordinarios que han generado sequias, heladas e inundaciones con afectaciones de diversa magnitud a la produccin primaria. La demanda de alimentos bsicos creci dos millones de toneladas La Seguridad Alimentaria significa disponibilidad, en cantidades suficientes, para atender la demanda nacional de alimentos bsicos. Para ello es necesario revisar la balanza produccin-consumo de aquellos productos de consumo generalizado y que forman parte de la canasta bsica de la poblacin. El anlisis de la disponibilidad incluye tambin las importaciones de estos productos y el grado de dependencia en stas, para abastecer, satisfactoriamente, la demanda nacional. En el periodo 2000-2010 la poblacin creci 15%, el consumo de alimentos bsicos 20% y la produccin 25%. Si analizamos solo en trminos de porcentajes estos indicadores se ven en lnea con un buen desempeo. Sin embargo, si revisamos en trminos absolutos la cifras, podemos observar que mientras que la produccin aument 7.5 millones de toneladas, el consumo lo hizo en 9.6 millones, , lo que es lo mismo, creci alrededor de 2 millones de toneladas de diferencia, lo que representan 21% del consumo.

Grupo grfico 5. Produccin-Consumo granos y oleaginosas
En la Grfica 5, a la derecha, tenemos la produccin nacional de granos bsicos y semillas oleaginosas durante los ltimos 11 aos. La produccin se increment de 29.5 millones de toneladas a 33.4 millones que significa un crecimiento de 1.4% promedio anual. El maz representa 63% del total y creci a un ritmo de 1.3%, seguido por el sorgo con 19% y un crecimiento promedio anual de 2.8% y en tercer lugar el trigo con 10% y un crecimiento promedio anual de 2.1%. Estos tres productos representan 92% del total. En estos aos en promedio se produjeron 21.1 millones de toneladas de maz, 6.2 de sorgo y 3.4 de trigo.
Importamos 15 millones de toneladas anuales
En la siguiente lmina se muestra el balance de produccin consumo de cuatro de los productos bsicos de mayor relevancia. Los nmeros indican que, en total, tenemos un dficit en la produccin nacional de 14.9 millones de toneladas, en donde el maz representa 70%, el trigo 19%, el sorgo 10% y el frijol 1%. Es
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importante destacar que en el caso del maz, casi la totalidad de las importaciones son de maz amarillo, que fundamentalmente se utiliza con fines industriales y para consumo pecuario. La relacin de los volmenes de las importaciones de maz, trigo, sorgo, arroz y soya contra el consumo nacional aparente de los mismos, no muestra una clara tendencia pero oscila en un rango que presenta un mnimo de 35% y un mximo de 43%. Es importante mencionar que Mxico es uno de los pases del mundo que ms alimentos importa. La dependencia de las importaciones de estos productos bsicos del abasto nacional de alimentos es alta y la prudencia aconsejara reducirla en una forma racional, es decir, sin ir a los extremos de producir todo, a cualquier costo y sobre todo que no signifique afectar a los consumidores de los deciles de ingreso ms bajo de la poblacin, encarecindoles su canasta bsica. La bsqueda de opciones social y econmicamente viables para lograr una menor dependencia de importaciones en el abasto nacional de productos alimenticios bsicos, deben constituirse en guas que orienten nuestra poltica agroalimentaria, ahora sin rumbo claro.
Una poltica de produccin diferenciada
Para poder delinear una poltica para la produccin alimentaria, el anlisis tiene que hacerse a nivel de cada producto, para derivar estrategias especficas que tendrn que tener un aterrizaje a nivel regional y por cada tipo de productores (comerciales, en transicin y de subsistencia) para disear los instrumentos a utilizar y los recursos a canalizar. Se requieren tiros de precisin y no disparos de escopeta como se dice coloquialmente. Este anlisis (que ser motivo de otra entrega) requiere profundizar en temas como la evolucin de precios en zonas productoras y consumidoras y su comparacin con precios de importacin; de la infraestructura de almacenamiento y transporte en las diferentes regiones, as como los costos relacionados a estos servicios; y, en forma relevante, identificar el potencial productivo en diferentes zonas de pas para los diferentes productos a partir de los recursos suelo y agua, as como el tipo de productores que cuentan con estos recursos, para poder integrar una estrategia diferenciada hasta el nivel regional y por tipo de productor. Adems, es necesario identificar las deficiencias y carencias de los mercados regionales para potenciar el abasto de alimentos, creando la infraestructura y servicios necesarios para eficientarlos.

Como ya dijimos, las causas del pobre desempeo del sector primario durante el periodo 2000 a 2010 provienen tanto de problemas estructurales ancestrales, como de la falta de una visin estratgica de largo plazo para el sector agroalimentario, consensuada entre el gobierno federal, los productores y sus organizaciones, y los representantes populares en el Congreso. A continuacin se enumeran las principales causas del bajo nivel de desempeo del sector agropecuario: a. Tamao y dispersin de las unidades de produccin. Segn el Censo Agrcola, Ganadero y Forestal de 2007, 72.6% de las unidades de produccin tienen menos de 5 has. b. Baja productividad. Esta se deriva de: a) tamao no competitivo de las unidades productivas y b) mala calidad de los recursos agua y tierra (82% de la superficie agrcola es de temporal). c. Carencia de capital. La mayora de los productores no cuenta con capital para que pueda incorporar tecnologas modernas de produccin, (slo 38% de las unidades de produccin cuentan con maquinaria y 77% de los tractores tienen ms de 5 aos de antigedad).
d. Bajo nivel de organizacin de productores con sentido em-
presarial. Muchas de las organizaciones se han convertido
e. Falta una Poltica Agroalimentaria y un Plan de Mediano y
en gestores de recursos pblicos, ante las mltiples ventanillas gubernamentales que otorgan apoyos por conceptos iguales, o similares, pero con diferentes enfoques y prioridades.
tuciones encargadas de la atencin de la agricultura con base en prioridades claras y bien definidas. La propia naturaleza del sector agroalimentario obliga a definir, en un horizonte de largo plazo, prioridades, programas y presupuestos que den certidumbre a los productores, sus organizaciones y a la agroindustria en su toma de decisiones. f. No hay visin de largo plazo. Se redise el aparato institucional de atencin al sector, buscando eliminar una intervencin estatal excesiva que provocaba distorsiones en los mercados y limitaba la canalizacin de inversin privada a la agricultura. Algunos de los nuevos instrumentos de mercado que sustituyeron a los que suponan una intervencin estatal han funcionado adecuadamente. Sin embargo, la falta de una visin de largo plazo que oriente el accio92 : confluencia
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Largo Plazo que ordene programas, instrumentos e insti-

nar de las instituciones ya reformadas, las contradicciones que emergen por no tener prioridades y metas concretas, y por tanto, tratar de atender a las peticiones de todos los grupos de productores y lderes, y la toma de decisiones por parte de funcionarios sin la experiencia necesaria, ha provocado ineficiencia y desatencin a los problemas estructurales que requieren soluciones. Slo por mencionar algunos temas ausentes de la poltica del gobierno podemos identificar la falta de polticas explcitas tanto para la agricultura con potencial productivo que se encuentra en etapa de transicin, como para la de subsistencia que tiene limitado o nulo acceso a los apoyos del Estado. Por tanto, es urgente una reingeniera del aparato estatal, guiada por las prioridades que emanen de la Poltica Agroalimentaria y de un Plan de Mediano y Largo Plazo. g. Mala administracin de apoyos. Se ha asignado una importante cantidad de recursos en el presupuesto federal para el sector, que en su mayor parte se canalizan como subsidios que se concentran en pocos productores, la atencin es a travs de numerosas ventanillas, reglas confusas, y contradictorias en ocasiones, y se aprecia poco orden en su aplicacin y supervisin. La asignacin presupuestal se ha convertido en un vulgar regateo entre las distintas fuerzas polticas que no atiende las prioridades de una Poltica Agroalimentaria de Estado. Un ejemplo de las consecuencias negativas de lo anterior, es que se han relegado acciones tendientes a la creacin de infraestructura productiva, de comercializacin y de transporte, que atiendan problemas estructurales que impiden incrementar nuestra competitividad. h. Difcil acceso al crdito. En materia de financiamiento podemos afirmar que un vasto segmento de productores del campo no cuentan con acceso al crdito formal. Como ya se ha mencionado, y con base a informacin del censo agropecuario de 2007, solo el 3.9% de las unidades de produccin tuvieron acceso al crdito de la banca y al seguro agropecuario. Esta problemtica tiene varias causas que van desde la inviabilidad financiera de una gran parte de las unidades productivas y su enorme riesgo y dispersin, hasta la indiferencia de la Banca Comercial en lo general y la incapacidad manifiesta de la Banca de Desarrollo, derivada de mandatos contradictorios, en lo particular.
Jaime f. de la Mora Gmez El futuro de la poltica agroalimentaria
De la revisin de experiencias anteriores y del desempeo del sector agropecuario en la ltima dcada, podemos hacer algunas reflexiones relacionadas con la poltica agroalimentaria y su futuro:
1. Urge cambiar el modelo de desarrollo
Es indispensable replantear la visin estratgica de mediano y largo plazo para el desarrollo del campo. El sector agropecuario no puede resolver los graves problemas que enfrenta la poblacin rural, como son los de pobreza, desempleo, migracin, marginacin y en general, exclusin del proceso de desarrollo del pas. Muchos de estos problemas tendrn que resolverse en el sector industrial y en el de servicios, lo que implica la necesidad de cambiar de modelo de desarrollo y de contar con una poltica industrial orientada al desarrollo y recuperacin de la industria nacional de manufacturas y bienes de capital, buscando dar un mayor valor agregado a nuestros productos, para poder crecer a ritmos superiores al 5 6%. Si esto se logra, se podrn generar oportunidades de empleo y de ingresos estables a la poblacin desocupada o que se desempea en la economa informal. El campo seguir siendo un polo de expulsin y los jvenes que ah habitan buscarn mejores condiciones de empleo y de vida en las zonas urbanas donde se desarrollen la industria y los servicios. Es necesario prepararlos para que puedan hacer ese cambio con mejores herramientas y capacidades y puedan alcanzar con xito sus metas.
2. La productividad es prioritaria
El sector agropecuario debe tener como rol fundamental el de la produccin de alimentos bsicos para satisfacer, en un porcentaje mayor al actual, la demanda de la poblacin del pas. No se est planteando la autosuficiencia alimentaria a ultranza, sino encontrar las oportunidades de incrementar la produccin nacional de los productos bsicos, en regiones que cuenten con potencial productivo, con recursos agua y suelo en cantidad y calidad suficientes como para elevar la productividad y con productores dispuestos a organizarse para producir ms y mejor, a compactar reas, a adoptar tecnologas innovadoras que les permitan mejorar la productividad y, al mismo tiempo, lograr conservar el suelo y el agua, a proporcionar servicios de calidad a sus agremiados y a integrarse al mercado para comprar y vender ms eficientemente.
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3. Bienes pblicos orientados a fortalecer la competitividad
El objetivo de las polticas pblicas orientadas a la seguridad alimentaria, debe ser el de incrementar nuestra competitividad canalizando recursos y apoyos para la creacin o mejoramiento de los bienes y servicios pblicos. Contar en tiempo y a costos competitivos con un abasto de alimentos bsicos producidos en nuestro pas, debe ser el objetivo de una poltica alimentaria de largo plazo, que nos debe servir de gua para disear polticas pblicas consistentes, definir prioridades y metas especificas, orientar nuestros escasos recursos y reformar el marco institucional y jurdico para estar en condiciones de lograr el objetivo sealado.
4. Programacin y presupuestos multianuales
Dar certidumbre a largo plazo en la definicin de las polticas pblicas para que los productores de todas las ramas, sus organizaciones, la agroindustria y los participantes en las cadenas de valor, puedan tomar decisiones con certeza del futuro. Lo anterior es un elemento esencial para lograr los objetivos deseados. Programas y presupuestos multianuales que cuenten con reglas de operacin alineadas con las definiciones de poltica, deben ser claras, sencillas y duraderas para que puedan tener efectos positivos a mediano y largo plazo. Revisar el funcionamiento de los instrumentos que estn vigentes para reorientarlos, en caso de ser necesario, para que cumplan con las tareas y metas establecidas en la planeacin.
5. Reingeniera institucional
Es indispensable conceptualizar una reingeniera del aparato del estado que atiende el medio rural. Una reforma institucional cuyo ordenamiento sea orientado por la poltica agroalimentaria y por el programa de mediano y largo plazo. Olvidarse de estructuras obsoletas, rebasadas y muchas de ellas organizadas y estructuradas en base al clientelismo, para enfocarlas al cumplimiento de las prioridades nacionales en base a principios de eficiencia, de racionalidad y de transparencia. Fundamental en esta reingeniera ser definir con claridad los servicios estratgicos que s debe proporcionar el Estado y cules pueden ser transferidos al sector social y/o al privado.
6. Sustentabilidad
La poltica a instrumentar debe de considerar, con una alta prioridad, que las acciones incluidas en los planes y programas, no

vayan en contra del principio de sustentabilidad en el corto y largo plazo de la estrategia adoptada. La sustentabilidad no slo entendida desde el punto de vista de cuidar los recursos naturales, especialmente el agua y el suelo, sino tambin que sea sostenible desde el punto de vista de las finanzas del Estado. Uno de los temas ms sensibles que forman parte esencial de una poltica alimentaria, y que no podemos descuidar, es la sanidad e inocuidad fitosanitaria y zoosanitaria, cuyo propsito debe ser alcanzar en dichos rubros niveles de excelencia. No es sustentable una poltica que no le otorgue una alta prioridad a estos servicios, ya sean proporcionados por el Estado o por el sector privado. El cuidado de la salud de la poblacin es un ingrediente fundamental de la poltica agroalimentaria. Adicionalmente, contar con altos niveles de seguridad contra riesgos sanitarios para todos los productos que exportamos, es condicin sine qua non para sostener e incrementar nuestro potencial exportador, tanto en lo que se refiere al mbito de la produccin hortofrutcola como al de la produccin pecuaria destinada a los mercados externos.
7. Racionalizar el uso del agua en la agricultura
Eficientar el uso del agua en la agricultura debe ser una tarea fundamental a considerar en la estrategia. Existen muchas tareas pendientes en este tema. Tecnificar los sistemas de riego para reducir altos consumo y costos excesivos de cultivo; dar mantenimiento preventivo y correctivo a los sistemas de riego; estructurar tarifas que vayan reflejando el costo real del agua; invertir en nuevos proyectos viables de infraestructura hidroagrcola; etc. Debe adquirir una alta prioridad el manejo del agua y del suelo a nivel de las cuencas hidrolgicas.
8. Formacin de una Banca de Desarrollo
En materia de financiamiento al sector, se ha venido planteando la necesidad de transformar a las actuales instituciones de fomento agropecuario, Fira y Financiera Rural, en un Banco que proporcione servicios financieros integrales a la poblacin rural. Fira, por su experiencia y capital humano, debe ser la institucin que capitanee la fusin de la banca de desarrollo. Se buscara cambiar los viejos paradigmas de forzar la canalizacin de crditos a productores agropecuarios, muchos de ellos ubicados en zonas de escasa o nula productividad y/o alta siniestralidad, cuya capacidad productiva es insuficiente
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para pagar sus adeudos. Evitar a toda costa volver a las prcticas deformadoras del crdito del pasado, a la simulacin y a la corrupcin. Imaginar creativamente qu productos crediticios se pueden ofrecer a los pobladores del medio rural que sean congruentes con su nivel de ingresos, provenientes o no de las parcelas, pero que sean recuperables, para que de esta forma se le d viabilidad a la institucin.
9. Infraestructura
Un rengln fundamental, por ahora en el olvido, es que el Estado debe retomar con fuerza la creacin de infraestructura, tanto aquella destinada directamente a la produccin, como aquella orientada al almacenamiento, transporte y distribucin de los productos agropecuarios, cuyo objeto ser el de incrementar nuestra competitividad y bajar costos a los consumidores nacionales. Reducir la brecha existente entre los precios a los que venden los productores y los precios a los que compran los consumidores.
10. Aprovechar, no depender de ventajas comparativas
No debemos descuidar o desalentar el aprovechamiento de nuestras ventajas comparativas en productos como frutas y hortalizas, carne y otros destinados a la exportacin para mejorar el saldo de nuestra balanza comercial agropecuaria. Las unidades productivas dedicadas a estos productos y a la exportacin, requieren del apoyo del Estado en materia de informacin de mercados, eficiente infraestructura de almacenamiento especializado, de transporte y de gil movimiento en las fronteras y puertos para bajar sus costos, incrementando su competitividad en los mercados mundiales.
Jaime F. de la Mora Gmez Ingeniero por la UNAM. Fue Director General de BANRURAL, Subsecretario de Planeacin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y Gerente de DICONSA, as como Director General de Programacin y Presupuesto de Desarrollo Rural de SPP. Actualmente es consultor privado en mercados agropecuarios.
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Dani RoDRik
Hacia la
reindustrializacin
de mxico*
Primero analizar, a grandes rasgos, las tendencias de la economa mundial en la ltima dcada y, sobre esta base, examinar el comportamiento de los distintos modelos de crecimiento, con una visin amplia.
Despus entrar al tema que importa para preguntarnos, a la luz de las experiencias recientes, si es conveniente implementar una poltica industrial y, si la respuesta es afirmativa, hablar de las caractersticas que debera revestir. Sin ms prembulos abordo el tema.
* Sntesis de la ponencia presentada por el autor en el Primer Congreso Mexicano de la Industria Siderrgica en Monterrey (Septiembre de 2011). Se publica con autorizacin del autor.
Dani Rodrik
Al revisar el ltimo ao de la dcada del 2000, se observa que la economa mundial, antes de la crisis financiera global, experiment un crecimiento mucho ms rpido de lo que lo hizo a principios de la dcada de los cincuenta, y esto es bastante sorprendente, porque no cont con un estmulo exgeno como fue el proceso de reconstruccin europea. Aunque la economa mundial experiment en la ltima dcada un crecimiento considerable, conviene desglosarlo, porque las cifras globales esconden ms de lo que muestran. El promedio del crecimiento global no expresa las grandes disparidades entre pases y regiones.
Las naciones ricas han estado experimentando una repentina disminucin en su crecimiento, mientras que el alza rpida del crecimiento corresponde a los pases en vas de desarrollo
Por consiguiente, dividamos la economa mundial en la parte rica, Estados Unidos, Europa y Japn, y la parte relativamente pobre, que es el resto del mundo. Encontramos algo que resulta muy interesante: una divergencia importante en el comportamiento del crecimiento de la economa mundial. Lo que se observa es que las naciones ricas han estado experimentando una repentina disminucin en su crecimiento, mientras que el alza rpida del crecimiento corresponde a los pases en vas de desarrollo. En las dos ltimas dcadas, aproximadamente, la tasa de crecimiento de los pases en desarrollo y las economas con mercados emergentes se ha separado de la tasa de crecimiento de los pases ricos, hasta el punto de que en 2008, en promedio, se registr una diferencia de cerca de cuatro puntos porcentuales por ao entre la tasa de crecimiento de los pases ricos y la de los pobres. Si a lo largo del proceso que llev hacia la crisis financiera global la economa mundial experiment un crecimiento cada vez mayor, ello se debi a que fue estimulado por las economas de los mercados emergentes. Cabe aclarar que gran parte de este repunte provino de Asia, en particular de China e India, aunque no se limit a esta regin. Desde esta perspectiva amplia, se llega a una importante conclusin: que hay diferentes tipos de crecimiento y que asimismo hay niveles buenos, pero que algunos no son suficientemente buenos ni igualmente sostenibles. Algunos modelos de crecimiento econmico pareciera que tuvieron gran dinamismo
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Hacia la reindustrializacin de Mxico

a corto plazo, pero no a largo plazo, pues tendieron al agotamiento, como fue el caso de los pases impulsados por los prstamos externos. Este fue el tipo de modelo de crecimiento seguido en varias partes del mundo en desarrollo, como en Amrica Latina, que progres en los aos setenta como resultado de los ingresos petroleros extraordinarios que luego llevaron a las crisis de deuda. El otro tipo de modelo de crecimiento, que no parece haber generado una transformacin a largo plazo ni una sustentabilidad, fue el crecimiento basado en los periodos de auge de las materias primas. Estos fueron buenos en tanto los precios se mantuvieron altos, pero no produjeron bienestar a largo plazo porque los precios de este tipo de productos tienden a ser voltiles; es fcil que retrocedan, adems tampoco dieron como resultado una deseable diversificacin de la actividad econmica y la creacin de una base industrial a la que me referir posteriormente, ya que sta es lo realmente importante en el crecimiento a largo plazo de un pas. Por consiguiente, cuando se examina un proceso de crecimiento, es necesario saber identificar lo que se encuentra bajo la superficie a fin de conocer si es sustentable. Hay que preguntarse si el crecimiento se debe a prstamos externos, o si est basado en grandes dficits o simplemente en la expectativa de un incremento en el precio de las materias primas, nada de lo cual hace que el crecimiento sea necesariamente sustentable. Existen muchos ejemplos de pases que han logrado sustentabilidad tanto en el este como en el sureste asitico, as como el caso de Espaa, Portugal e Israel, en las dcadas de 1950 y 1960. Estos pases de la periferia europea y los de Asia tuvieron en comn que su modelo de crecimiento estuvo basado en lo que llamo una transformacin estructural, en la cual hubo una movilizacin de los recursos de la economa: de los sectores menos productivos hacia las actividades ms productivas de la economa. De ah que en los pases en desarrollo se d una mezcla de actividades con niveles de productividad altos y bajos. Aqu en Monterrey, en gran parte de la industria podemos ver niveles de productividad que con frecuencia no estn muy alejados de los niveles de productividad laboral o de la productividad total de los factores que pueden verse al otro lado de la frontera norte, en E.U. Y, desde luego, al analizar otros sectores de la economa mexicana, como la actividad informal, la agricultura tradicional y muchos servicios, el tipo de productividad laboral que se observa es muy reducido, tan slo una fraccin de lo que aparentan.
Dani Rodrik
La razn por la que pases como Mxico siguen siendo a la vez ricos y pobres, aunque tienen un gran potencial de crecimiento, es precisamente su falta de capacidad para transformar y mover los recursos de la economa, el trabajo en primer lugar, desde los sectores menos productivos hacia actividades ms productivas. Pases como Corea del Sur, Taiwn, Singapur (stos a travs de China), y, cada vez ms, India y los pases del sureste asitico, estn creciendo gracias a este proceso de cambio. Las razones por las que tantos pases permanecen pobres y se frena el proceso de desarrollo, es que el proceso de transformacin estructural no es automtico. No es un proceso que los mercados por s solos realicen. Parte de los motivos son, desde luego, la existencia de muchos obstculos en las instituciones y en el gobierno, ya que es frecuente la ineficiencia de ste, con lo que se introducen distorsiones. Ahora bien, an suponiendo que no se introdujeran distorsiones, es posible que los gobiernos no cuenten con las instituciones adecuadas ni estn proporcionando los bienes pblicos que se requieren para que el cambio tenga lugar. Por consiguiente, todo esto indudablemente provocar problemas con las polticas pblicas. Por otra parte, aun cuando se creen las bases pblicas e institucionales necesarias para que los mercados funcionen bien, puede prevalecer en el entorno cultural de los pases en desarrollo una actitud negativa hacia los mercados que les impide funcionar adecuadamente, al menos como uno deseara y, por lo tanto, no estimulan el tipo deseable de cambio estructural que nos gustara. De ah que, si este proceso de cambio no se presenta rpidamente, no necesariamente tendramos que culpar a las polticas pblicas o a los gobiernos. Tampoco podramos hacerlo nicamente con los mercados, ya que stos, intrnsecamente, son incapaces de proveer las seales necesarias y los indicadores de rentabilidad a largo plazo en las reas ms modernas de la economa para expandirse y absorber a los sectores menos productivos. Por consiguiente, los problemas pueden deberse tanto a los errores del gobierno como a las fallas del mercado. Una de las cosas que hemos aprendido de la experiencia de los ltimos 15 aos es que, aun cuando se pongan algunos de los fundamentos bsicos para que funcionen bien las economas de mercado, siguen presentndose bastantes fallas en el mercado. Por ello los pases asiticos, inteligentemente, han adoptado polticas proactivas para que los mercados estimulen el proceso de cambio. Hay una teora del crecimiento econmico, y quiz sea la ms
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generalizada, segn la cual los pases pobres son pobres porque no tienen suficiente ahorro. Por ello deben recurrir al financiamiento exterior y permitir que entren los capitales extranjeros, para financiar la inversin interna, y entonces habr ms crecimiento. La realidad es que esto es algo que ha sucedido en muy pocos pases. Si hubiese una manera de calcular el efecto de la relacin entre la aportacin del capital forneo y el crecimiento econmico, el nico dato que nos proporcionara sera que son fuerzas que trabajan en sentido contrario. Los pases que dependieron ms de los prstamos, al medirlos por el promedio de su dficit en cuenta corriente, crecieron menos.
Los pases que han crecido ms rpido son los que han tenido las monedas ms competitivas y los tipos de cambio ms subvaluados
En cambio, los pases que han estado dependiendo menos de los ahorros externos han crecido ms. sta es una de las razones por las que considero que los modelos de crecimiento basados en la inversin extranjera no han sido muy exitosos, y creo que este es un punto clave. Otro de los indicadores ms importantes para saber si, en efecto, existe o no un proceso de industrializacin es el tipo de cambio real. Entre ms competitivo sea el tipo de cambio de un pas, ms se estimular la inversin y la generacin de empleos en la industria; por lo tanto, mayor ser el crecimiento. Los pases que han crecido ms rpido son los que han tenido las monedas ms competitivas y los tipos de cambio ms subvaluados. Quiero subrayar que lo importante es la competitividad real, el tipo de cambio real y no el nominal. Obviamente, cuando slo se opta por depreciar la moneda cuando los precios internos aumentan, lo que suceder es que no habr ganancias reales por falta de incrementos en la competitividad. Mi conclusin es que la tarea de lograr la competitividad en el tipo de cambio no es funcin del Banco Central, aunque pienso que ste tiene un papel que desempear, por lo que se requiere de una coordinacin con la Secretara de Hacienda. Al revisar el proceso de crecimiento desde el punto de vista de lo que llamo un crecimiento sano, o sea la transformacin estructural, se observa de inmediato la gran diferencia que hay entre el patrn de crecimiento de los pases asiticos y el crecimiento de Amrica Latina.
Dani Rodrik
En esta regin la fuerza laboral total ha estado movindose en la direccin equivocada, pues se ha desplazado de los sectores relativamente ms productivos de la economa a los menos productivos. Un ejemplo ilustrar la tesis: imaginen que todas las empresas acereras estuvieran haciendo esfuerzos para ser ms productivas, por lo que deciden economizar en el rea del trabajo, racionalizar la produccin, aumentar la inversin en tecnologa y en capacitacin de la mano de obra. Ello se traducira en una disminucin de la mano de obra empleada en el sector del acero. En teora, los trabajadores desplazados de las empresas siderrgicas terminaran emplendose en actividades con una productividad semejante. En la prctica no ocurrir. En Amrica Latina la fuerza laboral que debera desplazarse hacia reas ms productivas de la economa, en realidad se ha ido extendiendo en direccin de las menos productivas, en particular hacia el sector de la economa informal. En Asia tambin ocurre, pero no con la misma amplitud. Para precisar mejor y resumir la diferencia entre Amrica Latina y Asia, diremos que aproximadamente dos tercios de la diferencia entre la tasa de crecimiento de Amrica Latina y la de Asia, a partir de los aos noventa, corresponde a los modos de transformacin estructural de cada regin. Lo anterior significa, en trminos generales, que en Amrica Latina la fuerza laboral est movindose en la direccin equivocada. El empleo est creciendo en los sectores menos productivos y no en los que quisiramos. Les dar un ejemplo especfico real, que probablemente sea uno de los casos ms significativos de un crecimiento engaoso, hasta ahora registrado: el caso de Argentina, para que se comprenda mejor el de Mxico. El caso de Argentina ha sido analizado en un periodo que abarca de 1990 a 2005, que obviando los detalles tratar de resumir: la relacin inversa que se da entre los sectores en expansin y su productividad relativa, lo que muestra que se est generando el tipo de crecimiento que reduce el cambio estructural. En otras palabras, los sectores que estn creciendo son aquellos relativamente improductivos. El empleo en la industria manufacturera ha perdido cerca de 6 puntos porcentuales desde 1990, y una gran parte de este personal ha sido absorbido por los Servicios a la Comunidad y Personales, as como por el sector de Ventas al Menudeo y el Comercio. De ah que muchos de los servicios que se encuentran en la actividad formal, son los que aumentan a costa de la manufactura.
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Si Argentina fuese un pas con una economa avanzada, tal vez se preguntaran a quien le importa que el sector manufacturero se reduzca. Si estuvieran en Hong Kong, que no es tan rico como Estados Unidos, pero que es una economa que est registrando una gran industrializacin, tambin podra uno preguntarse cul es el problema. La razn para no preocuparse sera que los trabajadores desplazados de la industria manufacturera iran a actividades de servicio en donde la productividad es an mayor; por lo cual, en este caso, se tendra una relacin de signo positivo, en la que no importa que la industria o la manufactura se reduzcan, porque la gente estara encontrando empleos an mejores en otros sitios. Sin embargo, es obvio que esto no es as en la realidad y que no es lo que ocurri en Argentina. En el caso de Mxico se observa que el sector manufacturero, en el mismo periodo, ha perdido un buen nmero de empleos, aunque no tantos como en el caso de Argentina, y los desplazados se han ocupado en las ventas al menudeo y el comercio. Algunos de estos giros estn bien establecidos, pero muchos otros no lo estn. Por lo tanto, la productividad en general es menor que en la manufactura. En el caso de Mxico, el aparente aumento en el empleo se debe a que el improductivo sector de la agricultura an libra una creciente batalla contra el exceso de mano de obra. En consecuencia, cuando la fuerza laboral abandona este sector no importa mucho a que otra rea se desplaza, pues en este caso la productividad aumenta. Sin embargo, esto se debe a que la agricultura en Mxico es un sector de muy baja productividad, y no porque haya habido un cambio estructural como el que sera deseable. Estos son dos ejemplos concretos de lo importante que es lograr una combinacin de actividades econmicas con una expansin o contraccin adecuada que asegure el movimiento de los recursos y, as, poder alcanzar un crecimiento sustentable. El tipo de polticas que han logrado sostener este modelo de cambio estructural y a la vez, estimular de manera continua el crecimiento, son las calificadas de productivistas. Estas, a su vez, dependen de lo que llamamos fundamentos slidos, como la estabilidad macroeconmica y polticas de mercado receptivas a los cambios que pudiesen suceder. Si no se tienen estas bases nada positivo va a pasar. Sin embargo, esto no es suficiente: se requiere, adems, que los pases estimulen el cambio estructural y lo lleven hacia la direccin correcta a largo plazo, mediante polticas dirigidas a sostener el
Dani Rodrik
proceso de cambio estructural. Esto a la vez permitir que los sectores adecuados se expandan, se tornen ms productivos y aumente el empleo. Estas son, someramente descritas, el tipo de polticas que, pienso, han estado presentes ltimamente en las muchas formas posibles de promover el crecimiento; sin olvidar las polticas industriales que son ms complicadas y que abordar a continuacin. sta es un rea donde se estn desarrollando nuevas teoras y, sobre todo, porque un nmero creciente de pases est tratando de ampliar su actividad manufacturera, aunque con una visin un tanto simple de la poltica industrial. Casi todo mundo coincide en la necesidad de adoptar ciertas polticas industriales, aunque les llaman polticas de transformacin de infraestructura, o bien polticas de clusters econmicos, polticas de competitividad, o polticas de transformacin productiva. Cualquiera que sea la designacin, todas ellas se enfocan en lo mismo, de manera que slo son diferentes nombres para la misma poltica, pero en algunos casos no gusta que se les llame polticas industriales. Quisiera enfatizar dos premisas de la poltica industrial que considero deben ser tomadas en cuenta, tanto por el gobierno como por la iniciativa privada, cuando se discuta sobre su diseo. La primera es que el conocimiento que se requiere para la implementacin de polticas industriales est difundido ampliamente en la sociedad y no es del dominio exclusivo de los tecncratas ni de las empresas privadas, por lo que deben disearse mecanismos apropiados para elaborar las polticas industriales con base en la informacin acumulada, sin dar nada por sentado. La segunda premisa es que cuando se piensa en poltica industrial, se debe tener claro que con frecuencia suele ocurrir que algunos sectores de la iniciativa privada tienden a aprovechar su buena relacin con el gobierno para beneficio propio. Muchas de las fallas de las polticas industriales residen en que stas son secuestradas por algunos sectores de la industria en detrimento de otros, en ocasiones, inclusive dentro de la misma rama industrial. Por lo mismo, la poltica industrial debe ser diseada de manera tal que pueda reducirse al mnimo este aspecto de bsqueda de beneficios para un grupo empresarial o una rama industrial. A partir de estas premisas, quiero sealar tres puntos que deben considerarse cuando se piensa en poltica industrial:
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1. El primero es pensar la poltica industrial como un proceso y no como un resultado. Si le preguntara al gobierno de un pas cul es su poltica industrial, lo que esperara escuchar no sera un conjunto de prioridades sectoriales; o un conjunto de industrias que se quiere crear; o una serie de subsidios, ya que esa es una manera arcaica de pensar la poltica industrial y no es la mejor, pues se asume que los criterios que se requieren para escoger los sectores o decidir las intervenciones gubernamentales se encuentran fcilmente. Cuando se pregunta a funcionarios de pases exitosos acerca de su poltica industrial, la respuesta es que la ven como un proceso en el cual los responsables de la poltica econmica diariamente interactan con el sector privado con objeto de entender cules son sus problemas, identificar las oportunidades y decidir cmo aprovecharlas. Este es un proceso genuino de colaboracin y coordinacin entre la iniciativa privada y el gobierno. Este proceso se enfoca al conocimiento cotidiano de la cambiante realidad, sin prejuicios de ningn tipo, y rechaza el hacer una simple lista fija de prioridades y de acciones gubernamentales. 2. El segundo punto comprende los estmulos y las sanciones que describe la frase pan y palo, y creo que todas las concepciones de poltica industrial deberan incluir ambos aspectos. En otras palabras, tiene que haber disciplina e,
idealmente, la disciplina adecuada en la que cualquier firma o industria que recibiera un apoyo gubernamental debera estar dispuesta a corresponder con un compromiso particular con respecto al empleo, y enfatizo el empleo porque, de vuelta a mi enfoque anterior sobre la transformacin estructural, la clave desde el punto de vista econmico, es crear empleos productivos en el negocio que uno maneja. Tambin cabe preguntar a los empresarios acerca de los compromisos que estn dispuestos a asumir en contrapartida a los apoyos que reciban. El tpico argumento contra la poltica industrial es que los gobiernos no pueden escoger ganadores, y ello es absolutamente cierto, pero creo que es una crtica errnea. La buena implementacin de una poltica industrial no requiere de la habilidad del gobierno para escoger ganadores, porque cualquier gobierno puede cometer errores. Cuando los gobiernos no cometen errores significa que no estn haciendo su trabajo. Esto quiere decir que son muy conservadores y que no se esfuerzan en trabajar bien.
Dani Rodrik
La verdadera lnea entre la buena y la mala poltica industrial consiste en si el gobierno tiene la capacidad, la habilidad o los mecanismos de exclusin que le permitan aprender de sus propios errores, minimizar las prdidas y corregir las equivocaciones.
Entonces la pregunta real no es si los gobiernos pueden escoger a los ganadores, sino qu hacer con los perdedores. Y en algunos casos esto puede resultar muy difcil para los gobiernos, pero ciertamente es un requisito menos exigente que el tener que escoger ganadores, cosa que no muchos gobiernos pueden hacer. Y esa es la manera en que todos tenemos que pensar sobre poltica industrial. 3. Finalmente, el tercer punto es el problema de la transparencia que aun en los pases asiticos deja mucho qu desear. En Singapur, por ejemplo, que es probablemente una de las naciones con una poltica industrial de lo ms exitosa del mundo, existe una preocupacin creciente porque todo se hace a puerta cerrada; todas las negociaciones y acuerdos entre la iniciativa privada y el gobierno se desconocen, as como tambin se ignora si los intereses de la sociedad, la responsabilidad y la transparencia fueron tomados en cuenta. Esto est bien quiz para un pas como Singapur, donde a la democracia le falta mucho por avanzar; pero obviamente no lo sera en Latinoamrica y otros pases, entre ellos Mxico, que son sociedades democrticas. Entonces, es necesario pensar en mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas cada vez que se tratan los temas de poltica econmica. Para concluir, creo que Latinoamrica y Mxico en el largo plazo se estn moviendo con un nmero importante de ventajas, sobre todo ahora que se encuentran en la periferia de la crisis. Ser un pas perifrico no siempre fue algo bueno, pero en estos das es algo maravilloso porque el centro est en crisis y pases como Mxico, que est en la periferia, se vern menos afectados o, al menos, no en forma tan severa como los pases europeos o los Estados Unidos. Existen muchas posibilidades de crecimiento que hay que aprovechar. La globalizacin lleg para quedarse y las redes de produccin a las que es posible acceder son muy importantes. Mxico cuenta hoy con la ventaja de tener estabilidad macroeconmica, instituciones slidas y sobre todo gobiernos democrticos. Creo que el aspecto negativo radica en que an existe un residuo de malas ideas que condujeron a los Estados Unidos y
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Europa hacia una crisis financiera, y creo que algunas de esas malas ideas deben ser eliminadas en el momento de hacer poltica industrial. Y en todo el mundo, la poltica econmica necesita orientarse, en especial en latinoamrica, hacia una direccin ms productivista. Se necesita estar menos centrado en la parte financiera y ms enfocado en la economa real, pero ello traer un sinfn de debates con respecto al papel del capital, de la poltica monetaria, del manejo financiero y, por supuesto, con respecto a la concepcin apropiada de la poltica industrial, a su papel y, ms an, sobre la conveniencia de que los gobiernos la asuman. Me he limitado a presentar las bases tericas y a sealar cmo ha sido la experiencia en la mayora de los pases, sobre todo en los que se han desarrollado adecuadamente, ya que las bases tericas son importantes, pero los pases exitosos son aquellos donde los gobiernos estn trabajando a la par con la iniciativa privada para hacer que la transformacin estructural tenga lugar. En este sentido, el mercado es importante, pero no es suficiente para lograr el desarrollo.
Dani Rodrik Doctor en Economa por la Universidad de Princeton y tiene el ttulo de A.B. summa cum laude por la Universidad de Harvard. Es profesor de Economa Poltica Internacional en la Escuela Kennedy de la Universidad de Harvard. Investigador asociado en la Oficina Nacional de Investigacin Econmica y en el Centro de Investigacin de Poltica Econmica en Estados Unidos. Es autor del libro Has Globalization Gone Too Far?, y coautor de Eastern Europe and the Soviet Union in the World Economy. Es miembro del Comit Consultivo del Instituto Peterson de Economa Internacional.
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A ntonio GAzol SAnchez
DNDE EST LA POLTICA INDUSTRIAL?

Desde hace alrededor de cuatro lustros, cuando desde esferas oficiales se plante aquello de que la mejor poltica industrial es la que no existe, Mxico, a la inversa del poeta, ha deshecho camino al andar (hacia atrs):
en 2011 la participacin de las importaciones en el producto interno bruto era del 34 por ciento, frente a participaciones, ya elevadas, de 30 por ciento en 2005 o de 26.8 por ciento en 20031. Cualquier anlisis de la composicin de las compras al exterior, pone de manifiesto el aumento notable del segmento de partes y componentes, y diversas estimaciones plantean que ha seguido creciendo el valor del contenido importado de las exportaciones. En 2005, por cada dlar exportado se precisaba la importacin de 2.25 dlares (maquinaria y, sobre todo, partes), pero desde entonces es difcil calcular este dato porque, en el segundo semestre de 2006, la Secretara de Economa nos hizo el favor de descontinuar la informacin sobre comercio exterior
1. Anexo Estadstico del V Informe del Presidente de la Repblica; 1 de septiembre de 2011.
antonio Gazol Snchez

de la industria maquiladora, y no se dispone de material en torno a los programas de importacin temporal para exportacin, de manera que para conocer hoy el dato tendramos que recurrir a lo que los economistas llaman la matriz de insumo-producto, cuya base de datos est atrasada2. Las consecuencias de un proceso muy parecido a la desindustrializacin por la que atraviesa la economa mexicana se percibe, con toda claridad y dramatismo, en las pobres tasas de crecimiento global y en lo magro de lo alcanzado en materia de generacin de empleo. Sin deseo de abrumar al lector con cifras, basten unos cuantos datos para ilustrar lo que se afirma. La tasa de crecimiento del producto ha sido de 2.7 entre 2000 y 2006, que descendi a 2.1 desde entonces hasta 2011, en tanto que el nmero de personas colocadas por el Servicio Nacional de Empleo ha pasado de un promedio anual de 551 771 entre 2001 y 2006 a 588 723 en 2011, es decir, slo 36 952 personas ms3. Durante 1995 y 2000, el promedio de trabajadores permanentes asegurados en el imss ascenda a 685.2 miles, pero en 2011 es de 460 mil4. Y un dato ms: la tasa de desocupacin nacional, entre 2001 y 2006, fue de 3.37 por ciento, pero en 2011 registr 5.24 por ciento, arrastrada por la desocupacin urbana que, en el mismo lapso, pas de 3.79 por ciento a 5.90 por ciento5. No est de ms recordar que buena parte de la mayor desocupacin urbana tiene que ver con la menor ocupacin en el sector industrial. Lo anterior pone en evidencia, como si hubiera hecho falta, la necesidad, la urgencia de modificar a fondo la orientacin general de la poltica econmica seguida desde que se apost por la demanda externa como motor del crecimiento y del desarrollo. Mxico se ha convertido en un inslito caso de estudio para la academia: probablemente es el nico pas del mundo en el que a un mayor crecimiento de las exportaciones ha correspondido un menor crecimiento del producto. En efecto: entre 1960 y 1980 las exportaciones participaban slo con 8.3 por ciento de un pib que creci, al cabo de los veinte aos, a un ritmo de 6.7 por ciento; en cambio, entre 1990 y 2010 las exportaciones han
2. Una excelente investigacin sobre este tema puede consultarse en Cardero, Mara Elena y Aroche, Fidel, Cambio estructural comandado por apertura comercial: el caso de la economa mexicana, Revista: Estudios econmicos: Mxico, D.F. : El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Econmicos: v. 23, no. 2 (46) (jul.-dic. 2008), p. 203-252. 3. Anexo Estadstico del V Informe del Presidente de la Repblica; 1 de septiembre de 2011. 4. Idem. 5. Idem.
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Dnde est la poltica industrial?

representado, en promedio anual, 25.9 del producto, pero ste ha crecido nicamente 2.8 por ciento como tasa anual. Quiere esto decir, acaso, que a mayor exportacin corresponde menor crecimiento?, quiere esto decir que la exportacin de bienes y servicios es contraria a los propsitos de desarrollo? Evidentemente, nadie en su sano juicio podra sostener este tipo de sentencias, pero lo que ha sucedido, y est sucediendo en Mxico es, como se dijo, un caso de estudio. Un fenmeno de esta naturaleza se puede explicar desde dos perspectivas que son complementarias: la primera, constituida por las fuentes mismas en las que se ha querido sustentar la competitividad de las exportaciones mexicanas, y la segunda, por la ausencia de una poltica industrial. Veamos la primera de ellas. Los dos pilares sobre los que se ha hecho descansar la competitividad de las exportaciones mexicanas son, como ya se mencion, la importacin de materias primas, partes y componentes, y los bajos salarios que, adems, se han rezagado respecto de la productividad. A excepcin de 2008 y 2009 cuando descendi y de un pobre comportamiento en 2007 y en 2011, la productividad de la mano de obra en la industria manufacturera ha crecido de manera consistente desde 1989, pero los salarios, en trminos reales, han decrecido o han aumentado menos que la productividad. Entre 1995 y 2000, la productividad aument en 5 por ciento y el salario promedio de cotizacin al imss lo hizo en 2.9 por ciento; entre 2001 y 2006 las cifran eran 3.3 por ciento y 2.3 por ciento, respectivamente. En 2010 el aumento de la productividad laboral lleg a 6.1 por ciento, y el salario medio de cotizacin a la seguridad social descendi en 0.5 por ciento!6 (Entre parntesis, porque no es el propsito de esta nota, bien se debe reflexionar en torno al formidable inductor a la concentracin del ingreso que est implcito en ese dato. Por supuesto, ante ello de nada valen las polticas asistencialistas, de orientacin remedial, que se visten con los ropajes de la poltica social; sera mejor cerrar esa gran fbrica de pobres constituida por la abismal diferencia entre el valor de lo que se produce y lo que recibe a cambio el trabajador que lo produce. Pero eso sera tema de otro comentario). Un efecto inmediato y directo de esta deformacin estructural se registra en la reduccin relativa del tamao del mercado interno, de manera que es incapaz de generar las economas de
6. Idem.

escala en las que sustentan su competitividad externa las grandes potencia exportadoras (incluida China), empezando por Estados Unidos, Alemania y Japn. En la primera mitad de los noventa, las exportaciones participaban con poco menos de 13 por ciento de la demanda agregada total, pero, actualmente, dicha proporcin excede el 30 por ciento. No sera de extraar que detrs de este fenmeno se encuentre algn tipo de ortodoxia fantica, como la que proclama que estimular la demanda interna no importa el procedimiento es inflacionario y, por ello, contrario al buen desempeo de los agentes econmicos. De ah que se opte por la demanda externa (como si, en el fondo, no tuviese los mismos efectos, que si no se dan es precisamente por la escasa integracin del sector exportador con el todo de la economa nacional). A lo anterior se aade, como fuente de la supuesta competitividad, la irrestricta e indiscriminada importacin de partes y componentes que ha derivado en una creciente desarticulacin de las cadenas productivas locales, lo que, a su vez, explica la reducida, casi nula, capacidad de arrastre del resto de la economa que podra, y debera, generar el sector exportador. Es posible que una excepcin sea la industria automovilstica, que si bien (si mal?) no escapa a la tendencia general de incorporar a sus bienes exportados una importante proporcin de componentes importados, mantiene todava un cierto grado de articulacin o integracin vertical. Suele citarse a esta industria como ejemplo del xito exportador mexicano ocasionado por el cambio en la orientacin de la poltica econmica (la comercial, de manera particular), pero quienes eso sostienen parece que olvidan, o ignoran, los orgenes de que ese sector, y no otro, se hubiere convertido en el ms importante exportador del pas. Y ello tiene que ver con la segunda de las perspectivas desde las que se debe analizar la reducida influencia, si es que hay alguna, que han ejercido las ventas al exterior en el mediocre funcionamiento de la economa nacional, que es la que se refiere a la ausencia de una poltica industrial activa. La industria automovilstica no se convirti en el ms importante agente exportador de Mxico por obra y gracia de las fuerzas del mercado dejadas a su librrima accin, o a audaces y visionarias decisiones del sector empresarial, sino que ese resultado fue producto de una poltica gubernamental que oblig (s, ese es el verbo) a las empresas armadoras establecidas en Mxico a compensar con exportaciones las divisas que requeran para poder importar el material de ensamble indispensable para
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construir sus automviles y camiones (conocido como ckd). Todo empez en los aos sesenta del siglo pasado, cuando se les impuso la obligacin de incorporar un mnimo de 60 por ciento de contenido nacional a todos los vehculos que se comercializaran en el pas; y despus, al principio de los 80, la de compensar con exportaciones el monto de divisas que demandaban para importar el material de ensamble de procedencia extranjera. Al principio, para fines de la compensacin, se consideraba vlida la exportacin de cualquier bien no tradicional a mercados tradicionales, o la exportacin de bienes tradicionales a mercados no tradicionales (por eso es que, en los ochenta, la entonces Repblica Democrtica Alemana se convirti en el segundo destino del caf mexicano). Posteriormente, pero en la misma dcada, se dispuso que la compensacin tendra que provenir, exclusivamente, de exportaciones del propio sector.
Los dos pilares sobre los que se ha hecho descansar la competitividad de las exportaciones mexicanas son la importacin de materias primas, partes y componentes, y los bajos salarios que se han rezagado respecto de la productividad
No fue iniciativa de las armadoras, no fue decisin de las empresas: fue el acatamiento de una norma de observancia obligatoria si es que las armadoras pretendan seguir gozando del creciente mercado nacional fuertemente protegido. Es decir, con todo y proteccin (o, para muchos, a pesar de ella), Mxico se convirti en un importante exportador mundial de automviles, motores y partes y componentes, y ello sucedi precisamente porque hubo una poltica industrial que provoc ese resultado, que lo busc, que lo fij como objetivo. Es cierto, ya se vivan, o iniciaban, los tiempos de la segmentacin, en el mbito internacional, de los procesos productivos, pero lo importante es que el gobierno de Mxico supo percibirlo y aprovecharlo. Es evidente, por otra parte, que las empresas no se sacrificaron, que les fue provechoso el esquema y que, por ello, ya sin obligacin de por medio (el tlcan acab con sta) han continuado exportando, aunque con mayor contenido importado. (No es casual, por cierto, que uno de los temas planteados por Brasil, en ocasin de la reciente revisin del acuerdo de complementacin Mxico-Brasil, en materia automovilstica, haya sido el de las reglas de origen, esto es, el del mnimo de contenido nacional que un automvil debe incorporar para que

pueda ser considerado originario del pas exportador y, en consecuencia, gozar de la preferencia arancelaria). No se trata de regresar a lo que se haca treinta o cuarenta aos antes. Las condiciones, nacionales e internacionales, no son las mismas; pero s se trata de disear y poner en prctica una poltica industrial que rearticule las cadenas productivas, que descanse en el mercado interno, que contribuya a un eficiente y menos desequilibrado desarrollo regional. No es volver al pasado, es mirar al futuro. Una poltica industrial, moderna, activa, la tienen gobiernos tan poco respetuosos de la libre empresa y de las leyes del mercado como Estados Unidos, Japn, Alemania, Francia, Italia, Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca, Holanda y un largo etctera.
Mxico se ha convertido en un inslito caso de estudio para la academia: probablemente es el nico pas del mundo en el que a un mayor crecimiento de las exportaciones ha correspondido un menor crecimiento del producto
En lo formal, podra suponerse que ya se abandon aquello de que la mejor poltica (industrial) es la que no existe, por cuanto la Secretara de Economa recientemente ha intentado alguna definicin sobre lo que entiende por tal pero que, en esencia, muy poco tiene que ver con el contenido y alcances de una poltica industrial moderna, activa. La Secretara de Economa ha dado a conocer lo que cree que es poltica industrial (de ah que se diga que aquella vieja ocurrencia que no idea ha sido abandonada en lo formal), lo que no elimina, sin embargo, las dificultades que nacen de su falta de sustento. En efecto, un plan de gobierno ha de contener, entre sus prioridades, un programa de desarrollo industrial con proyectos, objetivos (de orden cualitativo) y metas (de orden cuantitativo) que establezca responsabilidades, derechos y obligaciones. Nada de eso est en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. En este documento no aparece una sola mencin al trmino poltica industrial; lo poco que se dice en este mbito est bajo el rubro genrico de economa competitiva y generadora de empleo, y dentro de ste lo mismo se habla de asuntos agropecuarios, de ahorro, de turismo, de financiamiento al desarrollo, que de otros. Sin duda todos importantes, pero de poltica industrial como eje y objetivo de la poltica econmica, nada. Lo mismo ocurre en los informes de cumplimiento del pnd o en los Informes de Gobierno.
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En su pgina electrnica, la Secretara de Economa define as a la poltica industrial: Son aquellas acciones que promueven la industrializacin del pas, aprovechan las derramas de conocimiento y las economas de escala para fomentar el desarrollo econmico7. Ms adelante procura precisar a qu tipo de acciones se refiere y aclara que son aquellas que buscan resolver las distorsiones de mercado; es decir, cuando las asignaciones de libre mercado de los bienes y servicios en la economa no son eficientes. Entre las distorsiones de mercado destacan las externalidades, monopolios u oligopolios, mercados incompletos, informacin asimtrica y de coordinacin de los agentes. Asimismo, las acciones de poltica industrial propician la colaboracin entre el sector privado y el gobierno para desarrollar los sectores con mayor impacto en el crecimiento econmico. La poltica industrial procura un crecimiento regional ms balanceado en las regiones, explotando sus ventajas comparativas, y aprovecha las derramas de conocimiento y las economas de escala para fomentar el desarrollo econmico8. En ninguna parte del programa los agentes econmicos, a los que se supone que est dirigido y los que eventualmente se van a beneficiar y van a tener que actuar en el marco de dicho programa de poltica industrial, pueden encontrar cules son esos sectores con mayor impacto en el crecimiento econmico, tampoco de qu tipos de instrumentos se valdr para alcanzar sus fines, en especial los vinculados con el desarrollo regional y, sobre todo, parece desconocer que eso que llama distorsiones de mercado son, en el mundo (subrayo, en todo el mundo), la regla y no la excepcin: la libre competencia, lo que los textos elementales de teora econmica llaman competencia perfecta, slo se da como hiptesis de trabajo para, partiendo de esa abstraccin terica, conocer el funcionamiento real de los mercados reales en la economa real. Por eso, precisamente por eso, es necesaria una poltica industrial definida, dirigida y aplicada por el gobierno..., que para eso est, para gobernar. La Secretara de Economa concluye afirmando que la Poltica Industrial (as, con maysculas) centra sus objetivos en proporcionar informacin a los agentes econmicos. En sntesis, al papel de receptor y transmisor de informacin reduce el Gobierno de la Repblica su accin en una materia de la que, sin hiprbole, depende el futuro econmico de Mxico.
7. Pgina electrnica de la Secretara de Economa. 8. Idem.

Quiere ello decir que para cualquier propsito prctico Mxico sigue careciendo de poltica industrial. Qu sectores, y por qu razn, van a ser objeto de atencin especial o prioritaria?, acaso todos por igual? No sera pertinente definir unos cuantos y determinar cules son los instrumentos adecuados para estimularlos?, o es que a todos se le va a dar el mismo tratamiento, sin importar si se est ante sectores en decadencia o, al contrario, sectores punta en la economa mundial? De qu mecanismos se valdra una poltica industrial que procure un equilibrado desarrollo regional?, es que para que esto suceda no es preciso que se de algn grado de articulacin o integracin de las cadenas productivas?, es que no habra diferencia en los instrumentos a utilizar (si es que se utiliza alguno) si est en la zona fronteriza del norte del pas o si se est en la zona fronteriza del sur del pas?, la misma poltica industrial para el desarrollo regional se aplicara en la Regin Centro que en la Regin Sur-Sureste? Son slo unas cuantas preguntas que no encuentran respuesta ni en el Plan Nacional de Desarrollo ni en la definicin que de poltica industrial proporciona la agencia gubernamental responsable (digo, es un decir) de ella. Otro elemento que se echa en falta es el de la relacin entre poltica industrial y poltica comercial. En estricto rigor, se trata de las dos caras de una misma moneda: no se puede hacer poltica industrial sin contar con una poltica comercial que la apoye y le proporcione instrumentos, como tampoco es posible emprender una poltica comercial ajena al entorno industrial en el que opera y del que se sirve. Sin embargo, de tiempo atrs, pareciera que la poltica comercial se circunscribe a la suscripcin y administracin cotidiana de tratados de libre comercio (independientemente del nombre oficial que adopten). En algn momento, pareca que se estaba en una especie de competencia deportiva y se proclamaba (como si fuera un xito por s mismo) que Mxico era (o es, lo mismo da) el pas con mayor nmero de tratados de este tipo. Aun ostentando la medalla de oro en suscripcin de tratados, el hecho es que la concentracin de las exportaciones en un solo pas sigue caracterizando la geografa del comercio exterior mexicano, con todo y los graves riesgos que ello implica. Qu se ha hecho, en materia de poltica comercial-industrial, para aminorar esa peligrosa dependencia?, qu iniciativas se han desarrollado para utilizar todos los espacios de cooperacin econmica previstos en el Acuerdo con la Unin
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Europea y que pueden ser una fuente para generar corrientes permanentes de comercio?, qu han hecho las autoridades mexicanas para promover, con Japn, las industrias de soporte previstas como gran novedad en el Acuerdo con ese pas y que casualmente pretenden estimular la integracin de cadenas productivas?; cules son los criterios para la abierta tendencia a la reduccin de aranceles nmf (es decir, el aplicable a productos procedentes de los pases con los que no se ha convenido un acuerdo de libre comercio) que se percibe en Mxico desde hace tres o cuatro aos? Son, como en el caso anterior, slo unas cuantas preguntas que tampoco tienen respuesta en los documentos e informes oficiales que pueden (y deben) estar al alcance de cualquier ciudadano comn y corriente..., o algo ms, y probablemente de mayor gravedad, de cualquier particular que aspire a acogerse, como eventual inversionista, a una poltica industrial y comercial que le proporcione certidumbre a partir del conocimiento que de ella pueda llegar a tener; a no ser que no sean pblicos, porque lo esencial de lo que debera ser la poltica comercial e industrial no existe. A dos meses del proceso electoral de julio, es de esperar que los aspirantes a la primera magistratura presenten su oferta en este tema, que no es uno ms, sino que es el tema central de lo que habr de ser su poltica econmica, vale decir, el urgente y necesario cambio de rumbo que demanda la economa mexicana.
Antonio Gazol Snchez Licenciado en Economa por la UNAM. Fue Director General de Instituto Mexicano del Caf; Director General de Estudios Econmicos y de Controles al Comercio Exterior en la Secretara de Industria y Comercio, as como en el Instituto Mexicano de Comercio Exterior; Consultor del CEMLA; Coordinador General de Transporte del Distrito Federal. Fue presidente del Colegio Nacional de Economistas. Ha publicado varios libros sobre integracin econmica y es profesor de las facultades de Economa y Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM.
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Jacobo Pastor Garcia Villarreal
La Mejora reguLatoria y su reLevancia para Los gobiernos subnacionaLes de Mxico*

El desarrollo de una poltica regulatoria, orientada a la mejora permanente del ambiente normativo, ha reemplazado conceptos previos como el de desregulacin, dando lugar a la idea de la gobernanza regulatoria,
que implica el entendimiento de los mecanismos mediante los cuales las prcticas regulatorias pueden mejorar el funcionamiento de los mercados, la efectividad del sector pblico y la satisfaccin de los ciudadanos con los servicios pblicos. No se trata slo de desregular, sino tambin de re-regular y de aspirar a un marco regulatorio de mayor calidad, basado en instituciones slidas.1 De hecho, la reciente crisis financiera internacional dej muy claro que la desregulacin excesiva implica riesgos serios.
* Este artculo se publica bajo la responsabilidad individual de su autor. Las opiniones e interpretaciones que figuran en el mismo no reflejan necesariamente el parecer oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus pases miembros. 1 OCDE (2002), Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance, Paris, p. 13.
Jacobo Pastor Garca Villarreal La Mejora Regulatoria en un Estado Eficaz
El paradigma neoliberal de desregular a ultranza ha sido superado. Un Estado eficaz debe regular las actividades productivas, en particular en casos donde las fallas de mercado no garantizan el inters pblico. Sin embargo, los reguladores deben tambin ser cuidadosos de que las normas no limiten injustificadamente la actividad empresarial, la innovacin y la creacin de empleos, de manera que una falla de mercado no se convierta en una falla regulatoria. Lo anterior considera que las regulaciones y los trmites que conllevan pueden estar plenamente justificados en la proteccin del inters pblico (salud, medio ambiente, competencia econmica, proteccin de los consumidores, etc.). Sin embargo, es importante que aun cuando las regulaciones cumplan con una funcin de inters pblico, impongan el mnimo de obstculos y costos a la actividad empresarial, que sean predecibles y claras en sus requerimientos, de manera que sus beneficios excedan sus costos. Un Estado eficaz se impone sobre intereses particulares, a fin de proteger los intereses de la sociedad en general. Para ello, debe contar con instituciones reguladoras capaces tcnicamente de producir regulacin de calidad, as como con la fortaleza para evitar la captura por intereses privados. Un tema claramente pendiente en la agenda regulatoria de Mxico es cmo fortalecer a los rganos reguladores. De hecho, diversas iniciativas se han presentado a este respecto en el mbito legislativo. Temas como el del status de los rganos reguladores (rganos descentralizados, desconcentrados o algn otro), la designacin de sus liderazgos y consejos o juntas directivas y la manera en que se vinculan con las cabezas de sector, debern ser resueltos para robustecer la capacidad reguladora del Estado. Ahora bien, la capacidad institucional est mucho menos desarrollada a nivel sub-nacional. En un Estado eficaz, no hay lugar para la falta de coherencia regulatoria. En otras palabras, para que el Estado logre sus objetivos regulatorios es necesario que cada orden de gobierno tenga bien definidas sus facultades, atribuciones y lmites, as como que existan mecanismos de coordinacin eficaces que eviten contradicciones entre los requisitos regulatorios de los diferentes niveles de gobierno. Este es, precisamente, el tema que abordar ms adelante.
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la mejora regulatoria y su relevancia para los gobiernos subnacionales de Mxico
Los argumentos para la calidad regulatoria estn justificados en la teora y la prctica, en particular, en lo que toca a sus vnculos con la productividad y el empleo. En lo que toca al primer elemento, cabe mencionar que entre los factores ms destacados que influyen en el crecimiento del producto interno bruto (pib) per cpita, sobresalen la utilizacin del trabajo (horas trabajadas per cpita) y la productividad laboral (produccin por hora trabajada), los cuales, a su vez, estn fuertemente influenciados por las polticas regulatorias.2 De hecho, la baja productividad laboral es el principal factor detrs del bajo crecimiento econmico de Mxico de las ltimas dcadas.3 Si las regulaciones corrigen eficientemente fallas de mercado, incrementarn la productividad al permitir a los consumidores tomar mejores decisiones, propiciar la competencia en los mercados y reducir externalidades negativas de la produccin. Sin embargo, las regulaciones tambin pueden afectar negativamente la productividad de las empresas al reducir los incentivos para invertir o adoptar tecnologas lderes e innovar. Un marco regulatorio inadecuado eleva los costos de entrada al mercado, eliminando las presiones competitivas y distorsionando la distribucin de recursos entre sectores de la economa. Adems, en la medida que la falta de competencia eleva los precios, el efecto genera una cascada, aumentando los costos de bienes intermedios. El marco regulatorio tambin tiene un potencial importante para disminuir el desempleo estructural, principalmente a travs de regulaciones que faciliten la entrada al mercado y favorezcan la competencia, lo cual elimina rentas y hace posible la expansin de la produccin. Entre las medidas regulatorias especficas que facilitan la competencia y la entrada al mercado, se pueden mencionar el reducir o eliminar restricciones al comercio y la inversin extranjera, la promocin de la competencia domstica y la simplificacin de procesos administrativos para la apertura y operacin de las empresas.4 Es en estos dos ltimos renglones, precisamente, donde los gobiernos subnacionales tienen una importante contribucin por hacer.
2. OCDE (2005), Taking Stock of Regulatory Reform: A Multidisciplinary Synthesis, Pars, p. 78. 3. Haugh, D. and A. Redonda (2009), Pedal to the Metal: Structural Reforms to Boost Long-Term Growth in Mexico and Spur Recovery from the Crisis, OECD Economics Department Working Papers No. 733, Pars. 4. OCDE (2005), p. 79-80.
Por qu es importante la calidad regulatoria a nivel sub-nacional?
Jacobo Pastor Garca Villarreal

En Mxico, como en muchos otros pases, coexisten diferentes niveles de gobierno. rganos centrales de gobierno, respaldados por una red de instituciones y normas, funcionan al lado de gobiernos regionales y locales, con su propio conjunto de regulaciones y atribuciones. En este contexto, los diferentes rdenes de gobierno tienen la capacidad de disear, implementar y hacer cumplir las regulaciones. Este marco regulatorio multinivel plantea una serie de retos que afectan las relaciones de las entidades pblicas con los ciudadanos y las empresas y, si es mal administrado, puede tener un impacto negativo sobre el crecimiento econmico, la productividad y la competitividad. En la mayora de los casos, los argumentos para la calidad en el marco regulatorio nacional tambin se pueden aplicar a nivel subnacional. Los sistemas regulatorios a nivel local se vuelven an ms importantes a medida que las jurisdicciones nacionales compiten por inversin y empleos. Por lo tanto, al igual que en el marco nacional, las polticas regulatorias a nivel subnacional deben tener los siguientes objetivos:5 Incrementar el bienestar social permitiendo, con el paso del tiempo, un mejor balance de las polticas econmicas y sociales. Estimular el desarrollo econmico y el bienestar del consumidor, alentando la innovacin, la competencia y la entrada al mercado, y promoviendo as la competitividad. Controlar los costos regulatorios a nivel local para mejorar la eficacia productiva mediante la reduccin de costos innecesarios, en particular para las micro, pequeas y medianas empresas (pymes). Mejorar la eficacia y la eficiencia del sector pblico a nivel subnacional a travs de reformas en la gestin pblica. Organizar y replantear leyes locales. Mejorar el Estado de derecho y la democracia a travs de reformas jurdicas, incluyendo un mejor acceso a la regulacin y la reduccin de la excesiva discrecin de los reguladores y los encargados de hacer cumplir las leyes. La calidad regulatoria subnacional tambin es importante, debido a que existe una fuerte influencia regional en la capacidad de un pas para atraer inversin y crear empleos. Las polticas orientadas al desarrollo de clsters o sistemas de innovacin, por ejemplo, son bsicamente de carcter regional y, por tanto, requieren
5. OCDE (2002), p. 28.
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de un entorno local favorable para las empresas, en las que, sin duda, la calidad regulatoria desempea un papel importante. Un ambiente propicio para los negocios es un factor importante para la prosperidad econmica. Hacerle la vida ms sencilla a las empresas y facilitar la entrada al mercado formal, promueve la competitividad y el crecimiento. Esto es particularmente relevante para las pymes (que representan la inmensa mayora de las empresas en Mxico), ya que no cuentan con los recursos para gestionar trmites complicados y desgastantes o para hacer inversiones cuantiosas impuestas por las normas. Cuando un emprendedor debe cumplir con numerosos trmites para obtener los permisos y documentos necesarios para operar una empresa, y tiene que tratar con muchas dependencias de los tres niveles de gobierno, se generan redundancias, retrasos y costos adicionales. Adems del pago de derechos e impuestos, los empresarios incurren en un costo de oportunidad por el tiempo que invierten en cumplir con los trmites administrativos. Esto puede llevar tambin a la aparicin de intermediarios, que gestionan trmites (con frecuencia incurriendo en irregularidades) y hacen que el costo de apertura de una empresa sea excesivo. Los trmites complicados y los retrasos obligan con frecuencia a los emprendedores a claudicar y abandonar sus proyectos, con lo que la economa pierde un potencial de crecimiento y creacin de empleos. Otros deciden continuar sin sujetarse a todos los trmites requeridos, y terminan desarrollando su actividad en la informalidad. Los negocios que operan en la informalidad, al tratar de pasar inadvertidos por las autoridades, limitan significativamente su potencial de crecimiento y creacin de empleos. La informalidad no slo crea inseguridad para las empresas y los trabajadores, sino que tambin los priva del acceso a apoyos gubernamentales. Adems, la informalidad mina las fuentes de recaudacin de los gobiernos subnacionales, quienes hoy ms que nunca requieren de esos recursos. Los estudios de la ocde sobre cargas administrativas a nuevas empresas, sugieren que existen importantes oportunidades para que Mxico mejore en relacin con otros pases. Estos estudios muestran que las economas con los ms bajos niveles de productividad tambin imponen las ms altas cargas administrativas a las empresas. En cambio, los pases donde las barreras de entrada son bajas, como Canad o Suiza, son ms exitosos al incrementar su productividad, y con ello ofrecer un mayor bienestar a los ciudadanos.

En resumen, simplificar los trmites empresariales y, de esa manera, mejorar el ambiente de negocios, facilita la creacin de empresas en el sector formal de la economa y, por ende, promueve la competencia y la productividad. Adems, trmites sencillos y eficientes eliminan incentivos para la corrupcin.
El ciclo de gobernanza regulatoria
Ahora bien, volviendo al punto del Estado eficaz, es necesario que la poltica regulatoria se conciba integralmente, con la visin de hacerla una poltica pblica permanente en las entidades federativas y los municipios. Una gobernanza regulatoria efectiva mejora la capacidad para generar regulaciones que impactan positivamente a la economa y la sociedad, y que cumplen con objetivos definidos de poltica pblica. Para ello, se requiere un enfoque integral en el desarrollo e implementacin de instituciones, herramientas y polticas regulatorias. Uno de los retos principales es la coordinacin de las acciones regulatorias, desde el diseo y desarrollo de las normas hasta su implementacin y cumplimiento, cerrando el ciclo con evaluaciones que establezcan prioridades en el desarrollo de nuevas regulaciones o la reforma de las ya existentes.6
Figura 1. El ciclo de gobernanza regulatoria
Fuente: OECD (2011), Regulatory, Policy and Governance: Suporting Economic Growth and Serving the Public Interest, Pars, P. 76
6. OCDE (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, Paris. p. 74.
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El eslabn nmero uno parte de identificar la necesidad de la intervencin de las autoridades regulatorias ante un riesgo o problema de poltica pblica. De ser el caso, habrn de considerarse tanto opciones regulatorias como no regulatorias. Un anlisis tcnico, comnmente llevado a cabo por medio de una Manifestacin de Impacto Regulatorio (mir), deber ponderar diferentes alternativas de intervencin pblica y definir cul es la ms adecuada en trminos de costo-beneficio. De hecho, la mir es la herramienta por excelencia para hacer un anlisis ex ante de la pertinencia y el diseo de las regulaciones. Mxico es el nico pas de Amrica Latina que hace un uso sistemtico de la mir. Una vez definida la opcin regulatoria, se procede al diseo de la norma, el cual debe considerar diferentes factores, tales como los efectos en materia de competencia, los costos generados para las empresas (directos y administrativos, es decir, en trminos de costo de oportunidad), el impacto en el medio ambiente, en la salud, etc, as como los incentivos para que los regulados acaten y den cumplimiento a la norma. Posteriormente, viene la etapa de aplicacin y cumplimiento de la regulacin, para lo cual las autoridades regulatorias pueden establecer incentivos y verificaciones, as como tambin sanciones, que deben ser proporcionales a los riesgos y daos generados por el incumplimiento. Finalmente, ya que la regulacin ha estado en aplicacin por algn tiempo, es pertinente hacer una evaluacin de sus efectos para determinar si est cumpliendo con los objetivos para los que fue creada, si lo hace de manera eficiente y si hubo impactos no previstos que hay que corregir o, en su caso, exacerbar. Esto se hace necesario debido a que las circunstancias que originaron la concepcin de la regulacin pueden cambiar con el tiempo, hacindola obsoleta e inadecuada para los fines de poltica pblica que se persiguen.
Status de la poltica de mejora regulatoria en las entidades federativas y municipios de Mxico.

Es de celebrarse que los estados federales de Mxico estn poniendo cada vez una mayor atencin a la mejora regulatoria. Tan es as que, hoy por hoy, 20 de las 32 entidades federativas tienen una ley de mejora regulatoria, 12 tienen un rgano descentralizado a cargo de implementar la poltica de mejora regulatoria y 20 tienen unidades responsables del tema dentro de una secretara (comnmente la Secretara de Desarrollo Eco-

nmico o su equivalente). Sin embargo, el nivel de compromiso con la mejora regulatoria vara significativamente entre estados. Mientras que en algunos se cuenta con registros centralizados de trmites, se realizan evaluaciones de impacto regulatorio y se promueve fuertemente la simplificacin administrativa a travs de herramientas de gobierno electrnico, en otros simplemente el tema no figura en la agenda pblica. Lo mismo, aunque con mayor diversidad, sucede en el caso de los municipios, donde la agenda regulatoria tiene mucho camino por recorrer y donde es necesario desarrollar la capacidad e infraestructura institucional para llevarla adelante.
En general, suele confundirse la mejora regulatoria con la simplificacin administrativa, en particular en estados o municipios.
La mayora de las entidades federativas y de los municipios que han incursionado en el tema, lo han hecho a travs de procesos de simplificacin administrativa. Esta autolimitante se explica por varios factores. Primero porque, en general, suele confundirse la mejora regulatoria con la simplificacin administrativa, en particular en entidades o municipios donde no se han desarrollado los cuadros tcnicos para entender estos temas. Segundo, porque las entidades federativas han estado inmersas en una dinmica de competencia por obtener una buena posicin en el estudio subnacional Doing Business, el cual trata bsicamente sobre la simplificacin de diversos procesos de trmites. La misma Comisin Federal de Mejora Regulatoria (cofemer), hasta hace algunos aos pona nfasis, nicamente, en la simplificacin en lo que concierne a estados y municipios, concentrndose en el programa Sistema de Apertura Rpida de Empresas (sare). Son realmente pocas las entidades federativas y los municipios que han hecho uso de herramientas ms sofisticadas, como la mir o las revisiones del ciclo regulatorio, que pudieran acercarlos a una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria. La diversidad en el uso de instituciones, polticas y herramientas de mejora regulatoria se debe en buena medida al apoyo poltico que se otorga a la agenda. Los avances en las distintas entidades federativas indican que la mejora regulatoria es una poltica apoyada indistintamente por gobiernos emanados de diferentes partidos polticos, cuya caracterstica principal es ser
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gobiernos que han dado un lugar importante a las agendas de competitividad y buen gobierno en sus administraciones. Colima, por ejemplo, ha caracterizado su poltica regulatoria por un liderazgo activo del gobernador Mario Anguiano, quien supervisa directamente el cumplimiento con los objetivos. El estado ha desarrollado su Ley de Mejora Regulatoria y su Reglamento, cuenta con una unidad claramente definida dentro de la Secretara de Fomento Econmico y con un consejo ciudadano que da seguimiento a los trabajos en la materia. Nuevo Len es otro estado que ha logrado avances importantes en muy corto tiempo, primero estableciendo las instituciones para dar respaldo a la poltica de mejora regulatoria (Ley de Mejora Regulatoria, consejo ciudadano y Unidad de Mejora Regulatoria dentro de la estructura de la Oficina del Gobernador) y, segundo, involucrando a los municipios en un proyecto para homologar los trmites de apertura de una empresa de los municipios del rea metropolitana de Monterrey.
Conclusin: Agenda pendiente de mejora regulatoria subnacional
De todo lo anteriormente planteado, se desprenden una serie de elementos que debern conformar la agenda de corto plazo para entidades federativas y municipios en materia regulatoria: 1. Fortalecer las instituciones que dan sustento a la mejora regulatoria en las entidades federativas y municipios: Uno de los principales retos es promover la continuidad de la poltica de reforma regulatoria en las entidades federativas y los municipios, ms all de una sola administracin. Para ello, es necesario establecer instituciones tales como leyes en la materia, unidades administrativas con la facultad de encabezar y promover la poltica de mejora regulatoria, y consejos ciudadanos que supervisen sus resultados y la apalanquen ms all de los cambios de administracin. Adems, es necesario desarrollar cuadros tcnicos en las entidades federativas y municipios para la adopcin de herramientas de mejora regulatoria, y que estos cuadros formen parte de una especie de servicio profesional, de manera que puedan desarrollar su expertise y sostener la poltica ante cambios de administracin. 2. Ir ms all de esfuerzos de simplificacin y adoptar una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria: Como se mencion anteriormente, la agenda de simplificonfluencia X Xi : 129

cacin administrativa ha sido til para avanzar en el posicionamiento de la agenda regulatoria. Sin embargo, es preciso no confundir una con la otra y avanzar en el sentido de que las entidades federativas y municipios adopten herramientas tcnicas ms sofisticadas, basadas en una perspectiva de ciclo de gobernanza regulatoria, para propiciar la calidad de las normas, tanto las nuevas como las que ya han sido aplicadas y requieren de una evaluacin ex post. Herramientas como la mir muchas veces se han quedado en el texto de las leyes, sin lograr una aplicacin sistemtica. 3. Ampliar los mecanismos de consulta regulatoria y participacin ciudadana en la materia: Son pocas las entidades federativas que llevan a cabo de manera sistemtica la consulta regulatoria. En algunos estados se han conformado consejos ciudadanos que, adems de dar seguimiento a los resultados de la poltica de mejora regulatoria, sirven como mecanismos de consulta ante iniciativas de regulacin. 4. Fortalecer el rol de organismos como la Asociacin Mexicana de Secretarios de Desarrollo Econmico (amsde) y la Federacin Nacional de Municipios de Mxico (fenamm) en la promocin de un acuerdo poltico a favor de la mejora regulatoria: Un acuerdo poltico de gran envergadura, en el que se comprometan polticas pblicas, incluida la mejora regulatoria, ms all de cambios de administracin y alternancia de partidos, sera til para favorecer su continuidad. Organismos como la amsde y la fenamm, pueden jugar un papel trascendental en la consecucin de un acuerdo de este tipo. Debe haber un consenso sobre ciertas polticas que son benficas para la productividad y el crecimiento, de manera que no se desmantelen cada que hay relevos en los poderes estatales y municipales. Adems, hasta ahora la experiencia con la mejora regulatoria a nivel subnacional ha dado lugar al surgimiento de prcticas exitosas en materia de desarrollo institucional, consulta y participacin ciudadana, coordinacin multinivel, control del flujo de nuevas regulaciones, simplificacin administrativa y gobierno electrnico, entre otras. Las entidades federativas tienen mucho que aprender entre ellas sobre mejores prcticas, pero tambin sobre errores y problemticas comunes. La amsde y la fenamm tambin podran ser protagonistas de esta dinmica.
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Cabe destacar que el intercambio de prcticas exitosas ha sido una herramienta crtica para el desarrollo de las polticas regulatorias de los pases miembros de la ocde. Las entidades federativas pueden igualmente beneficiarse de un intercambio de buenas prcticas y soluciones a problemas comunes. Adems, este acuerdo poltico puede ser un instrumento para poner la mejora regulatoria en un lugar prominente de la agenda pblica en entidades federativas y municipios que an no lo tengan entre sus prioridades. La competitividad nacional pasa necesariamente por la competitividad de sus entidades federativas y municipios. Por ello, cabe hacer un llamado a estas unidades subnacionales para que establezcan polticas de mejora regulatoria, cuando no se ha hecho, o las fortalezcan. Ello deber redundar en incentivos para la productividad y el crecimiento, en tiempos en los que otras herramientas, como la poltica fiscal y monetaria, han sido agotadas.
Jacobo Pastor Garca Villarreal Licenciado en Relaciones Internacionales por el ITESM, maestro en Gestin Pblica por la Universidad de Carnegie Mellon y Maestro en Administracin Pblica por la Universidad de Harvard. Actualmente se desempea como Especialista en Mejora Regulatoria de la OCDE. Fue jefe de asesores del Gobernador de Coahuila y del Secretario la Funcin Pblica Federal. Ha sido catedrtico en las universidades Autnoma de Coahuila y Autnoma del Estado de Hidalgo, as como del ITESM, Campus Ciudad de Mxico.
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A lejAndrA GurzA lorAndi
Rendicin de cuentas paRa un estado eficaz

La consolidacin de la democracia tiene como uno de sus elementos principales la rendicin de cuentas, entendida como la obligacin de los servidores pblicos para responsabilizarse del mandato conferido, de someterse a evaluaciones de desempeo y de dar a conocer los resultados de las mismas a los ciudadanos.
Asimismo, se crean las condiciones contra la ineficacia, la ineficiencia, el dispendio, la corrupcin, la opacidad y la impunidad gubernamental, al hacer posible que las acciones de los servidores pblicos sean controladas y sometidas al escrutinio pblico con objeto de que haya transparencia en el servicio pblico. De esta manera, la rendicin de cuentas en su dimensin de responsabilidad, se orienta a tratar de iluminar la caja negra de la poltica para construir gradualmente una cultura donde la tica sea un valor supremo en la compleja tarea de gobierno. El desarrollo de esta cultura se debe sustentar en los criterios siguientes:
alejandra Gurza lorandi

Un sistema jurdico que exige la rendicin de cuentas y su fiscalizacin. Un sistema administrativo preparado para rendir cuentas segn periodos, demandas legislativas, exigencia popular. Un sistema de divisin de poderes donde se evalan las polticas pblicas con criterios de racionalidad, objetividad e imparcialidad. Un sistema social preparado para comprender e interpretar los informes que se rinden y actuar, despus de la liberacin, en consecuencia. En un sistema as, el rumor, la calumnia, la insidia, los juicios ligeros y las sentencias de la opinin pblica antes de conocer la prueba de los hechos, seran desterrados. Imperara el juicio sereno, la evidencia de los hechos y la irrefutabilidad de las pruebas. Un sistema cultural y educativo donde los asuntos pblicos son de inters de todos; donde lo pblico se publica; se transparenta; donde lo pblico se estudia en todos los niveles sociales y se aprende a discernir sobre la formulacin de polticas pblicas, sobre su ejecucin y su evaluacin y fiscalizacin para conformar con todo ello el sentir de la voluntad popular. Un sistema tico donde se sancione moralmente la deshonestidad y la incompetencia; donde los asuntos pblicos atraigan a los mejores hombres de la sociedad. Un sistema de fiscalizacin integral que evite, en lo posible, las desviaciones, las deshonestidades y la incompetencia y encienda las sirenas de alarma ante cualquier acto de corrupcin, y que adems revise el desempeo de la gestin pblica para que se realice con eficiencia, eficacia y economa.
Sobre las caractersticas inherentes del poder ejercido democrticamente
La distribucin por especializacin es la primera caracterstica. Sus fundamentos fueron establecidos por Montesquieu en el Captulo VI del Libro XI de El Espritu de las Leyes, y consisten en la particin de las funciones de hacer leyes, ejecutarlas y juzgar. La regulacin, por su parte, debe obedecer a patrones de racionalidad del ejercicio de la funcin pblica y tiene como objetivo evitar la discrecionalidad de los servidores pblicos. Se busca que acten siempre conforme a leyes y normas. Acotar la discrecionalidad del funcionario pblico es un lado de
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Rendicin de cuentas para un estado eficaz

la moneda; el otro, es evitar que ste se vea presionado por las fuerzas sociales para romper las normas y las reglas merced a la presin poltica y social. La regulacin es tambin una defensa del cuerpo social para que nadie obtenga bienes y servicios pblicos fuera de los cnones establecidos. La limitacin se refiere a constreir al servidor pblico slo a lo que le permite hacer la ley, en mbito, en atribuciones y en tiempo. La accesibilidad significa que todo ciudadano que cumpla las condiciones exigidas por la ley puede formar parte del ejercicio del poder, y quienes no lo formen pueden acceder a toda la informacin que requieran. La accesibilidad implica la transparencia de la funcin pblica. Tambin significa que el fiscalizador pueda tener acceso a toda la informacin para emitir dictmenes acerca del uso y destino de los recursos pblicos. La predictibilidad se conceptualiza como la permanencia de la accin en relacin con las consecuencias que se esperan de ella; en otras palabras, se trata de que los medios de administracin siempre lleven a los mismos fines; es una racionalidad de medios-fines. La eficacia consiste en la administracin por resultados; la administracin pblica se instituye para satisfacer las expectativas razonables de la comunidad. Para verificar esta situacin se han desarrollado las auditoras de desempeo, tambin denominadas de resultados, que tienden a examinar el grado de cumplimiento de objetivos y metas de las polticas pblicas. La rendicin de cuentas constituye la conciencia de que el funcionario pblico acta por mandato de la soberana popular; que es un mandatario exclusivamente; que el pueblo es el mandante mediante sus representantes y exige que le rindan cuentas del cumplimiento del mandato. La fiscalizacin, a su vez, es el control de la soberana popular que consiste en verificar la certeza y veracidad de las cuentas que han rendido los mandatarios. Sus objetivos consisten en verificar si la actuacin de los funcionarios se apeg a derecho, evaluar los resultados obtenidos, impedir el desbordamiento del poder y de los poderosos y exigir a todo aquel que ha ejercido una funcin pblica y ha administrado recursos pblicos la responsabilidad inherente a ese ejercicio.
La transparencia
Si todos los aspectos funcionales del ejercicio del poder estn determinados y son conocidos pblicamente se puede hablar

de un desempeo democrtico y transparente. La publicidad de lo pblico debe permitir a cualquier persona, razonablemente inteligente e interesada en la cosa pblica, juzgar por s misma acerca de si est salvaguardada la igualdad de trato y excluidos el favoritismo, el nepotismo y la arbitrariedad; si los recursos pblicos se estn ejerciendo con probidad y para los fines a que fueron destinados; y, si los funcionarios pblicos cumplen con el perfil del puesto que ocupan. La publicidad de lo pblico es muy difcil de conseguir, porque la tendencia natural de los funcionarios lleva al secreto; incluso, en pases llamados altamente democrticos, el pblico no puede descubrir hechos importantes. El sistema ms avanzado de todos los gobiernos modernos es tal vez el de Suecia, donde existe una amplia tradicin de poner los archivos oficiales a disposicin de los ciudadanos interesados, lo que ha dado por resultado una publicidad plena del ejercicio de gobierno. La tendencia al secreto es con frecuencia inocua, pero, cuando adopta la forma de prohibir a los altos funcionarios que expresen pblicamente sus opiniones acerca de cuestiones de inters pblico, es a todas luces antidemocrtica. La tendencia de los funcionarios a ampliar la esfera de los secretos oficiales hasta incluir materias de inters pblico es corriente y nociva. Lo anterior demuestra que el secreto es un rasgo inherente a toda administracin pblica y la discrecin un rasgo cuidadosamente cultivado por los administradores. La discrecin es la capacidad de guardar un secreto. La burocracia debe ser discreta cuando los asuntos que maneja as lo ameriten. Por ejemplo, el trazo de una carretera, la ubicacin de un nuevo aeropuerto, el precio base de un bien pblico en una licitacin. La ciudadana en general supone que todo lo que es secreto es malo ipso facto. Es necesario dejar sentado que la discrecin es importante en el servicio pblico, aunque el riesgo es que pueda abusarse de ella. Un administrador que trate de descubrir algunas violaciones de las normas en vigor se vera probablemente imposibilitado de hacer tal investigacin si se publicase lo que est haciendo, y se llamase as la atencin de los infractores. El Banco Mundial ha elaborado un ndice de transparencia para la autoevaluacin. Contiene los siguientes puntos: declaracin de bienes de los funcionarios pblicos y de candidatos a puestos de eleccin popular; publicacin de las contribuciones
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La transparencia es reconocida como parte del derecho a la informacin y, por tanto, se asimila a la exigencia de un derecho humano fundamental
de personas y empresas a las campaas polticas; publicacin de todos los votos parlamentarios sobre proyectos de ley; declaracin de conflicto de inters; publicacin de listas de empresas declaradas culpables de sobornos en las contrataciones del sector pblico; acceso a la informacin del gobierno; libertad de los medios de comunicacin; transparencia fiscal y presupuestal; publicacin de la estructura patrimonial y la condicin financiera de los bancos locales; sistema de contratacin competitivo y transparente; lucha contra la corrupcin; estudios de seguimiento del gasto pblico; programa de transparencia en el orden urbano. La transparencia, entendida como la obligacin del Estado de proveer informacin sistemtica a los gobernados, debe permitir que sea explcito para cualquier ciudadano no slo qu hace su gobierno y con qu lo hace, sino adems cmo se hace y por qu se toman ciertas decisiones que dejan de lado otras posibilidades. La transparencia es reconocida como parte del derecho a la informacin y, por tanto, se asimila a la exigencia de un derecho humano fundamental y no como una graciosa concesin de la clase gobernante. Sin embargo, hasta ahora, se ha planteado como una garanta individual y no como una garanta social en la que los sujetos obligados a cumplir estos preceptos trasciendan al Estado. Se exige transparencia en la medida en que los gobiernos se enfrentan a la falta de confianza, cuando se ha roto el tejido social que vincula a los ciudadanos con el gobierno. En estas situaciones la transparencia es, al mismo tiempo, estrategia de democratizacin y legitimacin del poder pblico. Los gobiernos democrticos requieren reconocer que la transparencia y el acceso a la informacin son mecanismos para legitimar al Estado, que sirven para rehacer, o al menos proponer, una nueva forma de relacin entre gobernantes y gobernados que puede propiciar la rendicin de cuentas e inhibir la corrupcin. Cuando se habla de transparencia, la referencia obligada es el poder ejecutivo; sin embargo, el trabajo legislativo requiere tambin transparentarse. La legislacin, tal como hoy se produce, no se discute pblicamente. No se inscribe en un debate pblico en las plenarias de nuestras asambleas; por el contrario,

se formula, ordena y concluye en las comisiones. Es en stas donde muere la legislacin que los grupos de inters no desean que se apruebe; o nace la que s desean. Existe un secreto en las deliberaciones de los comits del Congreso. Los estudiosos de este fenmeno aseguran que ningn hombre es el mismo en privado que en pblico. Cuanto ms numerosos son los observadores y los oyentes, tanto menores son la franqueza, la sinceridad y la confianza. Cuando un legislador cree que sus palabras van a ser repetidas en los diarios o su imagen va a salir en la televisin, entonces no habla para la asamblea, habla para los medios: hablar para la galera, hablar para el auditorio del canal de Congreso o hablar para los medios tiene un aspecto pernicioso en relacin con la transparencia. Otro problema de la democracia en los cuerpos deliberantes son los cnclaves secretos de los partidos. El secreto de los partidos es antidemocrtico, pues ah, en muchas ocasiones, es donde tienen lugar las verdaderas deliberaciones y donde se fijan las posturas del voto. Se trata de una cuestin importante que se maneja con sigilo y que hace necesario formular la siguiente pregunta: qu intereses promueven los representantes? Miembros del parlamento britnico recuerdan continuamente la subordinacin de muchos de sus compaeros a los grandes terratenientes, a los grandes industriales, a los grandes comerciantes, que ni siquiera tienen que darles instrucciones. En los congresos existe otro problema de opacidad, que es lo que se denomina el caucus, que es la camarilla que controla al partido y que designa quines deben formar parte de ciertos comits, cundo deben incluirse en la agenda los asuntos y cundo deben pasar al pleno. sta es un rea de oportunidad de la democracia representativa. La vida interna del Congreso es poco conocida por el ciudadano comn, quien casi nunca recibe las razones de la agenda legislativa ni del trabajo en comisiones.
Ciclo de la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior
La rendicin de cuentas es la obligacin de informar sobre una responsabilidad conferida. Pero a la luz de los principios de la administracin responsable, podra reconsiderarse la definicin tradicional para formularse como una relacin basada en la obligacin de demostrar el desempeo y asumir la responsabilidad correspondiente en trminos de las expectativas convenidas.
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Como la tentacin de no informar y, sobre todo, de no asumir responsabilidades es muy grande, se ha establecido un sistema de controles internos y externos que obligan a rendir cuentas. El ciclo de la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior se compone de las etapas secuenciales siguientes: El mandato; presupuesto; la ejecucin; el mandatario; la rendicin de cuentas; la Cuenta Pblica; la fiscalizacin superior, y el mandante dictamina y sanciona la ejecucin y la rendicin de cuentas. Este flujo, descrito en trminos simplificados significa: el pueblo manda, el mandatario obedece, rinde cuentas y se somete a la fiscalizacin superior; y el mandante dictamina y sanciona la ejecucin y la rendicin de cuentas.
Mandante
El pueblo ordena
mediante sus representantes, Cmara de Diputados
Rendicin de Cuentas Ejecucin

El Poder Ejecutivo y del gasto ejercen los recursos para
El mandatario rinde cuentas. Informa de
Fiscalizacin de la Cuenta Pblica:

El mandante mediante su
Dictaminacin de la Cuenta Pblica

del mandante dos de su
Mandato
El rgano tcnico enva los resultarevisin y con de Diputados sanciona la
El presupuesto de Egresos es un mandato de lo que hay que hacer y de los recursos que se asignan
todos los ejecutores
manera trans-
parente cmo se ejecut el mandato. El documento superior de rendicin de cuentas es la Cuenta Pblica
rgano tcnico: ASF fiscaliza la Cuenta Pblica comparativa datado y lo ejecutado
los fines que fueron me con las normas establecidas en el
destinados y confor-
en una revisin entre lo man-
ellos la Cmara
Mandatario
El Poder Ejecutivo tiene la condicin de mandatario tar el mandato y se compromete a ejecu-
Presupuesto durante el ejercicio fiscal correspondiente
Cuenta Pblica
Como resultado de este esquema, los mandantes tienen el derecho de exigir toda la informacin que se requiera para formarse un juicio sobre el ejercicio pblico. La transparencia de la informacin sobre lo pblico es un reclamo democrtico.
La rendicin de cuentas en el caso de Mxico
A continuacin se describe la situacin actual de cada una de las etapas secuenciales de la rendicin de cuentas descritas en el cuadro anterior:

a. El mandante
La poblacin como mandante ordena mediante la representacin nacional (Cmara de Diputados), el examen de la informacin del ejercicio de gobierno, especialmente en lo que se refiere a la administracin pblica y a su instrumento principal, el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
b. El mandato: presupuesto
El presupuesto es un mandato de la representacin nacional. El artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin establece que es una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados: aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin del proyecto enviado por el ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. La Cmara de Senadores est excluida de esta atribucin porque representa el sentir de los estados, no del pueblo.
c. El mandatario: ejecucin
El Poder Ejecutivo opera el mandato durante el ejercicio fiscal correspondiente. Para que la ejecucin sea fiel al espritu y la letra del mandato, se han establecido controles para que siempre sea transparente lo que se est haciendo y siempre se puedan emitir juicios sobre los avances de la ejecucin. El mandatario y todos los ejecutores del gasto tienen que informar sobre su actuacin mediante los siguientes documentos: Comparecencias en tiempo real (de conformidad con el artculo 93 de la cpeum los secretarios del despacho darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos). Informes mensuales (el artculo 107, fraccin II, de la lfprh establece que debern emitirse informes sobre los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los trminos de la Ley Federal de Deuda Pblica y el costo total de las emisiones de deuda interna y externa). Informes bimestrales (el artculo 111 de la lfprh establece que la shcp y la sfp, verificarn peridicamente, al menos cada bimestre, los resultados de la recaudacin y de la ejecucin de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de
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evaluacin del desempeo). Informes trimestrales (durante el ejercicio presupuestal, el Ejecutivo debe informar al Congreso mediante informes trimestrales sobre la situacin econmica, las finanzas y la deuda pblica. Esto lo har trimestralmente, de conformidad con el artculo 107, fraccin I, prrafo segundo, de la lfprh). Informes semestrales (el Ejecutivo elaborar, con fundamento en el artculo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 2, fraccin XII, y 7, fracciones I y II, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, el Informe de Avance de Gestin Financiera que deber consolidar los avances fsicos y financieros de los programas federales aprobados en el PEF para el anlisis correspondiente por la Cmara de Diputados). Informes anuales (en cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 6 de la Ley de Planeacin, el Ejecutivo Federal debe presentar al H. Congreso de la Unin el Informe de Ejecucin del pnd en el mes de marzo). Informe presidencial (de conformidad con lo establecido en el artculo 69 de la cpeum el Presidente de la Repblica deber presentar un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administracin pblica del pas). El Legislativo tericamente est informado sobre la ejecucin del mandato en tiempo real, de manera mensual, bimensual, trimestral, semestral y anual.
d. La rendicin de cuentas: Cuenta Pblica
Para rendir cuentas sobre su proceder, todos los ejecutores del gasto, con base en el Sistema de Evaluacin del Desempeo, consolidan la informacin sobre su gestin financiera y sobre el cumplimiento de los programas presupuestarios en la Cuenta Pblica, bajo protesta de decir verdad. Con base en la Cuenta Pblica se evalan los resultados de la gestin financiera y el nivel del logro de los objetivos y metas de los programas federales aprobados en el presupuesto. Se informa sobre el origen y destino de las contribuciones tributarias y del gasto pblico para ejecutar los programas que implementan la estrategia de desarrollo definida en la planeacin. En esencia, en la Cuenta Pblica se deben explicar los

motivos, situaciones y resultados que implican las decisiones de poltica y la aplicacin de los recursos. El mandante, la Cmara de Diputados, recibe el documento superior de rendicin de cuentas. El artculo 74, fraccin VI, de la cpeum establece que dicha Cuenta deber presentarse a ms tardar el 30 de abril del ao siguiente al que corresponde.
Esta fiscalizacin es determinante para contribuir a la observancia de las reglas fiscales que regulan la estabilidad, solvencia, sostenibilidad, prudencia y responsabilidad de las finanzas y de la deuda pblica
Una vez que la Cmara de Diputados recibe la Cuenta Pblica la remite a su rgano tcnico para su revisin. El artculo 74, fraccin VI, de la cpeum establece que es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados revisar la Cuenta Pblica del ao anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas y que la revisin de la Cuenta Pblica la realizar la Cmara de Diputados a travs de la entidad de fiscalizacin superior de la federacin. La entidad de fiscalizacin superior de la federacin, denominada Auditora Superior de la federacin, recibe el 30 de abril la Cuenta Pblica del ejercicio que concluy el 31 de diciembre del ao anterior. La Auditora Superior de la federacin durante nueve meses revisa la Cuenta Pblica con objeto de evaluar los resultados de la gestin financiera; comprobar si se observ lo dispuesto en el presupuesto y dems disposiciones legales aplicables; y verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Esta fiscalizacin es determinante para contribuir a la observancia de las reglas fiscales que regulan la estabilidad, solvencia, sostenibilidad, prudencia y responsabilidad de las finanzas y de la deuda pblica. La asf deber entregar el informe del resultado de la revisin de la Cuenta Pblica a la Cmara de Diputados a ms tardar el 20 de febrero del ao siguiente al de su presentacin,
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e. La fiscalizacin superior

en cumplimiento del artculo 79, fraccin II de la cpeum. Dada la importancia de la Cuenta Pblica y de los resultados de su fiscalizacin, la Constitucin ordena que el Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica tenga carcter pblico y que se someta a la consideracin del pleno de la Cmara de Diputados. La Cuenta Pblica debiera ser un texto llano que pudiera entender todo ciudadano dado que es el documento en donde se informa de la situacin del pas en todos sus aspectos: lo que se logr, lo que no se pudo hacer, y los riesgos y vulnerabilidades a los que el pas se enfrenta, de tal manera de que este documento incitara a los ciudadanos a exigir mayores resultados a sus gobernantes y a exigirse a s mismos una mayor participacin en los asuntos pblicos. El Congreso Constituyente de 1917 estableci, en el artculo 65, que la facultad de revisin y examinacin de la Cuenta Pblica corresponde al Congreso de la Unin. Con la modificacin del artculo 65 constitucional realizada el 6 de diciembre de 1977, la facultad de examinar la Cuenta Pblica pas a ser exclusiva de la Cmara de Diputados bajo el concepto de revisin. El 25 de octubre de 1993, se modific el artculo 74, fraccin IV de la cpeum para sealar que son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: IV.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. El artculo 74, fraccin VI, de la cpeum, modificado el 7 de mayo de 2008, estableci que es atribucin exclusiva de la Cmara de Diputados revisar la Cuenta Pblica del ao anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas () la Cmara concluir la revisin de la Cuenta Pblica a ms tardar el 30 de septiembre del ao siguiente al de su presentacin, con base en el anlisis de su contenido y en las conclusiones tcnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin. Sin embargo, persisten problemas en torno a la dictaminacin y a la oportunidad de la entrega del irfscp. Uno de ellos consiste en que la Constitucin no establece el concepto de dictaminacin, sino de revisin. Algunos legisladores consideconfluencia X Xi : 143
f. La dictaminacin

ran que la revisin significa solamente conocer la informacin, pero otros plantean que consiste en someter a examen la Cuenta Pblica y, algunos ms, dicen que la revisin tiene por objeto analizar la informacin para dictaminar. Dada esa polmica no se ha terminado la revisin ni se han dictaminado seis cuentas pblicas: 2003, 2004, 2005, 2006, 2008 y 2009. El dictamen de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, relativo al decreto sobre la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal del 2007, presenta una postura sobre esta indefinicin, al establecer en los considerandos lo siguiente: La Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica es una comisin ordinaria a la que corresponde entre otros aspectos: la dictaminacin de las cuentas pblicas. Con base en la definicin anterior, la Cmara de Diputados dictamin la revisin de las Cuentas Pblicas de los ejercicios fiscales de 2002 y 2007. En tanto, el Programa Anual de Trabajo de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, para septiembre de 2010-agosto de 2011, en el inciso c, establece como compromiso: Revisar, discutir, analizar y evaluar las Cuentas Pblicas de los ejercicios fiscales 2003, 2004, 2005, 2006, 2008 y 2009, as como la elaboracin y presentacin al pleno de la Cmara de los dictmenes correspondientes a los primeros cinco aos sealados en este inciso. Sin embargo, no se cumpli el programa. La falta de dictaminacin implic que se volviera a incorporar el asunto en el Programa Anual de Trabajo de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica 2011-2012, en el punto 2.3: Elaborar los dictmenes de las cuentas de la Hacienda Pblica federal de los ejercicios fiscales 2003, 2004, 2005, 2006, 2008, 2009 y 2010. Ms all de la discusin hermenutica del significado de revisar, examinar, evaluar, comprobar y verificar, el espritu de la ley es claro: se trata de que el mandante conozca la verdad sobre la ejecucin del presupuesto y de los impactos de las polticas pblicas, y emita una opinin al respecto con tres objetivos: primero, conocer la fidelidad de la ejecucin con lo mandatado; segundo, retroalimentar las decisiones sobre el siguiente presupuesto; tercero, emitir un juicio, una opinin o un dictamen sobre la ejecucin y sobre los efectos e impactos que se han tenido en el ejercicio de gobierno En el fondo del asunto hay razones polticas. La pluralidad de la representacin nacional impide un proceso racional de anlisis de la Cuenta Pblica. Predominan las contiendas partidistas coyunturales sobre el anlisis objetivo de forma y fondo.
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Este situacin podra mitigarse si la entidad de fiscalizacin superior fuera autnoma e independiente de todas las corrientes de opinin que conforman a la Cmara de Diputados. Cmo rgano autnomo del Estado, la Auditora Superior de la Federacin evitara las presiones polticas a las que est sometida actualmente y se fortaleceran sus dictmenes en trminos tcnicos y con base en el Sistema de Evaluacin de Desempeo, as como en la congruencia con los objetivos y metas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. La Cmara de Diputados expresara una opinin poltica que pudiera llamarse dictamen de la Cuenta Pblica a la manera como se hace en los sistemas parlamentarios donde la Cmara de los Comunes emite una sancin positiva o negativa sobre la forma de actuacin del Ejecutivo. En el caso mexicano esta sancin positiva o negativa sera el dictamen de la Cuenta Pblica sin efectos vinculatorios, pero s con impactos en la opinin pblica en torno al desempeo del gobierno en turno.
Oportunidad de la entrega del Informe de Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica (irfscp)
Este informe tiene dos objetivos: uno relativo a las conclusiones tcnicas para que la Cmara de Diputados dictamine la Cuenta Pblica a ms tardar el 30 de septiembre del ao siguiente al de su presentacin (artculo 74, fraccin VI, de la cpeum), y otro relacionado con la retroalimentacin que debe tener la Cmara de Diputados para la toma de decisiones del siguiente ejercicio presupuestal. Para que esos objetivos se cumplan es necesario modificar el actual calendario del proceso. El presupuesto se aprueba a ms tardar el 15 de noviembre del ao fiscal anterior de que se trate, conforme lo sealado en el artculo 74, fraccin IV, de la cpeum. Por ejemplo, el presupuesto de 2011 se aprob el 15 de noviembre de 2010 para su ejercicio en el ao fiscal que abarca del 1 de enero al 31 de diciembre del ao siguiente de la aprobacin presupuestal de referencia. En tanto, la Cuenta Pblica de 2011 se entregara el 30 de abril de 2012, conforme a lo sealado en el artculo 74, fraccin VI, de la cpeum, y el irfscp se presentara el 20 de febrero de 2013, como lo seala el artculo 79, fraccin II, de la cpeum. Para esa fecha ya se habrn aprobado los presupuestos 2012 y 2013, sin ninguna posibilidad de que el irfscp coadyuve con

informacin, opiniones, consideraciones sobre los efectos de las polticas pblicas y los impactos de la asignacin presupuestal en el quehacer gubernamental. Esta situacin enrarece el clima poltico para la dictaminacin de las Cuentas Pblicas, postergando el cumplimiento del mandato constitucional de cerrar las Cuentas Pblicas a ms tardar el 30 de septiembre del ao siguiente al de su presentacin. Para superar esa situacin, sera necesario que la Cuenta Pblica se entregara el 30 de enero del ao siguiente, al de la ejecucin presupuestal. As, la Cuenta Pblica 2011 en lugar de entregarse el 30 de abril de 2012, se debera entregar el 30 de enero del 2012. La shcp tendra un mes para consolidarla en lugar de cuatro meses; pero cada trimestre la ha ido consolidando, por lo que sera cuestin de integrar slo el ltimo trimestre. Es posible dadas las tecnologas informticas actuales; por supuesto, requerira de una revolucin en la contabilidad gubernamental, pero se puede avanzar paulatinamente. De esta manera, la asf podra reducir de 9.5 meses a 8 el tiempo para revisar la Cuenta Pblica. Esto implicara un gran cambio tecnolgico y capacitacin del personal y reformas de cuarta generacin en sus procedimientos. Entonces, la ASF podra entregar el irfscp el 30 de septiembre del mismo ao en que se presenta la Cuenta Pblica, justo cuando se empieza la discusin presupuestal del ao siguiente en la Cmara de Diputados. La Cmara de Diputados tendra que modificar la fecha del 30 de septiembre para la dictaminacin; en esta secuencia, la fecha debera ser el 30 de octubre. Entonces, dictaminara la Cuenta Pblica el 30 de octubre y el 15 de noviembre aprobara el siguiente ejercicio presupuestal. Y como en la preceptiva literaria de los cuentos, podramos concluir: que todos modificaran para bien sus cronogramas, los cuales quedaran perfectamente articulados para beneficio de la rendicin de cuentas, la fiscalizacin superior y la dictaminacin. Se emparejaran cronolgicamente y seran muy felices. En resumen, el proceso de la rendicin de cuentas en Mxico es el siguiente: la emisin de un mandato, su ejecucin, la rendicin de cuentas, la fiscalizacin superior, y la dictaminacin de la Cuenta Pblica. Todo ello, para conocer la situacin de los asuntos pblicos; retroalimentar las siguientes decisiones
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presupuestales y sancionar la forma y fondo de la instrumentacin de las polticas pblicas. El punto central de todo este proceso es lograr la racionalidad de las decisiones sobre el gasto pblico, para establecer un conjunto de proposiciones que describan y expliquen con precisin las razones de los tomadores de decisiones y las de quienes pagan los impuestos para financiar el gasto pblico.
Alejandra Gurza Lorandi Licenciada en Derecho y Maestra en Administracin Pblica por la Universidad Anhuac del Norte. Fue diputada local suplente por el Distrito XVII, habiendo estado en funciones de propietario 9 meses; Sptima Regidora en el Municipio de Huixquilucan; Secretaria Tcnica de la Comisin del D.F. en el Senado; Titular de la Direccin de Programas Sociales en el Municipio de Huixquilucan y Directora de Administracin en el Municipio de Cuautitln Izacalli. Asimismo, ha sido dirigente de las Mujeres Jvenes del PRI en el Estado de Mxico y actualmente es Secretaria General del Organismo Nacional de Mujeres Priistas. Es docente en la Universidad Mexicana impartiendo las materias de Derecho Romano, Derecho Internacional Privado e Introduccin al Estudio del Derecho.
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Rodolfo de Jess HaRo GaRcia
GOBIERNO EFICAZ Y MODERNIZACIN DE LAS ESTADSTICAS* ECONMICAS

Un componente central para un gobierno eficaz es la disponibilidad oportuna, sistemtica y coherente de estadsticas econmicas y sociales apegadas a la realidad; es indispensable para el anlisis de la situacin social,
econmica y poltica y elemento fundamental de la planeacin y otros procesos de toma de decisiones en los sectores pblico, privado, acadmico, educativo y social, as como para evaluar el efecto de estas decisiones sobre el desempeo de la economa nacional. Por ello, en este trabajo se analiza concisamente el desarrollo reciente de las instituciones encargadas de las estadsticas de nuestro pas, la base jurdica actual del organismo actualmente encargado de su desarrollo, los problemas principales que enfrentamos en la estructura temtica, sectorial y regional de las estadsticas econmicas y una serie de propuestas para
* A la memoria de los mexicanos Gilberto Loyo Gonzlez y Emilio Alans Patio, pilares e impulsores de las Estadsticas en Mxico como instrumento moderno para el anlisis, estudio sistemtico y fidedigno de la realidad mexicana.
Rodolfo de Jess Haro Garca

tener una mejor base de informacin sobre nuestra economa y una utilizacin ptima de stas, as como para iniciar una nueva etapa en la organizacin y procedimientos de clculo de las estadsticas econmicas, de conformidad con las prcticas internacionales seguidas por los pases metodolgicamente ms avanzados y con mayor progreso en el cumplimiento de las normas internacionales en la materia.
En relacin a la evolucin institucional reciente para la generacin de la estadstica en Mxico, se destaca lo siguiente: La Secretara de Programacin y Presupuesto Surgi en 1976, para otorgarle un valor estratgico al Sistema Nacional de Informacin y un ao despus se cre la Coordinacin General del Sistema Nacional de Informacin (cgsni), integrada por las oficinas responsables de la estadstica oficial, los estudios del territorio nacional y la informtica. En 1980 se promulg la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica (lieg), en 1983 se fund el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi) y en 1984 se crearon diez direcciones regionales y 32 coordinaciones en las diversas entidades federativas. Entre 1983 y 1990, la Direccin General de Estadstica (dge) incursion en nuevos proyectos, como el producto interno estatal (pibe), las encuestas del sector formal de la industria de la construccin, de establecimientos comerciales, de empleo urbano, agropecuario y ejidal y de la economa informal. Asimismo, desde 1987 se empez a calcular el producto interno bruto (pib) trimestral. De 1989 a 1991 hicieron su aparicin las encuestas de salarios, tecnologa y capacitacin en el sector manufacturero, as como la de micro negocios, y en 1991 se difundi el pib Ecolgico. En el segundo lustro de los noventas, se impulsaron las cuentas por sectores institucionales y las cuentas satlite. En el ao 2000 las cuentas nacionales se enriquecieron con el Indicador Global de la Actividad Econmica Mensual (igae) y los indicadores coincidente y adelantado2. En 2003 se modific la base de las cuentas nacionales y se compil la matriz de insumo-producto despus de ms de 20 aos.
1. Esta seccin est basada en INEGI (2010). 2. Para mayor detalle consultar INEGI (1996), INEGI (2003) e INEGI (2005).
I.Breve evolucin institucional reciente de la estadstica en Mxico1
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Gobierno eficaz y modernizacin las estadsticas econmicas II.Marco Jurdico del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica
A partir del 7 de abril de 2006 adquiere mayor relevancia la actividad estadstica y geogrfica del pas, al promulgarse una modificacin al artculo 26 constitucional, en el cual se establece la creacin del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (snieg) como sustento al sistema nacional de planeacin democrtica de Mxico, determinndose que los datos que produzca el mismo sern de uso obligatorio por parte la Federacin, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, as como tambin, que la coordinacin y normatividad correspondientes estar a cargo de un organismo con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios: el inegi.
A partir del 7 de abril de 2006 adquiere mayor relevancia la actividad estadstica y geogrfica del pas, al promulgarse una modificacin al artculo 26 constitucional
El inegi es la piedra angular del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. Es un organismo constitucionalmente autnomo por lo que el marco jurdico est contenido en la Carta Magna de nuestras leyes. En efecto, la Constitucin General de la Repblica, en su artculo 26, seala lo siguiente: A. El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habr un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica Federal. La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los rganos

responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares, las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin. En el sistema de planeacin democrtica, el Congreso de la Unin tendr la intervencin que seale la ley. B. El Estado contar con un Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica cuyos datos sern considerados oficiales. Para la Federacin, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema sern de uso obligatorio en los trminos que establezca la ley. La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estar a cargo de un organismo con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captacin, procesamiento y publicacin de la informacin que se genere y proveer a su observancia. El organismo tendr una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungir como Presidente de sta y del propio organismo; sern designados por el Presidente de la Repblica con la aprobacin de la Cmara de Senadores o en sus recesos por la Comisin Permanente del Congreso de la Unin.
III. Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica
Estas disposiciones se complementaron con la promulgacin de la Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica (lsnieg), Diario Oficial de la Federacin (2008), en la que se establece que el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, con las mismas siglas: inegi, es un rgano autnomo, responsable de la coordinacin y normatividad del snieg, sistema que se concibe con la finalidad de suministrar a la sociedad y al Estado, informacin de inters nacional de calidad, pertinente, veraz y oportuna, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional, y que persigue los objetivos siguientes: producir informacin, difundirla oportunamente, promover el conocimiento y uso de la misma y conservarla.
IV. Crtica a la evolucin y estructura actual de las estadsticas econmicas: el caso del PIB
El inegi tiene a su cargo el Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico (scnm). Este sistema es el ncleo de las estadsticas
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Gobierno eficaz y modernizacin las estadsticas econmicas

econmicas derivadas, que se presentan en los pases con un desarrollo aceptable de su base estadstica y cuyos principios contables y metodolgicos son regulados por instituciones internacionales encargadas de esta materia, como la onu, ocde, la Oficina Europea y el Banco Mundial, entre otras, a travs de sendos manuales detallados para las diversas estimaciones que se realizan en cada etapa de su preparacin, hasta su presentacin como un sistema integrado de estadsticas econmicas que sintetizan los resultados cuantitativos del sistema productivo y econmico de Mxico. Las estadsticas econmicas y en general los indicadores derivados del scnm, son fundamentales para el anlisis de la situacin econmica y para el diseo de polticas pblicas adecuadas a la realidad y orientadas a la bsqueda de un mejor bienestar para los mexicanos. Son el componente fundamental de una gran variedad de procesos de toma de decisiones en los sectores pblico, privado y social, en especial para la planeacin y el seguimiento de la evolucin de las variables clave de la economa nacional. Es preciso sealar que para cumplir los propsitos planteados es imprescindible contar con series histricas comparables a precios constantes para analizar adecuadamente la evolucin de los niveles y el crecimiento de las diversas variables que constituyen el sistema de estadsticas econmicas. La lsnieg obliga al inegi sin ambigedades a ser responsable de realizar las acciones tendientes a lograr que la informacin sea comparable en el tiempo Si concentramos nuestra atencin en el pib, variable estimada para el conjunto del pas, para las diversas actividades econmicas en que se divide la estructura productiva y para las regiones del pas que se consideren relevantes para el anlisis local, en especial las regiones bsicas de Mxico: las entidades federativas. Es necesario que las series estadsticas del pib a partir de las cuales se analizan los diversos fenmenos econmicos, sean comparables en el tiempo; slo de esta manera es posible que los conceptos analticos que parten de la teora econmica se conviertan en base confiable para el anlisis de nuestra realidad y para el diseo de polticas pblicas eficaces a nivel macro, sectorial y regional. Sin embargo, las modificaciones metodolgicas realizadas por el inegi, la incorrecta metodologa desarrollada para empalmar las series estadsticas y la interrupcin en la difusin de algunas variables, entre otros factores, han dificultado o impeconfluencia X Xi : 153
y en el espacio.

dido el anlisis y seguimiento de los fenmenos vinculados a los procesos econmicos y la correcta evaluacin de las diversas polticas pblicas que afectan la evolucin macroeconmica, sectorial y regional. Con el objeto de ilustrar estos argumentos, para la comprensin del gran pblico usuario que ha sufrido esta problemtica, enseguida analizamos estas crticas centrando nuestra atencin casi exclusivamente en la evolucin observada en las estimaciones del pib, concepto central en la estructura del Sistema de Cuentas Nacionales3. A partir de la compilacin de la matriz insumo-producto de 1970, se determin que la estructura sectorial del scnm para medir el pib nacional y sectorial de la economa mexicana: nueve grandes divisiones, una de las cuales las manufacturas se subdividi en nueve divisiones, y 72 ramas de actividades productivas de acuerdo a los lineamientos de la Clasificacin Internacional Industrial Uniforme4. Esta serie del pib nacional y su estructura en actividades productivas, se inici en 1960. Aos despus se actualiz el scnm con un nuevo ao base: 1993. Se continu con la estructura de 9 grandes divisiones, 9 divisiones manufactureras y 72 ramas de actividades productivas. Sin embargo, se empalmaron las series en forma metodolgicamente incorrecta, puesto que no fue posible actualizar la serie anterior para obtener una serie completa a precios de 1993 que permitiera integrar una cadena de informacin comparable ms larga, til para el anlisis histrico, el diseo de polticas econmicas sustentadas en la evolucin histrica de los fen3. Bsicamente, el PIB es un concepto de valor agregado. Es la suma del valor agregado bruto de todas las unidades de produccin residentes (sectores institucionales o, alternativamente, actividades productivas), ms la parte (posiblemente, el total) de los impuestos, menos las subvenciones, sobre los productos que no se incluye en la valoracin de la produccin. El valor agregado bruto es la diferencia entre la produccin y el consumo intermedio (SNA93-2.172). En segundo lugar, el PIB es igual a la suma de las utilizaciones finales de bienes y servicios (todos los usos, excepto el consumo intermedio) medidas a precios de comprador, menos el valor de las importaciones de bienes y servicios (SNA93-2.173). Finalmente, el PIB es igual tambin a la suma de los ingresos primarios distribuidos por las unidades de produccin residentes (SNA93-2.174). 4. La matriz se compil siguiendo una metodologa ya obsoleta, que no consideraba la integracin de la matriz de insumo-producto simtrica a partir de las matrices asimtricas de oferta y utilizacin, ni la necesidad de presentar la matriz simtrica con una estructura producto-por-producto. La supuesta misin de la ONU que estuvo presente para la realizacin de este trabajo, en realidad implant una metodologa aplicada en Argentina que ya estaba rezagada con respecto al Manual de cuentas nacionales de la ONU de 1968 publicado en 1970 - y tambin con respecto al manual que rige los sistemas de cuentas nacionales de Europa. Esta obsoleta metodologa se aplic nuevamente para integrar las matrices de 1975, 1978 y 1980. Pero ese tema, de suma importancia para escribir la verdadera historia de las cuentas nacionales de Mxico, rebasa el alcance de este artculo.
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menos econmicos y para la aplicacin de modelos cuya base estadstica son las series histricas de las variables econmicas, como es el caso de una gran familia de modelos economtricos5. Con el fin de corregir esta inconveniencia metodolgica explcitamente tratada en el manual vigente en aquel momento, conocido ampliamente como scn 1993, en busca de una solucin a las consecuencias del rompimiento de la serie y la prdida de comparabilidad con el pasado inmediato, los analistas integraron ambas series ajustando la serie anterior a 1993 mediante el uso de un factor que permitiera igualar los valores del pib del ao 1993 de la serie anterior con los valores del pib de la nueva serie a precios corrientes y constantes de 1993. Este mtodo result atractivo y comnmente usado porque permita simular que se contaba con una serie comparable ms larga que, adems, mantena sin variacin las tasas de crecimiento de la serie anterior a 1993. Con este procedimiento se form la serie histrica ms larga. Sin embargo, es conveniente difundir explcitamente el supuesto subyacente a esta engaifa estadstica, ya que para que sea considerado un mtodo tcnicamente aceptado, es necesario suponer que las modificaciones observadas en los precios relativos no modificaron las cantidades relativas que son fundamentales en un Sistema de Cuentas Nacionales basado en nmeros ndice con ponderaciones fijas en la base, como es el caso. Este procedimiento estadstico incorrecto infringe las prcticas estadsticas avant-garde y las normas establecidas por los organismos internacionales que norman esta materia y no debera repetirse para no alterar los anlisis histricos antes mencionados y la evaluacin de las polticas pblicas centradas en el crecimiento de esta variable. En 1994 se elabor el Sistema de Clasificacin Industrial de Amrica del Norte (scian), conjuntamente con Statistics
5. Si examinamos una serie temporal de ndices de volumen de Laspeyres con un ao base fijo y sus series asociadas de valores a precios constantes, sabemos que con el paso del tiempo la estructura de los precios relativos del perodo base tiende a hacerse progresivamente menos pertinente para las situaciones econmicas de los ltimos perodos, hasta llegar al punto en que resulta inaceptable continuar usndola para realizar medidas de volumen de un perodo al siguiente. En tal caso, puede ser necesario actualizar el perodo base y empalmar la antigua serie con la serie del nuevo perodo base (SCN9316.31). Para un nico ndice, tratado aisladamente, el empalme es una simple operacin aritmtica. Sin embargo, en un marco contable no es posible preservar las relaciones contables entre un agregado y sus componentes al mismo tiempo que se empalman por separado dicho agregado y sus componentes (SCN93-16.32). Eso no se ha practicado en ninguno de los cambios de ao base realizados en Mxico!

Canada, la oficina de estadsticas de Canad, y el Economic Classification Policy Committee (ecpc) de Estados Unidos de Amrica, con el propsito de construir las herramientas para un nuevo ordenamiento de las estadsticas. Ms tarde se actualiz el scnm con un nuevo ao base: 2003. Esta vez tambin se cambi la estructura sectorial, ya que se utiliz el Sistema de Clasificacin Industrial de Amrica del Norte (scian) para ordenar las unidades econmicas e integrar los agregados sectoriales en actividades productivas y conjuntos homogneos de productos: 20 sectores, 79 subsectores y 244 ramas de actividad productiva del scian. Ello permitir realizar estudios comparativos con EEUU y Canad, pero implic, nuevamente, la imposibilidad de comparar la nueva serie con las series de aos anteriores a 2003. As, En 2012 la nica serie comparable se encuentra disponible para
Con ello se impidi de facto la comparacin con las matrices ya mencionadas de 1970-1980 y, por lo tanto, se imposibilita el anlisis del cambio en la estructura productiva experimentado por nuestra economa
el periodo 2003-2010. Conviene sealar que el cambio de ao base de 2003 se apoy en la elaboracin de una nueva Matriz Insumo-Producto para el ao 2003. Esta vez, sin embargo, la compilacin de la matriz de insumo-producto simtrica se realiz a partir de las matrices asimtricas de oferta y utilizacin. La matriz simtrica se present con una estructura producto-por-producto, como lo establecen las normas desde la dcada de los sesenta, pero se integr con el scian a nivel de 20 sectores, 79 subsectores y 244 ramas de actividad. Con ello se impidi de facto la comparacin con las matrices ya mencionadas de 1970-1980 y, por lo tanto, se imposibilita el anlisis del cambio en la estructura productiva experimentado por nuestra economa a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y como consecuencia de las drsticas crisis econmicas de 1995 y 2009.
V. Temtica de la agenda futura
La Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica consigna que para la ordenacin y regulacin de las actividades del snieg, se debern elaborar un programa estratgico,
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un programa nacional y un programa anual de informacin estadstica y geogrfica, tarea que deber coordinar el Instituto, organismo que se regir por una Junta de Gobierno. A continuacin se proponen una serie de actividades sustantivas que deberan contemplarse en estos ejercicios de programacin que la lsnieg exige al inegi, entre los cuales destaca el principio rector que debe regir la generacin de estadstica por parte del inegi: adecuacin conceptual de la informacin de inters nacional a las necesidades que el desarrollo econmico y social del pas impongan.
La nueva base 2008
Como se explic, con el paso del tiempo la estructura de los precios relativos del perodo base tiende a hacerse progresivamente menos pertinente para las situaciones econmicas de los ltimos perodos, hasta llegar al punto en que resulta inaceptable continuar usndola para realizar medidas de volumen de un perodo al siguiente. Por tal motivo, se ha tomado la decisin de compilar una nueva matriz de insumo-producto y con ello actualizar el perodo base para 2008. Es necesario que esta vez se exija al inegi empalmar la nueva serie con la serie del perodo base 2003 siguiendo las normas internacionales establecidas en el scn 2008, de tal manera que no se pierda comparabilidad de las cifras en el tiempo, ni sea necesario resolver este problema con procedimientos rudimentarios, como el descrito lneas arriba cuando se cambi la base para 1993 (empalme de ndices de volumen y de series a precios constantes). La lsnieg exige al inegi La adecuacin de los procedimientos estadsticos y geogrficos a estndares internacionales, para facilitar su comparacin.
ndices encadenados
Asimismo, las nuevas series deben considerar el uso de nmeros ndice encadenados, ya que ello permitira reducir el sesgo que el paso del tiempo ocasiona en las estadsticas e indicadores econmicos.
La matriz de insumo-producto y la nueva base 2008 del scnm
La matriz de insumo-producto 2008, que ser la nueva base del scnm, debera ser comparable con la de 2003 de tal manera que, con el paso del tiempo, se pueda completar una serie que permita analizar los cambios en la estructura productiva. Es conveniente tambin, de ser posible, que la matriz de Mxico

pueda agregarse a un nivel tal que sea comparable con las matrices de nuestros socios comerciales de Amrica del Norte, con el propsito de que se inicie el desarrollo de estudios del comercio internacional con Canad y EEUU. Por otro lado, esta vez el inegi debera compilar la matriz de contabilidad social que la Ley le exige y, con ello, cumplir con la Ley, ya que este importante trabajo no se desarroll para 2003 con la matriz de insumo-producto compilada para ese ao. La ausencia de una
matriz de contabilidad social ha impedido estudios ms precisos sobre el comportamiento del consumo de los hogares por deciles de ingreso, el anlisis del posible efecto de polticas de distribucin del ingreso y ha dificultado innecesariamente el diseo de modelos de equilibrio general computables multisectoriales. Doble deflacin
Otro tema pendiente para la instrumentacin completa de las normas internacionales, es la utilizacin del mtodo de doble deflacin que se intent en el pasado con resultados inaceptables, desde el punto de vista tcnico, para los responsables de las estimaciones del scnm. Con esto, sera posible integrar una serie de tiempo de cuadros de insumo-producto a precios constantes. El inegi est seriamente rezagado en la recopilacin de datos relacionados con los ndices de precios para la elaboracin simultnea de cuadros de oferta y utilizacin a precios corrientes y constantes, que son imprescindibles para llenar vacos de informacin y evaluar la consistencia de las estimaciones (valor, volumen y precio) y cumplir una serie de requisitos analticos sobre cifras de los ndices de precios y volumen recomendados en el scn 1993 y en su actualizacin, el scn 2008.
Rendicin de cuentas y aprobacin de las partidas presupuestales
Este artculo lleva a la necesidad de tratar el tema de rendicin de cuentas del inegi y en general de los organismos autnomos para la creacin de una estructura institucional especializada para tal efecto. Hoy es el inegi el responsable de las estadsticas oficiales; antes la necesidad de auditoras tcnicas especializadas se recordaba cada vez que observbamos que el banxico era, al mismo tiempo, el responsable del control de la inflacin y el que estimaba la tasa de inflacin y defina la canasta para estimar el ndice nacional de precios al consumidor. El haber abandonado la compilacin de las matrices de
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insumo-producto mientras en el mundo se desarrollaba este tema en forma sistemtica y creciente es un ejemplo de decisiones tomadas dentro de un marco de supina ignorancia ante un tema de capital importancia para el anlisis econmico, pero sobre todo para la instrumentacin de los principios normativos contenidos en el scn 1993 y en el scn 2008. En consecuencia, es imprescindible aumentar las facultades de las contraloras, las auditoras de los poderes legislativos y el ifai, entre otros, para impulsar un ejercicio de gobierno eficaz. A travs del poder de instituciones autnomas no fiscalizadas tcnicamente, las estadsticas econmicas elaboradas sin mtodos apropiados ni tica profesional o capacidades probadas, con el pasar el tiempo se convierten en creencias y paradigmas falsos an en investigaciones aparentemente serias o debates respetables De igual manera, se requiere un cambio institucional para asegurar que la aprobacin del presupuesto de los variados subsistemas de informacin en manos del inegi sea previamente analizado por un grupo de especialistas con la capacidad tcnica suficiente para tomar decisiones orientadas a financiar temas especializados que no es posible evaluar por los diputados encargados de su aprobacin en monto y distribucin, al determinar las partidas presupuestales de entre los temas estadsticos. Esta cuestin es un elemento fundamental para regular el abuso de poder cuando se trata de cajas negras cuya llave est en manos de especialistas y para garantizar que estas instituciones cumplan con transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato otorgado por la ciudadana a travs del ejercicio democrtico cada vez ms caracterstico de nuestro pas. La demanda ciudadana por informacin precisa y comprobable de la administracin pblica es creciente, tanto de la aplicacin de los recursos que se le asignan como de la toma de decisiones de orden tcnico como de los resultados de la gestin gubernamental. Por tanto, es imprescindible destacar la importancia y necesidad del control tcnico-admistrativo y la fiscalizacin del inegi para la transparencia y rendicin de cuentas para una administracin eficaz y el buen ejercicio del poder implcito en las facultades como generador de las estadsticas oficiales en el caso del inegi. Sin embargo, la experiencia muestra que existen graves deficiencias y serias resistencias para el mejoramiento de la rendicin de cuentas en nuestro pas y los aspectos tcnicos son un caso de especial relevancia en esta materia.
El capital humano
Una caracterstica interesante, es que la medicin del pib ha sido modificada sistemticamente bajo los diferentes manuales de contabilidad nacional, con una orientacin a un concepto ms amplio, extendiendo la frontera de la produccin progresivamente. Por ejemplo, el concepto de capital humano, que se ha incorporado al scn 2008, ser cada vez ms relevante en la economa del futuro. Su integracin en las cuentas nacionales ampliar an ms la frontera de la produccin. Es una lnea de trabajo estratgica relevante, que permitir analizar la dinmica de nuestra economa en el largo plazo.
Medicin del comercio internacional en trminos de valor agregado
Es necesario actualizarse e incorporarse a los nuevos paradigmas en el mundo globalizado. Concretamente, es importante implementarlo en lo que se refiere a las exportaciones; en particular, parece ineludible medir adecuadamente su nivel y crecimiento a partir del valor agregado exportado y adems imputar el origen de ese valor agregado, en funcin de sus componentes, para estimar la contribucin de los factores de produccin al valor agregado exportado: el capital y el trabajo. Este nuevo enfoque para las exportaciones es muy importante, ya que medira el valor bruto de produccin exportado en la forma tradicional, pero tambin permitira medir el valor agregado exportado. Esta visin metodolgica posibilitara cuantificar el efecto real de las exportaciones, sobre el sistema econmico de Mxico, con una precisin mayor que el valor bruto de produccin. Mxico es una economa abierta inserta en una economa mundial con un nivel de globalizacin creciente. Esta es una lnea de trabajo estratgica relevante, que permitir analizar la dinmica de nuestra economa en el corto plazo, para tomar decisiones sobre la conveniencia de impulsar aquellas exportaciones con mayor impacto sobre la economa mexicana y optimizar la orientacin de la diversificacin de nuestras exportaciones para evitar la excesiva concentracin en el mercado de Amrica del Norte o sea, diversificar la economa mexicana hacia mercados y productos con un mayor contenido nacional.
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Referencias
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Rodolfo de Jess Haro Garca Licenciado en Economa por el ITESM, Maestro y Doctor en Economa por la Universidad de Boston y la Atlantic International University. Fundador de la Direccin de Insumo-Producto y fue investigador y asesor del Presidente del INEGI; Gerente de Finanzas en la Comisin Nacional del Agua; investigador en la Comisin Econmica para Amrica Latina; Director de Anlisis Sectorial de SPP. Es profesor de la Maestra en Economa y del Doctorado en Ciencias Econmicas de la Escuela Superior de Economa del IPN. Tambin ha sido profesor en la Universidad Iberoamericana, la Universidad Anhuac, la Universidad Panamericana y el CIDE.
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Carolina Viggiano austria
La accin de La Sociedad civiL como condicin para un Gobierno eficaz

La sociedad civil es la base tica del Estado Antonio Gramsci
En nuestro tiempo, todo gobierno que sea electo en forma democrtica y legtima, cuenta con bases sociales mayoritarias para el ejercicio del poder poltico, pero en un contexto de alta pluralidad poltica y severa crisis social, se requieren otros elementos para que sea ms representativo de los intereses populares y sea ms eficaz su gestin.
carolina Viggiano austria

En la democracia representativa mexicana, contamos con los mecanismos idneos para el funcionamiento de los poderes que pueden ejercer con autonoma sus facultades constitucionales, pero todava son insuficientes los instrumentos para asegurar eficacia en acciones legislativas, polticas pblicas y decisiones judiciales. Por esto es necesario impulsar procesos polticos que nos permitan transitar gradualmente hacia una democracia participativa donde exista una adecuada interaccin entre la accin pblica y el esfuerzo social para impulsar conjuntamente polticas, programas y acciones de desarrollo que promuevan el crecimiento y mejoren el bienestar social. De modo que es indispensable una mayor participacin de la sociedad civil en el desarrollo nacional. Hasta ahora sus contribuciones han sido limitadas, pero significativas. Interesa por ello conocer su realidad y valorar su importancia como tercer sector, a partir de experiencias en otros pases, donde ha sido un factor para impulsar el crecimiento. Para ello, conviene resaltar la importancia de la sociedad civil para atender las distintas necesidades de la poblacin; conocer una clasificacin del llamado tercer sector; sistematizar datos comparativos con otros pases en relacin al grado de desarrollo de organizaciones de la sociedad civil, y definir cursos de accin previsibles con la inclusin de la sociedad civil en asuntos pblicos, en caso de que Enrique Pea Nieto sea Presidente de la Repblica. La sociedad civil como medio para dar eficacia a la accin pblica No hay gobierno que con sus propios recursos pueda atender las diversas necesidades de su poblacin. Existe evidencia de que los gobiernos son impotentes e insuficientes en numerosos asuntos de la vida social porque carecen de las necesarias capacidades financieras, organizativas y gerenciales, as como del conocimiento y la tecnologa para atender en su totalidad las necesidades colectivas. A nivel mundial, los gobiernos han ido ensayando nuevas formas de gobernar partiendo de una premisa: que el cumplimiento ntegro de sus funciones depende cada vez ms de la confluencia de los recursos y acciones de otras organizaciones, tanto del sector privado como de la sociedad civil. Sin entrar en detalles conceptuales, puede decirse que, desde un punto de vista pragmtico, la gobernanza no es otra cosa que la
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la accin de la Sociedad civil como condicin para un gobierno eficaz
capacidad que tiene un gobierno para integrar cooperativamente los recursos del Estado, las empresas, las organizaciones civiles y los centros de conocimiento con el fin de sumar las capacidades que una sociedad tiene para ponerlas al servicio de la colectividad. Desde este punto de vista, la interdependencia de los poderes pblicos, las empresas y las organizaciones sociales constituye la condicin sine qua non para que la sociedad, el mercado y el gobierno puedan solucionar de mejor manera sus problemas. Para ello, es necesario crear asociaciones, redes de cooperacin con las empresas privadas y las organizaciones sociales para incorporar su experiencia y expandir las capacidades y los alcances de la sociedad de un modo asociado, cooperativo y solidario. Sociedad civil, ongs o Tercer Sector En los ltimos aos ha ganado terreno el trmino de tercer sector para nombrar a las organizaciones sociales, pero tambin podemos encontrar quienes se refieran a ellas como organizaciones no gubernamentales1, organizaciones no lucrativas, asociaciones cvicas, asociaciones voluntarias, organizaciones de ayuda, entre otros; sin embargo, para fines prcticos se recurrir a algunos criterios bsicos (David L. Sills, 1968) respecto al anlisis de las asociaciones para tratar de establecer los elementos que deben contener aquellas consideradas en el rubro del tercer sector. El denominado tercer sector o sector no lucrativo, est formado por asociaciones o agrupaciones que comparten cinco caractersticas: 1. Son entidades organizadas e institucionalizadas hasta cierto grado. 2. Son privadas, separadas de gobierno. 3. Son autnomas y controlan sus propias actividades. 4. No distribuyen entre sus asociados las ganancias obtenidas a partir de las actividades realizadas. 5. Realizan actividades voluntarias e incluyen la colaboracin de los ciudadanos no asociados. As, podran considerarse tres grandes sectores en la sociedad: Sector pblico: gobierno. Sector privado: empresa. Tercer sector (privado con dimensin pblica): organiza1. Este trmino fue utilizado por primera vez en 1950 por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), para referirse a las organizaciones internacionales, de carcter permanente, constituidas por particulares, autnomas e independientes de los gobiernos.

ciones de la sociedad civil. Un elemento distintivo de las organizaciones de la sociedad civil es su autonoma, en tanto que no forman parte del gobierno ni lo pretenden, no persiguen fines de lucro y realizan un aporte a la sociedad, ya sea mediante la prestacin de servicios a terceros o por medio de la promocin y defensa de derechos fundamentales. Las organizaciones no tienen fines de lucro, pero deben atender su sustentabilidad, mediante donaciones privadas, apoyos gubernamentales e ingresos por los servicios que ofrecen. Por ello es muy importante establecer una poltica que estimule y fortalezca este sector a lo largo del territorio nacional. Que se multiplique la accin de los ciudadanos. Que se promueva el asociacionismo ciudadano. En los ltimos aos parece haberse llegado a un consenso respecto a la necesidad de la existencia de una sociedad civil robusta y democrtica para impulsar el desarrollo poltico y social en todas las naciones; estudios a nivel internacional, consideran que en nuestro pas hay un escaso desarrollo de la sociedad civil organizada El VI Seminario Anual de Investigacin sobre el Tercer Sector en Mxico, present un estudio sobre la sociedad civil a nivel global del Center for Civil Society Studies de la Universidad Johns Hopkins, donde se hace una clasificacin de pases de acuerdo con el tamao de su sociedad civil2. Se present un anlisis del caso mexicano3. En las conclusiones del anlisis es relevante que Mxico ocupe el ltimo lugar entre los 35 pases incluidos entre otros, Tanzania, Colombia, Egipto, Israel y Corea del Sur, con una sociedad civil once veces ms pequea que el promedio, y lejos del penltimo lugar Rumania cuya sociedad civil organizada duplica a la nuestra. El atraso relativo de la sociedad civil organizada mexicana tiene su origen en mltiples y complejas razones. Entre otras, en las actitudes de los ciudadanos hacia la poltica, en la postura de funcionarios pblicos hacia las organizaciones de la sociedad civil, en la manera en que se aplican las leyes, y en la falta de desarrollo de ciertas habilidades y valores por parte de los ciudadanos para poder participar en la esfera pblica en un
2. La medida se realiz en funcin del porcentaje de la poblacin econmicamente activa que labora en el llamado sector no lucrativo. En: Lester M. Salamon, S. Wojciech Sokolowski, Regina List (2003). 3. Ireri Ablandeo Terrazas en su anlisis aborda varias hiptesis para tratar de explicar el por qu Mxico tiene un escaso desarrollo del tercer sector.
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Para aproximarnos a una estrategia de accin en la que se fije el objetivo de lograr una sociedad civil robusta, debemos analizar las razones del atraso expuestas anteriormente y a partir de su adecuada comprensin establecer rutas de accin orientadas a incorporar formalmente a la sociedad civil en el proyecto nacional de desarrollo con polticas especficas en por lo menos tres aspectos fundamentales: 1. Fortalecer el Estado de Derecho; para impulsar la participacin social. 2. Fortalecer el desarrollo de las capacidades sociales con mayores recursos fiscales, vinculando asignaciones dispersas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para impulsar novedosas formas de participacin social que fomenten la accin colectiva; y, 3. Construir el andamiaje de planeacin y programacin para consolidar un gobierno eficaz. A continuacin se describen brevemente los contenidos de cada aspecto: 1.- Fortalecer el Estado de Derecho para impulsar la participacin social Se requiere un marco jurdico mucho ms promotor de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil. Para ello, es necesario consolidar mecanismos concretos de participacin que eviten el manejo discrecional de los recursos y que se obligue a los funcionarios a incluir en los distintos procesos de implementacin de polticas pblicas la participacin de las organizaciones de la sociedad civil.4 Aunado a ello, es necesario desterrar las prcticas corruptas y de impunidad para fortalecer la legitimidad de nuestras instituciones. Datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, muestran que ms de la mitad de los mexicanos que han tenido que recurrir al sistema judicial terminan por desistir, y la mitad de aquellos que logran terminar el proceso, consideran que ste no fue rpido ni justo.5 El Banco Mundial
4. Diana Margarita Favela Gavia (2004) La Regulacin Jurdica de las Organizaciones Civiles en Mxico: En Busca de la Participacin Democrtica. 5. En el 2004, el PNUD menciona que el 53% de los ciudadanos que se vio obligado a recurrir al sistema judicial no pudo plantear demanda o no pudo completar el proceso. Del total, el 59.2% decidi desistir por las barreras de acceso y 18.5% por su falta de confianza en la justicia. De los que pasaron por el proceso, 49.2% consideran que no fue ni rpido ni justo (comparado con un 33% que tuvo esa impresin de un proceso judicial en Amrica Latina). PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, p. 103-119.

seala una gran dificultad para hacer cumplir los contratos en el pas.6 Dada esta deficiencia del sistema judicial, de poco sirve tener una regulacin protectora de los derechos de asociacin y participacin, si al momento de su violacin, los ciudadanos afectados no sienten confianza de acudir a las autoridades judiciales para que hagan cumplir la ley. Esto es importante ya que las razones por las que las empresas pueden estar incentivadas para dar donativos, es porque existe responsabilidad cvica, un alto sentido de cooperacin y reglas claras para la deduccin de impuestos. As, las prcticas filantrpicas se desarrollan con mayor profundidad y compromiso cuando stas cuentan con un entorno de certeza jurdica, transparencia en la inversin de los recursos y la rendicin de cuentas a travs de evidencias reales de los beneficios que sus actividades reportan. 2.- Rescatar las capacidades sociales mediante novedosas formas de participacin social que fomenten la accin colectiva Actualmente, el pas cuenta con slo 5 mil 700 instituciones autorizadas como donatarias, muy pocas para un pas con 112 millones de habitantes. El aporte ciudadano institucional es muy limitado. Necesitamos multiplicarlo, liberar el talento ciudadano a favor del bien pblico. Tambin son escasos los donantes institucionales. Segn una investigacin del Centro Mexicano para la Filantropa (cemefi) son menos de 300 las entidades privadas donantes Un estudio de la Universidad St Johns sostiene que los recursos del tercer sector provienen de los gobiernos en una proporcin de 40%; de las cuotas y servicios que pagan los ciudadanos, un 40%; y de la filatropa, incluyendo donaciones de empresas, personas y fundaciones, un 20%. Sin embargo, segn el Presidente Ejecutivo del cemefi, en nuestro pas, los ingresos por cuotas y servicios representan, en promedio, casi 80%, y solamente 10% por donativos y 10% por transferencias y subsidios del gobierno. Por ello, las donaciones que realizan los ciudadanos en tiempo y dinero, son deseables para los gobiernos, porque son actividades que complementan la accin pblica gubernamental. La importancia del llamado tercer sector radica en que
6. World Bank Group (2006). Doing Business in 2006.
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La importancia del llamado tercer sector radica en que aporta valor agregado al promover la participacin voluntaria, fomenta el compromiso ciudadano con su comunidad al tiempo que abarata los costos de diverso servicios. Genera nuevos empleos y es un laboratorio social para buscar soluciones innovadoras a los problemas colectivos como la violencia, la desintegracin familiar, la contaminacin, la corrupcin, la inseguridad, entre otros.
El tercer sector contribuye al cambio social y cultural
Al defender la vida y dignidad de las personas, se constituye en baluarte de los valores que sostienen la convivencia; refuerza el tejido social, el capital social; al buscar el bien pblico, es una fuerza que equilibra los poderes. En fin, el tercer sector propicia, con sus aportes, el cambio social y cultural. Es necesario que el gobierno sea consciente de que urge un diseo institucional que promueva y haga evidente la aportacin que la sociedad civil hace, que se difunda con toda transparencia, que los consejos ciudadanos constituidos para el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas se fortalezcan para tener una genuina rendicin de cuentas. Asimismo, es urgente que el presupuesto de egresos induzca la asignacin de recursos para el fortalecimiento de la accin social y la formulacin de programas destinados a la profesionalizacin de personas y equipos de trabajo, para institucionalizar la participacin ciudadana a travs de organizaciones especializadas en el abordaje de problemticas especficas. 3.- Consolidar un gobierno eficaz Para mejorar el gobierno, es necesario iniciar acciones para la construccin de capital social mediante organizaciones relacionadas con los sectores pblico y privado. Slo en la medida en que se construyan puentes entre esos tres sectores fortaleceremos una sociedad civil dinmica, que tenga un verdadero impacto, y que haga a los ciudadanos sentirse dueos de su destino. Vivimos un tiempo electoral, y estos tiempos sirven para renovar la esperanza en la poltica, en el pas, en un partido, en un proyecto. La historia contempornea nos ensea que la eficacia de la

poltica democrtica depende de que existan lderes que acepten la pluralidad poltica de la sociedad actual y que es imposible resolver problemas y gobernar a menos que sus dirigentes sean capaces de mediar intereses diferentes, terciar, pacificar, pactar, convenir, construir acuerdos. ste es buen momento para la seriedad y la claridad, para dar la cara a problemas reales y encontrarles una solucin concreta. Ha sido muy gratificante ver cmo Enrique Pea Nieto, ha fincado en la sociedad civil muchas de sus grandes esperanzas. Los problemas de desempleo, de enfermedades propias de la tercera edad, la falta de espacios para la atencin a la primera infancia, el deterioro ambiental, la inseguridad y an los problemas ocasionados por la recesin son asuntos que se pueden afrontar con el apoyo de una sociedad civil fuerte y organizada. Para Pea, la existencia del tercer sector, integrado por una gran variedad de fundaciones, instituciones, organizaciones y voluntariados, es requisito para alcanzar la prosperidad. Baste un referente cercano: la fortaleza de los Estados Unidos de Norteamrica se debe, en gran medida, a su sector no lucrativo integrado por ms de dos millones de instituciones que ofrecen servicios a la comunidad; ms de cincuenta mil fundaciones donantes con activos por ms de 650 mil millones de dlares y una movilizacin anual de ms de 200 mil millones de dlares para el bien pblico. Y si se aade el valor del tiempo voluntario aportado, que representa una fuerza de 9 millones de norteamericanos trabajando tiempo completo sin paga, casi se triplica esta cantidad. Pea Nieto sabe que el trabajo del tercer sector trae aparejados beneficios colectivos que complementan la accin pblica gubernamental. Por ello, entre sus compromisos considera: La participacin de las organizaciones civiles en la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo y en la asignacin del presupuesto social. Fortalecer las facultades de los consejos ciudadanos para el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, y programas para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. Impulsar el perfeccionamiento de la Ley Federal de Fomento a las actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, as como promover un tratamiento fiscal adecuado para fomentar las actividades filantrpicas mediante exenciones. Establecer foros de profesionalizacin permanentes con capacitacin puntual desde lo temtico, normativo y jurdico.
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El proyecto para un gobierno eficaz se cimenta en los 5 grandes compromisos que Enrique Pea Nieto ha comprometido: 1) Recuperar la paz y la libertad; 2) Construir un Mxico incluyente y sin pobreza; 3) Crecer para generar ms y mejores empleos; 4) Ofrecer ms educacin y de calidad para todos; y, 5) Recuperar el liderazgo de Mxico en el mundo. Sin duda, un gobierno eficaz no puede ser concebido sin una poltica fuerte de evaluacin y seguimiento. Una vieja premisa dice que accin que no es evaluada, no sirve para nada. Ello implica desarrollar esquemas de evaluacin de la gestin pblica basados en indicadores para establecer avances y su impacto en el desarrollo poltico, econmico y social. Estoy convencida de que la mejor apuesta que podemos hacer los mexicanos es optar por el proyecto que ha comprometido Enrique Pea Nieto: con l recuperaremos la paz, consolidaremos nuestra democracia, se le dar un gran impulso a nuestra economa y se ampliar el bienestar social.
Carolina Viggiano Austria Licenciada en Derecho por la Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo. Ha sido Secretaria de Desarrollo Social y Secretaria de Planeacin y Desarrollo Regional del estado de Hidalgo, Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Hidalgo, Secretaria General del Comit Directivo Estatal del PRI. Fue diputada local en la LVI Legislatura del Congreso de Hidalgo, Diputada Federal en la LVIII legislatura Federal y actualmente es diputada federal y Presidenta de la Comisin de Desarrollo Metropolitano; as como Cordinadora de Vinculacin con la Sociedad Civil del equipo de campaa de Enrique Pea Nieto.
Esta edicin consta de 5,000 ejemplares y se termin de imprimir en marzo de 2012 en los talleres de Promodel Diseo S.A.de C.V. Jurez #18-A, Tlacopac San ngel, Deleg. Alvaro Obregn, C.P. 01040, Mxico, D.F.
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