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Inspection générale des Finances

N°2008-M-069-02

RAPPORT

DE LA MISSION DE REFLEXION ET DE PROPOSITIONSSUR L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENTDE LA SUPERVISION DES ACTIVITES FINANCIERES EN FRANCE

Établi par Bruno DELETRÉ

Inspecteur des Finances

- JANVIER 2009 -

RÉSUMÉ et CONCLUSIONS

Le Ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’emploi a requis le 30 juillet 2008 unemission de réflexion et de propositions quant à l’organisation et au fonctionnement de la supervisiondes activités financières en France, avec comme objectifs l’efficacité et la compétitivité de notresystème de supervision et de contrôle, son insertion dans l’organisation européenne et son adéquationaux impératifs de stabilité financière ainsi qu’aux évolutions réglementaires et de marché.Menée au cours des quatre derniers mois de l’année 2008, en pleine crise financière, lamission n’a pas procédé à une évaluation de notre dispositif de supervision. Tel n’était pas son objet.Se concentrant sur le mandat précis qui lui avait été donné, elle n’a pas non plus cherché à examiner les évolutions souhaitables en matière de champ couvert par la régulation financière, de contenu decette dernière ou de supervision européenne. De nombreuses questions fondamentales sont également posées dans ces domaines, mais elles n’entraient pas dans le mandat confié à la mission.Les multiples auditions menées en France, au sein du dispositif de supervision et auprèsdes professionnels concernés, ainsi que des déplacements effectués dans cinq pays étrangers ont nourrila réflexion de la mission. Elles lui permettent de formuler des propositions opérationnellesd’amélioration de notre dispositif de supervision des activités financières.La plupart de nos partenaires étrangers réfléchissent actuellement aux mêmes questions, àla faveur des enseignements qui peuvent être tirés de la crise aigüe que traversent l’économie mondialeet leur propre secteur financier.Parmi les quatre principaux types de modèles d’architecture des systèmes de supervisionque l’on peut observer dans le monde, le dispositif français se rattache aujourd’hui clairement aumodèle « sectoriel ». En effet, les autorités de supervision sont en charge de la supervision dedifférents secteurs : la banque, l’assurance (entendue au sens large c’est-à-dire incluant les institutionsde prévoyance et les mutuelles régies par le code de la mutualité), les services d’investissement etmarchés financiers. Dans chacun de ces secteurs, le superviseur poursuit deux objectifs majeurs : lecontrôle prudentiel d’une part, le contrôle du respect des obligations professionnelles à l’égard de laclientèle d’autre part.Deux éléments principaux distinguent le système français des autres systèmes sectoriels.Chaque autorité est organisée sous forme duale, avec un Collège délibérant et des services quiinstruisent les dossiers et préparent les décisions soumises au Collège. Par ailleurs, pour les secteurs dela banque et de l’assurance, ce sont deux autorités distinctes qui accordent l’agrément aux entreprisesd’une part et qui exercent la supervision sur les entreprises agréées d’autre part.La lettre du Ministre soulignait les atouts apparents que constituaient l’adossement dusuperviseur bancaire à la Banque Centrale et la distinction opérée entre contrôle prudentiel etsupervision des marchés financiers. La mission s’est attachée à examiner ces deux points en détail.Elle parvient à la même conclusion et constate que ceci fait l’objet d’un consensus large dans notre pays aujourd’hui. Certains pays disposant d’organisations différentes à cet égard ont été confrontés àdes difficultés dans la crise récente qui pourraient les amener à faire évoluer leur système.L’analyse des différents thèmes soumis à sa réflexion a conduit la mission à formuler 29 propositions d’amélioration qui pourraient être mises en œuvre sans apporter de bouleversement àl’architecture de notre dispositif de supervision.

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Ces propositions portent sur l’introduction de la convergence européenne dans lesobjectifs des autorités de supervision, le développement de l’approche « macro-prudentielle », lerenforcement du rôle des Collèges, la distinction entre Collèges de supervision et Commissions desanction, le rapprochement des autorités d’agrément et des autorités de contrôle, l’association des professionnels à la supervision et l’étendue du contrôle prudentiel des mutuelles du code de laMutualité.La simplification et la réforme des structures ont bien sûr leur importance, mais c’estavant tout l’amélioration de la qualité de la supervision qui doit être l’objectif recherché. La crisemontre que si la modestie doit être de mise dans ce domaine également, des progrès peuvent êtreréalisés.En réduisant le nombre d’autorités de supervision de 5 à 3 par fusion des autoritésd’agrément et des autorités de contrôle, la mise en œuvre de ces propositions permettrait de simplifier l’architecture de supervision et d’améliorer son fonctionnement.Le rapprochement éventuel du contrôle des banques et du contrôle des assurancesconstituait un thème d’analyse central susceptible pour sa part de modifier plus profondémentl’architecture de notre système de supervision des activités financières. La mission a procédé à unrecensement précis des arguments plaidant en faveur d’un tel rapprochement, de ceux qui s’y opposentet des risques d’exécution attachés à la réalisation d’une éventuelle fusion.Les métiers de la Banque et de l’Assurance sont largement distincts et le demeureront. Lesrisques qu’ils portent sont la plupart du temps de nature différente et les méthodes de supervisionemployées doivent et devront continuer de tenir compte de cette réalité. Il existe toutefois aux yeux dela mission un faisceau convaincant d’arguments qui plaident aujourd’hui en faveur d’unrapprochement entre contrôle bancaire et contrôle d’assurance. Les principaux risques attachés à unetelle réforme peuvent être prévenus par une mise en œuvre adaptée.La mission recommande donc le rapprochement du contrôle des banques et des assurancesau sein d’une même autorité, adossée à la Banque de France, disposant d’un secrétariat généralregroupé (propositions n°s 30 à 33). Le rapport souligne les précautions à prendre dans l’exécutiond’une telle réforme pour éviter que la culture de l’assurance ne s’en trouve occultée. Il ne s’agit pastant de favoriser l’acceptation de la réforme par le corps social et professionnel de l’assurance, de lamutualité et de la prévoyance, que d’éviter une perte de pertinence du système de contrôle dans cesecteur, qui pourrait rapidement devenir dangereuse pour notre industrie financière et pour notreéconomie.La réflexion a poussé enfin la mission à s’interroger sur les risques attachés, dans cecontexte, au maintien d’une architecture sectorielle de notre système de supervision. Ils proviennentdes possibilités d’arbitrage réglementaire que ce système génère s’agissant des dispositions relatives àla protection du consommateur de services financiers et aux obligations professionnelles à l’égard dela clientèle. Ils sont aussi la conséquence d’une appétence traditionnellement faible des BanquesCentrales à l’égard du contrôle dans ces domaines, qui passe très souvent au second plan par rapportau contrôle prudentiel.Les propositions n° 34 à 37 visent donc à pousser la réforme un cran plus loin en orientantle système français vers une architecture de supervision par objectifs.

Category:	Government Docs
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Upload Date:	01/20/2009
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