Ombudsman U Sistemu Zastite Od Diskriminacije U BiH

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH
Analiza situacije i karakteristini problemi
DISKRIMINACIJA DISKRIMINACIJA
www.diskriminacija.ba
Naslov: Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH: Analiza situacije i karakteristini problemi Autorica: Adrijana Hanui Urednik: Edin Hodi Recenzent: Boris Topi Izdava: Analitika Centar za drutvena istraivanja Godina: 2012. Analitika Centar za drutvena istraivanja, sva prava pridrana Adresa izdavaa: Kaptol 5, 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina info@analitika.ba www.analitika.ba Lektura: Amela ehovi Redaktura i korektura: Mirela Roajac-Zuli Dizajn korica: Vanesa Prodanovi i Tarik Hodi Dizajn unutranjosti publikacije: Branka Ili DTP: Jasmin Leventa Fotografija naslovnice: AtnoYdur, iStock Photo, File No: #18657663, fotografija preuzeta pod standardnom iStockphoto licencom.
Zahvaljujemo Borisu Topiu na detaljnoj recenziji i korisnim komentarima. Zahvalni smo i Mervanu Miraiji, koordinatoru pravnog programa Fonda otvoreno drutvo BiH, na veoma korisnim i detaljnim komentarima. Zahvalnost dugujemo i predstavnicima Institucije ombudsmena BiH, OSCE-a BiH i Vaih prava, kao i Milovanu Bataku, pomoniku povjerenice za zatitu ravnopravnosti Srbije, na njihovoj susretljivosti i iznimnoj kooperativnosti. Ovome izvjetaju umnogome su doprinijela i iskustva i ekspertiza naih partnerskih organizacija okupljenih u okviru antidiskriminacijskog programa Fonda otvoreno drutvo BiH: Vaa prava, Mediacentar Sarajevo, ICVA, Prava za sve, Centar za ljudska prava Mostar, Helsinki parlament graana Banja Luka, Forum graana Tuzla i Budi moj prijatelj Sarajevo. Na kraju, izraavamo zahvalnost Fondu otvoreno drutvo BiH, koji nam je ukazao povjerenje i omoguio izradu serije analiza provoenja Zakona o zabrani diskriminacije BiH, koju zapoinjemo upravo ovim izvjetajem.
Antidiskriminacijski program Fonda otvoreno drutvo BiH

Izvjetaj je sainjen u okviru antidiskriminacijskog programa Fonda otvoreno drutvo BiH, koji okuplja partnerske organizacije s podruja cjelokupne teritorije Bosne i Hercegovine podijeljene u etiri tima posveena kljunim aktivnostima u domenu borbe protiv diskriminacije: monitoring, dokumentiranje i izvjetavanje, strateko parnienje, analiza politika i zagovaranje. Vie informacija o antidiskriminacijskom programu Fonda otvoreno drutvo BiH moete pronai na web stranici www.diskriminacija.ba.
Analitika - Centar za drutvena istraivanja
Sadraj
1.
2. 2.1. 2.2. 2.3.
UVOD
MEUNARODNI STANDARDI Nadlenosti Jedno ili vie tijela za zatitu od diskriminacije? Uslovi efikasnog djelovanja institucije ombudsmena
7
9 9 13 15
3.
3.1. 3.2.
ULOGA OMBUDSMENA U SISTEMU ZATITE OD DISKRIMINACIJE U BOSNI I HERCEGOVINI: IDEALNI ZAKONSKI SCENARIO 17
Nadlenosti Postupak po albama osnovni principi 17 19
4.
4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.4. 4.4.1.
KLJUNI PROBLEMI INSTITUCIJE OMBUDSMENA BiH U PROVEDBI ZAKONA O ZABRANI DISKRIMINACIJE
23
23 23 25 29 29 29 32 32 33 36 37 40 40 42 45
Strukturalna pitanja Budetska ogranienja Implikacije budetskih ogranienja Zakonske nejasnoe i nedoumice Status Institucije Novi instituti u Zakonu o zabrani diskriminacije Proceduralna pitanja Nejasni parametri medijacije Dejstvo i (ne)provoenje preporuka Ombudsmena BiH Neiskoriteni potencijal prekrajnog postupka Ograniena pravna pomo Problemi na relaciji Ombudsmen sudska zatita Status usvojenih preporuka Ombudsmena BiH u odluivanju u sudskom postupku 4.4.2. Rokovi, Ombudsmen i sudska zatita 4.4.3. Uloga Ombudsmena u sudskom postupku
5. 6.
ZAKLJUNA RAZMATRANJA PREPORUKE

Status Institucije ombudsmena BiH Budetska i strukturalna pitanja Dostupnost Institucije ombudsmena BiH Unapreenje postupka zatite od diskriminacije Odnos postupka pred Ombudsmenom i sudske zatite Mehanizmi za poboljanje realizacije preporuka Institucije ombudsmena BiH u domenu diskriminacije Promotivne aktivnosti
52 54
54 54 55 56 56 57 59
BIBLIOGRAFIJA
Knjige, lanci, izvjetaji i vodii Bosanskohercegovaki propisi i odluke Propisi i jurisprudencija drugih zemalja Meunarodni instrumenti i dokumenti Ostalo
60
60 62 63 63 65
O AUTORICI
66
Uvod
1. Uvod
Zakon o zabrani diskriminacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: ZZD) povjerava Instituciji ombudsmena BiH status centralne institucije nadlene za zatitu od diskriminacije1 i u tu svrhu predvia osnivanje posebnog odjela sa iskljuivim zadatkom razmatranja predmeta navodne diskriminacije koju je poinilo bilo koje pravno ili fiziko lice i u bilo kojoj oblasti ivota2. Zakon predvia iroku lepezu nadlenosti Ombudsmena, koje seu od promotivnih aktivnosti, preko istraivanja u oblasti diskriminacije, do postupanja po albama pojedinaca koji tvrde da su rtve diskriminacije i preuzimanja aktivne uloge u prekrajnim postupcima za zatitu od diskriminacije. U tom smislu, zakonske nadlenosti Ombudsmena BiH u oblasti zatite od diskriminacije u velikoj mjeri prate meunarodne standarde relevantne za rad tijela za zatitu jednakosti. Meutim, za efikasnu borbu protiv diskriminacije nije dovoljno samo usvojiti zakonska rjeenja usklaena s tim standardima. Kljuno je osigurati efikasnu i pravilnu primjenu Zakona, koja je u Bosni i Hercegovini trenutno ocijenjena slabom3, prije svega kroz jaanje institucija koje mogu odgovoriti novom vanom zadatku antidiskriminacijske zatite koju im je Zakon povjerio i kroz kontinuiranu podrku njihovim aktivnostima od drugih kljunih aktera. Istovremeno, s obzirom na odreene zakonske inovacije, u to ranijoj fazi primjene Zakona vano je osigurati i precizniju formulaciju pojedinih nejasnih ili nedoreenih odredaba koje pruaju okvir za ulogu Institucije ombudsmena u sistemu antidiskriminacijske zatite, precizirati i ojaati njene konkretne ovlasti i nain postupanja po pojedinim pitanjima, kao i podstai njen maksimalan interni angaman u tretiranju problema diskriminacije u skladu sa opeprihvaenim standardima i obavezama. U skladu s tim, cilj ovog istraivanja jeste da se, uz pregled meunarodnih standarda i komparativne prakse koji se odnose na tijela za zatitu jednakosti, identificiraju neke od prepreka koje stoje na putu ka efikasnijem ispunjavanju uloge Institucije ombudsmena u zatiti pojedinaca od diskriminacije, te ponude potencijalna rjeenja za njihovo prevazilaenje. Izvjetaj je zasnovan na analizi zakonskog okvira, raspoloivim podacima o trenutnoj situaciji u borbi protiv diskriminacije u Bosni i Hercegovini (kao to
1 2 3
Zakon o zabrani diskriminacije Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH, br. 59/2009, lan 7 (1). Zakon o zabrani diskriminacije Bosne i Hercegovine, lan 7 (5), 2.
European Commission, Bosnia and Herzegovina 2011 Progress Report (Brussels: European Commission, 12. oktobar 2011), SEC(2011)1206, str. 18.
su relevantna statistika, informacije o toku i ishodu pojedinih predmeta pred Institucijom ombudsmena), analizi relevantnih preporuka Ombudsmena, te na intervjuima sa nekoliko kompetentnih sagovornika. Pored toga, izvreno je komparativno istraivanje koje je imalo za cilj da identificira primjere dobre prakse po pojedinim problemskim oblastima kao i prepreke za efikasnu implementaciju ZZD-a iz perspektive Institucije ombudsmena BiH. Iako su zemlje koje su ukljuene u komparativno istraivanje bile unaprijed definirane pri emu je temeljni kriterij bio postojanje institucije ombudsmena ili ekvivalentne institucije u sistemu zatite od diskriminacije a istovremeno smo eljeli obuhvatiti prije svega zemlje Evropske unije i zemlje regiona koje dijele nae probleme zanimljivi sluajevi izvan tih okvira takoer su ukljueni ukoliko je to zahtijevao specifini aspekt ovog istraivanja. Pri tome, imajui u vidu jo uvijek nedovoljnu praksu u ovoj oblasti, fokusirali smo se na analizu strukturalnih uslova i procesa u koje je Institucija ombudsmena BiH ukljuena kako bismo identificirali temeljne strukturalne prepreke i, na temelju kontekstualizirane analize i komparativnih iskustava, doli do preporuka o tome kako unaprijediti poziciju i maksimizirati doprinos Ombudsmena u efikasnom provoenju ZZD-a. Takoer, imajui u vidu brojne uloge koje su ovoj instituciji Zakonom povjerene, fokusirali smo se na institucionalne aspekte, te na kljunu nadlenost Ombudsmena u ovoj oblasti odnosno na temeljne probleme i mogua rjeenja u domenu postupanja po individualnim albama u vezi sa diskriminacijom. Vano je naglasiti da je finalni nacrt ove publikacije upuen veem broju eksperata, Instituciji ombudsmena BiH i Povjereniku za zatitu ravnopravnosti Srbije, te irokom krugu relevantnih aktera u ovoj oblasti. Njihovi komentari i sugestije integrirani su u konanu verziju izvjetaja. Izvjetaj je strukturiran na sljedei nain: najprije su predstavljeni relevantni meunarodni standardi koji se odnose na institucije ombudsmena i ekvivalentna tijela za zatitu jednakosti. Nakon tog uvodnog razmatranja, ukratko je predstavljena pozicija i uloga Institucije ombudsmena BiH u kontekstu ZZD-a BiH, sa posebnim fokusom na postupak po individualnim albama. U treem, kljunom dijelu izvjetaja izloeni su temeljni zakonski, institucionalni i proceduralni problemi i prepreke koji Instituciji ombudsmena BiH oteavaju efikasno obavljanje funkcije centralne institucije za zatitu od diskriminacije u Bosni i Hercegovini. Detaljno elaborirane preporuke usmjerene na uklanjanje identificiranih problema ine zakljuni odjeljak ovog izvjetaja.
Meunarodni standardi
2. Meunarodni standardi
2.1. Nadlenosti
Nediskriminacijske direktive Evropske unije4 zahtijevaju uspostavljanje tijela za zatitu jednakosti koja bi imala minimum obaveznih nadlenosti u oblasti borbe protiv diskriminacije5. Ove su direktive predvidjele obavezu osnivanja tijela ije bi nadlenosti ukljuivale pruanje nezavisne pomoi rtvama diskriminacije pri podnoenju pritubi na diskriminaciju, provoenje nezavisnih istraivanja i objavljivanje nezavisnih izvjetaja i preporuka u vezi sa diskriminacijom. Koritenjem tako irokih formulacija, pravo EU ostavlja znatnu diskreciju dravama lanicama u odluivanju o tome koje e konkretne ovlasti dodijeliti ovoj vrsti tijela.6 Sutina je u tome da ova tijela, pored ostalog, moraju pruiti i odreeni vid pravne pomoi rtvama diskriminacije.7 Na nivou Vijea Evrope preporuuje se uvoenje irih i raznovrsnijih nadlenosti tijela za borbu protiv rasne diskriminacije. Evropska komisija protiv rasizma i netolerancije (ECRI) oduvijek je promovirala ideju da se na domaem nivou uvedu specijalizirane komisije, ombudsmeni ili druga tijela ijim bi mandatom bila obuhvaena problematika rasizma i rasne diskriminacije, dok je tamo gdje takva tijela ve postoje, promovirala njihovo jaanje. Kroz praksu objavljivanja posebnih izvjetaja o napretku pojedinih drava lanica Vijea Evrope na ovom polju, ali
Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, Official Journal of the European Union, L 18/2000, recital 24 Preambule i lan 13; Council Directive 2004/113/EC of 13 December 2004 implementing the principle of equal treatment between men and women in the access to and supply of goods and services, Official Journal of the European Union, L 373/2004, lan 12; Directive 2006/54/ EC of the European parliament and of the Council of 5 July 2006 on the implementation of the principle of equal opportunities and equal treatment of men and women in matters of employment and occupation (recast), Official Journal of the European Union, L 204/2006 lan 20.
5 6
I to po osnovama spola, rase i etnikog porijekla.
Pripremni radovi na direktivama potvruju da je ovo bila intencija njihovih tvoraca. Equinets Working Group on Dynamic Interpretation and B. D. Jacobsen, Influencing the law through legal proceedings the powers and practices of equality bodies (Brussels: Equinet, 2010), str. 10. Ibid., str. 1011. U praksi, ta pomo moe sezati od pruanja savjeta i informacija, preko provoenja istraga i izdavanja neobavezujuih preporuka ili obavezujuih odluka, do nadlenosti za zastupanje stranaka pred sudom. Equinets Working Group on Strategy Development, Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination (Brussels: Equinet, 2011), str. 7.
7
i u vanim preporukama8, ECRI je iznio principijelan stav da bi takva nezavisna nacionalna tijela trebala imati to vie nadlenosti, ukljuujui i nadlenost za klasino razmatranje pritubi i postupanje po njima, bilo u vidu nastojanja u pravcu postizanja sporazumne nagodbe bilo kroz usvajanje obavezujuih i izvrivih odluka. Pored toga, prema preporukama ECRI-ja, takve bi institucije trebale imati istrane nadlenosti, pravo iznoenja sluajeva pred sud i uea u sudskim postupcima u ulozi eksperata, nadlenost za asistiranje rtvama u smislu pruanja generalnih savjeta i pravne pomoi, ukljuujui njihovo zastupanje u sudskim postupcima, ali i nadlenost za monitoring, podizanje svijesti javnosti i savjetodavnu funkciju u ovoj oblasti.9 Komesar za ljudska prava Vijea Evrope preporuuje dravama lanicama da nacionalne strukture za zatitu jednakosti treba da preuzmu kvazisudske i promotivne funkcije.10 Ova institucija ukazuje na podjelu navedenih tijela na kvazisudski tip, ija je dominantna aktivnost usmjerena ka istragama, sasluanju, medijaciji i donoenju odluka u sluajevima diskriminacije, i na promotivni tip, u kojem je fokus na pruanju pomoi pojedincima koji imaju pritube na diskriminaciju, na podizanju svijesti javnosti i poduzimanju istraivanja. Poseban tip ine ona tijela koja u sebi objedinjuju ove dvije aktivnosti, to je svakako sluaj i u Bosni i Hercegovini. Komesar preporuuje da tijela s promotivnom funkcijom dobiju mogunost preuzimanja predmeta na sopstvenu inicijativu i mogunost iniciranja sudskih postupaka, a da kvazisudska tijela trebaju imati mogunost izricanja obavezujuih sankcija koje su proporcionalne, efektivne i odvraajueg karaktera, kao i praenja implementacije preporuka koje su date.11 Neki globalni standardi takoer predviaju neto ire nadlenosti za tijela koja pruaju zatitu ljudskih prava u cilju efikasnije zatite rtava povreda prava. Tako Pariki principi Ujedinjenih nacija12, koji predstavljaju glavni izvor normativnih standarda za dravne institucije za zatitu ljudskih prava, predviaju da te
European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), General Policy Recommendation No. 2. on specialised bodies to combat racism, xenophobia, antisemitism and intolerance at national level (Strasbourg: ECRI, 13. juni 1997), i European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), General Policy Recommendation No. 7. on national legislation to combat racism and racial discrimination (Strasbourg: ECRI, 13. decembar 2002).
9
Ibid. General Policy Recommendation No. 2, princip 3; European Commission against racism and intolerance (ECRI), Explanatory Memorandum to ECRI general policy recommendation N7 on national legislation to combat racism and racial discrimination (Strasbourg: ECRI, 2003), take 5152 u vezi sa principom 24 Ope preporuke broj 7.
10
Commissioner for human rights of the Council of Europe, Opinion of the Commissioner for human rights on national structures for promoting equality (Strasbourg: Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, 2011), 6.2, taka 2.
11 12
Ibid., 6.2, taka 3.
UN General Assembly, Principles relating to the status of national institutions; i Additional principles concerning the status of commissions with quasi-judicial status, Resolution A/RES/48/134 (UN General Assembly, 20. decembar 1993).
10
institucije trebaju promovirati i tititi ljudska prava. Zatitni aspekt mandata ovih tijela podrazumijeva da ona trebaju imati mogunost provoenja istraga, monitoringa ljudskih prava i upuivanja nadlenim tijelima miljenja, preporuka i izvjetaja o bilo kojem pitanju ljudskih prava. Pored toga, predviena je i mogunost prijema pritubi i provoenja istraga po pojedinanim pritubama. Navedeni principi o potrebi uvoenja vie vrsta nadlenosti tijela u cilju zatite i promocije ljudskih prava ustanovljavaju veoma bitne standarde primjenjive na nacionalna tijela za zatitu od diskriminacije. Standardi Ujedinjenih nacija prepoznaju mogunost pristupa svim potrebnim podacima i zatitu od viktimizacije kao bitne elemente provoenja efektivnih istraga. S obzirom na to da provoenje istrage podrazumijeva prikupljanje dokaza i njihovu analizu, Pariki principi zahtijevaju da ovakva tijela imaju mogunost da, u okviru nekog pitanja koje istrauju, pribave bilo koji dokument ili dokaz koji im je potreban i da sasluaju bilo koju osobu13. Ovo implicira i mogunost prinuivanja osoba da prue sve potrebne informacije, kao i mogunost zatite od viktimizacije osoba koje su te informacije pruile.14 Na taj se nain smanjuje prostor za opstrukcije istraga o povredama ljudskih prava. Tijela koja u okviru svog zatitnog mandata imaju kvazisudske ovlasti15, prema Parikim principima, moraju se pridravati odreenih standarda. Iako ova tijela mogu, ali ne moraju, imati takve ovlasti, tamo gdje one postoje, Principi predviaju obavezne uslove njihovog provoenja: obavezna nastojanja za postizanjem sporazumne nagodbe posredstvom medijacije ili kroz obavezujue odluke, obavezu pruanja informacija pojedincima o njihovim pravima i pravnim sredstvima koja im stoje na raspolaganju u okviru tog tijela ili nekih drugih mehanizama to podrazumijeva i informiranje o tome kako im se moe pristupiti, obavezu razmatranja pritubi ili njihovog prosljeivanja drugim nadlenim organima, ukoliko je to svrsishodno16, te obavezu sainjavanja preporuka nadlenim vlastima.17
13
UN General Assembly, Principles relating to the status of national institutions, Methods of operation (b), 1993.
To podrazumijeva ne samo zabranu viktimizacije, nego, u sluaju da je ova zabrana prekrena, i mogunost izricanja sankcija ili zahtijevanje izricanja sankcija od drugih tijela koja su za to nadlena. United Nations (UN), National Human Rights Institutions. History, Principles, Roles and Responsibilities (Professional Training Series No. 4/ Rev.1), (New York & Geneva: United Nations, 2010), str. 79.
15
14
Ovlasti za primanje i razmatranje pritubi koje se odnose na pojedinane situacije povrede ljudskih prava.
16
U nekim dravama ovo je predvieno u cilju spreavanja duplikacije tretiranja istog pitanja ili ukoliko se procijeni da se stvar kvalitetnije moe rijeiti pred nekim drugim tijelom. United Nations (UN), National Human Rights Institutions, str. 84.
17
UN General Assembly, Additional principles concerning the status of commissions with quasijudicial status.
11
Konkretnije, kada je u pitanju uloga nacionalnih tijela u zatiti od rasne diskriminacije, tijela Ujedinjenih nacija zagovaraju uvoenje irokog spektra njihovih nadlenosti. Model nacionalnog zakonodavstva kao vodi za vlade pri donoenju zakona protiv rasne diskriminacije18 preporuuje da dravna tijela koja se bore protiv rasne diskriminacije zaprimaju pritube od navodnih rtava, provode istrage u njihovo ime ili u ime rtve, da djeluju kao medijatori, pokreu sudske postupke u njihovo ime ili u ime rtve i pruaju pravnu pomo i podrku rtvama koje su pokrenule sudske postupke. Komparativne analize u EU ukazuju na to da veina ombudsmena i specijaliziranih tijela za zatitu jednakosti ima i kvazisudske ovlasti. Oni ispituju i ocjenjuju pritube o povredama ljudskih prava, ukljuujui i povredu jednakosti, pokuavaju rijeiti spor najprije posredstvom medijacije, a, u sluaju neuspjeha, najee izdaju neobavezujue preporuke. Mnogi od njih mogu pokrenuti i administrativne i krivine postupke19 npr. ova tijela u Bugarskoj, Maarskoj i Irskoj mogu provesti istrani postupak povodom pritubi.20 Drave lanice EU, meutim, rijetko predviaju mogunost specijaliziranih tijela da, u sluaju utvrivanja diskriminacije, sama izriu i sankcije.21 Umjesto toga, ove institucije u pravilu mogu predloiti pokretanje posebnog postupka (krivinog ili prekrajnog) nadlenim sudskim organima, preporuiti restitutivne mjere, koje e rtvu postaviti u situaciju u kojoj bi bila da nije dolo do diskriminacije, ili se usmjeriti na spreavanje buduih slinih povreda.22
UN Office of the High Commissioner for Human Rights, Model National Legislation for the Guidance of Governments in the Enactment of Further Legislation against Racial Discrimination, HR/ PUB/96/2 (Geneva: UN Office of the High Commissioner for Human Rights, 1996).
19
18
Lilla Farkas, How to Present a Discrimination Claim: Handbook on seeking remedies under the EU Non-discrimination Directives (Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011), str. 60.
Isabelle Chopin and Thien Uyen Do, Developing Anti-Discrimination Law in Europe. The 27 Member States, Croatia, the Former Yugoslav Republic of Macedonia and Turkey compared (Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011), str. 85. Npr. u Bugarskoj se, nakon provedenog javnog postupka i sasluanja obje strane, pored obavezujuih instrukcija za ispravljanje ili prevenciju povrede, izriu administrativne novane kazne izmeu 125 i 1250 eura, koje idu u dravni budet, a ne pogoenom pojedincu, dok se u sluaju ponavljanja postupka kazne udvostruuju. Pored toga, mogu se naloiti i takozvane blage kazne (soft penalties), kao to su javno izvinjenje ili objavljivanje odluke specijaliziranog tijela ili informacije o njoj. Margarita Ilieva, Bulgaria Country Report on Measures to Combat Discrimination (European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field, 2010), str. 78 i 82.
22 21
20
Preporuene preventivne mjere mogu podrazumijevati odgovarajui trening osoblja odreenog tijela ili usvajanje ili izmjenu odreenog pravila ili prakse. UN, National Human Rights Institutions, str. 8990.
12
2.2. Jedno ili vie tijela za zatitu od diskriminacije?

Kada je rije o tijelima za zatitu ljudskih prava, odnosno za zatitu jednakosti, u pojedinim dravama este su dileme da li zatitu povjeriti jednoj instituciji sa iroko postavljenim mandatom ili formirati tijela specijalizirana za zatitu pojedinih ranjivih grupa i njihovih prava.23 Carver, npr., navodi argumente u korist jedinstvenog tijela, i to iz vie razloga: takvo tijelo na konzistentan nain prua pomo svim rtvama, omoguava laku razmjenu ideja i saznanja o dobroj praksi po razliitim osnovama diskriminacije i oblastima zatite, ostvaruje razuman odnos trokova i efektivnosti24, bolje je identificirano u javnosti, ime je pojedincima olakano njegovo prepoznavanje kao tijela kojem se mogu obratiti za zatitu, a ima i vei autoritet i utjecaj na nadlene vlasti. Takvoj je instituciji lake dobiti veu podrku javnosti s obzirom na to da njena aktivnost obuhvata pojedince i grupe iz razliitih oblasti zatite.25 Kao kontraargument onima koji zagovaraju uspostavljanje specijaliziranih tijela tvrdei da e ona biti u stanju da prue posebnu zatitu pojedinim posebno ranjivim grupama, Carver istie princip univerzalnosti i nedjeljivosti ljudskih prava, koji ne favorizira stvaranje hijerarhije u kontekstu njihove zatite.26 Recentna komparativna praksa ukazuje na opu tendenciju objedinjavanja ovih struktura i povjeravanja mandata zatite od diskriminacije jedinstvenom tijelu. U pojedinim dravama sa duom tradicijom zatite ljudskih prava,koje su prepoznatljive i kao pozitivan primjer zatite od diskriminacije, a u kojima je, proirivanjem zatite od diskriminacije na vie osnova, uspostavljeno vie specijaliziranih tijela za zatitu pojedinih ranjivih grupa, vremenom se namee imperativ njihovog spajanja u jedinstveno tijelo zatite. Tako je, npr., u Australiji ovo spajanje izvreno jo 1986. godine na nain da su tijela odgovorna za ljudska prava, odnose u zajednici, spolnu diskriminaciju i diskriminaciju u oblasti zapoljavanja spojena u tzv. Komisiju za ljudska prava i jednake mogunosti Human Rights and Equal Opportunities Commission (od 2009. godine Australska komisija za ljudska prava Australian Human Rights Commission).27 Slian primjer predstavlja Ujedinjeno Kraljevstvo, koje je
Vidi Richard Carver, One NHRI or Many? How Many Institutions Does It Take to Protect Human Rights? Lessons from the European Experience, Journal of Human Rights Practice, br. 3 (2011), str. 124.
24
23
Izbjegava se duplikacija trokova, a utede koje se na ovaj nain postignu mogu se, npr., koristiti za otvaranje regionalnih ureda, ime se poveava dostupnost usluga pojedincima. I Agencija za osnovna prava (FRA) EU podrava stvaranje jedinstvenih institucija, polazei od toga da se na taj nain osigurava koncentracija resursa na jednom mjestu, a izbjegava preklapanje mandata, to pojedincima omoguava da lake prepoznaju kome se obratiti za pomo. Vidi Carver, One NHRI or Many?, str. 5, fusnota 7.
26 27 25
Ibid., str. 21. Ibid., str. 22.
13
tokom posljednje tri decenije dvadesetog vijeka uspostavilo tri komisije za zatitu od diskriminacije, a itavo je podruje zatite 2007. godine povjereno Komisiji za jednakost i ljudska prava (Commission for Equality and Human Rights).28 I vedska, postojbina institucije ombudsmena, takoer je svoja etiri tijela 2008. godine, usvajanjem jedinstvenog Zakona o diskriminaciji, spojila u jednu instituciju Ombudsmena za jednakost.29 Slian je proces, ini se, trenutno u toku i u Hrvatskoj, gdje se u javnosti i parlamentu razmatra spajanje tri specijalizirana pravobranitelja (Pravobranitelj za zatitu djece, za ravnopravnost spolova i za osobe s invaliditetom) s generalnim mandatom Ureda pukog pravobranitelja Republike Hrvatske.30 S druge strane, Venecijanska komisija istie da je u okviru ve postojee institucije ombudsmena korisno kreirati specijalizirane organizacione jedinice za zatitu od diskriminacije. Iako je istakla da je stvaranje specijaliziranog tijela za borbu protiv diskriminacije najbolja solucija31, Venecijanska je komisija naglasila da je dobro rjeenje i to da se, u kontekstima u kojima je ombudsmen jo uvijek institucija u fazi konsolidacije i razvoja, u okviru ve postojee dravne institucije ombudsmena uvede specijalizirani ombudsmen za pitanja diskriminacije, u vidu posebnog odjela i/ili postavljanja zamjenika ombudsmena za posebno podruje. Na ovaj bi nain specijalni ombudsmen imao koristi od statusa i legitimiteta generalnog ombudsmena, dok bi se mehanizam zatite obostrano osnaio i uinio efikasnijim.32 Specijalizacija zamjenika ili pomonika ombudsmena moe biti pozitivna jer im se na taj nain omoguava da efikasno tretiraju posebne probleme iz oblasti koje su im dodijeljene, pri emu ombudsmen moe osigurati koherentnost i koordinaciju aktivnosti posebnih odjeljenja.33 Iz perspektive pojedinca, povjeravanje mandata borbe protiv diskriminacije jedinstvenom tijelu pojednostavljuje postupak koritenja postojeih mehanizama zatite. Svakako je bitna injenica da se ovakvim jedinstvenim pristupom kod diskriminiranih pojedinaca izbjegava konfuzija oko pitanja kojem se tijelu obratiti.
Ova komisija svoju nadlenost protee na Englesku, Wales i kotsku, dok je Sjeverna Irska zadrala svoje dvije komisije, jednu za ljudska prava, a drugu za zatitu jednakosti. Ibid., str. 3, 6 i 18.
29 30 31
28
Ibid., str. 3. Ibid., str. 2 i 13.
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and The OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, Joint Opinion on the Law on the Protector of Human Rights and Freedoms of Montenegro (Venice: European Commission for Democracy through Law and The OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, 1415. oktobar 2011), CDLAD(2011)034, taka 36. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the possible reform of the Ombudsman Institution in Kazakhstan (Venice: European Commission for Democracy through Law, 12. juni 2007), CDL- AD(2007)020, taka 25. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the draft amendments to the law on the Protector of Human Rights and Freedoms of Montenegro (Venice: European Commission for Democracy through Law, 910. oktobar 2009), CDL-AD(2009)043, taka 14.
33 32
14
Pored toga, pojedinci se rijetko definiraju samo na osnovu jedne svoje karakteristike i esto nisu svjesni po kojem su osnovu diskriminirani ili da su rtva mnogostruke diskriminacije. Iz ove perspektive, i u bosanskohercegovakom kontekstu ini se sasvim opravdanim zadatak zatite od diskriminacije povjeriti jedinstvenom tijelu Instituciji ombudsmena BiH. Ipak, i u okviru specijaliziranih tijela ili odjela za borbu protiv diskriminacije, veoma je bitno osigurati uvaavanje interesa posebno ranjivih grupa. Komesar za ljudska prava Vijea Evrope ukazao je na postojanje tijela koja se bave samo odreenim zatienim diskriminacijskim osnovama, dok mandat drugih, kao to je to sluaj u Bosni i Hercegovini, nije ogranien, nego se odnosi na sve zatiene osnove. Ova je posljednja varijanta ocijenjena pozitivnom iz razloga administrativne jednostavnosti, izbjegavanja stvaranja hijerarhije meu razliitim osnovama diskriminacije, te omoguavanja odgovarajueg tretmana albi koje se odnose na diskriminaciju po vie zatienih osnova istovremeno. U ovakvim je tijelima, meutim, kako se istie, bitno voditi rauna o tome da ona razviju odgovarajuu ekspertizu za svaki od pojedinih osnova diskriminacije.34 Kao institucionalno rjeenje u tom smislu, Carver predlae da se u okviru jedinstvene institucije formira specijalizirani odjel s odvojenim budetom.35
2.3. Uslovi efikasnog djelovanja institucije ombudsmena

Kao dva kljuna indikatora za procjenu domaih tijela koja se bave zatitom jednakosti Komesar za ljudska prava Vijea Evrope istie nezavisnost i efektivnost, pri emu je prvi indikator ustvari klju drugog. Nezavisnost podrazumijeva mogunost ovih tijela da osiguraju i rasporede finansijska sredstva na nain na koji oni smatraju da najbolje odgovara kvalitetnom provoenju njihovih aktivnosti, da samostalno odluuju o kadrovskim pitanjima, da odreuju svoje prioritete i da koriste svoje ovlasti kada i kako oni to smatraju potrebnim.36 Efektivnost, s druge strane, podrazumijeva da su ova tijela u mogunosti da primijene sve svoje funkcije i svoje ovlasti na nain koji osigurava stvarni utjecaj na pojave diskriminacije i nejednakosti.37
34 35
Commissioner for human rights of the Council of Europe, Opinion of the Commissioner, 4.2.
Tako je, npr., u odgovoru na identificiranu potrebu pruanja posebne panje osobama s invaliditetom, u okviru Komisije Ujedinjenog kraljevstva formiran specijalizirani komitet za zatitu njihovih prava. Carver, One NHRI or Many?, str. 21.
36 37
Commissioner for human rights of the Council of Europe, Opinion of the Commissioner, 4.2. i 4.4. Ibid., 4.5.
15
U tom je kontekstu posebno bitna koliina sredstava koja ovim tijelima stoji na raspolaganju, kao i priroda i raspon funkcija koje su im dodijeljene. esto se istie potreba da se tijelima za zatitu jednakosti dodijeli to iri opseg funkcija, koje e im omoguiti da istovremeno koriste strateku kombinaciju aktivnosti, kao to su primjena zakona, edukacija javnosti, podizanje svijesti, davanje podrke za usvajanje bolje prakse donosiocima odluka, poslodavcima i pruaocima usluga, a koje e u konanici otvoriti put za istinski utjecaj na polju suzbijanja diskriminacije.38 Kada je rije o potrebnim resursima tijela za zatitu jednakosti, Komesar za ljudska prava Vijea Evrope posebnu panju posveuje pitanju finansijske i kadrovske opremljenosti ovih tijela.39 U njegovom se Miljenju istie da u tom pogledu postoje znatne razlike u dravama lanicama, pri emu je razlika izmeu bolje i loije opremljenih tijela u sutini odraz razliitog stepena posveenosti tim strukturama, kao i razlika u razumijevanju potencijalne uloge i koristi koju ona mogu imati.40 Neka od ovih tijela, iskljuivo zbog nedostatka sredstava, ne mogu vriti neke svoje funkcije.41 Stoga je posebno vana preporuka Komesara da tijela za promociju jednakosti trebaju raspolagati sa dovoljno resursa za vrenje svih njihovih funkcija, i to u onom iznosu koji e im omoguiti da ostvare istinski utjecaj na pojavu diskriminacije i jednakost, a njega drave trebaju utvrditi na osnovu raspoloivih dokaza i pokazatelja.42 U tom smislu, prilikom procjene budeta ovakve institucije, potrebno je uzeti u obzir sljedee faktore: broj stanovnika i ekonomske okolnosti, prirodu i broj prijavljenih i procijenjenih neprijavljenih sluajeva diskriminacije, spektar i uloge drugih aktera ukljuenih u promociju jednakosti i suzbijanje diskriminacije, resurse koji su takvom tijelu potrebni da implementira sve svoje funkcije na strateki nain i u mjeri u kojoj e mu biti omogueno da ostvari efektivan utjecaj u borbi protiv diskriminacije.43 Ovi su faktori svakako veoma bitni za razumijevanje aktuelnih kapaciteta Ombudsmena BiH i utvrivanje optimalnih finansijskih i kadrovskih resursa za vrenje njegove funkcije, naroito imajui u vidu veoma irok mandat ove institucije u skladu sa ZZD-om BiH.
38 39 40 41 42 43
Ibid., 4.5. Ibid. Vidi posebno taku 4.2, 4.4. i 4.5. Ibid., 4.2. Ibid., 4.5. Ibid., 6.2, taka 4. Ibid., 4.5.
16
Uloga Ombudsmena u sistemu zatite od diskriminacije u Bosni i Hercegovini: Idealni zakonski scenario
3. Uloga Ombudsmena u sistemu zatite od diskriminacije u Bosni i Hercegovini: Idealni zakonski scenario
3.1. Nadlenosti
Generalno govorei, zakonske nadlenosti Ombudsmena BiH u polju zatite od diskriminacije u najveoj su mjeri usklaene sa direktivama EU, meunarodnim standardima i relevantnom komparativnom praksom. Instituciji Ombudsmena BiH su ZZD-om dodijeljene kvazisudske ovlasti postupanje po pojedinanim albama, provoenje neophodnih postupaka istrage i izdavanje miljenja i preporuka. Ako se uzme u obzir da su pravno neobavezujue preporuke pravilo kada je rije o formi odluka Institucije ombudsmena44, jedini potencijalni nedostatak u domenu zatite od diskriminacije u aktuelnom sistemu jest nekoritenje mogunosti pokretanja parninog postupka zatite od diskriminacije od strane ove institucije. Potencijalno nove uloge Ombudsmena u tom domenu elaborirat emo u nastavku ovog izvjetaja. Institucija ombudsmena BiH ima i iru promotivnu i preventivnu ulogu u oblasti borbe protiv diskriminacije. Pored zatite osoba u konkretnim sluajevima diskriminacije, ova institucija ima i ire ovlasti u ovom domenu. Znaajan dio njenih nadlenosti usmjeren je na preventivno djelovanje edukaciju i promotivne aktivnosti u kontekstu prava na slobodu od diskriminacije. U tom smislu, Institucija ombudsmena BiH prikuplja i analizira statistike podatke o sluajevima diskriminacije, po vlastitoj inicijativi provodi istraivanja u oblasti diskriminacije, odgovarajuim entitetskim i dravnom parlamentarnom tijelu podnosi godinji,
44
Anketa iz 2010. godine, koja je obuhvatila 25 ovakvih tijela iz 20 razliitih evropskih drava (od kojih su skoro sve lanice EU), pokazala je da samo u tri sluaja ona donose i pravno obavezujue odluke (Bugarska, Danska i Maarska). Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 23. Ovakva je ovlast obino praena i mogunou tijela za zatitu ravnopravnosti koje je donijelo konkretnu odluku da se obrati viem organu, poput tribunala, suda ili tuilatva, ukoliko strana u ostavljenom roku tu odluku ne izvri. Vidjeti UN, National Human Rights Institutions, str. 91.
17
a prema potrebi i vanredni izvjetaj o pojavama diskriminacije45, informira javnost o pojavama diskriminacije, podie svijest o pitanjima vezanim za rasizam i rasnu diskriminaciju u drutvu, prati zakonodavstvo, daje savjete zakonodavnim i izvrnim organima i predlae zakonska i druga rjeenja, te unapreuje politike i prakse koje imaju za cilj da osiguraju jednako postupanje.46 Ipak, treba istai da funkcije Institucije ombudsmena BiH u oblasti zatite od diskriminacije prevazilaze tradicionalne nadlenosti ove institucije. Prema obrazloenju uz ZZD, funkcije Ombudsmena koje su njim predviene uraene su prema preporukama Evropske komisije i poklapaju se sa nadlenosti institucija Ombudsmana Bosne i Hercegovine.47 Meutim, treba istai da Zakon predvia i znaajne inovacije koje Instituciji ombudsmena u predmetima vezanim za zatitu od diskriminacije dodjeljuju i ire ovlasti, o emu e biti govora u nastavku ovog izvjetaja. ZZD, to je posebno znaajno istai, normira uspostavljanje posebnog Odjela za eliminaciju svih oblika diskriminacije u okviru Institucije ombudsmena BiH. Ipak, ovaj je odjel praktino osnovan u januaru 2009. godine, jo i prije usvajanja Zakona, a zbog prepoznatog znaaja potrebe uspostavljanja posebnog mehanizma za spreavanje svih oblika diskriminacije. Njegov je osnovni zadatak da osigura ujednaavanje pristupa u ostvarivanju i zatiti prava graana na cijeloj teritoriji BiH48 i da poduzima mjere spreavanja razliitih oblika diskriminacije graana u ostvarivanju Ustavom garantiranih prava. Na elu Odjela nalazi se njegov ef, koji je u isto vrijeme i pomonik ombudsmena. ZZD proiruje uobiajenu nadlenost Institucije ombudsmena BiH u oblasti zatite od diskriminacije i na privatni sektor, to predstavlja veoma bitnu novost. Naime, dok Ombudsmen, prema Zakonu o ombudsmanu za ljudska prava u BiH, prije svega titi pojedince u sluajevima krenja njihovih prava od tijela vlasti u Bosni i Hercegovini49, ZZD-om se njegova nadlenost proiruje na zatitu od
U tom smislu, u februaru 2012. godine, Institucija ombudsmena za ljudska prava BiH objavila je Izvjetaj o pojavama diskriminacije u Bosni i Hercegovini, koji je dostupan na stranici http://www.ombudsmen.gov.ba/.
46 47
45
Zakon o zabrani diskriminacije, lan 7(2).
Faris Vehabovi, Adnan Kadribai i Midhat Izmirlija, Komentar Zakona o zabrani diskriminacije (Sarajevo: Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, 2010), str. 8283; Obrazloenje u arhivi autorice.
48 49
Ombudsmen, Izvjetaj o pojavama, str. 2.
to se odnosi na sve institucije, tijela, ustanove i sve druge institucije vlasti u Bosni i Hercegovini, kao i na privatne ustanove koje obavljaju javne dunosti. Zakon o ombudsmanu za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH, br. 19/02, lan 1, stav 2, taka d), izmijenjen i dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ombudsmanu za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH, br. 32/06, l. 1.
18
diskriminatornog postupanja svih pravnih i fizikih lica.50 Ova nadlenost u kontekstu privatnog sektora ni u komparativnoj perspektivi nije karakteristina za Instituciju ombudsmena kao takvu, ve je specifinost zasebnih tijela za zatitu jednakosti.51 Pored toga, Institucija ombudsmena BiH ima posebnu ulogu i u domenu pruanja pravne pomoi u kontekstu diskriminacije. ZZD-om je ovoj instituciji dodijeljena odgovornost da, kako fizikim tako i pravnim licima koja su podnijela albu zbog diskriminacije, daje potrebna obavjetenja o njihovim pravima i obavezama, te mogunostima sudske i druge zatite, a onima koji se obraaju meunarodnim tijelima za zatitu od diskriminacije daje uputstva, savjete, konsultacije u toku postupka, prijedloge i preporuke.52 Na ovaj nain, Zakon upuuje pojedince na Instituciju ombudsmena kao prvu instancu u traenju zatite od diskriminacije.
3.2. Postupak po albama osnovni principi

Postupak po pojedinanim albama pred Institucijom ombudsmena BiH za pojedinca ima vie prednosti besplatan je, jednostavan i podrazumijeva odgovarajuu pomo. Ovaj postupak, koji ne zahtijeva strunu pravnu pomo, jeste i najvaniji aspekt zatite od diskriminacije koju pojedincima prua navedena institucija. rtve diskriminacije, fizika i pravna lica, svojim se albama mogu direktno obratiti ombudsmenu (putem pote, elektronske pote, faksa ili linim dostavljanjem), koji po potrebi prua i pomo pri popunjavanju posebnog formulara koji je za to predvien, pojanjava njihova prava i obaveze, kao i mogunosti sudske i druge zatite koje pojedincima stoje na raspolaganju, ukljuujui i upuivanje na tijela i organizacije koje ih mogu zastupati u postupku sudske zatite. Na ovaj se nain stranci na pristupaan nain pomae da se zatiti od diskriminacije, da svoje navode i zahtjeve formulira na to bolji nain, te da iskoristi i druge puteve zatite, to, zavisno od konkretnih okolnosti, moe podrazumijevati parnini, upravni, krivini ili prekrajni postupak, ali i obraanje nadlenim inspekcijama. Postupak zatite pred Institucijom ombudsmena prilagoen je potrebama siromanih i marginaliziranih grupa stanovnitva. U tom mehanizmu zatite u pravilu ne postoji potreba za strunim pravnim zastupnikom, to se i na meunarodnom
Zakon o zabrani diskriminacije, lan 7, st. 5. Slino je i u Srbiji, gdje komesar koji je nadlean za antidiskriminacijsku zatitu prima prijave diskriminacije poinjene kako od javnih tako i od privatnih aktera, a institucija ombudsmena samo od dravnih aktera. Na isti je nain Zakon o suzbijanju diskriminacije u Hrvatskoj u antidiskriminacijskoj oblasti proirio tradicionalnu nadlenost pukog pravobranitelja na privatne aktere.
51 52
50
Farkas, How to Present a Discrimination Claim, str. 60. Zakon o zabrani diskriminacije, l. 7.2. b) i 7.4.
19
planu esto istie kao jedna od glavnih prednosti postupka pred tijelom za zatitu jednakosti ili, generalno, ljudskih prava. Dovoljno je da se osoba koja smatra da je diskriminirana ili koja prepoznaje da je rtva krenja nekog od ljudskih prava obrati ombudsmenu BiH, koji, kroz razgovor s njom i kroz koritenje svojih istranih nadlenosti, sam prikuplja informacije, dokaze, izjave i slino, na osnovu kojih moe identificirati povredu prava na jednakost. S obzirom na to da je ovaj mehanizam besplatan, on je, u najveem broju sluajeva53, i lake dostupan rtvama diskriminacije, ukljuujui i siromane i marginalizirane grupe. Ovo je veoma bitno imajui u vidu injenicu da je veina graana koja se obrati instituciji ili (je) pravno neuka ili u stanju socijalne potrebe.54 Ukoliko odlui da alba ili problem koji razmatra ex officio pruaju dovoljne osnove za istragu, ombudsmen moe pokrenuti postupak istrage, u okviru kojeg za sva lica postoji obaveza saradnje. Ovo podrazumijeva zahtijevanje informacija i izjanjenja pravnih lica protiv kojih je pokrenut postupak. Sve institucije vlasti i ostala pravna i fizika lica duna su ombudsmenu najkasnije u roku od 30 dana od zaprimanja zahtjeva dostaviti sve traene podatke i dokumente.55 Prema Zakonu o ombudsmanu za ljudska prava BiH (l. 25) i Aneksu VI (l. 6) Dejtonskog sporazuma, postoji obaveza saradnje s ombudsmenom i u smislu omoguavanja pristupa svim spisima ili dokumentima. Nevladine organizacije takoer mogu biti inicijatori postupka istrage u cilju zatite od diskriminacije. Iako ZZD predvia samo mogunost podnoenja albe lica koje ima legitiman interes, predstavnik Institucije ombudsmena56 istie da postoji i nekoliko sluajeva pokrenutih na inicijativu nevladinih organizacija, bilo na osnovu njihove prijave, bilo skretanjem panje na neke okolnosti koje bi mogle predstavljati diskriminaciju, kada ombudsmen BiH u pravilu otvori istragu po slubenoj dunosti. Polazei od meunarodnih standarda i komparativne prakse, ZZD normira i ulogu ombudsmena u medijaciji izmeu suoenih strana. Naime, ombudsmen predlae i pokretanje postupka medijacije, u skladu sa odredbama Zakona o medijaciji.57 Vano je istai da Institucija ombudsmena BiH ima i ire nadlenosti, koje se ne tiu samo pojedinanih sluajeva diskriminacije. U tom smislu, ova institucija moe
53
Izuzetak predstavlja potencijalni problem nedovoljne prisutnosti Ombudsmena BiH na odreenim geografskim podrujima, to se moe negativno odraziti i na koritenje ovog mehanizma zatite od pojedinaca s tog podruja. Za vie detalja, vidi poglavlje o strukturalnim problemima Institucije ombudsmena BiH.
54
Predrag Raosavljevi, ef Odjela za eliminaciju svih oblika diskriminacije/pomonik ombudsmena BiH, lini intervju, 6. februar 2012. Zakon o zabrani diskriminacije, lan 7, stav 6. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Zakon o zabrani diskriminacije, lan 7, stav 2, taka d).
55 56 57
20
provoditi ope istrage, to podrazumijeva sastanke s nadlenim ministarstvima, posjete ustanovama ili razgovore s ugroenim kategorijama. Primjer takve istrage jeste istraga o sluajevima rasne diskriminacije, ksenofobije i sa tim povezane netolerancije, koju je Institucija ombudsmena BiH 2011. godine poduzela na zahtjev Visokog komesara Ujedinjenih nacija za ljudska prava, kao i ope istrage o odreenim pojavama i kategorijama lica kao to su: prosjaenje romske djece, prava lica s invaliditetom, stanje u ustanovama za zbrinjavanje djece s posebnim potrebama, to je rezultiralo sainjavanjem obimnih specijalnih izvjetaja.58 Institucija ombudsmena BiH izdaje i preporuke s mjerama za otklanjanje diskriminacije i prati njihovo provoenje. Ukoliko sluaj ne bude rijeen ve u fazi istrage, a na osnovu informacija pribavljenih u toku postupka istrage utvrdi se da je dolo do diskriminacije, ombudsmen izdaje preporuku s ciljem spreavanja i suzbijanja diskriminacije, kojom zahtijeva ispravljanje povrede prava i predlae mjere (pojedinane i/ili ope)59 za njihovo otklanjanje, kojom prilikom obino ostavlja rok od 30 dana.60 Nakon izdavanja preporuka, predmet se ne zatvara, nego postoji sistem elektronske i tehnike podrke praenju realizacije preporuka.61 Nepostupanje po preporukama, kao i odbijanje saradnje sa ombudsmenom u domenu suzbijanja diskriminacije,62 predstavlja prekraj za koji je mogue izrei visoke novane kazne u prekrajnom postupku, i to kako za pravna lica tako i za odgovorna lica u pravnim licima te za fizika lica. Ovo je jo jedna znaajna inovacija u odnosu na dosadanju opu ulogu Ombudsmena BiH u okviru koje nisu bile predviene prekrajne sankcije za neispunjavanje preporuka ove institucije. ZZD predvia aktivnu ulogu ombudsmena u prekrajnim postupcima predvienim Zakonom. U lanu 7 stav (j) Zakon propisuje da ombudsmen ima pravo da pokree i uestvuje u postupku za zatitu od diskriminacije za prekraje propisane ovim zakonom. Ovo je, bar na prvi pogled, ujedno i jedini sudski postupak koji ombudsmen moe pokrenuti i u njemu uestvovati i dodatna novost u odnosu na uobiajenu nadlenost ombudsmena u drugim odjelima, te u tom smislu predstavlja veoma vanu inovaciju koja sutinski mijenja koncept uloge i nadlenosti ombudsmena koji je prihvaen u Bosni i Hercegovini. I predstavnik
58
Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
59 Npr., da se odreeni pravilnici usaglase sa ZZD-om u smislu unoenja odredbe o zabrani diskriminacije ili ukidanja odredaba kojima se favorizira odreena kategorija lica pri ostvarivanju nekih prava, ponitenje odreenog konkursa, vraanje na radno mjesto koje je lice imalo prije diskriminacije, uspostavljanje saradnje s ombudsmenom, edukacija zaposlenika o potrebi potivanja zabrane diskriminacije; Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. 60 61 62
Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
Ukljuujui nedostavljanje podataka ili dokumenata na zahtjev ombudsmena, njihovo nedostavljanje u propisanom roku, uskraivanje uvida u njih, izostanak pismenih odgovora ili obavjetenja, neizvjetavanje o efektima datih preporuka, kao i generalno izostanak saradnje s ombudsmenom.
21
Institucije ombudsmena BiH potvruje da samo kada se radi o povredama ZZD-a, ombudsmen ima mogunost da podnoenjem zahtjeva za pokretanje prekrajnog postupka protiv odgovornog pravnog ili fizikog lica trai od nadlenog suda da se ta lica kazne i da se na neki nain sankcionie neizvrenje njegovih preporuka ili nepostupanje po odredbama Zakona.63
63
22
Kljuni problemi Institucije ombudsmena BiH u provedbi Zakona o zabrani diskriminacije
4. Kljuni problemi Institucije ombudsmena BiH u provedbi Zakona o zabrani diskriminacije

4.1. Strukturalna pitanja
4.1.1. Budetska ogranienja
Finansijski problemi, odnosno budetska ogranienja, umnogome utjeu na obim i efikasnost provoenja aktivnosti Ombudsmena BiH. Nekoliko izvjetaja i analiza nevladinog sektora govore o ovom problemu. Helsinki komitet u svom Izvjetaju o stanju ljudskih prava u Bosni i Hercegovini iz 2010. godine ukazuje na nezadovoljavajuu aktivnost Institucije ombudsmena64, za koju istie da je rezultat i kadrovske nepopunjenosti i naina finansiranja ove institucije. Kako se istie, posljedica injenice da se ona finansira iz budeta Bosne i Hercegovine jeste i nedostatak mogunosti njenog samostalnog odluivanja o ljudskim resursima potrebnim za rad na suzbijanju diskriminacije. Takva situacija dovodi i do ugroavanja njene nezavisnosti jer predstavnici zakonodavne i izvrne vlasti na ovaj nain mogu ograniiti njene kapacitete za implementaciju odreenih mehanizama predvienih Zakonom, kao to su prikupljanje i analiza statistikih podataka o sluajevima diskriminacije, sainjavanje vanrednih izvjetaja i informiranje javnosti o pojavama diskriminacije.65 Bosna i Hercegovina nije osigurala adekvatnu finansijsku i kadrovsku opremljenost Ombudsmena BiH u cilju efikasnije borbe protiv diskriminacije. Takvo ogranienje resursa, ipak, nije problem samo u Bosni i Hercegovini. Problemi koji se odnose na mogunost samostalnog upravljanja kako finansijama tako i osobljem
Helsinki komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini, Izvjetaj o stanju ljudskih prava u Bosni i Hercegovini za period januar decembar 2010. (Sarajevo: Helsinki komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini, 2010). U tom smislu vidi i Vaa prava, Javna rasprava u Mostaru Borba protiv diskriminacije sadanje stanje i izazovi u BiH , 31. oktobar 2011. Isti zakljuak i u Izvjetaju u sjeni Koalicije nevladinih organizacija o primjeni Meunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije u Bosni i Hercegovini (taka 7). U takvim okolnostima, Institucija ombudsmena BiH je promoviranje ZZD-a i upoznavanje institucija i javnosti o njegovom sadraju vrila u sklopu aktivnosti koje su organizirale druge organizacije (meu njima se posebno istiu aktivnosti Misije OSCE-a u BiH). Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 8.
65
64
23
domaih tijela za zatitu jednakosti postoje i u zemljama Evropske unije.66 tavie, posljednjih godina mnogima od njih je na neproporcionalan nain smanjen budet, to se negativno odrazilo na njihovu nezavisnost i efektivnost.67 Dodjeljivanje Instituciji ombudsmena BiH centralne uloge u zatiti od diskriminacije nije praeno usvajanjem odgovarajue zakonom predviene budetske stavke. Institucija ombudsmena ve je vie puta u svojim izvjetajima skrenula panju na injenicu da je ZZD jedan od zakona koji se lako usvajaju, ali se u isto vrijeme ne predviaju efikasne mjere koje bi osigurale njegovu primjenu. Tako, iako je lanom 7 stav 5 ZZD-a propisano da e u budetu Institucije ombudsmena za ljudska prava BiH u svrhu uspostavljanja specijalnog odjela za zatitu od diskriminacije biti uvrtena posebna stavka neophodna za njegovo funkcioniranje, u budetu Bosne i Hercegovine to do sada nije uinjeno. Takva situacija znaajno utjee na efikasnost primjene Zakona i umanjuje mogunost ove institucije da u potpunosti izvrava svoje Zakonom utvrene obaveze a naroito promociju Zakona, monitoring sudskih postupaka koji se tiu diskriminacije, provoenje istraivanja iz oblasti diskriminacije i praenje usklaivanja zakonodavstva.68 U svjetlu slinih uoenih problema, u Hrvatskoj je npr. Puki pravobranitelj sredstva za implementaciju antidiskriminacijskog zakonodavstva alocirao iz posebnog projekta Evropske unije.69 Ni sama procedura finansiranja Institucije ombudsmena ne prua garanciju njenog adekvatnog tretmana. Naime, Ombudsmen BiH najprije podnosi prijedlog Ministarstvu finansija BiH, koje taj prijedlog modificira i uklapa u ono to smatra realnim i ostvarivim u toj budetskoj godini, nakon ega se modificirani budet upuuje na usvajanje Parlamentarnoj skuptini BiH.70 Takva procedura nije u
66 67
Commissioner for human rights of the Council of Europe, Opinion of the Commissioner, 4.4.
Kao primjer se navodi Irska, Letonija i Rumunija. Chopin, I. and Uyen Do, Th., Developing AntiDiscrimination Law, str. 87. U Irskoj je npr. u 2009. godini budet za ovu bitnu instituciju smanjen za ak 43%, dok je za ostale dravne institucije taj postotak iznosio 4%. Vidi European network of legal experts in the non-discrimination field, How to address discrimination across all grounds and share experience between different kinds of discrimination: summary workshop proceedings (Legal Seminar on the implementation of EU law on equal opportunities and anti-discrimination, Brussels, 25. novembar 2008), str. 8.
68
Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, Godinji izvjetaj o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine za 2010. godinu (Banja Luka: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2011), str. 121; Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 7. Lovorka Kuan, Croatia Country Report on Measures to Combat Discrimination (European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field, 2010), str. 61. Rije je o IPA fondovima u iznosu od 690.000 eura. Vidi Puki pravobranitelj Republike Hrvatske, Otvaranje Twinning projekta, 25. januar 2012. Na isti nain, u Srbiji Povjerenik za zatitu ravnopravnosti podnosi prijedlog budeta Ministarstvu finansija, koje dalje ima apsolutnu slobodu da modificira njegove pojedine stavke prije njegovog upuivanja u daljnju proceduru. Milovan Batak, pomonik Povjerenice za zatitu ravnopravnosti, telefonski razgovor, 7. maj 2012.
70 69
24
najboljem interesu ove institucije, niti je u skladu sa najboljom praksom kada je rije o njenoj nezavisnosti i efektivnosti. Problem je, naime, u tome to sama institucija nema utjecaja na znaajne modifikacije njihovog prijedloga budeta koje u pravilu pravi Ministarstvo finansija.71 Npr., iako je u zahtjevu za budet za 2012. godinu stavka predviena za jaanje kapaciteta u primjeni ZZD-a u iznosu od 91.825 KM bila u oktobru 2011. godine po prvi put odobrena na sastanku sa Ministarstvom finansija BiH, usljed prolongiranog usvajanja budeta, Ministarstvo je poetkom 2012. godine od Ombudsmena BiH trailo novi zahtjev na osnovu izvrenja za 2011. godinu, u koji nisu uraunata sredstva neophodna za provedbu Zakona o zabrani diskriminacije, ime je Ministarstvo finansija BiH umanjilo iznos na poetku.72 S druge strane, ako se ima u vidu npr. spomenuta ekvivalentna stavka iz budeta hrvatskog Pukog pravobranitelja, ak i da je predloena budetska stavka za Instituciju ombudsmena BiH prihvaena, to bi bio simbolian iznos, iji je potencijal za stvarne promjene u domenu zatite od diskriminacije uistinu minimalan.
4.1.2. Implikacije budetskih ogranienja

Nedostatak sredstava je, prije svega, uzrok nedovoljnog prisustva osoblja Ombudsmena BiH na terenu, meu graanima, to je, u svakom sluaju, jedan od prioriteta ove institucije, a koji se direktno odraava na stepen dostupnosti zatite pogoenim pojedincima.73 Institucija ombudsmena ima glavni ured u Banjoj Luci te etiri regionalna ureda (Sarajevo, Mostar, Livno, Brko). Iz Ureda istiu kako oni nastoje da se nedostatak finansijskih sredstava ne reflektira na dostupnost usluga Ombudsmena BiH na cjelokupnoj teritoriji Bosne i Hercegovine, te u tom smislu neke aktivnosti, poput posjeta opinama, sastanaka s udruenjima i promocije zakona, obavljaju izvan radnog vremena i tokom vikenda. Pored toga,
U ovom smislu, zanimljiv je primjer Zakona o Zatitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore iz jula 2012. godine, koji predvia da se Zatitnik direktno obraa Odboru za ljudska prava i slobode Skuptine Crne Gore sa zahtjevom za budetska sredstva. Odbor je tako podrao njihov zahtjev za 2012. godinu i dostavio ga kao svoj Ministarstvu finansija, koje je nadleno za izradu Nacrta Zakona o budetu. Usljed opih uslova ekonomske krize, Ministarstvo je, meutim, odgovorilo novim prijedlogom za dodjelu budetskih sredstava, koji je znaajno manji od Zatitnikovog prijedloga, ali je ipak vei nego to je to bio prethodne godine. Razlog tome jeste injenica to Zakon ne utvruje da je Ministarstvo obavezno da zahtjev Odbora samo usvoji bez intervencija. Zdenka Perovi, sekretar Institucije zatitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore, e-mail komunikacija, 23. maj 2012. Na taj nain, u parlamentarnu je proceduru upuen iznos koji predstavlja 76% od iznosa iz usaglaenog zahtjeva iz oktobra 2011. godine. Almedina Kari, savjetnica za komunikacije i meunarodnu saradnju Institucije ombudsmena BiH, e-mail komunikacija, 9. maj 2012. O znaaju dostupnosti tijela za zatitu jednakosti na terenu vidi Equinet, Providing Independent Assistance, str. 3334.
73 72
71
25
uposlenici iz podrunih ureda pokrivaju znatno ire podruje nego to to sugerira samo sjedite njihove kancelarije.74 Prema svim pokazateljima, aktuelni su kapaciteti Ombudsmena BiH nedovoljni. Odnos izmeu efikasnosti rada institucije i priliva predmeta svakako je indikativan u tom smislu. U samom Odjelu za diskriminaciju u 2011. godini, za cjelokupnu teritoriju Bosne i Hercegovine bila su zaposlena dva pravnika i jedan pripravnik.75 S druge strane, statistiki podaci o obimu posla ovog odjela ukazuju na tendenciju poveanja broja prijava diskriminacije. U toku 2010. godine Odjel je zaprimio 135 predmeta, ili 4,09% u odnosu na ukupan broj predmeta zaprimljenih u Instituciji ombudsmena76, dok je 2011. godine broj novih predmeta koji se odnosi na diskriminaciju iznosio 191.77 Ovo predstavlja poveanje od 41,5%, to se djelimino moe objasniti i promotivnim aktivnostima Ombudsmena BiH i drugih organizacija koje se bave zatitom ljudskih prava i borbom protiv diskriminacije.78 Tendencija priliva predmeta iz godine u godinu, meutim, iziskuje i odgovarajue prilagoavanje kadrovskih kapaciteta institucije. Nedovoljni kapaciteti negativno se odraavaju na brzinu rjeavanja predmeta. U Instituciji ombudsmena BiH u 2011. godini radilo se na 81 predmetu iz domena diskriminacije prenesenom iz 2010. godine, od kojih je u toku 2011. godine okonano (odlukom o zatvaranju, preporukom ili ostvarivanjem prava stranke u toku postupka) 40 predmeta. Tokom 2011. godine, od ukupno registriranih 191 novih predmeta, zakljueno je tek njih 8879, to znai da je u 2012. godinu prenesen i znaajan broj predmeta iz 2010. i 2011. godine. S takvim obimom posla, i uz nedovoljnu finansijsku opremljenost, odnosno kadrovske resurse, ne moe se oekivati efikasnije rjeavanje predmeta.80 tavie, moe se predvidjeti njihovo dodatno gomilanje u narednim godinama, to e se svakako izrazito negativno odraziti i na
74 75 76
Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 2.
Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 12. Bitno je napomenuti da ovi predmeti nekada obuhvataju vie alitelja, za koje je odlueno da trebaju biti tretirani kao jedan predmet.
77
Za detaljnu analizu predmeta po pojedinim uredima, oblicima, oblastima diskriminacije vidi Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 1115.
78 79 80
Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 12. Ombudsman, Godinji izvjetaj za 2010, str. 121; Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 11.
Mario Reljanovi, Zabrana diskriminacije u Bosni i Hercegovini Pravni okvir i praksa, u: Pravo zemalja u regionu, ur. Vladimir olovi (Beograd: Institut za uporedno pravo, 2010), str. 347, ukazuje na to da je Ombudsmen institucija s primarnom nadlenou za zatitu ljudskih prava i upozorava: ne moe se oekivati da jedna linost posveti adekvatnu panju jo jednom aspektu zatite graana, posebno kada se ima u vidu da poetak implementacije antidiskriminacionog zakonodavstva po pravilu prati izuzetan broj albi/pritubi/tubi.
26
brzinu i efikasnost procedura Ombudsmena BiH.81 Nedovoljni kadrovski resursi negativno se odraavaju na sve aktivnosti Institucije ombudsmena. Najprije, kako istie predstavnik Ombudsmena BiH, iako u skoro svakom predmetu postupe najkasnije u roku od mjesec dana82, Odjel nema dovoljno jake ni kadrovske ni finansijske kapacitete da u potpunosti i na najefikasniji nain ispuni sve obaveze predviene Zakonom83, dok su institucije koje se bave zatitom od diskriminacije u regionu daleko opremljenije. U tom kontekstu, indikativan je primjer strune slube Povjerenika za zatitu ravnopravnosti u Srbiji, u kojoj je krajem 2011. godine bilo zaposleno 18 osoba, ukljuujui tri pomonika povjerenika, pet zaposlenih u Sektoru za postupanje po pritubama i etvero zaposlenih u Sektoru za unapreenje zatite ravnopravnosti, meunarodnu saradnju i projekte, koji je, izmeu ostalog, zaduen i za izradu izvjetaja, publikacija i normativno-pravna pitanja.84 ak i uzimajui u obzir injenicu da je procijenjeni broj stanovnika Bosne i Hercegovine upola manji od broja stanovnika Srbije, broj od dva stalna zaposlenika Odjela za diskriminaciju neuporedivo je manji i nedovoljan za osiguranje efikasnog obavljanja svih aspekata zakonskih nadlenosti Ombudsmena BiH. U nedostatku podrke donosilaca odluka, ombudsmeni su pokuali iznai kreativno rjeenje za ovo pitanje na nain da su kao prioritet utvrdili osnaivanje ovog odjela angairanjem jednog pripravnika. Meutim, istovremeno, usljed neadekvatnih kapaciteta institucije kao cjeline, postojala je potreba da se uposlenici ovog odjela angairaju i u postupcima po albama koje se odnose na krenja prava koja spadaju u nadlenost drugih odjela.85 Na taj nain, i takvi su se pokuaji utopili u brojne generalne nedostatke resursa ove institucije.
Ilustrativan primjer jeste jedan sluaj povodom kojeg je NVO Vaa prava 27. augusta 2010. godine podnijela albu Instituciji ombudsmena u vezi sa povredom prava prilikom zapoljavanja pripadnika nacionalne manjine u instituciji javnoga karaktera. Nakon inicijalna dva dopisa Ombudsmena upuena alitelju u oktobru i novembru 2010. godine u kojima je navedeno da podnesena alba prua dovoljno osnova koji ukazuju na diskriminaciju i pokretanje istrage, i nakon dva takva dopisa upuena oznaenom prekritelju, u kojima su od njega zahtijevane i dodatne informacije o nacionalnoj strukturi njegovih zaposlenika, izostala je informacija o bilo kakvoj daljnjoj aktivnosti ove institucije. Predstavnik NVO Vaa prava, e-mail komunikacija, 3. juli 2012.
82 S tim u vezi, bitno je imati u vidu da i sasvim poeljna nastojanja za brzim postupanjem po pritubama, u cilju zatite rtava diskriminacije, u okolnostima nedovoljnih ljudskih resursa, mogu utjecati na kvalitet postupanja. Vidi u tom smislu Equinets Working Group 2 on Strategic Enforcement, Strategic Enforcement. Powers and Competences of Equality Bodies (Brussels: Equinet, 2006), str. 14. 83 84
81
Poverenik za zatitu ravnopravnosti, Redovan godinji izvetaj Poverenika za zatitu ravnopravnosti za 2011. godinu (Beograd: Poverenik za zatitu ravnopravnosti, 2012), str. 1516. Pri tome, ak i u ovakvim uslovima, Miroslav Batak, pomonik povjerenice za zatitu ravnopravnosti, istie da zaposleni veoma intenzivno rade, da je sistematizacijom radnih mjesta predvien ak broj od 60 zaposlenih, pri emu on broj do 30 zaposlenih smatra optimalnim rjeenjem. Telefonski razgovor, 7. maj 2012.
85
Ombudsman, Godinji izvjetaj za 2010, str. 121; Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 12.
27
U takvim okolnostima nije mogue ispuniti ni vaan meunarodni standard koji podrazumijeva da se i u okviru jedinstvenog tijela koje se bavi zatitom od diskriminacije osigura ekspertiza za pojedine osnove i oblike diskriminacije. Naravno, jaanje kadrovskih kapaciteta Ombudsmena jest preduslov da doe i do odgovarajue sistematizacije radnih mjesta na nain da odreeni slubenici budu zadueni za specifine oblike diskriminacije.86 U Srbiji je uinjen prvi korak u ovom smjeru s obzirom na to da je Sektor za postupanje po pritubama strune slube Povjerenika za zatitu ravnopravnosti sastavljen od dva odjeljenja, izmeu kojih je rad podijeljen po osnovu dvije grupacije diskriminacijskih osnova87, s tim da je i unutar ovih odjeljenja cilj razvijanje ekspertize pojedinih uposlenika za specifine diskriminacijske osnove.88 Nedostatak resursa odraava se i na nemogunost adekvatne istrage i monitoringa sudskih ili upravnih postupaka. Slubenici institucije nisu uvijek u mogunosti izai na lice mjesta, ve postupak nastavljaju pismenim putem, na vie formalan nain, traenjem pismenih izjanjenja stranaka. Ovaj je problem posebno znaajan ako se posmatra u kontekstu nedovoljnog prisustva osoblja Ombudsmena na cjelokupnoj teritoriji Bosne i Hercegovine. Svakako bi bilo korisnije kada bi uposlenici Ombudsmena imali resurse da neposrednim putem utvrde injenino stanje.89 I predstavnica OSCE-a BiH ukazuje na ovaj problem, kao i na potrebu ozbiljne izgradnje kapaciteta ljudskih resursa Institucije ombudsmena BiH u oblasti zatite od diskriminacije. Ona istie da i preporuke Ombudsmena BiH esto ukazuju na to da, usljed nedovoljnih resursa, nedostaje potrebna ekspertiza za konzistentnu pravilnu primjenu Zakona.90 Stoga se finansijsko i kadrovsko jaanje institucije namee kao imperativ bez ijeg ispunjavanja nije mogu istinski iskorak u institucionalnoj borbi protiv diskriminacije, naroito imajui u vidu brojne zakonske nadlenosti i nivoe angamana Ombudsmena BiH u ovom domenu.
86 87
Informacije preuzete sa stranice http://www.ravnopravnost.gov.rs/lat/organizacija.php (stranica posjeena 7. maja 2012).

88 89 90
Milovan Batak, telefonski razgovor, 7. maj 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Lori Mann, pravna savjetnica u Misiji OSCE-a u BiH, lini intervju, 12. mart 2012.
28
4.2. Zakonske nejasnoe i nedoumice

4.2.1. Status Institucije
Zakonska definicija uloge i nadlenosti Ombudsmena BiH u oblasti zatite od diskriminacije nije dovoljno jasna. U Godinjem izvjetaju za 2010. godinu upuuje se na injenicu da je Institucija ombudsmena centralna institucija za zatitu od diskriminacije, ali da istovremeno u Zakonu nisu jasno precizirani naini realizacije ovog mandata, to stvara potrebu kreiranja instrumenata koje bi Institucija ombudsmana trebala koristiti u ostvarivanju ove zakonske obaveze. Ovo se posebno odnosi na koritenje mehanizama medijacije, davanja miljenja, odnosa prema sudskoj zatiti i sl.91 Prije svega, nije u potpunosti jasno zbog ega, u kom pogledu, i sa kojim je implikacijama ovoj instituciji dodijeljen status centralnog tijela za spreavanje i suzbijanje diskriminacije. U Hrvatskoj se, npr., spominje ta uloga centralnog tijela koju Puki pravobranitelj ima, ali tamo to ima smisla jer u Hrvatskoj djeluju tri dodatna ombudsmena specijalizirana za specifine diskriminacijske osnove. Iz tog je razloga bilo neophodno ulogu koordiniranja i ulogu centralnog izvjestioca dodijeliti jednom od tih tijela. U nedostatku boljeg objanjenja, jedino bi se razumno opravdanje ogledalo u znaaju koji se pridaje njenoj ulozi u borbi protiv diskriminacije, te u irokom opsegu njenih nadlenosti, odnosno viestrukoj prirodi njenog mandata, koji obuhvata kako preventivne tako i zatitne mehanizme. Istovremeno, mogue je da je namjera zakonodavca bila da se zatita od diskriminacije prvenstveno ostvari pred Ombudsmenom a ne pred sudovima. U svakom sluaju, zakonsko pojanjenje i elaboracija ukupnog mandata institucije bili bi viestruko korisni.
4.2.2. Novi instituti u Zakonu o zabrani diskriminacije

Nedovoljna promocija novih instituta, kao to je mogunost zatite od diskriminacije u privatnom sektoru, u praksi ograniava njihov povoljan efekt na zatitu rtava diskriminacije. Kako je ve navedeno, Zakonom se zatita od diskriminacije proiruje i na privatni sektor, a prema rijeima predstavnika ove institucije, do sada Ombudsmen BiH nije imao veih problema da objasni svoj mandat i da trai saradnju po konkretnom pitanju sa pravnim ili fizikim licima iz privatnog sektora koja su oznaena kao prekrioci prava. No, kod javnosti jo uvijek nije
91
Ombudsman, Godinji izvjetaj za 2010, str. 182.
29
zaivjela ta ideja da je kod eventualnih problema koje imaju u privatnom sektoru Institucija ombudsmena, kao dravni mehanizam zatite ljudskih prava, nadlena da im pomogne.92 Kako na sagovornik istie, velika veina prijava se jo uvijek odnosi na javni sektor, dok je broj onih koje se tiu privatnog sektora mnogo manji i uglavnom se odnosi na mobing i zatitu prava iz radnog odnosa. Potencijal pozitivnog efekta pravila o prebacivanju tereta dokazivanja na zatitu rtava diskriminacije takoer se ini nedovoljno iskoritenim. Prilikom utvrivanja da li je dolo do diskriminacije, Institucija ombudsmena BiH se opredjeljuje za primjenu pravila o prebacivanju tereta dokazivanja na lice koje je u albi oznaeno kao kritelj prava, ali istie da ne postoji dovoljno razvijena spoznaja snage ove zakonske odredbe, ime se umanjuje njena primjena u praksi.93 U tom smislu, sagovornik istie da se u komunikaciji sa strankama esto dobiju uopeni i parcijalni odgovori, to usporava postupak po albi, te se deava da se diskriminacija ne dokae, odnosno ne uini vjerovatnom.94 Problemi ove vrste su, dakako, poznati i u komparativnoj praksi.95 Bitno je, meutim, napomenuti da sama Institucija ombudsmena mora ovo pravilo primjenjivati u skladu s njegovom svrhom: u sluaju prima facie diskriminacije mora osigurati prebacivanje tereta dokazivanja na navodnog prekritelja prava, te, u skladu s tim, zaista utvrivati povredu zabrane diskriminacije u sluaju njegove nezadovoljavajue odbrane.96 Primjetno je, naime, da se u pojedinim odlukama utvrdi postojanje diskriminacije, ali se to ini uope ne spomenuvi ovo pravilo97 ili primijenivi ga uz nedovoljno ili neadekvatno98 objanjenje. Kao centralna institucija za zatitu diskriminacije sa kvazisudskim nadlenostima, upravo je Ombudsmen BiH u najboljoj poziciji i ima znaajnu
92 93 94 95 96
Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 16. Ibid. Vidi, npr., Equinets Working Group 2 on Strategic Enforcement, Strategic Enforcement, str. 1921.
Preporuka broj -BR-04-66/10 od 13. jula 2010. godine primjer je odluke u kojoj se, u odgovoru na odbijanje navodnog prekritelja da Instituciji ombudsmena dostavi zahtijevane podatke, ukazuje na to da opisano ponaanje, shodno pravilu o prebacivanju tereta dokazivanja, moe navesti i na zakljuak o osnovanosti albe alitelja. Ukoliko je, meutim, utvrena prima facie diskriminacija, pravilna primjena ovog pravila ne ukazuje na puku mogunost utvrivanja diskriminacije, nego zahtijeva da se utvrdi diskriminacija, jer u tom sluaju suprotna strana nije uspjela dokazati da diskriminacija nije nastupila. U tom smislu takoer se ini neprihvatljivom preporuka prekritelju da isti hitno dostavi dokaze iz kojih je vidljivo da u ovom predmetu nije nastupila diskriminacija alitelja.
97 98
Vidi, npr., Preporuku broj P-116/11 od 18. jula 2011.
Tako, npr., u Preporuci broj -SA-06-870/10 od 2. februara 2011. godine, iako je za pohvalu ukazivanje na pravilo o prebacivanju tereta dokazivanja, izlaganje propusta prekritelja pri dokazivanju da diskriminacija nije nastupila, kao i pojanjenje da diskriminatorni motiv nije relevantan za utvrivanje postojanja diskriminacije, ini se neadekvatnim i nepotpunim pojanjenjem, prema kojem je teret dokazivanja u sluaju diskriminacije na navodnom prekriocu. Ovim putem, naime, nije pojanjen i obrazloen mehanizam prebacivanja tereta dokazivanja, koji podrazumijeva dvije faze dokazivanja, od kojih je prva dokazivanje od strane rtve prima facie diskriminacije.
30
odgovornost da pravilo o prebacivanju tereta dokazivanja razvije u svojoj praksi, to kasnije moe pomoi i sudovima da na pravilan nain primijene ovaj institut. Ombudsmen BiH ne ini dovoljno na prevenciji viktimizacije i zatiti od viktimizacije uesnika u postupku. Uprkos potencijalno pozitivnim efektima koje omoguava zatita od viktimizacije uvedena ZZD-om, jedan od glavnih faktora neprijavljivanja sluajeva diskriminacije Ombudsmenu BiH i nadlenim sudovima u Bosni i Hercegovini, kao i u komparativnoj praksi, i dalje je strah od viktimizacije.99 Predstavnica OSCE-a napominje da nadlene institucije ne doprinose dovoljno eliminiranju ovog straha, navodei kao primjer izvjetaje Ombudsmena BiH, gdje se ovaj problem u pravilu spominje samo usput, bez detalja i elaboracije. Iako se prva dva primjera prekrajnih postupaka koje je inicirala Institucija ombudsmena100 odnose upravo na viktimizaciju, postoje znaajni drugi primjeri nastupjele viktimizacije kojima bi se trebala posvetiti panja. Karakteristian primjer jeste situacija u kojoj ne samo da nije ispotovana preporuka Institucije ombudsmena u konkretnom sluaju, nego je diskriminiranom licu u disciplinskom postupku ak izreena disciplinska mjera zbog tee povrede radne dunosti, te je ono proglaeno odgovornim to je Instituciji ombudsmana za ljudska prava BiH iznio neistinite tvrdnje da je diskriminiran po strunoj i nacionalnoj osnovi.101 Ovdje je poinjeno vie prekrajnih djela, meu njima i lako dokaziva viktimizacija. Ali, ini se da Ombudsmen BiH do sada nije inicirao prekrajni postupak u ovom predmetu.102 Iako je mogue da u nekim od sluajeva viktimizacije stranka naknadno odustane od daljnjeg postupka pred Ombudsmenom, i ovakav je pokazatelj zabrinjavajui i kao takav zahtijeva panju s obzirom na to da viktimizator u suprotnom lako postie svoj cilj i da mu se alje ohrabrujua poruka. Pored toga, i generalna strukturalna ogranienja u promoviranju inovacija ZZD-a oito zabranu viktimizacije i njene potencijalne posljedice ine nepoznatom kako pojedincima tako i potencijalnim viktimizatorima.
99 100 101
Commissioner for human rights of the Council of Europe, Opinion of the Commissioner, 3.1. Vidi odjeljak 4.3.3.
Predmet registriran pod brojem -MO-04-66/10, u kojem je izdata Preporuka broj P-261/10. Ombudsman, Godinji izvjetaj za 2010, str. 3132. Slino tome, vidi predmet -SA-04-330/10, u kojem je Ombudsman uputio preporuku da neosnovano obraanje Instituciji ombudsmena ne moe biti predmetom disciplinskog postupka protiv aliteljice, ali u izvjetaju nije navedeno da je tim povodom pokrenut prekrajni postupak. Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 17.
102
31
4.3. Proceduralna pitanja

4.3.1. Nejasni parametri medijacije
U izvjetaju o diskriminaciji Ombudsmena BiH istie se da je odreen broj predmeta rijeen ve u fazi istrage, upravo posredovanjem, podsticanjem prijateljskog rjeenja ili preduzimanjem medijacije izmeu stranaka u sporu.103 ef Odjela za diskriminaciju104 Ombudsmena BiH ukazuje na to da se i u drugim sluajevima u kojima se postupa nastoji postii prijateljsko rjeenje spora, tako to se i jednoj i drugoj strani ukazuje na eventualne propuste i oni se ohrabruju da na neki nain kroz dogovor i neposredan razgovor i kontakt nau zajedniko rjeenje koje je obostrano korisno, to nekada ima uspjean ishod. S druge strane, on ukazuje na to da je odredba lana 7, taka d), koja se odnosi na medijaciju nedovoljno definirana i nedoreena, odnosno da nije jasno ta se tano pod tim podrazumijeva. Navodi da se ona moe tumaiti na dva naina: da Institucija ombudsmena BiH sama provodi postupak medijacije ili da ona samo upuuje stranku na zvanino Udruenje medijatora. U tom smislu, na sagovornik pojanjava da je aktuelno tumaenje Ombudsmena BiH da se radi o drugoj varijanti: tamo gdje utvrdi da je dolo do diskriminacije, u pogledu obima diskriminacije i naknade eventualne tete upuuju strane na medijaciju, a podrazumijeva se da je ona pred nadlenim Udruenjem medijatora BiH. To, meutim, ne iskljuuje mogunost da neko od slubenika Ombudsmena BiH proe potrebnu edukaciju u cilju dobijanja licence koja e omoguiti provoenje postupka medijacije sa strankama.105 U tom smislu, u izvjetaju Ombudsmena BiH istie se kako e se razmotriti mogunost uspostave mehanizma medijacije, shodno odredbama Zakona.106 Komparativna iskustva takoer ukazuju na razliite pristupe institucija ombudsmena u postupku medijacije. Tako je, npr., u Hrvatskoj, uposlenike Ureda pukog pravobranitelja iz oblasti medijacije educiralo zvanino udruenje medijatora107, dok Kancelarija povjerenice za zatitu ravnopravnosti u Srbiji trenutno radi na projektu razvoja modela medijacije, u okviru kojeg namjeravaju educirati oko 40 medijatora irom Srbije. Oni bi zatim preuzeli ulogu medijacije u sluajevima diskriminacije koji se budu pojavili pred Povjerenicom.108 Na slian nain, u Kanadi je pri Komisiji za ljudska prava formirana grupa eksternih, a odnedavno i
103 104 105 106 107
Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 11. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Predrag Raosavljevi, telefonski razgovor, 8. maj 2012. Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 25.
Vidi Puki pravobranitelj Republike Hrvatske, Activities of the Ombudsman as the Central Body for the Suppression of Discrimination (Equality Body). Vidi Equinet, The Serbian Commissioner for the Protection of Equality in the Spotlight.
108
32
internih, medijatora, istovremeno kvalificiranih i senzibiliziranih za probleme zatite ljudskih prava.109 U skladu s tim, premda sveprisutna ogranienja resursa Institucije ombudsmena BiH diktiraju opciju provoenja postupka medijacije u skladu sa opim pravilima, jaanje kapaciteta za internu medijaciju svakako bi bilo poeljna opcija, imajui u vidu specifinosti diskriminacije i ekspertizu Ombudsmena BiH u ovoj oblasti.
4.3.2. Dejstvo i (ne)provoenje preporuka Ombudsmena BiH

Tijela za zatitu ljudskih prava sa slinim nadlenostima kao u Bosni i Hercegovini u pravilu nemaju direktnu mogunost provoenja svojih preporuka. To je tako iz razloga to se smatra da bi takva nadlenost podrazumijevala neprihvatljivu kombinaciju istranih i kvazisudskih funkcija u istom tijelu.110 U jednom miljenju Venecijanske komisije istie se da iz same prirode Institucije ombudsmena proizlazi da ona samo moe davati preporuke. Ne moe postojati direktna obaveza da se slijede ove preporuke. Meutim, uistinu bi bila potrebna obaveza administrativnih tijela da u datom roku reagiraju na preporuku Ombudsmena, bilo prihvatajui je i ispravljajui situaciju bilo nudei obrazloenje u sluaju odbijanja.111 Znaajan je broj nerealiziranih preporuka Ombudsmena BiH u oblasti diskriminacije. U 2011. godini, od 128 zavrenih predmeta koji su se ticali diskriminacije, u 102 predmeta donesena je odluka o zatvaranju, dok je u njih 26 provedena istraga i izdata preporuka poinitelju da poduzme mjere kojima e zaustaviti diskriminaciju.112 Od toga je 6 preporuka realizirano, dvije su djelimino realizirane,113 dok 18 od spomenutih 26 preporuka nije uope realizirano. Struktura
109
Olivera Vui, ur., Perspectives of use of alternative dispute resolution techniques in cases of discrimination in Serbia (Beograd: UNDP i Ministarstvo rada i socijalne politike, 2009), str. 35.
International Council on Human Rights Policy & Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Assessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions (Geneva: International Council on Human Rights Policy, 2005), str. 2122.
111
110
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), the Commissioner for Human Rights, Directorate General of Human Rights of the Council of Europe, Joint Opinion on the Draft Law on the Ombudsman of Serbia (Venice: European Commission for Democracy through Law; Commissioner for Human Rights; Directorate General of Human Rights of the Council of Europe, 34. decembar 2006), CDL- AD(2004)041, taka 32. Od toga, najvei broj se odnosi na mobing (7) i diskriminaciju na osnovu nacionalnog porijekla (4). Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 11 i 15. Npr. preporuka da se konkurs poniti zbog utvrene diskriminacije. Umjesto da to uini, odgovorni organ alitelju ponudi drugo odgovarajue radno mjesto, s im se pojedinac sloi. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
112
113
33
nerealiziranih preporuka je sljedea: povodom 7 je ostvarena saradnja,114 na 5 preporuka nema nikakvog odgovora, a 6 je ostalo bez realizacije.115 Iz navedene statistike evidentno je da bi, kako se istie i u Instituciji ombudsmena BiH, broj ispotovanih preporuka morao biti vei.116 Iako su preporuke Ombudsmena BiH generalno neobavezujuega karaktera, ZZD predvia sankciju za njihovo nepotivanje, putem prekrajnog mehanizma koji do sada nije koriten.117 Sama injenica da se radi o preporukama znai da one same po sebi nemaju pravno obavezujui karakter. U lanu 7 Zakona izriito je predviena samo dunost blagovremenog dostavljanja traenih podataka i dokumenata, pismenih odgovora i obavjetenja, kao i informacija o efektu preporuka datih radi otklanjanja diskriminacije. Treba podsjetiti i na to da se u Aneksu VI, lan 5, stav 4 Dejtonskog sporazuma predvia obaveza strane na koju se njeni zakljuci odnose da u ostavljenom roku pismenim putem obavijesti Instituciju ombudsmena BiH o nainu na koji e ispotovati zakljuke. Dakle, ni tu nije izriito predviena dunost postupanja po preporuci. U isto vrijeme, meutim, nekoliko odredaba dalje u Zakonu118 predvia se prekrajna odgovornost kako fizikih tako i pravnih lica, i u njima odgovornih lica, za diskriminaciju osoba uinjenu proputanjem postupanja po preporuci Ombudsmena BiH, uz posebno visoke novane kazne, koje seu do 6.500 KM, kao i, u sluaju da su za to ispunjeni uslovi, zatitne mjere oduzimanja predmeta i zabrane obavljanja odreenih profesionalnih djelatnosti. Posmatrajui te odredbe u cjelini, moe se zakljuiti da one, na indirektan nain, ipak ine obaveznim potivanje ovih pravnih akata. Drugim rijeima, moe se zakljuiti da ZZD uspostavlja vaan izuzetak kada je rije o preporukama u domenu diskriminacije: za razliku od ostalih odluka Institucije ombudsmena BiH, diskriminacija do koje doe uprkos njenoj preporuci za drugaijim postupanjem podlona je posebnoj prekrajnoj odgovornosti. Specifian mehanizam pozivanja na odgovornost nadlenih organa vlasti u kontekstu provoenja preporuka Ombudsmena BiH takoer bi se mogao bolje iskoristiti u cilju efikasnije zatite rtava diskriminacije. Kada je rije o obaveznoj saradnji s Institucijom ombudsmena BiH, nadlene su institucije posebno izdvojene u lanu 7 stav 7 ZZD-a119. Istovremeno, Zakon o ombudsmanu predvia da
114
Prema pojanjenju gospodina Raosavljevia (lini intervju, 6. februar 2012), to znai da su uinjeni odreeni koraci od strane organa ka ispotovanju preporuke, ali ona nije u potpunosti ispotovana.
115
Ibid. Sagovornik istie da su uglavnom obavjetavani da nee postupiti po preporuci, veinom zbog pitanja finansijske prirode ili pozivanjem na razne ope i pojedinane akte. Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 27. Vidi odjeljak 4.3.3. Zakon o zabrani diskriminacije BiH, lan 19, st. 4.
116 117 118 119
Kao to je ve naznaeno, u ovoj se odredbi istie njihova obaveza da sarauju s Institucijom ombudsmena BiH, da daju pismene odgovore i obavjetenja u roku postavljenom od Ombudsmena, ukljuujui obavjetenja o efektu preporuka donesenih radi otklanjanja diskriminacije.
34
se, u sluaju nepostupanja odreenog organa vlasti po preporuci Ombudsmena BiH ili u sluaju izostanka obavjetenja o razlozima nepoduzimanja mjera, o tome najprije obavjetava vii nadleni organ. Ukoliko i nakon toga neopravdano ne doe do rjeenja, taj problem se uvrtava u specijalni ili godinji izvjetaj Ombudsmena BiH, uz spominjanje imena odgovornih organa vlasti ili slubenika, koji se upuuje Parlamentarnoj skuptini BiH, Parlamentu FBiH, Narodnoj skuptini RS-a i Predsjednitvu BiH.120 U godinjim izvjetajima Ombudsmena BiH koristi se tabelarni prikaz preporuka kojima je utvrena povreda prava, ukljuujui i status njihove realizacije, a u prvom specijalnom izvjetaju o diskriminaciji na pojedinim mjestima uzgred se spominje nekoliko primjera nepotivanja datih preporuka.121 U oba sluaja, meutim, ovi se sluajevi tretiraju na marginalan nain, a fokus se vie stavlja na provedene preporuke ili postupke koji su u toku, i ne spominjui imena odgovornih slubenika, ime se predvieni mehanizam ini nedovoljno iskoritenim. Iz Institucije ombudsmena pojanjavaju da imena odgovornih slubenika nisu uvrtena prvenstveno zbog injenice da jo uvijek nisu iscrpljeni svi mehanizmi koji podrazumijevaju slanje urgencija ili obavjetavanje viih organa kao i da za pojedine preporuke iz izvjetaja koje su usvojene 2011. godine jo nije protekao ostavljeni rok.122 Pa ipak, kao to je prethodno opisano, za znaajan broj preporuka jasno je da su one, uprkos protoku rokova, ostale nerealizirane. tavie, u nekim su se sluajevima prekritelji ak izjasnili kako po njima nee postupiti. S druge strane, u godinjem izvjetaju za 2011. godinu u tabelarnom prikazu preporuka navode se i poetkom 2011. godine usvojene ali nerealizirane preporuke u kojima je utvrena diskriminacija, a na koje ak nije zaprimljen odgovor organa vlasti.123 Osim to sama injenica njihovog uvrtavanja u godinji izvjetaj upuuje na prethodno iscrpljivanje svih drugih mogunosti, u takvim sluajevima se protekli period ini dovoljno dugim za iscrpljivanje drugih mehanizama. Pa ipak, u specijalnom izvjetaju o pojavama diskriminacije124 ovi sluajevi se uope ne spominju, a u godinjem izvjetaju ne navode se imena odgovornih slubenika. Ne postoji sistematski nain praenja provoenja preporuka Ombudsmena BiH od strane parlamenata. U godinjem izvjetaju (2010) Ombudsmena skree se panja na to da je podrka parlamenata na nivou BiH i entiteta preporukama Institucije ombudsmana kljuni mehanizam za osiguranje potivanja ljudskih prava
120 121 122 123
Zakon o ombudsmanu, lan 32, stav 2. Vidjeti Ombudsman, Izvjetaj o pojavama. Institucija ombudsmena BiH, e-mail komunikacija, 11. juni 2012.
Vidi, npr., Preporuku broj P-28/11, usvojenu 9. marta 2011. Godine, ili broj P-36/11 od 25. marta 2011. godine. Institucija ombudsmena za ljudska prava BiH, Godinji izvjetaj o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine za 2011. godinu (Banja Luka: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2012), str. 120. Vidjeti Ombudsman, Izvjetaj o pojavama.
124
35
i garancija za osiguranje institucionalnog djelovanja.125 Preciznije reeno, ovo se odnosi na mogunost parlamenata da obezbijede nastavak praenja () zbog ega nije dolo do potpunog potovanja preporuka Ombudsmana u smislu traenja informacija od konkretnih institucija, ali i u smislu potivanja preporuka koje se odnose na obavezu samih parlamenata da osiguraju usaglaavanje odreenih propisa sa ZZD-om.126 U godinjem izvjetaju se pri tome ne daje ocjena dosadanje podrke parlamenata, nego se ukazuje na njen potencijalni znaaj. Kada je rije o preporukama usvojenim u okviru Odjela ombudsmena BiH za eliminaciju svih oblika diskriminacije, trenutno nije osiguran mehanizam sistematskog praenja provoenja nerealiziranih preporuka od strane parlamenata.127 Za razliku od toga, u Sloveniji, npr., Ombudsmen nerealizirane preporuke prijavljuje u specijalnom izvjetaju nadlenoj radnoj grupi u parlamentu ili samom parlamentu,128 koji u odgovoru na izvjetaj Ombudsmena, uz opi zakljuak o potrebi potivanja preporuka Ombudsmena, usvaja konkretne preporuke i smjernice za dravne institucije.129
4.3.3. Neiskoriteni potencijal prekrajnog postupka

Ombudsmen BiH do sada nije dovoljno koristio potencijal prekrajne odgovornosti predvien ZZD-om. U izvjetajima Ombudsmena ukazuje se, izmeu ostalog, na probleme opstruiranja datih preporuka tako to se one samo formalno ispunjavaju, pri emu se, u nedostatku suprotnih informacija, moe zakljuiti da Ombudsmen nije dalje iskoristio postojee mehanizme prekrajne odgovornosti. Naprimjer, dvije preporuke realizirane su na nain da su stranke vraene na radno mjesto, ali su se podnosioci albi potom, koritenjem pritisaka i uznemiravanja, nastojali dovesti u situaciju da svojevoljno napuste radno mjesto.130 Samo u dva predmeta131 u kojima su podnosioci albi Ombudsmenu zbog injenice podnoenja albe, kao i zbog obraanja nadlenoj inspekciji rada, bili suoeni sa prijetnjom otkaza, Ombudsmen je utvrdio da je rije o viktimizaciji i podnio zahtjeve nadlenim opinskim sudovima za pokretanje prekrajnog postupka protiv odgovornih lica. Moe se rei da su ovi, prvi poznati prekrajni postupci od stratekog znaaja, pri
125 126 127 128 129
Ombudsman, Godinji izvjetaj za 2010. godinu, str. 37. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Predrag Raosavljevi, telefonski razgovor, 8. maj 2012. Zakon o ombudsmanu za ljudska prava, lan 33, st. 5, i l. 40, st. 2.
Vidi internetsku stranicu Ombudsmena za ljudska prava Slovenije: http://www.varuh-rs.si/publications-documents-statements/recommendations-of-national-assembly/?L=6 (stranica posjeena 8. maja 2012). Ombudsman, Godinji izvjetaj za 2010. godinu, str. 125. Predmet -SA-05-509/11 i -BL-06-255/11; Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 17.
130 131
36
emu ostaje da se vidi kakav e stav po ovom pitanju u konanici zauzeti nadleni sudovi. U oba spomenuta sluaja prekrajni je postupak iniciran nakon to je Ombudsmen izdao preporuku. Ombudsmen jo nije inicirao prekrajni postupak zbog diskriminacije, nevezano za konkretnu preporuku, kao ni zbog izostanka saradnje s ovom institucijom. Teoretski gledano, moe se zamisliti i situacija da Ombudsmen pokrene prekrajni postupak u sluaju da je uinjena diskriminacija, ak i ako prije toga nije izdata preporuka. Pored toga, institucija e razmotriti u narednom periodu i mogunost pokretanja prekrajnog postupka u sluaju npr. izostanka odgovora na preporuku od strane prekritelja.132 Meutim, ako imamo u vidu primarni cilj Zakona olakavanje poloaja rtve diskriminacije ovu znaajnu opciju nije uputno vezati samo za konkretnu varijantu neispunjenja preporuke od strane prekritelja ili viktimizaciju podnositelja albe nakon obraanja Instituciji ombudsmena BiH. Openito, sudei prema raspoloivim oficijelnim podacima iz izvjetaja Ombudsmena, ova institucija nedovoljno koristi navedene zakonske mogunosti, koje su potencijalno znaajne kako za zatitu rtava diskriminacije tako i za jaanje autoriteta Ombudsmena BiH. To potvruje i ekspertica OSCE-a u BiH, koja upravo ovu opciju pokretanja prekrajnog postupka ocjenjuje potencijalno efikasnom, i to zbog konkretnih posljedica koje predvia.133
4.3.4. Ograniena pravna pomo

Prema pojanjenju predstavnika Ombudsmena BiH,134 ova je institucija najee prva instanca kojoj se pojedinac obraa. Neki im se graani obraaju kada ve pokrenu sudski postupak, pa trae monitoring suenja, neki im se obraaju molbom za pomo i pravnim savjetima pri pokretanju sudskog postupka, a neki u situacijama kada su se ve obraali pojedinim upravnim organima, no ne mogu provesti u djelo neko pravo koje su ostvarili tim putem. Pojedinci im se takoer obraaju kada ve imaju pravnog zastupnika, poput nekoliko poznatih sluajeva u kojima NVO Vaa prava sastavi predstavku u ime stranke i dostavi je Instituciji ombudsmena BiH, a oni po tome postupaju kao da je stranka sama podnijela albu. Domet pravne pomoi koju Institucija ombudsmena moe pruiti rtvama diskriminacije ogranien je strukturalnim problemom nedostupnosti njenih usluga na cjelokupnoj teritoriji Bosne i Hercegovine. Slubenici ove institucije rtvama pruaju savjete i uputstva u pogledu njihovih prava i moguih mehanizama zatite. Iako je koritena neto drugaija zakonska formulacija za obraanje domaim i
132 133 134
Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Lori Mann, lini intervju, 12. mart 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
37
meunarodnim tijelima, u Instituciji ombudsmena istiu135 da u praksi nema razlike u obimu davanja savjeta pred ovim tijelima o svim raspoloivim opcijama zatite136 koje podnosiocima albi stoje na raspolaganju. Meutim, nemogunost prisustva osoblja Ombudsmena BiH na terenu, usljed nedostatka sredstava,137 direktno se odraava na dostupnost pravne pomoi svim graanima u Bosni i Hercegovini. U komparativnoj perspektivi, institucije za zatitu jednakosti pronalaze razne naine za pruanje pomoi rtvama diskriminacije. Sva ova tijela u pravilu pruaju neki vid generalnih informacija na svojim internetskim stranicama138 ili u posebnim publikacijama, a veina njih, na zahtjev, rtvi prua potrebne savjete.139 Slino ovlastima Ombudsmena BiH, u Kanadi, slubenik za ljudska prava u Komisiji za ljudska prava, uspostavljenoj na federalnom nivou,140 prua npr. pojanjenje rtvi o tome koja je institucija nadlena za rjeavanje njihovih pritubi, odnosno da li je to Kanadska komisija za ljudska prava (Canadian Human Rights Commission) ili provincijske ili teritorijalne komisije141. Na slian nain, i Komisija za jednakost i ljudska prava (Equality and Human Rights Commission) u Velikoj Britaniji prua podrku pojedincima pri ostvarivanju njihovih prava pred sudovima i tribunalima ili prua druge vidove pravne podrke i pravne savjete.142 U pogledu osiguranja dostupnosti savjetodavnih usluga svim graanima, u komparativnoj su praksi razvijena razliita rjeenja.143 Tako Komisija za jednakost i ljudska prava u Velikoj Britaniji ima telefonsku liniju posredstvom koje prua savjete o zatiti prava ta linija prima oko 50.000 poziva godinje144. Slino rjeenje predvieno je i u
135
136 Ombudsmen, po potrebi, pojedince upuuje na sudske, upravne organe ili nadlene inspekcije, kao i na tijela koja im mogu pruiti besplatnu pravnu pomo zastupanjem u pojedinim postupcima. Ibid. 137 138 139 140
Vidi odjeljak 4.1. Vidi, npr., Komisiju za jednakost Sjeverne Irske. Equinet, Providing Independent Assistance, str. 17. Farkas, How to Present a Discrimination Claim, str. 69.
Komisija je prva instanca kojoj se diskriminirani pojedinci mogu obratiti, bez mogunosti direktnog iznoenja sluaja pred sud.
141
Canadian Human Rights Act Review Panel, Promoting Equality: A new Vision (Ottawa: Canadian Human Rights Act Review Panel, 2000), Chapter 11: Assistance in the Claims Process.
142
Ona, meutim, nije obavezna da to ini i oekuje se da e se ograniavati na strateke sluajeve. Aileen McColgan, United Kingdom Country Report on Measures to Combat Discrimination (European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field, 2010), str. 157.
143 144
Equinet, Providing Independent Assistance, str. 18.
Joint Committee on Human Rights (JCHR), Equality and Human Rights Commission: 13th Report of Session 2009-10. (London: House of Commons, 2010).
38
Australiji145 i vedskoj146, dok Komisija za jednakost (Equality Commission) u Sjevernoj Irskoj, koja je uspostavila poseban savjetodavni tim za pojedince koji smatraju da su rtve diskriminacije, dodatno oglaava mogunost rtava da kontaktiraju njen telefonski servis147. Posebno inovativno rjeenje usvojeno je u Belgiji. Naime, belgijski Centar za jednake mogunosti i suprotstavljanje rasizmu uveo je i dalje izgrauje mreu lokalnih mehanizama za pruanje savjeta i pomoi rtvama diskriminacije, tzv. antidiskriminacijskih centara, potpisujui protokole o saradnji s raznim lokalnim partnerima, poput opina, zavoda za zapoljavanje, sindikata ili nevladinih organizacija za zatitu ljudskih prava, koji preuzimaju ovu ulogu uz odgovarajui trening i nadzor Centra.148 U Instituciji ombudsmena BiH svakako mogu uiti iz ovih iskustava, naroito iz belgijskog modela, koji nuno ne mora iziskivati dodatne resurse. Kada je rije o podrci u drugim postupcima u kojima pojedinci mogu ostvariti zatitu, uloga Ombudsmena BiH je ograniena. Kao to je prethodno spomenuto, osoblje Ombudsmena BiH moe pratiti postupak, doprinosei na taj nain potivanju pravila o hitnosti postupka i pravilnoj implementaciji ZZD-a.149 Ono, meutim, nema mogunost da za njih sainjava podneske ili da ih zastupa pred drugim javnim tijelima. Predstavnik ove institucije u tom smislu istie: mi ne moemo u tom sluaju nita vie da uradimo. Ne moemo da zastupamo nikoga, ne moemo u toku postupka da dajemo pravne savjete, da preuzimamo bilo koji vid ili dio odgovornosti za bilo koga.150 U svjetlu nekih od poznatih komparativnih iskustava u domenu pruanja pomoi i mogunosti zastupanja rtve diskriminacije pred nadlenim sudskim tijelima, nadlenosti Ombudsmena BiH prilino su ograniene, to e biti detaljnije elaborirano u odjeljku koji slijedi.
145 146
Vie informacija na stranici Australske komisije za ljudska prava: http://www.hreoc.gov.au.
Ombudsmenu za jednakost je 24 sata dostupan telefonski servis od strane slubenika koji rade na sluajevima. Equinet, Providing Independent Assistance, str. 16. Ibid, str. 17.
147 148
Dok je u Flamaniji i u Briselu ve ustanovljeno 14 kontakt taaka, koje mogu postupati u pojedinim sluajevima i provoditi posredovanje, u Valoniji je u toku izgradnja mree koja e biti zaduena za aktivnosti irenja informacija, prvi kontakt sa rtvama i njihovo upuivanje na Centar. Equinet, Providing Independent Assistance, str. 3637. ECRI posebno pozdravlja ovu injenicu. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), Fourth Report on Belgium (Strasbourg: ECRI, 26. maj 2009), CRI(2009)18, taka 48.
Primjer za to jeste predmet Janje Martine Katovi, voen pred Opinskim sudom u Livnu (nepravosnana presuda broj 68 0 P 017561 11 P od 7. decembra 2011. godine). Prema informaciji gospodina Emira Prcanovia iz Vaih prava, prisustvo predstavnika Ombudsmena imalo je pozitivan utjecaj na ukupnu atmosferu u sudnici. Interna komunikacija u okviru AD programa, 18. april 2012.
150
149
39
4.4. Problemi na relaciji Ombudsmen sudska zatita

4.4.1. Status usvojenih preporuka Ombudsmena BiH u odluivanju u sudskom postupku
U bosanskohercegovakom sistemu zatite od diskriminacije, postupak pred Institucijom ombudsmena i postupak pred sudom nisu meusobno iskljuivi. Kada je rije o odnosu Ombudsmena ili tijela za zatitu jednakosti i sudske zatite od diskriminacije, u komparativnoj praksi, izdavanje neobavezujuih preporuka s njihove strane obino ne spreava pojedinca da pokrene sudski postupak koji e rezultirati obavezujuom sudskom presudom u istom predmetu.151 Generalno govorei, sluajevi u kojima su date neobavezujue preporuke mogu nakon toga biti predmet preispitivanja u sudskom postupku. Tako se u Norvekoj, npr., preporuke Ombudsmena za jednakost i antidiskriminaciju strane u sporu mogu pobijati pred Tribunalom za zatitu jednakosti i antidiskriminaciju.152 U Bugarskoj se i obavezujue odluke Komisije za zatitu od diskriminacije mogu pobijati pred Vrhovnim upravnim sudom.153 U tom smislu, znaajan aspekt komplementarnosti, odnosno konflikta dviju procedura svakako je i pitanje statusa preporuke Ombudsmena u sudskom postupku po istom sluaju diskriminacije. Naime, po samoj prirodi preporuka Ombudsmena, trebala bi postojati mogunost da se one koriste i kao vaan argument, odnosno dokaz, u postupku sudske zatite. U skladu s tim, predstavnik Ombudsmena BiH istie da se u veini sluajeva preporuka Ombudsmana koristi kao dokaz da je dolo do povrede prava i da sudovi uglavnom odluuju na isti nain kao i Ombudsmen. U takvim situacijama, sud samo utvruje u kojem obimu je dolo do povrede prava, kolika je eventualna naknada tete ili druga sankcija koja je predviena Zakonom154, to Ombudsmen svojom preporukom, dakako, ne obuhvata. No, postoje i suprotni primjeri, u kojima je, protivno odluci Ombudsmena u istom predmetu, prvostepeni sud utvrdio da nije posrijedi diskriminacija.155 Naravno, teko je openito govoriti o tome ko je u boljoj poziciji da donosi kvalitetne odluke u ovim predmetima. U aktuelnom scenariju, praksa pokazuje da kvalitet i pravna utemeljenost odluka varira: u nekim situacijama pravilno postupa Ombudsmen, dok se u drugim sluajevima ini da je sud taj koji donosi bolju,
151 152
Farkas, How to Present a Discrimination Claim, str. 61.
European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), Fourth Report on Norway (Strasbourg: ECRI, 24. februar 2009), CRI(2009)4, taka 39. Ilieva, Bulgaria Country Report, str. 82. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
153 154 155
Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012; Emir Prcanovi i Nermin Hanjali, izvrni direktor i uposlenik NVO Vaa prava, lini intervju, 21. februar 2012.
40
pravno utemeljenu i argumentiranu odluku.156 Takve situacije dodatno potcrtavaju znaaj drugostepenog postupka u ovim i slinim predmetima.157 U Bosni i Hercegovini ne postoji pravna obaveza suda da uvaava stavove iz preporuke Ombudsmena. Iako u sektoru nevladinih organizacija istiu nezadovoljstvo zbog same mogunosti, ali i prakse neusklaenosti u odluivanju u ova dva postupka, to dovodi u pitanje i princip pravne sigurnosti,158 predstavnik Institucije ombudsmena BiH istie da se u sluaju Ombudsmena ipak radi o preporuci, da se presuda suda i preporuka Ombudsmena ne trebaju ni porediti, te da i princip nezavisnosti sudstva i slobodne ocjene dokaza dozvoljava sudu da zauzme sopstveni stav po pitanju konkretne preporuke. U skladu s tim, u sluaju drugaije odluke suda, Ombudsmen moe samo konstatirati da nije dolo do izvrenja preporuke i o tome izvijestiti parlament.159 Predstavnik Institucije ombudsmena BiH pozitivnim smatra to to je barem u jednom predmetu u kojem se takav konflikt u odluivanju desio sud ponudio dosta detaljno obrazloenje zato je zauzeo drugaiji stav nego Ombudsmen, i to u odnosu na svaki pojedinaan navod iz preporuke.160 Kako se istie, veoma je znaajno da sud, iako ne uvai preporuku Ombudsmana, navede razloge zato je postupio na taj nain.161 Problem je u tome to sudska praksa ne mora biti takva jer relevantni propisi izriito ne predviaju takvu obavezu suda. No, treba istai da je aktuelno bosanskohercegovako rjeenje u ovom domenu generalno u skladu sa praksom u drugim zemljama. U mnogim dravama sudovi nisu izriito obavezani da potuju autoritet preporuka Ombudsmena.162 Ipak, postoje primjeri sistema u kojima je postignuta bolja koordinacija ovih mehanizama zatite od diskriminacije. U Austriji i Holandiji, u kojima djeluju Komisije za jednako postupanje, koje izdaju neobavezujua miljenja, u sluaju da pojedinac nakon toga pokrene sudski postupak, sudovi su obavezni da uzmu u obzir i ova miljenja, te da, u sluaju donoenja suprotnih odluka, za to daju jasno obrazloenje.163 To rjeenje se ini dobrim ne dira se u nezavisnost sudstva, ali se osigurava odreeni nivo koordiniranog djelovanja kljunih aktera nadlenih za diskriminaciju.
156 157 158 159 160
Lori Mann, lini intervju, 12. mart 2012. Lori Mann, lini intervju, 12. mart 2012. Emir Prcanovi i Nermin Hanjali, lini intervju, 21. februar 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
Rije je o nepravosnanoj presudi koja se tie diskriminacije pripadnika romske nacionalne manjine. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
161 162
Izuzetak ine sluajevi u kojima tijela za zatitu jednakosti provode upravni postupak i donose odluke koje postaju konane. Farkas, How to Present a Discrimination Claim, str. 61. Pored toga to i ovdje postoje izuzeci, kao to je prethodno opisani sluaj Bugarske, s obzirom na to da se priroda navedenih odluka sutinski razlikuje od preporuka Ombudsmena BiH, ovi primjeri nisu relevantni. Chopin, I. and Uyen Do, Th., Developing Anti-Discrimination Law, str. 66.
163
41
4.4.2. Rokovi, Ombudsmen i sudska zatita

Pojedinac se Instituciji ombudsmena BiH moe obratiti u roku od 12 mjeseci nakon pojave injenica, dogaaja ili odluka na koje se ali.164 Radi se o opem roku za podnoenje albi Ombudsmenu BiH. Vano je istai da u tom smislu nema mjesta primjeni subjektivnog roka od 3 mjeseca, koji lan 13, stav 4, ZZD-a izriito dovodi u vezu samo sa tubom za zatitu od diskriminacije, a ne s obraanjem Ombudsmenu. Stoga treba biti posebno paljiv i ne unositi zabunu promoviranjem drugaijeg tumaenja,165 koje bi vrlo lako moglo dovesti do neeljenog efekta dodatnog obeshrabrivanja pojedinaca u pokuaju ostvarivanja ovog vida zatite od diskriminacije. Predstavnik ove institucije, meutim, takoer napominje da ona ima i diskreciono pravo da u izuzetnim sluajevima razmatra albe koje su predoene i izvan roka od 12 mjeseci, a na osnovu zakonske formulacije da ombudsmeni mogu odluiti da ne razmatraju albe predoene izvan roka. Ipak, kako istie, vrlo su rijetki sluajevi ... da odbacimo albu zato to je neblagovremena. To se moe desiti samo u nekim ekstremnim sluajevima kao npr. kada se lice ali na odluku od prije, recimo, sedam godina. Stoga u Instituciji ombudsmena BiH predvieni rok smatraju adekvatnim.166 I komparativna iskustva u pravilu sugeriraju fleksibilne rokove u ovom domenu. Tako npr. Zakon o Australskoj komisiji za ljudska prava ne predvia izriit rok za podnoenje pritube o diskriminaciji Komisiji. Meutim, predsjednik Komisije ima diskreciono pravo da ne razmotri pritubu ukoliko je ista podnesena 12 mjeseci nakon to je navodno poinjena diskriminacija167. Slino tome, Kanadska komisija za ljudska prava postupa po pritubama podnesenim u roku od 12 mjeseci od posljednje nastupjele radnje ili propusta, ali moe, u zavisnosti od konkretnih okolnosti i ukoliko to smatra prikladnim, odluivati i o pritubi podnesenoj po isteku tog roka168, bez obaveze davanja obrazloenja o tome. Ukoliko Komisija, meutim, utvrdi da nisu ispunjeni takvi uslovi za dopustivost pritube, mora pismenim putem obavijestiti osobu zato je tako odluila.169 U Srbiji se ne predvia rok za podnoenje pritube, nego je jedino ogranienje koje bi dovelo do obustavljanja
164 165
Zakon o ombudsmanu BiH, l. 21, stav 2; Ombudsman, Izvjetaj o pojavama, str. 3.
Vidi u tom smislu ICVA i Prava za sve, Vodi za zatitu od diskriminacije kroz zakon i institucije (Sarajevo: ICVA i Prava za sve, 2011), str. 9. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.
166 167
Australian Human Rights Commision Act (Act No. 125 of 1986), s izmjenama i dopunama od 1. jula 2012. godine, lan 46PH(1)(b); Australian Human Rights Commission, Federal Discrimination Law (Australian Human Rights Commission, 2011 ed), 6.10. Canadian Human Rights Act (R.S.C., 1985, c. H-6), s izmjenama i dopunama od 13. marta 2012. godine, pododjeljak 41(1).
168
169
Canadian Human Rights Tribunal, Syndicat des employs dexcution de Qubec-Tlphone and Canadian Human rights Commission v Telus Communications (Qubec) Inc., Odluka o prethodnim pitanjima, 15. septembar 2005, take 45 i 46.
42
postupka situacija u kojoj bi zbog isteka vremena od uinjene povrede prava bilo nemogue postii svrhu ispunjenja.170 U tom svjetlu, rok za podnoenje albe Ombudsmenu BiH, s aspekta zatite rtava, u sutini je dobro postavljen. Drugo pitanje, koje se tie meudjelovanja rokova za obraanje Instituciji ombudsmena BiH i onih za zatitu pred sudom, ipak je kompleksnije. Kao to je ve navedeno, obraanje Ombudsmenu pojedinca ne spreava da pokrene i parnini postupak. Dakle, lice koje smatra da je rtva diskriminacije u Bosni i Hercegovini moe ili podnijeti pritubu Ombudsmenu ili pokrenuti parnini postupak za zatitu od diskriminacije, a moe uiniti i jedno i drugo. Za obraanje sudu predvien je subjektivni rok od tri mjeseca i objektivni rok od jedne godine.171 Pri tome je, meutim, bitno voditi rauna o injenici da u Bosni i Hercegovini obraanje Ombudsmenu ne suspendira rokove za traenje sudske zatite, to u praksi znai da ekanje na postupanje Ombudsmena po podnesenoj albi moe dovesti do proputanja rokova za sudsku zatitu. Uz adekvatno pojanjenje Ombudsmena u okviru pruanja pravne zatite pojedincima, ali i u okviru informiranja ope javnosti, s posebnim fokusom na marginalizirane grupe, takvo rjeenje, na prvi pogled, rtvama diskriminacije ne bi trebalo stvarati posebne probleme. Za razliku od ovog modela, u kojem je koordinacija ova dva mehanizma zatite efektivno preputena praksi Ombudsmena BiH, susjedne su se zemlje opredijelile za pristup kojim se onemoguava paralelno voenje oba postupka. Na taj je nain samim zakonskim rjeenjem osigurana koordinacija dvaju mehanizama zatite od diskriminacije. U Srbiji, Povjerenik ne moe postupati po pritubama ako je postupak ve pokrenut pred sudom ili pravosnano okonan.172 I u Hrvatskoj Puki pravobranitelj moe ispitivati pojedinane prijave samo pod uslovom da nije zapoet sudski postupak.173 Istiui da, u prethodnom odjeljku opisana, mogunost ali i praksa da Ombudsmen i sudovi donesu razliite odluke u istom predmetu predstavlja neefikasnu upotrebu resursa, i predstavnica OSCE-a u BiH174 ukazuje na to da bi istovremeno preklapanje nadlenosti ovih institucija trebalo biti preispitano. Transponiranje takvih rjeenja u bosanskohercegovaki kontekst, meutim, nosi sa sobom odreene opasnosti po efikasnu zatitu rtava. Bitno je, naime, i ova komparativna rjeenja posmatrati u kontekstu drugih elemenata zatite koja ta zakonodavstva nude. Tako se, npr., u Srbiji ne predviaju rokovi za podnoenje tube za zatitu od diskriminacije, zbog ega se rtvama diskriminacije ostavlja prostor za obraanje Povjereniku, te, u sluaju da diskriminacija i dalje potraje, i za
170 171 172 173 174
Poslovnik o radu Poverenika za zatitu ravnopravnosti, lan 22, st. 1, t. 4. Zakon o zabrani diskriminacije, lan 13, st. 4. Zakon o zabrani diskriminacije, lan 36, st. 1. Zakon o suzbijanju diskriminacije, Narodne novine, 85/08, lan 12, st. 2(3). Lori Mann, lini intervju, 12. mart 2012.
43
pokretanje sudskog postupka. Za razliku od toga, postojanje subjektivnog roka za sudsku zatitu u trajanju od 3 mjeseca pojedince u Bosni i Hercegovini prioritetno bi nagnalo na blagovremeno koritenje ove opcije, to bi, u sluaju usvajanja srbijanskog rjeenja, znailo potpuno eliminiranje prostora za postupanje Ombudsmena u sluajevima diskriminacije u kojima se tei i ka sudskoj zatiti. U kontekstu zakonske uloge Ombudsmena kao centralne institucije za zatitu od diskriminacije, koja je i statistiki potvrena injenicom da je, npr., u 2011. godini zaprimljena oko 191 nova prituba na diskriminaciju, dok se pred sudovima, prema procjenama, nalazi oko 20 sluajeva diskriminacije,175 ovakvo bi rjeenje znailo implicitno upuivanje na sudove kao primarni mehanizam zatite, to se ne ini kao namjera zakonodavca.176 Potrebno je voditi rauna o ulozi Ombudsmena kao centralnog i, na neki nain, primarnog mehanizma zatite rtava. S obzirom na to da su poznati primjeri u praksi u kojima Ombudsmen BiH utvrdi da je dolo do diskriminacije i u tom smislu formulira preporuku, a da niestepeni sud usvoji drugaije stanovite, oduzimanje mogunosti rtve da se obrati Ombudsmenu iz razloga to je pokrenula sudski postupak u praksi bi moglo predstavljati i a priori uklanjanje prostora za potencijalno pozitivan efekt postupka pred Ombudsmenom BiH na daljnji razvoj situacije. Ovo je posebno vano uzimajui u obzir injenicu da se neke od pritubi na pozitivan nain rijee i u toku same faze istrage i kontaktiranja druge strane177 i da ovaj postupak nekad moe na bri i jednostavniji nain doprinijeti zatiti rtve od diskriminacije od dugotrajnog, skupog i formalnog sudskog postupka. U tom kontekstu, deava se i to da, na neki nain, kroz dogovor i neposredan razgovor i kontakt, strane, kada su suoene sa razliitim zakonskim sankcijama i dugotrajnim i eventualno skupim postupcima, (...) nau zajedniko rjeenje koje je obostrano korisno.178 Mehanizam zatite pred Ombudsmenom u tom smislu ima i, na neki nain, sporedni efekt preliminarne ocjene i kategorizacije sluajeva diskriminacije, ime se i pravosue rastereuje. S druge strane, Ombudsmen ne ugroava princip nezavisnosti sudstva. Predstavnik Institucije ombudsmena BiH179, u vezi s ovim, ukazuje na Zakon o ombudsmanu, koji predvia da se Ombudsmen nee mijeati u proces odluivanja sudova180. On takoer istie da, kao to je to sluaj u Srbiji, ni Ombudsmen BiH u sluaju pravosnano okonanog postupka u principu nema nadlenost da
175 176
Kada je rije o Srbiji, i sama injenica da Povjerenik ima jasno predvienu aktivnu legitimaciju za zastupanje pojedinaca u postupcima sudske zatite ini opravdanim onemoguavanje njegovog postupanja u sluaju kada je postupak ve pokrenut, to, opet, u Bosni i Hercegovini nije sluaj. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012, kao i telefonski razgovor, 8. maj 2012. Zakon o ombudsmanu, lan 4, stav 2.
177 178 179 180
44
drugaije odlui, nego mu ostaje samo mogunost utjecanja npr. na proces izvrenja neke sudske odluke. S druge strane, postupanje po albi podnesenoj Ombudsmenu BiH za vrijeme trajanja sudskog postupka, opet ne znai da e se Institucija mijeati u rad sudova niti da e prejudicirati rjeenje suda. Moe se desiti da za neke aspekte zatite prava Ombudsman donese preporuku da se neko ponaanje ispravi dok se sudski postupak ne okona (), a moe se i dopisom urgirati ili preporukom ili kontaktom sa odgovornim organom i uticati na njega da se promijeni postupanje. Iako bosanskohercegovaki model zatite od diskriminacije, kako je ve objanjeno, ima i svojih nezanemarivih prednosti, treba istai da suvie kratak subjektivni rok za ostvarivanje sudske zatite od diskriminacije moe negativno utjecati na koritenje mehanizma zatite od diskriminacije pred Ombudsmenom. Polazei od cilja osiguranja to kvalitetnije zatite pojedinaca od diskriminacije, postojei vremenski okvir za obraanje Ombudsmenu, kao i mogunost paralelnog koritenja ovog i sudskog mehanizma zatite, ine se adekvatnim. Istovremeno, meutim, postavljanjem suvie kratkog subjektivnog roka za pokretanje sudskog postupka antidiskriminacijske zatite ne osigurava se komplementarnost koritenja ova dva mehanizma zatite, ime se potencijalno ugroava zakonska uloga Ombudsmena BiH kao centralne institucije za zatitu od diskriminacije. Naime, subjektivni rok od tri mjeseca moe biti protumaen kao implicitna inicijativa za rtve da se obrate sudovima, ne gubei vrijeme obraanjem Ombudsmenu.181 Ovo je naroito relevantno ako se uzme u obzir poraavajua statistika u domenu ispunjavanja preporuka Ombudsmena u predmetima koji se tiu diskriminacije.
4.4.3. Uloga Ombudsmena u sudskom postupku

U komparativnoj praksi poznati su razliiti naini uea tijela za zatitu jednakosti u sudskim postupcima: zastupanje pojedinaca, pokretanje postupka u sopstveno ime i interveniranje u tekuem postupku.
4.4.3.1. Pokretanje parninog postupka za zatitu od diskriminacije zakonska nejasnoa ili zanemarena mogunost?
Ombudsmen moe inicirati prekrajni i krivini postupak. Kao to je ve navedeno, u skladu sa odredbama ZZD-a, Ombudsmen moe inicirati pokretanje prekrajnog postupka za zatitu od diskriminacije, ukljuujui i situaciju u kojoj izostane saradnja s ovom institucijom. Pored toga, moe podnijeti krivinu prijavu u skladu sa opim pravilima krivinog postupka. Ali, kako se esto istie, Ombudsmen BiH ne moe pokrenuti parnini postupak u cilju zatite lica od diskriminacije.
Tako i predstavnica OSCE-a u BiH istie da upravo zbog kratkih rokova slubenici Ombudsmena BiH, esto i po automatizmu, upuuju rtve na sudsku zatitu. Lori Mann, lini intervju, 12. mart 2012.
181
45
Na prvi pogled, meutim, Zakon ostavlja otvorenom i mogunost pokretanja parninog postupka za zatitu od diskriminacije. lan 4, stav 2, Zakona o ombudsmanu za ljudska prava BiH, naime, predvia da Ombudsmen moe pokrenuti sudske postupke ili intervenirati u toku postupka koji se vodi kad god ustanovi da je takva aktivnost neophodna pri obavljanju svojih dunosti.182 Pored toga, i ZZD ne bi trebao predstavljati prepreku s obzirom na to da u lanu 17 daje aktivnu legitimaciju za voenje parninih postupaka za zatitu od diskriminacije, izmeu ostalog, i tijelima i ustanovama koje se u okviru svoje djelatnosti bave zatitom od diskriminacije odreene grupe lica. Unato ovoj zakonskoj otvorenosti za aktivno djelovanje Ombudsmena i u pravcu pokretanja sudskog postupka, dominira interpretacija i stav prema kojem Institucija ombudsmena BiH nema nadlenost za pokretanje parninih postupaka. Tako i predstavnik ove institucije izraava miljenje prema kojem bi koritenje mogunosti pokretanja sudskog postupka zatite od diskriminacije Instituciju ombudsmena BiH odvuklo od primarne funkcije preventivnog mehanizma zatite ljudskih prava putem preporuka organima javne vlasti, prvenstveno na koji nain da podignu standard zatite. U tom smislu, kako istie, bolje je da to nastave raditi advokati, organizacije i tijela koja su ve ovlatena za to, a da se Ombudsmen ogranii na ukazivanje na mogunost te zatite, kao i na monitoring suenja, odnosno, na analizu informacija prikupljenih sa suenja i prenoenje zapaanja nadlenim institucijama u cilju poboljanja provedbe Zakona.183 I u komparativnoj perspektivi postavlja se pitanje koordinacije i maksimiziranja efikasnosti ova dva mehanizma zatite od diskriminacije. Stoga je, npr., u Srbiji Povjereniku za zatitu ravnopravnosti omogueno da pokrene parnini postupak za zatitu od diskriminacije.184 Neka druga specijalizirana tijela takoer imaju mogunost podizanja tubi u cilju zatite rtava. U Maarskoj ovakva tijela mogu pokrenuti actio popularis, odnosno tube u javnom interesu, u cilju zatite prava pojedinca ili grupe pojedinaca ija su prava povrijeena. Isto tako, u Belgiji, dravno tijelo za zatitu od diskriminacije moe zastupati interese konkretne rtve bilo pravnog bilo fizikog lica uz njenu prethodnu saglasnost.185 Komparativna analiza pokazuje da u znaajnom broju drava nacionalne institucije za zatitu ljudskih prava ili zatitu jednakosti imaju mogunost pokretanja sudskog postupka za zatitu od diskriminacije. Ipak, njeno koritenje u praksi varira. Prema anketi Equineta, od ukupno 25 ispitanih tijela, 17 tijela iz 14 drava Evropske unije moe zastupati pojedince u sudskim postupcima za zatitu od
182
Ovdje se, uzimajui u obzir opi fokus zatite koji je ogranien na javna tijela u Bosni i Hercegovini, ini da se misli na postupke u koje bi bila ukljuena ova tijela, a ne na postupke izmeu privatnih lica, na koje se zatita Ombudsmena protee samo u oblasti diskriminacije.
183 184 185
Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Puki pravobranitelj u Hrvatskoj, s druge strane, ima ulogu samo u postupku mirenja. Chopin, I. and Uyen Do, Th., Developing Anti-Discrimination Law, str. 86.
46
diskriminacije.186 Statistike za 2008. i 2009. godinu, meutim, pokazuju da skoro polovina ovih tijela uope nije koristila ovu mogunost.187 Kao glavne uzroke za ovakvu situaciju tijela navode nedostatke dravnog finansiranja ili kadrovskih resursa,188 pri emu se posebno istie odvraajui efekt mogunosti dosuivanja trokova postupka na raun ovih tijela, npr. u Austriji, Belgiji, Finskoj i na Malti. Neka tijela meu ove uzroke ubrajaju i procesna pravila, koja ograniavaju mogunost njihovog parnienja samo na neke specifine situacije.189 Ekspertiza Institucije ombudsmena svakako bi mogla biti faktor uspjeha u sudskom rjeavanju najteih oblika diskriminacije. Naravno, nije realno oekivati, niti bi bilo svrsishodno, da se Ombudsmen pretvori u stalnog zastupnika rtava diskriminacije u sudskom postupku. No, ako postoje dovoljno snani razlozi da se u konkretnom sluaju iskoristi i ta mogunost, npr. iz razloga to pojedinaan sluaj ukazuje na posebno grube oblike diskriminacije ili znaajan strukturalni problem koji iziskuje rjeavanje, Ombudsmen bi koritenjem te opcije, koja je, kako smo naveli, i u komparativnoj perspektivi prije pravilo nego izuzetak, svojom ekspertizom i aktivnim djelovanjem mogao utjecati na posebno neprihvatljive drutvene pojave, ostvarujui efekt i na pojedinca i na drutvo. Ilustrativni primjeri takvih strukturalnih problema u Bosni i Hercegovini su segregacija, odnosno diskriminacija na osnovu invaliditeta u oblasti obrazovanja. U tim je sluajevima nevladina organizacija poduzela aktivnost koja bi se, zapravo, mogla oekivati od Institucije ombudsmena.190 Na kraju krajeva, i iz upotrijebljene zakonske formulacije ini se da je namjera zakonodavca bila da Ombudsmenu BiH omogui, u sluajevima u kojima to smatra neophodnim pri obavljanju svojih dunosti, ostvarivanje potencijalno znaajne uloge pokretanja sudskih postupaka u sluajevima diskriminacije.
Najee je rije o zastupanju pred sudom (15 tijela, npr. u Belgiji, Britaniji, Bugarskoj, Danskoj, Maarskoj, Slovakoj, vedskoj, Finskoj, Rumuniji) ili istovremeno i pred tribunalom (10, u Belgiji, Britaniji, Finskoj, Malti, vedskoj, Irskoj, Sjevernoj Irskoj, Rumuniji), u sluaju Danske pred kvazisudskim tijelom, koje usvaja pravno obavezujue odluke, a u sluaju Austrije pred komisijom koja izdaje neobavezujue izjave. Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 13.
187 188 189
186
Ibid. Tako je, npr., u Austriji, Belgiji ili Slovakoj. Ibid.
Tako, npr., u Austriji, kada nadlena komisija u postupku koji je pokrenuo ombudsmen za jednaki tretman donese odluku s kojom se on ne slae ili kada se odluka komisije da se radi o diskriminaciji, ije zaustavljanje naloi, ne potuje. Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 14. Vidi i Milieu, Comparative study on access to justice in gender equality and anti-discrimination law: Synthesis Report (Brussels: Milieu, 2011), str. 21. Oba su primjera preuzeta iz dosadanje sudske prakse nastale stratekim parnienjem NVO Vaa prava. Prvi problem se tie etnike segregacije djece u kolama na podruju Hercegovakoneretvanskoga kantona, dok se drugi problem odnosi na oko 165 djece s posebnim potrebama na podruju Mostara. Emina Trhulj, Razliitost u klupama (nedostini) ideal? i Redakcija portala diskriminacija.ba, Prva sudska presuda u BiH protiv Dvije kole pod jednim krovom etnika diskriminacija je diskriminatorna!.
190
47
4.4.3.2. Pokretanje postupka u stratekim predmetima

Pored opcije zastupanja konkretnih pojedinaca, drugi mogui nain uea ovih institucija u sudskim postupcima jeste njihovo pokretanje u vlastito ime, u pravilu radi zatite javnog interesa. Do ovoga bi moglo doi ukoliko ne bi bila identificirana konkretna rtva, nego bi se radilo o postojanju nekog propisa ili odredbe s naizgled diskriminatornim elementima ili konkursa za posao s takvim efektom, u vezi s kojim niko nije podnio pritubu. Druga zamisliva situacija bila bi saznanje Ombudsmena da je dolo do diskriminacije, pri emu rtve pokazuju strah od podnoenja pritubi i/ili pokretanja sudskih postupaka zbog moguih negativnih posljedica po njih.191 U komparativnoj perspektivi, 17 od 25 ispitanih tijela iz ukupno 16 evropskih drava192 navelo je da ima ovu mogunost, est tijela tu mogunost nema193, a dva na to pitanje nisu mogla odgovoriti ni potvrdno ni odrino.194 Meutim, u komparativnoj praksi se potencijal ove opcije takoer ne koristi esto. Tako je samo est od ovih 17 tijela u dravama Evropske unije, dakle manje od polovine, u 2009. godini iskoristilo ovu ovlast (u ukupno 40 predmeta).195 U Belgiji je 2011. godine Centar za jednake mogunosti pokrenuo parnini postupak u 5 sluajeva, to je 12% od ukupnog broja ovakvih predmeta.196 I u Komisiji provincije Ontario (Kanada), koja ima mogunost podnoenja sistemskih pritubi Tribunalu za ljudska prava, ova opcija je 20092010. godine koritena samo jednom, slino kao i u drugim kanadskim komisijama, i to, kako se istie, prvenstveno zbog nedostatka resursa za ovu dodatnu aktivnost.197 U veini drava postoje sline prepreke: nedostatak finansijskih i kadrovskih resursa, ogranienost na sluajeve u kojima neka rtva da svoj pristanak (npr. Austrija, Belgija, eka, vedska) ili na sluajeve u kojima se zakonodavstvo smatra neustavnim (Maarska), odnosno problem informiranja i dolaska do saznanja da postoje zakoni ili politike s diskriminatornim efektom (V. Britanija).198
191 192
Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 16.
Meu njima Austrija, Bugarska, Belgija, Finska, Malta, Hrvatska, eka, Francuska, Holandija, Britanija, Irska, Sjeverna Irska, vedska, Maarska, Rumunija, Slovaka. Ibid., str. 16, fn. 40. Naprimjer Njemaka i Norveka. Ibid., str. 16, fn. 41. Ibid., str. 16. Ibid., str. 16. Equinet, Providing Independent Assistance, str. 25. Heather MacNaughton, Lessons Learned: the BC Direct Access Human Rights Tribunal.
193 194 195 196 197 198
Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 17. Nekada, meutim, postoje i pozitivni primjeri u kojima jednostavno nema potrebe da se ovakvo pitanje rjeava na sudu. Tako su, npr., nadlena tijela u Britaniji i Sjevernoj Irskoj u 2008. i 2009. godini, tamo gdje su uoili potencijalno diskriminatorno ponaanje, poslodavcu ili pruaocu usluga dali savjet koji su oni posluali rjeavajui problem bez potrebe za pokretanjem sudskih postupaka. Ibid., str. 18.
48
Pri tome, nedostatak resursa se obino kompenzira stratekim pristupom, to bi svakako mogla biti opcija i u Bosni i Hercegovini. U skladu s prethodno citiranim odredbama Zakona o ombudsmanu i ZZD-a, i ova druga znaajna opcija pokretanja postupka u vlastito ime, odnosno u cilju zatite javnog interesa, ini se prihvatljivom u Bosni i Hercegovini. U odgovoru na injenicu da voenje ovih postupaka zahtijeva kako novac tako i vrijeme, i institucije za zatitu ravnopravnosti u nekim drugim dravama, kao npr. u Belgiji, Britaniji i Irskoj, opredijelile su se za strateki pristup.199 One tako imaju ustanovljene interne kriterije, na osnovu kojih biraju strateki bitne sluajeve za koje iniciraju sudski postupak npr. sluajeve putem kojih se moe testirati primjena nekog postojeeg pravila, pojasniti praktina primjena odreenih standarda, iznijeti pred sud pojedine diskriminatorne prakse ili kojima se moe kreirati vaan precedent.200 Takav bi pristup i u Bosni i Hercegovini, kako u sluaju uea u postupku u vlastito ime tako i na strani pojedinca, bio posebno poeljan, jer bi, pored sporednog efekta utede novca i vremena, Ombudsmenu omoguio strateko djelovanje u cilju eliminacije rairenih ili teih diskriminatornih praksi i pojava strukturalne diskriminacije, koje utjeu na razliite grupe lica.
4.4.3.3. Uloga Ombudsmena u zapoetom parninom postupku za zatitu od diskriminacije

Trei mogui vid uea u postupcima za zatitu od diskriminacije jeste intervencija u tekuem sudskom postupku. Prema komparativnim podacima, 13201 od 25 ispitanih tijela u zemljama Evropske unije navela su da imaju ovu mogunost. Ipak, samo su je tri tijela zaista i koristila u 2008. i 2009. godini.202 Uzroci tome su, ponovo, finansijske prirode trokovi uea u postupku, nedostatak drugih resursa, ali i nevoljnost sudova da dopuste takve intervencije, kao npr. u Hrvatskoj i Bugarskoj.203 to se tie posljednjeg faktora, svakako je bitno imati u vidu da se on u nekim zemljama vjerovatno moe dovesti u vezu sa nedostatkom pravne tradicije doputanja takvih intervencija. Meutim, u tom je smislu inspirativan
199 200
Za vie informacija vidi Equinet, Providing Independent Assistance, str. 23 i 40.
Primjeri za to su tijela za zatitu jednakosti u Britaniji, Irskoj i Sjevernoj Irskoj. I vedska je 2010. radila na politici stratekog parnienja. Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 14. Za konkretne opise stratekih pristupa u Belgiji, Irskoj i Sjevernoj Irskoj vidi Equinet, Providing Independent Assistance, str. 2327.
U Britaniji, Irskoj, Sjevernoj Irskoj, Bugarskoj, ekoj, Hrvatskoj, Danskoj, Maarskoj, Malti, Norvekoj, Francuskoj, Slovakoj, Italiji. Nasuprot tome, drave u kojima to nije mogue su npr. Belgija, Finska, Luksemburg, vedska, Holandija i Rumunija. Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 19, fn. 5556.
202
201
Britanija je pri tome jedino tijelo koje ovu mogunost uveliko koristi (navedene 32 intervencije), to se dovodi u vezu sa, generalno gledajui, jakom tradicijom koritenja intervencija u anglosaksonskim pravnim kulturama. Ibid., str. 19. Ibid., str. 20.
203
49
primjer jedne takve zemlje Maarske, u kojoj je, uprkos tome, Ombudsmen na uspjean nain uspio intervenirati u sudskom postupku tvrdei da je asistiranje sudovima u tumaenju antidiskriminacijskog zakonodavstva prirodni dio uloge tijela za zatitu jednakosti.204 Poseban vid zamislivog uea u postupku jeste uee u ulozi prijatelja suda (amicus curiae). Rije je o praksi kada tree lice koje nije strana u postupku u njemu uzme uee radi pojanjenja nekog pravnog pitanja koje inae ne bi bilo ili ne bi bilo dovoljno kvalitetno razmatrano. Ovo je najee sluaj kada se sudu podnose informacija ili tumaenje u pisanoj formi205. Tako je, npr., u Irskoj, u kojoj je amicus curiae relativno nepoznat i nov, u dva sluaja (koja se tiu smjetaja traveller zajednice) Irskom tijelu za zatitu jednakosti dozvoljeno da se u postupku pojavi kao amicus curiae.206 U Rumuniji je predvieno zanimljivo rjeenje njihovo tijelo za zatitu jednakosti nema pravo intervenirati u postupku, ali antidiskriminacijsko zakonodavstvo predvia da e ono u svim sluajevima biti sasluano (summoned), ime mu se de facto dodjeljuje uloga neke vrste obaveznog sudskog vjetaka u ovoj vrsti parnienja.207 S druge strane, npr. u Francuskoj, pored mogunosti tijela zaduenog za borbu protiv diskriminacije208 da samo zahtijeva da mu se, kako u parninim tako i u upravnim i krivinim postupcima, d mogunost da iznese svoja opaanja, ono ima i ulogu pravnog savjetnika (auxiliaire de justice). To praktino znai da ga sami sudovi (parnini, krivini ili upravni) bilo po slubenoj dunosti bilo na zahtjev stranaka, mogu pozvati da im, u antidiskriminacijskim postupcima koje trenutno vode, predoi svoja opaanja.209 U ovom sluaju, tijelo se pojavljuje iskljuivo u ulozi zastupnika javnog interesa borbe protiv diskriminacije i zatite jednakosti.210 ZZD ostavlja mogunost Ombudsmenu da kao tree lice uestvuje u postupku zatite od diskriminacije na strani potencijalnih rtava diskriminacije. lan 16 pri tome ovakav vid uea uslovljava pristankom rtava, te predvia da, bez obzira na ishod spora, tree lice samo snosi trokove svog uea. Prema iskustvu drugih zemalja, upravo je mogunost snoenja dodatnih trokova u uslovima hroninog nedostatka resursa destimulativna za ova tijela. Takoe, u bosanskohercegovakom kontekstu ova je odredba nedoreena po pitanju da li bi Ombudsmen ovu mogunost imao i u sluaju da je ve usvojio preporuku koja
204 205 206 207 208
Ibid., str. 2021. Farkas, How to Present a Discrimination Claim, str. 71. Ibid., str. 71. Ibid., str. 70.
Vrhovno tijelo za borbu protiv diskriminacije (HALDE), koje vie ne postoji, i sadanja Institucija pravobranitelja (Dfenseur des droits). Loi n2004-1486 du 30 dcembre 2004 portant cration de la haute autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit, l. 13 (izmijenjen Loi n 2006-396 du 31 mars 2006 pour lgalit des chances). Cour de Cassation, Chambre sociale, presuda br. 08-40.628, 2. juni 2010.
209
210
50
nije provedena. S obzirom na to da ne predvia ogranienje ove vrste, moe se pretpostaviti da je to mogue.211 Kako pokazuju dosadanja iskustva, opcije uea Ombudsmena u tekuem postupku u bosanskohercegovakoj praksi jo se ne koriste, to svakako predstavlja propust. Do sada nije bilo sudskih postupaka u kojima je Ombudsmen uestvovao u vidu umjeaa na strani tuitelja, to se prvenstveno pojanjava injenicom da institucija do sada nije zaprimila odgovarajui zahtjev u tom smislu.212 Kada je rije o situaciji zamislivoj u skladu sa komparativnim iskustvima da sudovi zatrae miljenje Ombudsmena u vezi sa odreenim pitanjem to se do sada nije desilo. Takvo to bi svakako bilo korisno jer Odjel za eliminaciju diskriminacije ve ima znaajno iskustvo u obavljanju te savjetodavne uloge, koju je ostvario pred nekim drugim javnim tijelima (naelnik opine, sindikati i sl.), u smislu davanja miljenja, odnosno zauzimanja pravnog stava o tome da li odreena situacija predstavlja diskriminaciju zasnovano na praksi Evropskog suda za ljudska prava, tumaenju nekih meunarodnih konvencija koje sudovi moda ne primjenjuju u svom radu i praksi same Institucije ombudsmena.213 Vano je, meutim, imati u vidu prethodno opisana komparativna iskustva, koja ukazuju na injenicu da je za puno ostvarivanje potencijala savjetodavne uloge tijela za zatitu jednakosti u strateki bitnim sluajevima esto potrebna njihova vlastita inicijativa i nametanje kao relevantnog faktora, pogotovo u uslovima u kojima je preuzimanje takve uloge u domaem pravosudnom sistemu relativno nepoznato.214 Osiguranje adekvatnih resursa u kombinaciji sa stratekim pristupom jeste klju uspjeha svakog od mogua tri vida uea Ombudsmena u parninim postupcima antidiskriminacijske zatite. Zbog toga je i u Bosni i Hercegovini prilikom razmatranja koritenja aktivne legitimacije u parninim postupcima za Ombudsmena BiH, odnosno mogunosti uea u postupku u ulozi treeg lica, potrebno voditi rauna o vanoj preporuci da se tijelima za zatitu jednakosti moraju osigurati adekvatni resursi da bi ona uope bila u mogunosti koristiti opisane ovlasti.215 Pored toga, i sama tijela se ohrabruju da u cilju efektivnog koritenja njima dostupnih resursa koriste metod stratekog parnienja, odnosno da se fokusiraju na najvanije sluajeve, u kojima se moe testirati ili pojasniti pravo ili uspostaviti precedent216.
211
Ovo je i logino objanjivo injenicom da u nekim situacijama nije dovoljno samo koristiti preporuku kao dokaz, nego je potrebno dodatno pojanjenje i komentari Ombudsmena, naprimjer iz razloga to je neko upravno tijelo ili drugo lice izriito odbilo potovati njegovu preporuku ili je dolo do daljnjeg razvoja dogaaja koji ukazuje na nove elemente diskriminacije ili elemente koji dovode do promjene miljenja Ombudsmena o datoj situaciji. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Vidjeti na poetku odjeljka (4.4.3.3) izloeni primjer Maarske i Irske. Equinet and B. D. Jacobsen, Influencing the law, str. 32. Ibid., str. 32.
212 213 214 215 216
51
5. Zakljuna razmatranja
Iako zakonski okvir prua kvalitetnu platformu za znaajnu ulogu Ombudsmena BiH u borbi protiv diskriminacije, brojni problemi s kojima se ova institucija suoava u radu u praksi umanjuju potencijal njenog iroko postavljenog zakonskog mandata. U tom smislu, u ovom istraivanju nastojali smo identificirati temeljne probleme na koje je potrebno obratiti panju u narednom periodu. Tijela za zatitu jednakosti mogu biti efikasno sredstvo zatite pojedinca od diskriminacije specijalizirana su i dostupna. Poredei ih sa sudskom zatitom, ona mogu biti jednostavniji, bri i efikasniji nain za ostvarivanje zatite od diskriminacije. Ova tijela vremenom razvijaju posebnu ekspertizu i iskustvo, te mogu ostvariti bitan utjecaj na pravo i njegovu primjenu. Da bi i Institucija ombudsmena BiH, kojoj je dodijeljena uloga centralne institucije za zatitu od diskriminacije, mogla postati istinski katalizator drutvenih promjena u ovoj oblasti, potrebno je, meutim, osigurati uslove za njeno nesmetano, nezavisno i efektivno djelovanje prije svega, za njeno finansijsko i kadrovsko opremanje. Ombudsmen BiH u velikoj mjeri dijeli probleme institucija za zatitu jednakosti u drugim zemljama, prije svega kada je rije o ogranienim resursima i nerazumijevanju vlasti koje odobravaju budet, to je ilustrirano injenicom da jo uvijek nije usvojena Zakonom predviena posebna budetska stavka neophodna za funkcioniranje Odjela za eliminaciju svih oblika diskriminacije. To se direktno odraava na obavljanje svih njegovih nadlenosti: izmeu ostalog, na brzinu rjeavanja albi, prisustvo na terenu, organiziranje aktivnosti podizanja svijesti javnosti, provoenje raznih vrsta istraivanja i normativno-pravnih analiza, te na preuzimanje aktivnije uloge u iniciranju i ueu u raznim vrstama sudskih postupaka. No, neki od problema tiu se procedura, procesa i uslova u kojima Institucija ombudsmena vri svoju funkciju. S jedne strane, u uslovima nedovoljno razvijene kulture vladavine prava, njenim preporukama ne pridaje se uvijek duna panja, pri emu izostaje neophodna podrka drugih kljunih aktera, prvenstveno parlamenata, u unapreenju provoenja nerealiziranih preporuka. Na taj nain, izostaje i podrka jaanju reputacije i autoriteta ove institucije. Nadalje, pored zakonskih nejasnoa u pogledu njene uloge po pojedinim pitanjima, kao to je, npr., medijacija i pokretanje parninih postupaka zatite od diskriminacije, identificirali smo postojanje zakonski jasnih ovlasti i novih instituta iji se potencijal do sada nedovoljno koristio. Primjere predstavljaju prekrajni postupak zatite od diskriminacije, promoviranje brojnih inovacija koje Zakon
52
Zakljuna razmatranja
nudi, kao to je proirenje nadlenosti Institucije ombudsmena BiH na postupanje po albama vezanim za privatni sektor, ili zabrana viktimizacije. Iako je jasno da na veinu ovih pitanja direktan utjecaj ima obim resursa koji stoje na raspolaganju Instituciji ombudsmena BiH, te da se mora uzeti u obzir injenica da je uloga Ombudsmena u ovoj vanoj oblasti relativno novoga karaktera, smatramo da je upravo aktuelni trenutak optimalan za reviziju postojeih praksi i utvrivanje, u svjetlu najboljih komparativnih iskustava, stratekih koraka potrebnih za optimizaciju efikasnosti ovog kljunog mehanizma za zatitu pojedinaca od diskriminacije u Bosni i Hercegovini.
53
6. Preporuke
Status Institucije ombudsmena BiH
1. Potrebno je precizirati znaenje, sadraj i praktine zahtjeve i implikacije statusa Ombudsmena BiH kao centralne institucije za zatitu od diskriminacije.
Budetska i strukturalna pitanja

2. Neophodno je osigurati finansijske resurse potrebne za efikasno ispunjenje mandata centralne institucije za zatitu od diskriminacije koji je Ombudsmenu povjerio ZZD. U tom smislu, i ECRI u svom posljednjem izvjetaju o Bosni i Hercegovini217 preporuuje da vlasti osiguraju dostupnost dovoljnih finansijskih i ljudskih resursa Ombudsmenu za ljudska prava kako bi ova institucija efikasno izvravala svoje zadatke koji su joj dodijeljeni u podruju borbe protiv rasne diskriminacije. Dakle, apsolutno je prioritetno ispunjenje zakonske obaveze dravnih vlasti Bosne i Hercegovine iz lana 7 stav 5 ZZD-a o uvrtavanju posebne stavke u budetu neophodne za funkcioniranje Odjela za borbu protiv diskriminacije. Daljnja mogunost jaanja ovog odjela jeste, po ugledu na Hrvatsku, osiguranje dodatnih sredstva iz nekog od dostupnih programa pomoi Evropske unije koji bi bio ciljano usmjeren na jaanje efikasnosti zatite od diskriminacije. 3. Izrada optimalnog budetskog okvira Ombudsmena BiH zahtijeva realnu procjenu raznovrsnih faktora. Pri utvrivanju optimalnog budeta i kadrovskih kapaciteta ove institucije, kako to pokazuju relevantni meunarodni standardi,218 naroito treba imati u vidu populaciju konkretne drave, te broj prijavljenih i procijenjenih sluajeva diskriminacije. Pritom, treba istai da statistika sama po sebi, barem u kontekstu Bosne i Hercegovine, nije jedino mjerodavna za utvrivanje optimalnih kapaciteta Institucije ombudsmena BiH u kontekstu ispunjavanja njene uloge centralnog tijela za zatitu od diskriminacije. Naime, na osnovu dosadanjeg iskustva, upravo s poveanjem institucionalnih kapaciteta same
217
European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), Second Report on Bosnia and Herzegovina, (Strasbourg: ECRI, 8. februar 2011), CRI(2011)2, taka 41. Vidjeti odjeljak 2 ovog izvjetaja.
218
54
Preporuke
institucije, poveava se i broj pritubi graana.219 Stoga se, pored populacijskog faktora i statistikih podataka o dosadanjim pritubama, mora uzeti u obzir i oekivani broj priliva pritubi, uslovljen kako veim prisustvom Institucije na terenu, tako i postepenim jaanjem svijesti pojedinaca o diskriminaciji i postojeim mehanizmima zatite od nje. 4. Potrebno je osigurati proceduralne garancije da e zahtjevi Ombudsmena u pogledu budeta biti na adekvatan nain razmotreni pred Parlamentarnom skuptinom BiH, koja bi trebala imati poseban senzibilitet za provoenje zakonske odredbe koju je sama usvojila. U tom smislu, u skladu s preporukama Venecijanske komisije,220 potrebno je da taj prijedlog, u neizmijenjenom obliku, bude ukljuen u prijedlog dravnog budeta koji se podnosi Parlamentarnoj skuptini ili da se podnese i izvorni prijedlog Ombudsmena kako bi se on mogao uporediti sa reduciranim prijedlogom nadlenog organa vlasti u naem sluaju Ministarstva finansija BiH. Druga opcija jeste da Institucija ombudsmena direktno podnese prijedlog budeta nadlenoj skuptinskoj komisiji, poput rjeenja usvojenog u Crnoj Gori. U tom bi sluaju, meutim, bilo neophodno osigurati implementaciju zahtjeva komisije bez dodatnih intervencija Ministarstva finansija. 5. Koristei na optimalan nain osigurana sredstva, potrebno je ojaati kadrovske kapacitete Odjela za eliminaciju svih oblika diskriminacije. To podrazumijeva, po uzoru na Srbiju, ali i vodei rauna o populacijskom faktoru u Bosni i Hercegovini, formiranje tima od oko 15 uposlenika i reorganizaciju Odjela u smislu uspostavljanja posebnih sektora za rad na albama, istraivanje i izradu izvjetaja i publikacija, te analizu normativno-pravnih pitanja. Meu uposlenicima koji postupaju po pojedinanim albama poeljna je podjela ovlasti po pojedinim, posebno bitnim ili zastupljenim diskriminacijskim osnovama, ime bi se dugorono, uz minimalan troak i njihovu kontinuiranu edukaciju, osigurao fokusiran razvoj ekspertize uposlenika za pojedine osnove i oblike diskriminacije.
Dostupnost Institucije ombudsmena BiH

6. Potrebno je osigurati pojaano prisustvo Ombudsmena na terenu, i to otvaranjem regionalnih ureda u Tuzli, najmnogoljudnijem kantonu u Federaciji BiH, ali i Trebinju i Bihau.
219
Tako je, npr., nakon uvoenja tzv. uredovnih dana Ombudsmena u Tuzli od novembra 2010. godine (koji podrazumijevaju boravak pravnika iz ureda u Brkom u Tuzli dva dana tokom sedmice) zabiljeeno znaajno poveanje broja predmeta sa podruja ovoga kantona. Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012. Venice Commission, Opinion on the possible reform, taka 28.
220
55
Na ovaj e se nain, s jedne strane, ojaati dostupnost usluga Institucije ombudsmena pojedincima na cjelokupnoj teritoriji Bosne i Hercegovine, a, s druge strane, stvoriti uslovi za efikasnije provoenje ostalih bitnih aktivnosti istraga, monitoringa postupaka i podizanja svijesti u oblasti borbe protiv diskriminacije. 7. U cilju osiguranja dostupnosti usluga savjetovanja svim graanima u Bosni i Hercegovini, potrebno je uvesti i reklamirati posebnu telefonsku liniju putem koje e se pruati savjeti pojedincima i/ili, u partnerstvu sa pouzdanim lokalnim institucijama i organizacijama, uspostaviti mrea antidiskriminacijskih centara, koji bi predstavljali prve kontakt take i pruaoce usluga savjetovanja za rtve diskriminacije, uz odgovarajui trening i nadzor Ombudsmena.
Unapreenje postupka zatite od diskriminacije

8. U sluaju da izostanu adekvatni odgovori druge strane, Ombudsmen BiH nedostatak odbrane te strane mora staviti na teret njoj221 a ne rtvi. Istovremeno, opa obaveza pruanja adekvatne pomoi podnosiocima albi, kao i provoenje istranih radnji, trebaju doprinijeti efikasnoj identifikaciji prima facie sluaja diskriminacije. 9. Potrebno je uspostaviti model medijacije u prijavljenim sluajevima diskriminacije, bilo educiranjem osoblja Ombudsmena, kao to je to sluaj u Hrvatskoj, bilo formiranjem spiska medijatora specijaliziranih za oblast ljudskih prava/ zatite od diskriminacije bilo njihovim educiranjem u tom smjeru, po ugledu na praksu u Srbiji.
Odnos postupka pred Ombudsmenom i sudske zatite

10. Na proceduralnom planu, potrebno je odgovarajuim propisom predvidjeti obavezu pruanja posebnog, jasnog i detaljnog obrazloenja suda u sluaju odstupanja od preporuke Ombudsmena BiH. Ovim rjeenjem, poznatim u komparativnoj praksi, postigla bi se bolja harmonizacija postupka pred Ombudsmenom i onog pred sudom. 11. Bazirajui se na postojeim zakonskim opcijama, Institucija ombudsmena BiH trebala bi preuzeti aktivniju ulogu u sudskom postupku. Lavina tubi koje bi
221
Vidi i Equinet, Strategic Enforcement, str. 21.
56
Preporuke
pokrenula ova institucija, i u skladu sa komparativnim iskustvima, ne moe se oekivati, ali je znaajno da i ekspertiza i iskustvo Ombudsmena budu iskoriteni u stratekim predmetima, koji se odnose, npr., na pojave strukturalne diskriminacije, utvrivanje precedenata ili razjanjenje pojedinih pravila antidiskriminacijskog zakonodavstva. Eventualne nedoumice u pogledu aktivne legitimacije Ombudsmena BiH u ovom smislu mogue je rijeiti traenjem autentinog tumaenja konkretnih odredaba Zakona o ombudsmanu BiH i ZZD-a BiH od zakonodavca. 12. Strateki pristup je neophodno zauzeti i u posebno bitnim sluajevima u kontekstu koritenja zakonske mogunosti uea u postupku na strani rtve diskriminacije. Potrebno je dodatno razmotriti i uvoenje zakonske mogunosti suda da trai savjetodavno miljenje Ombudsmena u postupcima zatite od diskriminacije. Ovo bi takoer mogle biti opcije koje bi potencijalno doprinosile koordiniranom djelovanju sudova i Ombudsmena. S obzirom na ekspertizu ovih tijela u odnosu na iroko postavljen mandat sudova, ovo bi moglo biti od velike pomoi, uz uvaavanje nezavisnosti sudova, koji ipak na kraju sami odluuju da li e traiti/omoguiti miljenje, te da li e ga na kraju uvaiti. Kao to to pokazuju komparativna iskustva, i sama Institucija ombudsmena treba preuzeti aktivnu ulogu u identificiranju ovakvih sluajeva i nuenju svoje ekspertize, nezavisno od izostanka zaprimljenih zahtjeva za njegovim ueem. Pored sluajeva diskriminacije s kojima je Institucija ombdusmena upoznata kroz zaprimljene albe, i postupaka u kojima vri monitoring, u identificiranju strateki bitnih sluajeva vano je ostvariti saradnju s relevantnim organizacijama civilnog drutva. 13. Potrebno je eliminirati suvie kratak subjektivni rok od tri mjeseca za ostvarivanje sudske zatite od diskriminacije. Na ovaj bi se nain osigurala vea komplementarnost postupka antidiskriminacijske zatite pred Ombudsmenom i sudovima u Bosni i Hercegovini, te bi se ostavio otvoren prostor za primarno koritenje opcije zatite pred Ombudsmenom, a potom, po potrebi, i pred nadlenim sudom. U meuvremenu, sve dok do predloenih izmjena ne doe, potrebno je posebnu panju posvetiti pitanju informiranja javnosti, a posebno marginaliziranih grupa, o nesuspenzivnom djelovanju obraanja Instituciji ombudsmena.
Mehanizmi za poboljanje realizacije preporuka Institucije ombudsmena BiH u domenu diskriminacije

14. U okviru godinjeg, te posebno specijalnog izvjetaja o diskriminaciji, potrebno je da Institucija ombudsmena fokusirano skrene panju na sluajeve produene diskriminacije neprovoenjem preporuka Ombudsmena. Neophodno je poseban odjeljak posvetiti sluajevima neopravdane realizacije preporuka
57
Ombudsmena, uz spominjanje naziva odgovornih organa vlasti i/ili slubenika. Na ovaj bi se nain osiguralo adekvatno skretanje panje kako na drutveno negativne pojave diskriminacije tako i na organe vlasti u okviru kojih se ona provodi, ime bi se osigurao javni pritisak za njenu eliminaciju. 15. U okviru parlamenata potrebno je osigurati standardizaciju i institucionalizaciju mehanizama nadgledanja primjene nerealiziranih preporuka Ombudsmena koji se odnose na javna tijela, kao i ukljuiti organizacije civilnog drutva i medije u ovaj proces nadgledanja222. Na taj bi nain fokusirana prezentacija negativnih primjera u izvjetajima bila praena adekvatnom komplementarnom podrkom parlamenata, u smislu traenja informacija od organa vlasti o utvrenim pojavama diskriminacije/neprovoenja preporuka, u smislu upuivanja preporuka tim organima od samog parlamenta, kao i u smislu osiguranja normativnih izmjena, koje bi mogle eliminirati neke oblike diskriminacije. U tom smislu, bolja podrka parlamenata moe biti bitan komplementarni faktor uspjene eliminacije pojava diskriminacije, kao i potivanja preporuka Ombudsmena. 16. Neophodno je iskoristiti puni potencijal zakonske opcije iniciranja i uea u prekrajnim postupcima zatite od diskriminacije, te na strateki nain iriti informacije o njihovom eventualno pozitivnom ishodu. Ovo je bitno osigurati u svim sluajevima viktimizacije lica, sve dok potencijalni viktimizatori ne shvate opasnosti koje im takvo postupanje donosi, a viktimizirana lica ne steknu zatitu i povjerenje u zatitu koju im Zakon u vezi s tim prua. Ako imamo u vidu statistiku po kategorijama neispunjenih preporuka, prekrajnu odgovornost treba ee koristiti i u sluajevima diskriminacije koja je nastavljena uprkos usvojenoj preporuci. U takvoj vizuri, ne postoji nikakva sutinska razlika izmeu neispunjenja preporuke, izostanka odgovora na nju ili loih argumenata kojima se nastoji opravdati njeno neispunjenje. Pretpostavljamo da je zakonodavac ovu opciju i predvidio imajui u vidu naroit znaaj borbe protiv diskriminacije, te potencijalno negativnu statistiku u ispunjavanju preporuka u toj oblasti. U svim takvim situacijama, Institucija ombudsmena bi trebala postupati jednako. 17. U stratekim sluajevima takoer je potrebno inicirati prekrajne postupke zatite od diskriminacije, bez obzira na to da li je Ombudsmen prethodno donio preporuku ili ne.
222
U tom smislu vidi Zakljuke i preporuke sa Meunarodne konferencije Saradnja parlamenata i nezavisnih regulatornih tijela u Jugoistonoj Evropi, odrane 34. aprila 2012. u Domu Narodne skuptine Republike Srbije.
58
Preporuke
Promotivne aktivnosti
18. Potrebno je posebnu panju posvetiti promoviranju inovacija ZDD-a, s fokusom na mogunost zatite od diskriminacije i u privatnom sektoru, pravila o prebacivanju tereta dokazivanja, zabranu viktimizacije i prekrajnu odgovornost predviene ZZD-om. To moe imati dvostruki pozitivan efekt ohrabrivanje rtava na podnoenje albi i odvraanje potencijalnih prekritelja od nedozvoljenih radnji. Pored educiranja ope javnosti, posebno je bitno od samog poetka informirati svako lice koje je oznaeno kao potencijalni diskriminator o zabrani viktimizacije lica koja uestvuju u postupku i sankcijama koje mogu uslijediti u sluaju njenog nepotivanja. S druge strane, blagovremeno pojanjenje pravila o prebacivanju tereta dokazivanja u pravilu e stvoriti podsticaj za pruanje odgovora i saradnju s Ombudsmenom u cilju adekvatne odbrane. 19. Institucija ombudsmena BiH naroito bi trebala voditi rauna o koritenju svoje ekspertize u oblasti zatite od diskriminacije u vidu pojanjenja i razvijanja prakse koja se odnosi na primjenu ovog pravila i drugih zakonskih inovacija u svojim odlukama i preporukama, ime se moe ostvariti edukativni efekt na iru pravosudnu zajednicu. 20. Neophodno je osigurati i provoenje zakonom predvienih irih edukativnoinformativnih aktivnosti o ZZD-u, mogunostima zatite koje on nudi, o ulozi Ombudsmena kao posebno znaajnog mehanizma zatite, kao i o pojavama diskriminacije u bosanskohercegovakom drutvu, te posebnu panju posvetiti podizanju svijesti javnosti o negativnim pojavama rasizma i rasne diskriminacije u Bosni i Hercegovini.
59
Bibliografija
Knjige, lanci, izvjetaji i vodii
1. Canadian Human Rights Act Review Panel under the authority of the Minister of Justice and the Attorney General of Canada, Report: Promoting Equality: A new Vision, Ottawa, 2000. Dostupno na: http://publications.gc.ca/collections/Collection/J2-168-2000E.pdf (stranica posjeena 25. februara 2012). 2. Carver, Richard. One NHRI or Many? How Many Institutions Does It Take to Protect Human Rights? Lessons from the European Experience, Journal of Human Rights Practice, 3 (2011), str. 124. 3. Chopin, Isabelle and Thien Uyen Do. Developing Anti-Discrimination Law in Europe. The 27 Member States, Croatia, the Former Yugoslav Republic of Macedonia and Turkey compared. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. 4. Equinets Working Group on Dynamic Interpretation and B. D. Jacobsen. Influencing the law through legal proceedings the powers and practices of equality bodies. Brussels: Equinet, 2010. 5. Equinets Working Group on Strategy Development. Providing Independent Assistance to Victims of Discrimination. Brussels: Equinet, 2011. 6. Equinets Working Group 2 on Strategic Enforcement. Strategic Enforcement. Powers and Competences of Equality Bodies. Brussels: Equinet, 2006. 7. European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field. Discussion paper Enforcement and role of Equality bodies: Best practices?. Legal Seminar on the implementation of EU law on equal opportunities and anti-discrimination, Brussels, 25 novembar 2008. Dostupno na: http://www.non-discrimination.net/content/media/DPEnforcement%20and%20role%20of%20equality%20bodies_best%20practices.pdf (stranica posjeena 7. januara 2012). 8. European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field. How to address discrimination across all grounds and share experience between different kinds of discrimination: summary workshop proceedings. Legal Seminar on the implementation of EU law on equal opportunities and anti-discrimination, Brussels, 25. novembar 2008. Dostupno na: http://www.non-discrimination.net/content/media/Summary%20 workshop%20proceedings%20Legal%20Seminar%2025%20November%202008.pdf (stranica posjeena 3. augusta 2012). 9. Farkas, Lilla. How to Present a Discrimination Claim: Handbook on seeking remedies under the EU Non-discrimination Directives. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. 10. Helsinki komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini, Izvjetaj o stanju ljudskih prava u Bosni i Hercegovini za period januar decembar 2010. (Sarajevo: Helsinki komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini, 2010). Dostupno na: http://www.bh-hchr. org/izvjestaji.htm (stranica posjeena 6. novembra 2011).
60
Bibliografija
11. ICVA i Prava za sve. Vodi za zatitu od diskriminacije kroz zakon i institucije. Sarajevo: ICVA i Prava za sve, 2011. Dostupno na: http://www.rightsforall.ba/eng/dw/vodic_ diskriminacija.pdf (stranica posjeena 6. novembra 2011). 12. Ilieva, Margarita. Bulgaria Country Report on Measures to Combat Discrimination. European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field, 2010. Dostupno na: http://www.non-discrimination.net/content/media/2010-BG-Country%20Report%20 LN_final.pdf (stranica posjeena 5. augusta 2012.) 13. Ilieva, Margarita. Discussion Paper: Legal Standing of Organisations. Legal Seminar on Approaches to Equality and Non-discrimination Legislation inside and outside the EU, 4. oktobar 2011. Dostupno na: http://www.non-discrimination.net/content/media/ Legal%20Standing%20of%20Organisations%20-%20discussion%20paper.pdf (stranica posjeena 7. januara 2012). 14. Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, Godinji izvjetaj o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine za 2010. godinu (Banja Luka: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2011). Dostupno na: http://www. ombudsmen.gov.ba/materijali/publikacije/GI2010/GI_OmbBiH_2010_bos.pdf (stranica posjeena 5. augusta 2012). 15. Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, Godinji izvjetaj o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine za 2011. godinu (Banja Luka: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2012). Dostupno na: http://www. ombudsmen.gov.ba/materijali/publikacije/GI2011/GI_OmbBiH_2011_bos.pdf (stranica posjeena 5. augusta 2012). 16. Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, Izvjetaj o pojavama diskriminacije u Bosni i Hercegovini (Banja Luka: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2012). Dostupno na: http://www.ombudsmen.gov.ba/materijali/publikacije/diskriminacija/2011/ BOS_DISKR2011.pdf (stranica posjeena 5. augusta 2012). 17. International Council on Human Rights Policy & Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Assessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions (Geneva: International Council on Human Rights Policy, 2005). 18. Joint Committee on Human Rights (JCHR), Equality and Human Rights Commission: 13th Report of Session 200910. (London: House of Commons, 2010). Dostupno na: http://www. publications.parliament.uk/pa/jt200910/jtselect/jtrights/72/72.pd (stranica posjeena 5. maja 2012). 19. Koalicija nevladinih organizacija, Izvjetaj u sjeni Koalicije nevladinih organizacija o primjeni Meunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije u Bosni i Hercegovini (Koalicija nevladinih organizacija, 2010). Dostupno na: http://www.bh-hchr. org/izvjestaji.htm (stranica posjeena 6. novembra 2011). 20. Kuan, Lovorka. Croatia Country Report on measures to combat discrimination. European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field, 2010. Dostupno na: http://www.non-discrimination.net/content/media/2010%20-HR-%20Country%20 Report%20LN_FINAL_0.pdf (stranica posjeena 6. augusta 2012). 21. MacNaughton, Heather. Lessons Learned: the BC Direct Access Human Rights Tribunal, dostupno na: http://www.justice.gov.yk.ca/pdf/Heather_MacNaughton_Article. pdf (stranica posjeena 5. marta 2012).
61
22. McColgan, Aileen. United Kingdom Country Report on Measures to Combat Discrimination. European Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field, 2010. Dostupno na: http://www.non-discrimination.net/content/media/2010-UK-Country%20 Report%20LN_FINAL_0.pdf (stranica posjeena 5. augusta 2012). 23. Milieu. Comparative study on access to justice in gender equality and anti-discrimination law: Synthesis Report. Brussels: Milieu, 2011. Dostupno na: http://ec.europa.eu/justice/ gender-equality/files/conference_sept_2011/final_report_access_to_justice_final_ en.pdf (stranica posjeena 20. marta 2012). 24. Poverenik za zatitu ravnopravnosti, Redovan godinji izvetaj Poverenika za zatitu ravnopravnosti za 2011. godinu (Beograd: Poverenik za zatitu ravnopravnosti, 2012). Dostupno na: http://www.ravnopravnost.gov.rs. (stranica posjeena 7. maja 2012). 25. Reljanovi, Mario. Zabrana diskriminacije u Bosni i Hercegovini Pravni okvir i praksa. U: Pravo zemalja u regionu, ur. Vladimir olovi, str. 334348. Beograd: Institut za uporedno pravo, 2010. 26. United Nations. National Human Rights Institutions. History, Principles, Roles and Responsibilities (Professional Training Series No. 4/ Rev.1). New York & Geneva: United Nations, 2010. 27. Vehabovi, Faris, Adnan Kadribai i Midhat Izmirlija. Komentar Zakona o zabrani diskriminacije. Sarajevo: Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, 2010. 28. Vui, Olivera, ur. Perspectives of use of alternative dispute resolution techniques in cases of discrimination in Serbia. Beograd: UNDP i Ministarstvo rada i socijalne politike, 2009. Dostupno na: http://www.undp.org.rs/index.cfm?event=public.publicationsDetails &revid=FD0F9FB1-0CDB-1171-6DFE4FED760650C3 (stranica posjeena 7. maja 2011). 29. Zakljuci i preporuke. Meunarodna konferencija Saradnja parlamenata i nezavisnih regulatornih tijela u Jugoistonoj Evropi. Beograd, 34. aprila 2012. Dostupno na: http://www.parlament.gov.rs/Odr%C5%BEana_me%C4%91unarodna_konferencija_%E2%80%9ESaradnja_parlamenta_i_nezavisnih_regulatornih_tela_u_jugoisto%C4%8Dnoj_Evropi%E2%80%9C.15257.941.html (stranica posjeena 8. maja 2012).
Bosanskohercegovaki propisi i odluke

1. Aneks 6 Sporazum o ljudskim pravima, Institucija ombudsmena za ljudska prava, 1995. Dostupno na: http://ombudsmen.gov.ba/materijali/o%20nama/Annex%20VI%20 -%20bosnian.pdf (stranica posjeena u martu 2012). 2. Institucija Ombudsmana za ljudska prava BiH, Preporuka od 13. jula 2010. godine, br. -BR-04-66/10 (Brko: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2010). Dostupno na: http://www.ombudsmen.gov.ba (stranica posjeena 6. augusta 2012). 3. Institucija Ombudsmana za ljudska prava BiH, Preporuka od 2. februara 2011. godine, br. -SA-06-870/10 (Sarajevo: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2011). Dostupno na: http://www.ombudsmen.gov.ba (stranica posjeena 6. augusta 2012). 4. Institucija Ombudsmana za ljudska prava BiH, Preporuka od 18. jula 2011. godine, br. P-116/11 (Sarajevo: Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH, 2011). Dostupno na: http://www.ombudsmen.gov.ba (stranica posjeena 6. augusta 2012).
62
Bibliografija
5. Zakon o ombudsmanu za ljudska prava BiH, Slubeni glasnik BiH, br. 19/02 i 32/06. 6. Zakon o zabrani diskriminacije, Slubeni glasnik BiH, br. 59/09.
Propisi i jurisprudencija drugih zemalja

1. Australian Human Rights Commision Act (Act No. 125 of 1986), s izmjenama i dopunama od 1. jula 2012. Dostupno na: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2012C00585 (stranica posjeena 8. augusta 2012). 2. Canadian Human Rights Act (R.S.C., 1985, c. H-6), s izmjenama i dopunama od 13. marta 2012. Dostupno na: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/H-6/page-14.html#docCont (stranica posjeena 8. augusta 2012). 3. Canadian Human Rights Tribunal. Syndicat des employs dexcution de QubecTlphone and Canadian Human rights Commission v Telus Communications (Qubec) Inc., Odluka o prethodnim pitanjima, 15. septembar 2005. 4. Cour de Cassation, Chambre sociale, presuda br. 08-40.628, 2. juni 2010. godine. Dostupno na:http://www.editions-tissot.fr/droit-travail/jurisprudence-sociale-cassation. aspx?jsID=1544&occID=707 (stranica posjeena 15. februara 2012). 5. Federal Discrimination Law, Australian Human Rights Commission, 2011. Dostupno na: http://www.humanrights.gov.au (stranica posjeena 19. marta 2012). 6. Human Rights Ombudsman Law (Slovenija). Dostupno na: http://www.varuh-rs.si/ legal-framework/constitution-laws/human-rights-ombudsman-law/?L=6 (stranica posjeena 7. maja 2012). 7. Loi n2004-1486 du 30 dcembre 2004 portant cration de la haute autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit (Francuska). Dostupno na: http://www. legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000423967 (stranica posjeena 8. augusta 2012). 8. Loi n 2006-396 du 31 mars 2006 pour lgalit des chances (Francuska). Dostupno na: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000268539 (stranica posjeena 8. augusta 2012). 9. Poslovnik o radu Poverenika za zatitu ravnopravnosti (Srbija), Slubeni glasnik RS, br. 34/11. 10. Zakon o suzbijanju diskriminacije (Hrvatska), Narodne novine, 85/08. 11. Zakon o zabrani diskriminacije (Srbija), Slubeni glasnik RS, br. 22/09.
Meunarodni instrumenti i dokumenti

1. Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Opinion of the Commissioner for human rights on national structures for promoting equality (Strasbourg: Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, 21. mart 2011), CommDH(2011)2. 2. Council Directive 2004/113/EC of 13 December 2004 implementing the principle of equal treatment between men and women in the access to and supply of goods and
63
services, Official Journal of the European Union, L 373/2004. Dostupno na: http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:373:0037:0043:EN:PDF (stranica posjeena 9. augusta 2012). 3. Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, Official Journal of the European Union, L 18/2000. Dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=CELEX:32000L0043:en:HTML (stranica posjeena 9. augusta 2012). 4. Directive 2006/54/EC of the European parliament and of the Council of 5 July 2006 on the implementation of the principle of equal opportunities and equal treatment of men and women in matters of employment and occupation (recast), Official Journal of the European Union, L 204/2006. Dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2006:204:0023:0036:en:PDF (stranica posjeena 9. augusta 2012). 5. European Commission, Bosnia and Herzegovina 2011 Progress Report (Brussels: European Commission, 12. oktobar 2011), SEC(2011) 1206. 6. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), Explanatory Memorandum to ECRI general policy recommendation N7 on national legislation to combat racism and racial discrimination (Strasbourg: ECRI, 2003). Dostupno na: http://www. coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/activities/gpr/en/recommendation_n7/ecri03-8%20 recommendation%20nr%207.pdf (stranica posjeena 9. augusta 2012). 7. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), General Policy Recommendation No. 7. on national legislation to combat racism and racial discrimination (Strasbourg: ECRI, 13. decembar 2002), CRI(2003)8. 8. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), General Policy Recommendation No. 2. on specialised bodies to combat racism, xenophobia, antisemitism and intolerance at national level (Strasbourg: ECRI, 13. juni 1997), CRI(97)36. 9. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), Fourth Report on Belgium (Strasbourg: ECRI, 26. maj 2009), CRI(2009)18. 10. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), Fourth Report on Norway (Strasbourg: ECRI, 24. februar 2009), CRI(2009)4. 11. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), Second Report on Bosnia and Herzegovina (Strasbourg: ECRI, 8. februar 2011), CRI(2011)2. 12. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), the Commissioner for Human Rights, Directorate General of Human Rights of the Council of Europe, Joint Opinion on the Draft Law on the Ombudsman of Serbia (Venice: European Commission for Democracy through Law; Commissioner for Human Rights; Directorate General of Human Rights of the Council of Europe, 34. decembar 2006), CDL- AD(2004)041. 13. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the draft amendments to the law on the Protector of Human Rights and Freedoms of Montenegro (Venice: European Commission for Democracy through Law, 910. oktobar 2009), CDL-AD(2009)043. 14. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the possible reform of the Ombudsman Institution in Kazakhstan (Venice: European Commission for Democracy through Law, 12. juni 2007), CDL- AD(2007)020.
64
Bibliografija
15. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and The OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, Joint Opinion on the Law on the Protector of Human Rights and Freedoms of Montenegro (Venice: European Commission for Democracy through Law, 1415. oktobar 2011), CDL- AD(2011)034. 16. UN General Assembly, Resolution: National institutions for the promotion and protection of human rights, Annex: Principles relating to the status of national institutions; i Additional principles concerning the status of commissions with quasi-judicial status, A/ RES/48/134 (UN General Assembly, 20. decembar 1993). 17. UN Office of the High Commissioner for Human Rights, Model National Legislation for the Guidance of Governments in the Enactment of Further Legislation against Racial Discrimination, HR/PUB/96/2 (Geneva: UN Office of the High Commissioner for Human Rights, 1996). Dostupno na: http://www.unhcr.org/refworld/docid/46ceb4db2.html (stranica posjeena 16. marta 2012).
Ostalo
1. Equinet, The Serbian Commissioner for the Protection of Equality in the Spotlight, 2011. Dostupno na: http://www.equineteurope.org/107464.html (stranica posjeena 8. maja 2012). 2. Parlamentarna skuptina BiH, Obrazloenje uz Zakon o zabrani diskriminacije (Sarajevo: Parlamentarna skuptina, 2009), Arhiva Analitike Centra za drutvena istraivanja. 3. Puki pravobranitelj Republike Hrvatske, Activities of the Ombudsman as the Central Body for the Suppression of Discrimination (Equality Body). Dostupno na: http://www. ombudsman.hr/en/activities.html (stranica posjeena 8. maja 2012). 4. Puki pravobranitelj Republike Hrvatske, Otvaranje Twinning projekta, 25. januar 2012. Dostupno na: http://www.ombudsman.hr/hr/novosti-s-podrucja-suzbijanja-diskriminacije.html?start=15 (stranica posjeena 6. maja 2012). 5. Redakcija portala diskriminacija.ba. Prva sudska presuda u BiH protiv Dvije kole pod jednim krovom etnika diskriminacija je diskriminatorna!, 28. april 2012. Dostupno na: http://diskriminacija.ba (stranica posjeena 29. aprila 2012). 6. Trhulj, Emina. Razliitost u klupama (nedostini) ideal?, 15. novembar 2011. Dostupno na: http://diskriminacija.ba (stranica posjeena 20. novembra 2011). 7. Vaa prava, Javna rasprava u Mostaru Borba protiv diskriminacije sadanje stanje i izazovi u BiH , 31. oktobar 2011. Dostupno na: http://www.vasaprava.org/?p=1194#more1194, (stranica posjeena 6. novembra 2011).
65
O autorici
Adrijana Hanui je magistrirala 2009. godine iz oblasti meunarodno pravo na Pravnom fakultetu Univerziteta u Strazburu (stipendistkinja francuske vlade, magistrirala s pohvalom Mention Bien). Tokom 2008. godine pohaala je ljetni semestar nastave na Pravnom fakultetu Humboldt univerziteta u Berlinu, a 2007. godine diplomirala je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Sarajevu, uz priznanje za odlian uspjeh. Uestvovala je na brojnim domaim i meunarodnim konferencijama i edukativnim programima, meu kojima su kola politikih studija Vijea Evrope i Program podrke istraivanjima u oblasti javnih politika u Bosni i Hercegovini Fonda otvoreno drutvo BiH. Objavljuje radove iz oblasti meunarodnog prava, zatite ljudskih prava i ustavnog prava Bosne i Hercegovine. Aktivna je lanica vie strukovnih i drugih udruenja graana. Tokom dodiplomskog studija bila je kao volonter istraiva angairana u Birou za ljudska prava u Tuzli, a prva radna iskustva stekla je u njemakom Bundestagu (IPS Meunarodna parlamentarna stipendija) i u Venecijanskoj komisiji Vijea Evrope. Od 2010. do 2012. godine bila je zaposlena u advokatskoj kancelariji u Tuzli. Sada radi kao pravna konsultantica za vicarsku nevladinu organizaciju TRIAL, te povremeno i za druge lokalne nevladine organizacije. Fondacija Konrad Adenauer trenutno ju je angairala u Ustavnopravnoj komisiji Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine BiH, s fokusom na rad na implementaciji presude Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine.
66
67
Analitika - Centar za drutvena istraivanja je nezavisna, neprofitna, nevladina organizacija koja se bavi istraivanjem i razvojem javnih politika u irem smislu. Misija Analitike je da na osnovu kvalitetnih istraivanja i odgovarajue ekspertize ponudi relevantne, inovativne i praktine preporuke usmjerene na promoviranje inkluzivnih i boljih javnih politika, kao i na sveukupno unapreenje procesa njihovog donoenja. www.analitika.ba
68
DISKRIMINACIJA DISKRIMINACIJA

Ombudsman U Sistemu Zastite Od Diskriminacije U BiH

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Ombudsman U Sistemu Zastite Od Diskriminacije U BiH

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Analiza situacije i karakteristini problemi

Antidiskriminacijski program Fonda otvoreno drutvo BiH

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

KLJUNI PROBLEMI INSTITUCIJE OMBUDSMENA BiH U PROVEDBI ZAKONA O ZABRANI DISKRIMINACIJE

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

ZAKLJUNA RAZMATRANJA PREPORUKE

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

I to po osnovama spola, rase i etnikog porijekla.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Ibid., 6.2, taka 3.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

2.2. Jedno ili vie tijela za zatitu od diskriminacije?

Ibid., str. 21. Ibid., str. 22.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Ibid., str. 3. Ibid., str. 2 i 13.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

2.3. Uslovi efikasnog djelovanja institucije ombudsmena

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Zakon o zabrani diskriminacije, lan 7(2).

Ombudsmen, Izvjetaj o pojavama, str. 2.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

3.2. Postupak po albama osnovni principi

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Kljuni problemi Institucije ombudsmena BiH u provedbi Zakona o zabrani diskriminacije

4. Kljuni problemi Institucije ombudsmena BiH u provedbi Zakona o zabrani diskriminacije

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Kljuni problemi Institucije ombudsmena BiH u provedbi Zakona o zabrani diskriminacije

4.1.2. Implikacije budetskih ogranienja

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Kljuni problemi Institucije ombudsmena BiH u provedbi Zakona o zabrani diskriminacije

Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Ombudsmen u sistemu zatite od diskriminacije u BiH

Predrag Raosavljevi, lini intervju, 6. februar 2012.

Informacije preuzete sa stranice http://www.ravnopravnost.gov.rs/lat/organizacija.php (stranica posjeena 7. maja 2012).

Analitika - Centar za drutvena istraivanja

Kljuni problemi Institucije ombudsmena BiH u provedbi Zakona o zabrani diskriminacije

4.2. Zakonske nejasnoe i nedoumice