Alves - 2012 - Orçamento Público E-Mídia

Rafael de Oliveira Alves
Oramento Pblico [Projeto e-Mdia]
Belo Horizonte 2012
A obra Oramento Pblico [Projeto e-Mdia] de Rafael de Oliveira Alves foi licenciada com uma Licena Creative
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Oramento Pblico [e-Mdia]

Projeto [e-Mdia]......................................................................6 Apresentao..............................................................................7 Unidade 1 Fundamentos das Finanas Pblicas .................8 Apresentao..............................................................................9 [a] Fundamentos da Teoria Econmica....................................10 Smith e Keynes....................................................................10 Imperfeies do mercado.................................................... 10 Interveno do Estado......................................................... 10 Imperfeies da interveno do Estado...............................12 [b] Fundamentos da Teoria do Estado......................................13 Objetivos do Estado............................................................ 13 Federao............................................................................ 13 Competncias...................................................................... 14 [c] Evoluo das Finanas Pblicas.........................................15 Finanas Pblicas e modelos de Estado.............................. 15 Atores e normas do Sistema Nacional de Finanas.............17 [d] Dvida Pblica....................................................................18 Necessidades de Financiamento do Setor Pblico..............18 Dvida Pblica Interna e Dvida Pblica Externa................19 Ttulos Pblicos...................................................................20 Evoluo da Dvida Pblica................................................ 20 [Oramento Pblico] 3
Unidade 2 Ciclo Oramentrio ..........................................23 Apresentao............................................................................24 [a] Conceitos............................................................................ 25 Conceito de oramento pblico...........................................25 Funes e elementos do Oramento Pblico.......................25 Modelos de Oramento Pblico.......................................... 26 Histria do Oramento Pblico...........................................27 Oramento Pblico, hoje.....................................................28 [b] Princpios do Oramento Pblico.......................................28 O que so princpios?.......................................................... 28 Princpios oramentrios.....................................................29 Os Princpios Oramentrios na Lei 4320...........................30 [c] Oramento Pblico............................................................. 31 Ciclo Oramentrio............................................................. 31 Plano Plurianual.................................................................. 32 Lei de Diretrizes Oramentrias..........................................33 Lei Oramentria Anual...................................................... 35 Unidade 3 Receita e Despesa ..............................................37 Apresentao............................................................................38 [a] Receita Pblica................................................................... 39 Teoria da Tributao............................................................39 Classificao dos tributos....................................................40 Classificao da Receita Pblica.........................................40 Classificao da Lei de Responsabilidade Fiscal................41 Ciclo da Receita Pblica..................................................... 42 [Oramento Pblico] 4
[b] Despesa Pblica..................................................................43 Classificao da Despesa.................................................... 43 Cenrio das despesas pblicas.............................................44 Ciclo das Despesas..............................................................45 Restos a pagar......................................................................46 Limites da Despesa Pblica.................................................47 Vinculao de Receita Despesa........................................48 Unidade 4 Controle do Oramento Pblico .......................52 Apresentao............................................................................53 [a] Controle interno..................................................................54 Sistema de controle interno.................................................54 Fundamentos legais do controle interno..............................54 Eficcia, eficincia e efetividade do controle interno.........57 [b] Controle externo.................................................................58 Sistema de controle externo................................................ 59 Poder Legislativo.................................................................59 Ministrio Pblico...............................................................60 Poder Judicirio...................................................................60 [c] Controle social....................................................................60 Fundamentos constitucionais.............................................. 60 Fundamentos Legais............................................................61 Oramento participativo......................................................63 Controle Social do Oramento Pblico ..............................64 Crditos...................................................................................66
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Projeto [e-Mdia] O Projeto e-Mdia pretende pesquisar, desenvolver e compartilhar recursos didticos para o estudo contedos acadmicos nas modalidades de educao presencial, a distncia, ou mista. As estratgias metodolgicas e ferramentas de apoio so pesquisadas em fruns coletivos, sncronos ou assncronos, formais ou informais. Credita-se, aqui, a colaborao das reflexes dos membros do grupo Tchne Educao e Mediao Tecnolgica. O desenvolvimento de recursos didticos apoia-se, preferencialmente, em ferramentas livres. Tal opo fundamenta-se em razo da importncia das liberdades de uso, de adaptao, de redistribuio e de compartilhamento das inovaes a toda comunidade. O compartilhamento dos recursos didticos pretende ampliar as possibilidades de construo colaborativa de conhecimento. Por isso, adota-se licena criativa para uso e reuso no comerciais. Agradeo o envio de crticas e sugestes para continuarmos essa conversa. Atenciosamente, Rafael de Oliveira Alves http://lattes.cnpq.br/0418174624930274
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Apresentao Ol, Bem vindo ao Oramento Pblico. Este material foi elaborado a partir de experincias em educao a distncia como alunos de Administrao Pblica da Universidade Federal de Ouro Preto. Todavia, espera-se que este material possa ser apropriado e transformado por todos os interessados em conhecer os fundamentos do Direito, a partir de uma leitura crtica e contextualizada aos problemas brasileiros. Nossos principais objetivos so: [a] Compreender pblicas; os fundamentos das finanas
[b] Discutir sobre o processo oramentrio e seus elementos: a receita, a despesa e o controle. Para tanto, nosso contedo ser apresentado em quatro unidades: Unidade 1 - Fundamentos das Finanas Pblicas Unidade 2 - Oramento Pblico Unidade 3 - Receita e Despesa Unidade 4 - Controle social Esperamos que, ao final da disciplina, voc seja capaz de discutir a gesto da dvida pblica e reconhecer os processos oramentrios. Atenciosamente, Prof. Rafael
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Unidade 1 Fundamentos das Finanas Pblicas
Apresentao Ol, Nesta primeira Unidade vamos discutir os fundamentos da Teoria das Finanas Pblicas, que um campo do conhecimento que busca seus fundamentos em trs grandes reas: Poltica: processo de definio de prioridades Economia: recursos materiais disponveis Direito: regulao e direitos fundamentais Em cada um dos tpicos de estudo deveremos discutir os conceitos no contexto brasileiro: [a] [b] [c] [d] Fundamentos da Teoria Econmica Fundamentos da Teoria do Estado Evoluo das Finanas Pblicas Dvida Pblica
Nosso objetivo compreender a evoluo do conceito de necessidades de financiamento do setor pblico e avaliar a gesto da dvida pblica brasileira. Para isso nosso documento bsico ser o: Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/paf.asp Ao final desta Unidade, voc deve estar apto a identificar e explicar as transformaes da Administrao Pblica brasileira. Bom trabalho, Prof. Rafael
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[a]
Fundamentos da Teoria Econmica
Smith e Keynes Para nossa discusso, Adam Smith e John Maynard Keynes so importantes referncias para a discusso do papel do Estado e do mercado. Por isso, leia os verbetes no Wikipdia e discuta com seus colegas como as ideais de Smith e de Keynes esto presentes no contexto brasileiro atual. Imperfeies do mercado Um dos fundamentos do modo de produo capitalista a livre concorrncia. Todavia, o mercado sofre imperfeies que comprometem o seu funcionamento perfeito: [a] [b] [c] [d] Bens de uso coletivo Monoplio natural Externalidades positivas e negativas Insuficincia de renda
Tais imperfeies de mercado podem ser exemplificadas com: Abastecimento de gua Territrios do trfico de drogas Servio de acesso internet de banda larga Poluio sonora Praa de esportes Decreto de calamidade pblica Tarifa social de energia eltrica Interveno do Estado Diante das imperfeies de mercado e considerando o interesse pblico, estabelecemos que o Estado de intervir no mercado por meio de:
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[a]
Explorao Econmica Constituio Federal, art. 173: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei"
[b]
Regulao Constituio Federal, art. 174: "Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado"
[c]
Prestao de servios pblicos Constituio Federal, art. 175: "Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos." Constituio Federal, art. 21, XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
[d]
Monoplio estatal Constituio Federal, art. 177. Constituem monoplio da Unio: I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II - a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo, comercializao e utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as alneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituio Federal.
Questes para refletir: Quais das atividades indicadas (A, B, C, D) so tpicas do Estado? E quais so tpicas de mercado? Por que o Estado fez tais escolhas para constar na Constituio Federal? Imperfeies da interveno do Estado Todavia, a interveno do Estado para suprir imperfeies do mercado acaba por gerar problemas que sero objeto de nossa discusso: [a] Aumento do gasto pblico [b] Aumento da tributao [c] Aumento da dvida pblica [d] Inflao [e] Emisso de papel moeda [f] Cooptao privada do Estado
Questes para discusso Seria possvel correlacionar as imperfeies de mercado s diferentes formas de interveno do Estado (A, B, C, D, E, F). [b] Fundamentos da Teoria do Estado
Objetivos do Estado O Estado, enquanto uma organizao poltica, burocrtica e jurdica, tem estabelecido um conjunto de objetivos que justificam sua existncia: Constituio Federal, art. 3: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Para alcanar esses objetivos o Estado constri suas polticas pblicas. Voc consegue identificar quais so uma poltica pblica para cada um dos objetivos (I, II, III, IV)? Federao O Estado brasileiro adotou a forma federativa, o que implica na coexistncia autnoma e cooperativa entre as esferas federal, estadual e municipal: Constituio Federal, art. 18. A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
Procure identificar as diferenas entre os poderes e as autonomias de cada um dos entes da federao (Unio, estado-membro, municpio). Competncias Importante compreender que no h uma hierarquia entre os entes poltico-administrativos. E, para se evitar o conflito entre eles, a Constituio Federal distribuiu as competncias (poderes) entre Unio, estados e municpios da seguinte forma: art. 22 Competncias legislativas privativas da Unio art. 21 Competncias executivas exclusivas da Unio art. 23 Competncias executivas comuns a Unio, aos estados-membros e aos municpios art. 24 Competncias legislativas concorrentes a Unio, aos estados-membros e aos municpios art. 25 Competncias executivas dos Estados-membros art. 30 Competncias dos municpios Leia com ateno esses artigos constitucionais e discuta o grfico:
Escolha um objetivo de Estado e correlacione-o a uma competncia federal, a uma competncia estadual e a uma competncia municipal. Por fim, lembre-se de que conflitos podem ocorrer entre os entes da federao. E, em alguns casos, pode ocorrer a interveno de um sobre o outro. Questes para discusso Leia com ateno os artigos 34, 35 e 36 da Constituio Federal para refletir sobre os limites do Estado de Direito. Em que caso possvel a interveno da Unio sobre o estadomembro? Tais hipteses j ocorreram em nossa histria? Houve interveno? Por qu? [c] Evoluo das Finanas Pblicas
Finanas Pblicas e modelos de Estado A Evoluo das Finanas Pblicas est intimamente ligada ao processo de formao do Estado Nacional Moderno e ao conceito de Burocracia. Para a reflexo sobre o Estado Nacional Moderno, reflita sobre o processo de centralizao do poder poltico e a influncia das Revolues Liberais, em especial, a Americana (1776) e a Francesa (1789). Igualmente, recupere seus conhecimentos acerca do conceito de burocracia weberiana e contraponha-o ao conceito de patrimonialismo. Desse modo, podemos iniciar o debate das seguintes questes: [a] [b] [c] o que so necessidades pblicas? o que so direitos fundamentais? o que so servios pblicos?
Certamente, as respostas para tais questes sofrem alteraes ao longo do tempo em razo da mudana de paradigma. Por isso, precisamos compreender qual o papel do Estado, do mercado e da sociedade em cada um dos paradigmas: [Paradigma do Estado Liberal] associado s revolues burguesas; a limitao dos poderes do governante; afirmao do Estado Nacional; aos direitos individuais e polticos. Reflita sobre o art. 2 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789: "A finalidade de toda associao poltica a conservao dos direitos naturais e imprescritveis do homem. Esses direitos so: a liberdade, a prosperidade, a segurana e a resistncia opresso". [Paradigma do Estado Social] surge a partir da crtica sobre a liberdade liberal que no conduziria ao desenvolvimento da sociedade. Os movimentos sociais tiveram importante papel de reivindicao de um Estado provedor e na proposio de novos direitos. Discuta o art. 6 da Constituio Federal: "So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio" [Paradigma do Estado Democrtico] este novo paradigma surge pela insuficincia das liberdades individuais e dos direitos sociais, que no consideravam o cidado como um sujeito relevante para as decises polticas. Surgem os direitos de participao, a democracia participativa e os direitos difusos. Voc j participou de alguma "audincia pblica"? "oramento participativo"? Voc j pediu cpia de algum documento pblico? Ciente desta evoluo dos tipos de Estados, avanamos a compreenso sobre as finanas pblicas nos modelos de organizao administrativa estatal:
[Estado Patrimonialista] o Estado patrimonial tem suas razes no modelo absolutista, em que no havia uma distino entre os bens e do governante e os bens do Estado. Os interesses do governante coincidiam com os interesses do Estado. Esse sistema permaneceu ao longo do tempo por meio das "prticas patrimoniais", da apropriao privada de bens pblicos, da improbidade administrativa, etc. Para uma discusso sobre o patrimonialismo e clientelismo no Brasil, leia Jos Murilo de Carvalho. Quais vantagens pessoais voc j obteve de algum servidor pblico? [Estado Burocrtico] o Estado burocrtico coincide com o conceito de Estado de Direito, isto , um Estado construdo e orientado a partir de normas jurdicas. A inovao do Estado burocrtico est em uma racionalidade objetiva da organizao e profissionalizao de seu corpo de agentes. Max Weber um dos principais tericos. Sugiro a leitura do verbete Burocracia no Dicionrio de Poltica. Quais so as principais caractersticas do sistema burocrtico? Assista ao vdeo e aponte as caractersticas burocrticas. [Estado Gerencial] um modelo de Estado orientado por novos processos de gesto. A busca pela eficincia dos processos e obteno de resultados so as guias de reestruturao estatal. As reformas do Estado na dcada de 1990 no Brasil e as novos vnculos entre Estado, mercado e sociedade so temas essenciais para compreenso do Estado gerencial. Leia os comentrios de Bresser Pereira sobre a reforma gerencial no Brasil e conhea os programas de modernizao dos governos federal e estaduais. Atores e normas do Sistema Nacional de Finanas Atores As Finanas Pblicas so reguladas e geridas por diferentes rgos e instncias estatais. No plano da Unio, so destacados setores do Poder Executivo e do Poder Legislativo.
Poder Executivo Ministrio do Planejamento Secretaria do Oramento Federal (SOF) Ministrio da Fazenda Receita Federal do Brasil (RFB) Secretaria do Tesouro Nacional (STN) Banco Central do Brasil (BCB) Poder Legislativo Senado Federal Cmara dos Deputados Comisso Mista do Oramento Tribunal de Contas da Unio (TCU) As normas O conjunto das normas indicadas compem o denominado marco regulatrio das finanas pblicas. Esse marco regulatrio tem como norma mxima a Constituio Federal, seguida por leis e, na sequncia, temos os decretos. Por fim, encontramos os regulamentos dos rgos, que so ora denominados resolues, ora portarias, ora instrues normativas etc. Constituio Federal, art. 165 a 169 Lei 4320/1964 Lei Complementar 101/2000 Consulte o objeto de cada uma das normas indicadas? Quais as relaes entre essas normas? Espero que dvidas surjam ao longo de nosso estudo. Por isso, recomendo a consulta do: Glossrio do Senado Federal: http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ Glossario
[d]
Dvida Pblica
Necessidades de Financiamento do Setor Pblico Para conhecermos o cenrio atual da Dvida Pblica devemos, primeiramente, compreender o conceito de Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) e, em seguida, acessar o Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica. Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) [a] Em sentido amplo, podemos dizer que so os valores financeiros necessrios ao funcionamento do Estado. Por isso, todos os ingressos pblicos (tributos, rendas, operaes de crditos) constituem o Oramento Geral necessrio ao funcionamento das diversas atividades do Estado. [b] Em sentido restrito, as necessidades dizem respeito aos valores financeiros necessrios administrao da dvida pblica: amortizaes e refinanciamento e custo gerencial.
Dvida Pblica Interna e Dvida Pblica Externa A Dvida Pblica Federal (DPF) est dividida em Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi) e Dvida Pblica Federal Externa (DPFe). Observe os valores: Composio dos Vencimentos da DPMFi (em 2012) Principal = R$345,43bilhes Juros = R$ 67,84bilhes Total = R$413,27bilhes Composio dos Vencimentos da DPFe (em 2012) Dvida mobiliria = R$9,42bilhes Dvida contratual = R$2,98bilhes Total = R$12,40bilhes Questes para reflexo: Quais so as necessidades de financiamento do setor pblico, em sentido amplo? Quais so as necessidades de financiamento do setor pblico, em sentido estrito? Quais as necessidades da sociedade brasileira? Ttulos Pblicos A Dvida Pblica Federal composta, principalmente, por ttulos pblicos. Esses ttulos pblicos so instrumentos por meio do qual o Estado (A) capta recursos financeiros no presente com o compromisso de (B) retribuio futura do valor arrecadado acrescido de (C) juros pr ou ps-fixados. Atualmente, o Estado brasileiro negocia, principalmente, os seguinte ttulos: Ttulos indexados ao IPCA NTN-B Principal (Notas do Tesouro Nacional, Srie B, Principal) NTN-B (Notas do Tesouro Nacional, Srie B) Ttulos prefixados
LTN (Letras do Tesouro Nacional) NTN-F (Notas do Tesouro Nacional, Srie F) Ttulos indexados taxa Selic LFT (Letras Financeiras do Tesouro) Ttulos indexados ao IGP-M NTN-C (Nota do Tesouro Nacional, Srie C) Conhea mais sobre os ttulos http://www.tesouro.fazenda.gov.br/index.asp Evoluo da Dvida Pblica Observe a evoluo da Dvida Pblica Federal entre 1994 e 2008 segundo as caractersticas dos ttulos pblicos: pblicos em:
A seguir, o grfico apresenta a evoluo da Dvida Pblica Federal Externa entre 2003 e 2011, segundo as caractersticas dos ttulos pblicos (Fonte: Tesouro Nacional):
Importante considerar a relao entre a Dvida Pblica Federal e o PIB. Avalie os indicadores: Dvida Pblica Federal (2011) = R$ 1,87 trilho PIB (2011) = R$ 4,1 trilho Por fim, analise o perfil e os interesses dos detentores de ttulos pblicos
Para aprofundar seu conhecimento sobre a evoluo da Dvida Pblica, recomendo a leitura do trabalho. PEDRAS, Guilherme Binato Villela. Histria da dvida pblica no Brasil: de 1964 at os dias atuais. In: SILVA; CARVALHO; MEDEIROS (orgs.) Dvida Pblica: a experincia brasileira. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional: Banco Mundial, 2009. (pp. 57-80) Questes para reflexo Aps analisar a composio da dvida pblica, responda: [a] qual seria o impacto para a Dvida Pblica Federal diante de um possvel aumento da inflao? [b] qual seria o impacto para a Dvida Pblica Federal diante de um possvel aumento da taxa SELIC? e [c] qual o impacto para a Dvida Pblica Federal diante de um possvel valorizao do real?
Unidade 2 Ciclo Oramentrio
Apresentao Ol Na Unidade 1 discutimos Fundamentos da Teoria do Estado e da Teoria Econmica; Evoluo das finanas pblicas e a Dvida Pblica brasileira. Espero que voc tenha compreendido como a Dvida Pblica determina e determinada pelas opes polticas e pelas condies econmicas de cada poca. Nesta Unidade 2 nosso foco ser compreender os fundamentos e os limites do processo oramentrio brasileiro. So apresentados os seguintes tpicos: [a] [b] [c] Conceitos fundamentais Princpios oramentrios Ciclo oramentrio
Voc ser chamado a refletir sobre um programa oramentrio federal e discutir os limites e as possibilidades de cada modelo de oramento. Bom trabalho! Prof. Rafael
[a]
Conceitos
Conceito de oramento pblico Inicialmente, tomaremos o conceito disponvel no glossrio do Senado Federal: "Instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para poder controlar as finanas pblicas e executar as aes governamentais, ensejando o objetivo estatal do bem comum. No modelo brasileiro, compreende a elaborao e execuo de trs leis o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias (LDO) e o oramento anual (LOA) que, em conjunto, materializam o planejamento e a execuo das polticas pblicas federais." Destacamos os termos acima para nossa discusso: Instrumento Estima receita Fixa despesas Controlar finanas pblicas Executar funes governamentais Leis oramentrias Planejamento e execuo Polticas pblicas Voc poderia reconstruir o conceito de oramento pblico a partir dos elementos destacados? Funes e elementos do Oramento Pblico Funes do Oramento Pblico funo alocativa - ajustamento na alocao funo distributiva - distribuio de renda funo estabilizadora - economia e sociedade funo de planejamento
Para visualizar o planejamento, observe o grfico que retrata o sistema de planejamento do Estado de Minas Gerais:
Para complementar nossa discusso, conhea: BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria do Oramento Federal. Manual Tcnico de Oramento. Disponvel em: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/ Modelos de Oramento Pblico Modelos de oramento pblico Oramento tradicional contbil Oramento desempenho Oramento incremental Oramento base zero Oramento programa Veja as diferenas entre oramento tradicional e o oramento programa, apontadas por GIACOMONI, James. Oramento pblico. So Paulo: Atlas, 2009. p. 166: Oramento Tradicional 1. O processo oramentrio dissociado dos processos de planejamento e programao 2. A alocao de recursos visa aquisio de meios 3. As decises oramentrias so tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais
4. Na elaborao do oramento so consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais 5. A estrutura do oramento d nfase aos aspectos contbeis da gesto 6. Principais critrios classificatrios: unidades administrativas e elementos 7. Inexistem sistemas de acompanhamento e medio do trabalho, assim como dos resultados 8. O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do oramento Oramento Programa 1. O oramento o elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao 2. A alocao de recursos visa consecuo de objetivos e metas 3. As decises oramentrias so tomadas com base em avaliaes e anlises tcnicas das alternativas possveis 4. Na elaborao do oramento so considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exerccio 5. A estrutura do oramento est voltada para os aspectos administrativos e de planejamento 6. Principais critrios classificatrios: funcionalprogramtico 7. Utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do trabalho e dos resultados 8. O controle visa avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes governamentais
Histria do Oramento Pblico Para conhecer um pouco da histria do oramento pblico, leia:
FJP; UNICEF. Oramento pblico: entendendo tudo. [Srie Tudo o que voc gostaria de saber sobre oramento pblico. v.3]. Braslia, s/d. pp. 61-69; 71-83. Disponvel em: http://leaozinho.receita.fazenda.gov.br/biblioteca/download/ default.htm GONTIJO, Vander. Evoluo histrica do oramento no Brasil. Braslia, 2004. Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/Histor icoBrasil Faa anotaes sobre as relaes entre a evoluo do oramento e a evoluo dos direitos. Oramento Pblico, hoje Questo para debate Faa a leitura do Projeto de Emenda Constituio e das anotaes de COSTA: Projeto de Emenda Constituio 565/2006 Art. 165-A. A programao constante da lei oramentria anual de execuo obrigatria, salvo se aprovada, pelo Congresso Nacional, solicitao, de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, para cancelamento ou contingenciamento, total ou parcial, de dotao." Disponvel em: COSTA, Leonardo de Andrade. Direito tributrio e finanas pblica I. Apostila. Graduao. Direito. Fundao Getlio Vargas - Rio de Janeiro, 2009. pp. 24-27. Na sequncia, debata com colegas os limites e as possibilidades de cada um dos seguintes modelos de oramento: Oramento impositivo Oramento autorizativo
[b]
Princpios do Oramento Pblico
O que so princpios? No campo do direito, h uma distino entre regras e princpios, que so duas espcies do gnero norma jurdica. As regras so sempre especficas e de aplicao integral, no aceitando, portanto, oposio. Em caso de conflito entre duas regras, uma deve ser ceder para que a outra seja aplicada. Bem distintos so os princpios que so considerados normas estruturantes do sistema jurdico. Por isso, devemos entender os princpios como comandos impositivos. Ademais, os princpios tem uma abrangncia bem maior que as regras e, diferentemente dessas, os princpios admitem conviver com outros princpios de contedo diverso. Tipologia de princpios Princpios gerais do direito: so normas gerais racionais aplicadas quando a lei for omissa (Decreto-lei 4.657/42, art. 4) Princpios constitucionais: so as normas estruturantes presentes em nossa Constituio Federal e tem prioridade de aplicao sobre qualquer outra norma (princpio ou regra). Exemplo: CF, art. 37, caput. Princpios oramentrios: so normas que organizam o sistema de planejamento oramentrio. Princpios oramentrios Princpio da Unidade Princpio da Universalidade Princpio da Anualidade
Princpio da Equilbrio Princpio da Legalidade Princpio da Publicidade Princpio da Especificao Princpio da No afetao da receita "Regra de ouro " Para compreender o contedo de cada um desses princpios, recomendo a leitura de: BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaira do Tesouro Nacional. Manual de Receita Nacional: aplicado Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Braslia: STN, 2008. pp. 22-27. ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ. Gesto de finanas pblicas: fundamentos e prticas de planejamento, oramento e administrao financeira com responsabilidade fiscal. Braslia, 2008. pp. 189-211 Os Princpios Oramentrios na Lei 4320 Aps a leitura dos princpios oramentrios, procure correlacionar em seus fichamentos os princpios oramentrios com os dispositivos normativos da Lei 4320/67: Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princpios de unidade universalidade e anualidade. art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei. Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo e da administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2.
Art. 5 A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu pargrafo nico. Art. 6 Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por elementos. Art. 20. Os investimentos sero discriminados na Lei de Oramento segundo os projetos de obras e de outras aplicaes. Art. 26. A proposta oramentria conter o programa anual atualizado dos investimentos, inverses financeiras e transferncias previstos no Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital. Art. 34. O exerccio financeiro coincidir com o ano civil. Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; II - as despesas nele legalmente empenhadas. [c] Oramento Pblico
Ciclo Oramentrio O ciclo oramentrio uma forma de compreender o oramento pblico como um processo em que so necessrias as intervenes de diversos rgos e entidades bem como a elaborao de diferentes produtos que devem guardar entre si uma coerncia e vinculao causal.
Fonte: Jornal Senado. Disponvel http://www.senado.gov.br/noticias/jornal/cidadania/Or %C3%A7amento/not004.htm
em:
O sistema federal de oramento composto por: atores, normas, e produtos. [a] Atores Poder Executivo: todos os ministrios elaboram propostas, que so coordenadas pelo Ministrio do Planejamento, por meio da Secretaria do Oramento Federal (SOF), e pelo Ministrio da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Poder Legislativo: a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, reunidos no Congresso Nacional, organizam a Comisso Mista do Oramento para analisar as propostas oramentrias. Adicionalmente, o Tribunal de Contas da Unio intervm para o controle das contas pblicas. Poder Judicirio: elabora sua proposta oramentria e, eventualmente, acionado para controle de legalidade do processo oramentrio
[b]
[c]
Principais normas Constituio Federal Lei 4320/67 Lei Complementar 101/2000 Produtos Os principais produtos do processo oramentrio so as leis oramentrias: PPA, LDO e LOA.
Plano Plurianual Definio Constitucional Art. 165 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Glossrio Senado Federal Uma das trs leis em sentido formal (lei ordinria) que compem o sistema oramentrio brasileiro. Estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Vigora por quatro anos, sendo elaborado no primeiro ano do mandato presidencial, abrangendo at o primeiro ano do mandato seguinte. Est previsto no art. 165 da Constituio Federal. Prazos Para encaminhamento do Projeto de PPA ao Congresso: 31 de agosto do primeiro ano de governo (ADCT, art. 352I c/c Lei 4320, art. 35) Para aprovao do Projeto de PPA pelo Congresso: 22 de dezembro do primeiro ano de governo (ADCT, art. 352I c/c CF, art. 57)
Plano Plurianual 2008-2011 Lei 11.653/2008 Plano Plurianual 2008-2011 Contedo Programas estratgicos do governo Programas de durao continuada Lei de Diretrizes Oramentrias Definio Constitucional Art. 165 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Glossrio Senado Federal Uma das trs leis em sentido formal (lei ordinria) que compem o sistema oramentrio brasileiro. A LDO, de durao de um ano, define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe sobre alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica das agncias de desenvolvimento (Banco do Nordeste, Banco do Brasil, BNDES, Banco da Amaznia, etc.). Tambm fixa limites para os oramentos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico e dispe sobre os gastos com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal remeteu LDO diversos outros temas, como poltica fiscal, contingenciamento dos gastos, transferncias de recursos para entidades pblicas e privadas e poltica monetria.
Prazos Para encaminhamento do Projeto de PPA ao Congresso: 15 de abril (ADCT, art. 352I c/c Lei 4320, art. 35) Para aprovao do Projeto de PPA pelo Congresso: 17 de julho (ADCT, art. 352I c/c CF, art. 57) Lei de Diretrizes Oramentrias de 2011 Lei 12.309/2010 (LDO2011) Contedo Metas e prioridades do governo Orientaes para elaborao do Projeto de LOA Polticas para agncias Anexos de riscos fiscais e metas fiscais Alterao na legislao tributria Ordem de prioridade Critrios para limitao de gastos Lei Oramentria Anual Definio Constitucional Art. 1655 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Glossrio Senado Federal Uma das trs leis em sentido formal (lei ordinria) que compem o sistema oramentrio brasileiro. a lei oramentria propriamente dita, possuindo vigncia para um ano. Ela estima a receita e fixa a despesa do exerccio financeiro, ou seja, aponta como o governo vai arrecadar e como ir gastar os recursos pblicos. Para maiores detalhes, ver Classificao por Esfera Oramentria. Prazos Para encaminhamento do Projeto de PPA ao Congresso: 31 de agosto (ADCT, art. 352III c/c Lei 4320, art. 35) Para aprovao do Projeto de PPA pelo Congresso: 22 de dezembro (ADCT, art. 352III c/c CF, art. 57) Lei Oramentria Anual de 2011 Lei 12.381/2011 Lei Oramentria Anual 2011 Contedo Estima arrecadao de receitas Fixa valores para despesa Proposta de Atividade Conhea o Anexo I da Lei 11.653/2008 Plano Plurianual 20082011. Escolha um programa oramentrio constante do Anexo I do PPA e tente responder as perguntas do grfico:
O programa oramentrio poderia ser convertido em um programa oramentrio municipal? Por qu?
Unidade 3 Receita e Despesa
Apresentao Ol, Na Unidade 2 estudamos [a] [b] Os conceitos e os princpios oramentrios; e O ciclo e as principais leis oramentrias.
Espero que a Unidade 2 tenha contribudo para voc compreender o que um oramento-programa e o que um oramento impositivo. A Unidade 3 cuidar especialmente de fundamentais de todo oramento, quais sejam: [a] o ciclo da receita e [b] o ciclo da despesa. Nosso material de estudo prope os dois grandes tpicos, que sero desdobrados em itens relacionados receita ou despesa. Bom trabalho! Prof. Rafael dois processos
[a]
Receita Pblica
Teoria da Tributao Neste tpico queremos refletir a teoria da tributao, isto , quais so os arranjos tericos que justificam e que explicam os motivos pelos quais o Estado lana e arrecadas tributos. Para uma definio inicial, veja o art. 3 da Lei 5172/1965, Cdigo Tributrio Nacional: art. 3 Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Da, ento, apreenderemos os elementos constitutivos do tributo: [a] prestao pecuniria [b] compulsria [c] no constitua sano de ato ilcito [d] instituda em lei [e] cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada Para nosso estudo, vamos dialogar com o texto de: Alexandre, R. (2010). Direito tributrio esquematizado. So Paulo: Mtodo. pp. 42-49 Alm disso, devemos investigar alguns princpios que orientam o Estado para a construo de seu sistema nacional de tributao: Princpio da legalidade: CF, art. 5, II; art. 150, I Princpio da isonomia: CF, art. 150, II Princpio da capacidade contributiva: CF, art. 1451 Princpio da segurana jurdica: CF, art. 150, III c/c art. 1501 Princpio de vedao ao confisco: CF, art. 150, IV Princpio da liberdade de trfego: CF, art. 150, V
Consulte a Constituio Federal e leia com ateno os dispositivos citados. Em seguida, reflita como esses princpios esto presente no seu dia a dia. Classificao dos tributos Devemos observar a classificao legal dos tributos, constante na Constituio Federal (CF) e no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) Imposto: CF, art. 145, I; CTN, art. 16 Taxa: CF, art. 145, II; CTN, art. 77 Contribuio de melhoria: CF, art. 145, III; CTN, art. 81 Contribuies especiais: CF, art. 149 (contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas); CF, art. 195 (seguridade social) Contribuio para custeio de iluminao pblica: CF, art. 149-A Emprstimos compulsrios: CF, art. 148, I Imposto extraordinrio de guerra: CF, art. 154, II Para avanar nesse debate classificatrio, recomendo a leitura de: Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. (2010). Manual tcnico do oramento. Braslia: MPOG. pp. 17-25 Questo para discusso Quais so as principais receitas de seu municpio? Consulte no Portal da Tesouro Nacional: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/sistn.asp
Classificao da Receita Pblica As receitas oramentrias so divididas, basicamente, em duas categorias econmicas pela Lei 4320: Receitas Correntes: art. 11 1 - So Receitas Correntes as receitas tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes Receitas de Capital: art. 11 2 - So Receitas de Capital as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, o supervit do Oramento Corrente. Leia o Manual da Receita Nacional (pp. 31-36) para esclarecer os termos destacados: BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Receita Nacional: aplicado Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Braslia: STN, 2008. pp. 31-36 . Questo para discusso Apresente 3 exemplos prticos de receitas correntes e outros 3 de receitas de capital.
Classificao da Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2000, trouxe outro importante conceito de receita: Art. 2, IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituio; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9o do art. 201 da Constituio. Esse conceito de Receita Corrente Lquida (RCL) ser utilizado para determinar alguns limites de despesas (LRF, art. 19) e de endividamento (Resoluo Senado n 40, art. 3). Questo para debate Qual a receita corrente lquida de seu municpio? Consulte o Tesouro Nacional: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/sistn.asp Para reforar os conceitos, acesse o Glossrio do Senado Federal e leia: BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria do Oramento Federal. Manual Tcnico de Oramento: verso 2010. Braslia: 2008. pp. 14-25
Ciclo da Receita Pblica A arrecadao das receitas pblicas deve obedecer o seguinte fluxo: [a] Previso legal: observar o Princpio da Legalidade, Constituio Federal e demais leis tributrias [b] Lanamento: CTN, art. 142, verificao do fato gerador, da base de clculo e do sujeito passivo [c] Arrecadao: momento de entrega de valores financeiros pelo sujeito passivo [d] Recolhimento: transferncia dos valores financeiros para o sujeito ativo [e] Dvida ativa: CTN, art. 201, obrigao tributria cujo prazo para pagamento se esgotou
Para compreender melhor esse ciclo lgico e normativo, recomendo a leitura do: BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaira do Tesouro Nacional. Manual de Receita Nacional: aplicado Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Braslia: STN, 2008. pp. 41-46.
[b]
Despesa Pblica
Classificao da Despesa As principais classificaes oramentrias da despesa: Classificao institucional: busca identificar a despesa oramentria de acordo com a estrutura organizacional Classificao funcional: identifica a despesa oramentria de acordo com as reas de atuao estatal. Consulte aqui as 28 funes e 111 subfunes. Classificao programtica: identifica a despesa oramentria de acordo com os programas estratgicos do governo. Consulte o PPA para conhecer os programas. Para detalhar essas classificaes, que iro resultar no cdigo identificar da dotao oramentria, lei : BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Despesa Nacional. Braslia, 2008. pp.24-34 Outra importante classificao da despesa definida pela Lei 4320: Classificao por categoria econmica: Despesas correntes (3) Despesas de capital (4) Classificao por natureza da despesa 1. PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 2. JUROS E ENCARGOS DA DVIDA 3. OUTRAS DESPESAS CORRENTES 4. INVESTIMENTOS 5. INVERSES FINANCEIRAS 6. AMORTIZAO DA DVIDA 7. RESERVA DO RPPS 9. RESERVA DE CONTINGNCIA Classificao por elemento de despesa: procura definir o objeto da despesa. Hoje a lista conta com 68 elementos de despesas
Leitura de apoio: BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Despesa Nacional. Braslia, 2008. pp.35-54 Cenrio das despesas pblicas Para reflexo, apresentamos um grfico demonstrativo das principais despesas da Unio, no ano de 2010:
Fonte:Auditoria Cidad da Dvida: http://www.divida-auditoriacidada.org.br/config/artigo.2011-0302.0541123379/document_view Ciclo das Despesas Tal qual a receita, a execuo da despesa obedece a um fluxo legal Planejamento: Princpio da Legalidade: CF, art. 37, caput. Prvia dotao oramentria: CF, art. 167, I; Lei 8666, art. 14;
Processo de contratao Licitao: modalidades Contratao direta Execuo da despesa Empenho: Lei 4320, art. 60 Liquidao: Lei 430, art. 63 Pagamento: Lei 4320, art. 64 Para o detalhamento dessas etapas, consulte: BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Despesa Nacional. Braslia, 2008. pp.58-62
Restos a pagar A Lei 4320 estabelece que "O exerccio financeiro coincidir com o ano civil" (art. 34). Como visto na Unidade 2, a Lei Oramentria Anual estima as receitas e fixa as despesas para o perodo de 1 (um) ano. Contudo, por vezes as fases do Planejamento, Contratao e Execuo no ocorrem no mesmo ano. Por exemplo, uma despesa planejada em 2008, contratada em 2009 e paga em 2010. Para resolver essas situaes limites, a Lei 4320 estabelece: Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro: II - as despesas nele legalmente empenhadas. Desse modo, toda despesa planejada, contratada e empenhada em 2010, ser executada e paga s custas do Oramento de 2010, mesmo que tal despesa no venha a ser completamente executada em 2010.
Nascem da os "restos a pagar", que so crditos oramentrios de um determinado ano que, uma vez comprometidos por meio de empenho, so transferidos para o ano subsequente. Veja a definio da Lei 4320: Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das no processadas. Portanto, os restos a pagar podem ser: [a] Restos a pagar processados: despesa empenhada e liquidada [b] Restos a pagar no processados: despesa empenhada mas pendente de liquidao Esquematicamente, Leonardo Costa (2009) apresenta as diferentes situaes do crdito oramentrio:
COSTA, L. A. Direito tributrio e finanas pblica I. Apostila. Graduao. Direito. FGV - Rio de Janeiro, 2009. pp. 103-109.
Limites da Despesa Pblica A Lei de Responsabilidade Fiscal determina limites para a despesa com pagamento de pessoal: Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados: I - Unio: 50% (cinquenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municpios: 60% (sessenta por cento). Se os limites forem ultrapassados, a Constituio Federal aponta as hipteses para adequao: art. 1673, I - reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; art. 1673, II - exonerao dos servidores no estveis. art. 1674 - 4 (...) o servidor estvel poder perder o cargo (...) Outro limite imposto pela Constituio Federal Art. 167, III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; O objetivo desta limitao, tambm denominada "regra de ouro", evitar que um ente federativo realize uma receita de capital (operao de crdito) para financiar despesas correntes (de custeio). Por fim, a Lei de Responsabilidade Fiscal autorizou o Senado a editar a Resoluo 40/2001, que estabelece limites para o endividamento pblico.
Sinteticamente, a Dvida Consolidada Lquida (DCL) no pode ultrapassar: Estados: DCL = 2 x Receita Corrente Lquida Municpios:DCL = 1,2 x Receita Corrente Lquida Vinculao de Receita Despesa De acordo com a Constituio Federal, vedada: Art. 167, IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; Desse modo, a regra geral que no possvel vincular receita despesa. As excees so somente aquelas indicadas expressamente pela Constituio: art. 158: vinculao de receitas de impostos federais (IR, ITR) e de impostos estaduais (IPVA, ICMS) aos municpios; art. 159: vinculao de receitas de impostos federais (IR, IPI) e de contribuies (CIDE) a fundos especiais, a estados e a municpios; art. 1982: vinculao de receitas federais, estaduais e municipais para aes e servios pblicos de sade; art. 212: vinculao de receitas federais, estaduais e municipais para manuteno e desenvolvimento do ensino; art. 37, XXII: vinculao de receitas para a administrao tributria (sem regulamentao;
art. 1674: vinculao de receitas estaduais ou municipais para pagamento de dbitos para com a Unio. Para o detalhamento das vinculaes de receita, consulte a apresentao elaborada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria do Oramento Federal. Principais vinculaes das receitas federais. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/s of/publicacoes/vinculacoes_orcamentarias.pdf
Uma das principais vinculaes de receita despesa o Fundeb: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Atualmente, o Fundeb previsto na Constituio Federal, art. 212; no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, art. 60; e na Lei 11.494/2007. Basicamente, o Fundeb vincula receitas federais, estaduais e municipais s despesas com Educao Bsica.
Fonte: FNDE. Manual do Fundeb. Disponvel http://www.fnde.gov.br/index.php/arq-fundeb/2585-manual orientacaofundeb/download Proposta de Atividade
em:
proposta uma pesquisa sobre a execuo financeira de um programa oramentrio federal, selecionado a partir do PPA 2008-
2011. Acesse os dados do Portal da Transparncia Brasil: http://www.portaldatransparencia.gov.br/PortalComprasDiretasPri ncipal2.asp
Unidade 4 Controle do Oramento Pblico
Apresentao Ol, Na Unidade 3 discutimos: O ciclo da receita e O ciclo da despesa. Neste momento, voc deve ter compreendido os fundamentos das finanas pblicas (Unidade 1), o processo de elaborao do oramento (Unidade 2) e as etapas da receita e da despesa (Unidade 3). Especialmente, a atividade proposta na Unidade 3 permitiu que voc conhecesse importantes fontes de dados sobre oramento. Exploreas e compartilhe com os colegas e com a sociedade civil. A presente Unidade 4 pretende apresentar os principais instrumentos de controle do oramento; e refletir criticamente sobre os limites e possibilidades do oramento. Didaticamente, adotamos trs dimenses [a] [b] [c] Controle interno Controle externo Controle social
Ao final, espero que possamos discutir a relao entre [1] oramento pblico e [2] a efetividade dos direitos fundamentais. Navegue pelos tpicos de estudo e discuta com colegas. Reforo as recomendaes de estudo e aguardo dvidas conceituais. Bom trabalho! Prof. Rafael de Oliveira Alves
[a]
Controle interno
Sistema de controle interno Para compreendermos o sistema de controle interno preciso lembrar que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio so independentes e harmnicos (CF, art. 2). O Controle Interno aquele executado dentro da mesma estrutura poltico-administrativa, isto , o controle interno exercido dentro da mesma hierarquia. Em decorrncia dos princpios da Administrao Pblica, inscritos no caput do art. 37 (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia), todos os rgos e servidores devem, quando diante de um desvio, devem providenciar diretamente o controle, por meio da chamada autotutela. Lei 9784/99, art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Contudo, h alguns rgos que detm uma competncia especfica de executar controle sobre outros rgos. Aqui, encontramos as controladorias, auditorias, etc, que podem se apresentar de forma centralizada ou no. Conhea dois exemplos de Sistemas de Controle Interno do Poder Executivo: Controladoria Geral da Unio Auditoria Geral do Estado de Minas Gerais
Fundamentos legais do controle interno Tais rgos so manifestaes do sistema de controle interno, assim previsto na Constituio Federal: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Adicionalmente, podemos compreender o sistema de controle interno pelo: Decreto-lei 20067, art. 13 O controle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente: a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado; b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da
observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares; c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria. E, especificamente sobre oramento, temos: Lei 4220, art. 75. O controle da execuo oramentria compreender: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; II - a fidelidade funcional dos agentes da administrao, responsveis por bens e valores pblicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. Lei 4320, art. 77. A verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria ser prvia, concomitante e subsequente. Por fim, a Lei de Responsabilidade Fiscal elenca as principais medidas de controle a serem observadas pelo sistema de controle interno de cada rgo: Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com nfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; II - limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV - providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31,
para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. Na esfera do Poder Executivo Federal a Lei 10.180/2001, estabeleceu o Sistema de Controle Interno: Art. 19. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa avaliao da ao governamental e da gesto dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. Art. 20. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. Eficcia, eficincia e efetividade do controle interno Dos dispositivos legais, percebemos que o controle interno no se reduz a conferncia da legalidade dos processos, mas avana para uma avaliao sobre:
[1] eficcia, [2] eficincia, e [3] efetividade das polticas pblicas. Esquematicamente, podemos observar os campos de atividade e os objetivos do sistema de controle interno:
Fonte: CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Apostila Sistema de Controle Interno. s/d. (p. 15) [b] Controle externo
Sistema de controle externo A mesma Constituio Federal que garante a independncia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (art. 2), assegura um sistema de controle recproco entre os poderes. Da, nasce a possibilidade de controles externos. O sistema de controle externo pressupe, portanto, que os atos de uma organizao sero objeto de controle por um outro Poder. Assim, podemos apontar os principais atores de controle externo no Brasil: Poder Legislativo Tribunais de Contas Ministrio Pblico Poder Judicirio
Poder Legislativo Fundamental compreender, inicialmente, que o Poder Legislativo (federal, estadual e municipal), alm de sua funo legislativa, exerce a funo fiscalizadora geral: CF, art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: () X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta; O Poder Legislativo conta com o auxlio do Tribunal de Contas para o exerccio de sua funo fiscalizadora: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Observe que o controle externo no mera aferio de dados contbeis, mas importa em uma avaliao sobre a eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas. Conhea o Tribunal de Contas da Unio. Ministrio Pblico O Ministrio Pblico uma instituio que cuida dos interesses coletivos: CF, art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
Um importante instrumento do Ministrio Pblico so as aes penais e as aes civis. Essas ltimas, em grande parte, propostas com base na Lei 8429/92, Lei de Improbidade Administrativa, que prev os casos de improbidade e as sanes aplicveis. Leia com ateno os arts. 9, 10 e 11 da Lei 8429/92. Poder Judicirio O Poder Judicirio controla o oramento pblico somente quando provocado, isto , quando h ao judicial proposta. As principais so: Mandado de Segurana, CF, art. 5, LXIX e LXX; Lei 12.016/2009 Ao Civil Pblica, CF, art. 129, III e 1; Lei 7347/85; Ao Popular, CF, art. 5, LXXIII; Lei 4717/65 [c] Controle social
Fundamentos constitucionais A Constituio Federal, no pargrafo nico de seu art. 1, estabelece que o Estado brasileiro sobre as bases da democracia representativa e, tambm, sobre a democracia participativa. CF, art. 1, pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Por isso, no bastam os controles internos e externos at aqui apontados, a sociedade civil ("povo") tem o direito fundamental de decidir sobre os assuntos pblicos e controlar a execuo das polticas pblicas. Assim, est assegurada a participao tanto no momento da elaborao do oramento quanto no momento do controle do oramento.
Veja alguns fundamentos jurdicos para a participao direta da sociedade na elaborao do oramento e em seu controle: CF, art. 5, XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; CF, art. 5, XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; CF, art. 74, 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Fundamentos Legais A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2000, estabelece um novo sistema de transparncia do oramento pblico em seus arts. 48, 48-a e 49: Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Alm da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, impe uma condio para a aprovao dos oramentos municipais: Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4 o desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual,
da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Oramento participativo O "oramento participativo" uma modelo diferenciado para a elaborao do oramento pblico. Por esse modelo, o Estado respeita o princpio da democracia direta e admite o cidado como partcipe do processo de tomada de deciso, e no apenas como beneficirio das polticas pblicas. O "oramento participativo" foi experincia de Porto Alegre, RS. consolidado a partir da
Contudo, o que antes era uma experincia de governo de partidos progressistas, foi institucionalizada e generalizada para todo o pas por meio das leis acima indicadas. Hoje, todo oramento pblico deve ser "participativo", ou seja, admitir a realizao de um processo de discusso pblica para a elaborao e controle oramentrio. Leia o Caderno Metodologia e Diretrizes do Oramento Participativo 2011/2012, de Belo Horizonte. Faa um roteiro sobre as etapas do processo e quais as decises que so tomadas. Para aprofundar seus conhecimentos sobre a experincia e sobre os fundamentos tericos do Oramento Participativo, leia: AVRITZER, Leonardo. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano crtico. Disponvel em: http://www.democraciaparticipativa.org
Controle Social do Oramento Pblico O controle social do oramento exercido pelo cidado e pela sociedade civil organizada por meio de diversos instrumentos O acesso informao e realizao de discusses pblicas tem promovido um realinhamento do Estado diante do gasto pblico. Leia com ateno as proposies da FASE: SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. Como exercer o controle social sobre o oramento. Disponvel em http://www.fase.org.br Conhea algumas entidades da sociedade civil que atuam no controle social do oramento: Instituto Polis INESC A Lei de Responsabilidade Fiscal, alterada pela Lei Complementar 131/2009, obriga o Estado a disponibilizar dados detalhados sobre a execuo do oramento. Assim, consolida-se no Brasil os "Portais da Transparncia". Veja alguns exemplos: Portal da Transparncia Federal Portal da Transparncia de Minas Gerais Portal da Transparncia de Belo Horizonte Por fim, pesquise em seu municpio como a Lei n 12.527/2011 tem contribudo para a publicidade dos dados sobre a execuo oramentria. Para saber mais sobre a Lei n 12.527/2011, acesse o Portal Acesso Informao da Controladoria Geral da Unio: http://www.cgu.gov.br/acessoainformacaogov/
Crditos Sistema operacional: Ubuntu 11.10 http://www.ubuntu.com/ Sute de escritrio: LibreOffice 3.0 http://www.libreoffice.org/ Navegador de internet: Firefox 10.0 http://www.mozilla.org/pt-BR/firefox/ Principais Fontes: Portal do Planalto
http://www4.planalto.gov.br/legislacao
Secretaria do Oramento Federal SOF https://www.portalsof.planejamento.gov.br/ Tesouro Nacional http://www.tesouro.fazenda.gov.br/ Portal da Transparncia http://www.portaldatransparencia.gov.br/ Senado Federal http://www.senado.gov.br/orcamento/

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Unidade 1 Fundamentos das Finanas Pblicas

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Fundamentos da Teoria Econmica

Unidade 2 Ciclo Oramentrio

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Princpios do Oramento Pblico

Fonte: Jornal Senado. Disponvel http://www.senado.gov.br/noticias/jornal/cidadania/Or %C3%A7amento/not004.htm

Unidade 3 Receita e Despesa

Oramento Pblico [Projeto e-Mdia]

Fonte: FNDE. Manual do Fundeb. Disponvel http://www.fnde.gov.br/index.php/arq-fundeb/2585-manual orientacaofundeb/download Proposta de Atividade

2011. Acesse os dados do Portal da Transparncia Brasil: http://www.portaldatransparencia.gov.br/PortalComprasDiretasPri ncipal2.asp

Unidade 4 Controle do Oramento Pblico

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