CAPITOLO 1 LA QUALITA' DELLA REGOLAZIONE TRA OCSE ED UNIONE EUROPEA: INQUADRAMENTO STORICO E PRINCIPALI CLASSIFICAZIONI.

. Miglioramento della regolazione e dibattito sulla governance L'intento quello di migliorare il contesto normativo, al fine di liberare l'economia da quei pesi che ne impediscono lo sviluppo e ne impediscono la crescita economica. La Gran Bretagna uno dei primi paesi ad intervenire, utilizzando la formula Lifting the Burden che significa, per l'appunto, sollevamento o liberazione da un peso, esprimendo quell'esigenza di far correre l'economia, liberandola da quei pesi normativi ed amministrativi, mirando quindi ad accrescere, attraverso la deregolamentazione, la competitivit del sistema. E' in quest'ambito che viene istituita l'Unit Centrale per la deregolazione, con l'ambizioso progetto di ridurre il carico normativo e migliorare qualitativamente la regolazione secondo il motto fewer, simpler, better. Trattasi di nuove forme di governance, in grado di avvicinare maggiormente le istituzioni pubbliche ai cittadini, rafforzare la democraticit, facilitare la vita di singoli ed imprese, favorire la crescita economica, promuovere lo sviluppo occupazionale e garantire assetti di mercato pi concorrenziali. Competitivit e miglioramento della regolazione diventano i due lati di una stessa medaglia, laddove la competitivit presuppone un quadro normativo chiaro, che non ostacoli ma avvantaggi la crescita economica, che non disincentivi ma incoraggi gli investimenti. Concetti di Regulatory Reform, Regulatory Policy e Better Regulation Le prime due sono espressioni utilizzate dall'OCSE, l'ultima (migliore regolazione invece utilizzata dalla Commissione Europea, affiancata dall'espressione Better Law Making (legiferare meglio). Regulatory Reform 'Riforma della regolazione', la cui finalit primaria l'apertura dei mercati e la crescita economica. Regulatory Policy 'Politica di regolazione', inteso come processo continuo, strategia unitaria, piuttosto che una serie di riforme ad-hoc. Better Regulation , invece, l'azione svolta dal Cabinet Office per promuovere il 'miglioramento della regolazione', nata dapprima con un'impostazione assai ampia, ricomprendente 3 ambiti: a) la regolazione economica che interviene direttamente sulle decisioni di mercato; b) la regolazione sociale indicante gli interventi volti alla cura degli interessi pubblici prevalenti, quali salute e sicurezza dei lavoratori, la protezione ambientale e la tutela dei consumatori; 3) la regolazione amministrativa, ossia tutta quella serie di adempimenti imposti dai pubblici poteri. Questa definizione cos ampia di regolazione risultata inutilizzabile, per cui si fatta strada una nozione pi ristretta, di tipo pi amministrativo. In tale contesto si afferma il ruolo dell'OCSE, con la sua importante funzione di stimolo del confronto internazionale, la cui azione multilaterale si basa principalmente su indagini empiriche ed analisi tecniche. Raccomandazione dell'OCSE del 1995 Indicava alcune linee guida fondamentali circa le politiche, le istituzioni e gli strumenti di riforma della regolazione. Country Reviews - Esami Paese, condotti dall'OCSE a partire dal 1998, sulle riforme della regolazione per verificare il grado di attuazione , da parte dei paesi membri, degli standards internazionali raccomandati dall'Organizzazione. Essi analizzano la situazione macro-economica, la capacit di produrre regolamentazione di qualit, grado di apertura del mercato, attuazione delle politiche di concorrenza, riforma della regolazione in settori quali telecomunicazioni, energia e trasporti. Queste Reviews sono accompagnate da Raccomandazioni finali, rivolte al Governo sottoposto ad esame, in cui si indicano le eventuali criticit e le possibili priorit di azione.
1

Esami di monitoraggio Attivati dal 2003, tesi a valutare il livello di recepimento delle Raccomandazioni, nonch lo stato di attuazione dei principi elaborati dall'OCSE. Sul piano delle metodologie utilizzate, l'OCSE ha sviluppato strumenti avanzati di autovalutazione e mutua valutazione tra gli stati membri (Peer Reviews), ricorrendo a indicatori comparativi sulla regolazione e a questionari di autovalutazione. Sulla base delle esperienza realizzate, nel 2005 l'OCSE ha emanato i nuovi Guiding Principles for Regulatory Quality and Peroformance, confermando sette principi guida e precisando meglio le esigenze di una regolazione di qualit, attraverso nuove raccomandazioni; principi guida, quali coordinamento fra i vari livelli di governo, valutazioni ex-ante delle misure proposte ed ex-post degli effetti delle norme introdotte, politica di concorrenza nel settore dei servizi ad interesse pubblico, apertura dei mercati, considerazione dei rischi; tutto ci tenendo conto dell'evoluzione del ruolo dello Stato, da Stato ad intervento diretto a Stato regolatore, nonch considerando il mutamento degli obiettivi delle riforme nazionali che non mirano pi solo alla riduzione delle dimensioni dell'apparato pubblico ed eliminare la regolazione inutile, ma anche a costituire un nuovo quadro normativo per le regolazione dei mercati e il bilanciamento degli interessi pubblici coinvolti. Secondo l'Ocse 3 sono i pilastri per un sistema normativo efficace: 1) politica di regolazione esplicita, dinamica, continua e coerente, 2) responsabilit del programma conferita a specifici ministri ed adeguate strutture, possibilmente al centro del governo, 3) adozione e attuazione di strumenti efficaci, quali analisi di impatto della regolazione, semplificazione normativa ed amministrativa, consultazione degli interessati, misurazione degli oneri amministrativi. Vengono introdotti i Piani d'Azione, misure-quadro, che accompagnino specifiche iniziative e che enuncino obiettivi chiari; quindi 'better regulation' come strategia ad ampio respiro, caratterizzata da continuit nei processi, tempestivit e rigore nelle valutazioni, e un'autocorrezione puntuale e costante. La politica comunitaria di 'Better Regulation' ha ricevuto un forte impulso nei Consigli europei di Edimburgo del 1992 e di Amsterdam del 1997, ma risultano decisive le conclusioni del Consiglio Europeo di Lisbona del 2000, che introduce il c.d. metodo aperto di coordinamento, dove gli stati membri stabiliscono obiettivi comuni, le politiche per attuarli e per diffondere le prassi migliori via via sperimentate, avviando quindi una stretta ed efficace collaborazione tra gli stati, tant che, sempre nel 2000, viene istituito il c.d. Gruppo Mendelkern, composto da rappresentanti degli stati membri e dalla Commissione europea, con il compito di predisporre un approccio comune in materia di qualit della regolazione, fissando una serie di principi, quali necessit, proporzionalit, sussidiariet, trasparenza, accessibilit e semplicit delle norme; sono stati, inoltre, individuati strumenti, quali considerazione di differenti opzioni regolatorie (compresa anche l'opzione zero, ossia non intervento), analisi d'impatto, consultazione, semplificazione, istituzione di strutture deputate; proprio tutto ci ha consentito agli esperti del gruppo Menderlkern di individuare, in via preliminare, le c.d. best practices regolatorie. Nella medesima direzione si collocano le conclusioni del Consiglio di Stoccolma del 2001, fino a delineare il Piano d'Azione del 2002, Action Plan che prevede una serie di azioni, tra cui vanno ricordate: la valutazione preventiva della legislazione comunitaria in rapporto al sistema economico sociale ed ambientale (impact assessment), pi frequente utilizzo delle review clauses (clausole di valutazione), fissazione di standard minimi. Nel 2003 viene inoltre firmato l'Accordo Interistituzionale Legiferare meglio tra le Istituzione comunitarie dotate di potere
2

legislativo, ossia il Parlamento Europeo, il Consiglio dell'Unione Europea e la Commissione, i cui obiettivi principali consistono nel promuovere la semplicit, la chiarezza e la coerenza delle norme comunitarie, in modo da favorirne il puntuale e tempestivo recepimento da parte degli ordinamenti nazionali- Tale intento di semplificazione della legislazione europea viene poi rafforzato dalla Commissione con il rolling programme, un programma periodico tenente conto delle priorit segnalate dagli stati membri e dei risultati delle consultazioni con gli stakeholders. Trattasi, quindi, di un vero e proprio 'partenariato' tra Unione Europea e stati membri, essendo questa la strada obbligata per pervenire ad un quadro regolamentare europeo pi chiaro e semplice, che sia fattore di competitivit e di crescita. Comunicazione della Commissione Europea Presidenza Barroso del 2006 e Consiglio Europeo di primavera del 2007 Tendono a rafforzare il dialogo costruttivo fra tutti i partecipanti al processo normativo sia europeo che nazionale, analizza i progressi compiuti e propone nuove iniziative, quali interventi preventivi per favorire il corretto recepimento delle direttive, riduzione degli oneri amministrativi del 25%, analisi d'impatto, in particolare sulle PMI. Direttiva Servizi del 2006 E' la Direttiva Bolkestein e prevede un ambizioso programma di semplificazione e informatizzazione delle PP.AA., attraverso l'istituzione di 'sportelli unici' per i prestatori di servizi, possibilit di espletare le procedure a distanza e per via elettronica, obbligo di istituire servizi di e-government entro la fine del 2009, rendere le informazioni e le procedure facilmente accessibili per i prestatori e i destinatari di servizi. A tal fine viene anche predisposto il Manuale sull'attuazione della Direttiva servizi. Relazione strategica della Commissione Europea del dicembre 2007 Essa, in pratica, adotta la proposta di un programma comunitario di Lisbona (PCL) 2008-2010, in cui sono fissati 10 obiettivi e le corrispondenti azioni a livello comunitario per i 3 anni successivi, prevedendo in particolare lo Small Business Act, un 'atto per le piccole imprese', contenente misure di semplificazione e di sostegno alle PMI. Secondo esame strategico del programma di Better Regulation nell'Unione Europea e Consiglio europeo di primavera del 2008 Si passano in rassegna i progressi realizzati e si segnalano i settori in cui sono necessari ulteriori sforzi, rilevando che il lavoro di semplificazione della legislazione europea la raggiunto la 'velocit di crociera' e dovr mantenere questo ritmo, dando priorit ad iniziative a vantaggio delle PMI, di qui lo Small Business Act. A partire dalla seconda met del 2008, l'Unione Europea chiamata a fronteggiare una gravissima crisi economica, con il crollo dei mercati finanziari e un allarmante aumento della disoccupazione. In questo contesto difficile prende vita il Programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2009 Agire adesso per un Europa migliore, dove si pongono, fra le priorit del 2009, la crescita e l'occupazione. Sempre in tal senso la Commissione vara anche il European Economic Recovery Plan 'Piano europeo di ripresa economica', che sollecita un accordo urgente per un incentivo finanziario di 200 miliardi, il rilancio della domanda, e un ambizioso programma di riforme strutturali in grado di fornire agli stati membri gli strumenti necessari per uscire pi forti dalla crisi. Si insiste ancora sulla riduzione degli oneri amministrativi e normativi a carico delle imprese e si sollecitano iniziative volte alla riduzione dei tempi necessari all'avvio di un'impresa. Terzo esame strategico del programma di Better Regulation nell'Unione Europea e Consiglio europeo di primavera del 2009 La Commissione invita i leader europei a porre in atto azioni coordinate per contrastare la crisi economica e formula proposte volte a sostenere l'economia
3

reale e l'occupazione, delineando il percorso per uscire dalla crisi attraverso un programma di riforme del settore finanziario, monitoraggio delle misure adottate per sostenere la domanda, crescita degli investimenti e dell'occupazione, sollecitando urgenti 'misure concrete' dirette ad eliminare le barriere allo sviluppo del mercato interno, limitando al massimo i pesi burocratici gravanti sui cittadini e sulle imprese. CAPITOLO 2 GLI STRUMENTI DI BETTER REGULATION IN AMBITO EUROPEO. Per analizzare i principali strumenti di Better Regulation, ruolo strategico primario ha il Rapporto Mandelkern del 2001 che pone importanza sulla qualit della regolazione quale obiettivo da perseguirsi tramite una politica di tipo orizzontale, ossia non limitata a singole materie, ma pi generale, e attraverso procedure innovative, quali:

l'IMPACT ASSESSMENT (AIR) o 'analisi di impatto della regolazione', che deve costituire parte integrante del processo decisionale e non un mero passaggio burocratico; la CONSULTATION (Consultazione), che favorisce l'acquisizione di informazioni e la condivisione delle scelte; la SEMPLIFICATION (Semplificazione) della legislazione esistente, al fine di rendere le norme pi chiare e comprensibili, allo scopo di favorirne il recepimento e l'applicazione da parte dei destinatari. L'Action Plan del 2002 recepisce in pieno il Rapporto Mandelkern, tant che la maggior parte delle raccomandazioni contenute in quest'ultimo coincidono con le azioni proposte nel Piano d'Azione, per cui anche l'Action Plan fa leva sulla consultazione, l'impact assessment e la semplificazione, proponendo di aggiungere, a questo proposito, anche il c.d. rimaneggiamento, inteso come 'riordino', identificando attentamente i settori che potrebbero esserne interessati; inoltre, l'Action Plan 2002 sottolinea anche l'importanza del tempestivo e puntuale recepimento e applicazione del diritto comunitario, facendo leva con procedure d'infrazione. Ma qual lo strumento di regolazione migliore? Sar proprio attraverso l'impact assessment che consentir di identificare lo strumento pi efficace, sia di ordine legislativo che non, quindi non si tratta pi di scegliere solo tra regolamento, direttiva o raccomandazione, ma si considerano anche le c.d. 'alternative alla regolamentazione', compresa l'opzione zero, ossia la possibilit di non intervenire sulla situazione normativa esistente. Ma quali sono queste forme alternative? Abbiamo:

la co-regolamentazione, con cui si permette di rinviare l'attuazione degli obiettivi definiti dal legislatore alla competenza delle parti interessate; l'autoregolamentazione, ossia le regole comuni, i codici di comportamento, gli accordi volontari, ossia tutte quelle iniziative su base volontaria, con cui gli attori economici e sociali disciplinano e organizzano le proprie azioni; il metodo di coordinamento aperto, che prevede la collaborazione fra gli stati; gli interventi finanziari; le campagne d'informazione. Quindi, sar verificato di volta in volta se sia preferibile un atto legislativo o far ricorso a forme alternative, attraverso un'analisi approfondita delle diverse opzioni prima di stabilire se e come procedere nei riguardi di un'iniziativa.

CAPITOLO 3 NORMATIVA.

LA

STRATEGIA

COMUNITARIA

DI

SEMPLIFICAZIONE

Uno dei difetti pi vistosi dei sistemi giuridici contemporanei l'ipertrofia normativa o regulatory inflation, ossia una crescita negli anni della normativa comunitaria e nazionale, creando una 'giungla di regole' dove difficile districarsi, conducendo a notevoli danni, quali l'incrinarsi del principio di certezza del diritto, ci ripercuotendosi sul sistema economico, quindi rallentando produttivit e crescita. Proprio per questo prende piede l'obiettivo fondamentale di far fronte a questa inflazione legislativa, prevedendo un quadro normativo chiaro, snello, che avvantaggi la crescita e incoraggi gli investimenti. Per realizzare tale obiettivo si rende necessaria una proficua collaborazione tra sistema socio-economico e sistema politico, valorizzando una multilevel regulatory governance, dall'alto e dal basso; quindi il sistema delle fonti di produzione normativa non pi monistico (solo statuale e gerarchico), ma pluralistico, riconoscendo l'integrazione con il diritto comunitario, nonch un ruolo primario anche alla normativa regionale. Cos il diritto comunitario? E' il diritto 'europeo', comune ai paesi membri, non rivolgendosi solo agli stati, ma anche ai loro cittadini, che diventano 'cittadini europei'. La Riforma del Titolo V della Cost. attuata con la legge costituzionale n. 3/2001, con il novellato art.117 Cost. ha introdotto il c.d. vincolo comunitario, prevedendo che la potest legislativa avvenga nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. Il diritto comunitario , infatti, caratterizzato da 3 principi fondamentali:

il primato o preminenza del diritto comunitario rispetto al diritto nazionale; la diretta applicabilit delle norme comunitarie, che non richiedono alcun atto degli Stati membri per entrare in vigore; l'efficacia diretta della norma introdotta, fondando direttamente situazioni giuridiche soggettive dei singoli, a cui i giudici nazionali devono assicurare tutela. Nel sistema normativo comunitario possibile distinguere:

un 'diritto convenzionale' o primario (il diritto dei Trattati), che ha efficacia tra gli Stati membri ed efficacia diretta all'interno degli Stati), che va sempre pi consolidandosi come la fonte costituzionale dell'ordinamento comunitario, un diritto superiore; un 'diritto derivato' (la c.d. Legislazione comunitaria), ossia gli atti normativi delle Istituzioni comunitarie, che trova la sua fonte regolatrice nell'art.249 del Trattato CE, e distingue tra atti vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) e atti non vincolanti (raccomandazioni e pareri). I Regolamenti. - Sono l'equivalente della legge nei singoli Stati, in quanto costituiscono l'espressione pi importante della potest normativa delle Istituzioni comunitarie; hanno 3 requisiti tipici e fondamentali:

1. la portata generale delle norme; 2. l'obbligatoriet in tutti i suoi elementi, quindi completezza e vincolativit piena per i destinatari, siano essi gli stati membri, i loro organi o anche privati; 3. la diretta applicabilit negli stati membri, senza bisogno di un ordine di esecuzione, ne consegue pertanto l''efficacia diretta' della norma introdotta, capace quindi di creare in capo ai singoli diritti ed obblighi 'direttamente', senza una norma statale di recepimento.
5

Le Direttive. - Anch'esse hanno 3 caratteristiche fondamentali: 1. non hanno portata generale, ma vincolano solo gli Stati membri destinatari; 2. obbligano solo per il risultato, per cui lasciano allo Stato una certa discrezionalit nell'adeguamento; 3. non hanno diretta applicabilit, ma necessitano di misure di attuazione, entro un termine vincolante fissato dalla stessa direttiva, laddove l'eventuale inosservanza comporta una violazione del Trattato e una procedura di infrazione; l'adattamento del diritto interno alle direttive avviene attraverso atti di esecuzione (rinvio recettizio) [nota: il rinvio recettizio implicante la riformulazione dell'atto comunitario recepito stato la causa principale d'inadempienza dello Stato italiano nella ricezione degli atti comunitari, tant che, nel 1989, con la Legge La Pergola e la successiva Legge Buttiglione del 2005, l'attuazione nazionale della normativa comunitaria stata garantita da un disegno di legge, da presentarsi entro il 31 gennaio di ogni anno, recante disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunit Europee, anche tramite delega al Governo, nonch tramite le Regioni (solo dal 2005) per le materie rientranti nella competenza regionale] Quindi, la direttiva pone un obbligo (di risultato) a carico dello Stato solo dopo la sua trasposizione nel diritto interno. Per, a partire dagli anni '70, la Corte di Giustizia ha affermato la tesi dell'effetto diretto delle direttive, nonostante la mancata trasposizione, laddove la direttiva abbia un contenuto precettivo assimilabile a quello di un regolamento, soprattutto in 3 casi particolari: 1) direttive che pongano obblighi solo negativi, laddove chiaro che il risultato imposto allo Stato non implica l'adozione di alcuna misura di attuazione, ma solo un 'non facere'; 2) direttive 'riproduttive o confermative' di obblighi gi efficaci, ossia quelle in cui ci si limita a ribadire un obbligo gi produttivo di effetti immediati in chiave interpretativa; 3) direttive 'particolareggiate' (self-executing), ossia cos dettagliate da far ritenere superflua qualsiasi attivit di applicazione, tali da escludere qualsiasi discrezionalit degli Stati destinatari. Resta, comunque, il fatto che, mentre i regolamenti hanno rilievo sia in senso verticale che orizzontale (cio sia nei rapporti tra i singoli e le autorit, che nei rapporti tra privati), le direttive producono effetti solo in senso verticale, e non orizzontale, per cui non consentono ai singoli tutela nei confronti di altri privati. Programma triennale di semplificazione 2005 e le metodologie ex-ante ed ex-post. Si riparla di semplificazione e si analizzano le metodologie adottabili. Tra le ex-ante, abbiamo: 1)inserimento di apposite clausole valutative o di caducit nei testi normativi; 2) ricorso maggiore ai regolamenti, anzich alle direttive, ovviamente a seconda delle esigenze e valutando caso per caso; 3) maggiore utilizzo delle alternative alla regolazione, quali co-regolazione, selfregulation; 4) esteso ricorso alle tecnologie dell'informazione, ai fini di accelerare le procedure amministrative e diminuirne i costi. Tra le metodologie ex-post, la Commissione dichiara di voler ricorrere a tecniche, quali: a) l'abrogazione, mirante all'eliminazione di norme obsolete o irrilevanti; b) la codificazione, mirante alla riduzione del volume della legislazione, attraverso la riunificazione delle disposizioni di un atto e le sue modifiche in un nuovo atto, favorendone quindi la leggibilit e l'accessibilit; c) il recasting, che mira sia a modificare che a codificare la normativa comunitaria. Esame strategico del 2006. - Evidenzia lo stato di avanzamento delle strategie per la semplificazione del contesto normativo, indicando, prima ancora delle iniziative 'in corso', quelle 'completate', l'estensione del programma di semplificazione a tutti i settori.
6

Programmi legislativi e di lavoro della Commissione Europea. - Rimarcano la politica di semplificazione e di snellimento del sistema normativo comunitario, mirano alla riduzione degli oneri amministrativi, e introducono 2 novit: la consultazione on-line, attraverso un sito Internet in tutte le lingue, a disposizione delle imprese che vogliano presentare qualsiasi suggerimento per la riduzione degli oneri amministrativi; e l'istituzione di un gruppo ad alto livello di esperti indipendenti, con funzione consultiva.

CAPITOLO 5 L'ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAZIONE IN AMBITO COMUNITARIO. L'analisi di impatto (AIR) uno degli strumenti cardine delle politiche di Better Regulation in ambito comunitario e i risultati di tale analisi confluiscono in un documento che si inserisce nel processo decisionale, prospettando quelli che possono essere i possibili effetti negativi e positivi dell'iniziativa che si intende intraprendere, di modo che si tratter di una decisione politica 'informata', supportata dalla chiara consapevolezza ed evidenza dei possibili benefici e svantaggi che ne potranno derivare. Tale strumento viene considerato di importanza tale che, a partire dal 2003, viene ritenuto utile non solo per le proposte legislative, ma per tutte le iniziative, legislative, esecutive e per altri atti di indirizzo. L'imprimatur per il riconoscimento dell'importanza dell'AIR viene dai Consigli di Goteborg e di Laeken del 2001, ma viene introdotto concretamente nel 2002 con una Comunicazione della Commissione, fino a diventare sempre pi rilevante, tanto da rielaborarne, nel 2005, le Linee Guida. Le linee guida sull'analisi di impatto della Commissione Europea del 2005. - Pongono maggiore attenzione all'analisi economica, soprattutto riguardo agli effetti che le proposte legislative possono avere sulla competitivit, e, inoltre, viene introdotta la misurazione dei costi amministrativi. Le linee guida individuano un 'iter logico' per l'analisi d'impatto, che si articola in 6 fasi: Fase 1) Individuazione del problema, dei soggetti interessati, delle cause del problema e della competenza ad agire nella materia oggetto dell'intervento; Fase 2) Selezione degli obiettivi, che devono essere:

'specifici', cio descritti in maniera dettagliata e puntuale; 'misurabili', cui quindi possibile attribuire un indicatore qualitativo e quantitativo; 'comprensibili', da parte di tutti i soggetti coinvolti nella medesima accezione; 'realistici', cio realizzabili con gli ordinari strumenti tecnico-giuridici; 'determinati nel tempo', quindi riferiti ad un arco temporale. Fase 3) Individuazione delle opzioni legislative, ossia le opzioni maggiormente idonee al raggiungimento dell'obiettivo, secondo criteri di efficacia, efficienza e adeguatezza (compresa l''opzione zero', non intervenire); Fase 4) Individuazione del possibile impatto economico, sociale e ambientale, in ordine agli effetti diretti ed indiretti, i soggetti su cui essi si producono, gli indici qualitativi, economici e monetari di ciascuna opzione;

Fase 5) Come comparare le diverse opzioni, individuando i costi e i benefici di ciascuna opzione; Fase 6) Verifica e controllo del raggiungimento degli obiettivi, che la fase successiva all'emanazione del provvedimento, per cui si dispone, gi dall'inizio, il sistema che consentir il monitoraggio costante dell'esecuzione e l'attuazione degli obiettivi. Accordo interistituzionale su un approccio comune all'analisi di impatto E' il Common Approach to Impact Assessment del 2005, documento di particolare rilievo perch vede impegnate le tre massime istituzioni comunitarie, affinch l'analisi di impatto sia svolta in maniera rigorosa e completa e deve basarsi su dati accurati ed obiettivi, nonch pone l'accento sulla trasparenza del processo, tradotta nell'impegno delle tre Istituzioni a pubblicare le proprie analisi d'impatto sul portale internet dell'Unione Europea. L'Impact Assessment Board. E' del 2006 e trattasi del Comitato per la valutazione d'impatto, un organo interno alla Commissione, alle dirette dipendenze del Presidente, con funzionari di particolare esperienza, provenienti dai Dipartimenti pi direttamente coinvolti nei tre aspetti di analisi d'impatto (economico, sociale ed ambientale). Il compito del Board quello di rendere pareri sulla qualit delle analisi di impatto effettuate e questi pareri, pur non essendo vincolanti, sono allegati alla proposta normativa, insieme alla scheda AIR. Sar proprio il Board che, nell'esaminare 135 Impact Assessment nel corso del 2008, ha segnalato problematiche, quali: spiegazione chiara e incompleta della materia da regolare, analisi non sufficientemente dettagliata o non equilibrata, per cui si raccomanda di rafforzare il controllo sulla qualit delle AIR svolte; proprio a questo riguardo la Commissione Europea, nel suo 'Terzo esame strategico' indica una serie di possibili miglioramenti, attraverso analisi pi mirate e rigorose, migliore consultazione delle parti interessate, migliore quantificazione degli oneri amministrativi, presentazione pi chiara e sintetica dei risultati, valutazioni pi approfondite, soprattutto riguardo agli impatti sulle PMI, sui consumatori e sulla salute pubblica. CAPITOLO 6 IL PROGRAMMA EUROPEO DI MISURAZIONE E RIDUZIONE DEGLI ONERI AMMINISTRATIVI. Oltre all'Air, c' un altro strumento di Better Regulation che valuta i soli 'costi amministrativi', senza prendere in considerazione eventuali valutazioni sui benefici attesi, e questo strumento noto come Standard Cost Model (SMC), riaffinato dalla Commissione Europea in c.d. EU Standard Cost Model (EU SCM), che rappresenta la 'summa' delle esperienze nel campo di vari paesi europei, pi avanzati in materia (Paesi Bassi, Regno Unito e Danimarca, paesi che lo adottano per qualsiasi materia, mentre per il momento la Commissione guarda solo a specifici settori). E' uno strumento di semplificazione rivolto, in primis, alle imprese, ma in tempi recenti anche ai cittadini. La procedura di misurazione parte innanzitutto dalla c.d. mappatura, ossia l'identificazione degli oneri informativi a carico delle imprese previsti dalle norme di regolazione; successivamente, l'onere informativo viene sezionato nei diversi adempimenti che lo compongono concretamente; dopodich si procede alla misurazione vera e propria, attraverso delle indagini sul campo, per cui si stima il tempo necessario a un'impresa-tipo di assolvere ad ogni singolo adempimento; in ultimo, si perviene alla stima dell'onere amministrativo complessivo.

Nel 2005, la Commissione ha forgiato un nuovo metodo per la valutazione dei costi amministrativi, denominato SCM comunitario, e in tale contesto assumono importanza il Documento di lavoro sulla Misurazione dei costi amministrativi e riduzione degli oneri amministrativi nell'Unione Europea del 2006 e il Programma d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell'Unione Europea del 2007. Questi documenti contengono, innanzitutto, una definizione chiara dei costi amministrativi, i quali sono 'i costi sostenuti dalle imprese, dal settore del volontariato, dalle autorit pubbliche, e dai cittadini, per conformarsi all'obbligo giuridico di fornire informazioni sulla propria azione o produzione ad autorit pubbliche o a privati'. La Commissione opera una distinzione fra 'costi' ed 'oneri' amministrativi: COSTI. Sono i costi di conformit alla normativa (o 'costi da adempimento'), tra cui si distinguono:

'costi di conformit tecnica', che non riguardano il discorso europeo; 'costi amministrativi', oggetto del programma della Commissione. A loro vota, i costi amministrativi si distinguono in 2 tipi di obblighi informativi: a) informazioni che le imprese raccoglierebbero anche in assenza della legislazione in questione; b) informazioni che non verrebbero raccolte in assenza di apposite disposizioni in materia. Questi ultimi sono, per l'appunto, gli ONERI amministrativi, che si distinguono in: 1) 'oneri necessari', ossia essenziali agli obiettivi della normativa comunitaria (es. prospetti informativi banche o etichettatura prodotti in vendita), e 2) 'oneri inutili'. Il Programma d'Azione della Commissione ha proprio per oggetto: la misurazione dei costi amministrativi e la riduzione degli oneri amministrativi c.d. 'inutili', perch solo attraverso la riduzione di tali costi si potr stimolare l'economia europea. I principali tratti distintivi del SCM Modello Comunitario riguardano:

i soggetti interessati dagli obblighi informativi (imprese, cittadini e terzo settore); esclusione dei costi una tantum; fissazione di una soglia di esclusione per gli obblighi di informazione; evidenziazione del c.d. goldplating, ossia distinzione tra obblighi di fonte comunitaria da quelli aggiunti in sede di recepimento; valutazione dei 'costi netti', ossia i costi introdotti con il provvedimento, al netto di quelli eliminati. Il Consiglio Europeo di primavera del 2007 continua a porre l'accento sulla riduzione degli oneri amministrativi, ritenendo necessario uno sforzo congiunto e l'ausilio degli Stati membri, cos:

mentre per la legislazione europea vi l'impegno congiunto di riduzione del 25% entro il 2012; per la legislazione nazionale (statale e regionale), si invitano gli Stati membri a fissare entro il 2008 i loro target che abbiano 'livello di ambizione comparabile, tenendo conto delle diverse situazioni di partenza e tradizioni'.

CAPITOLO 8 - LE POLITICHE NAZIONALI DI SEMPLIFICAZIONE E QUALITA' DELLA REGOLAZIONE. Fino agli inizi degli anni Novanta l'Italia non aveva dato giusta considerazione ai problemi connessi alla qualit della regolazione, poi finalmente maturata la consapevolezza che la
9

qualit della regolazione decisiva per migliorare la competitivit del sistema economico e per accrescere la fiducia dei cittadini e delle imprese nelle Istituzioni (come messo in evidenza sia da organismi sovranazionali, quali OCSE e Banca Mondiale, sia da importanti istituti di ricerca, quali IMD e World Economic Forum). In ogni caso, il nostro Paese risulta ancora arretrato in tal campo, tant che nell'Ease of doing Business (la graduatoria predisposta annualmente dalla Banca Mondiale elaborata sulla scorta delle informazioni circa regolamentazioni e vincoli dei vari Stati), l'Italia si collocata al 53 posto nel 2008 e al 63 posto nel 2009, causa i tempi lunghi della nostra giustizia, il peso degli oneri burocratici ed economici, sia in materia fiscale che di permessi e licenze, difficolt di accesso al credito, etc. Le politiche di semplificazione degli anni Novanta: dalla legge n. 241 del 1990 alle leggi Bassanini. - Un primo avanzamento lento, ma progressivo, inizia ad aversi con la legge 241/90 relativa alla 'liberalizzazione delle attivit economiche' e la 'modernizzazione delle PP.AA.', ispirandosi ai principi di semplificazione e democratizzazione dell'azione amministrativa, che dovr essere: veloce ed efficiente, trasparente, efficace, economica e responsabile. Abbiamo 3 filoni di interventi: 1) una prima serie di interventi sul piano della liberalizzazione, con strumenti che agevolano le modalit di esercizio delle attivit economiche private, quali D.I.A. (Denuncia Inizio Attivit) e silenzio-assenso; 2) una seconda serie di interventi riguardano la semplificazione del procedimento amministrativo, riconducibile al principio di 'economicit dell'azione amministrativa' e 'divieto di aggravamento del procedimento' se non per motivate esigenze; inoltre, rientrano in questa seconda serie l'istituto della conferenza di servizi e il principio di certezza temporale della conclusione del procedimento; 3) un terzo filone riguarda la delegificazione, per cui si passa dalla legge al regolamento (fonte pi agile e flessibile) per disciplinare l'attivit e l'organizzazione amministrativa. Prima Legge Bassanini n. 59/1997. - E' tra le innovazioni pi importanti, in quanto introduce il meccanismo della 'legge annuale di semplificazione'; la prima legge di semplificazione del 1999 ed introduce: a) forme stabili di consultazione delle organizzazioni produttive e categorie interessate, tradotte nella creazione dell'Osservatorio sulle semplificazioni, con finalit di verifica dello snellimento delle procedure burocratiche, analisi degli eventuali ostacoli, efficacia delle semplificazioni gi avviate; b) l'AIR (Analisi d'Impatto della Regolazione) sull'organizzazione delle PP.AA. e sull'attivit di cittadini e imprese; c) creazione del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, composto da 25 esperti ed una segreteria tecnica, struttura che ha il compito di dare attuazione ai processi di delegificazione, semplificazione e riordino. Significativa, oltre ad autocertificazione, DIA e silenzio-assenso, anche l'adozione dello Sportello Unico, attraverso cui cittadini e imprese hanno un solo interlocutore per l'espletamento di pratiche che coinvolgono uffici e amministrazioni diverse. Giova, inoltre, l'ampio utilizzo delle nuove tecnologie, con strumento quali la carta d'identit elettronica, lo scambio di dati per via telematica e l'e-procurement. Legge Frattini n. 137/2002. - Dispone: a) la soppressione del Nucleo e b) la creazione dell'Ufficio per l'attivit normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure, ossia un ufficio dirigenziale di livello generale alle dirette dipendenze del Ministro della Funzione Pubblica, c) la creazione di un Servizio, cio un ufficio di livello dirigenziale ma non generale, specificatamente dedicato all'AIR, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Dalle leggi di semplificazione Bassanini del 1999 e del 2000 alla legga di semplificazione di Frattini/Mazzella del 2003 si assiste, innanzitutto, alla scomparsa della locuzione 'delegificazione', prendendo il posto la locuzione 'qualit della regolazione', quindi una politica pi ampia, finalizzata all'obiettivo di una 'buona legge', chiara, comprensibile, completa,
10

sistematica e necessaria (priva di alternative); si cerca, quindi, una 'normativa di qualit, coerente, chiara, essenziale e meno onerosa; non pi 'qualit formale' delle regole, ma 'qualit sostanziale', ossia tali da garantire un elevato livello qualitativo del rapporto tra Autorit (da un lato) e cittadini e imprese (dall'altro lato). La codificazione e il riassetto normativo (legge n. 229/2003 e legge n. 246/2005). - Con queste due leggi si assiste dapprima alla c.d. codificazione, infatti il codice prende il posto del testo unico misto, laddove quest'ultimo si limitava ad elencare le norme primarie e secondarie di un dato settore, mentre il codice uno strumento pi esaustivo, in cui vengono raccolte, in un'unica cornice normativa, tutte le norme primarie che regolano le singole materie, eliminando per le norme obsolete e innovando le altre, secondo sia criteri direttivi 'generali' (ossia riferiti a tutti i codici, quali massima riduzione dell'intervento pubblico, sostituzioni di autorizzazioni e licenze con DIA, etc.) sia criteri 'specifici' (riferiti alle singole materie). Quindi, mentre il testo unico non ha altro che 'consolidare la legislazione preesistente', i codici contengono materiale legislativo nuovo, in base a criteri di riduzione degli oneri per i cittadini e imprese e di deregolazione, pur condividendo con i testi unici l'obiettivo della creazione di una raccolta organica di tutte le norme relative a una determinata materia. Altra differenza tra i testi unici e i codici sta nella titolarit dell'iniziativa normativa, che, per i testi unici era demandata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (in particolare al Ministro per la funzione pubblica), per i codici la titolarit dei ministri competenti per materia, attribuendo quindi alle Amministrazioni competenti un ruolo centrale, pur mantenendo la Presidenza del C.d.M. funzioni di impulso e coordinamento, nonch potere di sostituzione nel caso di inerzia delle amministrazioni. Si spiega, cos, anche il perch si parla di riassetto normativo e non pi di riordino, con la codificazione, proprio perch cambia la portata quantitativa dell'intervento innovativo, con criteri di delega pi ampi e decisivi. Trattasi, quindi, di un intervento pi incisivo (e non conservativo come nel caso di riordino e testi unici). Il riassetto (attraverso la codificazione) fa fronte alla dispersione normativa. Tale riassetto deve riguardare ciascuna delle materie indicate annualmente dal Governo come prioritarie. Tra il 2003 e il 2006 prendono cos vita tutta una serie di importanti c.d. decreti legislativi di coordinamento e codici, tra cui giova ricordare, in termini di semplificazione ed innovazione, il Codice dell'Amministrazione digitale del 2005 in materia di informatizzazione della P.A., nonch il d.lgs. 42/2005 che istituisce il Sistema Pubblico di Connettivit e la rete internazionale della P.A.; ancora Codice del Consumo, Codice delle Assicurazioni private, Codice delle pari opportunit. Il taglia-leggi (art. 14 della legge n. 246/2005). - Esso rappresenta senza dubbio il pi drastico dei rimedi di sfoltimento dello stock normativo. In sintesi, trattasi di un meccanismo che mira all'abrogazione automatica di tutte le leggi anteriori al 1 gennaio 1970, per le quali non venga espressamente previsto il mantenimento in vigore attraverso appositi decreti legislativi, ad eccezione di quelle sottratte a questo meccanismo 'ab origine' dalla stessa legge. La procedura avviene per fasi: 1) prima il Governo stato chiamato ad individuare, entro il 16 dicembre 2007, le disposizioni legislative vigenti, evidenziando eventuali incongruenze ed antinomie in un'apposita relazione finale da trasmettere al Parlamento; 2) nei due anni successivi il Governo procede ad individuare le disposizioni delle quali ritenga indispensabile la permanenza in vigore, previo parere di un'apposita Commissione bicamerale; 3) ultima fase l'emanazione, nell'arco di ulteriori due anni, di decreti correttivi e integrativi. Quindi, per questa 'ghigliottina legislativa' rimane essenziale il dialogo tra Parlamento e Governo, in pi l'istituzione della Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione, chiamata ad esprimere i pareri sugli schemi dei decreti legislativi (entro 30 giorni
11

dalla trasmissione) e a verificare periodicamente lo stato di attuazione del procedimento taglialeggi. L'analisi di impatto della regolazione (legge n. 229/2003 e legge n. 246/2005). - Alla prima norma, trattante l'AIR in Italia, non venne data attuazione, mentre con la legge 246/2005 (quarta legge di semplificazione) viene rilanciato l'AIR come strumento di qualit della regolazione e viene istituita la VIR (Verifica di Impatto della Regolazione), ossia la valutazione preventiva degli effetti di possibili interventi normativi ricadenti sulle attivit di cittadini, imprese e PP.AA. Tale legge, per, innanzitutto, restringe l'ambito ai soli schemi normativi del Governo (escludendo i regolamenti ministeriali ed interministeriali), poi prevede una serie di 'casi di esclusione' e 'casi di esenzione', tutto rimesso al Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DAGL). La consultazione. - La consultazione accresce la legittimazione democratica, genera consenso e condivisione degli obiettivi, avvicina 'i regolati ai regolatori'. Negli ultimi anni, la consultazione si fatta largo anche in Italia, muovendosi dalla Legge 241/90 sul procedimento amministrativo, che ha introdotto il diritto di accesso e generalizzato la partecipazione del privato al procedimento. E' seguita, poi, la legge n. 150/2000, che ha promosso il diritto dei cittadini a essere correttamente informati sulla complessa attivit dello Stato. Con la legge n. 229/2003 stato, poi, attivato lo sportello telematico trasparenzanormativa@governo.it, attraverso cui i cittadini possono richiedere informazioni e chiarimenti sulle iniziative normative del Governo. E' ancora allo studio la sperimentazione circa la pubblicazione sul sito www.governo.it degli schemi di provvedimenti normativi del Governo, che dovr prevedere la facolt di far pervenire on line contributi personali dei soggetti interessati. Sono allo studio anche linee guida sulla consultazione, sulla scorta delle migliori prassi diffuse a livello internazionale, per una consultazione aperta, attraverso la disponibilit sul sito internet dell'amministrazione competente del documento di consultazione, accompagnato da una sua sintesi illustrativa, assegnando, poi, un termine finale per far pervenire osservazioni, segnalando eventuali punti critici; al termine del procedimento, l'Amministrazione dovrebbe mettere a disposizione del pubblico un documento informativo sintetico sull'esito della consultazione. La semplificazione amministrativa (legge n. 229/2003, legge n. 15/2005 e legge n. 80/2005). Anche l'Italia si allinea, con queste leggi, alle istanze dell'Unione europea sulla semplificazione amministrativa, mirante alla drastica riduzione degli oneri burocratici per cittadini e imprese, e alla riduzione dei tempi dell'attivit amministrativa. E' merito di queste leggi la creazione di un Dipartimento per le innovazioni e le tecnologie, guidato da un ministro ad-hoc, espressione della tendenza a modernizzare l'Amministrazione Pubblica, sviluppando l'e-government. Viene varata l'iniziativa dalle code al click per l'erogazione di servizi on-line (in via telematica), con un notevole abbattimento dei tempi di attesa e dei costi a carico degli utenti. E' della legge n. 229/2003 l'idea della formazione di un registro informatico degli adempimenti amministrativi delle imprese, che consenta di reperire, su un unico sito, tutte le informazioni e la modulistica necessarie per l'avvio e l'esercizio dell'attivit d'impresa. Segue il Codice dell'Amministrazione Digitale (Legge n. 82/2005) che sancisce l'obbligo per le PP.AA. e il relativo diritto per cittadini e imprese, di intrattenere rapporti per via telematica; si configura, inoltre, il procedimento amministrativo informatico e lo sportello unico per le attivit produttive. Sar, poi, la legge n. 80/2005 a rafforzare gli strumenti della DIA e del silenzio-assenso, riformando la legge 241/1990, che gi prevedeva il ricorso allo strumento del contratto per le
12

PP.AA. e l'istituzione della conferenza di servizi; per la nuova legge 80/2005 va a modificare la disciplina della formazione della volont all'interno della conferenza, laddove questa non risponde pi a un criterio maggioritario (cio il numero delle posizioni espresse dalle amministrazioni coinvolte), ma il peso, per cui viene attribuita una maggiore rilevanza alle posizioni che hanno una competenza preminente in relazione al provvedimento finale. Ci anche perch si tiene conto della nuova ripartizione di competenza tra Stato, Regioni ed autonomie locali e inoltre si considera la necessit di bilanciare tra loro interessi sensibili coinvolti nel procedimento. Un ulteriore passo proprio la conferenza di servizi elettronica, dove le varie PP.AA. coinvolte si incontrano e decidono in via telematica. Sempre sul binario della semplificazione amministrativa si codifica anche il nuovo principio conservativo del c.d. raggiungimento dello scopo, per il quale un atto non pu essere annullato se affetto da vizi formali quando l'amministrazione dimostra che il provvedimento, anche in assenza di tale vizio, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (per cui l'esito non sarebbe mutato). La digitalizzazione della pubblica amministrazione. - Ha l'obiettivo di garantire una maggiore efficienza dei servizi pubblici, un sensibile risparmio di costi e di tempi procedimentali, nonch una maggiore trasparenza e radicale semplificazione degli atti amministrativi e delle procedure. Gi durante la XIII Legislatura l'e-government aveva favorito la diffusione e l'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, anche attraverso la costituzione di un Comitato dei Ministri per la Societ dell'Informazione. Ma stata la XIV Legislatura a dare un ulteriore impulso con la realizzazione del Codice dell'Amministrazione Digitale, approvato con d.lgs. 82/2005, e con la legge 15/2005 sulla riforma del procedimento amministrativo. Il Codice, entrato in vigore il 1 gennaio 2006, contiene le disposizioni per cui vi l'obbligo per le PP.AA. di snellire le procedure e rendere per via telematica tutti i servizi e le comunicazioni, interne ed esterne; di conseguenza sussiste il diritto per i cittadini e le imprese di usufruire online dei servizi delle PP.AA. (es. carta nazionale dei servizi, pagamenti on-line, etc.). Mutamenti organizzativi. - Ben presto si avvertita l'esigenza di rafforzare il coordinamento in materia di semplificazione e qualit della regolazione, e ci ha portato alla creazione di 2 nuovi organismi: 1. uno di carattere tecnico, la Commissione per la semplificazione e la qualit della regolazione, presieduta dal Ministro per la Funzione Pubblica, composta dal Capo del Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi e da altri 20 membri, scelti tra professori universitari, avvocati dello Stato, magistrati amministrativi, contabili, funzionari parlamentari, dirigenti delle PP.AA. esperti di elevata professionalit; 2. uno di carattere politico, il Comitato Interministeriale per l'attivit di indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualit della regolazione, dove l'obiettivo passare ad una strategia unitaria; infatti, questo Comitato vuole essere una vera e propria cabina di regia con il duplice obiettivo sia di disegnare le politiche di semplificazione e qualit della regolazione, sia di assicurare che vengano attuate, messe in pratica e rese visibili, non in maniera episodica, ma periodicamente, con snellimento dell'attivit amministrativa, riduzione degli oneri burocratici, dei tempi e dei costi a carico di cittadini e imprese. Un Action Plan per la qualit della regolazione in ambito nazionale. - La prima attribuzione del Comitato Interministeriale si traduce nella predisposizione, entro il 31 marzo di ogni anno, di
13

un 'piano di azione' annuale, approvato dal Consiglio dei Ministri e trasmesso alle Camere, sentito il Consiglio di Stato; piano di azione da articolare su 7 direttrici fondamentali: 1) analisi di impatto della regolazione, quale supporto alle decisioni; 2) misurazione degli oneri amministrativi, adattando al contesto nazionale lo Standard Cost Model; 3) ricorso alla consultazione degli interessati, quali organizzazioni produttive e associazioni di categoria; 4) semplificazione normativa, attraverso la codificazione e il taglia-leggi; 5) semplificazione amministrativa, per ridurre i tempi dell'attivit amministrativa e assicurare servizi di qualit; 6) digitalizzazione della P.A.; 7) coordinamento fra i vari livelli di governo, laddove la dimensione europea e quella regionale hanno assunto rilievo preminente su quella statale. La centralit dello strumento dell'Action plan dimostrata anche dal procedimento previsto per la sua approvazione, in quanto esso :

sottoposto al parere (obbligatorio ma non vincolante) del Consiglio di Stato, che ha il compito di valutare la coerenza del piano con gli altri atti normativi; poi approvato dal Consiglio dei Ministri, che si assume la responsabilit politica di quanto previsto nel piano; infine, trasmesso alle Camere, laddove si informa l'organo legislativo dei programmi governativi in materia, al fine di coordinare le iniziative dei due poteri dello Stato. Il raggiungimento degli obiettivi del Piano poi sottoposto al controllo del Comitato Interministeriale, che pu ricorrere all'AIR. PICO (Piano per l'Innovazione, per la Crescita e l'Occupazione) del 2005. - E' la risposta italiana alla richiesta dell'Unione Europea agli Stati membri di un piano nazionale per la competitivit e la crescita, e il nostro PICO stato considerato particolarmente valido proprio per la previsione delle misure da intraprendere in materia, quali semplificazione amministrativa, contenimento della spesa pubblica, taglia-leggi, legislazione sociale e del lavoro, misurazione degli oneri amministrativi, etc. Le iniziative della XV Legislatura. - Con decreto legge n. 181/2006 si sopprime la Commissione per la Semplificazione e viene, invece, costituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, l'Unit per la semplificazione e la qualit della regolazione, ridisegnata soprattutto sul piano della sua collocazione istituzionale, con un diverso riparto delle competenze, laddove la materia della semplificazione 'normativa' e della qualit della regolazione viene affidata alle dirette dipendenze della Presidenza del CdM, mentre al Dipartimento della Funzione Pubblica restano le competenze in materia di semplificazione 'amministrativa'. La struttura dell'Unit sostanzialmente quella della precedente Commissione, ma coadiuvata da una 'conferenza permanente' di cui fanno parte i capi degli uffici legislativi dei Ministri componenti il Comitato Interministeriale. Il compito principale dell'Unit (come quello della Commissione) resta la
14

predisposizione del Piano di Azione, ma questa volta l'attivit dell'Unit risulta organizzata in aree operative che riflettono, per l'appunto, le aree di attivit del Piano. Resta, invece, in vigore il Comitato Interministeriale nel suo ruolo di cabina di rega, con funzioni di indirizzo, coordinamento ed impulso. Governance della regolazione multilivello e costituzione del Tavolo Permanente per la semplificazione. - Nessuna strategia di semplificazione pu risultare credibile ed efficace se condotta a livello esclusivamente statale, in assenza di meccanismi di coordinamento tra Stato, Regioni ed enti locali, che nel nostro ordinamento si basa sul sistema delle 'Conferenze'. Proprio per rafforzare questi meccanismi di coordinamento, con decreto P.C.d.M. dell'8 marzo 2007, viene istituito il Tavolo Permanente per la semplificazione, come sede stabile di consultazione delle Regioni, Province, Comuni, Comunit Montane, categorie produttive e associazioni di utenti e consumatori; il Tavolo presieduto dal Presidente del CdM, che pu delegare le relative funzioni al Ministro per gli Affari regionali e le autonomie locali; esso si avvale del supporto tecnico dell'Unit per la semplificazione e opera in stretto raccordo con il Comitato Interministeriale. Le iniziative del quarto Governo Berlusconi. - Qui la novit di grande rilievo rappresentata dalla creazione di un Ministro per la semplificazione normativa, cui viene affidata la guida strategica delle politiche di Better Regulation in ambito nazionale, con ampia delega da parte del Presidente del CdM, tant che questo Ministro per la semplificazione normativa va a presiedere sia il Tavolo permanente per la semplificazione sia l'Unit per la semplificazione; ci al fine di muoversi in un'ottica di continuit e di semplificazione della complessa organizzazione preesistente che prima vedeva le 3 strutture pi importanti guidate da 3 diversi organi, con innegabili problemi di coordinamento e conseguenti ritardi nell'attivit di impulso e propulsione delle varie iniziative che risultano gestite su tavoli diversi. Proprio sul piano del coordinamento interistituzionale prende avvio un proficuo dialogo tra Governo e Parlamento, attraverso numerose audizioni nell'ambito della Commissione parlamentare bicamerale per la semplificazione della legislazione, che individua eventuali cause nel conseguimento di risultati apprezzabili in tema di semplificazione proprio nei continui 'cambi di maggioranza', nonch nel ruolo preponderante attribuito alle amministrazioni, con la conseguenza di un'eccessiva burocratizzazione. CAPITOLO 9 IL PIANO DI AZIONE PER LA SEMPLIFICAZIONE E LA QUALITA' DELLA REGOLAZIONE. Ha visto la luce in Italia il 2007 ed stato delineato dal Comitato Interministeriale e predisposto con il supporto tecnico dell'Unit, avvalendosi di una serie di contributi emersi in sede di consultazione svolta nell'ambito del Tavolo permanente per la semplificazione. Gli Action Plans nei paesi europei. - Trattasi di documenti molto diversi tra loro per formato, finalit e concezioni, ma tutti accomunati da uno stesso presupposto, quello della necessit di ridurre gli oneri amministrativi per cittadini e imprese, in modo da garantire lo sviluppo delle attivit economiche e favorire l'occupazione, in coerenza con gli obiettivi fissati a Lisbona. OLANDA. Action Plan basato sullo strumento della misurazione dei costi amministrativi (tant che si parla del modello olandese dello Standard Cost Model SCM), per cui per ogni nuovo atto regolativo che introduce costi, i ministeri devono individuare risparmi compensativi in altri settori.
15

FRANCIA. Punta sulla semplificazione, in linea con le iniziative adottate dall'Unione europea. REGNO UNITO. Si basano sulla riforma della regolazione, con tutta una lista di proposte di semplificazione, accompagnate da una descrizione dei benefici per imprese, cittadini, settore pubblico e charities. Anche qui una particolare attenzione per la misurazione e la riduzione degli oneri amministrativi, identificando le aree in cui gli oneri a carico di imprese e terzo settore possono essere ridotti. DANIMARCA. Anch'essa si basa sulla misurazione degli oneri amministrativi, attraverso lo SCM, e la riduzione degli stessi del 25% entro il 2010. GERMANIA. Qui abbiamo: riduzione degli oneri amministrativi; costituzione di un Consiglio di Controllo delle norme; individuazione e misurazione dei costi con lo SCM; creazione di un Coordinatore per la riduzione della burocrazia e il miglioramento della regolazione; adozione di una legge sulle piccole imprese. POLONIA. Essa delinea la sua azione in un Programma di Riforma della Regolazione nell'ambito del progetto SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management), creando una Task Force interministeriale per una 'moderna regolazione economica'. PORTOGALLO. Qui vi il progetto SIMPLEX, che punta decisamente su azioni di semplificazione normativa e amministrativa e di e-government; il programma portoghese prevede la 'dematerializzazione' del procedimento legislativo, attraverso il ricorso a tecnologie informatiche e la riforma del Diario da Republica in edizione elettronica. SLOVENIA. Opera su due ambiti: la rimozione delle barriere amministrative e la sistematica valutazione di tutte le nuove regolamentazione per impedire la creazione di nuove barriere amministrative. FINLANDIA. Punta l'attenzione sulla semplificazione normativa e la qualit degli atti normativi, istituendo un Comitato di esperti con il compito di promuovere alternative, valutare progetti e iniziative. NORVEGIA. Punta sulla riduzione dei costi amministrativi per le imprese. Piano d'Azione per la semplificazione e la qualit della regolazione 2007: logica ispiratrice e profili di novit. - Il Piano d'azione italiano una novit assoluta, per vari aspetti che lo caratterizzano:

la policy di Better regulation deve essere un obiettivo perseguito con continuit, superando la logica degli interventi episodici; la Better Regulation deve essere una 'strategia organica', che colloca in un unico contesto i diversi strumenti operativi, attenta sia ai profili economici che a quelli giuridici, ricomprendendo tutti gli strumenti di miglioramento della regolazione (semplificazione, riduzione degli oneri, consultazione, AIR), e affiancando alla semplificazione normativa o giuridica anche quella amministrativa; una 'multilevel policy', che richiede un costante raccordo tra i vari livelli di governo, tant che il Piano si allinea con gli ambiziosi obiettivi fissati dal Consiglio europeo di Bruxelles di riduzione degli oneri amministrativi derivanti dalla normativa comunitaria del 25%, ma non solo, si impegna a ridurre del 25% anche quelli derivanti dalla normativa nazionale;
16

vengono individuati dei 'livelli minimi essenziali di semplificazione' e dei 'livelli massimi di oneri burocratici'. Purtroppo il Piano d'Azione 2007 nasce in un contesto politico particolare, quello della assai debole maggioranza del governo Prodi, per cui numerosi disegni di legge richiamati nel Piano vengono interrotti nel loro iter dalla fine anticipata della legislatura, per cui si sposta l'asse dell'azione politica su iniziative di semplificazione in via amministrativa e regolamentare, pi che sulla normazione primaria. La natura giuridica del Piano d'Azione e i rapporti con la legge annuale di semplificazione. Circa la natura giuridica, esso va nel novero degli atti di indirizzo politico-amministrativo del Governo, anche per il suo particolare iter di approvazione, che prevede il parere obbligatorio del Consiglio di Stato, l'approvazione da parte del CdM, e la trasmissione alle Camere. Quanto ai rapporti con la legge annuale di semplificazione, essi hanno gi natura giuridica diversa, in quanto la legge annuale s anch'essa un atto di indirizzo politico, ma ha carattere di fonte normativa e quindi ha portata innovativa, con disposizioni che entrano a far parte dell'ordinamento con forza vincolante e prevalgono sugli atti normativi di livello secondario, quali i regolamenti. Il parere del Consiglio di Stato del 21 maggio 2007. - E' largamente favorevole, ravvisando che il Piano supera le due principali ragioni di difficolt della politica di semplificazione in Italia: 1) non un approccio generalizzante e unitario alla semplificazione procedimentale e normativa, laddove bene tenerle distinte perch la semplificazione normativa un'operazione tecnica, mentre quella procedimentale presuppone scelte di carattere politico; 2) un approccio multilivello, in grado di assicurare che anche Regioni ed Enti locali perseguano politiche di qualit della regolazione. L'unico aspetto problematico rilevato dal Consiglio di Stato riguarda l'assenza di iniziative di Better Regulation in relazione all'attivit normativa e procedimentale delle Autorit territoriali indipendenti, quando invece dovrebbero prevedersi anche per queste dei livelli minimi essenziali della semplificazione. Strumenti di semplificazione normativa. - Sono: la legge annuale di semplificazione, la delegificazione, la deregolamentazione, i testi unici, i codici, l'AIR e la VIR, il taglia-leggi. Strumenti di semplificazione amministrativa. - Sono: la modernizzazione informatica, la l'autoregolamentazione, la riduzione degli oneri burocratici, attraverso DIA e silenzio-assenso. Piano d'Azione 2007. - Si articola in 7 sezioni, che riguardano distinte aree tematiche, ciascuna delle quali suddivisa in specifiche linee d'azione, e sono:

1. la riduzione degli oneri amministrativi, preceduta dalla misurazione di tali oneri, sia quelli 'di origine statale' che quelli 'di origine regionale', consentendo cos di identificare quali oneri sottoporre a riduzione, in quanto non necessari o eccessivi; tale misurazione avviene attraverso lo SCM olandese (che stima i costi amministrativi derivanti dagli obblighi informativi per un'impresa attraverso interviste a imprese rappresentative della categoria o settore di riferimento) e nelle c.d. 'aree prioritarie', che nel 2007 sono state la privacy, l'ambiente, il paesaggio e i beni culturali, la sicurezza civile, la previdenza; il focus si concentrato sulle PMI private e le rilevazioni sono state effettuate dall'Istat, individuando un costo di circa 16 miliardi di euro; il piano introduce, allora, la Comunicazione unica per la nascita dell'impresa, ossia una comunicazione unica presso il Registro Imprese che sostituisce tutti gli adempimenti per l'inizio d'impresa; per la riduzione degli oneri per i cittadini viene introdotta la Comunicazione unica dino che consente di comunicare una volta sola alla PA i dati relativi a residenza, restando a
17

2. 3.

4.

5.

6.

7.

carico della PA l'onere di trasmettere tali dati per via telematica; sempre sulla scia, viene introdotta la Comunicazione obbligatoria per il lavoro, nuova procedura che consente al datore di lavoro pubblico o privato di effettuare un'unica comunicazione ai centri per l'impiego, per via telematica, in sostituzione di tutte le altre comunicazioni in precedenza obbligatorie. il miglioramento della qualit della regolazione, attraverso la semplificazione normativa, la riduzione del numero delle leggi, l'AIR semplificata e la consultazione telematica; il controllo, la verifica e l'aggiornamento degli indicatori di qualit della regolazione, evidenziando quei c.d. grumi di regolazione che penalizzano particolarmente il nostro paese nei confronti di altri (i tempi della giustizia, permessi di costruzione, costi notarili, complessit del sistema fiscale); la riduzione e la certezza dei tempi procedimentali, al fine di innalzare progressivamente gli standards di prestazione (eliminando fasi inutili ed eventuali ostacoli), in modo da accrescere le garanzie del cittadino; la certezza perseguita con il risarcimento del danno e la previsione di una sanzione per inosservanza dei termini procedimentali (legge Nicolais), a carico delle PP.AA. responsabili di ingiustificati ritardi; la reingegnerizzazione dei processi, attraverso l'innovazione tecnologica, con numerose iniziative inquadrabili in 3 tipologie: 1) quelle di immediata realizzazione, quali la Conferenza di servizi telematica, i pagamenti elettronici, l'Anagrafe degli italiani residenti all'estero; 2) quelle 'di sistema', fra cui rientra la piena gestione elettronica dei documenti delle PP.AA. e l'eliminazione dei flussi cartacei tra amministrazioni centrali, attraverso l'utilizzo esclusivo della posta elettronica; 3) progetti di grande impatto per i cittadini e le imprese, quali fascicolo sanitario elettronico, automatizzazione di alcuni servizi sanitari (prenotazione, prescrizione e referto on-line), processo telematico; la semplificazione normativa e amministrativa delle attivit delle regioni e degli enti locali, quindi l'approccio multilivello, allo scopo di assicurare che anche le Regioni e gli altri enti locali perseguano politiche di qualit della regolazione e operino in maniera coordinata con lo Stato, nell'ambito di una strategia unitaria; interventi di supporto all'attuazione del Piano, quali comunicazione, formazione e consultazione.

CAPITOLO 10 LA SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA. L'art.107 della legge finanziaria per il 2001 (Legge n. 388/2000). - Questo articolo recepisce quella che ormai la convinzione sempre pi diffusa che l'ipertrofia e la complessit dell'ordinamento italiano siano un grave problema che va a scardinare il principio di certezza del diritto, perch quando il sistema diventa una 'giungla inestricabile', diventa impossibile la stessa conoscibilit delle norme, con gravissime conseguenze, poich ignorantia legis non excusat, anche se la Corte Costituzionale, in occasione di una sentenza del 1988, ha precisato che ' dovere fondamentale degli organi legislativi formulare norme chiare perch il soggetto deve poter sapere in ogni momento cosa gli lecito fare e cosa gli vietato'. Quindi, le leggi devono essere chiare, accessibili ed intellegibili, tant che la stessa Corte Costituzionale si occupata delle c.d. norme intruse (ossia l'inserimento di una norma riguardante una determinata materia in un testo relativo ad una materia diversa), configurandolo come 'esercizio non corretto di tecnica legislativa'.
18

In Italia, per realizzare l'obiettivo della conoscibilit ed accessibilit dell'ordinamento si fatto leva sulle nuove tecnologie e sull'informatica pubblica, infatti la legge finanziaria per il 2001 ha introdotto un programma finalizzato a promuovere l'informatizzazione e la classificazione della normativa vigente per facilitare la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini. Questa senz'altro un'iniziativa apprezzabile, ma non basta, perch va comunque operata un'operazione di vasta semplificazione normativa, tant che vi , con la XVI legislatura, la creazione di un Ministro per la semplificazione normativa e la definizione del progetto Normattiva per agevolare la ricerca e la consultazione gratuita di tutta la normativa vigente da parte dei cittadini. Il drafting. - Il fenomeno dell'inflazione legislativa caratterizzato non solo dall'eccesso di regolazione, ma anche dal proliferare di norme frammentarie, disorganiche e poco chiare. Proprio per rimediare a tale problema vi il c.d. drafting (dall'inglese 'to draft', tracciare, che significa preparare una bozza, una minuta) che lo strumento che comprende l'insieme delle regole e raccomandazioni per la migliore formulazione tecnica dei testi normativi; questo termine quindi utilizzato generalmente per indicare l'attivit volta a tradurre in termini tecnico-giuridici le scelte politiche operate dal legislatore; quindi, trattasi di regole attinenti la formulazione tecnica, che, pertanto, si affiancano ed integrano le comuni regole logiche e linguistiche, in modo da rendere il discorso giuridico puntuale e inequivoco. L'attivit di drafting viene svolta sia in Senato che in Parlamento, laddove nel primo svolta dal Servizio per la qualit degli atti normativi, e nel secondo dal Servizio per i testi normativi. Inoltre, con una direttiva del Presidente del Consiglio del 2008 l'ATN (Analisi Tecnico-Normativa) deve verificare anche il rispetto delle competenze delle regioni e delle autonomie locali, tener conto sia della giurisprudenza nazionale che comunitaria; sar, poi, del 2009 l'introduzione , per la prima volta in Italia, dell'Agenda dei provvedimenti normativi, per la programmazione trimestrale delle iniziative di Governo da sottoporre al CdM. Il taglia-leggi. - In questo contesto matura anche la convinzione di far ricorso allo strumento del taglia-leggi, quella 'ghigliottina legislativa' che vede la luce nel ns. ordinamento con la legge n. 246/2005, laddove il legislatore accoppia alle iniziative di codificazione e riassetto normativo una preliminare e drastica iniziativa di sfoltimento dello stock normativo; lo scopo quello di semplificare l'ordinamento, riordinarlo per settori, attraverso l'adozione di codici nei quali confluiscano solo quelle norme veramente indispensabili. Pur avendo registrato qualche diffidenza e qualche contrasto, la norma taglia-leggi rimasta in vigore ed stato costituito un apposito Comitato tecnico per il coordinamento dell'attivit di perimetrazione delle norme esistenti, il cui risultato stata la realizzazione della c.d. banca dati informatica taglia-leggi che raccoglie tutti i riferimenti legislativi censiti dalle Amministrazioni statali; da questa ricognizione il dato finale di 21.000 atti, di cui 7.000 anteriori al 1 gennaio 1970 e, di questi, circa 5.000 da abrogare. Il Ministro per la semplificazione normativa. - La creazione di un Ministro ad-hoc testimonia proprio l'importanza che il Governo riconosce alla politica di contenimento dell'inflazione legislativa, che fa da freno allo sviluppo delle attivit produttive e riduce la competitivit del paese. Le funzioni del Ministro sono: di coordinamento, di impulso, di indirizzo, promozione di iniziative normative, di vigilanza e verifica, e ogni altra funzione relativa alla semplificazione normativa; egli anche alla guida del Comitato Interministeriale per le politiche di semplificazione e del Tavolo permanente per la semplificazione. Quindi, al Ministro per la semplificazione sono affidati tutti i compiti pi importanti connessi allo sviluppo e all'attuazione delle politiche di Better Regulation (attuazione del taglia-leggi, predisposizione del disegno annuale per la semplificazione e il riassetto normativo, regolamenti di delegificazioni, accordi tra stato, Regioni e province autonome).
19

Decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008 e legge n. 69/2009. - Il primo riguarda la manovra finanziaria triennale 2009-2013 del Quarto Governo Berlusconi, convertito nella legge n. 133/2008, dove il Titolo I contiene le disposizioni su 'sviluppo economico, semplificazione e competitivit', finalmente considerate congiuntamente, riconoscendo le misure di semplificazione come strumenti di crescita e di sviluppo economico; questo comprendeva misure di semplificazione, quali la riduzione dei tempi di conclusione dei procedimenti, accelerazione dei tempi dei processi, riforma dell'organizzazione delle PP.AA., misure di liberalizzazione e deregolazione, fino alle privatizzazioni. Con la legge n. 69/2009, invece, un intero Capo II intitolato alle semplificazioni, con una vastit di direttrici:

chiarezza dei testi normativi, laddove le disposizioni in materia costituiscono principi generali e non possono essere derogate, modificate o abrogate; inoltre, prevede che il Governo deve provvedere a che: a) ogni norma che sostituisca, modifichi, deroghi o abroghi, una norma vigente, indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate; b) ogni rinvio ad ulteriori norme contenuto in disposizioni legislative o in regolamenti o decreti o circolari, contestualmente indichi, in forma integrale o sintetica e di chiara comprensione, il testo o la materia cui fanno riferimento o il principio che intendono richiamare; revisione periodica dei codici e dei testi unici, almeno ogni sette anni, prevedendone l'aggiornamento; riduzione dei tempi di operativit della ghigliottina legislativa ( far data dal 60 giorno dall'entrata in vigore del decreto-legge) e ampliamento della sua operativit, anche a leggi pubblicate successivamente al 1 gennaio 1970, tant che si parla di abrogazione espressa perch gli estremi degli atti da abrogare (anzich quelli sottratti ad abrogazione) sono indicati cronologicamente in un apposito allegato, ricompresi quelli successivi al 1970; a questo proposito non sono mancate le critiche che hanno definito questa un'operazione 'inutile' o 'poco pi che estetica', trattandosi di leggi che hanno ormai palesemente esaurito i loro effetti, o, a volte, leggi che si correlano con altre disposizioni (anche a rischio di creare un vuoto normativo); ecco perch risulta necessario, oltre a tagliare le leggi, anche una vasta opera di riordino, di riassetto, nonch l'abrogazione anche dei regolamenti adottati sulla base delle norme non pi vigenti, e ancora riordino anche della normativa a livello regionale ed europeo (tutto ci vera infatti compiuto con il decreto-legge n. 200/2008, convertito nella legge n.9/2009); individuazione dei settori esclusi dalla ghigliottina legislativa; introduzione del parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia su tutti gli schemi di regolamenti di delegificazione, da esprimere entro 30 giorni dalla richiesta; adozione di testi unici compilativi, in forma di decreti del PdR, previa deliberazione del CdM e sentito il parere del Consiglio di Stato; possibilit per il Governo di demandare la redazione degli schemi dei testi unici al Consiglio di Stato, consentendo a quest'ultimo di avvalersi di esperti. CAPITOLO 11 LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA. Tradizionalmente la semplificazione amministrativa consiste in semplificazione procedimentale, con l'obiettivo dello snellimento dell'attivit amministrativa, attraverso l'accorpamento e la riduzione delle fasi procedimentali e la deregolamentazione, in modo da eliminare i procedimenti amministrativi superflui. D'altro canto, essa mira anche a snellire l'apparato organizzativo burocratico, operazione che deve essere senz'altro prodromica a quella dello snellimento dei procedimenti. Non sempre, infatti, si proceduto di pari passo, con interventi di semplificazione procedimentale accompagnati da iniziative di ammodernamento dell'apparato burocratico, e ci
20

stata proprio una delle difficolt incontrate nel nostro paese che non ha ottenuto risultati significativi. Legge n. 241/90. - La via italiana alla semplificazione amministrativa si mossa dalla legge 241/90 relativa alla disciplina del procedimento amministrativo, che costituisce proprio la pietra angolare della modernizzazione del ns. sistema amministrativo, laddove il legislatore ha introdotto significative innovazioni, ispirate a 2 obiettivi principali: 1. la semplificazione dell'azione amministrativa, per renderla pi efficiente, pi veloce, meno burocratica e pi responsabile di fronte al cittadino; 2. la democratizzazione dell'azione amministrativa, che risponde all'esigenza di rovesciare il principio di segretezza documentale degli atti, rendendo l'amministrazione una 'casa di vetro', favorendo la partecipazione e l'accesso agli interessati. E' la cultura del 'servizio al cittadino', attraverso due direttrici: semplificazione e trasparenza. Legge Cassese n. 537/1993. - Si muove sul solco della legge 241/90 e d avvio ad una vasta riforma dell'apparato amministrativo, diretta a:

il riordino e alla riduzione delle strutture pubbliche; l'eliminazione di duplicazioni organizzative; l'istituzione di organismi indipendenti per la regolazione dei servizi di rilevante interesse pubblico: modernizzazione dell'amministrazione pubblica; semplificazione procedimentale, intesa come semplificazione 'giuridica' dei procedimenti, riducendone i tempi e le fasi e, di conseguenza, i costi. Lo strumento utilizzato la delegificazione, che autorizza il Governo a disciplinare una materia con regolamento, per cui, attraverso questa 'dequotazione', il Governo diventa la guida delle iniziative di semplificazione amministrativa, e questo si presenta anche come rimedio contro l'inflazione legislativa, perch vi la sostituzione delle norme di legge con regole pi flessibili, pi facilmente e rapidamente modificabili, sebbene non produca una riduzione quantitativa delle norme vigenti. I principi e i criteri direttivi che ispirano i regolamenti di delegificazione sono:

1. semplificazione dei procedimenti amministrativi, in modo da ridurre il numero di fasi procedimentali, il numero delle amministrazioni intervenienti, e la previsione di atti di concerto e di intesa; 2. riduzione dei termini prescritti per la conclusione del procedimento; 3. regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo; 4. riduzione del numero dei procedimenti amministrativi e accorpamento di quelli che si riferiscono alla medesima attivit; 5. riforma radicale delle DIA (Denuncia di Inizio Attivit), rovesciando la regola originaria che ne faceva un'eccezione ammessa solo in casi tassativamente indicati, introducendo invece il principio generale, secondo il quale, salvo i casi in cui restano attribuiti alla P.A. Poteri di valutazione tecnica e discrezionale, non residuano altri margini per l'esercizio dei poteri di abilitazione. Legge Bassanini n. 59/1997. - Con questa legge la semplificazione amministrativa viene ancorata non solo all'ammodernamento delle PP.AA., ma anche alla qualit della regolazione, e il primo grande intervento consiste nell'introduzione del meccanismo della legge annuale di
21

semplificazione dell'attivit amministrativa, che, quindi, la rende un fatto, non pi episodico, ma stabile. I principi e criteri direttivi di questa legge sono: 1. semplificazione di singoli procedimenti amministrativi, mediante accorpamento e riduzione delle fasi procedimentali e dei centri di competenza; 2. eliminazione degli adempimenti superflui e deregolamentazione; 3. riduzione degli oneri burocratici, attraverso l'ampliamento della DIA e del silenzio-assenso; 4. trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e agli enti locali, in omaggio al principio di sussidiariet verticale. Un primo bilancio a quindici anni dall'entrata in vigore delle Legge 241/90. - I risultati non sono stati apri alle attese, cos come evidenziato anche da un'indagine condotta dall'Istat del 2005, da cui emerge che la legge ha avuto un'applicazione solo parziale e non uniforme, per cui si sono resi necessari interventi di riforma di tale legge, tra cui:

la legge n. 15/2005, sempre sul procedimento amministrativo; il Codice dell'Amministrazione Digitale d.lgs. n. 82/2005; la legge n. 80/2005 nell'ambito del c.d. Pacchetto Competitivit, con importanti modifiche della DIA e del silenzio-assenso; la quarta legge di semplificazione n. 246/2005, che prevede una delega al Governo per la semplificazione degli adempimenti amministrativi e il rafforzamento dello sportello unico per le attivit produttive. I principi generali dell'attivit amministrativa dopo la legge n. 15/2005. - Questa legge rappresenta un 'completamento organico e sistematico della legge 241/90', allo scopo di tracciare un primo abbozzo di codificazione del diritto amministrativo sostanziale. I principi generali sono:

principio di imparzialit; principio del buon andamento della P.A.; principio di legalit dell'azione amministrativa; economicit, efficacia e pubblicit; efficienza, trasparenza e responsabilit.

I principi dell'ordinamento comunitario. - La legge 15/2005 richiama in modo esplicito i principi dell'ordinamento comunitario, in particolare:

il principio di proporzionalit, che si ricollega al 'diritto a una buona amministrazione', ossia il diritto (sancito dall'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE) di ciascun cittadino comunitario a che 'le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole'; il principio di proporzionalit ne infatti un'ulteriore declinazione e comporta che le situazioni di carattere privato non vengano sacrificate al di l di ci che strettamente necessario; trattasi, quindi, di un divieto di limitazione da parte delle PP.AA. della libert dei privati, se non nei casi di stretta necessit, imponendo ai cittadini e alle imprese il minor onere possibile, quindi, proporzionalit della scelta rispetto alle possibili alternative e rispetto al fine di interesse pubblico da perseguire; il principio del legittimo affidamento, che riguarda l'istituto dell''annullamento d'ufficio (di un atto ritenuto illegittimo) e la legge 15/2005 stabilisce che l'annullamento pu avvenire solo in presenza di specifiche ragioni di interesse pubblico, ma entro un termine ragionevole e
22

tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, per cui per la prima volta la norma introduce un elemento di valutazione, ponendo sullo stesso piano l'interesse privato e l'interesse pubblico (che precedentemente da solo riempiva la scena), quindi l'interesse privato, laddove supportato dal 'legittimo affidamento', sia cos forte da non consentire la realizzazione dell'interesse pubblico; ci supportato anche dalle previsione di un termine ragionevole (da valutare caso per caso), per cui, una volta trascorso un determinato periodo di tempo, le situazioni si siano consolidate e perci non sia pi possibile rimuoverle; analoga impostazione sussiste, con la nuova legge, per la 'revoca d'ufficio', che pu essere esercitata solo in caso di sopravvenuti motivi di interesse pubblico, o per il modificarsi di una situazione di fatto, per si anche previsto, in capo all'amministrazione, l'obbligo di provvedere all'indennizzo dei soggetti che, in conseguenza della revoca, abbiano subito pregiudizio; il principio di precauzione, che riguarda esclusivamente alcuni settori della P.A., quali politica ambientale, politica sanitaria, ossia quelli in cui si possono porre delle emergenze, per cui necessita un'azione preventiva cautelare. L'ingresso delle norme di diritto privato. - La legge n. 15/2005 stabilisce che le PP.AA., salvo che nell'adozione di atti autoritativi, agiscono secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge non disponga diversamente; per cui si ribalta l'impostazione tradizionale secondo la quale il diritto comune delle PP.AA. sia il diritto amministrativo e il diritto privato sarebbe l'eccezione; adesso la regola diventa quella opposta e cio che il diritto amministrativo a dover essere espressamente previsto dalla legge, altrimenti le amministrazioni operano come soggetti di diritto comune con strumenti privatistici; in altre parole, lo strumento privatistico dovrebbe essere favorito rispetto a quello pubblicistico-autoritativo. Un discorso a parte vale per i soggetti titolari dei c.d. 'munera', quali i concessionari di servizi e lavori pubblici o gli attuatori di programmi finanziati dallo Stato o dall'UE, perch in tal caso non si tratta di una sostituzione del privato ai pubblici poteri, ma di una concezione partecipativa (ispirata al principio di sussidiariet orizzontale) e, in questi casi, bisogner stabilire, di volta in volta, se le attivit di questi soggetti siano di rilievo pubblico e quali invece poste in essere nell'ambito della loro autonomia privata (che non rientra nella sfera di operativit del nuovo principio). Sempre in linea con il principio del 'favor' per l'adozione di strumenti privatistici, la legge 15/2005 ha stabilito che ora sempre ammesso il ricorso ad accordi sostitutivi, salvo che la legge non lo vieti espressamente, al contrario di ci che accadeva in precedenza (con la legge 241/90) dove il ricorso ad accordi sostitutivi poteva avvenire solo nei casi previsti dalla legge. Comunque, nel rispetto del principio di legalit, la stipulazione di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento deve essere preceduta da una determinazione dell'organo competente all'adozione del provvedimento, proprio a garantire la seriet dell'accordo. Il principio di economicit dell'azione amministrativa e l'abolizione della diffida ai fini del silenzio-inadempimento. - E' un'altra novit della legge 15/2005, per cui, proprio nel rispetto del principio di economicit, stabilito che in caso di mancata adozione di un provvedimento entro un termine stabilito, ci costituisce silenzio significativo che, in base alla specifica previsione normativa che lo qualifica in termini positivi o negativi, avr valore di accoglimento o di rigetto. Nel caso in cui, poi, manchi una norma che qualifichi il silenzio dell'amministrazione, esso varr come 'silenzio-inadempimento', per inerzia dell'amministrazione; quindi, si pu dire che, mentre il silenzio- assenso (o rigetto) un rimedio 'preventivo', che elimina a monte la possibilit di inerzia, il silenzio-inadempimento un rimedio di tipo 'successivo', finalizzato a rimuovere gli effetti dell'inerzia. In passato, per la formalizzazione dell''obbligo di provvedere' si passava attraverso lo strumento della diffida, invece, con la legge 15/2005, il silenzio-inadempimento immediatamente impugnabile o comunque entro un anno dalla scadenza del termine per provvedere, quindi la diffida non ha pi ragione d'essere.
23

La nuova disciplina della conferenza di servizi. - Si tratta di una modalit decisionale con finalit di coordinamento delle amministrazioni interessate al processo di formazione dell'atto che, attraverso l'esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti dal medesimo procedimento, mira ad assicurare un'accelerazione dei tempi della procedura, per cui le amministrazioni coinvolte non valutano pi, come avveniva in passato, in maniera 'separata' ed 'autonoma', ma in maniera 'contestuale', con notevoli risparmio di tempi. Inizialmente era necessario un consenso unanime e questo stato infatti l'ostacolo principale delle prime esperienze applicative, tant che una prima riformulazione avvenuta ad opera di Cassese nel 1993 che prevedeva, in caso di non raggiungimento dell'unanimit, la possibilit di delegare la decisione al Presidente del CdM. Nel 1995 l'operativit della conferenza di servizi viene estesa anche a 'su richiesta dell'interessato' e, nel 1997, anche ai procedimenti complessi, prevedendo inoltre che, in caso di dissenso motivato, sar l'amministrazione procedente a determinare la decisione, dandone comunicazione al Presidente del CdM nel caso in cui l'amministrazione procedente o quella dissenziente sia un'amministrazione statale, negli altri casi la comunicazione data al Presidente della Regione ed ai sindaci. La c.d. 'determinazione sostitutiva' del Presidente del CdM sopravvive solo nei casi di 'dissensi qualificati o rilevanti', ossia espressi da un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica, del patrimonio storicoartistico o alla tutela della salute dei cittadini. Con la seconda legge si semplificazione n. 340 del 2000 vi un'ulteriore riforma organica della conferenza di servizi che riguarda il termine della previsione dei lavori che non pu superare i 90 giorni, superati i quali si decide sulla base della maggioranza delle posizioni espresse, e gli eventuali dissensi devono essere pertinenti (cio non riferirsi a questioni connesse), costruttivi (cio recare specifiche indicazioni sulle modifiche da porre per l'assenso) e congruamente motivati. La legge n. 15/2005 conferma quest'ultimo impianto normativo, ma modifica il 'criterio della maggioranza' con il 'criterio della prevalenza', volendosi intendere non pi una maggioranza numerica, ma una maggioranza 'qualitativa', fondata sul consenso o dissenso delle amministrazioni 'pi importanti' nel singolo caso. Inoltre, si prevede che lo svolgimento della conferenza di servizi possa avvenire anche con l'uso di strumenti informatici, previo accordo delle amministrazioni interessate. Altra aggiunta la decisione rimessa alla Conferenza unificata quando il dissenso sin registra tra amministrazioni statali, o regionali, e amministrazioni locali. Un meccanismo analogo ai 'dissensi qualificati' previsto per i dissensi espressi da una regione o una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza legislativa, esclusiva o concorrente che sia; in questi casi il criterio della prevalenza sostituito con quello della 'concertazione'; l''extrema ratio' resta sempre la rimessione della decisione al CdM. La Denuncia d'Inizio Attivit e il silenzio-assenso. - La DIA uno strumento di semplificazione con cui si persegue l'obiettivo di liberalizzare tutte quelle attivit economiche private prima sottoposte ad autorizzazione, al fine di consentirne l'esercizio senza l'intermediazione di un provvedimento abilitativo, quale titolo di legittimazione; cos si riconosce la libert di iniziativa economica privata perch tali attivit potranno essere avviate attraverso una denuncia in luogo dell'autorizzazione. Si assiste ad un'inversione della normale sequenza procedimentale, laddove le ordinarie verifiche per il rilascio di abilitazioni o autorizzazioni sono effettuabili dopo l'inizio dell'attivit privata, quindi non pi tanto un procedimento di autorizzazione quanto un procedimento di mera verifica e controllo, per cui si alleggerisce la posizione del privato che pu iniziare l'attivit economica senza l'intermediazione di un titolo di legittimazione preventivo. In questo caso, alcuni parlano di liberalizzazione di alcune attivit private, quindi un atto 'soggettivamente ed oggettivamente' privato.

24

Un altro strumento di semplificazione il silenzio-assenso che riguarda quelle attivit private ancora sottoposte a regime autorizzatorio, e si traduce in una sanzione per l'inerzia dell'amministrazione protratta oltre il termine per provvedere. Nel caso di silenzio-assenso, anche qui il risultato si tradurrebbe in una forma di liberalizzazione in senso lato, tant che si parla di deformalizzazione. Secondo altra tesi, nel caso della DIA, non si di fronte ad uno strumento di liberalizzazione, ma solo ad una forma di semplificazione procedimentale, quindi la DIA non sarebbe un mero atto privato ma un'autorizzazione tacita, per se cos fosse diventa difficile distinguere la DIA dal silenzio-assenso (perch la DIA diventerebbe come un 'silenzioassenso a formazione rapida'; proprio la dottrina pi attenta parla di un''infelice formulazione legislativa', infatti non si dovrebbe parlare di 'atto di autorizzazione' ma di 'domanda di autorizzazione', quindi non si tratterebbe di un provvedimento amministrativo a formazione tacita, ma di un 'atto privato'. La DIA. -Vediamo di tracciarne il profilo evolutivo: nell'originaria previsione della legge 241/90 la DIA era un istituto di carattere eccezionale, ammesso solo nei casi espressamente previsti dal regolamento, e se ne escludeva l'operativit in 3 casi: 1. quando il rilascio dell'assenso dipendeva dall'esperimento di prove, cio da accertamenti sull'idoneit del soggetto o sulla qualit delle cose; 2. quando era previsto un limite o un contingente complessivo per il rilascio dell'atto stesso; 3. quando poteva derivare pregiudizio alla tutela dei valori storico-artistici e ambientali oppure per la tutela del lavoratore sul luogo di lavoro. Con la legge 537/1993, si eleva la DIA a regola generale in tutte quelle materie previamente soggette ad autorizzazioni vincolate, lasciando al regolamento il compito di fissare i casi eccezionali in cui l'istituto non trova applicazione, per erano fuori dall'ambito dell'applicazione della DIA quei casi in cui l'autorizzazione era frutto di discrezionalit amministrativa o discrezionalit tecnica, salvo nei casi che non si trattasse di 'mero accertamento tecnico', ossia non implicanti una valutazione; infatti, in tali ultimi casi, la verifica basata su regole tecniche, dotate di 'certezza', cio in base ad una scienza esatta, per cui trattasi di una verifica che porta ad un risultato 'univoco'; invece, nella discrezionalit tecnica c' sempre 'un'attivit di giudizio', che, a sua volta implica una 'valutazione', le cui regole sono 'elastiche', che presentano margini di opinabilit, non offrendo una soluzione certa e univoca, ma una 'gamma di soluzioni tecniche' tutte ugualmente praticabili e c' facolt di scelta tra le varie soluzioni prospettabili. Con la legge n. 80 del 2005 si trasforma radicalmente l'istituto della DIA, sotto vari aspetti:

l'ambito applicativo, che risulta ulteriormente ampliato sotto certi profili (qualsiasi provvedimento autorizzatorio pu essere sostituito dalla DIA, a prescindere dalla forma che esso assume, e a prescindere se necessiti discrezionalit tecnica) e, al tempo stesso, ristretto entro limiti pi angusti, infatti una doppia condizione limita l'operativit della DIA: 1) i provvedimenti sostituibili siano richiesti per 'l'esercizio di attivit imprenditoriale, commerciale o artigianale (laddove prima era qualsiasi attivit privata, comprese quelle non a scopo di lucro), 2) che non sia previsto, per il rilascio, alcun limite o contingente complessivo (ad es. le farmacie) o la previa autorizzazione specifica del settore (ad es. cave e discariche); ma la limitazione che ha fatto pi discutere riguarda i c.d. 'settori esclusi', per la tutela di interessi sensibili, fatti oggetto di un'elencazione espressa, tra cui figurano anche gli 'atti imposti dalla normativa comunitaria', infatti, se si volesse guardare solo al dato letterale, ci sarebbe in contrasto con le finalit perseguite dalla legge, n si giustificherebbe la disparit di trattamento tra posizioni soggettive fondate sul diritto nazionale (beneficiarie della DIA) e quelle desumibili dal diritto comunitario (che ne sarebbero fuori);
25

il procedimento che il privato deve seguire, ossia la procedura di presentazione della dichiarazione, cui segue, da parte dell'amministrazione, la facolt di richiedere informazioni o certificazioni solo se non siano gi in suo possesso o non siano acquisibili presso altre amministrazioni; nel passato, la presentazione della denuncia consentiva l'avvio immediato dell'attivit, adesso si devono attendere 30 giorni, che, una volta trascorsi, senza che l'amministrazione si sia espressa, il privato pu comunicare l'inizio dell'attivit e dare ad essa concreto avvio; il regime dei poteri dell'amministrazione, a cui vengono riconosciute forme di autotutela, infatti, durante i 30 giorni l'amministrazione pu adottare un provvedimento motivato di divieto di prosecuzione e rimozione dei suoi effetti, ma anche trascorsi i 30 giorni vi sempre la possibilit di autotutela repressiva della PA, attraverso la 'revoca', per 'sopravvenuti motivi di pubblico interesse', per un 'mutamento della situazione di fatto', per una 'nuova valutazione dell'interesse pubblico originario'; bisogner attendere la legge n. 69/2009 per una DIA con effetto immediato (almeno per l'esercizio di impianti produttivi o prestazioni di servizi) e la legge 133/2008 per la c.d. 'impresa in un giorno', ossia l'impresa avviata immediatamente nei casi in cui sia sufficiente la presentazione della DIA allo sportello unico per le attivit produttive; la tutela giurisdizionale, con la previsione della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo (GA), ad es. ad opera di un privato che si ritenga leso da una DIA nei confronti della quale l'amministrazione non abbia esercitato alcuna potest repressiva (accertamento autonomo), per cui si rafforza la tutela del terzo, che non solo potr sollecitare l'esercizio dei poteri di revoca e annullamento della PA, ma potr anche agire contro l'inerzia nell'esercizio dei poteri di autotutela. Il silenzio- assenso. - L'innovazione pi rilevante della legge n. 80/2005 riguarda l'istituto del silenzio-assenso, nei procedimenti ad istanza di parte, che da istituto 'a carattere eccezionale', ammesso solo nei casi espressamente previsti, si trasforma in istituto 'di carattere generale'. Lo strumento del silenzio-assenso opera nei casi in cui l'amministrazione ometta di provvedere su un'istanza del privato, pur essendo obbligata a farlo; si tratta di una 'mera inerzia' a cui il legislatore attribuisce un valore legale tipico, tant che si parla di 'silenzio significativo' e pu essere 'silenzio-rigetto' se alla conseguenza dell'inerzia viene dato valore negativo, 'silenzioassenso' se alla conseguenza dell'inerzia viene dato valore positivo, quindi valore di accoglimento dell'istanza. In passato, con la legge 241/90 il silenzio-assenso aveva portata assai limitata (solo nei casi di 'limitata discrezionalit', e trattasi, poi, non di una forma di 'liberalizzazione' come nel caso della DIA, ma di una 'semplificazione procedimentale'. Con la legge 80/2005 si ha la generalizzazione del silenzio-assenso, sovvertendo i rapporti tra Amministrazione ed amministrati, facendo leva sul principio di 'autoresponsabilit', per evitare che l'inerzia dell'Amministrazione possa produrre effetti negativi a carico dell'interessato, in settori in cui l'iniziativa privata non pu subire intralci burocratici non giustificati dalla necessit di accertamenti complessi, n di scelte comparative di interessi; per cui cos l'Amministrazione si limita ad una verifica 'ex-post'. Il nuovo art. 20 della legge 80/2005 stabilisce che, fuori dai casi in cui opera la DIA (per la quale quindi vi preferenza), il silenzio protratto oltre il termine equivale ad assenso, senza necessit di istanze o diffide. Il silenzio-assenso non opera solo in alcuni casi, in particolare:

quando si apre, entro 30 giorni dalla domanda, una conferenza di servizi facoltativa, e quindi se l'Amministrazione ritiene di dover effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti; quando si versa in una delle 'materie sensibili', quali patrimonio culturale e paesaggistico, ambiente, difesa nazionale, pubblica sicurezza e immigrazione, salute e pubblica
26

incolumit, asilo e cittadinanza (elenco pi ristretto rispetto alla DIA, dove essa esclusa anche per l'amministrazione della giustizia e per l'amministrazione delle finanze); quando la normativa comunitaria prevede l'adozione di provvedimenti amministrativi formali; nei casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza; nei casi eccezionali di 'atti e procedimenti individuati con uno o pi decreti del Presidente del CdM'. Parte della dottrina ha comunque rilevato che, in ogni caso, il silenzio-assenso sempre limitato a quei casi in cui non si richiedono accertamenti complessi, anche in virt del principio del 'giusto procedimento', principio costituzionale che non pu essere superato in nome dell'esigenza di celerit e semplificazione. Cos, per, si fanno pi incerti i limiti tra DIA e silenzio-assenso, anche se, per il legislatore, le differenze tra i due istituti persistono, sia perch si parla di preferenza della DIA, sia perch il silenzio-assenso riguarda procedimenti ad istanza di parte, sia perch l'ambito della DIA pi ristretto del silenzio-assenso. Il regime procedurale per il silenzio-assenso a) parte dalla domanda dell'interessato (che dichiara la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti), b) qualora la domanda non sia regolare o completa, l'Amministrazione ne d comunicazione all'interessato entro 10 giorni, indicando le cause di irregolarit e incompletezza, c) il termine per la formazione del silenzio-assenso pu essere interrotto una volta sola dalla P.A. per richiedere integrazioni o altri elementi, nei casi in cui non siano nella disponibilit dell'Amministrazione ed essa non possa acquisirli autonomamente, d) il termine pu invece essere sospeso qualora leggi e regolamenti prevedano l'acquisizione di valutazioni tecniche e ci fino all'acquisizione delle valutazioni, ma per un periodo massimo non superiore a 90 giorni. La particolarit sta nella 'fase decisoria', laddove l'Amministrazione ha l'alternativa di scegliere tra un provvedimento espresso e il silenzio-assenso, per cui l'Amministrazione non ha il 'dovere' di emanare un provvedimento espresso, ma ha un 'onere', nel senso che tenuta a provvedere in maniera espressa se intende negare l'interesse del privato; e poich sarebbe illegittimo un provvedimento tardivo di rigetto, l'unica strada che potr seguire l'Amministrazione quella dell''autotutela', che opera nel caso, per l'appunto, di illegittimit del silenzio-assenso e si traduce nel potere di annullamento o di revoca dell'amministrazione, che ovviamente dovr motivare la sussistenza di uno specifico interesse pubblico e rimuovere l'atto di assenso, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. Circa la natura giuridica del silenzio-assenso, la tesi prevalente quella della 'natura provvedimentale', in quanto equivale a provvedimento di accoglimento della domanda. La tematica dei tempi dell'azione amministrativa e il problema dei danni da ritardo. Il tempo dell'azione amministrativa uno dei capitoli centrali della semplificazione amministrativa, infatti ogni sforzo deve essere rivolto a superare i ritardi e le inefficienze del sistema amministrativo. Il perno, infatti, della politica di modernizzazione dell'Amministrazione il 'principio di certezza temporale della conclusione del procedimento', sancito dalla legge 241/90, al fine di assicurare celerit e in linea con i principi di economicit, efficienza, buona amministrazione e correttezza. In passato la regola era nel senso della 'libera durata del procedimento' e delle singole fasi di esso, per si osserva che l'imposizione di un termine sia un rimedio insufficiente se non assistito da alcuna sanzione, fatto che il legislatore, con la legge n. 59/97 ha tentato di porre rimedio, introducendo un indennizzo automatico e forfettario, ma non ha trovato alcuna attuazione, n altre iniziative di tipo sanzionatorio hanno trovato spazio; quindi l'inerzia dell'Amministrazione si qualifica come 'comportamento illegittimo', ma la
27

sua portata pratica assai limitata, perch si traduce in danno risarcibile solo nei casi in cui si sia in presenza di elementi che costituiscono illecito aquiliano, e non senz'altro facile riuscire a dimostrare che l'inerzia si sostanzi in comportamento illecito e abbia prodotto un danno all'interessato. L'eventuale danno 'da mero ritardo' derivante al privato, comunque, si qualifica non come 'responsabilit da provvedimento', ma come 'responsabilit da comportamento', nascendo da una scorrettezza comportamentale dell'Amministrazione. E', in ogni caso, una fattispecie controversa che fa nascere due problemi, quello dell'ammissibilit del risarcimento del danno e quello di giurisdizione. Quanto al primo problema, l'indirizzo prevalente che il danno sia risarcibile solo se il privato abbia titolo al rilascio del provvedimento finale, cio se gli spetti 'il bene della vita', orientamento a cui si allinea anche l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato; quanto alla giurisdizione si riconosce al Giudice Amministrativo. Novit rilevanti in questi campi si hanno con la previsione del d.d.l. Nicolais, che introduce sanzioni pecuniarie e forme di responsabilit volte a scoraggiare l'inerzia dell'Amministrazione. Il d.d.l. Nicolais, innanzitutto, restringe il termine di conclusione dei procedimenti a 30 giorni e poi introduce il principio per cui le PP.AA. sono tenute a risarcire il danno ingiusto causato dall'inosservanza dei termini procedimentali, indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto, assicurando la corresponsione, a titolo sanzionatorio, di una somma di denaro in misura fissa ed eventualmente progressiva; purtroppo la successiva legge n. 69/2009 sopprime tale previsione, confermando solo la riduzione del termine a 30 giorni e la giurisdizione ad opera del GA, per innegabile che l'obiettivo sar perseguito attraverso una maggiore responsabilizzazione dei dirigenti. Il problema dell'applicabilit della riforma della legge 241/90 all'attivit delle Regioni e degli enti locali. Nell'attuale ordinamento 'multilivello', nessuna strategia di semplificazione pu risultare efficace se condotta in ambito esclusivamente statale e in assenza di adeguati meccanismi di coordinamento fra Stato, Regioni ed enti locali, anche alla luce del mutato assetto delle competenze di cui al nuovo Titolo V della Costituzione. Solo con le iniziative legislative del 2005 si registra una piena sintonia tra Stato, Regioni ed autonomie locali, come si desume dal Piano d'azione del Governo, che affida la politica della semplificazione multilivello allo strumento consensuale dell''accordo', siglato in Conferenza unificata tra lo Stato e le autonomie territoriali; ci dimostrato anche dalla quarta legge di semplificazione n. 246/2005 che fissa dei livelli minimi essenziali di semplificazione uniformi su tutto il territorio nazionale. Il pacchetto delle misure urgenti contenuto nel decreto-legge n. 112/2008 e le norme sulla digitalizzazione legge 69/2009. Riguarda il Documento di programmazione Economico-Finanziaria per gli anni 2009-2013 (Piano per l'Italia) predisposto dal Governo Berlusconi e stabilisce 4 obiettivi essenziali: 1. ridurre il costo complessivo dello Stato, attuando una perequazione tributaria; 2. rendere pi efficace l'azione della P.A.; 3. ridurre il peso burocratico che grava sui cittadini, attuando un vasto programma di semplificazioni; 4. spingere l'apparato economico verso lo sviluppo, attraverso una politica di liberalizzazioni ed altre iniziative innovative, quali la riforma del processo civile. Il decreto-legge 112/2008 gi anticipa alcune misure urgenti, il pacchetto-semplificazioni, introducendo:
28

il 'taglia-leggi', per lo sfoltimento dello stock normativo; il 'taglia- oneri amministrativi', con un programma prima di misurazione e poi di riduzione di tali oneri; l'adozione di 'regolamenti di delegificazione'; il 'taglia-enti', una nuova procedura di soppressione degli enti pubblici non economici, aventi una dotazione organica inferiore a 50 unit e di quelli per i quali, al 31 dicembre 2008, non siano stati emanati i regolamenti di riordino, soppressione che ha efficacia a partire dal 90 giorno dall'entrata in vigore, semprech un decreto del Ministro per la PA e l'innovazione non provveda a confermarne la sussistenza; il 'taglia-carta', che si inserisce nel processo di 'dematerializzazione' e di informatizzazione della P.A., favorendo la sostituzione della documentazione cartacea con il fascicolo informatico; 'impresa in un giorno', con norme dirette ad accelerare l'inizio e lo svolgimento dell'attivit d'impresa, anche grazie al rafforzamento dello sportello unico per le attivit produttive, quale unico punto di accesso in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti l'attivit produttiva del richiedente, con il compito di fornire una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le amministrazioni coinvolte, a fronte della comunicazione unica del richiedente; novit delle 'Agenzie per le imprese', soggetti privati accreditati, a cui la P.A. pu affidare l'istruttoria e l'attestazione della sussistenza dei requisiti normativi previsti; possibilit per il privato, in caso di diniego, di ricorrere alla 'conferenza di servizi'. Con la legge n. 69/2009 si mira ad una pi ampia modernizzazione delle PP.AA., attraverso una pi ampia diffusione delle nuove tecnologie e la riorganizzazione di alcuni istituti ritenuti strategici, quali il CNIPA (Centro Nazionale per l'Informatica della Pubblica Amministrazione), il FORMEZ (Centro di FORmazione studi), la SSPA (Scuola Superiore Pubblica Amministrazione), nonch semplificazione dell'adozione della firma digitale, obbligo per le PP.AA. di erogare i propri servizi, ove possibile, nelle forme informatiche e con le modalit telematiche. Le misure per la riduzione dei tempi della giustizia contenute nel decreto-legge n. 112 del 2008 Uno dei principali freni dello sviluppo dell'Italia proprio la lentezza dei processi, cos come evidenziato anche nel Rapporto annuale Doing Business 2009 della Banca Mondiale, ove l'Italia, su 181 paesi, si colloca al 156 posto. A questo scopo interviene il d.l. 112/2008 e la legge 69/2009, in primo luogo, sugli effetti derivanti dalla mancata comparizione delle parti all'udienza. La versione originaria della normativa in questione era che, se nessuna della parti compariva in udienza, il giudice doveva fissare una nuova udienza, e solo in caso di perdurare dell'assenza, sin disponeva la cancellazione della causa dal ruolo, il cui effetto era di porre il processo in uno stato di quiescenza dal quale poter uscire se una delle parti avesse provveduto alla riassunzione nel termine di un anno; in assenza di ci entro un anno il processo si estingueva. La riforma del 2008 mira ad accelerare il meccanismo estintivo, attraverso la previsione, in caso di mancata comparizione alla nuova udienza, l'obbligo del giudice non solo di ordinare la cancellazione della causa dal ruolo ma anche di dichiarare l'estinzione del processo; ci al fine di sfoltire i ruoli e il numero delle cause civili pendenti. Inoltre, finalmente si comincia a parlare di processo civile telematico, ossia la gestione 'integrale' ed 'integrata' della documentazione e delle comunicazioni prodotte nell'ambito di un qualsiasi procedimento di contenzioso civile in forma digitale e telematica; si aggiunga la previsione di 'tempi certi per la decisione' (massimo 60 giorni).

29

Altra iniziativa riguarda l'eliminazione dell'arretrato, che fa crescere di anno in anno le richieste risarcitorie ai sensi della cd. Legge Pinto, che comportano notevoli spese per l'erario, tant che il decreto 112/2008 interviene sul termine per la perenzione dei ricorsi, riducendo da 10 a 5 gli anni che devono trascorrere prima che si possa attivare la procedura volta a verificare il persistente interesse delle parti alla pronuncia del giudice, ed eventualmente a dichiarare la perenzione del ricorso. Viene anche modificata la struttura del Consiglio di Stato, eliminando la previsione che voleva le 6 sezioni del Consiglio ripartite rigidamente in 3 sezioni con funzioni consultive e 3 con funzioni giurisdizionali. Spetter, invece, al Presidente del Consiglio di Stato indicare all'inizio di ogni anno quante e quali sezioni svolgeranno funzioni consultive e quali funzioni giurisdizionali, oltre a designare i componenti dell'Adunanza Plenaria. Ricordiamo, infine, un'altra misura rivolta all'Accelerazione del contenzioso tributario, tra cui spicca la previsione dell'estinzione automatica dei processi pendenti innanzi alla Commissione tributaria Centrale.

30