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LA CONFERENZA DEI SERVIZI

1. Premessa

L’istituto della conferenza dei servizi è regolato dall’art. 14 della L. 241/90 e successivemodifiche, esso non è altro la conferenza delle pubbliche amministrazioni in un tavolocomune, per poter meglio risolvere i problemi e confrontarsi su tematiche comuni,semplificando e razionalizzando così i procedimenti. L’utilità di una entità organizzativacome la conferenza di servizi assume, quindi, particolare importanza relativamente alleipotesi di concorso di Amministrazione appartenenti a distinti apparati, insuscettibili dicoazione mediante direttive vincolanti emesse da un organo di vertice. La complessità deiprocedimenti segue alla complessità degli interessi sui quali incidere e alla pluralità degliorganismi amministrativi, ciascuno dei quali ricollegabili anche a distinti centri di potere,alieni da organizzazioni di tipo gerarchico. La conferenza di servizi è, dunque, unostrumento utile per favorire la contestualità delle decisioni, mediante l’apportocontemporaneo delle singole Amministrazioni, a distinti titoli competenti, essa, peraltro,non equivale al superamento della distribuzione delle competenze... Qui il resto del postLa L. 241/90 prevede, secondo una ormai consolidata distinzione dottrinale, due forme diconferenza di servizi, la conferenza istruttoria e la conferenza decisoria.

2. la conferenza dei servizi istruttoria

Alla conferenza “istruttoria” si ricorre quando “sia opportuno effettuare un esamecontestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo” ex art.14 L. 241/90, ponendo così l’accento sulla fase preparatoria intesa nel senso più lato deltermine. A questa conferenza debbono essere convocate tutte le pubblicheamministrazioni coinvolte nel procedimento necessario per l’adozione del provvedimentofinale, e possono partecipare anche pubbliche amministrazioni non strettamentenecessarie ma semplicemente “opportune” secondo il metro valutativo discrezionale dellaP.A. o delle pubbliche amministrazioni procedenti. Le varie istanze emerse in sede diconferenza verranno esaminate dall’ente competente ad emanare l’atto finale, che, se delcaso, richiederà l’integrazione degli atti necessari ai fini istruttori. La conferenza di serviziè dunque il modo tipico di acquisizione e di selezione degli interessi pubblici, così come lapartecipazione è il modo tipico di acquisizione degli interessi privati, ed è una modalitàvoluta dalla legge per far sì che lo scambio di informazioni tra le varie pubblicheamministrazioni possa essere il più efficiente possibile, uno strumento molto elastico, cheprevede una fase dialettica intensa tesa al raggiungimento del miglior risultato possibile,della migliore cura possibile dell’interesse pubblico, o meglio, dei vari interessi pubblici dicui ogni amministrazione è portatrice, ognuna nel rispetto reciproco delle funzioniassegnate dallo Stato.

3. La conferenza dei servizi decisoria

L’art. 14 c.2 recita “la conferenza stessa può essere indetta anche quandol’amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, nulla-osta o assensicomunque denominati di altre amministrazioni pubbliche. In tal caso le determinazioniconcordate nella conferenza tra tutte le amministrazioni intervenute tengono luogo degliatti predetti. In questo modo le manifestazioni consensuali rese all’interno dellaconferenza di servizi da parte delle amministrazioni partecipi “tengono luogo”,sostituiscono per espresso dettato legislativo gli atti tipici che sarebbero stati necessariper la conclusione del procedimento. Il provvedimento finale rimane dunque formalmentee nei suoi aspetti costitutivi nella disponibilità dell’amministrazione procedente. Infatti laconferenza non è un organo collegiale perfetto, sarebbe forse più corretto parlare didecisione concordata occorrendo il consenso di tutte le parti, come se si parlasse di unaccordo contrattuale. Nonostante l’efficacia costitutiva del provvedimento sia imputata alsolo organo in quanto tale, si ritiene applicabile alla conferenza la disciplina relativa alla

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convocazione, alle verbalizzazioni, alla presidenza propria degli organi collegiali. Da unpunto di vista strutturale la conferenza di servizi costituisce un particolare moduloprocedimentale avente natura di “accordo amministrativo”, tale per cui non può imputarsialla sola amministrazione procedente, ma a tutte quelle partecipanti. Infatti l’art. 14 diceche la conferenza si conclude con “le determinazioni concordate... fra tutte leamministrazioni intervenute”, determinazioni che hanno tenuto luogo, come già abbiamoavuto modo di notare, degli atti di competenza delle amministrazioni concorrenti nelprocedimento. Si conclude in altri termini con una approvazione collettiva dell’iniziativache ne costituisce l’oggetto e che si atteggia come una speciale tipologia di accordoamministrativo. A differenza della conferenza istruttoria, nella conferenza decisorial’apporto delle varie amministrazioni rileva direttamente in fase di accordo, e non nellafase istruttoria ed endoprocedimentale. La legge ha voluto predisporre uno strumento ilpiù agile possibile, prevedendo anche un acquisto automatico dell’assenso delleamministrazioni invitate e non partecipanti o partecipanti tramite soggetti non titolati ovenon abbiano tempestivamente espresso il proprio motivato dissenso, ex art. 14 L. 241/90.Al fine di rendere effettivo il valore della conferenza di servizi si prevede, infatti, chel’assenza di partecipazione alla conferenza o la partecipazione con persone prive dicompetenza, e quindi non idonee a vincolare le Amministrazioni di appartenenza, importauna situazione analoga a quella conseguente alla prestazione di consenso. Questaequivalenza può essere preclusa dalla tempestiva comunicazione del motivato dissensose le determinazioni adottate hanno contenuto sostanzialmente diverso da quelleoriginariamente previste. Con quest’ultima locuzione si è inteso riferirsi a provvedimentiaventi carattere vincolato, e quindi agevolmente prevedibili, sia sotto il profilo della loroemanazione, sia per la rispettiva portata, ovvero provvedimenti il cui contenuto siacomunque noto. La disposizione di cui al comma 3 dell’art.14 è volta a conciliare dueesigenze: da un lato, quella di acquisire da parte dell’autorità procedente l’assenso(comunque denominato) delle altre Amministrazioni pubbliche; dall’altro quella diassicurare comunque l’ulteriore iter della procedura, anche in mancanza di un’esplicitapronuncia dell’Amministrazione, per così dire, inadempiente. A tale riguardo, occorresottolineare che non è sufficiente ad integrare la fattispecie equivalente all’assenso lamera mancata partecipazione alla conferenza (ovvero alla partecipazione con soggettiprivi di potere rappresentativo), ma occorre che, entro i termini espressamente stabilitidalla norma, l’Amministrazione inadempiente non abbia comunicato il proprio motivatodissenso (ovvero entro i 20 giorni decorrenti dalla conferenza stessa ovvero dalla data diricevimento della comunicazione). Si richiama l’attenzione sul fatto che il dissenso nonpuò essere puro e semplice ma deve essere accompagnato dall’esposizione delle ragionidi fatto e di diritto idoneo a giustificarlo. Inoltre, il dissenso è rilevante non con riferimentoa qualunque conclusione raggiunta dalla conferenza di servizi. Infatti, come si è giàaccennato, il dissenso è rilevante quando le determinazioni adottate dalla conferenzasono diverse da quelle previste. Non potrebbe infatti fondatamente ammettersi che siapossibile dare rilevanza generalizzata al dissenso posto che in tal modo sarebbe elusa ladisciplina relativa alla conferenza di servizi. Comunque, in caso di dissenso motivato, sipuò sempre attivare la procedura prevista dal comma 6 dell’art. 14 L. 241/90, infatti, nelcaso in cui una Amministrazione abbia espresso, anche nel corso della conferenza, ilproprio motivato dissenso, l’Amministrazione procedente può assumere la determinazionedi conclusione positiva al procedimento dandone comunicazione al Presidente delConsiglio dei Ministri, ove l’Amministrazione procedente o quella dissenziente sia unaAmministrazione statale; negli altri casi la comunicazione è data al Presidente dellaRegione ed ai Sindaci. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del Consigliomedesimo o il Presidente della Regione o i Sindaci, previa deliberazione del ConsiglioRegionale o dei Consigli Comunali, entro 30 giorni dalla ricezione della comunicazionepossono disporre la sospensione della determinazione inviata; trascorso tale termine, inassenza di sospensione, la determinazione è esecutiva. Qualora il motivato dissenso allaconclusione del procedimento sia espresso da una Amministrazione preposta alla tutelaambientale, paesaggistico - territoriale, del patrimonio storico - artistico o alla tutela della

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