Compreendendo a natureza das polticas do Estado capitalista*

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R EGINALDO S OUZA S ANTOS ** E LIZABETH M ATOS R IBEIRO *** F BIO G UEDES G OMES **** L EIDIMAR C NDIDA DOS S ANTOS ***** M NICA M ATOS R IBEIRO ****** T HIAGO C HAGAS S ILVA S ANTOS ******* D ANIEL A NDRADE C ARIBE ******** I ARA M ARTINS I C S OUTO ********* C LEBER D IAS DA S ILVA J NIOR **********

P A L AV R A S - C H AV E : administrao poltica; Estado; polticas estatais; polticas pblicas. K E Y W O R D S : political administration; state; state policies; public policies.

* Este artigo, recebido em fev. e aceito em ago. 2007, resultado do trabalho de pesquisa Polticas pblicas baianas nos anos 90: anlises e perspectivas, desenvolvido pelos autores, no Ncleo de Ps-Graduao em Administrao (NPGA) da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia (EA/UFBA), com financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) (mediante bolsa de produtividade cientfica e apoio financeiro) e da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da Bahia (Fapesb), no perodo 2003-05. ** Coordenador da pesquisa, professor titular do Departamento de Finanas e Polticas Pblicas e, atualmente, diretor da EA/UFBA. Doutor em economia, com ps-doutorado no Instituto Superior de Economia e Gesto da Universidade Tcnica de Lisboa. Endereo: Rua Amazonas, 159, ap. 204 Ed. Serra do Nascente Pituba CEP 41380-380, Salvador, BA. E-mail: rsouza@ufba.br. *** Professora pesquisadora do Ncleo de Instituies e Polticas Pblicas (NIPP/NPGA) da EA/UFBA. Doutora em cincia poltica e administrao. E-mail: elizabethem@yahoo.com. **** Economista e mestre em economia pela UFPB. Doutorando do NPGA/UFBA. E-mail: fguedes@ufba.br. ***** Pesquisadora do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestra em cincias contbeis pela Universidade Federal de Mato Grosso. E-mail: leideba@terra.com.br. ****** Pesquisadora do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestre em administrao pela EA/UFBA. Email: mmrib@yahoo.com.br. ******* Mestrando em cincias sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFBA. E-mail: thiagochagas@hotmail.com.

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Este artigo tem duas dimenses de anlise: uma busca compreender o sentido e a finalidade da poltica concebida e executada pelo Estado capitalista; a outra investiga a sua natureza, se pblica ou estatal. Com isso, tem-se como propsito construir bases conceituais e metodolgicas que ajudem a entender um pouco melhor as razes dos sucessos ou fracassos das polticas ditas pblicas, particularmente em contextos de pases perifricos. Essa construo para o entendimento passa por compreender que o resultado est associado muito mais forma de gesto da demanda social administrao poltica do que preciso do clculo previamente estabelecido. Understanding the nature of capitalist state policies This article has two analytical dimensions: the first deals with the meaning and purpose of the policies designed and implemented by the capitalist state; the second investigates their nature, whether public or state. Therefore, the article intends to build a conceptual and methodological framework that will help to better understand about the reasons of the success or failure of the so-called public policies, especially in the context of the peripheral countries. This involves understanding that the outcome is associated much more to the way social demands are managed political administration that to the precision of previously established calculations.

No campo das cincias sociais, particularmente quando se trata de abordagem emprica, invariavelmente nos deparamos com afirmaes do tipo: dada a crise da economia keynesiana ou, quando no, dada a crise do Estado de bem-estar keynesiano ou a crise fiscal do Estado ou, ainda, dada a globalizao... Porm, muito pouco ou nada se encontra nesses textos, que quase sempre iniciam as suas reflexes com as frases em grifo, alguma preocupao em explicar o que se compreende por crise da economia keynesiana, crise fiscal do Estado ou mundo globalizado, de um ponto de vista mais sistmico. Somos todos induzidos a acreditar que essas sentenas so dadas e devemos aceit-las como fatos consumados. Passa a ser uma espcie de religio, portanto, um dogma, uma ideologia. Temos o dever profissional como produtores do conhecimento de indagar: a forma como o capitalismo se estruturou e foi comandado, ps-crise de 1929-33, at por volta do incio da dcada de 1970,

******** Pesquisador do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestrando em administrao pelo Programa de Ps-Graduao da EA/UFBA. E-mail: dancaribe@yahoo.com.br. ********* Pesquisadora do NIPP/NPGA da EA/UFBA. Mestranda em administrao pelo Programa de Ps-Graduao da EA/UFBA. E-mail: iaraico@yahoo.com.br. ********** Bacharel em administrao pela EA/UFBA. E-mail: cleber_dias@yahoo.com.br.

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expressou exatamente as proposies de Keynes?1 Se a resposta for positiva como no parece ser a mais correta , ento, de qual crise econmica keynesiana est se falando? H, verdadeiramente, uma crise fiscal do Estado capitalista, particularmente do Estado brasileiro, como foi to difundida nas dcadas de 1980 e 1990 no pas? De um modo geral, uma boa parte da literatura em economia e administrao pblica toma a crise fiscal como um conceito derivado da categoria crise financeira do sistema capitalista, compreendida pelas dificuldades dos agentes financiarem suas posies devedoras. Entretanto, antes de chegar a esse ponto h uma questo psicolgica de importncia fundamental: o pessimismo de razes diversas, que toma conta da maioria dos agentes, notadamente daqueles que esto em posio superavitria lquida. As conseqncias so a desvalorizao de ativos financeiros e a liquidez de diversas instituies, confirmando e agravando os motivos que geraram o pessimismo inicial. Ainda que esse conceito possa servir de referncia inicial para se compreender uma situao de no-liquidez do setor pblico, preciso dizer que o Estado possui algumas particularidades que impedem a utilizao plena daquele conceito para compreenso da chamada crise fiscal. O fato que o Estado possui algumas prerrogativas no encontradas nos demais agentes econmicos, a exemplo de poder decidir unilateralmente as polticas fiscal (nveis de arrecadao e a distribuio do esforo de pagar imposto) e monetria (emisso de poder de compra com as vantagens da senhoriagem), alm de poder vender ttulos da dvida pblica tendo a prerrogativa de definir com maior grau de liberdade o preo que deseja receber. Sendo assim, s se poder falar de crise fiscal do Estado em condies muito especiais, dificilmente encontradas nas economias que estejam em estgios de mdio para cima de desenvolvimento das suas estruturas produtivas, particularmente naquelas em que o Estado encontra-se na posio de principal capitalista a comandar os diferentes tipos de atividades capitalistas.

No uma tarefa intelectual difcil demonstrar que o contedo da poltica econmica e administrativa, construda no perodo 1929-33, estava para alm daquilo que verdadeiramente constituiu a proposta de Keynes. Numa perspectiva de mais longo prazo, talvez fosse mais correto, em verdade, dizer que as proposies contidas em A teoria geral constituram mais um contraponto ao que estava se conformando como a essncia da poltica anticclica daquele perodo de crise do que uma apologia em defesa da interveno estatal como soluo para os males econmicos. Especialmente o captulo 24 parece ser um mea-culpa de Keynes, talvez no ao que ele diz em A teoria geral, mas ao que proposto em O fim do laissez-faire, de 1926. Esse tema est sendo estudado pelos autores deste artigo e ser publicado em breve.

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Desse modo, por mais que a ortodoxia fale em crise fiscal e por mais que isso justifique uma poltica macroeconmica de ajuste (equilbrio dos oramentos de receita e despesa do setor pblico), esse no tem sido, at aqui, o motivo irradiador de pessimismo entre os agentes econmicos; antes ao contrrio, os ttulos da dvida pblica tm funcionado como instituio seguradora das posies ativas dos agentes, enquanto o banco central, de igual modo, como instituio prestamista de ltima instncia das relaes de dbito e crdito entre os agentes por meio de emprstimos. Assim sendo, se existe uma crise financeira do Estado, no produz, ou pelo menos no tem produzido, efeitos devastadores a exemplo do que deveria ocorrer com a concepo clssica de crise financeira. O passivo no est deteriorado a ponto de se configurar uma crise sistmica. Se esta posio que levantamos uma hiptese de trabalho relevante para revelar o mistrio que cerca o debate a respeito da emblemtica crise fiscal, ento o que devemos saber o porqu de tanta insistncia em demonstrar a sua existncia.2 O mesmo parece suceder com o que se convencionou denominar polticas pblicas. Quase sempre se tenta compreender por polticas pblicas tudo aquilo que for produzido pelo Estado. Em verdade, esse no o procedimento metodologicamente mais adequado. Se se quer compreender a essncia da ao do Estado dentro do contexto das relaes sociais de produo e distribuio capitalistas que so essencialmente descentralizadas e privadas ento, tem-se que compreender melhor as seguintes questes: por que o Estado capitalista obrigado a participar da produo social na extenso que ocorre? Tudo o que o Estado produz tem um carter verdadeiramente pblico? Parece-nos bvio que responder corretamente a essas indagaes nos pe diante de um paradoxo: medida que invocamos polticas pblicas e avocamos para o Estado capitalista a capacidade poltica e administrativa para realiz-las, mais distantes elas vo ficando dos seus objetivos, ou seja, mais elas vo perdendo abrangncia, vo se tornando menos universais e mais particulares. Para o entendimento desse paradoxo, indagamos: por que se fazem polticas pblicas e qual a sua finalidade? No difcil entender que na sociedade capitalista as responsabilidades de produzir e distribuir so do mercado, por meio de atos individualizados e egosticos, mas, ainda assim, uma parcela pondervel da produo social fica sob a gide do Estado. Isso ocorre porque a sociedade, de alguma maneira, manifesta algum grau de insatisfao com os

Sobre este ponto ver Santos (2004).

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atos de produzir e distribuir quando realizados pelo mercado, em particular o ato de distribuir. Ou porque os capitais privados ainda no esto aptos o necessrio para desenvolver certas atividades econmicas ou, ainda, simplesmente no os interessa em determinado contexto histrico. Sendo a ao do Estado voltada para atender a uma insatisfao manifestada pela sociedade ou desinteresse ou incapacidade do capital, ento, a mesma s tem qualquer sentido se a finalidade ltima for eliminar a insatisfao manifesta, portanto, a angstia e o sofrimento. Com isso, de se esperar que essa ao complementar do Estado no contexto das relaes sociais de produo e de distribuio capitalistas possa, ao menos, levar a humanidade superao do seu esforo cotidiano de produzir a materialidade de que tem necessidade para sobreviver como espcime da natureza. A expectativa em relao a essa superao reafirmada, inclusive, pelo estgio civilizado alcanado e o alto grau de desenvolvimento da cincia e das tcnicas. Entretanto, nada nos faz pensar numa trajetria diferente da que nos tem caracterizado, at aqui, principalmente na etapa capitalista atual: uma capacidade extraordinria de produzir riqueza material associada a outra no menos extraordinria de transformar parte da humanidade em algo abjeto, desprezvel e sem possibilidades de acesso a qualquer poro da riqueza produzida. Esse procedimento tem sido to covardemente aceito como normal que o nosso olhar j parece transformar essa parcela excluda em seres da natureza no mais pertencentes raa humana! Desse modo, o projeto para a construo de melhores condies de distribuio da renda e da riqueza deve ser urgentemente iniciado. A sociedade de um modo geral deve ser advertida de que o problema no o emprego que deixa de ser criado pelo mercado capitalista e sim o problema o da distribuio da riqueza social.3 Quando se fala em formular e implantar uma poltica

Keynes (1984:154-156) nos ajuda compreender melhor esta questo ao dizer: Estamos sendo atingidos por uma nova doena, a respeito da qual alguns leitores ainda podem no ter ouvido, mas sobre a qual ouviro muito nos prximos anos ou seja, o desemprego tecnolgico. Isso significa um desemprego causado pela descoberta de meios para economizar o emprego do trabalho, a um ritmo maior do que aquele pelo qual conseguimos encontrar novas utilizaes para a fora de trabalho (...) Trata-se, porm, apenas de uma fase transitria de desajustamento. Afinal, tudo isso significa que a humanidade est resolvendo seu problema econmico. Eu prediria que o padro de vida nos pases em progresso ser daqui a cem anos, entre quatro e oito vezes, maior do que o atual. E no seria absurdo considerar a possibilidade de um progresso ainda maior (...) Todavia, acho que no existe pas e povo capazes de encarar, sem temor, uma era de lazer e abundncia. Isso porque, durante um perodo demasiado longo, fo-

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social, a sociedade o faz por conta de alguma insatisfao em relao ao mercado que no consegue distribuir adequadamente a riqueza produzida pelo esforo social. E essa distribuio que deve ser feita, inclusive, pelas polticas sociais do Estado uma forma de se iniciar um processo para antecipar a libertao do ser humano da sua obrigatoriedade de lutar, durante toda a sua existncia, por uma materialidade que garanta a sobrevivncia da espcie. Sinceramente, j evolumos o suficiente para no acreditar que essa necessidade seja algo imposto pela natureza e da qual no podemos nos livrar. Nada nos indica, portanto, que uns (a grande maioria) nasceram para lutar desesperadamente pela sobrevivncia da espcie, enquanto outros (a minoria) j tm essa garantia antecipada pelo direito propriedade privada e, sobretudo, pelo direito herana. A instabilidade, a incerteza, o egosmo e a crueldade so to determinantes nas relaes sociais de produo e distribuio que mesmo aqueles que conseguem alcanar essa materialidade no esto dispensados de continuar lutando por ela, seja porque no conseguem enxergar alternativa para a

mos treinados a lutar e no a gozar. Trata-se de um problema temvel para a pessoa comum, sem talentos especiais para se ocupar, principalmente se no estiver mais enraizada na terra, nos hbitos ou nas queridas convenes de uma sociedade tradicional. A julgar pelo comportamento e pelas realizaes das classes ricas da atualidade, em qualquer parte do mundo, a perspectiva muito deprimente! Isso porque tais classes constituem, por assim dizer, nossa vanguarda que est espionando a terra prometida para o restante de ns, e l instalando o seu domnio. E porque, segundo me parece, a maioria fracassou desastradamente os que tm uma renda independente, mas nenhuma associao, dever ou vnculo em resolver o problema que lhes proposto (...) Tenho certeza de que, com um pouco mais de experincia, empregaremos a generosidade recm-descoberta da natureza de maneira bem diferente daquela com que os ricos a usam hoje, e delinearemos para ns um plano de vida bem diferente do deles (...) Ainda por muito tempo o velho Ado estar to forte em ns que todos precisaro fazer algum trabalho para ter satisfao. Faremos mais coisas por ns do que o habitual no caso dos ricos atuais, apenas muito satisfeitos por contar com pequenos deveres, tarefas e rotinas. Mas, alm desse ponto, esforar-nos-emos em espalhar pouca manteiga no po a fim de tornar o trabalho que ainda restar to partilhado quanto for possvel. Turnos de trs horas ou semanas de quinze horas podero adiar o problema por algum tempo. Isto porque, trs horas por dia o suficiente para satisfazer o velho Ado na maioria de ns! Os pontos a serem destacados nas argumentaes de Keynes so: que para a fatalidade do desemprego tecnolgico a sada ser uma poltica de distribuio de renda, com os gastos sociais e a reduo da jornada de trabalho; que toda ao para melhorar o desempenho da atividade econmica tem que ter uma finalidade que a de libertar a humanidade de buscar desesperadamente a materialidade.

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sua existncia, seja porque protegendo o futuro dos seus descendentes tem-se a certeza de que ela (a existncia) faz sentido da forma como se apresenta. Ou como conclui Keynes (1984:156): (...) acho que no existe pas ou povo capaz de encarar sem temor uma era de lazer e abundncia. Isso porque, durante um perodo demasiado longo, fomos treinados a lutar e no a gozar. Numa situao bem menos egosta e hedonista relativamente, esto aqueles que, mesmo na labuta diuturnamente, no conseguem sequer alcanar a materialidade indispensvel sobrevivncia da espcie humana. A segregao praticada pelo mercado e o alcance limitado das polticas voltadas para a proteo social tm aumentado o infortnio e encurtado a temporalidade da existncia de parcela ampla da raa humana. Dentro desse processo, o mais grave que existem aqueles aos quais negado o direito conscincia da luta pela sobrevivncia. Estamos falando daquela parcela da humanidade que, por falta das condies materiais, morre com menos de um ano e que, portanto, por uma questo biolgica ainda no tem conscincia da sua existncia.4 Isso muito cruel! Ento, no estgio em que se encontram a cincia e a tcnica, a garantia da materialidade mesmo nos marcos do capitalismo j possvel para todos, sem maior dificuldade prtica, bastando, para tanto, uma nica deciso no plano poltico. Com isso, o homem pode reencontrar-se, dispensando a sua preciosa existncia na contemplao das artes da vida, nelas presente o amor!5 Se no h uma impossibilidade tcnica do capitalismo para realizar essa tarefa, por que, ento, esse trabalho permanece inconcluso? Alm de outros fatores que possam responder indagao a exemplo de um capitalismo tardio ou retardatrio, ausncia de recursos naturais, baixo estoque de capital, longa permanncia como pas colnia, baixa escolaridade e con-

4 Numa simplicidade cruel e abominvel, as correntes conservadoras e neoliberais buscam solucionar esse problema e, por conseqncia, estados potenciais de pobreza na sociedade, defendendo o controle da natalidade como se praticamente a nica causa da pobreza fosse a escolha dos indivduos em continuar dando prosseguimento espcie humana, cumprindo a natureza da reproduo da raa. Com esse tipo de idia absolutamente reacionria, completa-se assim o ciclo do darwinismo social (concorrncia individualista, egocntrica), onde o prprio homem procura conter a sua reproduo. Por um lado, eliminando os marginais do sistema com grupos de extermnio, pena de morte e a prpria fome e, por outro, limitando a procriao. Assim, d para deduzir, segundo essa lgica, que lugares como a frica e uma boa maioria das favelas brasileiras no deveriam existir, se no tivessem nada de proveitoso para o processo de acumulao de capital, at mesmo o excedente de mo-de-obra que faz diminuir os salrios e espalhar o medo da incapacidade da sobrevivncia nesses espaos. 5 Para uma melhor compreenso dessa discusso, ver Santos (2002).

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dies polticas apropriadas , certamente subjaz como fator explicativo uma questo metodolgica, em certa medida, ainda pouco explorada no plano terico e prtico. A constituio do capitalismo marcada por uma transio brbara que se inicia com o fim do sonho cristo catlico com a contestao da reforma e da contra-reforma e finaliza com o mercantilismo que apesar da maravilha do novo mundo apontado pela Renascena e pelo Iluminismo viabiliza o novo modo de produo por meio de uma acumulao primitiva marcada pelos saques, pilhagens e conquistas em (de) continentes e mares. Ou seja, a espoliao a marca originria e, ao mesmo tempo, permanente do modo de produo capitalista.6 O que dizer da corrupo no setor pblico e privado, da pirataria, das aes imperiais norte-americanas no Oriente Mdio etc.? O papel da filosofia poltica, da administrao poltica7 e da economia poltica que nasciam era criar as condies institucionais e sociais que possibilitassem: uma identificao mais rpida da natureza e caractersticas do novo modo de produo que emergia do feudalismo; paralelamente a isso, uma definio das regras e normas (uma nova concepo de gesto) para garantir as bases contratuais da nova sociedade; a fundao dos marcos conceituais e metodolgicos de uma nova cincia (a economia poltica) que pudesse compreender as novas relaes sociais de produo e mostrasse a sua superioridade em relao ao antigo regime (feudal). Era uma espcie de redescoberta do homem com sua razo. A perseguio de uma estabilidade nas relaes sociais com novas regras de poder foi a preocupao desde os escritos voltados para a compreen-

A esse respeito, ver o instigante livro de Harvey (2004). No havia uma separao entre esses dois campos do conhecimento apenas a economia se destacava como um novo campo do conhecimento , mas, j quela poca, ficava ntido que nos estudos da economia poltica estava presente a compreenso da administrao poltica formas de gesto das relaes sociais de produo e distribuio. O prprio Smith tinha essa clareza ao conceituar o que entendia como economia poltica que na nossa opinio est mais prximo do conceito da administrao do que mesmo da economia: A economia poltica, considerada como um setor da cincia prpria de um estadista ou de um legislador, prope-se a dois objetivos distintos: primeiro, prover uma renda ou manuteno para a populao ou, mais adequadamente, dar-lhe a possibilidade de conseguir ela mesma tal renda ou manuteno; segundo, prover o Estado ou a comunidade de uma renda suficiente para os servios (Smith, 1985:357).
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so das regras de manuteno do poder de Maquiavel e a luta obstinada de Hobbes para construir a paz mediante a institucionalizao do Estado; de Rousseau adveio a idia de fortalecer o pacto com o contrato social estabelecido na sociedade civil at o momento em que Adam Smith se entregou tarefa de entender as leis que regiam o funcionamento do novo sistema econmico e os caminhos e formas do seu desenvolvimento. A economia poltica, alm desses objetivos, tambm surgiu como o construto terico que iria subsidiar as crticas ao Estado absolutista e sua maneira de gerir e regular a sociedade. O projeto previa que as bases fundamentais do Estado mercantilista deveriam ser substitudas de modo que a sua responsabilidade na produo social se reduzisse ao mnimo, enquanto fosse possvel, dando ao mercado essa possibilidade quase mgica de ser o soberano das determinaes e desejos sociais, bem como o provimento da materialidade. Por outro lado, o projeto contemplava a criao de poderosos instrumentos policiais e jurdicos (um Estado gendarme) que levassem ao cumprimento dos contratos e o respeito s propriedades. Desse modo, a administrao poltica das relaes sociais de produo e distribuio dar-se-ia mediante um modelo de gesto descentralizado, em que o mercado e o individualismo (presumido pelo contrato social e guiado pelo hedonismo utilitarista dos indivduos) seriam responsveis pela satisfao coletiva. Nesse sentido, parece claro que o processo histrico de constituio e desenvolvimento do capitalismo adota uma metodologia de contedo compreensivo de uma situao de instabilidade que se encaminha para a estabilidade e essa toda a lgica compreensiva da Lei dos Mercados de Say que incorpora a situao de pleno emprego como condio normal no capitalismo. Dado que se considera que a estabilidade um estgio permanente, num perodo longo, ento, tem-se um aumento considervel da renda e da riqueza. Essa dinmica faz com que, no longo prazo, a curva de renda tenha uma inclinao positiva, enquanto a de despesa ou das necessidades individuais e coletivas seja negativa. Considerando que a distribuio se d simultaneamente ao ato da produo, logo, medida que a renda aumenta, aumenta tambm a situao de bem-estar da sociedade. Decerto que essa uma situao idealizada, mas que no ocorre de fato. O capitalismo, em realidade, vive uma permanente instabilidade e a incerteza sua condio normal, enquanto os instantes de estabilidade passam a ser excees. Nesse caso, o ciclo longo que permita um nvel de distribuio de riqueza de modo a se alcanar uma situao de bem-estar coletivo no se efetiva. Nessas condies, as polticas pblicas tornam-se incuas. Nesse caso, se se pensa que o objetivo do trabalho social o bem-estar coletivo, ento, tem-se que mudar o sentido da determinao metodolgica do

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processo histrico de constituio e evoluo do capitalismo. Em vez de se partir da instabilidade estabilidade crescimento econmico desenvolvimento/distribuio bem-estar coletivo, dever-se-ia partir da noo de que para qualquer nvel de renda (PQNR) tem-se uma dada poltica de distribuio/bem-estar coletivo. Caso a renda per capita no seja suficiente para garantir o acesso materialidade desejvel, desencadear-se-ia uma ao no sentido de elevar os ndices de desempenho econmico. Nessa condio, a poltica pblica stricto sensu ganha relevncia e passa a ter como propsito verdadeiro o bem-estar da humanidade! Isso no significa que o processo de acumulao seja paralisado automaticamente. Pelo contrrio, que a lgica de distribuio da renda e da riqueza seja o ponto inicial para o crescimento econmico e no o contrrio. Nesse caso, ganha importncia a luta pelo aprofundamento da democracia, onde a populao exera um papel relevante na defesa da desprivatizao das polticas pblicas, exija e lute pela ocupao de espaos pblicos com a finalidade de pressionar no sentido da desmercantilizao de certos bens e servios prioritrios que garantam o bem-estar social nas condies adequadas ao contexto histrico do desenvolvimento das foras produtivas. Se isso no ocorrer, e a sociedade aprofundar seus interesses egosticos e se confinar sua realidade atomista, o fim da poltica estar muito prximo. Em relao segunda indagao sobre se tudo o que o Estado produz tem um carter verdadeiramente pblico pode-se dizer que as polticas desenvolvidas pelo Estado so consideradas como aes pblicas pelo senso comum, tendo como referncia a utilizao de recursos pblicos (oriundos da arrecadao, receitas provenientes de organizaes e/ou servios de utilidade pblica e emprstimos concedidos, em tese, para fins de bem-estar do todo social). Ou seja, transferncia de recursos da populao (primordialmente) ao Estado para que ele remaneje esses recursos de forma universal para a populao, de forma discriminada, para se atingir o desiderato da distribuio. De forma simples, podemos dizer que o poder estatal advm da prpria populao, da sociedade civil,8 que, com suas relaes de produo, financia o aparato estatal, colocando em suas mos a responsabilidade pela proviso das necessidades coletivas e da mediao dos conflitos sociais. Por isso, no plano

A sociedade civil, aqui, tomada como no-homognea e caracterizada fundamentalmente por diferenciaes particularmente no plano da apropriao da riqueza social e movida, portanto, por conflitos de interesses entre indivduos, grupos e, sobretudo, classes. Sendo assim, essa transferncia de responsabilidade, mediante o financiamento ao Estado para a proviso das necessidades coletivas, que feita em meio a muitos conflitos, na maioria das vezes, abertos e violentos.

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terico, diz-se que as polticas do Estado provenientes, em primeira instncia, da disposio e financiamento do povo so poltica pblica. Ento, de maneira geral, convencionou-se chamar as polticas desenvolvidas pelo Estado de polticas de natureza pblica, sem que o pblico fosse analisado no seu aspecto mais sistmico. Pois, todas as vezes que nos referimos expresso pblico vem-nos mente algo que seja de interesse e/ou de propriedade de toda sociedade, representando os anseios de todos de forma universal. Para isso ser real, teramos que viver numa sociedade onde os princpios norteadores tambm fossem coletivos, e no a expresso dos interesses particulares de indivduos ou grupos sociais. Isto , a existncia do pblico parte do pressuposto de que as vontades e aes individuais so convergentes com a necessidade coletiva, com as demandas universais do todo social ainda que indivduos ou grupos que no sejam beneficirios diretamente da poltica vislumbrem a integrao dos resultados dessa ao com outras de seu interesse imediato ou mediato que lhes tragam benefcios diretos.9 Segundo Teixeira (2002:2),
polticas pblicas so diretrizes, princpios norteadores da ao do poder pblico; regras e procedimentos para as relaes entre poder pblico e sociedade, mediao entre atores da sociedade e do Estado. So esses casos, de polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos, que orientam aes que normalmente envolvem aplicaes de recursos pblicos (...) Devem ser consideradas tambm as no-aes, as omisses, como formas de manifestao de polticas, pois representam opes e orientaes dos que ocupam cargos.

A partir dessas observaes, cabem algumas questes relevantes: essa mediao entre atores da sociedade e Estado considera os interesses de quais classes sociais? O Estado que conhecemos representa os anseios da populao ou, pelo menos, da sua maioria? Assim, o poder do Estado pode, ento, ser considerado pblico? As sistematizaes das polticas registradas em normas (documentos, leis) foram construdas coletivamente? Por exemplo, o Banco Central uma instituio realmente pblica? Ento, por que essa instituio

9 Nem mesmo os economistas neoclssicos mais cuidadosos se arvoram em dizer que toda produo estatal tem um interesse pblico. Quando do entendimento da natureza dos bens e da determinao de uma tipologia para os bens, so considerados pblicos apenas aqueles que esto em condies muito especiais de consumo ou seja, o consumo de um no implica o deslocamento do consumo de outro e tenham amplas externalidades positivas.

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no Brasil no presta praticamente nenhuma declarao, depoimento ou explicaes sobre suas decises perante o Congresso Nacional? A questo relevante, pois, a natureza do Estado capitalista. Assim, sabemos que se trata de uma instituio que representa a lgica das relaes de produo material de uma sociedade dividida em classes, onde uma classe social detm o poder econmico, e, por extenso, o poder poltico, sobre as demais. O sistema capitalista realiza-se sobre a premissa da explorao, pois se baseia na acumulao privada de riqueza, onde um grupo tem mais recursos materiais do que o necessrio para sua sobrevivncia, estabelecendo, assim, um excedente para uns, que s se sustenta pela escassez de outros (grupos sociais das classes oprimidas e mantidas em suas infames posies). A grande maioria dos grupos sociais desprovida de capital, uma vez no tendo possibilidade de adquirir os bens necessrios para sua sobrevivncia, vende sua fora de trabalho (nica coisa que lhe resta) para manter-se vivo (a preo estabelecido pela dinmica da acumulao capitalista), constituindo uma fora produtiva controlada e submissa, mas que a principal impulsionadora do avano capitalista, seja como mo-de-obra, seja como consumidora.10 Dessa forma, percebemos que o sistema capitalista tem seus valores voltados para a manuteno da supremacia econmica e poltica de uma determinada classe ou frao de classe social sobre as demais, estando a maioria da populao na posio de dominada, pois a acumulao privada tem uma limitao concreta (possvel a um pequeno nmero de pessoas), visto que se baseia na explorao de uma parte da mo-de-obra disponvel, enquanto a outra parte destituda, provisoriamente (talvez permanentemente), do direito ao trabalho, formando aquilo que Marx denominou exrcito de reserva, uma das causas da pobreza contempornea. Ento, se o Estado capitalista representa e assegura essa lgica de produo social, no expressa a maioria da populao e, sim, o poder dos interesses da classe dominante. Logo, um Estado de classe, que no pode, na prtica, ser con-

Um excelente trabalho e pouco conhecido no Brasil o de Jean-Paul de Gaudemar (1979) que desenvolve, a partir da teoria marxista, o conceito de mobilidade do trabalho, demonstrando, no geral, como o capital responsabiliza-se por produzir o trabalho abstrato e controla tambm sua prpria oferta. Alm do mais esse trabalho mostra um flego impressionante, quando tece crticas consistentes aos pressupostos da economia poltica clssica e aos neoclssicos da teoria da localizao e derivaes, estes ltimos buscando compreender a dinmica dos investimentos industriais e seu deslocamento, bem como as estruturas dos mercados de trabalho. Uma discusso sobre esse texto e sua importncia para a compreenso do processo de mudanas no capitalismo perifrico e algumas determinaes no mundo do trabalho nesses espaos se encontra em Gomes (2006b).

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siderado um ente pblico, defensor dos interesses coletivos e segurador da igualdade social. Nesse contexto, tambm se consideram as normas ou leis do Estado como um brao do sistema capitalista, pois elas tm como objetivo assegurar que o processo de acumulao seja considerado normal e natural e que a sua contestao tenha um carter imoral, uma vez que essas normas so difundidas e internalizadas pelas instituies pblicas e privadas. Assim, elaborar uma poltica pblica significa definir quem decide o qu, quando, com que conseqncias e para quem. So definies relacionadas com a natureza do regime poltico em que se vive, com o grau de organizao da sociedade civil e com a cultura poltica vigente (Teixeira, 2002:2). Dessa forma, podemos dizer que na conjuntura atual no falamos de polticas pblicas, pois elas no so definidas pela coletividade, nem sempre esto voltadas para o bem comum e, normalmente, so realizadas para garantir a expanso capitalista ou amenizar os efeitos negativos da irracionalidade da acumulao privada o que agrava a sua busca pela legitimidade no encaminhamento de aes que amenizem o grau de insatisfao social. Poder-se-ia falar legitimamente em polticas pblicas se o processo democrtico fosse realmente radical, ou seja, se as massas fizessem parte do projeto coletivo de construo da sociedade, e no fossem apenas utilizadas funcionalmente para o processo de produo de riqueza e apropriao privada. Mas como a literatura j vem aprofundando, a democracia no compatvel com o capitalismo, ou seja, mais democracia significa menos arbtrio do capital.11 Com isso, se verifica que os gastos estatais no so determinados simplesmente por leis de mercado, mais do isso, representam os conflitos entre as classes sociais, visto que as aes estatais (ainda que privilegiem a acumulao lucrativa) precisam de uma aceitao social, j que os Estados capitalistas so democracias representativas, que, de alguma forma, refletem a interveno da populao, ainda que ela seja moldada pelos valores capitalistas. O Estado, nessa conjuntura, tem um papel fundamental, pois por meio dessa instituio, aparentemente aceita por todos, que a dinmica capitalista ganha corpo. Os gastos governamentais representam um estmulo ao capital, uma vez que funcionam como a locomotiva, seja financiando a empresa privada, em nome do progresso da nao, seja investindo diretamente na produo,

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Vergopoulos (2005), Boron (2003), Poulantzas (2000), Oliveira e Paoli (1999) e Belluzzo (1993).

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seja com polticas sociais que garantam certo poder de compra para populao, a fim de que isto mantenha o ciclo virtuoso do sistema. Pelo lado das receitas tributrias, observa-se que a estrutura de classes se expressa nitidamente. No caso do sistema tributrio brasileiro isso emblemtico, onde entre 60% e 70% do total dos impostos tm origem da cobrana indireta que recai sobremaneira nas classes trabalhadoras e de baixa renda, que no poupam e gastam praticamente toda a renda. Os pobres financiando as polticas de gastos estatais que viabilizam o processo de acumulao e sua segurana social. Quando OConnor (1977:19) afirma que o Estado capitalista desempenha duas funes bsicas e muitas vezes contraditrias: acumulao e legitimao, isso quer dizer que o Estado deve tentar manter ou criar as condies em que se faa possvel uma lucrativa acumulao de capital, enquanto tambm deve manter ou criar condies de harmonia social. Essa situao explica o porqu da postura, aparentemente contraditria, do Estado capitalista, suas antinomias. O Estado, mesmo tendo como objetivo assegurar a dinmica capitalista, no pode agir abertamente a favor de uma classe e em detrimento do resto da sociedade. Em primeiro lugar, porque a maioria da populao que deve definir o poder poltico do Estado o que o obriga a atender, de alguma forma, as demandas dessa maioria, num sistema democrtico representativo. Em segundo, o Estado precisa justificar sua ao junto aos diversos grupos sociais, uma vez que eles fornecem os recursos (pblicos) para o Estado realizar as aes que lhe so cobradas, sobretudo as classes menos abastadas. Por outro lado, se o Estado no defende a acumulao lucrativa, perde seu sentido de controle e coero social, alm de no possuir recursos suficientes para manter seu aparato institucional. Com isso, a maioria das polticas do Estado tem esse aspecto, digamos complementar, pois ao mesmo tempo em que mantm as condies para a expanso capitalista, trabalha na minimizao dos efeitos de sua funo de acumulao. A partir da percebe-se que, mesmo quando as polticas so de cunho social, ou seja, voltadas para a legitimao do aparato estatal, esto a servio do desenvolvimento capitalista. As polticas sociais, alm de funcionarem como um paliativo, refreando a ao inconveniente da populao excluda, em ltima instncia, favorecem financeiramente a classe dominante, porque sua execuo est a cargo de empresas privadas, na maioria das vezes, e seus benefcios no so distribudos de forma justa socialmente. Na periferia capitalista isso tem se tornado mais grave, porque o Estado tem atuado no sentido da funcionalizao da pobreza, com suas polticas compensatrias e assistencialistas, e, por outro lado, servido de prestamista de ltima instncia, pelo seu oramento, para

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assegurar o processo de acumulao, sobretudo na esfera rentista. Trata-se, portanto, do Estado de exceo, como vem se referindo repetidamente o professor Francisco de Oliveira.12 O Brasil, como se percebe, est inserido numa dinmica capitalista mundial que redefiniu os termos da relao centro-periferia. Nossa estrutura estatal est a servio do poder econmico (nacional e principalmente transnacional), mas com alguns agravantes. Apesar de ser uma nao independente h dois sculos, o Brasil, assim como todo pas perifrico, monitorado pelo poder imperialista de outras naes, resultado de uma economia que se pe dependente. Esse poder tem sido exercido por organismos internacionais (FMI, Banco Mundial, OMC) que ditam as regras de funcionamento e o que deve ser realizado no plano macro em nossas principais instituies. As polticas estatais brasileiras, quando se referem s despesas sociais, apresentam distores quanto ao objetivo destinado a essa categoria de gastos estatais, segundo observao feita anteriormente. Em suma, as nossas polticas sociais representam mais um campo direto de acumulao lucrativa de capitais, em boa parte j tendo sido transferida para a realizao de empresas privadas, representando a forma mais bem acabada do modelo neoliberal estabelecido na ltima dcada. Os servios pblicos, de interesse da iniciativa privada esto sendo gradativamente transferidos sua responsabilidade sem nem mesmo uma regulamentao definida, enquanto as reas de utilidade pblica desinteressantes iniciativa privada esto em total desmantelamento, seja pela destruio da inteligncia construda, ao longo da histria recente, seja pelo desmoronamento de boa parte da infra-estrutura de setores fundamentais a exemplo das rodovias, ferrovias, portos, postos de sade, escolas etc. A ltima dcada foi marcada por um discurso ideolgico construdo e posto em prtica pela corrente neoliberal, que assegura a ineficincia dos servios pblicos gerenciados pelo Estado. Assim, o papel do Estado est restrito criao das condies para crescimento do capitalismo, com importante peso no campo da desestatizao e da constituio de normas legais que garantam o acesso da iniciativa privada como executora dos servios pblicos, at ento estatais. Esse contexto foi criado devido s sucessivas crises do capitalismo, encaradas ideologicamente como crise do Estado, conseqncia direta do redirecionamento do modelo poltico mundial necessrio expanso do siste-

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Palestra magistral conferida na ocasio da XXI Assemblia Geral do Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais, Palcio de Convenes, Havana, Cuba, outubro de 2003. Disponvel em: <www.clacso.org>.

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ma capitalista e a reintegrao da periferia a essa dinmica remodelada e sob a batuta das altas finanas.

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