Lib Roc Once Jo Municipal

Repblica de Colombia
EL CONCEJO MUNICIPAL
PEDRO ALFONSO HERNNDEZ MARTNEZ
Nota de entrada
El texto El Concejo Municipal, autora del Doctor Pedro Alfonso Hernndez Martnez, sale a la luz pblica como parte de una serie de publicaciones que apoyan los eventos de capacitacin dirigidos a las concejalas y concejales de Colombia. Para enriquecer el debate acadmico sobre aspectos polmicos de la Administracin Pblica, la serie de publicaciones contiene no pocas veces la opinin de sus autores. Con todo, el contenido de los documentos los compromete slo a ellos Solo las alianzas permiten la optimizacin de recursos en los tiempos de estrechez. Con tal propsito El Programa Colombia de Georgetown University, la Escuela Superior de Administracin Pblica y el Proyecto Sistema Nacional de Capacitacin Municipal han conjugado esfuerzos y suscribieron un Acuerdo de Cooperacin con el fin de contribuir en la disposicin de recursos y esfuerzos para adelantar, de manera conjunta, programas de capacitacin dirigidos a las autoridades municipales. En el marco de ese Acuerdo se realiza esta publicacin. La misin del Proyecto est descrita en su nombre: construir un sistema de capacitacin municipal. La labor de capacitacin demanda apoyos didcticos y pedaggicos. Justo a ello quiere obedecer la publicacin del presente texto. Por tanto sus pretensiones no son las de un tratado sino mas bien las de una gua, un manual o una cartilla. El Proyecto Sistema Nacional de Capacitacin Municipal es adelantado por el Gobierno Colombiano con el apoyo de la Cooperacin Tcnica de la Unin Europea. Sus operadores son la Escuela Superior de Administracin Pblica -ESAP- y la Federacin Colombiana de Municipios -FCM- en coordinacin y concurrencia con entidades de los rdenes nacional, departamental y municipal. La revisin de los textos estuvo a cargo de Jos Eduardo Gmez Figueredo
ROBERTO PRIETO LADINO Codirector Nacional THEODOR WERNERUS Codirector Europeo
CONTENIDO
Tema Presentacin Captulo 1. Normas generales sobre el concejo municipal......... 1. Concejo municipal se escribe con c y no con s................ 2. Naturaleza del Concejo municipal......................................... a. El concejo municipal es una corporacin pblica................... b. El concejo municipal es una corporacin administrativa........ c. El concejo municipal es de eleccin popular.......................... d. El concejo municipal no tiene personalidad jurdica propia... 3. Perodo del concejo y de los concejales................................. 4. Competencia normativa del concejo municipal...................... 5. Autonoma del concejo......................................................... 6. Sede institucional del concejo................................................ 7. Lugar de reuniones............................................................... 8. Invalidez de las reuniones..................................................... 9. Integracin del concejo o nmero de concejales.................... 10. Categorizacin de municipios y nmero de concejales.......... 11. Decisiones del concejo......................................................... 12. Publicidad de los actos del concejo....................................... Captulo 2. Organizacin interna del concejo municipal........... 1. Mesa directiva...................................................................... a. Funciones de la mesa directiva.............................................. b. Presidente del concejo.......................................................... c. Vicepresidente del concejo.................................................... d. Secretario del concejo........................................................... e. Requisitos mnimos para ser secretario del concejo................ f. Funciones del secretario del concejo...................................... g. Posesin del presidente, concejales y secretario..................... 2. Comisiones del concejo......................................................... a. Comisiones permanentes....................................................... b. Comisiones accidentales........................................................ 3. Reglamento interno del concejo............................................ 4. Unidades de apoyo normativo............................................... 5. Atencin al pblico............................................................... Captulo 3. Normas electorales aplicables al concejo municipal 1. Base constitucional............................................................... 2. Circunscripcin electoral para la eleccin de concejales......... 3. Fecha de eleccin.................................................................. 4. Electores............................................................................... 5. Inscripcin de candidaturas................................................... 6. Propaganda el da de elecciones............................................ 7. Eleccin y escrutinio............................................................. Pg.
El Concejo Municipal Pedro Alfonso Hernndez M. _____________________________________________________
8. Causales de reclamacin........................................................ 9. Cuociente electoral y residuo................................................ 10. Voto en blanco.................................................................... 11. Fecha de posesin................................................................ 13. Delitos contra el sufragio en el cdigo penal......................... Captulo 4. Sesiones del concejo municipal.............................. 1. Clases de sesiones................................................................. a. Sesiones ordinarias................................................................ b. Prrroga del perodo de sesiones ordinarias............................ c. Sesiones extraordinarias........................................................ 2. Das y horas hbiles para sesionar......................................... 3. Citacin................................................................................ 4. Instalacin de las sesiones del concejo.................................. 5. Orden del da........................................................................ 6. Actas de las sesiones............................................................. 7. Nmero de sesiones por da.................................................. 8. Suspensin de las sesiones.................................................... 9. Qurum y mayoras.............................................................. a. Qurum deliberatorio............................................................ b. Qurum decisorio................................................................. c. Qurum decisorio en una corporacin pblica de integracin impar......................................................................................... 10. Mayoras............................................................................ Captulo 5. Funciones del concejo municipal............................ 1. Evolucin normativa de las funciones del concejo................. 2. Rgimen vigente. Clasificacin de las funciones................... 3. Funciones constitucionales del concejo................................... a. Funciones del concejo asignadas en el artculo 113 de la Constitucin.............................................................................. b. Funciones del concejo asignadas en otros artculos de la Constitucin.............................................................................. 4. Funciones del concejo asignadas en la ley.............................. a. Funciones del concejo asignadas en el artculo 32 de la Ley 136 de 1994............................................................................... b. Funciones del concejo asignadas en otros artculos de la Ley 136 de 1994............................................................................... 5. Funciones del concejo asignadas en leyes diferentes a la ley 136 de 1994............................................................................... 6. Competencia residual de los concejos.................................... 7. La delegacin administrativa por parte del concejo municipal a. La delegacin del concejo en el alcalde.................................. b. La delegacin del concejo en las juntas administradoras locales....................................................................................... 8. Prohibiciones al concejo municipal en la Ley 136.................. Captulo 6. Acuerdos municipales............................................
1. El proceso normativo de los acuerdos municipales................ 2. Presentacin de los proyectos de acuerdo.............................. 3. Proyectos de acuerdo de iniciativa exclusiva del alcalde........ 4. Proyectos de acuerdo de iniciativa de los concejales............. 5. Proyectos de acuerdo de iniciativa discrecional del alcalde.... 6. Proyectos de acuerdo por iniciativa popular.......................... 7. Proyectos de acuerdo de iniciativa del personero municipal... 8. Proyectos de acuerdo de iniciativa del contralor municipal.... 9. Proyectos de acuerdo de iniciativa de las juntas administradoras locales.............................................................. 10. Proyectos de acuerdo de iniciativa restringida a alcalde, concejales e iniciativa popular.................................................... 11. Exposicin de motivos......................................................... 12. Aprobacin de los proyectos de acuerdo.............................. a. Aprobacin en primer debate................................................. b. Aprobacin en segundo debate.............................................. 13. Modificaciones a los proyectos de acuerdo........................... 14. Proyectos que no reciben aprobacin y proyectos negados... 15. Participacin ciudadana en el estudio de proyectos de acuerdo...................................................................................... 16. Objeciones a los proyectos de acuerdo................................ a. Objeciones por inconveniencia............................................... b. Objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidad.................... 17. Revisin del proyecto de acuerdo por el Tribunal Administrativo........................................................................... 18. Incompetencia del Tribunal para conocer de las objeciones por inconveniencia de los proyectos del acuerdo........................ 19. Sancin del acuerdo municipal............................................ a. Sancin por el alcalde municipal............................................ b. Sancin por el presidente del concejo municipal.................... 20. Publicacin del acuerdo........................................................ 21. Vigencia de los acuerdos municipales................................... 22. Revisin de los acuerdos por parte del Gobernador.............. 23. El alcalde: ejecutor de los acuerdos municipales................... 24. Presuncin de legalidad de los acuerdos municipales............ 25. Accin popular de nulidad de los acuerdos municipales,,,,,,,, 26. Trmite especial del plan de desarrollo................................. 27. Otras caractersticas de los acuerdos................................... a. Prohibicin de repetir actos anulados..................................... b. Unidad de materia................................................................. 28. Otras decisiones del concejo municipal................................. 29. Reglamentacin de los acuerdos municipales o potestad reglamentaria del alcalde municipal............................................ 30. Flujograma del proceso normativo de los acuerdos municipales................................................................................ Captulo 7. Concejales............................................................. 1. Los concejales son servidores pblicos..................................
2. Calidades para ser concejal.................................................... 3. Inhabilidades para ser concejal.............................................. 4. Incompatibilidades de los concejales...................................... 5. Inelegibilidad simultnea....................................................... 6. Duracin de las incompatibilidades....................................... 7. Excepciones al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades 8. Inhabilidades e incompatibilidades de los reemplazos de los concejales.................................................................................. 9. Prohibiciones relativas a cnyuges, compaeros permanentes y parientes de los concejales....................................................... 10. Otras prohibiciones a los concejales..................................... 11. Conflictos de inters............................................................ 12. Derecho de los concejales.................................................... 13. Los concejales no tienen derecho a viticos.......................... 14. Faltas absolutas de los concejales......................................... 15. Faltas temporales................................................................. 16. Forma de llenar las vacancias absolutas y temporales............ 17. Prdida de la investidura de concejal....................................
PRESENTANCIN El Concejo Municipal en Colombia es una de las instituciones ms representativas del derecho constitucional y administrativo. Constituye el espacio democrtico por naturaleza, en cuanto all se discuten y analizan los problemas del municipio y se imparten las orientaciones polticas, administrativas y econmicas especficas para atender las necesidades bsicas de la poblacin. En el concejo municipal el pueblo es partcipe de la vida poltica local. Cada uno, a su manera, tiene la oportunidad de sentirse directamente representado por un amigo o un vecino, cuando no lo es por alguien cercano a su entorno familiar o laboral. Es la institucin que permite mayores oportunidades de contacto directo entre la poblacin y el estado. Con base en consideraciones como las sealadas, este libro tiene el propsito de contribuir en los procesos de formacin de servidores pblicos, adems de suministrar algunas herramientas de trabajo para quienes estn directa o indirectamente vinculados con la corporacin pblica municipal. El libro lo componen siete captulos a saber: normas generales sobre le concejo municipal; organizacin interna del concejo; normas electorales; sesiones; funciones; acuerdos municipales y rgimen de los concejales. En el contenido de los siete captulos se incluye, adems de las normas vigentes sobre la materia, referencias de legislaciones anteriores, extractos de jurisprudencia y comentarios especficos del autor en donde se consider pertinente. En esta obra se encuentran importantes antecedentes regulatorios de figuras jurdicas propias del concejo y se aprecia la manera como la legislacin se adecua permanentemente a los cambios y contingencias, lo cual le ha permitido la flexibilidad necesaria para consolidarse como el foro democrtico por excelencia. La comparacin formal entre la regulacin vigente y algunas de las normas anteriores permite apreciar, desde otro ngulo, la evolucin institucional del pas, en temas tan sensibles como la municipalizacin, la descentralizacin, la autonoma territorial, la privatizacin, la desregulacin o la delegacin, para citar slo algunos procesos de la reforma del Estado.
As mismo, sobresalen temas y orientaciones legislativos recurrentes y pendulares, como la integracin par o impar de los concejos, el papel de la capital como laboratorio de prueba para los ensayos legislativos en ordenamiento territorial, el tratamiento del qurum y mayoras, el alcance de la autonoma de las entidades territoriales o las relaciones dinmicas y sistemticas de los rganos administrativos municipales. De otra parte, esperamos que este trabajo ayude a generar espacios de participacin y de discusin ms amplios y democrticos, en el proceso de construccin poltica consensuada que la mayora nos interesa y que anhelamos.
CAPITULO 1 Normas generales sobre el concejo municipal
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1. Concejo municipal se escribe con c y no con s En Colombia es admisible escribir concejo municipal con c, en cuanto existen fundamentos etimolgicos e histricos que lo justifican y que condicionan la denominacin de la corporacin administrativa municipal y de sus integrantes. La definicin de concejo y de concejal que trae el diccionario de la lengua espaola es la siguiente: Concejo. (Del lat. Concilium). m. ayuntamiento, casa consistorial. // 2. ayuntamiento, corporacin municipal. // 3. municipio. // 4. Sesin celebrada por los individuos de un concejo (...) // de la Mesta. Junta que los pastores y dueos de ganados tenan anualmente para tratar de los negocios concernientes a sus ganados o gobierno econmico de ellos, y para distinguir y separar los mostrencos que se hubiesen mezclado con los suyos. Usaba el ttulo de Honrado. Concejal. Persona que desempea la concejala de un concejo o ayuntamiento. Aunque la regla general en la evolucin institucional ha sido la de escribir concejo con c, se han presentado momentos en los cuales se modific la ortografa utilizada en este vocablo. La expresin concejo municipal se us por primera vez en la historia institucional colombiana en la Constitucin de 1886 (arts. 5, 198 y 199), se conserv en el Acto Legislativo No. 3 de 1910 (arts. 61, 62, 63 y 64) y en posteriores reformas constitucionales (A.L. 1 de 1945, arts 86-7a y 87; Dec. Legislativo 0247 de 1957, arts. 9 y 10; A.L. No. 1 de 1968, arts. 2, 17,50,61 y 62; A.L. No. 1 de 1979, art. 55, y A.L. No. 1 de 1986, art. 4) En slo una oportunidad se emplee la expresin consejo municipal (con s) para referirse a la corporacin pblica municipal. Se trata del artculo 3 del Acto Legislativo No. 2 de 1908, en el cual se sealaba que en cada Distrito habr una corporacin popular que se denominar Consejo Municipal, elegida por el voto directo y secreto de los ciudadanos vecinos del mismo Distrito. En el artculo 3 el mismo Acto Legislativo reitera la existencia del consejo municipal. Adems, el Acto Legislativo No. 2 de 1954 (el cual rigi hasta
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1957) sustituy provisionalmente a los concejos municipales por los consejos administrativos municipales. Contrastando con la denominacin de concejo municipal utilizada en la Constitucin de 1886 y en la reforma de 1910, a sus integrantes se les denomin en esas oportunidades como concejeros municipales -con c. (C.N. de 1886, art. 172) y luego consejeros municipales -con s. (A.L. No. 3 de 1910, art. 43). La denominacin concejales se emple por primera vez en el artculo 160 de la Ley 4a de 1913, en donde se seal que los miembros del concejo se denominarn concejales. Esta expresin fue incluida constitucionalmente tan slo en 1936 (A.L. No. 1 de 1936, art. 2), aunque, con cierta ausencia de unidad formal, el artculo 33 del mismo Acto Legislativo 1 de 1936 hizo referencia a los concejeros municipales (con c), como ya lo haba hecho la Constitucin en 1886. El Acto Legislativo No. 1 de 1945 emplea la expresin concejales (arts. 1 y 76), la cual, previa reiteracin en el Acto Legislativo No. 1 de 1986 (arts. 1 y 3), se conserva en la Constitucin de 1991 (arts. 155, 260, 292, 312, 323, 375 y tr. 19). Con base en la descripcin formal hecha anteriormente se puede deducir, provisionalmente, que en Colombia ha sido constante desde 1886 y 1913, respectivamente, la denominacin como concejo la de la corporacin pblica municipal y como concejales la de sus integrantes. Otros pases de habla hispana tambin utilizan la misma expresin. Por ejemplo, el artculo 175 de la Constitucin Poltica Venezolana de 1999 seala que La funcin legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos y concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitucin, en el nmero y condiciones de elegibilidad que determine la ley. Por contraposicin a lo anterior, en francs consejo municipal se escribe con s, a pesar de tener la misma raz latina que el espaol, y es definido como aquel compuesto por miembros de eleccin popular, encargados de reglamentar los asuntos del municipio.1 2. Naturaleza del Concejo municipal
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LE PETIT ROBERT. Dictionnaire de la Langue Franaise. Pars, 1991, pg. 370.
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En la organizacin del Estado colombiano el concejo municipal tiene cuatro caractersticas esenciales, las cuales determinan su naturaleza jurdica, poltica y administrativa. En concejo es, en forma simultnea y complementaria, una corporacin pblica, de naturaleza administrativa y de eleccin popular, que carece de personalidad jurdica propia. a. El concejo municipal es una corporacin pblica Las corporaciones pblicas en Colombia son el Congreso de la Repblica, las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales y las juntas administradoras locales. El hecho que el concejo municipal sea una corporacin pblica significa bsicamente dos cosas: Que est encargado del cumplimiento de funciones o del desarrollo de actividades consideradas como pblicas, de inters pblico, que pertenecen e interesan a todos los asociados. El vocablo corporacin significa cuerpo, comunidad, generalmente de inters pblico, y a veces reconocida por la autoridad. (Diccionario de la Lengua Espaola) Que las decisiones son tomadas por sus miembros con carcter colegiado, como una sola autoridad, y no en forma individual o personal por cada uno de ellos. Por lo tanto, las funciones pertenecen a los concejos, como corporacin, y no los concejales como servidores pblicos ni como individuos. Es la razn por la cual las normas no le asignan funciones o atribuciones a los concejales sino a los concejos, caracterstica que se extiende a todas las corporaciones pblicas. b. El concejo municipal es una corporacin administrativa El artculo 312 de la Constitucin, reiterado en el artculo 21 de la Ley 136 de 1994, seala que el concejo municipal es una corporacin administrativa. Esta caracterstica es una consecuencia de la forma de Estado en Colombia, organizado como repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales, en donde los departamentos, distritos y municipios
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pertenecen a la rama ejecutiva del poder pblico y participan, por principio, en el cumplimiento de la funcin administrativa del Estado.2 Lo anterior significa que las entidades territoriales no tienen a su cargo, por principio, el cumplimiento de las dems funciones esenciales del Estado. Es decir, los departamentos, distritos y municipios no tienen asignadas funciones de carcter constitucional, legislativo, judicial ni electoral. Por esta razn es impreciso denominar al concejo como el legislador municipal, tal como en ocasiones lo expresan algunos de sus integrantes. Sin embargo, en el modelo propio del Estado colombiano diseado en la Constitucin Poltica, aunque orgnicamente le otorga al concejo el carcter de corporacin administrativa, ste cumple excepcionalmente funciones de tal naturaleza que podra sealarse que son de vocacin legislativa. Es el caso, por ejemplo, de la determinacin de los elementos del tributo, cuando stos no son definidos por el legislador. Esta situacin se ha presentado en ocasiones en la aprobacin legislativa de estampillas pro-desarrollo regional, sectorial o institucional, donde el Congreso deja a las corporaciones pblicas territoriales el sealamiento del sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable o la tasa impositiva. Este ejemplo permite exponer una conclusin provisional en relacin con la organizacin de los Estados y es la siguiente: Aunque en el derecho constitucional comparado existen parmetros generales de referencia acerca de las figuras jurdicas que se empleen en la organizacin del poder pblico, como es el carcter federal, unitario o regional, cada Estado tiene su propia forma de organizacin que bien puede alejarse de tales parmetros bsicos, sin que por ello abandone su vocacin federal o unitaria. En otras palabras, el hecho de afirmar que en Colombia los concejos cumplen excepcionalmente funciones de vocacin legislativa, no significa que deje de ser una Repblica unitaria, solamente que en estos aspectos se distingue del formato de Estado unitario que domina la literatura jurdica extranjera sobre la materia, en la medida en que no existe moldes nicos e inmodificables sobre tipos de Estado, que deban ser asumidos plenamente por los pueblos que opten por una u otra opcin de organizacin poltica. Igualmente, el concejo, como autoridad del orden municipal o distrital, participa, junto con el alcalde y dems autoridades locales, en el cumplimiento de las funciones asignadas por la Constitucin y la ley al municipio o distrito
Uno de los criterios que pueden emplearse para clasificar las funciones del Estado es el orgnico tradicional, segn el cual el Estado cumple funciones constitucional, legislativa, administrativa, judicial, electoral, de control, de ministerio pblico y de banca central. Desde este punto de vista es que se seala que las entidades territoriales de una repblica unitaria participan, por naturaleza, en el cumplimiento de la funcin administrativa a cargo del Estado.
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en el marco de la repblica unitaria, es decir, sobre asuntos de naturaleza administrativa. En la Constitucin Poltica se hace referencia a las dos modalidades de la descentralizacin existentes en una repblica unitaria. El artculo 1 consagra la descentralizacin territorial y el artculo 209 la descentralizacin por servicios. Al hacer una comparacin entre estas dos modalidades de descentralizacin, se aprecia cmo la primera de ellas condiciona o determina la naturaleza administrativa del concejo municipal. De un lado, la modalidad de descentralizacin consagrada en el artculo 1 de la Constitucin, donde se afirma que Colombia est organizada en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, es conocida por la doctrina y la jurisprudencia como descentralizacin territorial, y, de otro lado, la modalidad de descentralizacin a que hace referencia el artculo 209 de la Constitucin, cuando seala que la funcin administrativa se desarrolla mediante las descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones, se conoce como descentralizacin por servicios. Entre la descentralizacin territorial y la descentralizacin por servicios existe una clara diferencia en la naturaleza, la incidencia en la organizacin del Estado y el tipo de entidades u organismos que la contienen. Las siguientes son las caractersticas bsicas de la descentralizacin territorial: Con base en la descentralizacin territorial se establecen los niveles del Estado: el nivel nacional y el nivel territorial. La descentralizacin territorial se presenta, por principio, para el cumplimiento de la funcin administrativa del Estado. En la organizacin del Estado en Colombia no hay descentralizacin de la funcin legislativa, judicial ni electoral. Permite la determinacin y creacin de las entidades territoriales: departamentos, distritos y municipios. Es de naturaleza poltica, en cuanto se refiere a la reparticin del poder pblico entre lo nacional y lo territorial, lo cual es diferente al concepto de descentralizacin poltica. Se presenta en la rama ejecutiva del poder pblico. Las entidades territoriales no pertenecen a la rama legislativa, a la rama judicial ni a los otros rganos
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autnomos e independientes a que hace referencia el artculo 113 de la Constitucin Por su parte, las principales caractersticas de las descentralizacin por servicios son las siguientes: Con base en la descentralizacin por servicios se organizan los sectores central y descentralizado de la administracin pblica, en los niveles nacional y territorial. La descentralizacin por servicios se presenta para el cumplimiento de funciones administrativas y la prestacin de servicios pblicos a cargo del Estado. Permite la determinacin y creacin de los denominados genricamente institutos descentralizados: establecimientos pblicos, empresas industriales o comerciales del Estado, sociedades de economa mixta, entes universitarios autnomos y empresas sociales del Estado, entre otros ejemplos de las ms de 13 categoras que existen a partir de la Ley 489/98. Es de naturaleza administrativa en cuanto se aplica para decidir la modalidad centralizada o descentralizada como se va a cumplir la funcin administrativa o a prestar su servicio pblico por parte del Estado. Se presenta, por principio, en la rama ejecutiva del poder pblico, aunque excepcionalmente se pueden organizar institutos descentralizados al interior de las otras ramas del poder pblico o de los rganos autnomos e independientes, con la condicin que ellos se creen para el cumplimiento de funciones administrativas inherentes a la organizacin o funcionamiento de la correspondiente rama u rgano del poder pblico. Por ejemplo, el Instituto de Medicina Legal es un establecimiento pblico adscrito a la Fiscala General de la Nacin, que cumple funciones de naturaleza administrativa en apoyo de la funcin a cargo de esta autoridad judicial (ver: art. trans. 27 de la Constitucin).3 En este entorno se presente el hecho que el concejo sea una corporacin administrativa, que participa en el cumplimiento de funciones administrativas propias del municipio o distrito, y que, por exclusin, se afirme que no es una corporacin de carcter legislativo, judicial ni electoral.
Estas caractersticas de la descentralizacin territorial y de la descentralizacin por servicios estn desarrolladas en: HERNANDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia. Legis, 1999.
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Al respecto la Corte Constitucional seal en la Sentencia No. C-538 de 1995: El condicionamiento que impone la norma demandada no desconoce el principio de separacin de funciones, por cuanto ste no es aplicable en el interior de las entidades territoriales, en las cuales las corporaciones de eleccin popular, si bien sor organismos deliberantes, no tienen el carcter de legisladores locales; son, como ya se ha dicho, rganos de carcter administrativo, cuyas actuaciones han de ser armnicas y estar coordinadas con las que cumple el alcalde, como primera autoridad ejecutiva y jefe de la administracin local. Si bien los concejos municipales estn conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituyndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un rgano legislativo de carcter local, ms propio de los estados autonmicos, en los que se reconoce a las entidades territoriales la capacidad de expedir leyes, sobre las materias cuya competencia les haya sido asignada por la Constitucin o la ley, que de un estado constituido en forma de Repblica unitaria como el nuestro. En el mismo sentido, en la Sentencia C-405 de 1998 expres la Corte: Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como rgano poltico de representacin plural nacional que es. As, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales vlidas en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen de potestad legislativa porque ella est concentrada en el Congreso de la Repblica. De esta manera, los acuerdos municipales son actos administrativos. Como resultado de lo anterior, las decisiones que toma el concejo municipal son de naturaleza administrativa y la autoridad judicial competente para conocer de las impugnaciones que se presenten contra ellas es la jurisdiccin contencioso administrativa.4
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En relacin con la competencia de los tribunales administrativos para conocer de la inconstitucionalidad o ilegalidad de los actos de los concejos, el artculo 305 numeral 10 de la Constitucin seala que es funcin del gobernador Revisar los actos de los concejos municipales y de
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En suma, desde esta ptica, el concejo municipal es de naturaleza administrativa por el carcter de repblica unitaria del Estado colombiano y no porque el artculo 312 de la Constitucin as lo seale. Este artculo es un mero desarrollo de la forma de Estado y no la causa o razn primigenia de la naturaleza administrativa de las corporaciones pblicas territoriales en Colombia. c. El concejo municipal es de eleccin popular Desde la Constitucin de 1886, el concejo municipal ha sido de eleccin popular por parte de los ciudadanos del respectivo municipio. En esa poca era ms restringido que ahora el carcter de elector pues se fijaron condiciones y requisitos de edad y de gnero, adems de limitaciones de tipo econmico y ocupacional, para tener la calidad de ciudadano y el carcter de elector. Sobre este aspecto, los artculos 198, 172 y 15 de la Constitucin de 1886 sealaban: Artculo 198. En cada Distrito municipal habr una corporacin popular que se designar con el nombre de Concejo municipal. Artculo 172. Todos los ciudadanos eligen directamente concejeros municipales y diputados a las asambleas departamentales. Artculo 15. Son ciudadanos los colombianos varones mayores de veintin aos que ejerzan profesin, arte u oficio, o tengan ocupacin lcita u otro medio legtimo y conocido de subsistencia. La reforma constitucional de 1910 le seala expresamente al concejo municipal la condicin de corporacin de eleccin popular. En el artculo 61 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 se seal que En cada Distrito Municipal habr una corporacin de eleccin popular, que se designar con el nombre de Concejo Municipal. En la reforma de 1936 se conserva la eleccin popular de los miembros del concejo, a quienes denomina concejeros municipales. El artculo 33 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 seal que Todos los ciudadanos eligen directamente concejeros municipales, diputados a las asambleas departamentales, representantes al Congreso nacional y presidente de la repblica.
los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez.
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La reforma constitucional del 45 retoma la expresin concejales y mantiene su eleccin popular. El artculo 76 del Acto Legislativo No. 1 de ese ao estableca que Todos los ciudadanos varones eligen directamente concejales, diputados a las asambleas departamentales, representantes, senadores y presidente de la repblica. En noviembre de 1949 fueron clausuradas las corporaciones pblicas. En 1954, para reemplazar temporalmente a los concejos municipales, se crearon los consejos exclusivamente administrativos, integrados por la designacin de autoridades polticas y administrativas. La Asamblea Nacional Constituyente aprob el Acto Legislativo No. 2 de 1954, en el cual incluy las siguientes normas relativas a la corporacin pblica municipal. Artculo 4. A partir de la vigencia del presente acto legislativo, y hasta que puedan realizarse las elecciones correspondientes para asambleas y cabildos, funcionarn en cada uno de los departamentos y municipios consejos exclusivamente administrativos, que ejercern, respectivamente, las funciones atribuidas por la Constitucin y las leyes a las asambleas departamentales y a los concejos municipales. Artculo 13. Los consejos administrativos municipales estarn integrados por diez miembros en los municipios de menos de cincuenta mil habitantes, y por doce en los que excedan de esta cifra. Por cada miembro principal habr dos suplentes personales, que los reemplazarn en sus fallas accidentales y absolutas. El perodo de los consejeros municipales es de dos aos contados a partir de 1 de diciembre del presente ao. El alcalde tendr voz y voto en tales corporaciones. Artculo 14. En los consejos administrativos municipales integrados por doce miembros, diez sern nombrados por el Consejo Departamental, siguiendo el sistema del voto incompleto, seis por la mayora y cuatro por la minora, y los dos restantes, directamente por el presidente de la repblica, de distinta filiacin poltica.
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En los consejos de diez miembros, dos sern nombrados por el presidente de la repblica, en la forma prevista en el inciso anterior, y los ocho restantes por el consejo departamental, siguiendo el sistema del voto incompleto, cinco por la mayora y tres por la minora. Artculo 15. El Consejo Administrativo del municipio de Bogot estar integrado por doce miembros, cuatro de los cuales sern nombrados por el presidente de la repblica, en forma paritaria entre los partidos tradicionales, y los ocho restantes por la Asamblea Nacional Constituyente, siguiendo el sistema del voto incompleto, cinco por la mayora y tres por la minora. El alcalde tendr voz y voto en las deliberaciones. En 1957, la Junta Militar de Gobierno, mediante el Decreto Legislativo No. 0247 del 4 de octubre, convoc para el primer domingo del mes de diciembre de 1957, a los varones y mujeres colombianos, mayores de 21 aos, que no estn privados del voto por sentencia judicial, para que expresaran su aprobacin o improbacin, al texto indivisible que contena dicho Decreto Legislativo, por medio del cual, entre otros asuntos, se reactiv la eleccin popular de las corporaciones pblicas. El Decreto Legislativo No. 0247 de 1957 contena, entre otros temas, la igualdad de derechos polticos entre hombres y mujeres, y la eleccin popular, pero con integracin paritaria, de las corporaciones pblicas. Sus artculos 1, 2 y 9 decan: Artculo 1. Las mujeres tendrn los mismos derechos polticos que los varones. Artculo 2. En las elecciones populares que se efecten para elegir corporaciones pblicas hasta el ao de 1968 inclusive, los puestos correspondientes a cada circunscripcin electoral se adjudicarn por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal. Si hubiere dos o ms listas de un mismo partido, y los puestos a que ste correspondieren, fuesen ms de dos, se aplicar para adjudicarlos el sistema de cuociente electoral, pero teniendo en cuenta nicamente los votos emitidos por las listas de tal partido. En las elecciones que se hagan durante el perodo a que se refiere este artculo, en todas las circunscripciones electorales, se elegir un nmero par de miembros de las corporaciones pblicas. Para obtener ese resultado, se observarn las normas
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constitucionales que fijan el nmero de miembros de tales entidades, pero aumentando un puesto cuando quiera que l sea impar. Ningn departamento con ms de un milln de habitantes podr tener menos de seis senadores ni menos de doce representantes. Artculo 9. Las primeras elecciones bajo estas normas para presidente de la repblica, Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales se realizarn durante el primer semestre de 1958. Ms adelante, por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1968, artculo 50 y 61, se decide abandonar la composicin paritaria de las corporaciones pblicas, determinar el mnimo y el mximo de concejales segn la poblacin del respectivo municipio, instituir la figura de los suplentes y conservar la eleccin popular de concejales: Artculo 50. En las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales que se verifiquen a partir del 1 de enero de 1970, y en las del Senado y Cmara de Representantes, a partir del 1 de enero de 1974, dejar de regir la regla transitoria sobre composicin paritaria de dichas corporaciones y, en consecuencia, se aplicar en toda su plenitud el sistema del cociente electoral para asegurar la representacin proporcional de los partidos polticos. Artculo 61. En cada distrito municipal habr una corporacin administrativa de eleccin popular que se denominar Concejo Municipal, y estar integrada por no menos de seis ni ms de veinte miembros, segn lo determine la ley, atendida la poblacin respectiva. El nmero de suplentes ser el mismo de los concejales principales, y reemplazarn a stos en caso de falta absoluta o temporal, segn el orden de colocacin en la respectiva lista electoral. Luego, mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1986 se tomaron importantes decisiones para fortalecer la descentralizacin territorial en el pas. Adems de conservar la eleccin popular de concejales, introdujo la eleccin popular de alcaldes y de consejeros comisariales; consagr la consulta popular y elimin el control jerrquico del gobernador sobre las decisiones del alcalde. Acerca de la eleccin popular de autoridades pblicas se seal en esa oportunidad que Todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la Repblica,
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Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros Intendenciales Comisariales, Alcaldes y Concejales Municipales y del Distrito Especial.5
Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 ratifica la tradicin secular de la eleccin popular del concejo municipal, ampla su perodo de dos o tres aos, les da el carcter de servidores pblicos a sus miembros, establece la oportunidad del derecho a honorarios por la asistencia a sesiones, modifica la integracin del concejo y determina un rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, entre otros aspectos. En sntesis, el concejo municipal es una institucin de eleccin popular por naturaleza, por historia y por conviccin democrtica. d. El concejo municipal no tiene personalidad jurdica propia El concejo es un organismo administrativo que carece de personalidad jurdica propia y hace parte integrante del municipio como entidad territorial. 3. Perodo del concejo y de los concejales. Un principio general del derecho pblico seala que donde hay eleccin, hay perodo. Como ya se seal, el concejo ha sido una corporacin pblica elegida popularmente para un perodo previamente determinado en la ley. En sus inicios el perodo fue de un ao; despus de dos, y ahora es de tres aos, el cual inicia el 1 de enero siguiente a la eleccin de sus integrantes (C.N., art. 312 y L. 136/94, art. 21). El hecho que los concejales sean de perodo implica que adquieren una estabilidad relativa durante dicho perodo y que slo pueden ser removidos cuando se presenten ciertas circunstancias, que exigen la aplicacin de procedimientos previa, expresa y taxativamente sealados en la Constitucin o la ley para retirarlos del servicio, por parte de la autoridad competente. En el vnculo que se presenta entre eleccin y estabilidad de los concejales se aplica, en forma anloga, el principio establecido en el artculo 282 de la Ley 4a de 1913, hoy probablemente vigente para los servidores pblicos y segn el cual La determinacin del perodo de duracin de un empleado no coarta en
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Las referencias constitucionales sobre los concejos y los concejales hechas en este numeral, se extractaron de la obra Constituciones de Colombia, Tomo IV y anexo, de Carlos Restrepo Piedrahita, editado por el Banco Popular en 1986.
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nada la facultad de removerlo, se le ha conferido especial y expresamente a alguna autoridad. El perodo del concejo es institucional y no personal como sucede con el perodo del alcalde. Lo anterior significa, por regla general, que la eleccin del concejo se realiza el mismo da en todos los municipios del pas y que el perodo comienza y termina en la misma fecha para todos ellos. Cuando por cualquier circunstancia la eleccin del concejo se produce en fecha diferente a la establecida en la ley -ltimo domingo de octubre del ao correspondiente-, el perodo de la nueva corporacin termina en la misma fecha en que termina el perodo institucional del concejo. De otro lado, en la aplicacin del principio de continuidad de la administracin, surge una inquietud muy importante acerca de la actuacin de los concejales luego de la finalizacin de su perodo. Cuando por circunstancias excepcionales de carcter poltico, econmico, social, administrativo, o de desastres de la naturaleza no sea posible la realizacin de las elecciones para el concejo municipal, Podrn los concejales actuar vlidamente mientras se elige el nuevo concejo, a pesar de haberse vencido el perodo que fija la Constitucin y la ley? Quines as acten incurrirn en la comisin de alguna de las conductas tipificadas como delito en el Cdigo Penal? Ante esta eventual circunstancia se vislumbran al menos dos alternativas de respuesta. La primera consistir en sealar que los concejales no podrn actuar vlidamente despus de terminado el perodo institucional del concejo, determinado expresamente por la Constitucin y la ley, y la segunda encontrar posible que los concejales puedan actuar hasta la eleccin y posesin del nuevo concejo. Para respaldar la primera posibilidad de respuesta se podrn presentar argumentos como los siguientes: De carcter constitucional: El artculo 311 de la Constitucin seala que el perodo del concejo es de tres aos y no hay norma complementara que seale expresamente una excepcin para este principio. De carcter legal: El artculo 50 de la Ley 136 de 1994 dice que Los concejales sern elegidos para un perodo de tres aos que se iniciar el primero de enero del ao siguiente al de su eleccin y concluir el treinta y no de diciembre del ltimo ao de dicho perodo.
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En consecuencia, los concejales no podrn actuar luego de la terminacin de su respectivo perodo. Para argumentar la segunda alternativa, se podran considerar los siguientes elementos: De carcter constitucional: La eficacia y la celeridad son dos principios rectores de la funcin administrativa consagrados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica. Adems, el servicio a la comunidad, la promocin de la prosperidad general y la garanta y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin Poltica, constituyen fines esenciales del Estado. (art. 2). La permanencia institucional y la continuidad de la administracin son principios generales del derecho pblico. De carcter legal: Podra estar vigente y ser aplicable a los concejales el artculo 281 de la Ley 4a de 1913, el cual establece que Ningn empleado administrativo dejar de funcionar, aunque su perodo hay terminado, sino luego que se presente a reemplazarlo el que haya sido nombrado para el efecto, o el suplente respectivo. En la ley 4a de 1913, artculo 66, se encuentra un artculo que probablemente est vigente con la respectiva adecuacin histrica, el cual seala que Cuando por cualquier circunstancia el concejo no pudiere instalarse el 1 de noviembre siguiente a la eleccin, continuar funcionando el del ao anterior hasta que la instalacin tenga lugar. De carcter administrativo: Segn la estructura administrativa del municipio y del conjunto de relaciones entre las autoridades locales, podra funcional eficientemente un municipio que no cuente con el concejo?. Existen normas que exigen la participacin obligatoria del concejo en la adecuacin de los instrumentos de gestin para el inicio de la administracin del nuevo alcalde. La segunda alternativa es viable en los casos extremos en que no sea posible la eleccin y posesin del nuevo concejo municipal, en aras de garantizar el principio de la administracin. As se decidi en la Ley 418 de 1997, por la cual se consagran unos instrumentos para la bsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones, cuya vigencia se prorrog hasta el 23 de diciembre de 2002 por la Ley 548 de 1999. Dispone lo siguiente el artculo 111 de la Ley 418:
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Artculo 111. Excepcionalmente, en caso de grave perturbacin del orden pblico que impida la inscripcin de candidatos a gobernaciones, alcaldas municipales, asambleas departamentales y concejos municipales, o que los candidatos una vez inscritos se vean obligados a renunciar o una vez electos no se posesionen, o los ciudadanos no pueden ejercer el derecho al sufragio, el Presidente de la Repblica, y el Gobernador del Departamento, respectivamente, podrn designar gobernador encargado y alcalde encargado, a partir de la iniciacin del respectivo perodo, hasta cuando se realicen las correspondientes elecciones. El Gobernador y Alcalde encargado sealados en el inciso anterior, debern ser de la misma filiacin poltica del que est terminando el perodo y/o del electo. Dicho encargo ser por un perodo de tres meses, prorrogable por el mismo trmino una sola vez, lapso en el cual deber realizarse la correspondiente eleccin. Los servidores pblicos que integran las Corporaciones Pblicas de Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, de aquellos departamentos o municipios donde se llegaren a presentar las eventualidades previstas en el inciso anterior, seguirn sesionando transitoriamente, aunque su perodo haya terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos Diputados y Concejales. Las Corporaciones Pblicas referidas en los incisos anteriores, que se les dificulte sesionar en su sede oficial, el Presidente de la Corporacin respectiva podr determinar el sitio donde puedan hacerlo.6 El Presidente de la Repblica y el Gobernador respectivamente, conforme a la Constitucin y la ley, tomarn las medidas necesarias para el restablecimiento del orden pblico en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en que se debern llevar a cabo las correspondientes elecciones.
Este cuarto inciso del artculo 111 de la Ley 418 de 1997 fue suspendido por Decreto 2255 del 8 de octubre de 2002, expedido en desarrollo del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, por el cual se declar el Estado de Conmocin Interior en todo el territorio nacional por 90 das calendario. En el Anexo 1 de esta publicacin se presenta el contenido del Decreto 2255/02.
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4. Competencia normativa del concejo municipal El concejo municipal cumple las funciones establecidas en la Constitucin y la ley. (C.N., art. 313, nl. 10), lo que excluye que al concejo municipal se le asignen funciones por medio de decretos reglamentarios del gobierno nacional, por ordenanzas departamentales ni por decretos del gobernador. Esta caracterstica se sustenta en la ausencia de relacin jerrquica entre el gobierno nacional y las entidades territoriales. 5. Autonoma del concejo La autonoma del concejo se presenta en dos modalidades: De un lado est la autonoma con respecto a las autoridades de los niveles departamental y nacional, la cual se desprende de la autonoma consagrada para las entidades territoriales en el artculo 287 de la Constitucin Poltica.
De otro lado est la autonoma frente a las dems autoridades de su municipio, la cual se traduce en la autonoma administrativa, poltica y financiera de la corporacin. La autonoma administrativa le posibilita darse su propia organizacin interna, tomar decisiones en materia de administracin de personal, de almacenes e inventarios, entre otras. La autonoma poltica se presenta en el cumplimiento de sus funciones institucionales y la autonoma financiera para la ejecucin de
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las partidas asignadas al concejo en el presupuesto anual del municipio o distrito. 6. Sede institucional del concejo La Ley 136 de 1994 consagra dos condiciones sobre la sede institucional del concejo. De un lado, el concejo deber contar con un recinto oficialmente sealado para tal efecto (art. 23) y, de otro lado, dicho recinto deber estar localizado en la cabecera municipal (art. 67). Las condiciones sealadas tienen varias caractersticas. Primera: las sesiones de los concejos, por regla general, debern realizarse en el recinto oficial de la corporacin. Segunda: sirven para efectos de hacer el reconocimiento de gastos de transporte a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal; y Tercera: estas son normas de inters general por cuanto ofrece mayores facilidades para el desplazamiento de los concejales y la participacin de la comunidad en las sesiones y en el ejercicio del control poltico directo a la corporacin. Si la cabecera municipal es cambiada por la asamblea departamental a otro lugar dentro del territorio de respectivo municipio, cuando graves motivos de calamidad pblica as lo aconsejen o cuando esos otros lugares hubieren adquirido mayor importancia demogrfica y econmica (L. 136 de 1994, art. 19), la sede institucional del concejo municipal deber cambiarse necesariamente de lugar para ser ubicada en la nueva cabecera municipal. 7. Lugar de reuniones Las reuniones o sesiones del concejo se llevarn a cabo en su sede institucional (L. 134/94, art. 23). De esta manera, segn lo sealaba el artculo 78 del Decreto 1333 de 1986, las reuniones de los concejos que se efecten fuera del lugar sealado oficialmente como sede y los actos que en ellas se realicen, carecen de validez.7 En algunos eventos excepcionales, como los sealados a continuacin, el concejo podra reunirse vlidamente en un lugar diferente, siempre y cuando as lo decidan sus integrantes:
La redaccin del artculo 78 del Decreto 1333 de 1986 corresponde al artculo 6 de la Ley 30 de 1969.
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Sesiones realizadas en cabildo abierto. (L. 134 de 1994, arts. 81 a 89). Orden Pblico8 Remodelacin del inmueble Fuerza mayor como por ejemplo la destruccin del recinto por un terremoto, la ocupacin indebida o la destinacin temporal como albergue; entre otros. La Ley 84 de 1915 contiene un antecedente normativo sobre el lugar de sesiones del concejo municipal. En su artculo 4 se sealaba que Todo empleado pblico puede ejercer sus funciones fuera de la cabecera de la entidad poltica de su jurisdiccin y a cualquier hora, siempre que as lo requiera el servicio pblico, y salvo los actos que segn la ley o las ordenanzas deban ejecutarse en lugar o tiempo determinados. Fuera de tales casos estarn obligados a permanecer en la indicada cabecera.. Respecto a las corporaciones pblicas, ellas debern funcionar en las cabeceras o en los lugares determinados por la Constitucin, las leyes, las ordenanzas, con las salvedades que estas mismas establezcan. 8. Invalidez de las reuniones Las reuniones del concejo municipal que pretendan dar cumplimiento a las funciones propias de la corporacin, deben realizarse dentro del marco normativo establecido, con el fin de garantizar los derechos constitucionales, los principios de la funcin administrativa y los fines esenciales del Estado. Si las decisiones son tomadas por la corporacin sin aplicar las normas que regulan el funcionamiento y la organizacin del concejo, carecern de validez o de fuerza ejecutoria. As lo seala el artculo 24 de la Ley 136 cuando establece: Artculo 24. Invalidez de las reuniones. Toda reunin de miembros del concejo que con el propsito de ejercer funciones propias de la corporacin, se efecte fuera de las condiciones
8 De acuerdo con la doctrina del Consejo de Estado, El concejo municipal, ante amenazas contra la vida de sus miembros por parte de grupos lazados en armas, puede sesionar y ejercer sus funciones y competencias desde una jurisdiccin distinta a la de su municipio. La decisin corresponde al presidente de dicha corporacin. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicacin 1387. Concepto del 6 de diciembre de 2001. Consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo. En: Jurisprudencia y Doctrina 364, abril de 2002, pgs. 829-834.
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legales o reglamentarias, carecer de validez y los actos que realicen no podr drsele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones sern sancionados conforme a las leyes.9 La norma que consagra la invalidez de las reuniones tiene un lmite temtico y teleolgico: el cumplimiento de las funciones propias del concejo por fuera de las exigencias legales y reglamentarias, lo cual no significa que los miembros de la corporacin no puedan reunirse por otros motivos, por fuera de las condiciones establecidas. De otro lado, hay historias sobre el papel que juega la sede institucional del concejo. En la poca de la integracin de los concejos con un nmero par de miembros, era frecuente la divisin de sus integrantes en dos grupos paritarios, en donde ninguno de ellos constitua el qurum exigido para decidir. Como histricamente la ley ha sealado que la validez de las decisiones del concejo depende, entre otros requisitos, de la realizacin de las sesiones en la sede institucional de la corporacin, durante la frecuente existencia de los dobles concejos no fueron escasos los eventos en los cuales una fraccin del concejo cerraba con candado propio las puertas de acceso al recinto para que impedir que los miembros del otro grupo de concejales entraran a sesionar, lo cual
9 Mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional declar el Estado de Conmocin Interior en todo el territorio nacional por 90 das calendario. En desarrollo de aquel decreto legislativo, el Gobierno profiri el Decreto 2255 del 8 de octubre pasado, por medio del cual adopta una serie de medidas sobre el funcionamiento de los concejos municipales, cuya finalidad es la de permitir a las corporaciones locales el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales dentro de las circunstancias especiales de orden pblico que vive el pas y que han impedido a los concejales sesionar normalmente en el recinto oficialmente sealado para ello. Con tal propsito, el Decreto 2255 permite a los concejos municipales la celebracin de reuniones no presenciales, cuando razones de orden pblico, intimidacin o amenazas no permitan a sus miembros concurrir a la sede habitual de la corporacin. En tales circunstancias, los concejales podrn deliberar y tomar vlidamente decisiones sin estar fsicamente presentes en la sede institucional de la corporacin, para lo cual podrn utilizar diferentes servicios de telecomunicaciones, tales como fax, telfono, teleconferencia, videoconferencia, internet, conferencia virtual, y los dems medios que se encuentren al alcance de los concejales. Para facilitar la efectividad de esta decisin el Decreto seala la competencia para convocar a las correspondientes sesiones, la oportunidad para su realizacin, la naturaleza de las sesiones, el registro que de ellas debe dejarse y las limitaciones presupuestales para su remuneracin. Adems, suspende la legislacin ordinaria sobre la materia. Adems de la utilizacin de los servicios indicados, el Decreto 2255 asigna al alcalde municipal la funcin de autorizar el traslado de la sede oficial del concejo municipal a otra jurisdiccin, cuando se presenten circunstancias de alteracin del orden pblico, intimidacin o amenaza contra los integrantes de estas corporaciones. Para una mayor ilustracin sobre este decreto de excepcin, en el anexo 1 se incluye su texto, el cual regir mientras subsista el Estado de Conmocin Interior o mientras se declare su inexequibilidad, si as lo encuentra la Corte Constitucional.
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invitaba a los miembros del otro grupo a responder con el mismo procedimiento. En ms de una ocasin se supo de grupos de concejales que entraban por las ventanas de la sede institucional de la corporacin para sesionar en el lugar oficialmente designado para el efecto y, con la colaboracin de uno de los concejales suplentes del grupo opositor, constituir el qurum que les permitiera tomar vlidamente sus decisiones. 9. Integracin del concejo o nmero de concejales La ley es la que generalmente ha sealado el nmero de miembros que integran el concejo municipal. Ni la Constitucin de 1889 ni sus reformas de 1910, 1936, 1945 y 1957 sealaron el nmero mnimo ni mximo de miembros de esta corporacin. Inicialmente la Ley 4a de 1913 escogi el criterio poblacional para determinar el nmero de concejales por municipio. En el artculo 159 seal que En los municipios que tengan menos de tres mil habitantes el concejo se compondr de cinco miembros; en los que tengan de tres mil a cinco mil, de siete; en los que tengan de cinco mil a diez mil, nueve; en los de diez a veinte mil, de once; en los veinte mil a cincuenta mil, de quince; en los de cincuenta a cien mil, de diez y siete, y en los de ms de cien mil, de veinticinco. Es de resaltar que desde esos aos se previ la integracin impar de los concejos, figura que fue cambiada en 1969 para dar cabida a los concejos de integracin par, situacin que facilit la ineficiente y costosa prctica de los dobles concejos y su consecuencia permanente, la dualidad de personeros o de contralores elegidos por cada grupo de concejales. Fue en 1968 cuando se consagr, por primera vez en una norma constitucional, el nmero mnimo y mximo de los integrantes del concejo. El artculo 61 del Acto Legislativo No. 1 de 1968 estableci que el nmero de concejales estara entre 6 y 20 miembros, segn lo determine la ley, atendida la poblacin respectiva. La Ley 30 de 1969 desarroll el anterior principio constitucional e introdujo la figura de la integracin para de las corporaciones pblicas municipales. En su artculo 1 seal que Los municipios cuya poblacin actual no exceda de cinco mil habitantes, elegirn seis (6); los que tengan de cinco mil uno a diez mil, elegirn ocho (8); los que tengan de diez mil uno hasta veinte mil, elegirn diez (10); los de veinte mil uno hasta cincuenta mil, elegirn doce (12); los de cincuenta mil uno hasta cien mil, elegirn quince (15); y los de cien mil uno en
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adelante, elegirn quince (15); y uno ms por cada cien mil habitantes, hasta completar el mximo de veinte (20). En el artculo 2 seala que la determinacin del nmero de concejales se har con base en el censo electoral. Las cifras de poblacin a que se refiere el artculo anterior, sern las consignadas en el ltimo censo aprobado por la ley. Si el municipio fuere de creacin posterior a la fecha del censo legalmente aprobado, se tomar en cuenta, para los mismos efectos, el ltimo censo realizado, aunque no haya sido aprobado por la ley y, en su defecto, la poblacin acreditada para la expedicin de la ordenanza que cre el respectivo distrito municipal. Adicionalmente, en el artculo 3 le asign a la Registradura la funcin de aplicar la anterior informacin: La Registradura Nacional del Estado Civil tendr a su cargo la elaboracin y publicacin oportuna de la lista del nmero de concejales que puede elegir cada municipio. Ms adelante, la ley 15 de 1998 modific el nmero de miembros del concejo municipal y regres a la integracin impar de los mismos, la cual haba sido instituida desde 1913. La Constitucin Poltica de 1991 modific el nmero mnimo y mximo de los miembros del concejo municipal que haba sido establecido en la reforma constitucional de 1968 y le asign a la ley la determinacin del nmero de concejales para cada municipio, de acuerdo con la poblacin respectiva. El artculo 312 de la nueva Constitucin seala que En cada municipio habr una corporacin administrativa elegida popularmente para perodos de tres aos que se denominar concejo municipal, integrada por no menos de siete, ni ms de veintin miembros segn lo determine la ley, de acuerdo con la poblacin respectiva. Por su parte, el pargrafo del artculo 22 de la Ley 136 de 1994 seala que la Registradura Nacional del Estado Civil tendr a su cargo la determinacin y publicacin del nmero de concejales que puede elegir cada municipio. En la actualidad la composicin de los concejos municipales est sealada en el artculo 22 de la Ley 136 de 1994, de acuerdo con la siguiente tabla:
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TABLA No. 1 Composicin actual de los concejos municipales

No. de habitantes del municipio Hasta 5.000 habitantes De 5.001 a 10.000 habitantes De 10.001 a 20.000 habitantes De 20.001 a 50.000 habitantes De 50.001 a 100.000 habitantes De 100.001 a 250.000 habitantes De 250.001 a 1.000.000 de habitantes Ms de 1.000.0001 habitantes No. de Concejales 7 9 11 13 15 17 19 21
Para la determinacin del nmero de integrantes del concejo de Bogot, la Constitucin Poltica no le asigna a la ley esta facultad, como lo hace para todos los municipios del pas, sino que seala directamente en el artculo 323 la base poblacional a ser tenida en cuenta. Seala este artculo que: el concejo distrital se compondr de un concejal por cada 150 mil habitantes o fraccin mayor a 75 mil que tenga el territorio. En las elecciones para concejo realizadas en octubre del ao 2000 y de acuerdo con el ltimo censo oficialmente aprobado por la ley, en Bogot se eligieron 42 concejales. En resumen, el nmero de concejales es determinado por la ley, dentro del rango mnimo y mximo que seala la Constitucin Poltica y depende exclusivamente de la poblacin del respectivo municipio. La Ley 136 de 1994 conserva la integracin impar de los concejos, los cuales tuvieron mayoritariamente una integracin par durante el perodo 1969-1988. 10. Nmero de concejales y categorizacin de municipios La categorizacin de municipios no se emplea para determinar el nmero de concejales. La Constitucin y la ley les dan un tratamiento diferente a estas dos figuras jurdicas. Mientras que el nmero de concejales lo determina la ley con base exclusivamente en la poblacin del municipio (C.N. art. 312 y L. 136 de 1994, art. 22), la categorizacin de municipios, adems de aplicar rangos poblacionales diferentes a los establecidos para sealar el nmero de concejales, se basa en los recursos fiscales, la importancia econmica y la situacin geogrfica de los municipios. (C.N., art. 320 y L. 134 de 1994, art. 6, modificado este ltimo por el art. 2 de la Ley 617 de 2000)
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Aunque la Ley 617 de 2000 modific los parmetros de categorizacin de municipios, esta decisin no altera el nmero de concejales por municipio. El cambio se sentir en la relacin actual categora- nmero de concejales, en cuanto algunos municipios cambiarn de categora, pero conservan el mismo nmero de concejales mientras no se apruebe oficialmente un nuevo censo electoral. 11. Decisiones del concejo Segn en artculo 83 de la Ley 136 de 1994, el concejo municipal toma decisiones a travs de tres tipos de actos. Ellos son los acuerdos municipales, las resoluciones y las proposiciones. Los acuerdos municipales son aprobados siguiendo las etapas del proceso normativo correspondiente (presentacin de proyecto, aprobacin, sancin y publicacin). Las resoluciones y las proposiciones se adoptarn en los eventos en los cuales las decisiones del concejo no requieran acuerdo municipal y sern suscritas por la mesa directiva y el secretario de la corporacin. 12. Publicidad de los actos del concejo El articulo 209 de la Constitucin establece que la publicidad es uno de los principios rectores para el cumplimiento de la funcin administrativa. En consecuencia, este principio rige en la administracin municipal y se aplica, por lo tanto, en las actividades que adelante el concejo municipal. Para garantizar el respeto de este principio constitucional, la corporacin dispone de la gaceta del concejo, como rgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos (L. 136/94, art. 27). En la gaceta del concejo se publicarn, entre otras, las siguientes decisiones: El acta de las sesiones plenarias del concejo para ser puesta en conocimiento previo de los miembros de la corporacin, cuando sta no sea reproducida por cualquier otro medio mecnico (L. 136/94, art. 26). Las resoluciones sobre el reconocimiento de los honorarios a los concejales por la asistencia a sesiones plenarias de la corporacin (L. 136/94, art. 65).
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Las observaciones u opiniones presentadas por escrito por las personas naturales o jurdicas que hayan ejercido el derecho a formular observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se est adelantando en alguna de las comisiones permanentes de la corporacin (L. 136/94, art. 77). Las objeciones formuladas por el alcalde a los proyectos de acuerdo municipal. Los acuerdos municipales sancionados por el alcalde o por el presidente del concejo (L. 136/94, arts. 79 y 81). Los informes de comisin que presenten los concejales. Como se aprecia, el principio de la publicidad se exige para las diferentes decisiones que tome la corporacin y no solamente para los acuerdos municipales. En relacin con esta exigencia, el artculo 43 del Cdigo Contencioso Administrativo consagra el deber y la forma de publicacin de las decisiones de la administracin. Los actos administrativos de carcter general no sern obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletn que las autoridades destinen a ese objeto, o en un peridico de amplia circulacin en el territorio donde sea competente quien expide el acto. Los municipios en donde no haya rgano oficial de publicidad podrn divulgar estos actos mediante la fijacin de avisos, la distribucin de volantes, la insercin en otros medios, o por bando. Las decisiones que pongan trmino a una actuacin administrativa iniciada con una peticin de inters general se comunicarn por cualquier medio hbil. La Ley 57 de 1985 dispone, en el artculo 1, que La Nacin, los departamentos y los municipios incluirn en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinin deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos pblicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los dems que segn la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurdicos. Adems, el artculo 9 de la misma Ley 57/85 establece que la direccin del medio oficial de publicacin del municipio es de responsabilidad de la alcalda y no del concejo. Seala esta norma que: La direccin de los boletines o gacetas departamentales o municipales corresponder a la dependencia u
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oficina que sealen el gobernador o alcalde respectivos. No obstante lo anterior, el artculo 27 de la Ley 136 le asigna la direccin de la Gaceta del Concejo al secretario de la corporacin. Por tratarse de una norma posterior, especfica y del mismo nivel, prevalecera este artculo 27 sobre aquel artculo 9, el cual fue tcitamente modificado. El artculo 379 del Decreto 1333 de 1986, el cual consideramos vigente, seala: La nacin, los departamentos y los municipios incluirn en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinin deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos pblicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los dems que segn la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurdicos. Aunque la Ley 136 de 1994 generaliza la obligacin de tener la gaceta oficial en todos los municipios del pas, el Cdigo Contencioso Administrativo admite que los municipios en donde no haya rgano oficial de publicidad podrn divulgar estos actos mediante la fijacin de avisos, la distribucin de volantes, la insercin en otros medios, o por bando. (art. 43). De todas formas, as los municipios no dispongan de un medio oficial y propio de publicacin, los actos y decisiones de las autoridades territoriales que requieran de la publicacin para su obligatoriedad, no se publican en el Diario Oficial, el cual est reservado para la publicidad de decisiones de autoridades del orden nacional. (Dec. 2150 de 1995, art. 95 y L. 489 de 1998, art. 119). Finalmente, la Ley 617 de 2000 le asigna al personero de los municipios en donde no exista contralora municipal -es decir los municipios de 2a, 3a, 4a, 5a y 6a categora, por mandato del artculo 21 de la misma Ley 617- la particular funcin de promover y certificar la publicacin de los acuerdos del respectivo concejo municipal, de acuerdo con la ley. (art. 24-9). Al respecto, parecera ms aconsejable que fueran las propias autoridades encargadas de la publicacin de los acuerdos las que expidieran tal certificacin, por cuanto son ellas las que disponen de la informacin requerida para emitirla.
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CAPITULO 2 Organizacin interna del concejo municipal
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1. Mesa directiva El concejo municipal tendr una mesa directiva compuesta por un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un perodo de un ao.10 La primera vicepresidencia del concejo le corresponde al partido o movimiento poltico mayoritario entre las minoras, es decir, al segundo partido o movimiento poltico que est representado en la corporacin. La Ley 136 de 1994 prohbe la reeleccin de los concejales que integren la mesa directiva. Segn el artculo 28 de esta ley, ningn concejal podr ser reelegido en dos perodos consecutivos en la respectiva mesa directiva. Sin embargo, en los concejos en los cuales haya un miembro perteneciente a un partido o movimiento poltico y los dems integrantes a otro partido o movimiento poltico, realidad que se presenta en varios de los pequeos municipios del pas, el representante nico del partido o movimiento poltico deber ser reelegido en la mesa directiva del concejo, como una excepcin a la norma general de la no-reeleccin en la mesa directiva. a. Funciones de la mesa directiva En la actualidad, a la mesa directiva del concejo le corresponde cumplir, entre otras, las siguientes funciones: Nombrar comisiones accidentales para rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, en los casos en que en el concejo no se hubieren creado o integrado las comisiones permanentes encargadas de esta etapa del proceso (L. 136 de 1994, art. 25). Expedir las resoluciones sobre el reconocimiento de los honorarios de los concejales. (L. 136 de 1994, art. 65) Remitir al alcalde para su sancin los proyectos de acuerdo municipal aprobados en segundo debate. Esta remisin se har dentro de los 5 das hbiles siguientes a la aprobacin en segundo debate. (L.136 de 1994, arts. 73 y 76). Disponer o sealar los das, honorarios, duracin de las intervenciones y el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio del derecho que le asiste a toda persona natural o jurdica para expresar sus opiniones y presentar
Segn lo dispona el antiguo Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal, la mesa directiva del concejo estaba integrada por un presidente, un vicepresidente y un secretario (L. 4 de 1913, art. 161).
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observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio o examen se est adelantando en alguna de las comisiones permanentes del concejo. (L. 136 de 1994, art. 77) Suscribir las resoluciones y proposiciones que adopte el concejo municipal. (L. 136 de 1994, art. 83). Aceptar la renuncia y conceder licencias, vacaciones y permisos al personero municipal. (L. 136 de 1994, art. 172). b. Presidente del concejo El presidente del concejo tiene las siguientes caractersticas: Es un miembro de la corporacin pblica, que tiene el carcter de servidor pblico. (C.N., art. 123) Es elegido al interior de la corporacin por los propios concejales.11 Su perodo es de un ao y no es reelegible en ninguna posicin dentro de la mesa directiva del concejo para el siguiente perodo anual. Debe, al igual que los dems concejales, hacer parte de alguna de las comisiones permanentes del concejo. No tiene remuneracin adicional por su desempeo como presidente de la corporacin. Le corresponde ejercer la representacin poltica de la corporacin: actos oficiales, canalizar oficialmente la informacin de la corporacin, etc. Las funciones especficas del presidente del concejo son, entre otras, las siguientes: Rechazar los proyectos de acuerdo que vulneren el principio de la unidad de materia. La decisin del presidente es apelable ante la corporacin. (L. 136 de 1994, art. 72) Designar ponente para primer y segundo debate a los proyectos de acuerdo municipal que se presenten al concejo (L. 136/94, art. 73).
Sobre la revocatoria del acto de eleccin del presidente del concejo, ver la sentencia T-759 de 1999 de la Corte Constitucional.
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c. Vicepresidente del concejo El vicepresidente del concejo tiene las siguientes caractersticas: Es un miembro de la corporacin y tiene el carcter de servidor pblico (C.N., art. 123) Es elegido al interior de la corporacin por los propios concejales. Su perodo es de un ao y no es reelegible en ninguna posicin dentro de la mesa directiva del concejo para el perodo anual siguiente. Representa al segundo partido o movimiento poltico mayoritario representado en la corporacin. Debe hacer parte de alguna de las comisiones permanentes del concejo. No tiene derecho a remuneracin adicional por el hecho de ser el vicepresidente de la corporacin. Reemplaza al presidente en los casos de faltas absolutas y temporales d. Secretario del concejo El secretario ha hecho parte del concejo municipal, al menos desde la Ley 4a de 1913. En esta ley se seal que el concejo tendr un presidente, un vicepresidente y un secretario (art. 161) y adems le fij las funciones bsicas al cargo, entre las cuales se encuentran: Llevar el libro de actas y los dems que determinen las ordenanzas y acuerdos respectivos, o que ordene el presidente de la corporacin. (art. 162). Autorizar la expedicin de copias de los documentos que hagan parte del archivo del concejo, pero los gastos de amanuense estn a cargo del solicitante. Ningn empleado podr sacar copia de documentos que segn la Constitucin o la ley tengan carcter de reservados, ni copia de otros documentos, sin orden del jefe de la oficina de quien dependa. (art. 320). Dar fe en los certificados que expida relativos a los negocios que les estn confiados por razn de su empleo. (art. 315).
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La Ley 4a de 1913 consagr para el secretario del concejo la posibilidad de desempear simultneamente tres empleos, pero con una sola asignacin mensual. Estableci que por regla general, una misma persona no puede desempear a un tiempo dos o ms destinos remunerados. Se exceptan los casos siguientes: (...)6. Puede un individuo servir a la vez los destinos de secretario del alcalde, del juez y del concejo municipal, cuando la autoridad competente refunda esos destinos. La Ley 4a deca cul era la autoridad competente para permitir que una misma persona ejerciera estos tres destinos pblicos. En el artculo 154 estableci dos circunstancias para que pudiere darse tal decisin: una de carcter poblacional y otra econmica. As entonces, la norma permita que el gobernador del departamento dispusiera que una misma persona desempeara los destinos de secretario del concejo, del alcalde y del juez, cuando debido a la escasa poblacin y a la falta de recursos no pudiera sostenerse el tren administrativo ordinario. Ms tarde, la Ley 71 de 1916 consagr dos prohibiciones para el secretario del concejo. De un lado, en el artculo 10 dispuso que no puede ser secretario remunerado de un concejo municipal ninguno de sus miembros. De otro lado, en el artculo 14 estableci que: Es absolutamente prohibido a los alcaldes y corregidores y a sus secretarios, lo mismo que a los secretarios de los concejos municipales, toda participacin directa o indirecta en el ejercicio de la abogaca. Si se les probar que ha contravenido esta prohibicin, sern removidos inmediatamente de su puesto. En el rgimen jurdico vigente, el secretario del concejo se caracteriza por lo siguiente: Es un empleado pblico del municipio. Por regla general la designacin como secretario no recaer en un miembro de la corporacin. Es elegido por el concejo para un perodo de un ao Es reelegible indefinidamente, a criterio de la corporacin. Su eleccin se realiza en el primer perodo de sesiones ordinario sealado en la ley. Las faltas temporales del secretario y la forma de suplirlas sern reglamentadas por el concejo
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El rgimen salarial y prestacional a que tiene derecho corresponde al sealado para los empleados del respectivo municipio No puede ser secretario remunerado del concejo municipal ninguno de sus miembros (Dec. 1333/86, art. 77). Est excluido de la carrera administrativa, en cuanto su empleo es de perodo. (L. 443 de 1998, art. 5). e. Requisitos mnimos para ser secretario del concejo Los requisitos para ser elegido secretario del concejo dependen de la categora a la que pertenezca el municipio: en los municipios de categora especial, debern acreditar ttulo profesional, en cualquier disciplina; en los municipios de primera categora debern haber terminado estudios universitarios o tener ttulo de nivel tecnolgico; y en las dems categoras de municipios debern acreditar ttulo de bachiller o acreditar experiencia administrativa mnima de dos aos. f. Funciones del secretario del concejo Al secretario del concejo le corresponde cumplir, entre otras, las siguientes funciones: Ejercer la direccin de la gaceta del concejo, que es el rgano o medio oficial escrito de publicidad de los actos de la corporacin (L: 136/94, art. 27). Recibir los proyectos de acuerdo municipal que se presenten al concejo y realizar el reparto a la comisin correspondiente donde se surtir el primer debate (L. 136/94, art. 73). Suscribir, junto con la mesa directiva de la corporacin, las resoluciones y proposiciones que adopte el concejo (L. 136/94, art. 83).12 Llevar el libro de actas y los dems que determinen los acuerdos respectivos, o que ordene el presidente del concejo (Dec. 1333/86, art. 76) g. Posesin del presidente, concejales y secretario
Segn lo sealan los artculos 28 y 83 de la Ley 136 de 1994, el secretario del concejo no hace parte de la mesa directiva de la corporacin, a diferencia de lo que sealaba el artculo 161 de la Ley 4 de 1913.
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El acto solemne de la posesin es un requisito indispensable para comenzar a ejercer vlidamente el cargo o misin. En la posesin el servidor pblico presta juramento de cumplir y defender la Constitucin y desempear los deberes que le incumben. El artculo 251 de la Ley 4a de 1913 sealaba que Ningn funcionario entrar a ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitucin, y de cumplir los deberes que le incumben. Esto es lo que se llama posesin del empleo, o bien, tomar posesin de l. En el artculo 259 de la citada Ley 4a se deca que Los presidentes de los concejos tomarn posesin ante dichas corporaciones, y los miembros de ellas, secretario y subalternos, si los hubiere, ante el presidente. En el rgimen vigente, la Constitucin Poltica de 1991 contiene varios artculos aplicables a la posesin de los concejales y del secretario del concejo. En primer lugar, el artculo 122 seala que Ningn servidor pblico entrar a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitucin y desempear los deberes que le incumben. Antes de tomar posesin del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deber declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas". Dicha declaracin solo podr ser utilizada para los fines y propsitos de la aplicacin de las normas del servidor pblico: (C.N., art. 122, Inc. 2, 3 y 4). En segundo lugar, el artculo 293 de la Constitucin asigna a la ley la facultad de determinar la fecha de posesin de los concejales. El artculo 49 de la Ley 136 de 1994 desarrolla este principio constitucional y seala que Los Presidentes de los Concejos tomarn posesin ante dichas corporaciones, y los miembros de ellas, secretarios y subalternos, si lo hubiere, ante el Presidente; para tal efecto, prestarn juramento en los siguientes trminos: JURO A DIOS Y PROMETO AL PUEBLO, CUMPLIR FIELMENTE LA CONSTITUCIN Y LAS LEYES DE COLOMBIA13. De esta manera, tanto el presidente como los concejales y el secretario del concejo debern tomar posesin de su cargo antes de comenzar a ejercer como tales. El presidente del concejo toma posesin de su dignidad ante la plenaria de la corporacin. Los concejales toman posesin, en forma individual, ante el
La Ley 136 de 1994 transcribe el procedimiento establecido en el artculo 259 de la Ley 4 de 1913 y le adiciona la frmula que debe ser usada en el momento de la posesin.
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presidente de la corporacin. El secretario del concejo toma posesin de su cargo ante el presidente. La Corte Constitucional declar exequible el artculo 94 de la Ley 136, que consagra la frmula que deber emplear el alcalde, al tomar posesin de su cargo. Como existe una gran identidad entre los artculos 94 y 49 de la Ley 136, se presenta un extracto de la Sentencia respectiva, con el convencimiento que son tambin aplicables para el caso de la posesin de los concejales. Seala la Sentencia C-616 de 1997: En un sentido jurdico acorde con la evolucin legal, doctrinal y jurisprudencial del concepto, correspondiente a la tradicin pluralista que se abre paso en el mundo jurdico, puede afirmase que en la actualidad el significado religioso del juramento ha sido atenuado o, en la mayor parte de los casos, eliminado. Por ello, la mayor parte de las legislaciones europeas y americanas han suprimido las frmulas sacramentales que expresamente se referan a Dios ponindolo como testigo de la verdad de cuanto se declarar. En sentido extra jurdico tampoco puede decirse que hoy en da, jurar implique en s y por s, necesariamente, la expresin de principios religiosos. Ms bien podra afirmarse que, para la conviccin popular, el juramento es, simplemente, la afirmacin que un sujeto hace, procurndoles a sus destinatarios la conviccin de que dice la verdad. Atenuado o eliminado el contenido religioso del juramento en las normas legales, hoy en da el sustento filosfico-jurdico de las normas que lo consagran sin imponer el pronunciamiento de frmulas sagradas que expresamente mencionen a Dios, se encuentra simplemente en el deber general de conducirse de buena fe; en las normas que prescriben as las obligacin de jurar, puede decirse que la intencin del legislador no es otra que la de exhortar de manera especial al juramentado, para que su buena fe en la declaracin de la verdad sea especialmente observada. 2. Comisiones del concejo La Ley 136 establece la posibilidad de organizar dos tipos de comisiones al interior del concejo: las comisiones permanentes y las comisiones accidentales. a. Comisiones permanentes
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Las comisiones permanentes del concejo estarn encargadas de dar el primer debate a los proyectos de acuerdo municipal (L. 136/94, arts. 25 y 73). La ley le garantiza al concejo la libre determinacin del nmero de comisiones que considere necesario y la distribucin interna de los asuntos o negocios que stas conozcan, segn el contenido de los proyectos. Para determinar el nmero de comisiones permanentes el concejo podr considerar, entre otros factores, la categora a la cual pertenezca el municipio, las funciones del concejo, el nmero de concejales que lo integran, el nmero de proyectos que regularmente se tramitan y la especialidad de sus integrantes. En los municipios de categoras 4, 5 y 6 se establecen comnmente las comisiones de: presupuesto, administrativa y planeacin. En los municipios de categora especial, el concejo establece, adems de las anteriores, las comisiones de hacienda, obras pblicas, educacin, salud, privada, general, servicios pblicos, entre otras. Es necesario indicar que las comisiones debern estar integradas al menos por dos concejales, con lo cual se limita el nmero de comisiones permanentes, sobre todo en el concejo de los municipios de quinta y sexta categora, porque est la prohibicin-mandato establecida en el artculo 25 de la Ley 136 de 1994, segn la cual todo concejal debe pertenecer a una, y solamente a una, comisin permanente del concejo. Es decir, si los concejos de los municipios de sexta categora, que son la mayora, estn integrados por 7 o 9 integrantes, el concejo podr organizar en su interior nicamente tres o cuatro comisiones permanentes. b. Comisiones accidentales Las comisiones accidentales se pueden establecer por la mesa directiva de la corporacin para rendir el primer debate a los proyectos de acuerdo municipal, cuando el concejo no hay creado o integrado las comisiones permanentes (L. 136/94, art. 25). 3. Reglamento interno del concejo Para el cumplimiento eficiente y oportuno de las funciones que le asigna la Constitucin y la ley, el concejo municipal, por medio de acuerdo, aprobar un reglamento interno en el cual establecern las normas bsicas de organizacin y funcionamiento.
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El reglamento interno contendr al menos los siguientes aspectos: Las normas referentes a las comisiones permanentes y accidentales (L. 136/94, art. 31). La actuacin de los concejales (L. 136/94, art. 31). La validez de las convocatorias y de las sesiones (L. 136/94, art. 31). El nmero, integracin y asuntos que conocen las comisiones permanentes (L. 136/94, art. 25). Otros aspectos orgnicos como la instalacin, designacin, funciones y responsabilidades de los miembros de la mesa directiva; elaboracin, alteracin y agotamiento del orden del da; uso de la palabra, interpelaciones y proposiciones; desarrollo de los debates; presentacin y trmite de los proyectos de acuerdo; creacin e integracin de comisiones permanentes (del plan, de presupuesto, de educacin, de obras pblicas, etc.), accidentales y de la mesa; votaciones; eleccin de sus representantes o delegado y de funcionarios; trmite de las objeciones a los proyectos de acuerdo; elaboracin y aprobacin de actas; sanciones disciplinarias; y, en general, todos los asuntos que s relacionen con la organizacin y el funcionamiento de la corporacin14. Segn criterio del Consejo de Estado, el reglamento interno del concejo municipal puede ser expedido por medio de acuerdo o por medio de resoluciones. Cuando el reglamento interno de la corporacin se adopta por medio de resolucin no se requiere de la publicacin en la gaceta del municipio, sin perjuicio de que tal acto se realice, en cuanto la ley exhibe la publicacin de los acuerdos y no de las resoluciones ni proposiciones. Afirma el Consejo de Estado: Segn lo establecido en el artculo 27 de la Ley 136 de 1994, los concejos tendrn un rgano o medio oficial escrito para la publicidad de sus actos, denominado gaceta del concejo; y segn el artculo 81 de la misma ley, los acuerdos deben ser publicados en el respectivo diario o gaceta o emisora local o regional, dentro de los 10 das siguientes a sus sancin. Pues bien, son funciones de los concejos, propiamente tales, las establecidas en los artculos 313 de la Constitucin y 32 de la referida Ley 136 de 1994,
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principalmente, que se ejercen mediante acuerdos, como resultado de lo establecido en los artculos 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80 y 82 de la ley. Otras decisiones del concejo no requieren de acuerdo y se adoptan mediante resoluciones y proposiciones que deben suscribir la mesa directiva y el secretario, como est dispuesto en el artculo 83. Y entre stas y aquella de que trata el artculo 31 de la Ley 136 de 1994, segn el cual corresponde a los concejos expedir un reglamento interno para su funcionamiento, en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuacin de los concejales y a la validez de las convocaciones y de las sesiones. Entonces, el reglamento interno de los concejos, que no se expide mediante acuerdo, no es acto que, para regir, deba ser publicado, sin perjuicio de que as se haga, con el solo propsito de informar sobre el mismo a los particulares.15 Disentimos del criterio anterior expuesto por el Consejo de Estado. El reglamento interno del concejo municipal no slo debe ser aprobado por medio de acuerdo, sino que debe ser publicado en la gaceta del concejo. En la jerarqua interna de los acuerdos el reglamento interno del concejo tiene un nivel superior a los dems acuerdos, en cuanto es la norma que establece las condiciones para que el concejo atienda su funcin reguladora. Tiene, guardadas las proporciones, objeto y fines equivalentes a los que tiene la ley orgnica del Congreso con respecto a las dems leyes. Adems, su contenido no es un asunto de mero trmite. Por el contrario, de por medio estn derechos fundamentales y garantas constitucionales de los ciudadanos, como son el derecho a la informacin, a la participacin y al debido proceso, que le dan una connotacin especial al reglamento interno del concejo. El que se denomine interno no significa que sea de conocimiento exclusivo de los concejales. Como lo seala la sentencia del Consejo de Estado, parte de su contenido se refiere a la validez de las convicciones pero tambin a los espacios de participacin democrtica, al ejercicio del control poltico sobre la administracin, a la planeacin concertada y participativa, a la elaboracin del presupuesto del municipio o a los cabildos abiertos, los cuales son temas de inters pblico. Adems, desde un punto de vista eminentemente formal, se ha admitido que las resoluciones y las proposiciones de los concejos son actos administrativos y el artculo 27 de la Ley 136 de 1994 estatuye la gaceta del concejo como medio oficial escrito publicidad de sus actos. Luego, si las resoluciones y las
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Quinta. Sentencia de mayo 29 de 1997, Expediente 1668. Consejero Ponente: Mario Alario Mndez. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 309 de septiembre de 1997, pgs. 1321 y 1322.
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proposiciones no son actos de inters particular, sern entonces de inters general y, para la validez de estas ltimas, el Cdigo Contencioso Administrativo y el artculo 209 de la Constitucin exigen que sean conocidas por su destinatarios. La gaceta del concejo es el rgano por excelencia para dar a conocer los actos de los concejos que no sean notificados y el reglamento interno del concejo tiene una connotacin especial dentro de los acuerdos municipales. 4. Unidades de apoyo normativo Con base en la autorizacin dad por el artculo 78 de la Ley 617 de 2000, el concejo municipal podr contar con unidades de apoyo normativo, siempre que se observen los lmites de gastos a que se refieren los artculos 8, 10, 11, 54 y 55 de la referida Ley 617. 5. Atencin al pblico La Ley 4a de 1913 contena algunos principios sobre la atencin al pblico, considerados una novedad en la poltica de supresin de trmites de mediados de los aos 90. En el artculo 283 sealaba que Los empleados pblicos que por razn de sus funciones deban atender despacho diario, mantendrn abierta su oficina el tiempo necesario para despachar los asuntos en los trminos que las leyes sealen: En el artculo 284 prescriba que Las cmaras legislativas, las asambleas departamentales, la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores de distrito, la corte de cuentas, los concejos y en general las corporaciones pblicas, sealarn las horas de despacho obligatorio, salvo lo dispuesto expresamente en leyes especiales. En las dems oficinas, si son del orden nacional, las fijar el gobierno; si del orden departamental o provincial, el gobernador, y si del orden municipal, el alcalde. Si esos empleados no hicieren esa designacin, la har el jefe de cada oficina, por lo que a ella respecta. En la puerta de cada oficina se conservar un cartel que indique las horas de despacho obligatorio, para conocimiento e inteligencia de los particulares.
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El rgimen vigente consagrado a partir de principios constitucionales y de normas contenidas particularmente en el Decreto Ley 2150 y la Ley 190 de 1995, se exige que el concejo garantice una eficiente atencin al pblico, en aspectos como el horario de atencin, la ventanilla nica, la oficina de atencin, quejas y reclamos, el acatamiento del debido proceso y del derecho de peticin, la prohibicin de establecer trmites adicionales o la presuncin de buena fe, entre otros aspectos.
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CAPITULO 3 Normas electorales aplicables al concejo municipal
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1. Base constitucional El artculo 258 de la Constitucin consagra importantes normas en materia electoral que es necesario tener en cuenta en la eleccin del concejo municipal. En el mencionado artculo se establece que: El voto es un derecho y un deber ciudadano. En todas las elecciones, los ciudadanos votarn secretamente en cubculos individuales instalados en cada mesa de votacin, con tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales sern distribuidas oficialmente. La organizacin electoral suministrar igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos. La ley podr implantar mecanismos de votaciones que otorguen ms y mejores garantas para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos. 2. Circunscripcin electoral para la eleccin de concejales El artculo 64 de la Ley 136 de 1994 establece que para la eleccin de concejales cada municipio formar un circulo nico. Esta expresin tiene varias connotaciones: Los concejales podrn ser elegidos con votos de los ciudadanos inscritos en el censo electoral municipal, el cual no estar distribuido por zonas o reas geogrficas al interior del municipio. Los ciudadanos podrn votar por cualquiera de los candidatos al concejo de su municipio. Los elegidos representan el inters de la poblacin del municipio y no solamente el de un sector determinado. La aplicacin del rgimen de inhabilidades e incompatibilidades de carcter electoral y funcional para los candidatos se circunscribe, por regla general, al territorio del respectivo municipio.
3. Fecha de eleccin La ley seala la fecha institucional para la realizacin de la eleccin popular de los concejales, la cual se lleva a cabo regularmente el mismo da en todos los
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municipios del pas, junto con las elecciones de las dems autoridades de las entidades territoriales. Al respecto el artculo 1 de la Ley 163 de 1994 seala que las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de juntas administradoras locales, se realizarn el ltimo domingo del mes de octubre. 4. Electores En la eleccin de los concejales se exige que exista un vnculo jurdico y un inters directo de los elegidos con el municipio y con sus habitantes. Por esta razn, la Constitucin consagra en el artculo 316 que en las votaciones que se realicen para la eleccin de autoridades locales y para la decisin de asuntos del mismo carcter, slo podrn participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. La Ley 163 de 1994 define el concepto de residencia electoral y consagra algunos de los deberes de los electores. En su artculo 4 presente esta definicin: Residencia Electoral. Para efectos de lo dispuesto en el artculo 316 de la Constitucin Poltica, la residencia ser aquella en donde se encuentre registrado el votante en el censo electoral. Se entiende que, con la inscripcin, el votante declara, bajo la gravedad del juramento, residir en el respectivo municipio. Sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante proceso breve y sumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo Nacional Electoral declarar sin efecto la inscripcin16. La ley se fundamenta en el principio constitucional de la buena fe cuando seala o define el carcter de residencia y deja al ciudadano en libertad para registrarse en la circunscripcin electoral donde ltimamente resida. Esta es una invitacin para que los candidatos eviten el comnmente denominado trasteo de votos o votos golondrina, los cuales manifiestan una
El artculo 333 de la Ley 4 de 1913 sealaba que, para efectos polticos, se consideraba como vecino de un municipio a quien se encuentre en una de las siguientes situaciones: 1. El nacido y establecido en el municipio; 2. El que con su familia se haya radicado en l, por ms de un ao, aunque se ausente a veces, siempre que aquella permanezca en el territorio respectivo; 3. El que ejerza alguna profesin o dirija algn establecimiento de cualquier clase, siempre que por las circunstancias sea de presumir su nimo de permanecer en el municipio por tiempo largo o indefinido; y 4. El que manifieste su nimo de avecindarse, ante el alcalde, el cual extender de ello la correspondiente diligencia, pero los efectos de la vecindad no se surtirn en este caso sino dos meses despus de hecha la manifestacin.
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adhesin o vinculo personal con el candidato pero no reflejan necesariamente un compromiso con el municipio y sus destinos como entidad territorial, con lo cual se presentan no pocos casas en los cuales las autoridades elegidas no representan el verdadero sentimiento de los habitantes del respectivo municipio y se desdibujan las pretensiones o aspiraciones de la eleccin popular de autoridades locales. Por su parte, el Consejo de Estado admite la posibilidad de tener varios lugares de residencia, en atencin a la naturaleza de sus actividades. Sin embargo, para efectos electorales la residencia ser aquel lugar donde se inscriba la cdula, acto por el cual, se presume, el ciudadano declara bajo la gravedad del juramento residir en ese lugar. Al respecto seal: El artculo 183 de la Ley 136 de 1994 prescribe que residencia electoral es el lugar donde una persona habita o de manera regular est de asiento, ejerce su profesin y oficio o posee algunos de sus negocios o empleo, presupuestos materiales que pueden determinar que una persona posea al mismo tiempo la opcin de varias residencias electorales, tal como puede ocurrir con el domicilio. No obstante, respecto de aqulla, la ley establece que debe ser nica y se determina por la decisin del ciudadano de inscribir su cdula en el municipio o en alguno de los municipios en relacin con los cuales tiene uno cualquiera o varios de los vnculos previstos en el artculo 183 de la Ley 136 de 1994, es decir donde habita, o de manera regular est de asiento, ejerce su profesin y oficio o posee alguno de sus negocios o empleo, con el fin de ejercitar en l su derecho poltico de elegir y ser elegido. Al inscribir su cdula el ciudadano declara bajo la gravedad del juramento residir en el respectivo municipio y ello se constituye en el sustrato de una presuncin legal que, como tal, puede ser desvirtuada cuando se demuestre que el inscrito no se encuentra en ninguna de las situaciones descritas en el artculo citado.17 5. Inscripcin de candidaturas La inscripcin de los candidatos a concejales vence 55 das antes de la respectiva eleccin y las modificaciones a la inscripcin podrn realizarse dentro de los 5 das siguientes (L. 163/94, art. 2).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Quinta. Sentencia de diciembre 12 de 2001. Expediente 2742. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buritic. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363, abril de 2002, pg. 814.
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Con la fijacin de un plazo previo para realizar la inscripcin de candidaturas se busca disponer del tiempo mnimo necesario para organizar las elecciones, el diseo, impresin y distribucin de las tarjetas electorales, la elaboracin de las mesas de votacin, la designacin de jurados y delegados electorales, etc. 6. Propaganda el da de elecciones Los candidatos a concejales y los ciudadanos en general deben tener en cuenta que, segn el artculo 10 de la Ley 163 de 1994, est prohibida toda clase de propaganda poltica y electoral el da de las elecciones. Por lo tanto no se podrn portar camisetas o cualquier prenda de vestir alusiva a propaganda poltica, o afiches, volantes, gacetas o documentos similares que inviten a votar por determinado candidato o simplemente, le hagan propaganda. 7. Eleccin y escrutinio Le corresponde a las Comisiones Escrutadoras Distritales y Municipales hacer el escrutinio de los votos depositados para concejales y la declaracin de su eleccin, adems de expedir las respectivas credenciales (L. 163/94, art. 7). 8. Causales de reclamacin Las causales de reclamacin son taxativas y estn expresamente sealadas en los artculos 122 y 192 del Cdigo Electoral. Ellas son las siguientes: 1a. Cuando funcionen mesas de votacin en lugares o sitios no autorizados conforme a la ley. 2a. Cuando la eleccin se verifique en das distintos de los sealados por la ley, o de los sealados por la autoridad con facultad legal para este fin. 3a. Cuando los dos ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votacin estn firmados por menos de tres de ellos. 4a. Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones.
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5a. Cuando el nmero de sufragantes de una mesa exceda el nmero de ciudadanos que podan votar en ella. 6a. Cuando el nmero de votantes en una cabecera municipal, un corregimiento, una inspeccin de polica o un sector rural exceda al total de cdulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspeccin de polica o sector rural, segn los respectivos censos electorales. 7a. Cuando los pliegos electorales se hayan recibido extemporneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario pblico competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos. 8a. Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporacin escrutadora, salvo justificacin certificada por el funcionario electoral competente. 9a. Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado su aceptacin y prestado el juramento correspondiente dentro de los trminos sealados por la Ley para la inscripcin o para la modificacin, segn el caso. 10a. Cuando en una jurado de votacin se computan votos a favor de los candidatos a que se refiere el artculo 151 de este cdigo. 11a. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurri en error aritmtico al sumar los votos consignados en ella. 12a. Cuando con base en las papeletas de votacin y en las diligencias de inscripcin aparezca de manera clara e inequvoca que en las actas de escrutinios se incurri en error al anotar los nombres o apellidos de uno o ms candidatos. 9. Cuociente electoral y residuo La Constitucin consagra la definicin y oportunidad de la aplicacin de las figuras del cuociente electoral y del residuo. El artculo 263 de la Constitucin establece que: Para asegurar la representacin proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o ms
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individuos en eleccin popular o en una corporacin pblica se emplear el sistema de cuociente electoral. El cuociente ser el nmero que resulte de dividir el total de los votos vlidos por el de puestos por proveer. La adjudicacin de puestos a cada lista se har en el nmero de veces que el cuociente quepa en el respectivo nmero de votos vlidos. Si quedaren puestos por proveer se adjudicar a los mayores residuos, en orden descendente. Una vez se integra la respectiva corporacin pblica, todos los concejales tiene los mismos derechos, deberes, obligaciones, prohibiciones y oportunidades, en forma independiente del puesto que ocuparon en la eleccin segn la votacin obtenida o de su eleccin por cuociente o por residuo. En consecuencia, la presidencia del concejo no le corresponde a quien obtuvo la mayor votacin sino al concejal que sea elegido por los miembros de la corporacin, el cual bien puede ser el ltimo en entrar por residuo. 10. Voto en blanco El voto en blanco es aquel que fue marcado en la correspondiente casilla. La tarjeta electoral que no hay sido tachada en ninguna casilla no podr contabilizarse como voto en blanco. (L. 136/94, art. 17). El voto en blanco manifiesta la voluntad de participacin del sufragante, pero a la vez refleja su inconformismo con los candidatos inscritos para la respectiva eleccin. El voto en blanco se tiene en cuenta para establecer el cuociente, pero no incide en la eleccin de los candidatos. El sistema electoral vigente est diseado de tal forma que el voto de opinin que se expresa a travs del voto en blanco no genere efectos jurdicos ni polticos. Se puede llegar al extremo en que sea mayor el nmero de votos blancos que el nmero de votos depositados por los candidatos y, en ese evento, sern elegidos los candidatos que obtuvieron la mayor votacin. Para evitar estos extremos, se considera oportuno darle valor al voto en blanco. 11. Fecha de posesin Segn el artculo 193 de la Constitucin, le corresponde a la ley sealar la fecha de posesin de los concejales. Para la Ley 136 de 1994, la posesin de los concejales se realizar en la sesin de instalacin de los concejos, la cual se
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llevar a cabo, en principio, el 2 de enero siguiente a la eleccin para los concejos de los municipios de categora especial, primera y segunda, y el 1 de febrero para los concejos de los municipios de tercera a sexta categora. 12. Delitos contra el sufragio en el cdigo penal El Cdigo Penal -Ley 599 de 2000- consagra los siguientes tipos penales en el Ttulo XIV sobre Delitos Contra Mecanismos de Participacin Democrtica:
CAPITULO NICO De la violacin al ejercicio de mecanismos de participacin democrtica Artculo 386. Perturbacin del certamen democrtico. El que por medio de maniobra engaosa perturbe o impida votacin pblica relacionada con los mecanismos de participacin democrtica, o al escrutinio de la misma, o la realizacin de un cabildo abierto, incurrir en prisin de dos (2) a seis (6) aos. La pena ser de prisin de cuatro (4) a ocho (8) aos cuando la conducta se realice por medio de violencia. La pena se aumentar de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor pblico. Artculo 387. Constreimiento al sufragante. El que utilice las armas o amenace por cualquier medio a un ciudadano o extranjero habilitado por la ley, con el fin de obtener apoyo o votacin por determinado candidato o lista de candidatos, o voto en blanco, o por los mismos medios le impida el libre ejercicio del derecho al sufragio, incurrir en prisin de tres (3) a seis (6) aos. En igual pena incurrir quien por los mismos medios pretenda obtener en plebiscito, referendo, consulta popular o derogatoria del mandato, apoyo o votacin en determinado sentido, o impida el libre ejercicio del derecho al sufragio.
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La pena se aumentar de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor pblico. Artculo 388. Fraude al sufragante. El que mediante obra engaosa, obtenga que un ciudadano o extranjero habilitado por la ley, vote por determinado candidato, partido o corriente poltica, o lo haga en blanco, incurrir en prisin de uno (1) a cuatro (4) aos. Artculo 389. Fraude en inscripcin de cdulas. El que por cualquier medio indebido logre que personas habilitadas para votar inscriban documento o cdula de ciudadana en una localidad, municipio o distrito diferente a aquel donde hayan nacido o residan, con el propsito de obtener ventaja en eleccin popular, plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, incurrirn en prisin de tres (3) a seis (6) aos. La pena se aumentar de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor pblico. Artculo 390. Corrupcin de sufragante. El que prometa, pague o entregue dinero o ddiva a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley para que consigne su voto a favor de determinado candidato, partido o corriente poltica, vote en blanco, o se abstenga de hacerlo, incurrir en prisin de tres (3) a cinco (5) aos y multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mnimos legales mensuales vigentes. En igual pena incurrir quien por los mismos medios obtenga en plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, votacin en determinado sentido. El sufragante que acepte la promesa, el dinero o la ddiva con los fines sealados en el inciso primero, incurrir en prisin de uno (1) a dos (2) aos. La pena se aumentar de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor pblico. Artculo 391. Voto fraudulento. El que suplante a un ciudadano o extranjero habilitado por la ley, y vote ms de una vez, o sin derecho consigne voto en una eleccin, plebiscito, referendo, consulta popular, o revocatoria del mandato, incurrir en prisin de uno (1) a cuatro (4) aos. Artculo 392. Favorecimiento de voto fraudulento. El servidor pblico que permita suplantar a un ciudadano o un extranjero habilitado por la ley, o
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votar ms de una vez o hacerlo sin derecho, incurrir en prisin de uno (1) a cuatro (4) aos. Artculo 393. Mora en la entrega de documentos relacionados con una votacin. El servidor pblico que no haga entrega oportuna a la autoridad competente del registro electoral, sellos de urna o de arca triclave, incurrir en prisin de uno (1) a tres (3) aos. Artculo 394. Alteracin de resultados electorales. El que por medio distinto de los sealados en los artculos precedentes altere el resultado de una votacin o introduzca documentos o tarjetones indebidamente, incurrir en prisin de dos (2) a cinco (5) aos, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor. La pena se aumentar de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor pblico. Artculo 395. Ocultamiento, retencin y posesin ilcita de la cdula. El que haga desaparecer, posea o retenga la cdula de ciudadana ajena o cualquier otro documento necesario para el ejercicio del derecho de sufragio, incurrir en prisin de uno (1) a tres (3) aos, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor. Artculo 396. Denegacin de inscripcin. El servidor pblico a quien legalmente corresponda la inscripcin de candidato o lista de candidatos para elecciones populares que no cumpla con esta funcin o la dilate o entorpezca, incurrir en prisin de uno (1) a tres (3) aos. En igual pena incurrir quien realice las conductas anteriores cuando se trate de plebiscito, referendo, consulta popular y revocatoria del mandato. La misma pena se impondr al que por cualquier medio impida u obstaculice la inscripcin a que se refieren los incisos anteriores. 13. Delitos contra el sufragio en el cdigo electoral El Cdigo Electoral consagra dos tipos penales adicionales a los establecidos en el Cdigo Penal y una norma de carcter disciplinario. Artculo 199. El que entorpezca u obstaculice actuaciones de las autoridades encargadas de preparar o realizar las elecciones, o impidan o dificulte a un ciudadano la inscripcin de su cdula o la realizacin de cualquier acto
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indispensable para el ejercicio del derecho a sufragar, incurrir en prisin de seis (6) meses a dos (2) aos. En la misma sancin incurrir quien invite a las autoridades electorales al incumplimiento de sus funciones o promueva la realizacin de actos que conduzcan al mismo fin. Artculo 200. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hay lugar, los jurados de votacin, los miembros de comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares y los delegados del Consejo Nacional Electoral que omitan firmar las correspondientes actas de escrutinio incurrirn en arresto inconmutable de quince (15) das, los jurados y de un (1) mes los dems; penas que impondrn, previa investigacin sumaria, el Registrador Nacional del estado Civil, en el caso de los Delegados del Consejo Nacional Electoral y los delegados del Registrador Nacional, en los dems casos. Si no estuvieren de acuerdo con el contenido de las actas, podrn dejar las constancias necesarias pero, en todos los casos, las debern firmar. Tambin sin perjuicio de la respectiva sancin penal, sern sancionados con un (1) mes de arresto inconmutable quienes entorpezcan u obstaculicen actuaciones de las autoridades encargadas de preparar o realizar elecciones o inviten a las autoridades electorales al no cumplimiento de sus funciones o promuevan la realizacin de actos que conduzcan al mismo fin. Las anteriores sanciones sern impuestas por el Registrador Nacional del Estado Civil, previa investigacin sumaria. Si los actores son empleados pblicos, sern destituidos de sus cargos de acuerdo con solicitud que, al efecto formule la Registradura Nacional. Artculo 202. Los funcionarios electorales, permanentes o transitorios, que tengan conocimiento de la comisin de un delito contra el sufragio, lo denunciarn inmediatamente ante la autoridad competente y acompaarn a su denuncia todos los documentos pertinentes, indicando, adems, los nombres y direcciones, en lo posible, de los testigos que tengan conocimiento del hecho. La omisin o retardo injustificados de esta obligacin es causal de mala conducta que implica la prdida del empleo, sin perjuicio de las dems sanciones previstas en la ley.
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CAPITULO 4 Sesiones del concejo municipal
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1. Clases de sesiones Existen dos tipos de sesiones en el funcionamiento de las corporaciones pblicas: las sesiones ordinarias y las sesiones extraordinarias. En relacin con las sesiones ordinarias, por principio, se acepta que las corporaciones pblicas no sesionen en forma permanente o continua durante todo el ao, sino que lo hagan durante determinados perodos fijos y preestablecidos por la Constitucin o la ley, segn se trate del Congreso de la Repblica o de las corporaciones pblicas territoriales, respectivamente. Ahora bien, la duracin, oportunidad y nmero de sesiones ordinarias no podr ser igual para todas las corporaciones pblicas, sino que, al fijarlas, debern tenderse en cuenta factores como el tamao de la poblacin respectiva, la situacin financiera de la entidad que asume su remuneracin o la naturaleza de las funciones a cargo de la nacin, el departamento y municipio o distrito. Se considera que sus integrantes requieren de tiempo libre para estar en contacto con la realidad del municipio y las condiciones de vida de su gente, lo cual les permitir tomas las decisiones ms adecuadas, oportunas y coherentes para la atencin de las necesidades de la poblacin y para el cumplimiento de los fines del Estado. Un antecedente importante sobre las sesiones del concejo lo constituye el artculo 161 de la Ley 4a de 1913, segn el cual El concejo (...) se reunir ordinariamente una vez al mes, por lo menos, y adems cuando lo determine su reglamento. A sesiones extraordinarias puede ser convocado por el presidente y por el alcalde, siempre que haya asuntos en que ocuparse18. a. Sesiones ordinarias La Constitucin Poltica le asigna a la ley la determinacin del perodo de sesiones ordinarias en los cuales actuar el concejo municipal (arts. 293 y 312) La Ley 136 de 1994 desarroll este principio constitucional y, con base en la categorizacin de municipios, estableci dos modalidades de sesiones ordinarias para el concejo municipal: una modalidad para el concejo de los municipios de las categoras especial, primera y segunda, y otra para los
Sobre antecedentes de los perodos de sesiones ordinarias del conejo ver, por ejemplo, Ley 4 de 1913, art. 184; Ley 72 de 1926, arts. 5 y 8; Ley 89 de 1936; Ley 6 de 1958, arts. 3 y 4; Ley 30 de 1969, arts. 5, 7 y 8.
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municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categoras, tal como se resume en las dos tablas siguientes19: TABLA No. 2 Sesiones ordinarias del concejo de municipios de categora especial, primera y segunda Oportunidad // sesiones Primer perodo de sesiones Segundo perodo de sesiones Tercer perodo de sesiones Primer ao del perodo del concejo Del 2 de enero al ltimo da de febrero Segundo y tercer ao del perodo del concejo Del 1 de marzo al 30 de abril
Del 1 de junio al 31 de julio Del 1 de octubre al 30 de noviembre
TABLA No. 3 Sesiones ordinarias de los los municipios de tercera a sexta categora Oportunidad // perodo Primer perodo Segundo perodo Del 1 al 31 de mayo Tercer perodo Cuarto perodo Del 1 al 31 de agosto Del 1 al 30 de noviembre Todos los aos Del 1 al ltimo da de febrero
El establecimiento de perodos diferentes de sesiones ordinarias del concejo municipal, a partir de diferentes categoras de municipios, no es contrario a la Constitucin Poltica ni atenta contra el principio de la igualdad. As lo estim la Corte Constitucional en la Sentencia No. C-271 de 1996.
La modificacin de los parmetros de categorizacin de los municipios hecha por la Ley 617 de 2000 no incide en los perodos de sesiones ordinarios de los concejos, aunque s modifica el nmero mximo de sesiones ordinarias y extraordinarias que se pueden remunerar anualmente a los concejales.
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Igualmente, debe considerarse que es la ley la que otorga el carcter ordinario o extraordinario a las sesiones de los concejos municipales, pues del artculo 23 de la Ley 136 de 1994 no se desprende que la naturaleza de tales reuniones dependa de los asuntos que sean sometidos a consideracin de la corporacin o de los temas que se incluyan en el respectivo orden del da. As lo concluy el Consejo de Estado al revisar la demanda de la eleccin de un personero municipal efectuada como si se tratara de una sesin ordinaria, siendo que los primeros diez das del mes de enero correspondiente a la iniciacin del perodo constitucional de un nuevo concejo municipal no corresponden ni a sesiones ordinarias ni extraordinarias20. Ahora bien, si por cualquier causa el concejo no pudiere reunirse ordinariamente en las fechas indicadas en la ley, lo harn tan pronto como fuere posible, dentro del perodo correspondiente (L. 136/94, art. 23. En los municipios de categora especial, primera y segunda, los concejos destinarn el tercer perodo de sesiones ordinarias, comprendido entre el 1 de octubre y el 30 de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal (L. 136/94, art. 23). Aunque la Ley 136 de 1994 no seala en forma expresa una norma similar para el concejo de los municipios de tercera a sexta categora, stos destinarn con el mismo objetivo el cuarto perodo de sesiones ordinarias, comprendido entre el 1 y el 30 de noviembre. Las sesiones ordinarias del concejo se caracterizan por lo siguiente: El nmero de sesiones por ao, su duracin y oportunidad estn sealadas en forma previa, expresa y precisa por la ley. Su ocurrencia se presenta por derecho propio. No requieren de citacin ni convocatoria especifica. La corporacin puede ejercer plenamente sus facultades y cumplir la totalidad de las funciones a su cargo: control poltico, citacin de funcionarios, sesiones en cabido abierto, aprobacin de proyectos de acuerdo, adopcin de resoluciones y proposiciones, etc. En el primer perodo de sesiones ordinarias de cada ao el concejo elige secretario del concejo conoce el informe general sobre la administracin que le entregue el alcalde (L. 136 de 1994, arts. 37 y 91-A-4).
Consejo d Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Quinta. Sentencia de noviembre 30 de 2001. Expediente 2741. Consejero Ponente: Daro Quinez Pinilla. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 364, abril de 2002, pgs. 819-822.
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b. Prrroga del perodo de sesiones ordinarias La Ley 136 de 1994 consagra la posibilidad de prorrogar los perodos de sesiones ordinarias. (Pargrafo 1, art. 23) Las caractersticas de la prrroga del perodo de sesiones del consejo son: Cualquier perodo de sesiones ordinarias podr ser prorrogado No hay prrroga de perodo de sesiones extraordinarias. La prrroga deber aprobarse antes de finalizar el respectivo perodo de sesiones ordinarias que va a ser prorrogado de lo contrario, si ya culmin el perodo de sesiones, no procede la prrroga, porque no se puede prorrogar lo que ya expir. Los concejales son quienes pueden aprobar la prrroga del perodo de sesiones (C-271-96). La prrroga podr ser hasta por 10 das calendario, contados a partir de la finalizacin del respectivo perodo de sesiones. No se admite intervalo de das entre la terminacin del perodo de sesiones ordinarias y su prrroga. La prrroga hace parte del respectivo perodo de sesiones ordinarias del concejo. Durante la prrroga el concejo ejerce la plenitud de sus atribuciones y competencias. c. Sesiones extraordinarias La base constitucional de las sesiones extraordinarias de los concejos se encuentra en el artculo 315 de la Carta. Segn su numeral 8 le corresponde al alcalde Colaborar con el concejo para el buen desempeo de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administracin y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que slo se ocupar de los temas y materias para los cuales fue citado. En aplicacin del anterior principio, las caractersticas de las sesiones extraordinarias del concejo son:
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Las sesiones extraordinarias del concejo sern convocadas exclusivamente por el alcalde. Jams podrn coincidir en el tiempo con un perodo de sesiones ordinarias o su prrroga. La duracin la determinar el alcalde en el acto de citacin. El concejo tramitar nicamente los asuntos para los cuales haya sido expresamente convocado por el alcalde. Los concejales tienen derecho a percibir la remuneracin y gastos de transporte durante las sesiones extraordinarias. Si bien las sesiones extraordinarias son convocadas por iniciativa del alcalde, existe en la Ley 136 de 1994 un evento en el cual el alcalde debe citar al concejo cuando ste no se encuentre en perodo de sesiones ordinarias, el cual es un caso excepcional de citacin obligatoria a sesiones extraordinarias. Ocurre en los casos en los cuales el alcalde objeta un proyecto de acuerdo municipal y el concejo no est sesionado. La norma dice: Si el concejo no estuviere reunido, el alcalde est en la obligacin de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este perodo de sesiones no podr ser superior a cinco das (art. 78) y en ste conocer de las objeciones formuladas por el alcalde al proyecto de acuerdo municipal. Esta excepcin de la convocatoria a sesiones extraordinarias tiene como finalidad garantizar el respeto del principio de continuidad de la administracin y evitar, de esta manera, demoras innecesarias en la gestin municipal. 2. Das y horas hbiles para sesionar Todos los das y horas durante los perodos de sesiones ordinarias y extraordinarias son hbiles para sesionar. Por lo anterior, en la actuacin de las corporaciones pblicas y de sus integrantes no tienen aplicacin las figuras laborales de la jornada de trabajo, las horas extras ni de los das festivos o dominicales. Aspecto diferente lo constituye el rgimen salarial del personal administrativo del concejo.
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3. Citacin El concejo sesionar ordinariamente por derecho propio en los perodos de sesiones ordinarias expresamente establecidos en la ley (L. 136/94, art. 23). 4. Instalacin de las sesiones del concejo Todas las sesiones del concejo debern ser instaladas por el presidente de la corporacin, si se trata de una sesin plenaria, o por el presidente de la respectiva comisin, para que las decisiones que en ellas se adopten surtan efectos legales. La instalacin tiene un efecto declarativo y protocolario. Tiene como propsito sealar que se renen las condiciones formales y materiales mnimas exigidas por la ley para la realizacin de la actividad administrativa y poltica que le corresponde al concejo y, adems, que las actuaciones y decisiones que all se produzcan tienen pleno respaldo legal. 5. Orden del da El procedimiento regular que se sigue en una sesin del concejo municipal es el siguiente: Llamada a lista y verificacin del qurum Instalacin de la sesin Aprobacin del orden del da Lectura del acta anterior Discusin de proyectos Proposiciones y varios 6. Actas de las sesiones
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Como una constancia o registro de los asuntos discutidos y de las decisiones adoptadas en la corporacin, se debern levantar actas de las sesiones del concejo y de sus comisiones permanentes, en las cuales se incluirn, entre otros, los siguientes aspectos sealados en el artculo 26 de la Ley 136 de 1994: Una relacin sucinta de los temas debatidos La relacin de las personas que hayan intervenido La relacin de los mensajes ledos Las proposiciones presentadas Las comisiones designadas Las decisiones adoptadas 7. Nmero de sesiones por da Los concejos podrn sesionar mximo una vez por da. (L. 136/94, art. 23). Est condicin busca, entre otros objetivos, garantizar que las decisiones sean tomadas con un mnimo de reflexin, anlisis, argumentacin y discusin de los diferentes temas y evitar, de esta forma, las decisiones impulsivas o ligeras; facilitar la continuidad, permanencia y regularidad de trabajo al interior de la corporacin, ya que busca evitar que las decisiones se dejen para ltimo momento; adems, desde la ptica centralista del manejo de la autonoma de las entidades territoriales, se considera que de esta manera se le pone una talanquera a las sesiones mltiples en una sola jornada, programadas por los concejales con el fin de incrementar sus honorarios o de evacuar rpidamente sus compromisos con la corporacin. 8. Suspensin de las sesiones Las sesiones podrn suspenderse por el concejo, cuando sus integrantes decidan decretar un receso para continuar en la misma fecha con el desarrollo del orden del da aprobado en la respectiva sesin.
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En este evento, el receso o intermedio no significa que los concejos sesionen ms de una vez por da, sino que la misma sesin se desarrolla en varias fases o momentos. Para todos los efectos, se tendr como una sola sesin. 9. Qurum y mayoras El qurum es el nmero de integrantes de la corporacin que se requiere para instalar la sesin y para deliberar o para tomar vlidamente decisiones. Esto significa que existen dos tipos de qurum: uno deliberatorio y otro decisorio. Se trata de dos figuras diferentes pero interdependientes en el funcionamiento de las corporaciones pblicas. Como el qurum lo constituye el rango que va desde el nmero mnimo establecido en la Constitucin hasta la totalidad de los miembros de la corporacin, el qurum decisorio lleva implcito al qurum deliberatorio, es decir que siempre que haya qurum decisorio hay qurum deliberatorio, pero no siempre que hay qurum deliberatorio habr qurum decisorio. El concepto de mayora significa el nmero mnimo de votos que se requieren a favor de una propuesta para aprobar la decisin. La mayora se utiliza siempre y cuando se verifique previamente que se cuenta con el qurum de carcter decisorio, es decir que se cuenta con la asistencia de los miembros requeridos para tomar la decisin. Mientras que el qurum se determina, por principio, con respecto al nmero de integrantes de la corporacin, la mayora se establece, por principio, a partir del nmero de participantes o de asistentes que constituyan el qurum decisorio. En la determinacin del qurum y de las mayoras para decidir en el concejo municipal, por remisin del artculo 148 de la Constitucin, son aplicables los artculos 145 y 146 de la Carta, los cuales establecen lo siguiente: Artculo 145. El Congreso pleno, las Cmaras y sus comisiones no podrn abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones slo podrn tomarse con la asistencia de la mayora de los integrantes de la respectiva corporacin, salvo que la Constitucin determine un qurum diferente. Artculo 146. En el Congreso pleno, en las Cmaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora
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de los votos de los asistentes, salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial. Artculo 148. Las normas sobre qurum y mayoras decisorias regirn tambin para las dems corporaciones pblicas de eleccin popular. Con base en el artculo 148 de la Constitucin, la Ley 136 de 1994 consagra las normas especiales para la aplicacin de las figuras del qurum y de las mayoras en las sesiones que se lleven a cabo en las comisiones y en plenaria del concejo municipal. El artculo 29 se refiere al qurum y seala que Los concejos y sus comisiones no podrn abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones slo podrn tomarse con la asistencia de la mayora de los integrantes de la respectiva corporacin, salvo que la Constitucin determine un qurum diferente Segn el artculo 30, sobre mayoras, En los concejos y sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los asistentes salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial. Las expresiones en bastardilla de los dos artculos antes transcritos de la Ley 136 son para sealar que la Constitucin no establece ningn evento en el cual exija un qurum o una mayora diferente al principio general para la instalacin de las sesiones, la deliberacin ni las decisiones que tomen las corporaciones pblicas del nivel territorial. a. Qurum deliberatorio El qurum deliberatorio es el rango comprendido ente la cuarta parte de los integrantes de la corporacin y la plenaria de la misma. Se emplea para efectos de instalar vlidamente la sesin y para deliberar o debatir formalmente en torno a los asuntos de inters o de competencia de la respectiva corporacin. b. Qurum decisorio El qurum decisorio es el rango comprendido entre la mitad ms uno de los integrantes de la corporacin y la plenaria de la misma. Siempre que hay qurum decisorio estar implcito el qurum deliberatorio.
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Una vez integrado el qurum decisorio, podrn tomarse vlidamente decisiones en las materias de competencia de la corporacin. c. Qurum decisorio en una corporacin pblica de integracin impar Como el qurum decisorio es al menos la mitad ms uno de los integrantes y el concejo municipal tiene un nmero impar de miembros, la determinacin del qurum decisorio se obtiene aproximando por defecto, ya que matemticamente la mitad ms uno no corresponde a un nmero entero. En un concejo municipal de 13 miembros, por ejemplo, la cifra matemtica de la mitad ms uno es de 7,5 concejales. Como la aproximacin se hace por defecto y no por exceso, la presencia de siete (7) de los trece (13) concejales constituye el qurum decisorio, en cuanto entre 7 y 6 se considera por ley y la jurisprudencia que existe la suficiente diferencia para tomar decisiones.
10. Mayoras Una vez se verifique la existencia del qurum decisorio, se puede emplear el concepto de mayora, el cual se entiende como el mnimo de votos de los asistentes que se requiere a favor para adoptar una decisin al interior de las comisiones o de la plenaria de la corporacin. Existen varios tipos de mayora para tomar decisiones en una corporacin pblica: Simple La decisin es adoptada por la mitad ms uno de los asistentes
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Absoluta Calificada
La decisin es adoptada por la mayora de los votos de los integrantes La decisin es adoptada por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros. La fijacin de uno y otro criterio lo efecta la ley. La decisin se toma por las tres cuartas partes de los integrantes La decisin se toma por el mayor nmero de votos a favor de una entre varias alternativas
Especial Relativa
El principio general seala que las decisiones en las corporaciones pblicas se tomarn por mayora simple y, excepcionalmente, por una mayora diferente. Por lo tanto, segn el postulado que plantea que las excepciones debern ser expresas, taxativas y de restrictiva interpretacin, las mayoras absoluta, calificada y especial se aplicarn nicamente en los casos expresamente sealados en la Constitucin y la ley. Con respecto a las decisiones del concejo municipal ya se seal que la Constitucin no consagra ninguna excepcin al principio general de la mayora simple. Por su parte, la ley 136 consagra la siguiente excepcin: La mocin de observacin del concejo a las decisiones de los secretarios del despacho, los directores de departamento administrativo, el representante legal de los institutos descentralizados del municipio, el personero y el contralor, en ejercicio del control a la administracin municipal, se adoptar por mayora absoluta, segn lo exige el artculo 39 de la Ley 136 de 1994: La propuesta se votar en plenaria entre el tercero y el dcimo da siguientes a la terminacin del debate. Aprobada la mocin, por el voto de la mitad ms uno de los miembros de la corporacin, se comunicar al alcalde. Si fuere rechazada, no podr presentarse otra sobre la misma materia, amenos que hechos nuevos la justifiquen. El artculo 124 del Decreto 1333 de 1996 seala que los acuerdos u otros actos de los concejos municipales anulados definitivamente por los Tribunales
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de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitucin o las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrn ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposicin legal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a los concejos para ocuparse de tales asuntos. Pargrafo.- Los acuerdos y dems actos que se expidan en contravencin de esta disposicin son nulos. Los alcaldes objetarn los proyectos de acuerdo que se encuentren en este caso, y estas objeciones slo podrn ser declaradas infundadas por la mayora absoluta de los votos de los concejales. En resumen, las decisiones del concejo no relacionadas expresamente en las normas antes citadas o en otras leyes especiales, se tomarn por mayora simple.21 Ahora bien, luego de hacer referencia a la regulacin vigente sobre qurum y mayoras, es interesante sealar que la ley 4a de 1913 ya diferenciaba los conceptos de qurum y de mayora, aunque no distingua entre qurum deliberatorio y qurum decisorio. En esa oportunidad, prescriba el artculo 163 de la ley 4a en mencin que para instalarse o para funcionar un concejo necesita la mayora absoluta de sus miembros; y para aprobar cualquier proyecto o resolucin, la mayora absoluta de los que estn presentes en la sesin. El empate reiterado se tiene por negativa. Incluso haba sanciones para los ausentes: Cuando no se rena el qurum necesario, los concejales presentes apremiarn a los ausentes con multas sucesivas de cinco a diez mil pesos. (L. 4a/13, art. 168). Con el transcurrir del tiempo, los miembros de las corporaciones pblicas fueron siendo ms indiferentes al control social por sus inasistencias a las sesiones, con lo cual se hizo cada vez ms difcil aprobar decisiones.
21 El Decreto Legislativo No. 0247 de 1957 generaliz una mayora calificada para tomar decisiones en las corporaciones pblicas. Segn su artculo 3: En las corporaciones pblicas () la mayora para todos los efectos legales, ser de dos tercios de los votos; pero el Congreso, por medio de ley votada por las dos terceras partes de los miembros de una y otra cmara, podr sealar, para perodos no mayores de dos aos, las materias respecto de las cuales bastar la aprobacin de la simple mayora absoluta. La Ley 76 de 1966 seal en el artculo 1 las materias excluidas de la norma general antes transcrita y en el artculo 2 extendi la autorizacin para las decisiones que deba tomar el concejo municipal.
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Como alternativa surge la figura del qurum deliberatorio en la reforma de 1968, como mecanismo de justificacin del incumplimiento de los honorarios y de las citas preestablecidas y concertadas en las corporaciones pblicas. En ese entonces el qurum deliberatorio se fij en la tercera parte de los integrantes de la respectiva corporacin pblica, pero fue otra norma ineficaz frente a las ausencias y los retardos. La realidad se impuso y en la Constitucin de 1991 se vio la necesidad de disminuir an ms el qurum deliberatorio, para establecerlo en la cuarta parte de los integrantes de las corporaciones pblicas. Como se indica, las normas se han ido adecuando a las circunstancias de cada poca. Por ahora, la norma presupone que los cumplidos con el horario y con los acuerdos pactados son el 25% de los miembros de las corporaciones pblicas. Llegar el da en que no se requiera distinguir qurum deliberatorio de qurum decisorio porque el trabajo, la dedicacin y empuje de sus destinatarios tornan en innecesaria la norma o, por el contrario, se requerir reducir el qurum deliberatorio al 10% porque la fuerza de voluntad se pierde el da de la eleccin?. El control poltico directo por parte de la ciudadana tiene un papel importante para jugar en la opcin que se escoja.
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CAPITULO 5 Funciones del concejo municipal
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1. Evolucin normativa de las funciones del concejo Segn el artculo 199 de la Constitucin de 1886, corresponde a los concejos municipales: a) Ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores, para la administracin del Distrito; b) Votar, de conformidad con las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales; c) Llevar el movimiento anual de la poblacin; d) Formar el censo civil cuando lo determine la ley, y e) Ejercer las dems funciones que les sean sealadas. Segn el artculo 62 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, corresponde a los concejos municipales: a) Ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores para la administracin del Distrito; b) Votar, en conformidad con la Constitucin, la ley y las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales; c) Llevar el movimiento anual de la poblacin; d) Formar el censo civil cuando lo determine la ley; e) Nombrar jueces, personeros y tesoreros municipales;22 f) Ejercer las dems funciones que les sean sealadas. Para el artculo 169 de la Ley 4a de 1913, son atribuciones de los concejos:
1. Formar el presupuesto de rentas y gastos para el servicio del
distrito;
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Esta funcin del concejo no estaba en la Constitucin de 1886.
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2. Imponer contribuciones para el servicio municipal, dentro de los
lmites sealados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudacin e inversin;

3. Nombrar los jueces, tesoreros y personeros municipales; 4. Crear empleados para el servicio municipal, sealarles sus
atribuciones, duracin y remuneracin, sin contravenir a las leyes y ordenanzas, salvo el caso previsto en el artculo 154, en el cual en nombramiento del empleado que haya de desempear las funciones de tesorero o de recaudador de hacienda corresponde al empleado que deba hacer este ltimo, conforme a la legislacin del respectivo departamento;
5. Arreglar la polica en sus diferentes ramos, sin contravenir a las
leyes y ordenanzas ni a los decretos del gobierno, del gobernador o del prefecto respectivo;
6. Sealar penas de multa hasta de cincuenta pesos y arresto hasta
por diez das a los que infrinjan sus acuerdos;

7. Exigir de los empleados del municipio los informes que necesite
para el buen desempeo de sus deberes;

8. Or y decidir las excusas accidentales de sus miembros; 9. Reglamentar sus trabajos y polica interior; 10. Examinar y fenecer en primera instancia las cuentas de los
tesoreros municipales, salvo lo que dispongan las ordenanzas;

11. Acordar lo conveniente a la mejora, moralidad y prosperidad del municipio, respetando los derechos de los otros y las disposiciones de la Constitucin, leyes y ordenanzas, y los decretos del poder ejecutivo y de los gobernadores y prefectos; 12. Fijar el nmero de jueces que debe haber en el municipio, y
cuando determinen que haya ms de uno, dividir entre ellos los asuntos de su incumbencia, con aprobacin del gobernador;
13. Calificar las credenciales de sus propios miembros;
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14. Llevar el movimiento de poblacin y formar el censo civil, en
conformidad con lo que dispongan las leyes y ordenanzas;

15. Sealar el da o das en que deba tener lugar el mercado pblico; 16. Conceder privilegios para obras de inters pblico del municipio;
pero las concesiones no sern vlidas sin que las apruebe el gobernador, oyendo previamente el informe del respectivo prefecto. Si las obras interesan a ms de un municipio, corresponde a las asambleas conceder el privilegio;
17. Reglamentar el repartimiento y entrega de los terrenos comunales
y de los baldos cedidos al municipio. Los acuerdos que dicte el concejo sobre este punto no se llevarn a efecto sin la aprobacin del gobernador, quien podr modificarlos y adicionarlos, oyendo previamente el informe del respectivo prefecto; la adjudicacin de los baldos requiere la aprobacin del respectivo ministerio;
18. Disponer lo conveniente acerca de la manera como debe hacerse
uso de los terrenos comunales de los municipios;

19. Crear juntas para la administracin de determinadas ramas del
servicio pblico, cuando lo juzgue conveniente, y reglamentar sus atribuciones;

20. Llevar el movimiento anual de la poblacin; 21. Formar el censo cuando lo determine la ley, y 22. Desempear las dems funciones sealadas por las leyes.
En el artculo 62 de Acto Legislativo No.1 de 1968, las funciones del concejo son: 1a. Ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administracin del distrito. 2a. Votar, de conformidad con la Constitucin, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales. 3a. Determinar la estructura de la administracin municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de
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remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleos. 4a. Crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos pblicos, sociedades de economa mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley. 5a. Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en proyecto presentado por el alcalde. 6a. Elegir personeros y tesoreros municipales y los dems funcionarios o empleados que la ley determine. 7a. Autorizar a alcalde para celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos, y 8a. Ejercer las dems funciones que la ley le seale. Como antecedente normativo se mencionan nicamente las funciones del concejo municipal asignadas por la Constitucin de 1886, en el Cdigo de Rgimen Departamental y Municipal (L. 4a de 1913) y en la reforma constitucional de 1968, y no se incluyen otras leyes referentes a funciones del concejo, como son la Ley 71 de 1919, Ley 5a de 1926, Ley 113 de 1928, Ley 89 de 1936, las cuales, aunque son igualmente importantes para apreciar la evolucin especfica de las atribuciones de esta corporacin pblica, se incluirn en un estudio ms especifico sobre el tema. 2. Rgimen vigente: Clasificacin de las funciones De acuerdo con la autoridad que las asigna, el concejo municipal tiene tres tipos de funciones: las funciones asignadas por la ley y las funciones establecidas internamente por la propia corporacin. Desde el punto de vista de la naturaleza de las funciones, stas pueden ser de dos clases: unas de naturaleza administrativa y otras de control poltico sobre las autoridades municipales, incluidos el personero y el contralor municipal. En relacin con el control poltico sobre las autoridades municipales, incluidos el personero y el contralor municipal. En relacin con el control poltico que ejerce el concejo ver las sentencias Nos. C-082 de 1996 y C-405 de 1998, ambas de la Corte Constitucional.
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3. Funciones constitucionales del concejo La Constitucin le asigna funciones al concejo municipal en varios artculos. Ellas no se encuentran consagradas solamente en el artculo 313 sino que existen otros artculos que en forma directa le sealaban atribuciones adicionales a la corporacin pblica municipal. a. Funciones del concejo en el artculo 313 de la Constitucin Artculo 313. Corresponde a los concejos:
1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del municipio.
los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas.

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro
2. Adoptar
tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo23.

4. Votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y
los gastos locales24.

5. Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir
anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

6. Determinar la estructura de la administracin municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos pblicos y empresas
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estima que la celebracin de contratos por parte del alcalde, requiere siempre de autorizacin del respectivo concejo municipal. Dicha corporacin puede otorgarla en forma genrica, especfica, temporal o indeterminada. La celebracin de contratos sin la debida autorizacin del concejo municipal, puede dar lugar al delito de celebracin indebida de contratos por falta de requisitos legales para hacerlo, tipificado en el artculo 410 del Cdigo Penal vigente. Radicacin 1.371. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363, marzo de 2002, pg. 529. 24 La potestad impositiva corresponde en forma privativa e indelegable a las corporaciones pblicas de eleccin popular. Es inconstitucional que el concejo faculte al alcalde para dictar el estatuto de valorizacin municipal. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Cuarta. Sentencia de octubre 2 de 1998. Expediente 8939. Consejero Ponente: Julio E. Correa Restrepo. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 324, diciembre de 1998, pgs. 1811-1814.
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industriales o comerciales y autorizar la constitucin de sociedades de economa mixta.25

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije
la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas como la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda.26
8. Elegir personero para el perodo que fije la ley y los dems
funcionarios que esta determine.27

9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y
defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio.

10. Las dems que la Constitucin y la ley les asignen.
b. Funciones del concejo asignadas en otros artculos de la Constitucin Las funciones constitucionales del concejo municipal estn sealadas principalmente en el artculo 313 de la Carta. Sin embargo, hay atribuciones dadas a la corporacin pblica en otros artculo de la propia Constitucin Poltica, con los cuales se elabor el siguiente listado:
1. Participar en la presentacin de proyectos de ley ante el Congreso
de la Repblica, en los trminos sealados en el artculo 155 de la Constitucin.

2. Participar
en la presentacin de proyector de reforma constitucional (acto legislativo), en los trminos sealados en los artculos 155 y 375 de la Constitucin.
3. Organizar la contralora municipal, como entidad tcnica dotada
de autonoma administrativa y presupuestal. (C.N., art. 272).
Existe competencia compartida entre el concejo y el alcalde para determinar la organizacin administrativa del municipio. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de junio 13 de 1996. En: Jurisprudencia y Doctrina, agosto de 1996. 26 En relacin con la funcin del concejo de regulacin de los usos del suelo, ver la sentencia de la Corte Constitucional C-006 de 2002, M.P. Clara Ins vargas Hernndez. 27 Para el Consejo de Estado, hay nulidad de la eleccin de funcionarios por parte del concejo municipal en todos los casos en que se omita la convocatoria con tres das de anticipacin. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Quinta. Sentencia de mayo 28 de 1999. Expediente 2250. Consejero Ponente: Roberto Medina Lpez. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 332, agosto de 1999, pgs. 1474-1475.
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4. Elegir contralor para un perodo igual al del alcalde, de ternas
integradas con dos candidatos presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo. Ningn contralor podr ser reelegido para el perodo inmediato. (C. P., art. 272).
5. Ejercer la delegacin que le haga la asamblea departamental en
los casos que seale la ley. (C.N., art. 301)

6. Dividir el territorio de su municipio en comunas cuando se trate
de reas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. (C.N. art. 318).
7. Delegar la toma de decisiones en asuntos de su competencia en
las juntas administradoras locales. (C.N., art. 318).

8.
Protocolizar, junto con el alcalde, la conformacin del rea metropolitana a la cul se integre su municipio, y participar en la fijacin de sus atribuciones, financiacin y autoridades, de acuerdo con la ley. (C.N., art. 319).
9. Determinar el porcentaje de los ingresos corrientes del municipio
que ste aportar a la provincia de la cual vaya a hacer parte. (C.N., art. 321).
10. Permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperacin de los costos de los servicios que se presten o participacin en los beneficios que les proporcionen. (C.N., art. 338). 4. Funciones del concejo asignadas en la ley Las funciones del concejo, adems de estar sealadas en la Constitucin, tambin pueden ser asignadas por la ley. Existe un gran nmero de leyes que le asignan funciones a la corporacin, entre las cuales sobresalen las siguientes: a. Artculo 32 de la Ley 136 de 1994 Artculo 32. Atribuciones: Adems de las funciones que se le sealan en la Constitucin y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:
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1. Disponer lo referente a la polica en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo. 2. Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la
alcalda, directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas municipales, al contralor o al personero, as como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en sesin ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
3. Reglamentar la autorizacin al alcalde para contratar, sealando los casos en que requiere autorizacin previa del concejo. 4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta Ley. 5. Determinar las reas urbanas y suburbanas de la cabecera municipal y dems centros poblados de importancia, fijando el respectivo permetro urbano. 6. Determinar la nomenclatura de las vas pblicas y de los
predios o domicilios.
7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 8. Velar por la preservacin y defensa del patrimonio cultural. 9. Organizar la contralora y la personera y dictar las normas
necesarias para su funcionamiento.

10. Dictar las normas orgnicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deber corresponder al Plan Municipal o Distrital de desarrollo, de conformidad con las normas orgnicas de planeacin.
Pargrafo 1.- Los concejos municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecern la forma y los medios como los
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municipios puedan otorgar los beneficios establecidos en el inciso final del artculo 13, 46 y 368 de la Constitucin Nacional. Pargrafo 2.- Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya sealado si la competencia corresponde a los Alcaldes o los Concejos, se entender asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contrare la Constitucin y la Ley. Pargrafo 3.- A travs de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior. (par. 3, exequible, C-506-95). b. Funciones del concejo asignadas en otros artculos de la Ley 136 de 1994
1. En el acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas y corregimientos se fijar su denominacin, lmites y atribuciones, y se dictarn las dems normas que fueren necesarias para su organizacin y funcionamiento. (Art. 117) 2. Asignar funciones al alcalde municipal (arts. 91) 3. Aceptar la renuncia o conceder licencia a los concejales (art. 91, A, 8.) 4. Facultar al alcalde para suprimir o fusionar entidades o
dependencias municipales, con miras al cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad definidos en el artculo 209 de la Constitucin Poltica. (art. 91, D, 3).
5. Conceder licencias y aceptar renuncias a los funcionarios cuyo
nombramiento corresponda al concejo. (art. 91, D, 12).

6. Conocer sobre el informe de las comisiones del alcalde superiores a cuatro das, el cual deber ser presentado por el burgomaestre dentro de los quince das siguientes, donde sealar el motivo de la comisin, duracin, costos y resultados obtenidos en beneficio del municipio. (art. 111).
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7. Autorizar al alcalde para salir del pas, previa presentacin por
ste de un informe sobre la comisin que se proponga cumplir en el exterior. (art. 112).
8. Establecer programas permanentes para el conocimiento, promocin y proteccin de los valores democrticos, constitucionales, institucionales, cvicos y especialmente el de la solidaridad social de acuerdo con los derechos fundamentales, los econmicos, los sociales y culturales; y los colectivos y del medio ambiente. El desconocimiento por parte de las autoridades locales de la participacin ciudadana y de la obligacin establecida en este artculo ser causal de mal conducta. (art. 142) 9. Autorizar al alcalde para suscribir el convenio por el cual se
conformar la asociacin de municipios. (art. 150-1.). En la legislacin anterior, la asociacin voluntaria de municipios se concertaba mediante acuerdos expedidos por los respectivos concejos municipales, en los cuales se aprobaban los estatutos de la entidad, (L. 1a de 1975, art 6)
10. Determinar la planta d personal de la contralora, a iniciativa del contralor municipal. (art. 157). 11. Elegir contralor municipal dentro de los primeros diez das del mes de enero, para un perodo igual al del alcalde, de terna integrada con dos candidatos presentados por el Tribunal Superior de Distrito Judicial y uno por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El salario del contralor corresponde al 100% del salario fijado por el concejo municipal para el respectivo alcalde. (art. 158 y 159) 12. Dar posesin de su cargo al contralor municipal (art. 160) 13. Conocer el informe que le presente el contralor municipal sobre el
estado de las finanzas del municipio, a nivel central y descentralizado, el cual ir acompaado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y fondos pblicos. (art. 165-6).
14. Elegir personero en los primeros diez das del mes de enero del
ao respectivo, para perodos de tres aos, que se iniciarn el primero de marzo y concluirn el ltimo da de febrero. La
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asignacin mensual del personero ser igual al 100% del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde (art. 170 y 177)28
15. Dar posesin de su cargo al personero municipal. (art. 171). 16. Realizar en forma inmediata una nueva eleccin de personero
para el perodo restante, en caso de falta absoluta de este funcionario municipal. (art. 172)
17. Designar reemplazo del personero en caso de faltas temporales,
cuando el funcionario de la personera que le siga en jerarqua no rena las calidades exigidas para ser personero. (art. 172).
18. Asignar funciones al personero municipal. (art. 178) 19. Crear personeras delegadas, a iniciativa del personero, de
acuerdo con las necesidades del municipio y previo concepto favorable de la procuradura delegada para personeros. Los personeros delegados debern acreditar las mismas calidades que se exigen para ser personero. (art. 180)
20. Facultar al alcalde par que, en casos excepcionales, haga el
reconocimiento y pago de primas tcnicas a los servidores municipales altamente calificados que requieran para el desempeo de sus cargos cuyas funciones demanden la aplicacin de conocimientos tcnicos, cientficos o especializados. Para estos efectos, los municipios con una poblacin superior a cien mil (100.000) habitantes, destinarn como mnimo una suma equivalente al uno por ciento (1%) de sus gastos de inversin, a la capacitacin de los funcionarios municipales. Los dems municipios destinarn para ello, como mnimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos. (art. 184).
En relacin con la posibilidad de reeleccin de los personeros municipales, se estima pertinente transcribir la Nota del Director de la revista Jurisprudencia y Doctrina acerca de la divisin de criterios que existe en la actualidad entre los cuatro magistrados de la Seccin Quinta del Consejo de Estado, que es la competente para resolver las demandas de nulidad de la eleccin de estos funcionarios locales. Al respecto expres lo siguiente: Nota: La Seccin Quinta del Consejo de Estado se encuentra dividida frente al tema de la reeleccin de los personeros. Los consejeros Mario Alario Mndez y Reinaldo Chavarro Buritic sostienen que se encuentra prohibida, mientras que los consejeros Daro Quiones Pinilla y Roberto Medina Lpez defienden su validez. El empate es decidido por un conjuez y, puesto que no se trata siempre de la misma persona, los respectivos procesos terminan siendo fallados con una u otra tesis, segn la posicin a la que adhiera el conjuez escogido. En Jurisprudencia y Doctrina No. 368, agosto de 2002, pg. 1689.
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21. La facultad asignada a los concejos en el artculo 192 de la Ley
136 de 1994 para establecer el rgimen de calidad de los empleados pblicos municipales, fue declarada inexequible en la sentencia C579 de 1997 de la Corte Constitucional.
22. La funcin del concejo de sealar la asignacin del alcalde
consagrada en el artculo 87 de la Ley 136 de 1994, fue declara inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-510 de 1999. 5. Funciones del concejo asignadas en leyes diferentes a la ley 136 de 1994 Una caracterstica de las autoridades del nivel territorial es que no conocen nadie las conoce- a ciencia cierta cules y cuntas son sus funciones y competencias, porque de manera constante y abundante las leyes y los decretos con fuerza material de ley les asignan atribuciones, las cuales no pocas veces pasan completamente desapercibidas. El concejo municipal no es la excepcin. Hay ms de 150 funciones de esta corporacin asignadas por leyes diferentes a la Ley 136 y expedidas luego de la Constitucin de 1991. Cmo no tener en cuenta las funciones asignadas en la ley desarrollo territorial, la ley orgnica de planeacin, la ley del plan de desarrollo, las leyes de reforma tributaria, el estatuto de contratacin, la ley orgnica de presupuesto, la ley estatutaria de mecanismos de participacin ciudadana, el estatuto bsico de la administracin pblica o la ley de saneamiento fiscal (L. 617/2000) o en la ley orgnica de asignacin de recursos y competencias (Ley 715/01), para citar algunos ejemplos. 6. Competencia residual de los concejos El concejo municipal tiene una competencia residual frente a las funciones asignadas por la Constitucin o la ley a los municipios. En donde no se seale expresamente si la competencia corresponde al alcalde o al concejo, se entender asignada al concejo. As lo consagr, en los siguientes trminos, el pargrafo 2 del artculo 32 de la Ley 136 de 1994: Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya sealado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entender asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contrare la Constitucin y la ley. 7. La delegacin administrativa por parte del concejo municipal
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La delegacin administrativa, junto con la descentralizacin y la desconcentracin, es una figura jurdica establecida en el artculo 209 de la Constitucin para el cumplimiento de la funcin administrativa. En aplicacin de la delegacin se permite que un rgano administrativa invista de autoridad o de competencia a otro rgano para que tome decisiones en cumplimiento de una o de varias de las funciones del empleo o cargo del cual es titular el primero. Quien delega se denomina delegante y quien recibe la delegacin se denomina delegatario. Para que proceda la delegacin se requiere previa autorizacin otorgada expresamente por quien le asign la respectiva funcin al empleo del delegante. El concejo municipal est expresamente autorizado para delegar en las juntas administradoras locales (C.N., art. 318-5 y L. 136/94, art. 34) y en el alcalde municipal (C.N., art. 313-3). Estos dos eventos se desarrollan a continuacin. a. La delegacin del concejo en el alcalde En el libro Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia, editado por Legis en 1999, el autor de este trabajo presenta un amplio desarrollo de tales conceptos. De este libro se extracta un aparte relacionado con la delegacin administrativa del concejo en el alcalde municipal. Las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales pueden otorgar facultades pro tempore a los gobernadores y alcaldes para que tomen decisiones sobre materias que son de competencia de las respectivas corporaciones pblicas. En el rgimen departamental y municipal gravitan las siguientes preguntas: Se aplica el trmino mximo de seis meses consagrado en la delegacin legislativa (C.N., art. 150-10)? Hay que respetar las restricciones temticas consagradas en el artculo 150.10 de la Constitucin para la delegacin legislativa? Aunque los artculos 3000 y 313 de la Constitucin ofrecen las respuestas especficas a estos cuestionamientos, no existe unidad de criterio doctrinal ni institucional.
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Artculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas (...) 9. Autorizar al gobernador para (...) ejercer pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales. Artculo 313. Corresponde a los concejos (...) 3. Autorizar al alcalde para (...) ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Los dos artculos transcritos establecen las condiciones de la autorizacin constitucional a alas asambleas y concejos para realizar esta modalidad de delegacin administrativa. En ninguno de sus artculos condiciona, expresa ni tcitamente, el otorgamiento de facultades pro tempore en el nivel territorial al respeto o acatamiento de las restricciones establecidas para la delegacin legislativa. En otras palabras, ninguno de los lmites establecidos en el artculo 150.10 de la Constitucin Poltica, ni siquiera el trmino de seis meses, es aplicable en el nivel territorial. En el nivel territorial no existe legalmente la figura equivalente al gobierno nacional; no se aprueban cdigos; no se decretan impuestos; no se aprueban leyes generales, marco o cuadro; no se aprueban leyes orgnicas ni estatutarias. En la legislacin territorial las decisiones se toman, por norma general, por mayora simple. En la prctica administrativa cada municipio o departamento ha elaborado su propia frmula de adecuacin de las restricciones nacionales. Esta prctica no es necesariamente ilegal, incluso en algunos eventos puede ser conveniente, como por ejemplo la duracin o el trmino inferior a seis meses para otorgar las facultades. La expresin pro tempore significa por un tiempo determinado, el cual no necesariamente debe ser inferior a seis meses. Lo que aqu se pretende es precisar que las autoridades territoriales no estn obligadas a dar cumplimiento, adems que no pueden hacerlo, al artculo 150.10 de la Constitucin, ya que para las entidades territoriales se conserv en esta materia el rgimen jurdico anterior a 1991. As, los elementos centrales de las facultades pro tempore en el nivel territorial son los siguientes: Autorizacin del concejo o asamblea al alcalde o gobernador para que tome decisiones sobre materias que son de la competencia de la respectiva corporacin pblica.
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La corporacin pblica debe fijar expresamente el trmino de la autorizacin. El pro tempore no est condicionado por el lmite de los seis meses del art. 150.10 de la Constitucin Poltica. No hay una restriccin expresa o taxativa de asuntos de las corporaciones pblicas que sean indelegables. Sin embargo, hay materias que por su naturaleza no son objeto de delegacin. Por ejemplo, la eleccin de funcionarios, el cumplimiento de funciones administrativas en el interior de la corporacin o los temas en los cuales se consagra la iniciativa exclusiva del alcalde o del gobernador, con excepcin de la supresin o fusin de entidades departamentales (art. 305.8 CP) y de la supresin o fusin de entidades y dependencias municipales (art. 315 CP) Las asambleas y concejos podrn modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia las decisiones tomadas por los gobernadores y alcaldes. Los decretos expedidos por los gobernadores y alcaldes en ejercicio de las facultades pro tempore tienen la misma fuerza o nivel de una ordenanza o de un acuerdo, respectivamente. Finalmente, para otorgar la autorizacin pro tempore se requiere la solicitud expresa del alcalde y su aprobacin no exige mayora absoluta.29 b. La delegacin del concejo en las juntas administradoras locales El concejo municipal puede delegar la toma de decisiones en asuntos de su competencia a las juntas administradoras locales. (L. 136 de 1994, arts. 34 y 131-7). El artculo 34 de la Ley 136, en desarrollo del artculo 318-5 de la Constitucin, consagra la figura de la delegacin administrativa del concejo en las juntas administradoras locales -JAL: Artculo 34. Delegacin de competencias: El concejo podr delegar en las Juntas Administradoras Locales parte de las competencias que le son propias, conforme a las siguientes normas generales:
HERNANDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia. Bogot, Legis, 1999, pgs. 220-222.
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a) La delegacin se har con el fin de obtener un mayor grado de eficiencia y eficacia en la prestacin de los servicios. En todo caso, dichas competencias estn subordinadas al plan de desarrollo del municipio. b) No se podrn descentralizar servicios ni asignar responsabilidades, sin la previa destinacin de los recursos suficientes para atenderlos En la prctica, las juntas administradoras locales no sern beneficiadas ampliamente con una delegacin administrativa por parte del concejo, y por lo tanto, este es un artculo que tendr poca aplicacin en la administracin municipal, por las siguientes razones: Las funciones constitucionales del concejo son indelegables en las JAL. Las competencias del concejo asignadas por la ley, son, por principio, indelegables en las JAL, debido a la naturaleza de las funciones y a la diferencia de la cobertura territorial de las decisiones de ambas corporaciones pblicas. Tan slo en el 7% de los municipios del pas, (80 municipios) se eligieron juntas administradoras locales el 29 de octubre de 200. 8. Prohibiciones al concejo municipal en la Ley 136 El artculo 40 de la Ley 136 de 1994 le seala un conjunto de prohibiciones al concejo municipal. Segn este artculo, es prohibido a los concejos:
1. Obligar a los habitantes, sean domiciliarios o transentes a
contribuir con dineros o servicios para fiestas o regocijos pblicos.

2. Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio pblico. 3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio
de acuerdos o de resoluciones.
4. Dar votos de aplauso o de censura a actos oficiales; pero podrn
pedir la revocacin de los que estimen; ilegales e inconvenientes, exponiendo los motivos en que se funden.
5. Privar a los vecinos de otros municipios de los derechos,
garantas o proteccin de que disfruten los de su propio municipio.
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6. Decretar actos de proscripcin o persecucin contra personas naturales o jurdicas 7. Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurdicas. 8. Tomar parte en el trmite o decisin de asuntos que no son de su
competencia. Tal como lo sealaba la Ley 4a de 1913 y aunque no est expresamente sealado en la Ley 136 de 1994, al concejo le est prohibido decretar actos de proscripcin, por extensin de los principios constitucionales sobre la materia. Sobre esta prohibicin al concejo, la Corte Constitucional seal en la Sentencia C-465 de 1996: No puede el Concejo Municipal incurrir en actos de proscripcin de las personas naturales o jurdicas, garanta que consagra la Constitucin Poltica al prohibirle al Congreso y cada una de las Cmaras tales decisiones, lo cual cabe tambin en relacin con corporaciones pblicas de eleccin popular, como el Concejo y las Asambleas, que si bien tienen un carcter administrativo, sin duda tienen tambin el rango de representacin popular, en el mbito de sus respectivos municipios y departamentos. Segn se menciona en este captulo, las funciones del concejo estn asignadas, por principio, en la Constitucin Poltica y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporacin, pues ellas estn contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza, situacin que exigir un trabajo sistemtico y omnicomprensivo para informar a sus destinatarios de los alcances y compromisos inherentes a su funcin.
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CAPITULO 6 Acuerdos municipales
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1. El proceso normativo de los acuerdos municipales El proceso normativo de los acuerdos municipales se compone de cuatro fases o etapas secuenciales pero diferenciables entre s: la iniciativa o presentacin de los proyectos ante el concejo; la aprobacin; la sancin y publicacin, y la revisin por parte del gobernador. TABLA No. 4 El proceso normativo de los acuerdos municipales
Iniciativa o presentacin de los proyectos de acuerdo Alcalde Concejales JALs Personero Contralor municipal Pueblo
Diseo: Pedro Alfonso Hernndez M.
Aprobacin del proyecto Concejo municipal
Sancin y publicacin del acuerdo Alcalde municipal
Revisin del acuerdo por el gobernador Gobernador 30
2. Presentacin de los proyectos de acuerdo a. Antecedente normativo En 1913 era ms amplia y menos condicionada que ahora la presentacin de proyectos de acuerdo municipal. El artculo 172 de la Ley 4a de 1913 sealaba que: Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y por los empleados de que trata el artculo 167. Por su parte, el referido artculo 167 permita la presentacin de proyectos de acuerdo a varias autoridades. Segn esta norma, El prefecto, el alcalde, el tesorero y el personero municipales, inspectores de instruccin pblica, mdicos oficiales, ingenieros municipales y presidentes de juntas de beneficencia tienen voy, pero no voto, en las sesiones del concejo, y pueden presentar proyectos de acuerdo en los asuntos de su ramo.
La revisin del acuerdo municipal por parte del gobernador no suspende la ejecutoriedad de la norma. La revisin se produce en el efecto diferido. El acuerdo municipal rige a partir del da siguiente de su publicacin o desde la fecha posterior que el mismo acuerdo determine.
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Posteriormente, en el artculo 104 del Decreto 133 de 1986 se seal, en los siguientes trminos, la competencia para presentar proyectos de acuerdo municipal: Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, por los alcaldes y sus secretarios, y, en los asuntos de su ramo, por los personeros, contralores y tesoreros municipales. b. Rgimen vigente Segn el artculo 71 de la Ley 136 de 1994, los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. Tambin podrn ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente. La novedad la constituye la presentacin de proyectos de acuerdo por las JAL y por iniciativa popular. 3. Proyectos de acuerdo de iniciativa exclusiva del alcalde El alcalde presenta proyectos de acuerdo ante el concejo municipal de dos manera: unos son los proyectos por iniciativa exclusiva otorgada por la Constitucin Poltica o por la ley, casos en los cuales el alcalde tiene la obligacin de presentar los respectivos proyectos de acuerdo, y otros son los proyectos que el alcalde presenta discrecionalmente al concejo en materias diferentes a los de iniciativa exclusiva, en cuanto los estime convenientes para la buena marcha del municipio. (CP, art. 315-5 y L. 136 de 1994, art. 91-A-1). En este marco general, son de iniciativa exclusiva del alcalde la presentacin de proyectos de acuerdo que versen sobre las siguientes material: Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas (CP, arts. 313-2 y 315-5 y L. 136 de 1994, arts. 71 y 91). Autorizar al alcalde para celebrar contratos (CP, art. 313-3 y L. 136 de 1994, art. 71).31
Segn lo indic la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Al alcalde corresponde en forma privativa la iniciativa para presentar los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo, as como la autorizacin para la celebracin de contratos. Si presentados los proyectos no fueren aprobados, tiene la facultad de insistir; para ello deber presentarlos de nuevo. El concejo municipal tiene funciones asignadas en la Constitucin y la ley, por lo cual debe cumplirlas.
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Autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo (CP, art. 313-3 y L. 136 de 1994, art. 71). Determinar la estructura de la administracin municipal y las funciones de sus dependencias (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Determinar las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleos (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Crear establecimientos pblicos y empresas industriales o comerciales o autorizar la constitucin de sociedades de economa mixta (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Aprobar el presupuesto anual de rentas y gastos (CP, art. 315-6, y L. 136 de 1994, art. 91). La iniciativa exclusiva incluye tanto la presentacin de proyectos de acuerdo para regular por primera vez una materia, como la presentacin de proyectos para modificar o derogar acuerdos que versen sobre tales materias. Es exclusiva, porque nicamente el alcalde puede presentar los proyectos de acuerdo municipal sobre las materias sealadas. Pero, qu sucede si el alcalde no quiere, no puede o no alcanza a presentar estos proyectos de acuerdo?. Segn la materia y la oportunidad, continuarn rigiendo los acuerdos existentes o, de lo contrario, el municipio no contar con la reglamentacin respectiva. Ahora bien, una vez presentados a la corporacin los proyectos de acuerdo que pertenecen a la iniciativa exclusiva del alcalde, el concejo municipal puede introducirle modificaciones en cuanto la exclusividad se garantiza nicamente para efectos de la presentacin del proyecto y no para su debate y aprobacin. 4. Proyectos de acuerdo de iniciativa de los concejales Los concejales pueden presentar proyectos de acuerdo sobre las materias que son competencia de los concejos, con excepcin de los proyectos cuya competencia corresponde exclusivamente al alcalde.
De no hacerlo, resultarn aplicables a los concejales, como a cualquier servidor pblico, las normas de responsabilidad por omisin de funciones. Radicacin 1.371. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363, marzo de 2002, pg. 529.
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Por principio, un solo concejal puede presentar un proyecto de acuerdo municipal. No hay materia en la cual se exija la presentacin conjunta por un nmero plural de integrantes de la corporacin, aunque, si as lo consideran, el proyecto podr ser presentado o respaldado por varios concejales. 5. Proyectos de acuerdo de iniciativa discrecional del alcalde El alcalde municipal, si as lo considera, podr presentar proyectos de acuerdo municipal para regular materias diferentes de las que le corresponde la presentacin por iniciativa exclusiva. Este hecho muestra que las oportunidades del alcalde son ms amplias que las que tienen los concejales para presentar proyectos de acuerdo, con lo cual se considera que el impulso de la actividad normativa de los concejos est principalmente radicada en cabeza de la autoridad ejecutiva y no en cabeza de los miembros de la corporacin. Esta afirmacin se soporta no solamente por la cantidad de materias que pueden ser tramitadas en el concejo por iniciativa del alcalde, sino, sobre todo, por la calidad de los asuntos que la Constitucin y la ley han reservado como de iniciativa exclusiva del alcalde municipal. Los principales temas de competencia de los concejos deben ser presentados por iniciativa exclusiva del alcalde: presupuesto, plan de desarrollo, estructura administrativa, remuneracin de los empleados, creacin de institutos descentralizados, entre otros.
6. Proyectos de acuerdo por iniciativa popular Los proyectos de acuerdo municipal pueden ser formalmente presentados tambin por el pueblo a travs del mecanismo de la iniciativa popular normativa. La Iniciativa Popular es el derecho poltico que permite a un grupo de ciudadanos presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la Repblica, de ordenanza ante las asambleas departamentales, de acuerdo ante los concejos municipales y distritales y de resolucin ante las Juntas Administradoras Locales, y dems resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la respectiva corporacin.
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Las etapas ms significativas del trmite de presentacin de proyectos de acuerdo municipal a travs de iniciativa popular son: a) Integracin del comit de promotores. b) Inscripcin del comit de promotores ante la Registradura Municipal c) Elaboracin de formularios por la Registradura y entrega a los promotores de la iniciativa d) Recoleccin de firmas equivalente al cinco por mil (5%0) del censo electoral del municipio. e) Verificacin de firmas por la Registradura f) Inscripcin del proyecto de acuerdo ante la Registradura g) Elaboracin de formularios por la Registradura y entrega a los promotores de la iniciativa h) Recoleccin de firmas equivalente al cinco por ciento (5%) del censo electoral del municipio i) Verificacin de firmas por la Registradura j) Expedicin del certificado por la Registradura k) Radicacin del proyecto de acuerdo municipal ante la secretaria del concejo municipal, acompaado de la exposicin de motivos y del certificado expedido por la Registradura. l) Trmite del proyecto en el concejo, aprobacin, archivo o negacin a que haya lugar segn el libre criterio de los concejales. La ley 134 seal las siguientes materias de competencia de las Corporaciones Pblicas en las cuales no procede la presentacin de proyectos a travs de iniciativa popular: Las materias que deben ser reglamentadas a iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, segn lo establecido en los artculos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitucin Poltica Los aspectos presupuestales, fiscales o tributarios
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Las relaciones internacionales La concesin de amnistas o indultos La preservacin y el establecimiento del orden pblico. Segn las restricciones temticas sealadas, la iniciativa popular no procede sobre los siguientes temas en la administracin municipal: La adopcin de planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas; las normas orgnicas del presupuesto y la expedicin del presupuesto anual de rentas y gastos; la autorizacin al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo; la determinacin de la estructura de la administracin municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleos; la creacin de establecimientos pblicos y empresas industriales o comerciales y la autorizacin para constituir sociedades de economa mixta. Con las limitaciones materiales y de procedimiento sealadas se reduce significativamente el campo de accin para la presentacin de proyectos por iniciativa popular. Los temas excluidos, particularmente los sealados en el primer acpite, son los ms importantes para las corporaciones pblicas y para la comunidad y sobre ellos, precisamente, no procede la iniciativa popular. Estas restricciones han generado diversas reacciones. Para algunos la limitacin de temas en la iniciativa popular es conveniente porque evita traumatismos administrativos innecesarios a las corporaciones pblicas en el cumplimiento de las funciones. La propia Corte Constitucional justifica la existencia de limitaciones temticas al ejercicio de la iniciativa popular. En su oportunidad seal que la Ley 134 excluye ciertas materias de la iniciativa popular, las cuales, por lo general, corresponden a decisiones polticas de inusitada importancia o gravedad para la conduccin o seguridad del Estado, de sus entidades territoriales o para el manejo del orden pblico en los ordenes nacional y local, en consideracin a lo cual se confan exclusivamente a los rganos constitucionalmente responsables de la respectiva funcin, como as lo dispone la norma en revisin, en concordancia con los artculos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP. (...)
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Adems, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluidas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3. del artculo 170 (Sentencia C-180 de 1994) Para otros los lmites a la iniciativa popular no eran necesarios porque lo que busca este mecanismo es fomentar una cultura participativa, posibilitar que los miembros de las corporaciones pblicas conozcan el sentir de la poblacin y permitir el ejercicio de un control poltico directo ms efectivo. Adems, la iniciativa popular se agota con la presentacin del proyecto respectivo y deja en libertad a los miembros de la respectiva corporacin para que le introduzcan los cambios que consideren necesarios. En nuestra opinin, el procedimiento adoptado para la iniciativa popular es minucioso, exigente, reducido temticamente y ofrece pocos atractivos a los interesados en presentar un proyecto de ley, ordenanza o acuerdo por iniciativa popular. En los municipios, por ejemplo, de las funciones que la Constitucin Poltica le asigna a los concejos municipales en el artculo 313, la iniciativa popular se podra ejercer para presentar proyectos de acuerdo eventualmente para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda y el control, preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio. Tanto es as que en ms de 11 aos de vigencia de la Constitucin Poltica y de 8 aos de la ley estatutaria de mecanismos de participacin ciudadana no se tiene referencia del primer proyecto de acuerdo municipal presentado por iniciativa popular, lo cual deber ser considerado para introducir las modificaciones a que haya lugar para fortalecer el rgimen democrtico en nuestro pas.32 7. Proyectos de acuerdo de iniciativa del Personero municipal El personero puede presentar proyectos de acuerdo ante el concejo municipal con la condicin de estar relacionados con las atribuciones de su dependencia o sobre materias de su competencia. (L. 136 de 1994, arts. 71 y 178) Segn el artculo 8 de la Ley 177 de 1994, Las personeras del Distrito Capital, distritales y municipales, cuentan con autonoma presupuestal y administrativa. En consecuencia, los personeros elaborarn los proyectos de
Ver: HERNNDEZ M., Pedro Alfonso. Mecanismos de Participacin Ciudadana Ley 134 de 1994. ESAP-Publicaciones, Bogot, 1994.
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presupuesto de su dependencia, los cuales sern presentados al alcalde dentro del trmino legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual solo podr ser modificado por el concejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el presupuesto no podr ser objeto de traslados por decisin del alcalde. Las personeras ejercern las funciones del Ministerio Pblico que les confiere la Constitucin Poltica y la ley, as como las que reciba por delegacin de la Procuradura General de la Nacin. Las personeras contarn con una planta de personal, conformada, al menos, por el personero y un secretario. Las atribuciones del personero estn sealadas en el artculo 178 de la Ley 136 y en el Decreto Ley 262 de 2000. 8. Proyectos de acuerdo de iniciativa del contralor municipal Las contraloras distritales y municipales son entidades de carcter tcnico, dotadas de autonoma administrativa y presupuestal. En ningn caso podrn realizar funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizacin. (L. 136 de 1994, art. 155) El contralor municipal puede presentar proyectos de acuerdos ante el concejo municipal con la condicin de estar relacionados con las atribuciones de su dependencia (L. 136, art. 71). Segn el artculo 6 de la Ley 177 de 1994 le compete al contralor municipal Elaborar el proyecto de presupuesto de la contralora y presentarlo al alcalde, dentro de los trminos establecidos en la ley, para ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos. El alcalde no podr modificarlo; solo podr hacerlo el concejo por iniciativa propia. Una vez aprobado el presupuesto, no podr ser objeto de traslados por decisin del alcalde. En los municipios donde no hay contralor municipal, lo cual ocurre en ms del 90% de los municipios del pas, el control sobre la gestin municipal es realizado por la respectiva contralora departamental. En estos casos, la contralora departamental carece de iniciativa para presentar proyectos de acuerdo municipal, as sea la autoridad que ejerce el control fiscal en el municipio.
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9. Proyectos de acuerdo de iniciativa de las juntas administradoras locales Las juntas administradoras locales -JAL pueden presentar proyectos de acuerdos ante el concejo municipal con la condicin de estar relacionados con sus atribuciones (L. 136, arts. 71 y 131-1). Las funciones de las juntas administradoras locales estn sealadas en el artculo 318 de la Constitucin y en el artculo 131 de la Ley 136 de 1994. Seala el artculo 318 de la Constitucin Poltica: Artculo 318. Con el fin de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la participacin de la ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local, los concejos podrn dividir sus municipios en comunas cuando se trate de reas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una de las comunas o corregimientos habr una junta administradora local de eleccin popular, integrada por el nmero de miembros que determine la ley, que tendr las siguientes funciones: 1a. Participar en la elaboracin de los planes y programas municipales de desarrollo econmico y social y de obras pblicas. 2a. Vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos pblicos. 3a. Formular propuestas de inversin ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboracin d los respectivos planes de inversin. 4a. Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. 5a. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrn organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les seale el acto de su creacin en el territorio que este mismo determine.
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10. Proyectos de acuerdo de iniciativa restringida a alcalde, concejales e iniciativa popular Adems de las competencias generales sealadas en los literales anteriores, existen materias en las cuales hay una competencia especial para presentar los respectivos proyectos de acuerdo municipal Uno de los eventos es el proyecto de acuerdo que establezca la divisin del territorio municipal en comunas y corregimientos y la creacin de las JALs, el cual puede ser presentado en forma indistinta por el alcalde, los concejales o el pueblo a travs de la iniciativa popular. Al respecto, el pargrafo 2 del artculo 71 de la Ley 136 de 1994 establece lo siguiente: Sern de iniciativa del Alcalde, de los Concejales o por iniciativa popular, los proyectos de acuerdo que establecen la divisin del territorio municipal en comunas y corregimientos y la creacin de Juntas Administradoras Locales: 11. Exposicin de motivos segn el artculo 72 de la Ley 136 de 1994, los proyectos deben ir acompaados de una exposicin de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan. 12. Aprobacin de los proyectos de acuerdo A comienzos del siglo, el artculo 173 de la Ley 4a de 1913 seal que los acuerdos seran aprobados en dos debates: Todo proyecto de acuerdo debe sufrir dos debates en das distintos; y para ser aprobado necesita la mayora absoluta de los miembros presentes a la sesin. Luego, el artculo 6 de la Ley 89 de 1936 increment a tres el nmero de debates para aprobar los acuerdos en algunos municipios del pas: En las capitales de los departamentos y dems municipios a que hace referencia esta ley, los acuerdos municipales que expidan los concejos, debern ser aprobados en tres debates en tres das distintos. El artculo 108 del Decreto 1333 de 1986 conserva esta posicin: Para que un proyecto sea acuerdo debe aprobarse en tres (3) debates, celebrado en tres (3) das distintos. Adems, debe haber sido sancionado y publicado.
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En el rgimen jurdico vigente, artculo 73 de la Ley 136 de 1994, se reduce a dos el nmero de debates requeridos para aprobar un proyecto de acuerdo municipal. Agrega este artculo que el proyecto ser presentado y defendido por un concejal, denominado ponente, tanto en el primer como en el segundo debate. El ponente es designado por la presidencia del concejo. a. Aprobacin en primer debate El primer debate consiste en la aprobacin del proyecto en la comisin permanente respectiva, o a falta de sta, por la comisin accidental que integre el presidente de la corporacin. b. Aprobacin en segundo debate El segundo debate consiste en la aprobacin del proyecto en la plenaria de la corporacin. Naturalmente sern sometidos a segundo debate los proyectos de acuerdo ya aprobados en primer debate en la comisin correspondiente. Por lo tanto, si en el primer debate se somete a consideracin el proyecto inicial con el pliego de modificaciones propuesto por el proponente del proyecto, en el segundo debate se analizar el texto aprobado en primer debate. Tanto en la comisin como en la plenaria de la corporacin pueden introducirse modificaciones al proyecto de acuerdo municipal. El artculo 73 de la Ley 136 de 1994 contiene la norma bsica sobre la aprobacin de los proyectos de acuerdos municipales: Artculo 73. Debates: Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos das. El proyecto ser presentado en la secretaria del concejo, la cual lo repartir el primer debate. La Presidencia del Concejo designar un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponder a la sesin plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideracin de la plenaria de la corporacin tres das despus de su aprobacin en la comisin respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podr ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, de gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
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Ser archivado el proyecto que no recibiere aprobacin y el aprobado en segundo debate lo remitir la mesa directiva al Alcalde para su sancin. 13. Modificaciones a os proyectos de acuerdo El concejo puede introducir cambios o realizar ajustes a los proyectos de acuerdo que tramite, as ellos sean presentados por iniciativa exclusiva del alcalde o por iniciativa popular. (Decreto 1333 de 1986, art. 106) Sin embargo, hasta qu punto pueden ir las modificaciones que introduzca el concejo cuando se trata de proyectos de acuerdo que corresponden a las materias de presentacin por iniciativa exclusiva del alcalde? Para garantizar la esencia de la iniciativa exclusiva, se considera que las modificaciones a estos proyectos de acuerdo municipal tienen un lmite material, imposible de sealar fsicamente, pero que sera aqul punto a partir del cual el proyecto cambiara de naturaleza, identidad, de objeto o de finalidad, para convertirse en un proyecto totalmente diferente al presentado inicialmente. Existe, sin embargo, una restriccin especial en el art. 40 de la ley 152/94, tal como se indica en el numeral 26 de este captulo. 14. Proyectos que no reciben aprobacin y proyectos negados La Ley 136 de 1994 le da un tratamiento diferente a los proyectos de acuerdo que sean negados en primer debate y a los proyectos de acuerdo que no recibieren aprobacin. De una parte, el artculo 73 de la Ley 136 hace referencia a los proyectos de acuerdo que sean negados en primer debate por el concejo municipal. Dice esta norma: El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podr ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Ser archivado el proyecto que no recibiere aprobacin y el aprobado en segundo debate lo remitir la mesa directiva al Alcalde para su sancin. De otra parte, el artculo 75 se refiere, de esta manera, a los proyectos no aprobados en primer debate en el concejo: Proyectos no Aprobados. Los proyectos que no recibieren aprobacin en primer debate durante cualquiera de
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los perodos de sesiones ordinarias y extraordinarias sern archivados y para que el concejo se pronuncie sobre ellos debern presentarse nuevamente. 15. Participacin ciudadana en el estudio de proyectos de acuerdo Segn el artculo 77 de la Ley 136 de 1994 se garantiza la participacin ciudadana en el estudio de los proyectos de acuerdo. En consecuencia: Para expresar sus opiniones, toda persona natural o jurdica, podr presentar observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se est adelantando en alguna de las comisiones permanentes. La mesa directiva del concejo dispondr los das, horarios y duracin de las intervenciones, as como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. Para su intervencin el interesado deber inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrir para tal efecto. Con excepcin de las personas con limitaciones fsicas o sensoriales, las observaciones u opiniones presentadas debern formularse siempre por escrito y sern publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo. Esta norma es el desarrollo del principio constitucional de la democracia participativa, consagrado en el artculo 3 de la Constitucin Poltica y respaldado por varias normas de rango constitucional, como son las del prembulo, y los artculos 1, 40, 49, 68, 103, 104, 105, 311, 318 y 369, entre otros. 16. Objeciones a los proyectos de acuerdo El alcalde tiene dos alternativas cuando, por remisin de la mesa directiva del concejo, recibe los proyectos de acuerdo aprobados en segundo debate por la corporacin: una, sancionarlo por estar de acuerdo con el contenido y trmite dado al proyecto, o dos, objetar el proyecto por encontrar que tiene vicios de contenido o de procedimiento o que es inconveniente para el municipio, caso en el cual lo devolver a la corporacin con las objeciones respectivas. A su vez, el alcalde tiene dos opciones, no excluyentes, para argumentar las objeciones a un proyecto de acuerdo: por inconveniencia o por inconstitucionalidad o ilegalidad. Segn el Artculo 78 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artculo 91-A-5, El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el
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concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitucin, la ley y las ordenanzas. El Alcalde dispone de cinco das para devolver con objeciones un proyecto de no ms de veinte artculos, de diez das cuando el proyecto sea de veinte das cuando el proyecto exceda cincuenta artculos. a. Objeciones por inconveniencia El artculo 79 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artculo 4 de la Ley 177 del mismo ao, consagra la figura de las objeciones por inconveniencia: Artculo 79. Objeciones por inconveniencia. Si la plenaria del concejo rechazar las objeciones por inconveniencia, el alcalde deber sancionar el proyecto en un trmino no mayor de ocho (8) das. Si no lo sanciona, el presidente de la corporacin proceder a sancionarlo y publicarlo. b. Objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidad La ley 136 desarrolla las objeciones de los proyectos de acuerdo por ser contrarias a las normas superiores a las cuales deben estar sujetos: Artculo 80. Objeciones de derecho. Si las objeciones jurdicas no fueren acogidas, el alcalde enviar dentro de los diez das siguientes, el proyecto acompaado de una exposicin de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdiccin en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivar. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionar el proyecto dentro de los tres das siguientes al recibo de la comunicacin respectiva. Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, as lo indicar al concejo para que se reconsidere. Cumplido este trmite, el proyecto se remitir de nuevo al Tribunal para fallo definitivo. 17. Revisin de proyectos de acuerdo por el Tribunal Administrativo El artculo 80 de la Ley 136 de 1994 establece que si las objeciones jurdicas no fueren acogidas, el alcalde enviar dentro de los diez das siguientes, el proyecto acompaado de una exposicin de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdiccin en el municipio. Si el Tribunal
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las considera fundadas, el proyecto se archivar. Si decide que son infundadas, el alcalde sancionar el proyecto dentro de los tres das siguientes al recibo de la comunicacin respectiva. Si el Tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, as lo indicar al concejo para que se reconsidere. Cumplido este trmite, el proyecto se remitir de nuevo al Tribunal para fallo definitivo. 18. Incompetencia del Tribunal para conocer de las objeciones por inconveniencia de los proyectos de acuerdo Por norma general, el control de legalidad de la actuacin de la administracin se ejerce sobre decisiones definitivas y desde el punto de vista jurdico. Este control no recae sobre actos de trmite, preparatorios ni sobre proyectos, as como tampoco para realizar control de naturaleza poltica. Por lo tanto, es excepcional el control jurdico que el Tribunal Administrativo ejerce sobre los proyectos de acuerdo municipal: slo se presenta cuando el concejo no acepte las objeciones de inconstitucionalidad o de ilegalidad formuladas por el alcalde. De otro lado, el Tribunal Administrativo no es competente para conocer de las objeciones por inconveniencia que se formulen a los proyectos de acuerdo municipal y que sean rechazadas por el concejo municipal. En estos eventos el control poltico no se traduce en control jurdico. 19. Sancin del acuerdo municipal Los proyectos aprobados en segundo debate debern ser sancionados para que se perfeccionen como acuerdos (elemento de validez del acto) y publicados para que sean de obligatorio cumplimiento (condicin de ejecutoriedad del acto). Los siguientes artculos de la Ley 4a de 1913 contiene importantes antecedentes sobre la sancin y objecin de los proyectos de acuerdo municipal: Artculo 174. Aprobado en segundo debate un acuerdo, se pasar al alcalde para su sancin. Artculo 175. El alcalde, dentro de los dos das siguientes al en que reciba un acuerdo, debe sancionarlo o devolverlo con
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observaciones. Esto ltimo puede ser por motivos de inconstitucionalidad, incompetencia o inconveniencia. Artculo 176. Si el concejo declara infundadas las observaciones del alcalde, este tiene que sancionar el acuerdo. Artculo 177. El alcalde pasar al gobernador copia de todos los acuerdos que sancione, y cuando crea que son inconstitucionales o ilegales, lo expresar as, explicado las razones en que se funda. Ms tarde, los artculos 9 y 10 de la Ley 72 de 1926 introdujeron algunos cambios al rgimen de la objecin y sancin de los acuerdos. Entre otros aspectos elimin la objecin por inconveniencia que haba consagrado el artculo 175 de la Ley 4a de 1913 Artculo 9. Solo por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad podrn el gobernador y el alcalde objetar los acuerdos municipales. Artculo 10. El alcalde dispone del trmino de cinco das para devolver con objeciones un proyecto que no conste de ms de veinte artculos, y de ocho das cuando el proyecto pase de ese nmero de artculos. Si el alcalde, una vez transcurridos los trminos indicados no hubiere devuelto el proyecto objetado, deber sancionarlo y promulgarlo. Si el concejo se pusiere en receso dentro de esos trminos, el alcalde est en la obligacin de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de los seis das siguientes a aquel en que el concejo hay cerrado sus sesiones. En el rgimen vigente sobre la materia, el artculo 76 de la Ley 136 de 1994 seala que aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasar dentro de los cinco (5) das hbiles siguientes al alcalde para su sancin. a. Sancin del acuerdo por el alcalde municipal La sancin le corresponde, por principio, al alcalde municipal. (C.N., art. 3156 y L. 136 de 1994, art. 91-A-5).
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Ya desde la Ley 4a de 1913 se afirmaba que la sancin, promulgacin y ejecucin de los acuerdos del concejo corresponde al alcalde respectivo. (art. 146). Excepcionalmente, los acuerdos municipales podrn ser sancionado por el presidente del concejo. El alcalde sancionar los proyectos de acuerdo municipal en los siguientes eventos: Cuando el proyecto de acuerdo sea aprobado en el concejo en segundo debate y el alcalde no le encuentre reparos de inconveniencia, de inconstitucionalidad o de ilegalidad (L. 136/94. arts. 73 y 76) Cuando el alcalde objete por inconveniencia el proyecto de acuerdo municipal y el concejo acepte las objeciones y realice las modificaciones pertinentes sealadas por el alcalde. (L. 136/94, art. 76) Cuando el alcalde objete por inconveniencia el proyecto de acuerdo municipal y el concejo rechace las objeciones (L. 136/94, art. 76) Cuando el alcalde formule objeciones de derecho al proyecto de acuerdo municipal y el concejo realiza las modificaciones respectivas (L. 136/94, art. 80) Cuando el alcalde formule objeciones de derecho al proyecto de acuerdo municipal, el concejo no las acoja y el Tribunal Administrativo encuentre infundadas o sin fundamento jurdico tales objeciones (L. 136/94, art. 80) b. Sancin por el presidente del concejo municipal Segn el artculo 79 de la Ley 136 de 1994, el presidente del concejo municipal sancionar el proyecto de acuerdo y ordenar la correspondiente publicacin, cuando el concejo rechace las objeciones por inconveniencia formuladas por el alcalde y ste se niegue a sancionarlo. Un antecedente interesante de esta figura para ser tenido en cuenta, est en el artculo 3 de la Ley 89 de 1936, segn el cual Cuando el alcalde se abstenga de sancionar los acuerdos municipales, transcurridos los trminos sealados por la ley 4a de 1913 y la ley 72 de 1926, o una vez que el concejo haya declarado infundadas las objeciones, los sancionar el presidente del concejo. La sancin del acuerdo por parte del presidente del concejo pretende evitar indefiniciones jurdicas a raz de las diferencias polticas o de apreciacin entre alcalde y concejo respecto a la forma de regulacin de una materia
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determinada. En este evento, la ley hace prevalente la voluntad poltica de la corporacin pblica sobre la voluntad del ejecutivo municipal. La limitacin que podra presentar el acuerdo municipal sera el hecho de no contar con la aceptacin o complacencia del alcalde, quien es el encargado de la ejecucin o puesta en prctica de la norma. En teora la sancin por el presidente del concejo es transparente para efectos de ejecucin del acuerdo, en cuanto el alcalde tiene el deber formal de cumplir las funciones de su cargo y una de ellas es precisamente la de cumplir y hacer cumplir los acuerdos del concejo (C.N., art. 3151) Se espera que en la prctica deje de ser un punto negativo par la aplicacin del acuerdo y que el alcalde no busque los medios para evadir el cumplimiento real y efectivo de la norma as aprobada. 20. Publicacin del acuerdo El artculo 178 e la Ley 4a de 1913 dispona: Sancionado un acuerdo, ser publicado por bando, en un da de concurso y el peridico oficial del municipio, si lo hubiere, y desde ese da principia su observancia, a menos que el mismo acuerdo disponga otra cosa. Para la norma vigente, artculo 81 de la Ley 136 de 1994, la publicacin constituye una etapa del proceso normativo y un requisito indispensable para la ejecutoriedad de los acuerdos municipales. Artculo 81. Publicacin. Sancionado un acuerdo, este ser publicado en el respectivo diario o gaceta o emisora local o regional. La publicacin deber realizarse dentro de los diez das siguientes a su sancin. Este no es un simple requisito de formalidad sino que est ntimamente relacionado con la proteccin de derechos fundamentales de los destinatarios: igualdad, informacin, debido proceso, entre otros. Es inaceptable la prctica de guardar nmeros y fechas de gacetas y diarios para publicar con posterioridad normas que obligan y comprometan a los ciudadanos, en cuanto, por principio, est prohibida la aplicacin retroactiva de las normas. La aplicacin real de la norma, oponibilidad de la norma, slo puede darse a partir del da siguiente de la publicacin efectiva y no de la fecha formal que aparezca en el respectivo diario o gaceta.
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Por lo tanto, no pueden ser bien recibidas las criticables prcticas administrativas de la publicacin de las normas que aparecen a la luz pblica varios das, y en ocasiones semanas, despus de que, supuestamente, ha entrado en vigencia la norma. En los municipios que no tengan contralora municipal (es decir los municipios de 2a a 6a categora), la promocin y certificacin de la publicacin de los acuerdos municipales le corresponde, a partir de la ley de saneamiento fiscal, al personero municipal. (L. 617 de 2000, arts. 21 y 24-9) Si la funcin se le asign al personero por las deficiencias de la publicacin de los acuerdos municipales, la solucin no sera administrativamente la ms aconsejable, porque est separando dos actividades que deben ir juntas, la publicacin y la certificacin, con lo cual se logra el efecto contrario: diluir responsabilidades. Esta medida de la Ley 617 es equivalente a como si hipotticamente se le asignara al Procurador General la funcin de certificar el hecho material de la publicacin de las leyes en el Diario Oficial. 21. Vigencia de los acuerdos municipales El artculo 116 del Decreto 1333 de 1986 seala: Los acuerdos expedidos por los concejos y sancionados por los alcaldes se presumen vlidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicacin a menos que ellos mismos sealen fecha posterior para el efecto. La publicacin deber realizarse dentro de los quince (15) das siguientes a su sancin. 22. Revisin de los acuerdos por parte del Gobernador La revisin de las decisiones del concejo y del alcalde por parte del gobernador, representa el ejercicio del control de tutela que ste ejerce sobre aquellos en aplicacin de la forma de Estado en Colombia como repblica unitaria y descentralizada. Un cambio importante en esta materia se produjo con el Acto Legislativo No. 1 de 1986, el cual le suprimi al gobernador la facultad para revocar directamente las decisiones de los alcaldes, cuando las encontrara contrarias a la Constitucin y a la ley. A partir de entonces, al igual que frente a los acuerdos municipales, debe remitirlos al Tribunal Administrativo competente para que decida si estn conformes o no con el marco de actuacin que le determina la Constitucin y la ley.
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Antecedentes importantes sobre la revisin de acuerdo por el gobernador se encuentran en el artculo de la Ley 4a de 1913, segn el cual: El alcalde pasar al gobernador copia de todos los acuerdos que sancione, y cuando crea que son inconstitucionales o ilegales, lo expresar as, explicando las razones en que se funda. El gobernador tiene el deber de avisar al alcalde respectivo, por telgrafo, si lo hubiere en la localidad, a ms tardar dentro de los diez das siguientes al en que reciba copia del acuerdo, si es o no exequible conforme a la ley. Los artculos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 contienen la legislacin vigente en ese momento sobre la revisin de los acuerdos por parte del gobernador. En la actualidad, segn el artculo 305 nl. 10 de la Constitucin Poltica, corresponde al gobernador revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. En desarrollo del anterior principio constitucional, el artculo 82 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artculo 91-7, seala lo siguiente acerca de la funcin a cargo del mandatario seccional: Revisin por parte del Gobernador. Dentro de los cinco (5) das siguientes a la sancin, el alcalde enviar copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribucin del numeral diez (10) del Artculo 305 de la Constitucin. La revisin no suspende los efectos de los acuerdos. Esta norma se complementa con el deber que tiene el alcalde de enviar al gobernador, dentro de los cinco (5) das siguientes a su sancin los acuerdos del concejo. (L. 136 de 1994, art. 91-7). Se reitera que el acuerdo municipal est vigente y es ejecutoriable desde el da siguiente de su publicacin, excepto que el propio acuerdo seale una fecha posterior para entrar a regir. La revisin por parte del gobernador no suspende la aplicacin de su contenido. Adems, la revisin que le compete al gobernador siempre la ejerce sobre decisiones definitivas de las autoridades del municipio. En consecuencia, el control no se ejerce sobre proyectos de acuerdo sino sobre acuerdos municipales ya aprobados y sancionados.
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23. El alcalde: ejecutor de los acuerdos municipales En la distribucin de funciones y competencias entre las autoridades municipales, se le ha asignado al alcalde la labor de ser el ejecutor de los acuerdos del concejo (C.N., art. 315-1) 24. Presuncin de legalidad de los acuerdos municipales Los acuerdos municipales estn amparados por el principio de presuncin de legalidad que caracteriza a los actos administrativos. Segn este principio, las decisiones de la administracin se presume conformes con el ordenamiento jurdico superior y, en consecuencia, son de obligatorio cumplimiento a partir de su promulgacin. Este principio se aplica para los actos administrativos desde la propia Constitucin Poltica de 1886, en cuyo artculo 191 se dispuso: Las ordenanzas de las Asambleas son ejecutivas y obligatorias mientras no sean suspendidas por el Gobernador o por la autoridad judicial. Luego, en el artculo 63 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 se seal que Los acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no sean anulados por la autoridad judicial, principio que fue reiterado en el artculo 180 de la Ley 4a de 1913. Mas tarde, el artculo 85 del Acto Legislativo No. 1 de 1945 prescribi que las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. El contenido de este artculo, incluido como el artculo 192, se conservara hasta la entrada en vigencia de la Constitucin Poltica de 1991. Posteriormente, los artculos 116, 122 y 123 del Decreto 1333 de 1986 hicieron referencia a las normas vigentes en esa poca: Artculo 116. Los acuerdos expedidos por los concejos y sancionados por los alcaldes se presumen vlidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicacin a menos que ellos mismos sealen fecha posterior para el efecto. La publicacin deber realizarse dentro de los quince (15) das siguientes a su sancin.
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Artculo 122. Las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo (C.N., art. 192) Artculo 123. Son nulos los acuerdos expedidos en contravencin a las disposiciones de la Constitucin, de las leyes o de las ordenanzas. Los dems son vlidos, aunque puedan ser tachados, con justicia, de inconvenientes. Finalmente, como se indic, el artculo 82 de la Ley 136 seala que la revisin por el gobernador no suspende los efectos de los acuerdos municipales. 25. Accin popular de nulidad de los acuerdos municipales Por regla general, los acuerdos municipales son actos administrativos de inters general, razn por la cual los ciudadanos estn facultados para acudir libremente en accin pblica de nulidad ante la jurisdiccin contencioso administrativa, para solicitar la respectiva declaratoria de nulidad. El Acto Legislativo No. 3 de 1910 consagr la accin pblica de nulidad y en su artculo 64 seal: Los particulares agraviados por actos de los Concejos Municipales podrn ocurrir al juez , y ste, por pronta providencia, suspender el acto denunciado por causa de inconstitucionalidad o ilegalidad.33 La Constitucin Poltica de 1991 consagra la accin pblica como un derecho fundamental de todo ciudadano, sin necesidad de acudir a travs de abogado. En el artculo 40, numeral 6, establece: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede (...) 6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y la ley. 26. Trmite especial del plan de desarrollo Para la aprobacin del acuerdo que contenga el plan de desarrollo municipal, la Ley 136 de 1994 consagra una excepcin al trmite general de aprobacin de
Este precepto fue desarrollado por los artculos 181 y 182 de la Ley 4 de 1913, pero rpidamente fueron derogados por la Ley 130 del mismo ao.
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los acuerdos municipales. En su artculo 74 establece que el trmite y aprobacin del plan de desarrollo municipal deber sujetarse a lo que disponga la ley orgnica de planeacin. Por su parte, la ley orgnica de planeacin -Ley 152 de 1995- consagra el siguiente procedimiento para la aprobacin del plan de desarrollo municipal: CAPITULO X Procedimiento para los planes territoriales de desarrollo Artculo 36. En materia de elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarn, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta ley para el Plan Nacional de Desarrollo. Artculo 37. Para los efectos del procedimiento correspondiente se entiende que: a) En lugar de Departamento Nacional de Planeacin actuar la secretara, Departamento Administrativo u oficina de Planeacin de la respectiva entidad territorial o la dependencia que haga sus veces. b) En lugar de CONPES, actuar el Consejo de Gobierno, o las autoridades de planeacin que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar de Consejo Nacional de Planeacin lo har el respectivo Consejo Territorial de Planeacin que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente ley. c) En lugar de Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia de planeacin que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. Artculo 38. Los planes de las entidades territoriales se adoptarn con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeo adecuado de sus funciones. La concertacin de que trata el artculo 339 de la Constitucin proceder cuando se trata de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre La Nacin y las entidades territoriales, o que deba ser objeto de cofinanciacin. Los programas y proyectos de cofinanciacin de las entidades territoriales tendrn como prioridad el gasto pblico social y en su distribucin territorial se deber tener en cuenta el tamao poblacional, el nmero de personas con necesidad bsica insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.
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Artculo 39. Elaboracin. Para efecto de la elaboracin del proyecto del plan, se observarn en cuanto sean compatibles las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo deber tenerse en cuenta especialmente lo siguiente. 1. El alcalde o gobernador elegido impartir las orientaciones para la elaboracin de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. 2. Una vez elegido el alcalde o gobernador respectivo, todas las dependencias de la administracin territorial y, en particular las autoridades y organismos de planeacin, le prestarn a los candidatos electos y a las personas que stos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, tcnico y de informacin que sea necesario para la elaboracin del plan. Los programas y proyectos de cofinanciacin de las entidades territoriales tendrn como prioridad el gasto pblico y social y en su distribucin territorial se deber tener en cuenta el tamao poblacional, el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa. 3. El alcalde o gobernador presentar por conducto del secretario de planeacin o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideracin del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidar el documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesin del respectivo alcalde o gobernador conforme a la Constitucin Poltica y las disposiciones de la presente Ley. 4. Simultneamente a la presentacin del proyecto del plan a consideracin del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva administracin territorial convocar a constituirse el Consejo Territorial de Planeacin. 5. El proyecto del plan como documento consolidado, ser presentado por el alcalde o gobernador a consideracin de los Consejos Territoriales de Planeacin, a ms tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesin, para anlisis y discusin del mismo y con el propsito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.
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En la misma oportunidad, la mxima autoridad administrativa deber enviar copia de esta informacin a la respectiva corporacin de eleccin popular. 6. El respectivo Consejo Territorial de Planeacin deber realizar su labor antes de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentado ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan. Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, considerar surtido el requisito en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales de Planeacin, como los concejos y asambleas, verificarn la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripcin como candidato por el Alcalde o Gobernador electo. Pargrafo.- Las disposiciones de este artculo se aplicarn respecto de la mxima autoridad administrativa y la corporacin de eleccin popular de las dems entidades territoriales. Artculo 40. Aprobacin. Los planes sern sometidos a la consideracin de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo perodo del Gobernador o Alcalde para su aprobacin. La Asamblea o Concejo deber decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentacin y si transcurre ese lapso sin adoptar decisin alguna, el gobernador o alcalde podr adoptarlos mediante decreto. Para stos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo gobernador o alcalde convocar a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificacin que pretenda introducir la respectiva Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptacin previa y por escrito de Gobernador o Alcalde, segn sea el caso. Artculo 41. Planes de accin en las entidades territoriales. Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por el correspondiente Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educacin y salud, estos planes debern ajustarse a las normas legales establecidas para dicha transferencias. Para el caso de los municipios, adems de los planes de desarrollo regulados por la presente ley, contar con un plan de ordenamiento que se regir por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los
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Departamentos brindarn las orientaciones y apoyo tcnico para la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial. Artculo 42. Evaluacin. Corresponde a los organismos departamentales de planeacin efectuar la evaluacin de gestin y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversin tanto del respectivo departamento, como de los municipios de su jurisdiccin. Artculo 43. Informe del gobernador o alcalde. El gobernador o alcalde presentar informe anual de la ejecucin de los planes a la respectiva asamblea o concejo o la autoridad administrativa que hiciere sus veces en los otros tipos de entidades territoriales que llegaren a crearse. Artculo 44. Armonizacin con los presupuestos. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversin. Las asambleas y concejos definirn los procedimientos a travs de los cuales los planes territoriales sern armonizados con los respectivos presupuestos. Artculo 45. Articulacin y ajuste de los planes. Los planes de las entidades territoriales de los respectivos niveles, entre s y con respecto al plan nacional, tendrn en cuenta las polticas, estrategias y programas que son de inters mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel ms amplio, y el respectivo mandatario podr presentar para la aprobacin de la asamblea o el concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquellos. Artculo 46. Los procedimientos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin y evaluacin de los planes de desarrollo de las entidades territoriales que se llegaren a organizar en desarrollo de las normas constitucionales que autorizan su creacin, se aplicarn en relacin con las dependencias, oficinas y organismos que sean equivalentes a los que pertenecen a la estructura de las entidades territoriales ya existentes, y a los cuales sta ley otorga competencias en materia de planeacin. 27. Otras caractersticas de los acuerdos a. Prohibicin de repetir actos anulados Por razones de carcter poltico, jurdico, econmico y administrativo, se prohbe a los concejos decidir en el mismo sentido de las decisiones previamente anuladas por la jurisdiccin contencioso administrativa.
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El artculo 124 del Decreto 1333 de 1986 seala lo siguiente: Los acuerdos u otros actos de los concejos municipales anulados definitivamente por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitucin o las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrn ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposicin legal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a los concejos para ocuparse de tales asuntos. Pargrafo.- Los acuerdos y dems actos que se expidan en contravencin de esta disposicin son nulos. Los alcaldes objetarn los proyectos de acuerdo que se encuentren en este caso, y estas objeciones slo podrn ser declaradas infundadas por la mayora absoluta de los votos de los concejales. b. Unidad de materia La Ley 136 de 1994 exige que los proyectos de acuerdo municipal hagan referencia a una misma materia so pena de ser rechazados por el presidente del concejo. El artculo 72 seala: Unidad de Materia. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y sern inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presencia del concejo rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones sern apelables ante la corporacin34. Para el Consejo de Estado, la unidad de materia tiene claro propsito de coherencia en el proceso normativo y en la seguridad jurdica, pues tal medida permite una mayor transparencia en el debate de las disposiciones que se expidan y facilitan la identificacin del asunto tratado por parte de los destinatarios de las normas; por ello dicha identidad de temas es exigida, como se dijo anteriormente, no solamente para el caso de las leyes sino tambin para el caso de los actos administrativos dictados por los concejos municipales, como son los acuerdos35. La unidad de materia se exige tanto para los proyectos de acuerdo como para los textos finales aprobados por el concejo, con lo cual se prohbe a los
Este texto corresponde al artculo 10 de la Ley 30 de 1969, el cual, a su vez se reitera en el artculo 107 del Decreto 1333 de 1986. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda. Sentencia de febrero 18 de 1999. Exp. 16.351. Consejera Ponente: Dolly Pedraza de Arenas. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 331, julio de 1999, pg. 1218.
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concejales que al hacer modificaciones a los proyectos de acuerdo introduzcan temas o asuntos ajenos a la materia que desarrollan. 28. Otras decisiones del concejo municipal Segn el artculo 83 de la Ley 136 de 1994, los concejos municipales, para el cumplimiento de sus funciones, toman decisiones a travs de acuerdos, resoluciones y proposiciones. Este artculo dice: Artculo 83. Otras decisiones del concejo. Las decisiones del Concejo, que no requieran acuerdo se adoptarn mediante resoluciones y proposiciones que suscribirn la mesa directiva y el secretario de la corporacin. Los acuerdos, las resoluciones y las proposiciones del concejo municipal son especies del gnero actos del concejo. Segn el artculo 5 de la Ley 97 de 1913, en la palabra actos, contenida en los artculos 64 del acto legislativo nmero 3 de 1910 y 181 de la ley 4a de 1913, quedan comprendidas las resoluciones y proposiciones de los concejos municipales. En consecuencia podr pedirse tambin la nulidad de estas providencias en la misma forma que la de los acuerdos. Los acuerdos y los otros actos de los concejos son igualmente impugnables ante la jurisdiccin contenciosos administrativa. 29. Reglamentacin de los acuerdos municipales o potestad reglamentaria del alcalde municipal Al alcalde municipal, como autoridad ejecutiva del municipio y como responsable de la puesta en prctica de los acuerdos aprobados por el concejo, le corresponde ejercer la potestad reglamentaria, la cual consiste en la capacidad que se le reconoce para expedir oficialmente las normas de carcter operativo e instrumental que permitan la aplicacin de los acuerdos municipales . (L. 136 de 1994, art. 91-A-6) La potestad reglamentaria est limitada por el contenido y la competencia de las normas reglamentadas, las cuales no podrn ser modificadas por la autoridad que reglamenta.
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CAPITULO 7. Concejales
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1. Los concejales son servidores pblicos Los concejales son servidores pblicos, estn al servicio del Estado y de la comunidad y ejercen sus funciones en la forma prevista en la Constitucin, la ley y el reglamento. Para la Constitucin, la ley y el reglamento. Para la Constitucin, son servidores pblicos los miembros de las corporaciones pblicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. (Art. 123) Aunque los concejales sean servidores pblicos, no tienen la calidad de empleados pblicos, la cual est reservada para quienes desempean un empleo pblico y, como es sabido, los miembros de las corporaciones pblicas no son titulares de empleo o cargo pblico alguno. (C. P., art. 312) 2. Calidades para ser concejal La Constitucin le asigna a la ley la competencia para determinar las calidades de los ciudadanos que sean elegidos popularmente como concejales (C.N. arts. 293 y 312). En desarrollo de este principio constitucional, el artculo 42 de la Ley 136 de 1994 fij dos calidades para ser elegido concejal: ser ciudadano en ejercicio y hacer nacido en el respectivo municipio. La segunda exigencia puede ser reemplazada por una de dos condiciones: una, haber residido en el respectivo municipio o en la correspondiente rea metropolitana durante los seis meses anteriores a la fecha de la inscripcin o, dos, haber residido en el respectivo municipio o en la correspondiente rea metropolitana durante un perodo mnimo de tres aos consecutivos en cualquier poca.36 La Ley 136 seal calidades especiales para ser elegido concejal en San Andrs, Providencia y Santa Catalina. En este caso se requiere adems de las determinadas por la ley, ser residente del departamento conforme a las normas de control de densidad poblacional y tener residencia en la respectiva circunscripcin por ms de diez (10) aos, cumplidos con anterioridad a la fecha de eleccin. (art. 42)
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Sobre las nociones de residencia y de residencia electoral ver el artculo 183 de la Ley 136 de 1994 y el artculo 4 de la Ley 163 de 1994, adems de la sentencia C-130 de 1994 de la Corte Constitucional.
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Para dar aplicacin al principio consagrado en el artculo 316 de la Constitucin37, la Ley 136 defini el concepto de residencia. Entindase por residencia para los efectos establecidos en el artculo 316 de la Constitucin Poltica, el lugar donde una persona habita o de manera regular est de asiento, ejerce su profesin u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo (art. 183) (Ver sentencia C-307 de 1995 de la Corte Constitucional) Antes de la vigencia de la Ley 136 se exiga nicamente la calidad de ciudadano en ejercicio para ser concejal. La Ley 136, siguiendo el ejemplo de las calidades sealadas para ser alcalde en la Ley 78 de 1986, modificada por la Ley 49 de 1987, agreg la condicin de nacimiento o de residencia, con la ilusin de garantizar, en algn grado, cierto sentido de pertenencia de los concejales con el municipio en el cual sean elegidos. 3. Inhabilidades para ser concejal La inhabilidad es la falta de aptitud jurdica para ser elegido, desempear empleos pblicos o celebrar contratos. Las causales de inhabilidad deben estar sealadas en la Constitucin y en las leyes, son taxativas y no admiten aplicacin analgica38. Los artculos 293 y 312 de la Constitucin le asignan a la ley la facultad para determinar el rgimen de inhabilidades de los concejales. Estos principios constitucionales fueron desarrollados inicialmente por el artculo 43 de la Ley 136 de 1994 y luego por el artculo 40 de la Ley 617 de 2000. Las inhabilidades de los concejales segn la Ley 136, eran las siguientes: Artculo 43. Inhabilidades39: No podr ser concejal: 1. Quin haya sido condenado, a la fecha de la inscripcin por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos polticos o culposos, salvo que estos ltimos hayan afectado el patrimonio del Estado.
El artculo 316 de la Constitucin Poltica establece que en las votaciones que se realicen para la eleccin de autoridades locales y para la decisin de asuntos del mismo carcter, slo podrn participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. 38 MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Diccionario de la Constitucin Poltica. Legis, Bogot, 1997, pg. 173. 39 El artculo 43 de la Ley 136 de 1994 fue declarado exequible en la sentencia C-381 de 1995 de la Corte Constitucional, por considerar que no requera trmite de ley estatutaria.
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2. Quin como empleado pblico, hubiere ejercido, jurisdiccin o autoridad civil, administrativa o militar, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripcin40. 3. Quin dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripcin haya sido empleado pblico o trabajador oficial, salvo que desempee funciones docentes de Educacin Superior41. 4. Quin haya intervenido en la celebracin de contratos con entidades pblicas en inters propio o de terceros, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripcin42. 5. Quin dentro de los cinco (5) aos anteriores y por autoridad competente haya sido excluido del ejercicio de una profesin o sancionado ms de dos veces por faltas a la tica profesional y a los deberes de un cargo pblico. 6. Quin tenga vnculos por matrimonio o unin permanente, o de parentesco hasta en segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o primero civil, con funcionarios que ejerzan jurisdiccin, autoridad administrativa, poltica o militar. 7. Quin est vinculado entre s por matrimonio o unin permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil y se inscriba por el mismo partido o movimiento poltico para eleccin de cargos, o de miembro de corporaciones pblicas que deba realizarse en la misma fecha. 8. Haya perdido la investidura de congresista, diputado o concejal, como consecuencia de una falta de orden administrativo o penal. 9. El servidor pblico que haya sido condenado en cualquier tiempo por delitos contra el patrimonio del Estado.
El vocablo inscripcin de los numerales 2 y 3 fue sustituido por el de eleccin por el artculo 11 de la Ley 177 de 1994. 41 La expresin de Educacin Superior del numeral 3 del artculo 43 de la Ley 136 fue declarado inexequible por la sentencia C-231 de 1995, ratificado en las sentencias C-381 y C-460 de 1995. 42 Esta inhabilidad tiene antecedente en el artculo 7 de la Ley 89 de 1936, segn el cual Desde la sancin de la presenten ley, ningn contratista de obras pblicas municipales, ni sus apoderados, podrn ejercer el cargo de concejeros municipales mientras conserven el carcter de contratistas o apoderados. Dichas personas y los administradores de servicios pblicos municipales, no podrn ser elegidos concejeros municipales.
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Pargrafo.- Las inhabilidades previstas en los numerales 4, 6 y 7 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripcin del municipio en la cual se efecte la respectiva eleccin. El artculo anterior fue modificado por el artculo 40 de la ley 617 de 2000, el cual se constituye en la norma principal, ms no exclusiva, en materia de inhabilidades para los concejales. La nueva norma seala: Artculo 40. De las inhabilidades de los Concejales. El artculo 43 de la Ley 136 de 1994 quedar as: Artculo 43. Inhabilidades: No podr ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quin haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos polticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de funciones pblicas. 2. Quin dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la eleccin hay ejercido como empleado pblico, jurisdiccin o autoridad poltica, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado pblico del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecucin de recursos de inversin o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 3. Quin dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la gestin de negocios ante entidades pblicas del nivel municipal o distrital o en la celebracin de contratos con entidades pblicas de cualquier nivel en inters propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. As mismo, quien dentro del ao anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en el rgimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 4. Quin tenga vnculo por matrimonio, o unin permanente, o de parentesco en segundo grado de consaguinidad, primero de
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afinidad o nico civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en el rgimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. As mismo, quien est vinculado entre si por matrimonio o unin permanente o parentesco dentro del segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o nico civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento poltico para eleccin de cargos o de corporaciones pblicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha. De otro lado, el artculo 161 de la Ley 136 contiene una inhabilidad especial para el aspirante al concejo que haya sido contralor municipal. All se seala que Quien haya ejercido en propiedad el cargo de contralor distrital o municipal, no podr desempear empleo oficial alguno del correspondiente distrito o municipio, salvo el ejercicio de la docencia, ni aspirar a cargos de eleccin popular sino un ao despus de haber cesado en sus funciones. Esta norma constituye, simultneamente, incompatibilidad para el contralor e inhabilidad para el concejal y es una excepcin al principio establecido en el numeral 2 del artculo 43 de la ley 136. Finalmente, debe tenerse en cuenta que la inhabilidad electoral de un candidato no se extiende a los dems integrantes de la lista. Para el Consejo de Estado, ocurre que la Constitucin Nacional, ni antes ni despus de 1991, como tampoco la ley, le han sealado a las inhabilidades efectos jurdicos distintos a los que corresponden en relacin con la persona en la cual recaen. De modo que las inhabilidades y an la falta de calidades o requisitos de uno de los candidatos a corporaciones pblicas no se extienden a los dems integrantes de la respectiva lista. Quien puede resultar afectado en su eleccin como miembro de corporacin pblica por causa de inhabilidades o por causa de la carencia de requisitos, es el candidato elegido43. Adems de lo anterior, es importante tener en cuenta que las inhabilidades para ser concejal no estaban sealadas nicamente en la Ley 136 de 1994, ni estn ahora sealadas solamente en la Ley 617 de 2000, pues existen otras normas
Consejo de Estado. Seccin Quinta. Sentencia de noviembre 24 de 1999. Expediente 1891 y acumulados. Consejero Ponente: Daro Quiones Pinilla. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 338, febrero de 2000, pg. 256.
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que contienen normas sobre la materia. Es el caso, por ejemplo, del artculo 38 del Cdigo Disciplinario nico que consagra algunas inhabilidades aplicables a los concejales. 4. Incompatibilidades de los concejales La incompatibilidad es la prohibicin constitucional o legal para que un servidor pblico pueda, mientras ocupa un cargo o ejerce su investidura, desempear otro empleo, recibir otra asignacin del tesoro, celebrar ciertos contratos u ocuparse en determinadas gestiones o actividades44. Para el Consejo de Estado, las incompatibilidades (...) se tienen en razn del cargo que se desempea, esto es, con motivo y por causa de una condicin diferente a la de cualquier persona y a partir de las especiales responsabilidades que se asumen. Por consiguiente, las incompatibilidades son aquellas gestiones o actividades que no pueden ejercerse de manera simultnea con el desempeo del cargo; significan imposibilidad jurdica de coexistencia de dos actividades. Mediante ellas se pretende el equilibrio armnico entre el inters comn -que quienes tienen a su cargo la administracin de los intereses generales se dediquen ntegramente a la gestin que han asumido y, adems, no puedan valerse de las posiciones que ocupan para derivar ventajas o beneficios particulares- y el sano ejercicio de los derechos fundamentales del individuo45. En la Ley 4a de 1913 (artculo 307-8) se encuentra un antecedente importante del rgimen de incompatibilidades de los servidores pblicos, el cual era aplicable tambin a los concejales. En esa poca, los concejales podan desempear cualquier empleo pblico, incluso en el mismo municipio donde haban sido elegidos, con la nica excepcin de no tratarse de empleos cuya provisin correspondiera al propio concejo municipal. En la actualidad se est en el otro extremo de la circunstancia descrita en 1913 y se prohbe a los concejales desempear cualquier empleo pblico, en todos los niveles y sectores de la organizacin del Estado colombiano. La ley 4a tena una norma interesante y flexible, probablemente vigente, que le permita al servidor pblico escoger libremente con cul cargo u ocupacin se quedaba, cuando fuere incompatible su desempeo simultneo. Deca el artculo 308: Cuando un individuo fuere llamado a ejercer a la vez dos o ms destinos incompatibles, preferir el que fuere a su voluntad.
MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Op. Cit. Pg. 168. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicacin 989. Concepto de mayo 22 de 1997. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 307, julio de 1997, pg. 919.
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El actual rgimen de incompatibilidades para los concejales est establecido en la Constitucin Poltica y en la ley. (C.N., art. 312) No es admisible la determinacin de este tipo de prohibiciones en normas reglamentarias, en cuanto se trata de la afectacin de derechos individuales y de garantas sociales. Las incompatibilidades y prohibiciones sealadas en la Constitucin son: 1. Los concejales no podrn nombrar ni elegir como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o quien estn ligados por matrimonio o unin permanente. (C.N., art. 126). 2. Los concejales no podrn celebrar, por s o por interpuesta persona, o en representacin de otro, contrato alguno, con entidades pblicas o con personas privadas que manejen o administren recursos pblicos, salvo las excepciones legales. (C. P., art. 127). 3. Los concejales no podrn aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar contratos con ellos, sin previa autorizacin del Gobierno. (C. P., art. 129) 4. Los concejales no podrn aceptar cargo alguno en la administracin pblica, y si lo hicieren perdern su investidura. (C.N., art. 291) 5. Los concejales y sus parientes dentro del grado que seale la ley no podrn formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo distrito o municipio (C. P., art 292). En desarrollo de los artculos 293 y 312 de la Constitucin, la Ley 136 de 1994 estableci, en su artculo 45, el rgimen de incompatibilidades de los concejales. Segn este artculo los concejales no podrn: 1. Aceptar o desempear cargo alguno en la administracin pblica ni vincularse como trabajador oficial, so pena de perder la investidura. Tampoco podrn contratar con el respectivo municipio o distrito y sus entidades descentralizadas. (nl. 1, modificado por A.L. 3 de 1993, art. 3)
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2. Ser apoderado ante las entidades pblicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por si o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que ms adelante se establecen. 3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. 4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurdicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos pblicos procedentes del respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de ste. 5. Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados contratistas de empresas que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio46. Pargrafo 1. - Se excepta del rgimen de incompatibilidades el ejercicio de la ctedra universitaria (La expresin universitaria fue declarada inexequible en la Sentencia C-231 de 1995). Pargrafo 2.- El funcionario pblico municipal que nombre a un concejal para un empleo o cargo pblico o celebre con l un contrato o acepte que acte como gestor en nombre propio o de terceros, en contravencin a lo dispuesto en el presente artculo, incurrir en causal de mala conducta. El artculo 130 de la Ley 136 contiene una prohibicin para los concejales: Los miembros de las corporaciones de eleccin popular, los servidores pblicos y los miembros de las juntas y consejos directivos de las entidades municipales no podrn formar parte de las juntas administradoras locales. Esta conducta constituye incompatibilidad para el concejal e inhabilidad para los miembros de las juntas administradoras locales (L. 136 de 1994, art. 124-3) Ver al respecto la Sentencia C-231 de 1995 de la Corte Constitucional.
La redaccin del numeral 5 corresponde a la modificacin introducida por el artculo 41 de la Ley 617 de 2000.
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El artculo 39 del Cdigo Disciplinario nico Ley 734- contiene otras incompatibilidades aplicables igualmente a los concejales. Dispone este artculo lo siguiente: Artculo 39. Otras incompatibilidades. Adems, constituyen incompatibilidades para desempear cargos pblicos, las siguientes: 1. Para los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, en el nivel territorial donde hayan ejercido jurisdiccin, desde el momento de su eleccin y hasta cuando est legalmente terminado el perodo: a) Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuacin contractual en los cuales tenga inters el departamento, distrito o municipio correspondiente, o sus organismos; b) Actuar como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales. 2. Para todo servidor pblico, adquirir o intervenir directa o indirectamente, en remate o venta de bienes que se efecten en la entidad donde labore o en cualquier otra sobre la cual se ejerza control jerrquico o de tutela o funciones de inspeccin, control y vigilancia. Esta prohibicin se extiende aun encontrndose en uso de licencia. Finalmente, se seala que el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades se establece para los concejales y no para el concejo, como corporacin pblica. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-564 de 1997 dijo: Con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la funcin pblica, para realizar actividades vinculadas a los intereses pblicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestin de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los interese personales a los generales de la comunidad. Igualmente, como garanta del recto ejercicio de la funcin pblica se prevn incompatibilidades para los servidores pblicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad
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administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos.
5. Inelegibilidad simultnea Segn el artculo 179-8 de la Constitucin, nadie podr ser elegido para ms de una corporacin o cargo pblico, ni para una corporacin y un cargo, si los respectivos perodos coinciden en el tiempo, as sea parcialmente. Con esta prohibicin constitucional se establece un lmite conveniente a la prctica poltica anterior segn la cual las listas para concejos eran encabezadas por un personaje de talla nacional, el cual podra resultar elegido en el 30% o ms de los municipios del pas, muchos de los cuales seguramente no haba tenido la oportunidad de visitar al menos una vez en su vida. A partir de 1991 los concejales slo podrn ser elegidos para una sola corporacin o cargo pblico. El artculo 44 de la Ley 136 de 1994, adems de repetir lo ya establecido en el artculo 179-8 de la Constitucin, agrega que los concejales en ejercicio que aspiren a ser congresistas deben renunciar a su investidura antes de la fecha de la inscripcin de su candidatura. 6. Duracin de las incompatibilidades Las incompatibilidades tienen un trmino sealado expresamente en la ley. Para determinarlo, la ley hace uso de varios criterios como son la naturaleza de la funcin, el momento de la desvinculacin del servidor pblico y el carcter de la falta, si sta es absoluta o temporal. En tal sentido, el artculo 47 de la Ley 136 de 1994 fij inicialmente el trmino de las incompatibilidades de los concejales. Luego, este artculo 47 de la Ley 617 de 2000. La nueva norma seala lo siguiente: Artculo 43. Duracin de las incompatibilidades. El artculo 47 de la Ley 136 de 1994 quedar as: Artculo 47. Duracin de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales municipales y distritales, tendrn vigencia hasta la terminacin del perodo constitucional
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respectivo. En caso de renuncia se mantendrn durante los seis (6) meses siguientes a su aceptacin, si el lapso que faltare para el vencimiento del perodo fuere superior. Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedar sometido al mismo rgimen de incompatibilidades a partir de su posesin. La norma derogada estableca: Artculo 47. Duracin de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales tendrn vigencia desde el momento de su eleccin y hasta seis meses posteriores al vencimiento del perodo respectivo. En caso de renuncia, dichas incompatibilidades se mantendrn durante los seis meses siguientes a su aceptacin, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias lo exigieren. Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedar sometido al mismo rgimen de incompatibilidades a partir de su posesin. Debe tenerse en cuenta que las incompatibilidades consignadas en la ley para concejales y alcaldes tienen aplicacin en los diversos niveles de la administracin pblica, a menos que ella misma las concrete en relacin con determinado o determinados niveles de organizacin del Estado. Sin embargo, cuando por disposicin de la misma ley dichas incompatibilidades se prolongan con posterioridad al vencimiento del perodo, caso en el cual se convierten en prohibiciones, regirn nicamente en el mbito territorial del municipio o distrito correspondiente47. Finalmente, la prolongacin de las incompatibilidades en el tiempo no est prohibida por la Constitucin Poltica y se pueden extender ms all del lapso del ejercicio del cargo. (Corte Constitucional, Sentencia C-617-97) 7. Excepciones al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicacin 989. Concepto de mayo 22 de 1997. En Jurisprudencia y Doctrina No. 307, julio de 1997, pag. 922.
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Adems del ejercicio de la ctedra48, el artculo 46 de la Ley 136 de 1994 establece las siguientes excepciones al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades para los concejales: Artculo 46. Excepciones: Lo dispuesto en los artculos anteriores no obsta para que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos: a) En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cnyuge, sus padres o sus hijos, tengan inters. b) Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas. c) Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios pblicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al pblico, bajo condiciones comunes a todos lo que lo soliciten.49 d) Ser apoderados o defensores en los procesos que ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Pblico. Sin embargo, los concejales durante su perodo Constitucional no podrn ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o econmicos del respectivo municipio, los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economa mixta en las cuales las mismas entidades tengan ms del cincuenta por ciento (50%) del capital. 8. Inhabilidades e incompatibilidades de los reemplazos de los concejales El rgimen de inhabilidades e incompatibilidades de los concejales tambin se aplica a quienes han de reemplazarlos. Segn el Pargrafo 1 del artculo 2 del Acto Legislativo No. 3 de 1993, las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitucin Nacional y las leyes, se extendern en igual forma
El artculo 47 de la Ley 617 de 2000 consagra la ctedra como una excepcin al rgimen de incompatibilidades. Dispone este artculo lo siguiente: Excepcin al rgimen de incompatibilidades. Se excepta del rgimen de incompatibilidades establecidas en el presente captulo el ejercicio de la ctedra. 49 El literal c) del artculo 46 de la Ley 136 de 1994 fue adicionado por el artculo 42 de la Ley 617 de 2000 en la siguiente expresin, la cual ya fue integrada en el texto arriba trascrito: las prestadoras de servicios pblicos domiciliarios y de seguridad social.
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a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia. 9. Prohibiciones relativas a cnyuges, compaeros permanentes y parientes de los concejales Segn el artculo 292 de la Constitucin Poltica, no podrn ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cnyuges o compaeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o nico civil. Inicialmente, el artculo 48 de la Ley 136 de 1994 consagraba una serie de prohibiciones relativas a cnyuges, compaeros permanentes y parientes de los concejales. Luego, el artculo 48 fue derogado, aunque no en forma explcita, por el artculo 49 de la Ley 617 de 2000. La nueva norma seala: Artculo 49. Prohibiciones relativas a cnyuges, compaeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales: y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales no podrn nombrar, ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de sector central o descentralizado del correspondiente departamento distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio. Los cnyuges o compaeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrn ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.
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Los cnyuges o compaeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrn ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas en este inciso directa o indirectamente. Pargrafo 1.- Se exceptan de lo previsto en este artculo, los nombramientos que se hagan en aplicacin de las normas vigentes sobre carrera administrativa. Pargrafo 2.- Las prohibiciones para el nombramiento, eleccin o designacin de servidores pblicos y trabajadores previstas en este artculo tambin se aplacarn en relacin con la vinculacin de personal a travs de contratos de prestacin de servicios. La norma derogada de la Ley 136 deca: Artculo 48. Prohibiciones relativas a cnyuges, compaeros permanentes y parientes de los concejales. Los concejos no podrn nombrar, elegir o designar como servidores pblicos a personas con las cuales los concejales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil o quien estn ligados por matrimonio o unin permanente. Tampoco podrn designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores pblicos competentes para intervenir en su designacin.. Los cnyuges o compaeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrn ser designados funcionarios del respectivo municipio. Los cnyuges o compaeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrn ser miembros de juntas o
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consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente municipio. Pargrafo 1.- Es nulo todo nombramiento o designacin que se haga en contravencin a lo dispuesto en el presente artculo. Pargrafo 2.- Se exceptan de lo previsto en este Artculo, los nombramientos que se hagan en aplicacin de las normas vigentes sobre carrera administrativa. Para el Consejo de Estado, la existencia de vnculos de parentesco hace suponer una propensin al favorecimiento del pariente y desde luego esto no consulta la necesaria e ineludible claridad que debe presidir todo el proceso de seleccin del contratista, que por ningn motivo pueda dar lugar a sombra de mcula alguna en la escogencia que quien se encuentra emplazado en las mejores condiciones para ser preferido dentro de una actuacin que consulte los criterios de seleccin objetiva. En una sola palabra, se pretende garantizar que dentro de los oferentes que participan en el proceso licitatorio no se presenten motivos de duda que inviten a pensar en el favorecimiento de aquellas personas que precisamente por la vinculacin familiar con personas o autoridades de los entes contratantes, naturalmente en condiciones de desigualdad no convenientes para la buena marcha del desarrollo contractual adelantado por las entidades estatales. (...) En materia de inhabilidades para los concejales (...) el artculo 19 de la Ley 53 de 1990, disposicin est que en su inciso segundo dispone: El cnyuge, compaero o compaera permanente, y los parientes dentro del cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad o primero civil del alcalde, de los concejales principales o suplentes, del contralor, del personero, del secretario del concejo, de los auditores o revisores, no podrn ser nombrados o elegidos para cargo alguno en ninguna dependencia del respectivo municipio, ni contratar con el mismo, dentro del perodo para el cual fueron elegidos. No se dar posesin a quien fuere nombrado o elegido violando este artculo previa comprobacin. (...) La ley 136 no derog de manera expresa el artculo 19 de la Ley 53 de 1990 y no existe tampoco incompatibilidad entre ambas disposiciones, antes por el contrario, atendida la integracin normativa ordenada por la Ley 80 de 1993, debe entenderse en sana lgica que la prohibicin para los parientes de los concejales en lo que a contratacin respecta con el municipio o con cualquiera de sus dependencias, mantiene vigencia y por este aspecto resulta una norma
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complementaria del tema relativo a las inhabilidades en materia de contratacin50. 10. Otras prohibiciones a los concejales El artculo 110 de la Constitucin Poltica seala que se prohbe a quienes desempeen funciones pblicas hacer contribucin alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones ser causal de remocin del cargo o de prdida de investidura. El artculo 24 de la Ley 136 de 1994 exige que toda reunin de miembros del concejo que con el propsito de ejercer funciones propias de la corporacin, se efecte fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecen de validez y los actos que realicen no podr drsele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones sern sancionados conforme a las leyes. As mismo, el artculo 50 de la Ley 617 de 2000 establece la prohibicin para el manejo de cupos presupuestales: Prohbese a los diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales, intervenir en beneficio propio o de su partido o grupo poltico, en la asignacin de cupos presupuestales o en el manejo, direccin o utilizacin de recursos del presupuesto, sin perjuicio de la iniciativa en materias de gasto que se ejercer nicamente con ocasin del debate al respectivo plan de desarrollo y del debate de la ordenanza o acuerdo anual de presupuesto, en la forma que establecen las Leyes Orgnicas del Plan y del Presupuesto. 11. Conflicto de inters Con el propsito de garantizar la transparencia y moralidad en la funcin pblica, el artculo 70 de la Ley 136 de 1994 consagra la figura del conflicto de intereses. Segn este artculo, Cuando para los concejales exista inters directo en la decisin porque le afecte de alguna manera, o a su cnyuge o compaero o compaera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consaguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deber declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
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Consejo de Estado. Seccin Tercera. Sentencia de agosto 28 de 1997. Expediente 10.760. Consejero Ponente: Daniel Surez Hernndez. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 313, enero de 1998, pags. 68-69.
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Los concejos llevaran un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarn la informacin relacionada con su actividad econmica privada. Dicho registro ser de pblico conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algn concejal, que no se hay comunicado a la respectiva corporacin, podr recusarlo ante ella. Por su parte, el artculo 40 del Cdigo Disciplinario nico dispone lo siguiente en relacin con esta figura jurdica: Artculo 40. Conflicto de intereses. Todo servidor pblico deber declararse impedido para actuar en un asunto cuando tenga inters particular y directo en su regulacin, gestin, control o decisin, o lo tuviere su cnyuge, compaero o compaera permanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. Cuando el inters general, propio de la funcin pblica, entre en conflicto con un inters particular y directo del servidor pblico deber declararse impedido. 12. Derechos de los concejales El artculo 65 de la Ley 136 de 1994 reconoce ciertos derechos a los concejales. De un lado, a partir del 1 de enero de 1994 se tiene derecho al reconocimiento de honorarios; adems, al seguro de vida, a la atencin mdico asistencial personal y al reconocimiento de gastos de transporte. El reconocimiento de honorarios tiene su fundamento en el artculo 312 de la Constitucin Poltica, segn el cual la ley podr determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones. La ley 136 de 1994, en los artculos 65, 66, 67, 68 y 69 desarroll inicialmente este mandato constitucional, pero luego, el artculo 66 fue modificado por el artculo 20 de la Ley 617 de 2000. Artculo 65. Reconocimiento de Derechos. Los miembros de los concejos de la entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. As mismo, tienen derecho, durante el perodo para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atencin mdico asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores pblicos municipales.
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Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, sern publicadas en los medios oficiales de informacin existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podr impugnarlas, y la autoridad competente, segn el caso, dar curso a la investigacin o proceso correspondiente. Pargrafo.- Los honorarios de que trata este artculo se causarn a partir del 1 de Enero de 1994. Artculo 66. Modificado por el artculo 20 de la Ley 617 de 2000 Artculo 20. Honorarios de los concejales municipales y distritales. El artculo 66 de la Ley 136 de 1994, quedar as. Artculo 66. Causacin de honorarios.51 Los honorarios por cada sesin a que asistan los concejales sern como mximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde. En los municipios de categora especial, primera y segunda se podrn pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al ao. No se podrn pagar honorarios por prrrogas a los periodos ordinarios. En los municipios de categora tercera a sexta se podrn pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) extraordinarias al ao. No se pondrn pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prrrogas. A partir del ao 2007, en los municipios de categora tercera se podrn pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al ao. En los municipios de categora cuarta se podrn pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al ao. En los municipios de categoras quinta y sexta se podrn pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al ao. No se pondrn pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prrrogas. Cuando el monto mximo de ingresos corrientes de libre destinacin que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artculo y la categora del respectivo municipio se
Segn lo dispone el artculo 91-A-7 de la Ley 136 de 1994, corresponde al alcalde municipal enviar al gobernador los actos mediante los cuales se reconozcan y decreten honorarios a los concejales.
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requerira para pagar los honorarios de los concejales, stos debern reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como mximo el lmite autorizado en el artculo dcimo de la presente ley. Pargrafo.- Los honorarios son incompatibles con cualquier asignacin proveniente del tesoro pblico del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las dems excepciones previstas en la Ley 4a de 1992. Artculo 67. Reconocimiento de transporte. Reconcese el valor de transporte, durante las sesiones plenarias, a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de las corporaciones municipales. Artculo 68. Seguros de vida y de salud. Los concejales tendrn derecho durante el perodo para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, as como a la atencin mdico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde. Para estos efectos, los concejos autorizarn al alcalde para que se contrate con cualquier compaa de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artculo. Solo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporacin, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y asistencia mdica, en los mismos trminos autorizados para los servidores pblicos del respectivo municipio o distrito. La ausencia en cada perodo mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas, excluir de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia mdica por el resto del perodo constitucional. Pargrafo.- El pago de las primas por los seguros estar a cargo del respectivo municipio. Artculo 69. Seguros de vida y de salud en caso de reemplazo por vacancia. En caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrn derecho a los beneficios a que se refiere el artculo anterior, desde el momento de su posesin y hasta que concluya el perodo correspondiente a la vacante, segn el caso.
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En caso de falta absoluta quien sea llamado a ocupar el cargo de concejal tendr estos mismos derechos desde el momento de su posesin. Sobre el reconocimiento de honorarios a los concejales, el Consejo de Estado conceptu en 1994: 1. La Ley 136 de 1994 contempla los honorarios para los concejales como un incentivo por su labor, sin que constituyan remuneracin de carcter laboral, y seala lmites para su reconocimiento. Sin embargo, para que los concejales tengan derecho al pago completo de los honorarios que se les reconozcan es necesario que asistan a las sesiones plenarias para las cuales sean convocados; en caso contrario deber reconocrseles una suma proporcional a las sesiones plenarias a que efectivamente asistieron en cada mes, sin perjuicio de la correspondiente sancin disciplinaria a que haya lugar. 2. El derecho al pago de honorarios corresponde a la asistencia de los concejales a las sesiones plenarias de los periodos ordinarios o extraordinarios. 3. Si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para una sesin plenaria del concejo, realizada de conformidad con el reglamento interno, pero ella no se lleva a cabo por razones ajenas a su voluntad, de este hecho debe dejarse la correspondiente constancia por el secretario del concejo segn el mismo reglamento (art. 31 ibdem). En este caso, la asistencia debidamente comprobada se computar para el pago de los honorarios. 4. El artculo 23, pargrafo 1 de la Ley 136 de 1994 dispone claramente que cada perodo ordinario podr ser prorrogado por diez das calendario ms, a voluntad del respectivo concejo; de manera que la prrroga de las sesiones de los concejos municipales est autorizada por la ley hasta por diez das. 5. El artculo 65. inciso final, de la Ley 136 de 1994 autoriza a las mesas directivas de los concejos para reconocer los honorarios a los concejales, siempre que sean ordenados previamente por acuerdos y estn incluidos en los correspondientes presupuestos de gastos. Los pertinentes actos administrativos, una vez en firme, son obligatorios, sin ms requisitos y no requieren, por lo mismo, autorizacin del alcalde. Segn principios generales, contra los actos administrativos particulares, que pongan trmino a un proceso o actuacin administrativa, proceden los recursos de la va gubernativa, prescritos por los artculos 50 y siguientes del Cdigo Contencioso Administrativo, salvo excepcin legal. En este orden de ideas, contra las resoluciones relativas al reconocimiento de honorarios a los
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concejales, expedidas por las mesas directivas de los concejos, slo procede el recurso de reposicin -porque no tiene superior jerrquico-, que los interesados pueden o no interponer. Previa decisin del recurso de reposicin o directamente pueden impugnar esos actos ante la jurisdiccin de lo contenciosos administrativo, conforme a las disposiciones del Cdigo Contencioso Administrativo. Adems, cualquier persona, mediante accin pblica o popular de nulidad, puede controvertir estos actos, en inters pblico general, ante la misma jurisdiccin.52 Sin embargo, no todos los concejales tienen derecho a remuneracin por sus sesiones. Con base en el artculo 312 de la Constitucin, segn el cual la ley podr determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones, el artculo 16 de la Ley 617 de 2000 contiene una norma que prohbe el reconocimiento de remuneracin a sesiones para los concejales tanto de los municipios creados por razones de seguridad nacional como de los corregimientos creados en zona de frontera por el Gobierno Nacional antes de 1991 y convertidos por la asamblea departamental en municipios, siempre que en ambos eventos la creacin se haga sin el lleno de los requisitos establecidos en el artculo 8 de la Ley 136 de 1994. 13. Los concejales no tienen derecho a viticos Los concejales no tienen derecho a viticos cuando se desplacen fuera del territorio de su municipio para atender actividades de capacitacin o gestiones para su comunidad, segn lo concepto el Consejo de Estado en la consulta 908 de 11 de octubre de 1996 y reiterada en su concepto del 26 de mayo de 1997. En la segunda consulta seal el alto tribunal: Los derechos econmicos no laborales (...) previstos en la Ley 136 de 1994 a favor de los concejales, son exclusivamente: honorarios por asistencia comprobada a las sesiones plenarias y durante el perodo para el que fueron elegidos; seguro de vida y atencin mdico asistencial personal, en los mismos trminos autorizados para los servidores pblicos del respectivo municipio; y a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, se les reconocer durante las sesione plenarias el valor del transporte.
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Consejo de estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de agosto 24 de 1994. Radicacin 631.
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No existe norma en la ley que otorgue viticos, con sus componentes de manutencin, alojamiento, transporte y gastos de representacin, a los concejales que eventualmente se desplacen fuera de su sede para asistir a cursos de capacitacin o realizar gestiones para su comunidad.53 En el ao siguiente, el Consejo de Estado reiter la improcedencia de establecer y reconocer viticos a los concejales. En esta ocasin seal que dado el carcter taxativo de la remuneracin y beneficios predicables de los concejales, ostensible resulta la improcedencia de un tal derecho a percibir viticos, situacin que por otra parte no podra sufrir modificacin alguna bajo el pretexto de que los viticos corresponden a gastos directos del municipio, pues si bien a los mismos se los clasifica dentro de los gastos generales, es de entender que tal connotacin slo se hace para efectos presupuestales, que no para servir de fundamento a contraevidentes derivaciones remuneratorias. 14. Faltas absolutas de los concejales Si bien la eleccin otorga perodo al elegido y estabilidad durante el respecto perodo, ello no significa que antes de la finalizacin del perodo sea inamovible de su condicin. Como lo sealaba el artculo 282 de la Ley 4a de 1913: La determinacin del perodo de duracin de un empleado no coarta en nada la facultad de removerlo, si se le ha conferido especial y expresamente a alguna autoridad. En consecuencia, existen varias causales de retiro del servicio de los concejales, diferentes a la terminacin del perodo. El artculo 293 de la Constitucin Poltica dice que la ley establecer las faltas absolutas o temporales y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos por el voto popular para el desempeo de funciones pblicas en las entidades territoriales. Adems, el artculo 2 del Acto Legislativo No. 3 de 1993 seala: Son faltas absolutas, adems de las establecidas por la ley, las que se causen por: Muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporacin; la prdida de la investidura; la incapacidad fsica permanente y la sentencia condenatoria en forma dictada por autoridad judicial competente.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de mayo 26 de 1997. Radicacin 908. Consejero Ponente: Luis Camilo Osorio. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 308, agosto de 1997, pg. 1090.
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El artculo 51 de la Ley 136 de 1994 desarrolla los anteriores principios constitucionales y determina las causales de retiro definitivo del servicio de los concejales: Artculo 51. concejales: a) La muerte. b) La renuncia aceptada. c) La incapacidad fsica permanente. d) La aceptacin o desempeo de cualquier cargo o empleo pblico, de conformidad con lo previsto en el artculo 291 de la Constitucin Poltica. e) La declaratoria de nulidad de la eleccin como concejal. f) La destitucin del ejercicio del cargo, a solicitud de la Procuradura General de la Nacin como resultado de un proceso disciplinario. g) La interdiccin judicial h) La condena a pena privativa de la libertad 15. Faltas temporales Las normas bsicas sobre faltas temporales de los concejales son las mismas que desarrollan el tema de las faltas absolutas. El marco constitucional est dado por el artculo 2 del Acto Legislativo No. 3 de 1993, en donde seala que son faltas temporales las causadas por: La suspensin del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisin judicial en firme; la licencia sin remuneracin; la licencia por incapacidad certificada por mdico oficial; la calamidad domstica debidamente probada y la fuerza mayor. En desarrollo del anterior principio, el artculo 52 de la Ley 136 de 1994 seala las faltas temporales en las que se puede encontrar un concejal: Faltas absolutas: Son faltas absolutas de los
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Artculo 52. Faltas temporales: Son faltas temporales de los concejales: a) La licencia b) La incapacidad fsica transitoria c) La suspensin del ejercicio del cargo a solicitud de la Procuradura General de la Nacin, como resultado de un proceso disciplinario. d) La ausencia forzada e involuntaria e) La suspensin provisional de la eleccin, dispuesto por la jurisdiccin Contencioso Administrativa f) La suspensin provisional del desempeo de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o penal. 16. Forma de llenar las vacancias absolutas y temporales La forma de llenar las vacancias de los concejales ha variado a travs del tiempo. Para revisar parte de la evolucin normativa, se incluyen algunas de las normas que desarrollaron el tema. Ley 4a de 913: Artculo 305. Son faltas absolutas las que provienen de renuncia admitida, excusa definitiva aceptada, muerte, destitucin y declaracin de vacancia. Por regla general, las faltas absolutas en empleados de eleccin popular se llenan por los suplentes, y en los dems, por nuevo nombramiento o eleccin; pero mientras esto se verifica entran a funcionar tales suplentes. Los suplentes de los concejales son personales y tienen obligacin de prestar el servicio cuando se les llame a reemplazar a su respectivo principal, por excusa admitida o licencia concedida a este; pero en todo caso y en cualquier momento en que el principal se presente a ocupar su puesto, quedar relevado el suplente.
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Ley 84 de 1915 Artculo 3. Los suplentes de los concejales pueden, por derecho propio, ocupar puesto en los concejos municipales mientras los principales respectivos no se hayan presentado a ocupar su puesto, despus de haber sido citados. Ley 85 de 1916 Artculo 85. Los suplentes de los concejales municipales no son personales y sern elegidos en orden descendente de votos. Ley 30 de 1969 Artculo 4. Los presidentes de los concejos llamarn segn el orden de colocacin en la respectiva lista electoral, a los concejales suplentes en los casos de faltas absolutas o temporales de los principales. Son faltas absolutas la muerte, la renuncia aceptada y la incapacidad legal o fsica permanentes para desempear el cargo. Los concejales suplentes solo podrn actuar despus de haber tomado posesin de cargo. En la Constitucin de 1991 se incluyo, inicialmente, la siguiente norma: La ley establecer las faltas absolutas o temporales y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos por el voto popular para el desempeo de funciones pblicas en las entidades territoriales (art. 291) Sin embargo, un poco ms tarde el anterior precepto fue modificado por el Acto Legislativo No. 3 de 1993, del cual se extractaron los siguientes apartes: Artculo 1. El artculo 134 de la Constitucin Nacional quedar as: Las faltas absolutas o temporales de los Miembros de las Corporaciones Pblicas sern suplidas por los candidatos que, segn el orden de inscripcin, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.
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Artculo 2. El artculo 261 de la Constitucin Poltica, quedar as: Las faltas absolutas o temporales sern suplidas por los candidatos que segn el orden de inscripcin en forma sucesiva o descendente, correspondan a la misma lista electoral. El ao siguiente, la Ley 136 de 1994 hizo referencia a la manera de suplir las vacancias absolutas de los concejales. Segn su artculo 63: Las vacancias absolutas de los concejales sern ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripcin, sucesiva y descendente. El presidente del concejo, dentro de los tres (3) das hbiles siguientes a la declaratoria, llamar a los candidatos que se encuentren en dicha situacin para que tomen posesin del cargo vacante que corresponde. 17. Prdida de la investidura del concejal El artculo 55 de la Ley 136 de 1994 sealaba las causales que daban origen a la prdida de investidura de los concejales. Aunque no en forma expresa, el artculo 48 de la Ley 617 de 2000 contiene el nuevo rgimen de prdida de investidura de los miembros de las corporaciones pblicas territoriales. Seala la nueva norma: Artculo 48. Prdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perdern su investidura: 1. Por violacin del rgimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existir conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadana en general. 2. Por la inasistencia en un mismo perodo de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisin en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, segn el caso. 3. Por no tomas posesin del cargo dentro de los tres (3) das siguientes a la fecha de instalacin de las asambleas o concejos, segn el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
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4. Por indebida destinacin de dineros pblicos. 5. Por trfico de influencias debidamente comprobados. 6. Por las dems causales expresamente previstas en la ley. Pargrafo 1-. Las causales 2 y3 no tendrn aplicacin cuando medie fuerza mayor. Pargrafo 2-. La prdida de investidura ser decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdiccin en respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un trmino no mayor de cuarenta y cinco (45) das hbiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del consejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtir ante la sala o seccin del Consejo de Estado que determine la ley en un trmino no mayor de quince (15) das.
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ANEXO 1
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DECRETO 2255 DE 2002

(Octubre 8) POR EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA EL NORMAL FUNCIONAMIENTO DE CONCEJOS MUNICIPALES
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artculo 213 de la Constitucin Poltica y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, y
CONSIDERANDO Que mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declar el Estado de Conmocin Interior en todo el Territorio Nacional. Que los grupos armados al margen de la ley vienen realizando actos de coaccin y amenazas contra los miembros de los Concejos Municipales que comprometen la integridad personal de stos, lo cual dificulta a dichas corporaciones sesionar en el recinto sealado oficialmente para ello y en condiciones normales. Que se requiere la adopcin de medidas excepcionales que permitan que los Concejos Municipales cumplan con las funciones y atribuciones que les han sido asignadas en la Constitucin y en la Ley. Que se hace necesario suspender los artculos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136 de 1994 y el inciso 4. del artculo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999, con el fin de facilitar reuniones de los concejos fuera de la sede, reuniones virtuales y garantizar la validez de las decisiones adoptadas en esos casos. Que la ley 527 de 1999 regula en sus artculos 10 y 11 la admisibilidad y fuerza probatoria de los mensajes de datos.
DECRETA:
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ARTICULO 1o.- Si por razones de orden pblico, intimidacin o amenaza, no es posible que los miembros de los Concejos Municipales concurran a su sede habitual, podrn celebrar reuniones no presenciales. Para tal fin, las mayoras pertinentes podrn deliberar o decidir por comunicacin simultnea o sucesiva, utilizando para tal efecto los avances tecnolgicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, telfono, teleconferencia, video conferencia, internet, conferencia virtual o va "chat" y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales. Los Concejos Municipales tambin podrn adoptar vlidamente sus decisiones, cuando por escrito las mayoras pertinentes expresen el sentido de su voto. Si el voto se hubiere expresado en documentos separados, stos se harn llegar al secretario de la Corporacin en un trmino mximo de 10 das calendario, contados a partir de la fecha de convocatoria. En caso de existir comisiones permanentes, se podrn adelantar las sesiones en los mismos trminos establecidos en el presente artculo. Los mismos medios podrn emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar informacin o elementos de juicio tiles para las decisiones de los Concejos Municipales. En todo caso el Alcalde Municipal podr autorizar el traslado de la sede oficial del concejo municipal a otra jurisdiccin diferente de la cabecera municipal, cuando se presenten las circunstancias de alteracin del orden pblico, intimidacin o amenaza contra los integrantes de dichas corporaciones. ARTICULO 2o.- La modalidad de las sesiones ser decisin del Presidente de la Corporacin o de quien haga sus veces, quien deber informar de la misma a la totalidad de los miembros del concejo. En ausencia del Presidente del Concejo o quien haga sus veces de acuerdo con el reglamento de la corporacin, el Alcalde Municipal har la convocatoria e informar de ello a todos los concejales, indicando la modalidad de las sesiones. ARTICULO 3o.- De las sesiones adelantadas a travs de medios sealados en el presente Decreto se levantar la correspondiente acta en los trminos establecidos en los reglamentos, dejando constancia del medio utilizado y las decisiones adoptadas. ARTICULO 4o.- Cuando se presenten las circunstancias descritas en el artculo 1o del presente, las reuniones ordinarias contempladas en la ley podrn celebrarse en cualquier tiempo y ser convocadas por el alcalde, sin exceder el nmero mximo de sesiones anuales establecido por la ley. ARTICULO 5o.- Al hacer uso de las facultades conferidas en el presente Decreto, las corporaciones no podrn superar los lmites establecidos en la ley para los honorarios de los concejales y los gastos de funcionamiento de la Corporacin.
152
ARTICULO 6o- El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgacin y suspende por todo el tiempo que estuviere vigente los artculos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136 de 1994 y el inciso 4. del artculo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999.
PUBLIQUESE y CUMPLASE, Bogot D.C., a los, 8 de octubre de 2002
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
ALVARO URIBE VELEZ"

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CAPITULO 1 Normas generales sobre el concejo municipal

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LE PETIT ROBERT. Dictionnaire de la Langue Franaise. Pars, 1991, pg. 370.

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TABLA No. 1 Composicin actual de los concejos municipales

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CAPITULO 2 Organizacin interna del concejo municipal

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REGIMEN JURIDICO DE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL. Legis, Bogot, 2000, pgina

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CAPITULO 3 Normas electorales aplicables al concejo municipal

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CAPITULO 4 Sesiones del concejo municipal