NDEKLER

Bu Sayda........................................................................................ II Kurulu Dneminde stanbulun ktidar Sava ve Tanin rnei (19231925) ...................................................... 1 Tevfik AVDAR Sosyal Devlet ve Yerelleme ......................................................... 29 Birgl AYMAN GLER Mali Anayasada Deiiklik Sorunu: 5018 zmlemesi ........................................................................ 43 Kamil KARATEPE Dzenleyici Etki Analizi: Yasamay Erksizletirme Arac ..................................................... 95 Sonay BAYRAMOLU Trkiyede Uluslararas Alana Yeni Bir Eklemlenme Yolu: Bamsz Dzenleyici Kurumlar ................................................. 112 Tekin AVANER Girit Vilyet Nizamnamesi .......................................................... 138 Cenk REYHAN zgemiler ................................................................................. 174 Abstracts ...................................................................................... 176

MEMLEKET Siyaset ve Ynetim, Cilt: 1, Say: 2, Eyll 2006

DZENLEYC ETK ANALZ: Yasamay Erksizletirme Arac Sonay Bayramolu*

Dzenleyici etki analizi (DEA), dzenleyici devletin karakterini yanstan aralardan biridir. Mevcut ve yaplmas tasarlanan dzenlemelerin piyasaya etkilerini, zellikle maliyetini hesaplamaya dayanan bu analiz, kamu politikas belirleme srecini ve karar alma srecini de kendi sonularna tabii klacak biimde yeniden biimlendirmektedir. Yasama ile yrtme arasndaki ilikileri, karar alma mekanizmasn ve politika belirleme srecini deitiren DEA, dzenleyici devletin ileyi mekanizmasn yanstmaktadr. Bu erevede yasama erkinin yeri giderek siliklemeye balamaktadr. DEA, birok kapitalist lkede dzenleyici reformlarn bir paras olarak yrrle girmektedir. Yaz, DEAnn kimi siyasal sonularna odaklanarak Trkiyedeki geliimi ele almaktadr. Trkiye, Ocak 2007den itibaren yasa tasarlarnn potansiyel ekonomik faydalarn ve maliyetini deerlendirme karar almtr. Bugn, DEA kresel ticaret ve yatrm piyasalarna eklemlenen gelimekte olan lkelerde ynetiimin bir normu haline gelmektedir. Bu makale, bir karar verme arac olarak DEAnn, emeki snflarn siyasal taleplerini siyasal alandan dlama suretiyle yasama erkini siyasal sistemin ana esi olmaktan karmaya yneldiini gstermektedir. Kapitalist devletler, kresel ve yerel sermayenin karlarnn dzenleyici arac kurumu olmaya balamaktadr. Temsili demokrasinin kapitalist rejimi, demokrasiden vazgeerek kendi krizlerinden kurtulmaktadr.

Bugn kapitalizm sayya vurulmas imkansz karlar, btnnden kopuk bir mali ve iktisadi verimlilie kurban ediyor. Duvergerin68 bu sznn zerinden yarm asr geti. Bugn kapitalizm, sayya vurulmas imkansz karlar, sadece verimlilie kurban etmiyor; farkl karlara sahip toplumsal snflarn bir arada yaayabilmesini olanaksz klacak bir devlet biimi de ina etmeye alyor. Kapitalist devlet; rekabet ve piyasaya alma ilkeleri etrafnda kresel ticaret kurallarn temel alarak, ynetsel, hukuki ve siyasal alanda kendini yeniden tanmlama abasndadr ve artk kapitalizm iin sayya vurulmas imkansz olan hibir ey yoktur. Bunun son halkas, herhangi bir yasann bir maddesinin bile parasal adan etkisinin llmeye balanmasdr. Dzenleyici Etki
* 68

Yard. Do. Dr., Akdeniz niversitesi Duverger, Maurice (1977) Batnn ki Yz, ev. Cem Eroul ve Fazl Salam, Ankara: Doan Yaynevi, s.218.

MEMLEKET Siyaset ve Ynetim, Cilt: 1, Say: 2, Eyll 2006

Analizi (DEA) denilen bu yntem, dzenleyici reformlar ve ynetiim modelinin karar alma srecini ina etmektedir. Ksaca, mevcut mevzuat ve yeni nerilecek herhangi bir mevzuat deiikliinin etkisini lmek olarak tanmlanan dzenleyici etki analizi, bir etki deerlendirme teknii makyaj altnda gelitirilmektedir. Sre, 1980lerin bandan itibaren kapitalist lkelerde iktisadi alandaki zelletirme ve kuralszlatrma politikalar ile balamtr. Sz konusu politikalar, sosyal devleti ve refah uygulamalarn adeta paranteze alarak, kapitalizmin tarihinde przsz bir sreklilii ina etmi ve bu durum, piyasann insan trnn biricik ve en evrensel yaam alan olduu ynndeki ideolojik bombardmann kant saylmtr. Bu atmosfer iinde gerekleen iktisadi ve mali reformlar hukuki, ynetsel ve siyasal alanda gerekletirilen reformlar, bir baka deyile dzenleyici reformlar takip etmitir.69 Bylece, zelletirme ve kuralszlatrma politikalar, serbest piyasa ekonomilerine yn verirken, dzenleyici reformlar da st yapnn piyasaya uyumlatrlmas ilevini stlenmitir. Dzenleyici Reform paketi iinde DEAnn zgl bir yeri vardr.70 Her reform, doal olarak ilgili olduu alana ynelik belli bir ierie sahiptir; DEA ise farkl ierikteki dzenlemeleri, tek bir biim altnda ekillendirmenin aracdr. Farkl ierikteki dzenlemeleri, yasa olarak biim bakmndan ortaklatran ana mekanizmann parlamento ve yasama faaliyeti olduu dnlrse, DEAnn stlendii ilevin hangi alan ikame etmeye yneldii de kolayca anlalr olacaktr. Bu almada, Dzenleyici Etki Analizinin (DEA), brnd teknisist haleye ramen, tmyle siyasal ve ideolojik bir ara olduu gsterilmeye allacaktr. Bu amala, ncelikle DEAnin tarihsel geliimine ksaca deinilecek, ardndan da yeni kurumcu iktisat ekolne dayanan teorik dayana irdelenecektir. Trkiyede henz yakn zamanda mevzuata giren DEAnin bu ksa gemiine bakldktan sonra konunun siyasal sonular zerine odaklanlacaktr.

69

70

Siyasal ve ynetsel liberalizasyon iin bkz. Gler, Birgl Ayman (2005) kinci Dalga: Siyasal ve Ynetsel Liberalizasyon Kamu Ynetimi Temel Kanunu, Devlette Reform Yazlar, Ankara: Paragraf Yay. Dzenleyici reformlar hakknda bu vurgunun da yer ald daha geni bir zmleme iin bkz. Bayramolu (2005).

96

TARHSEL GELM Dzenleyici Etki Analizi, dzenleyici reform programnn temel aralarndan biridir. Bilindii zere dzenleyici reform program OECD tarafndan gelitirilmitir.71 Dzenleyici reform programnda ncelikle zelletirilen alanlarn dzenlenmesine arlk verilmi; bu erevede bamsz dzenleyici kurumlarn inas n plana kmtr. Daha sonra ise, karar alma srelerine ynelik neriler arlk kazanmtr. Kamu politikas oluturma srecinin de nemli bir paras haline gelen DEA, dzenleyici devletin inasnda nemli bir politika arac olarak deerlendirilebilir. OECD Bakanlar Konseyinin 1995 ylnda alm olduu Hkmet Dzenlemelerinde Kalitenin Gelitirilmesi Konusunda Tavsiye Kararnda ilk kez DEAnn ilevine dikkat ekilmitir. OECD, dzenleyici kaliteyi gelitirme ihtiyac erevesinde dzenleyici karar alma iin kontrol listesinde yer alan sorun doru tanmlanm mdr? eklindeki ilk soruya yant olarak DEAdan sz eder. Kavram, 1995ten itibaren dzenleyici karar almann bir arac olarak gelitirilmitir; daha etkili ve ilem maliyeti daha dk politik seeneklerin tercih edilmesini gvence altna almann bir yolu olarak DEAya vurgu yaplmtr.72 Bu tavsiye kararna gre, dzenleme yaplrken, dzenlemenin eitli toplumsal evreler zellikle i evresi- bakmndan yol aaca giderlerin hesaplanmas gereklilii DEA tekniini dourmutur denilebilir.73 DEAnn, daha nce, 1980li yllarda birka lkede alt kademe dzenlemelerde kullanld grlmektedir. Bu tekniin kamu ynetiminin tm alanlarnda kullanlmas, yasa yapma srecine uygulanmas ve yaygnlk kazanmas 1990larn ikinci yarsnda balar. Tarih, OECD raporunda da belirtildii gibi, hkmetlerin yrrle konulan dzenlemelerin meruiyetlerini uluslararas ticaret ve rekabet kurallarna dayandrdklar bir dnemi ifade
71

72

73

Dzenleyici reform program hakknda daha ayrntl bilgi iin bkz. OECD, Report on Regulatory Reform, 1997. OECD, 1995, OECD Konseyinin Tavsiyesi, Ek.2 Dzenleyici Karar Alma in OECD Kontrol Listesi Arka Plan Notu, http://www.basbakanlik.gov.tr/teskilat/disiliskiler/tavsiye.htm [Eriim Tarihi: 15 Kasm 2003] Nitekim 1995 OECD Tavsiye Kararnda, OECD lkelerinde giderek artan dzenlemelerin yaratt rekabet kart etkiler nedeniyle meydana gelen ekonomik giderlere deinilmektedir. Dzenlemelerin rekabet kart etkileri, OECD, 1995, OECD Konseyinin Tavsiyesi, Ek.2, Dzenleyici Kaliteyi Gelitirme htiyac bal altnda ele alnmaktadr.

97

eder.74 rnein, Genel Hizmet Ticareti Anlamas (GATS) hizmet arznn nesnel ve effaf kriterlere dayal olmas standardn gerektirir. Bu ve benzeri standartlarn ulusal karar almaya uygulanmasyla uluslararas ticaret ve rekabet nndeki kimi engeller azaltlr.75 DEA, OECDnin 1997 tarihli Dzenleyici Reform Raporuyla daha net olarak ortaya kmaya balamtr. OECD, ye lkelere 1997de dzenleyici reformlar ve gzden geirmelerde dzenleyici etki analizini uygulamalarn tavsiye etmitir. Dolaysyla, sz konusu teknik, bundan byle dzenleyici reformlarn ana unsurlarndan biri haline gelmitir. 2000 ylndan itibaren, birok lkede dzenleyici reformlarla birlikte, DEAnn dzenleyici ilemler ve yasama srecinde uygulanmas zorunlu hale getirilmitir. 2003 ylnda, Sofyada yaplan bir toplantda DEAdan beklenen dzeyde yarar salayabilmek iin 10 koul belirlenmitir.76 1. DEAya en st dzeyde siyasal destek salamak; 2. DEA programnn unsurlarna dikkatle sorumluluk vermek (desantralizasyon, programn bakanlar ve dzenleyiciler tarafndan sahiplenilmesi ve karar-alma srecine entegre edilmesi; merkezi bir birimin kurulmas; DEA srecinin ynetimi, gelitirilmesi, eitim ve rehberlik vb. konular merkezi birimin ilevleri arasndadr), 3. Srekli ama esnek analitik metotlarn kullanlmas (niteliksel metotlar, fayda-maliyet analizi, risk deerlendirme); 4. Veri toplama stratejilerinin belirlenmesi ve gelitirilmesi, 5. DEA uygulamalarn planlamak, 6. DEAy politika oluturma srecine en ksa srede entegre etme 7. Halk yaygn bir ekilde dahil etmek, 8. Sonular aklamak, 9. Dzenleyicileri eitmek, 10. DEAy mevcutlarn yan sra yeni dzenlemelere de uygulamak. Ayn toplantda, DEA uygulamasyla hedeflenenler ise iki
74

75 76

OECD, 2002, Regulator Policies in OECD Countries: From Intervention to Regulatory Governance, Paris: OECD, s.24 Bkz. OECD, 2002, Regulatory Policies in OECD Countries, s.24. Using RIA as a Tool in Regulatory Consultations and Communications, REGULATORY GOVERNANCE INITIATIVE IN SOUTH EAST EUROPE, Seminar on the Use of Regulatory Impact Analysis to Foster Economic Efficiency and Policy Coherence an OECD Regional Flagship Initiative, 23 24 JANUARY 2003, (Sofya, Bulgaristan), www.oecd.org.

98

madde ile zetlenmitir: Dzenleyici reformlarn srekliliini gvence altna almak ve eitli yntemlerle kamu ynetimi kltrnn ve toplumsal ilikilerin buna uygun erevede deimesini salamak.77 Grld gibi, karar alma yntemi olarak teknik bir ehreye sahip olsa da, hem reformlarn srekliliini gvenceye alma hem de toplumsal ilikileri dntrme hedefleri nedeniyle DEA siyasal bir aratr. OECD, DEAy analiz ve bilgi verme gibi ynleri bulunan bir yntem, bir ara olarak tanmlar. OECDye gre DEA, hkmet eylemlerinin dourabilecei potansiyel etkileri sistematik ve istikrarl bir ekilde tetkik etme yntemi olduu kadar, karar alclara da bir bilgi iletme yntemidir; ayrca bu tekniin gc elbette belirleyici olmasndan kaynaklanmaktadr ve DEA tek bana baz kararlar almasa da siyasal tartmalar ve ynelimleri belirleme gcne sahiptir.78 Bylece OECD, DEAnn dorudan siyasal ierikli bir yntem olmadn sylemekle birlikte sonular bakmnda siyasal etkisine iaret etmektedir. Oysa DEA sonularnn yansra, uygulanma biimi, karar alma srecinde meydana getirdii deiiklikler ve nedenleri itibariyle de siyasal bir aratr. LEM MALYET KTSADI Dzenleyici Etki Analizi, esas olarak hukukun piyasaya maliyetini bir baka ifadeyle hukukun ilem maliyetini hesaplamaya dnk bir yntemdir. Bu yntem, teorik kaynan Yeni Kurumcu ktisat ekolnde zellikle ilem maliyetleri iktisadnda bulur. lem maliyetleri iktisad ise, 1990larn Nobel dll iktisatlar Coase ve Northun katklar ile gelitirilmitir. lem maliyeti kavram Ronald Coasea atfen kullanlmaktadr.79 1937 ylnda kaleme ald Firmann Doas (the nature of the firm) isimli makalesinde Coase, retim faktrlerinin serbeste alnp satld iyi ileyen bir piyasa rgt olmasna ramen neden retici birim olarak firmann ortaya ktn, baka bir ifadeyle, neden retimin dorudan piyasada deil de firma zelinde yapldn sorunsallatrm ve konuyu ilem maliyetleri erevesinde ele almtr.80
77 78

79 80

Using RIA,a.k. OECD (2001) Regulatory Policies in OECD Countries From Intervention to Regulatory Governance, PUMA/REG (2001) 10/REV1, Paris: OECD. Demir, mer (1996) Kurumcu ktisat, Ankara: Vadi Yay. s. 210. Coase, firmay ekonomide bir retim birimi olmann yan sra bir ynetim birimi olarak ele almak gerekliliine vurgu yapar. Yerleik iktisat, firmay daha ok retim boyutuyla ele alrken ilem maliyeti iktisad, vurguyu ikinciye kaydrmtr.

99

Coasea gre insan toplumunun refah mal ve hizmet akna baldr; bu ise, refahn ekonomik sistemin retkenliine balanmas demektir. Adam Smith ekonomik sistemin retkenliinin uzmanlamaya (i blm) bal olduunu savunurken, Coase, uzmanlama eer deiim varsa ve deiim maliyeti (ilem maliyeti) dkse olur diyerek, vurguyu deiim maliyetlerine kaydrr. Deiim maliyeti ise, bir lkenin kurumlarna -hukuk dzeni, siyasal sistemi, sosyal sistemi, eitim sistemi, kltrel yaps vb. baldr. Yeni kurumcu iktisat okulu, bir ekonominin performansn kurumlarn ynettiini ve bu kurumlarn ekonomik sistem asndan nemini ortaya koymutur. Coase, kurumlarn deiim maliyetlerini tek bir firmaya deil firmalar dzenine bakarak zmler. 81
Firmann doas analizinden balarsak, piyasadaki ilemlerin ya da firma iindeki ynetimin koordinasyonunun greli maliyetlerini belirleyen faktrleri kefederiz. Analizimizi tek bir firmaya hapsedemeyiz. Firma iindeki koordinasyon maliyetleri ve ilem maliyetleri dzeyi, dier firmalarn ktlar satn alma kabiliyetinden etkilenir ve bu ktlara arz kabiliyeti, ksmen onlarn kar karya bulunduu ilem maliyetleri dzeyi ve koordinasyon maliyetlerine baldr. lgileneceimiz ey, bu karmak ve birbiriyle ilikili yapdr. Buna kanunlar, sosyal sistemi, kltr, teknolojik deiiklikleri (dijital devrim gibi) ekleyin; ve karnzda uzun zamanda kefedeceiniz karmaklam karlkl ilikilerin rd bir doa bulursunuz. Bunu yaptnzda, ekonominin tm imdi bizim yeni kurumcu iktisat diye ardmz ey haline gelecek.

Dzenleyici etki analizini yeni kurumcu iktisadn kavramlaryla yle tanmlayabiliriz: her yeni yasa, her tr mevzuat yeni bir kural koymadr. Bu kurallar btn kurumlar oluturmaktadr. Kurumlarn etkilerinin maliyetinin hesaplanmas, ya da piyasaya etkisinin hesaplanmas, hangi kurumlarn daha etkin olduunu anlamay kolaylatracaktr. Bylece, kurumlarn piyasa zerindeki etkileri de hesaplanabilecektir. Yeni kurumcu iktisat, mal ve hizmetlerin el deitirmesi srasnda ortaya kan ilem maliyetlerinin sistematik bir biimde szleme yaplarn, piyasa ve iktisadi kurumlarn rgtlenmesini etkilediini; ilem maliyetleri ykseldiinde iktisadi glerin ilem maliyetlerini drecek yeni dzenlemelere doru ekonomiyi kaydracaklarn syler.82 Bu ereveden bakldnda, DEA'nn, dzenleyici devletin ilem maliyetlerini nasl azaltaca sorulabilir. DEA'nn
81

82

Ronald Coase, The New Institutional Economics, The American Economic Review, Volume 88, Issue 2 May 1998, 7274. mer Demir, Kurumcu ktisat.

100

maliyetinin ykseklii dnlrse, bu soruya olumlu bir yant vermenin imkan yoktur; fakat yeni bir devlet sisteminin inasnn bir paras, parlamento, siyasal partiler gibi demokratik kurumlar sistemin temeli olmaktan karacak ilevsel bir ara, daha da nemlisi, toplumun byk ounluunun etkisine kapal bir sistem yaratma yetenei bakmndan bakarsak sorulara verilecek yant elbette deiecektir. YASAMA-YRTME LKS BAKIMINDAN DZENLEYC ETK ANALZ Dzenleyici etki analizi, yasa yapma srecine parlamenterlerin mdahalesini engellemekte ve tmyle rekabet ve piyasaya aklk ilkelerine sadakatle bu sreci yeniden tanmlamaktadr. Buna gre kanun ya da kanun hkmnde kararname tasarlarna DEA analizi yaplmakta ve sonular tasarlarla birlikte parlamentoya sunulmaktadr. Sre, parlamentonun zaten tartmal olan ilevini byk lde ortadan kaldrmaktadr. Her ne kadar DEA, karar alanlar balamasa da bunun zamanla bir sorun haline gelecei aktr. Zira politika oluturma srecine DEAnn entegre edilmesinin temel nedeni, dzenleme srecini dzenleyici devletin mantna gre oluturmaktr.83 te yandan DEA kamu politikasnn sistematik bir paras haline gelinceye kadar, bir baka ifadeyle, kamu kltr, idari ve siyasal kltre btnyle kar dsturu egemen oluncaya kadar, DEAnn korunmas, siyasal iktidar tarafndan kollanmas ve desteklenmesi gerekmektedir. OECDnin DEA iin belirledii ilk lt olan DEAya en st dzeyde siyasal destek salamak bu anlama gelmektedir. OECD kendi metinlerinde bunu ak bir biimde belirtmektedir.84
[DEAnn] [h]kmet politikalarn oluturma srecine entegre olmas iin dzenleyiciler, politikaclar, kar gruplar ve kamunun belirgin bir kltrel deiiklii yaamas gerekmektedir. Demek ki DEAnn uygulanmas uzun dnemli bir sretir; [DEA] ta ki bir lkenin siyasal ve idari kltrnn sistematik bir paras haline gelene kadar srekli desteklenmesi gereken ve siyasal olarak arkasnda durulmas gereken bir dzeydir.

1950li yllarda yasamadan zorunluluklar sonucu ya da bask yolu ile koparlan baz yetkilerin yrtmeye ya da brokrasiye devredilmesi, teknik verimlilii yksek, hiyerarik ve otoriter
83

84

Bkz.OECD (2005) Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, South Asian-Third High Level Investment Roundtable, Dhaka, Bangladesh. OECD, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, s.29

101

devlet tipinin gelimesine yol aaca gerekesiyle eletirilirdi.85 Oysa bugn yaanan sadece yasamadan bir takm yetkilerin kopartlmasndan ibaret deildir; yasama sreci bir btn olarak kendine dsal bir mantn koullandrmasna tabi hale getirilmektedir. yle ki, DEA ile alan yolda, iktisadi rasyonalite gerekesini kendisine dayanak yapan kk bir grup teknik vasflnn bilimsellik nitelemesi ile yasama faaliyetini belli bir toplumsal grup adna yerine getirmesi mmkn olmaktadr. Byle bir sistemde parlamenterlere den grev, kar dsturunun nceliine dayanarak hesaplanm, maliyeti belirlenmi kanun tasarlarn onaylamaktan ibarettir. Ekonominin siyasetin etki alanndan zerkletirilmesi esprisi iinde erkler btnlemesini ekonomi alannda yeniden tesis eden bu mdahale, aslnda, siyasal alann ekonomi tarafndan smrgeletirilmesi anlamna gelmektedir ki bu nokta kapitalist dzenleyici devlet modelini dier kapitalist devlet biimlerinden farkllatran en kritik zelliktir. Bu durumda, ekonominin siyasetten arndrlmas hedefinin birincil ncelii, gerekte, emeki snflarn blm ilikilerine mdahale olanann nn kapatmaktr. Bu ilemin, poplizme artk geit verilmeyecei eklindeki savunusu ise, populaya (halka) konan bariyerin baka terimlerle ifade edilmesi diye de grlebilir. Dzenleyici reformlar, DEA ynteminin bir kez daha aa kard gibi, esas olarak, parlamento ve siyasal partiler gibi kurumlarn zerinde ykselen ve uzun zamandr zayflayan siyaset alann dntrmektedir ve dzenleyici devlet rejimi iinde onlar temel kurumlar olmaktan karmaktadr. Dzenleyici devletin karar alma modeli, siyasal partiler ve parlamenterlerden ziyade piyasaya tapar teknik uzmanlar iermektedir. Bir baka ifadeyle yasama faaliyetine DEAnn uygulanmas, herhangi bir yasa tasarsnn sonularnn zellikle toplumsal snflar bakmndanhesaplanmas ve tamamen teknik bir uzman ekip tarafndan yasann zmlenmesi anlamna gelmektedir. Sosyal konular sz konusu olduunda byle bir analizin gerektirdii yksek maliyet bir yana, uygulama, bir toplumun yasama srecinin bir avu uzmana braklmas demektir. Yasama srecini kapsamayan DEA uygulamalarndan kan sonular bile, bu yntemin ok pahal, uzun zaman gerektiren ve stelik eksik ve hatal veri taban nedeniyle yksek hata pay riski
85

Unat, Nermin Abadan (1959) Brokrasi, A.. SBF Yaynlar. Ayrca, Duverger, Batnn, s.153.

102

tayan bir yntem olduunu gstermektedir. rnek vermek gerekirse, ABDde, 1997 yl Mart aynda Kongre Bte Dairesi, Dzenleyici Etki Analizi: Seilen Kurullarda Maliyetler ve Yasama Sreci in Sonular adyla bir rapor yaynlamtr.86 Raporda DEAnn sonularna ilikin u saptamalar yer almaktadr: (1) Her bir dzenleyici etki analizi ok uzun zaman gerektirmektedir. Ortalama olarak her bir analiz iin 3 yla ihtiya duyulmaktadr; her analiz iin gereken sre deise de analiz sresi 6 haftadan balayp 12 yl akn bir sreye kadar uzanabildii sylenebilir. (2) kinci olarak, ilem genellikle ok pahalya mal olmaktadr; rnein yaplan bir almada bir rnek zerinde 85 analiz uygulanm ve her DEA ortalama 570.000 $a mal olmutur87; yine konuya gre deimekle birlikte u ana kadar yaplan analiz maliyetleri 14.000 $ ile 6 milyon $ dolar arasnda oynamaktadr. (3) nc olarak, bir analiz iin toplanan veriler ve verilerin deerlendirilmesinde her zaman yantsz kalan sorular bulunmaktadr. Bu sonularn byk ounluu, -maliyet, gerekli zaman ve analiz hata pay- mhendislikle ilgili alanlara ilikin bulgulardan hareketle elde edilmitir. Raporda, sz konusu analizlerin, sosyal ve siyasal alanlara doru kaydka, giderek karmak bir hale geldii belirtilmektedir. Bu da anlalrdr, zira, sosyal ve siyasal konularda analize dahil edilecek veriler, eitlilik, grelilik ve ok sayda faktrn belirleyicilii gibi zelliklere sahiptir. Siyasal ve sosyal konularda karar alma srelerinin DEA araclyla teknikletirilmesinin sonular sadece yukarda dile getirilenlerle snrl deildir. Elbette maliyet ykseklii, ok ciddi bir bor ykyle kar karya olan Trkiye gibi bir lke iin bal bana nemlidir; nitekim OECDnin yapm olduu bir hesaplamaya gre, DEAnn kamu ynetiminin tm alanlarna uygulanmas halinde, analiz maliyeti, o lkenin GSMHnn yaklak olarak en az yzde 10una karlk gelmektedir.88 Fakat
86

87

88

June E. O'Neillin ynetiminde hazrlanan rapor iin bkz. Congressional Budget Office (1997) Regulatory Impact Analysis: Costs At Selected Agencies And Implications For The Legislative Process. http://www.cbo.gov/ftpdoc.cfm?index=4015&type=1 [Eriim Tarihi: 15 Kasm 2003] Bu rnek, The Office of Solid Wasten raporlarndan hareketle hesaplanm; ayrntl bilgi iin bkz. Regulatory Impact Analysis: Costs At Selected Agencies And Implications For The Legislative Process, http://www.cbo.gov/ftpdoc.cfm?index=4015&type=1 OECD (2001) Regulatory Policies in OECD Countries, s.22. rnein ngilterede dzenlemenin maliyeti GASMHnn yzde 10 ile 12 arasnda olduu tahmin edilmektedir. Jacobs, Scott (2006), Current Trends in Regulatory Impact Analysis:The

103

byle bir yntemin yasama srecine uygulanmasnn yol aaca siyasal sorunlar sistemiktir. DEAnn karar alma sreleriyle nasl btnletirildiine dair bir rnek Meksikadan verilebilir: Meksikann yasama ve ynetsel karar alma srecine DEAnn dahil edilmeye balanmas 2000 ylnn ortalarna rastlar.89 Meksikada kamu ynetimi reformu, 1996 ylnda dari Usul Kanununda yaplan bir reformla balam ve 1997 ylnda kabul edilen Standartlar ve lmler Kanunuyla devam etmitir. Nihayet 2000 ylnda dari Usul Hukukunda yaplan yeni bir reformla DEA, zel iktisadi kurumlarn rzas da hesaba katlarak, idari ve yasama srecindeki tm neriler iin zorunlu klnmtr. Meksikada DEAnn geliimi iki ekilde ilerlemitir: ilk olarak DEA, dzenleyici reformun ana unsuru olarak mevzuata alnm ve hukuki dayana glendirilmitir. te yandan, bir yasann hazrlanmas-kabul edilmesi-gzden geirilmesi- ifa edilmesi srecinde DEAnn nasl uygulanaca konusu esasa balanmtr. Hukuki temellerin glendirilmesi demek, yasamaya ve idareye ait tm tasarlara DEAnn zorunlu olarak uygulanmas demektir; mali politika, ceza kanunu ve ulusal gvenlik alanlar bu uygulamadan muaf tutulmutur. kinci ekilde iyiletirmelerle yol alnmtr, yani DEA uygulamasn takiben izlenecek admlar ak olarak tanmlanmtr; rnein, Federal st Dzenleme Komisyonu (COFEMER) adl bir st komisyona gnderilerek balayan DEA sreci, tanmlanan eitli aamalardan sonra yine COFEMERin kendi grn resmi sorumlulara bildirmesiyle son bulmutur.90 Buraya kadar anlatlanlar toparlanacak olursa unlar sylenebilir: DEA, dzenleyici devletin temel ileyi yntemini ifade etmektedir. Bu erevede DEAnn yasama srecine ve her tr idari karar alma srecine uygulanmas sz konusudur. DEAnn parlamenter demokratik sistemler asndan neler getirecei ak bir biimde ngrlebilir. Bununla birlikte bu sre henz ok yenidir; balang aamasnda olduu iin de ok fazla meruiyete ihtiya duymaktadr.
89

90

Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making, Jacobs& Associates, www.regulatoryreform.com, [Eriim Tarihi: 15 Eyll 2006] s.6 Bello-Martnez, Gustavo A. ( 2002) New Developments on Regulator Impact Analysis (RIA), Second Conference on Good Regulatory Practice of the Sub-Committee on Standards and Conformance, 12 Austos 2002, Acapulco, Mexico, www.cofemermir.org [Eriim Tarihi: 5 Kasm 2003]. DEAnn COFEMERe iletilmesi ve COFEMERdeki izlei iin bkz. Bello-Martnez, Gustavo A.( 2002) New Developments on Regulator Impact Analysis (RIA) (zellikle 7. sayfadaki Clear Review Process emas), www.cofemermir.org [Eriim Tarihi: 5 Kasm 2003]. www.cofemermir.org.

104

DEAnn hkmet sistemlerinde ve karar alma mekanizmalarnda ne tr sonular douraca, OECDnin gerekletirdii toplantlarn da konusunu oluturmaktadr. Ortaklalan nokta ise, DEAnn arzulanan sonular dourabilmesi bakmnda, siyasal iktidarlarn desteine muhta olduudur. Baz hukukular, dzenleyici reformlara balangta yksek oranda destek verilse bile, radikal deiikliklerin meydana gelmeye balamasyla bu destekte U dn yaanacana ve bylece bu programn baarszlkla sonulanacana dikkat ekmilerdi.91 Nitekim yaplan almalar, DEA uygulamalarnda, bir sre gelime katedildikten sonra U dn yaandn gstermektedir.92 TRKYE UYGULAMASI Trkiyede DEA, 17 ubat 2006 tarihli Resmi Gazetede yaymlanan Mevzuat Hazrlama Esas ve Usulleri Hakknda Ynetmelik ile 2007 ylndan itibaren yasama srecini dorudan belirleyecek bir yntem olarak karmzdadr.93 Dzenleyici etki analizi, Trkiyeye dzenleyici reform program kapsamnda nerilmitir. OECDnin 2002 ylnda Trkiyede Dzenleyici Reformlar: Ekonomik yileme in nemli Destek adyla yaymlad raporda, devletin yeniden yaplandrlmas srecinde DEA uygulamasnn olmamas nemli bir eksiklik olarak gsterilmi, bilhassa DEAnin yasama srecine entegre edilmemi olmas dzenleyici reform programnn balca zaaf olarak grlmtr.94 2003 ylnda kamu ynetiminin temel ilkelerini deitiren yasa taslanda, DEA temel ilkelerden biri olarak tarif edilir. Ancak, Cumhurbakanlnn veto etmesi nedeniyle kanun geri plana itilir.95
91

92

93

94

95

Eric Milligann sunu notlar: Using RIA as a Tool in Regulatory Consultations and Communications, Regulatory Governance Initiative In South East Europe, Seminar on the Use of Regulatory Impact Analysis to Foster Economic Efficiency and Policy Coherence, An OECD Regional Flagship Initiative, 23 -24 Ocak 2003, Sofya, Bulgaristan, notlar iin bkz. www.oecd.org [Eriim tarihi: 23.12.2003] Scott, J, (2006), Current Trends in Regulatory Impact Analysis:The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making, s.7 Konu, Mevzuat Hazrlama ve Usul ve Esaslar Hakknda Ynetmeliin drdnc Blmnde, eitli ve Son hkmler bal altndaki 24. maddede dzenlenmitir. OECD (2002) Trkiyede Dzenleyici Reformlar: Ekonomik yileme in nemli Destek, ev.Vedat Uras ve Ahmet Arslanolu, Ankara: OECD&Babakanlk D likiler Bakanl. Kamu Ynetimi Temel Kanununda DEA daha nce yazdm Kamu Ynetimi Reformu ve Dzenleyici Etki Analizi (Tasar madde 5.c hkm) balkl almada ayrntl bir biimde ele alnmtr; Bu nedenle ayn konuya yeniden deinmeyeceim. Bkz.

105

17 ubat 2006 tarihli Resmi Gazetede yaymlanan Mevzuat Hazrlama Usul ve Esaslar Hakknda Ynetmelik ile birlikte DEAnin kamu politikas oluturma srecinin doal bir paras haline geldiini syleyebiliriz. 28 maddeden ve eklerden oluan ynetmeliin Tanmlar blmnde, 3. maddenin c fkras Dzenleyici Etki Analizinin tanmn yaparken 24. madde DEA hkmn dzenlemektedir.
Dzenleyici etki analizi MADDE 24 - (1) Yrrle konulmas hlinde etkisinin on milyon YTLyi geecei tahmin edilen kanun ve kanun hkmnde kararname taslaklar iin dzenleyici etki analizi yaplmas zorunludur. Bu miktar gerekli grlen hllerde Babakanlka yeniden belirlenebilir. (2) Babakanlk, etkisi on milyon YTLnin altnda kalan kanun ve kanun hkmnde kararnameler ile etki miktarna baklmakszn dier dzenleyici ilemler iin de dzenleyici etki analizi hazrlanmasn isteyebilir. (3) Mill gvenlii ilgilendiren konular ile bte ve kesin hesap kanunu taslaklar iin dzenleyici etki analizi hazrlanmaz. (4) Dzenleyici etki analizi teklif sahibi bakanlk veya kamu kurum ve kuruluu tarafndan hazrlanr. (5) Dzenleyici etki analizinde ek-1de belirtilen hususlara yer verilir. Dzenleyici etki analizi hazrlanrken mevcut istatistiki verilerden de yararlanlr.

Ynetmelie gre, DEA, etkisi on milyon YTLyi gemesi tahmin edilen kanun taslaklar ve kanun hkmnde kararname taslaklar iin zorunlu olarak uygulanacaktr. Ynetmeliin Eklerinde Dzenleyici Etki Analizinde yer alacak hususlar yer almaktadr:
Ek- 1: Dzenleyici Etki Analizinde Yer Alacak Hususlar 1- Dzenlemenin hazrlanmasn gerekli klan sebeplerin neler olduu, dzenlemenin trnn doru seilip seilmedii. 2- Dzenlemenin muhtemel fayda ve maliyetlerinin neler olduu, faydalarn maliyetleri hakl karp karmad. 3- Dzenlemenin bteye ek mal yk getirip getirmedii, getiriyorsa yaklak maliyetin ne olduu. 4- Dzenlemenin yeni bir tekilat kurulmasn veya kadro ihdasn ngrp ngrmedii ve bunlarn gerekli olup olmad. 5- Dzenlemenin sosyal, ekonomik ve ticar hayata, evreye ve ilgili kesimlere etkilerinin neler olaca. 6- Dzenlemenin krtasiyecilii ve brokratik formaliteleri artran ynlerinin bulunup bulunmad. 7- Dzenleme yaplrken ilgili taraflarn grlerini beyan etme frsat bulup bulmad.
Bayramolu, http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/deason.pdf

106

8- Dzenlemenin uygulanabilir olup olmad, dzenlemeye uyumun nasl salanaca, uygulamann nasl takip edilecei. 9- Dzenleme ile yetki ve sorumluluk verilen idarenin doru seilip seilmedii. 10- Dzenlemenin etkilerinin nasl lld.

Dzenleyici etki analizi iin gelitirilmi zel bir yntem yoktur; genellikle, fayda/maliyet analizi, maliyet etkinlii veya maliyet/kt analizi, mali / bte analizi, sosyo-ekonomik etki analizi, sonu analizi, rza maliyeti analizi ve ticaret etkisi analizi gibi yntemlere bavurulmaktadr. lkelerin en ok kulland yntem fayda-maliyet analizidir.96 OECDnin yan sra, AB ye olma srecinde DEAy zorunlu klmaktadr; zellikle tarama srecinde AB uzmanlarnn klavuzluunda DEA uygulamasna bavurulmaktadr.97 DEERLENDRME Kapitalist devlet biiminde gzlemlenen dnmn arkasnda ekonomik zorlamalar ve dayatmalarla ortaya kan kreselleen ekonomik sistemin piyasa mant aranmaldr. Kresellemeyi, piyasa mantn yaygnlatran yeni uluslararas ticaret kurallar olarak grmek de mmkndr. Bu koullar altnda, yasama srecinde meydana gelen dnm, irket mantnn yasalara iselletirilmesi eklinde ele alnabilir. Buna Karl Polanyinin ifadesiyle toplumun piyasalamas da denilebilir. Peki piyasalama ne anlama gelmektedir? Bu noktada dikkatleri, alandan (piyasa) aktre (irket) yneltmekte fayda vardr. Zira irket, piyasa mantnn temsilcisi ve taycs niteliindeki temel analiz birimidir. irket, doas gerei, bir yandan hissedarlarn karlarn gzeterek krn arttrmaya, bir yandan da rettii mal ve hizmetin fiyatn piyasada rekabet etmesine izin verecek kadar dk tutmaya dikkat eder. Bir baka ifadeyle, irket doas gerei kr
96

97

OECD, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, s.19 OECD ile ortak olarak dzenlenen dzenleyici etki analizi eitim almalar halen devam etmektedir. Trkiyede Dzenleyici Etki Analizi eitim almalar balamtr; eitimler OECD uzmanlar tarafndan verilmektedir. Dzenleyici Etki Analizi (RIA) Eitim Program 29 Kasm3 Aralk 2004, TSSDE, Gebze, www.basbakanlik.gov.tr [Eriim Tarihi: 7.02.2005]. Bu programdan nce, Ekonomik birlii ve Gelime Tekilatna (OECD) bal Kamu Ynetimi ve Blgesel Kalknmalar Direktrl (GOV) tarafndan Hkmet Merkezleri st Dzey Memurlar Toplants 78 Ekim 2004 tarihinde stanbulda Sepetiler Kasrnda dzenlenmitir. Toplantnn ana gndemi Karar alma srecinde yeni teknolojilerin kullanm: bilgi, iletiim ve organizasyon zerindeki etkileriydi.

107

gdsyle hareket eder. Bu erevede kreselleme, gnmzn piyasa mant dorultusunda, irketlerin krn arttrmasna olanak salayan yeni pazarlarn ve yeni alanlarn kefi anlamna gelmektedir. Yeni alanlarn banda, salk ve eitim hizmetlerinin geldii bilinmektedir. Kamu hizmeti tanmnn uluslararas kurulularca deitirilmesi sonucunda, resmi olarak artk bu alanlar uluslararas serbest ticaretin konusu haline gelmitir. Meta d alanlarn ticarete ve uluslararas ticarete konu edilmesinde Dnya Ticaret rgtnn (DT) rol tayin edici olmutur. DTnn kamu hizmeti tanmna getirdii yeni yaklam, neredeyse tm meta d alanlar serbest ticaretin dorudan konusu haline getirmitir.98 Ynetsel ya da siyasal herhangi bir karar alma srecinde uyulmas gereken kurallar ve yntemleri anlatan DEA, siyasal karar alma srelerini kresel ticaret kurallarna uygun olarak ina etmek iin gelitirilmitir. Buna gre, hkmetler ve parlamentolar karar alrken, bu kararlarn uluslararas ticaret asndan etkilerini ve sonularn, DEA analiziyle hesaplattrmak ve buna uygun karar almak durumunda kalmaktadr. Dzenleyici devlet aygtnn, halk, karar alma srelerinden hangi mekanizmalarla ihra edeceini daha ak bir biimde grebilmek iin, DEAy daha net bir biimde grmek gerekmektedir. Genellikle DEA u argmanlarla savunulmaktadr. Dzenleyici Etki Analizi, politize olmu karar alma srecinin yerini alarak rasyonel, saydam ve ak bir karar alma srecini ina edecektir. Siyasal karar, tanm gerei mutlaka en rasyonel, en doru, en adil, en hakl kararlardan olumaz; siyasetinin ilgisi, antipatisi, tutkular, heyecanlar alnan kararlar etkiler. Duvergerin ifadesiyle siyasal kararn amac eitli ve birbirine zt menfaatleri ve durumlar uzlatrmaktadr.99 Bir baka ifadeyle, bir toplumu ilgilendiren kararlar eninde sonunda siyasal karaktere sahiptir. Rasyonel, saydam ve ak bir karar alma sreci diye tanmlamak, DEAy siyaset dna itmez, ancak siyasal kimliini rtmeye yarar. Dzenleyici Etki Analizi, karar alma yerine geen bir ara deildir. DEA, karar alma srecinin kalitesini artrmay amalayan, politika oluturma srecinin bir parasdr. Karar
98

99

Meta d alanlarn uluslararas ticarete konu olmasnda ilk gnah, fikri mlkiyet haklarnn uluslararas ticarete almasyd. Bu nemli karardan sonra, birok uluslararas ticaret hukukusuna gre artk her ey ticaretin konusu haline gelebilir. Duverger, Batnn ki Yz.

108

alc konumundaki DEAnn sonularyla kendilerini balamak zorunda deildir. Bu argman ilgintir. Zira btn bir kamu politikas oluturma sreci belli ilkelerle belirlenmekte, kararlarn adm adm nasl alnaca belirtilmektedir. Bir bakma karar alcnn tercih alannn gl bir biimde snrlandrlmas sz konusudur. Tpk birey tercihlerinde olduu gibi karar alc tercihleri de znel keyfiyete gre deil, mevcut norm ve kurallara gre gerekleir. DEA araclyla norm ve kural tekelini elinde bulunduranlar, bundan bamsz olarak karar tercihlerinin olabilecei gibi bir dnceyi de ortaya koyarak yreklere su serptiklerini dnyor olabilirler. Gerekte olacak olan, DEA d bir karar alnmas sz konusu olduunda, kanlmaz olarak zerine kural-d etiketinin yaptrlacak olmasdr. Dzenleyici etki analizleri, yeni bir kanun ve/veya mevzuat deiiklii dolaysyla ortaya kacak maliyet ve faydalarla ilgilenmektedir. Kimin faydas ve maliyeti? Buna OECDnin raporundan yant verilebilir: Ticaret perspektifi ve rekabet kriteri DEAnn gl bileenleri olmaldr; dzenleyici karar alma srecinde bu kriterlerin entegre edildiinden emin olmak gerekir.100 Bu tr dzenlemeler, dorudan ilgili irketler zerindeki etki ve faydalar n plana koymaktadr.101 Dzenleyici reformlar ve DEA ile ilgili karmza kan temel sorun her aamada kimin adna ya da kimin karna sorusunu sormadan bu politikalar anlamann g olmasdr. Bugne kadar demokrasinin halkn her kesiminin ynetime katlmasna olanak sunduu iddias elbette lafta kalmtr. Lafta, ya da ekilde kalmas bu konunun nemsiz olduunu gstermez. Daha da nemlisi, sz konusu reformlarn ie ekli unsurlar da yok etmekle balamalar, bu haklarn ne denli nemli olduunun gstergesidir. uras aktr ki, yasal dzenlemede ncelii, kamu yarar ve toplum kar noktasndan kaydrarak piyasa etkisine odaklamak, emeki snflarn siyasal iradelerini siyaset dzleminden kazmak demektir. DEA, temsili demokrasinin temsil krizini, demokrasinin zn zedeleyerek zme kavuturduu lde, sermaye iktidar da yalnlaarak bireysel ve toplumsal ilikilerimizi denetimine alacaktr.
100

OECD, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, s.19 101 DTM, Dzenleyici Etki Analizleri ve AB Mzakere Sreci, 2006.

109

KAYNAKA
Bayramolu, Sonay (2004) Kamu Ynetimi Reformu ve Dzenleyici Etki Analizi (Tasar 5-c Hkm), http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/deason.pdf Bayramolu, Sonay (2005) Trkiyede Devletin Deien Karakteri ve Dzenleyici Reformlar, Toplum ve Hekim, Cilt 20, Say 1. Bello-Martnez, Gustavo A. (2002) New Developments on Regulator Impact Analysis (RIA), Second Conference on Good Regulatory Practice of the SubCommittee on Standards and Conformance, 12 Austos 2002, Acapulco, Mexico, www.cofemermir.org [Eriim Tarihi: 5 Kasm 2003]. Coase, Ronald (1988) The New Institutional Economics, The American Economic Review, Volume 88, Issue 2 May. Congressional Budget Office (1997) Regulatory Impact Analysis: Costs At Selected Agencies And Implications For The Legislative Process, http://www.cbo.gov/ftpdoc.cfm?index=4015&type=1 [Eriim Tarihi: 15 Kasm 2003]. Demir, mer (1996) Kurumcu ktisat, Ankara: Vadi Yay DTM (2006) Dzenleyici Etki Analizleri ve AB Mzakere Sreci, DTM Ekonomik Aratrmalar ve Deerlendirme Genel Mdrl Yay. http://www.foreigntrade.gov.tr/ead/TICARET/ETK__ANALIZI%20RAPORson.doc Duverger, Maurice (1977) Batnn ki Yz, ev. Cem Eroul ve Fazl Salam, Ankara: Doan Yaynevi. Gler, Birgl Ayman (2005) kinci Dalga: Siyasal ve Ynetsel Liberalizasyon Kamu Ynetimi Temel Kanunu, Devlette Reform Yazlar, Ankara: Paragraf Yay Jacobs, Scott (2006), Current Trends in Regulatory Impact Analysis:The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making, Jacobs& Associates, www.regulatoryreform.com, [Eriim Tarihi: 15 Eyll 2006] Milligan, E. (2003) Using RIA as a Tool in Regulatory Consultations and Communications, Regulatory Governance Initiative In South East Europe, Seminar on the Use of Regulatory Impact Analysis to Foster Economic Efficiency and Policy Coherence, An OECD Regional Flagship Initiative, 23 -24 Ocak 2003, Sofya, Bulgaristan. www.oecd.org [Eriim Tarihi: 3.01.2004] OECD (1995) OECD Konseyinin Tavsiyesi, Ek.2 Dzenleyici Karar Alma in OECD Kontrol Listesi Arka Plan Notu, http://www.basbakanlik.gov.tr/teskilat/disiliskiler/tavsiye.htm [Eriim Tarihi: 15 Kasm 2003]. OECD (1996) Globalisation: What Challenges and Opportunities for Governments?, OCDE/GD(96)64, Paris. OECD (2001) Regulatory Policies in OECD Countries From Intervention to Regulatory Governance, PUMA/REG (2001) 10/REV1, Paris: OECD. OECD (2002) Trkiyede Dzenleyici Reformlar: Ekonomik yileme in nemli Destek, ev. Vedat Uras ve Ahmet Arslanolu, Ankara: OECD&Babakanlk D likiler Bakanl. OECD (2004) Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, Public Governance

110

And Territorial Development Directorate Public Governance Committee, www.oecd.org [Eriim Tarihi: 15 Eyll 2006] OECD (2005) Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, Challenges for Developing Countries, South Asian-Third High Level Investment Roundtable, Dhaka, Bangladesh, www.oecd.org [Eriim Tarihi: 15 Eyll 2006]. Unat, N. A. (1959) Brokrasi, A.. SBF Yaynlar.

111