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II CONCURSO DE ENSAYO POLTICO 2011

Nuevas visiones de la Democracia en Bolivia


&D
Avenida Arce N 2180
(591)(2) 2440347- 2441891-2440391
Casilla N 4457 La Paz-Bolivia
Coordinacin: Jorge Dulon Fernndez
Autores: AAVV
Edicin: Adriana Omonte Tames
Diseo de tapa: Carlos Arce Moreira
Diagramacin e impresin: C&C Impresiones. Tel.: 2495695
Otero de la Vega 271 San Pedro
1ra Edicin, Febrero 2012
Depsito Legal: ..
Impreso en Bolivia
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
ESPECIFICIDADES INSTITUCIONALES
DEL ESTADO AUTONMICO
EN BOLIVIA
Diego Andrs Chvez Rodrguez
1
INTRODUCCIN
El Estado boliviano est atravesando por una de sus mayores transformaciones
en cuanto a la estructura y organizacin territorial del Estado boliviano, lo que
liae consigo vaiias nodihcaciones en Ias aliiluciones y iesponsaliIidades de
los diversos niveles territoriales y las formas de gobierno, tanto aquellos que ya
exislan cono enlidades con una inconpIela descenliaIizacin -es eI ejenpIo de
Ios depailanenlos y nunicipios- as cono aqueIIos que son nuevos -cono Ias
autonomas indgena originario campesinas y las autonomas regionales.
La complejidad de los cambios en la malla territorial del Estado se encuentra, sin
duda, en la implementacin misma del rgimen autonmico, pues deberemos
entender al mismo como un sistema destinado a una reforma en la forma de
provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin, lo que
implica tambin un cambio en la manera de disear y gestionar las polticas
plIicas, donde eI niveI cenliaI juega un papeI inpoilanle en Ia dehnicin
de horizontes de desarrollo para el pas en su conjunto, pero donde las ahora
entidades territoriales autnomas (ETAs), debido a su mayor proximidad a la
genle, sean quienes dehnan Ia foina en Ia que geslionan sus leiiiloiios.
En este documento se intenta desarrollar una aproximacin descriptivo-analtica
deI ieginen aulonnico en oIivia en lase a Ias especihcidades inslilucionaIes
que ha tomado el mismo a partir de las disposiciones constitucionales y,
principalmente, aquellas provenientes de la Ley Marco de Autonomas y
DescenliaIizacin (LMAD) -de aqu en adeIanle Ley Maico. Ioi esla iazn,
el documento cuenta con cuatro secciones centrales, en la primera de ellas se
presenta la caracterizacin de la reformada estructura territorial estatal en base a
lo dispuesto por el texto constitucional al respecto, tratando de delimitar para ello
los ejes estructurales del rgimen autonmico para as dar paso a un desarrollo a
mayor profundidad de stos en los apartados siguientes.
La segunda seccin est destinada a la descripcin y anlisis del complejo rgimen
competencial del Estado autonmico precisando la tipologa competencial, los
conceptos ligados a su implementacin prctica, as como un anlisis inicial del
desarrollo de los catlogos competenciales en la Ley Marco. En el tercer apartado
disculinos eI ieginen econnico-hnancieio piopueslo poi Ia Iey seaIada,
1
Ganador de la primera Mencin de Honor del Segundo Concurso de Ensayo Poltico.
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
prestando especial atencin a los principios que debern regir su funcionamiento,
los recursos que tienen cada una de las entidades territoriales autnomas para el
hnancianienlo de sus conpelencias, Ia caiacleiizacin deI Iondo cieado poi Ia Ley
Maico y, hnaInenle, aIgunas apieciaciones pieIininaies en loino aI paclo hscaI.
Para terminar el tronco central del documento se desarrolla el denominado
rgimen de coordinacin intergubernamental del Estado autonmico, el mismo
que se centrar en la caracterizacin de estas instancias de coordinacin, as como
una ieexin solie su peilinencia y facliliIidad. LI docunenlo cieiia con Ia paile
de conclusiones que tiene su propio ttulo pues en ella se intenta, por un lado,
resumir todo el desarrollo descriptivo realizado y, por otro lado, plantear los que
pueden ser considerados como los principales desafos de la implementacin del
rgimen autonmico boliviano.
El proceso que est encarando Bolivia es uno de los ms complejos en la regin
y, poi lanlo, Ia desciipcin y anIisis de sus especihcidades y pailicuIaiidades
resulta de importancia en un contexto regional en el que la temtica de la
descentralizacin ocupa un lugar especial. En este marco, el documento
presentado espera convertirse en una herramienta que permita el debate y la
ieexin en loino a Ia conpIejidad que inpIica Ia liansfoinacin esliucluiaI de
un Estado, ms an, en uno en el que los cambios requieren de una ingeniera
territorial de alta precisin.
CARACTERIZACIN CONSTITUCIONAL DE LA ESTRUCTURA
TERRITORIAL DEL RGIMEN AUTONMICO
Es la Tercera Parte de la Constitucin Poltica del Estado (CPE), promulgada a
inicios de 2009, la que delinea de forma general los elementos constitutivos del
Estado descentralizado y con autonomas que se pretende implementar en Bolivia.
Las disposiciones constitucionales al respecto sealan, en primer lugar, que la
organizacin territorial del Estado est compuesta por departamentos, provincias,
municipios y territorios indgena originario campesinos
2
(CPE, art. 269/I). En
segundo lugar, la Constitucin caracteriza los diferentes tipos de autonoma
que existirn, a saber: la autonoma departamental, la autonoma municipal, la
autonoma indgena originario campesina y la autonoma regional
3
; las mismas
que, exceptuando la ltima, no estarn subordinadas entre ellas y tendrn un
igual rango constitucional.
2
La organizacin territorial dispuesta constitucionalmente recupera varias de las unidades territoriales existentes
hasta el momento, con la diferencia proveniente de la eliminacin de los denominados cantones y la transformacin
de las tierras comunitarias de origen (TCO) en territorios indgena originario campesinos (TIOC).
3
A pesar de la existencia de una denominada autonoma regional, es importante precisar que sta, a diferencia de los
dems tipos de autonoma, no posee la facultad legislativa y, como lo veremos ms adelante, tampoco cuenta con un
calIogo conpelenciaI espechco pues Ias conpelencias que posea piovendin deI calIogo conpelenciaI excIusivo
de la autonoma departamental o de otras ETAs que lo compongan, hechos que determinan de forma clara su menor
rango.
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Un tercer elemento central de la delimitacin del rgimen autonmico en la
Constitucin es la distribucin de competencias realizada a travs de nueve
catlogos competenciales para los diferentes niveles territoriales, los mismos
que estn divididos de la siguiente manera: 1) competencias privativas del
nivel central; 2) competencias exclusivas del nivel central; 3) competencias
compartidas entre el nivel central y las entidades territoriales autnomas; 4)
competencias concurrentes entre el nivel central y las entidades territoriales
autnomas; 5) competencias exclusivas de los gobiernos departamentales
autnomos; 6) competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos;
7) competencias exclusivas de las autonomas indgena originario campesinas; 8)
competencias compartidas de las autonomas indgena originario campesinas y;
9) competencias concurrentes de las autonomas indgena originario campesinas.
Por lo tanto, debido a la composicin de la estructura territorial dispuesta
conslilucionaInenle, es posilIe ahinai, cono cuailo punlo cenliaI, que oIivia
hoy cuenta con cuatro niveles territoriales y cinco formas de gobiernos autnomos.
Los niveIes leiiiloiiaIes -leniendo en cuenla que eslos se idenlihcan, segn Iianz
aiiios, a pailii de que poseen 'cuaIidad guleinaliva (aiiios, 2OO8: 44) - son
el central, el departamental, el municipal y el indgena originario campesino.
A su vez, se tienen cinco formas de gobierno que son: el gobierno central, el
gobierno departamental, el gobierno municipal, el gobierno indgena originario
y el gobierno regional, este ltimo a pesar de no contar con una autonoma plena
debido a la ausencia de facultad legislativa, s cuenta con rganos de gobierno
que conforman la institucionalidad de la jurisdiccin regional, por lo tanto, es
posilIe ahinai que s se consliluye en un golieino, peio no en un niveI leiiiloiiaI.
Finalmente, es importante mencionar que como mandato constitucional, tena
que ser la Ley Marco la que deba regular lo siguiente:
1) El procedimiento para la elaboracin de Estatutos Autonmicos y Cartas
Orgnicas.
2) La transferencia y delegacin competencial.
3) LI ieginen econnico hnancieio.
4) La coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales
descentralizadas y autnomas.
Son estos mandatos otorgados a la Ley Marco los que se pasan a describir
y anaIizai lievenenle en Ias secciones siguienles -en especiaI Ios lies
Ilinos-, poi supueslo, sin inlenlai agolai Ias lenlicas anaIizadas pues
si bien ya existe una estructura autonmica formalmente establecida,
es el ejercicio de la misma lo que nos permitir en los aos siguientes
realizar una evaluacin sobre los alcances, las consecuencias y desafos
por lo que atraviesa el Estado autonmico boliviano.
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
PRECISIONES DE LA LEY MARCO Y EL COMPLEJO RGIMEN
COMPETENCIAL
Para iniciar el anlisis del marco competencial en la Bolivia autonmica, conviene
partir de las precisiones realizadas tanto en la Constitucin como en la Ley Marco,
poi eIIo, enpezanos poi Ia dehnicin nisna de aulonona que adoplan anlas
disposiciones legales que, a la letra sealan que la autonoma
[] implica la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas
y los ciudadanos, la administracin de sus recursos econmicos, y
eI ejeicicio de Ias facuIlades IegisIaliva, iegIanenlaiia, hscaIizadoia
y ejecutiva, por sus rganos del gobierno autnomo en el mbito de
su jurisdiccin y competencias y atribuciones (CPE, art. 272).
Es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo
a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitucin
Poltica del Estado y la presente Ley, que implica la igualdad jerrquica
o de rango constitucional entre entidades territoriales autnomas, la
eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos,
la administracin de sus recursos econmicos y el ejercicio de facultades
IegisIaliva, iegIanenlaiia, hscaIizadoia y ejeculiva, poi sus iganos deI
gobierno autnomo, en el mbito de su jurisdiccin territorial y de las
competencias y atribuciones establecidas por la Constitucin Poltica
del Estado y la ley. La autonoma regional no goza de facultad legislativa
(LMAD, art. 6/II/3).
Cono se puede peicilii en Ias dehniciones piesenladas Ia aulonona en oIivia
tiene cuatro elementos principales:
1) Igualdad jerrquica o de rango constitucional entre entidades territoriales
autnomas.
2) Eleccin directa de las autoridades de las entidades territoriales
autnomas.
3) Administracin propia de los recursos econmicos de las entidades
territoriales autnomas.
4) Ljeicicio de Ias facuIlades IegisIaliva, iegIanenlaiia, hscaIizadoia y
ejecutiva a cargo de los rganos de los gobiernos autnomos.
Despus de conceptualizada la autonoma, es preciso establecer que la
Constitucin, en los catlogos competenciales a los que se hizo referencia ms
adelante, distribuy de forma explcita un total de 199 competencias que estn
divididas en cuatro tipos de competencias (Cfr. CPE, art. 197). A continuacin
se detalla aquello que puede denominarse como la tipologa competencial
establecida constitucionalmente y que es recuperada por la Ley Marco:
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
ESQUEMA 1: TIPOLOGA COMPETENCIAL

Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado.
En este punto, conviene resaltar que en el caso de las competencias concurrentes,
como pudimos advertir en el Esquema 1, son las entidades territoriales
autnomas las que de manera simultnea ejercen las potestades reglamentaria y
ejeculiva, sin enlaigo, Ia Ley Maico paiece halei olviado esla dehnicin y, en
su articulado, plantea otra en la que la competencia concurrente permite al nivel
cenliaI deI Lslado no sIo IegisIai -que eslala dehnido en Ia Conslilucin-, sino
que tambin le da la posibilidad de ejercer las facultades reglamentaria y ejecutiva
junto a las ETAs, contraviniendo por lo tanto lo dispuesto constitucionalmente.
A iaz de esle canlio en Ia dehnicin de Ia naluiaIeza nisna de Ia conpelencia
concuiienle, suige esle inleiioganle: que signihca, segn Io dispueslo poi Ia Ley
Marco, que todos los niveles puedan reglamentar y ejecutar las competencias
concurrentes de manera simultnea y, si la Constitucin sealaba que el nivel
central slo poda legislar en este tipo de competencias, que implica que sume
las otras dos potestades, ser que el nivel central podr en algunos casos llevar
adelante el ejercicio completo de las competencias enlistadas como concurrentes?
Iaiece no exislii olia aIleinaliva -ns aII de Ia posiliIidad de eIaloiai olia
Iey que deIinile lien esla conliadiccin- paia eI inleiioganle pIanleado que
su resolucin a medida que se vaya llevando a la prctica las disposiciones
constitucionales y de la Ley Marco en materia autonmica.
Despus de la consideracin sealada y antes de iniciar con la descripcin y
anlisis de la distribucin competencial propiamente dicha, resulta importante
ieaIizai aIgunas acIaiaciones concepluaIes con eI hn de evilai confusiones en
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
el transcurso de la explicacin de los alcances de dichas competencias de los
diferentes niveles territoriales.
En primer lugar es necesario explicitar que, como se haba mencionado antes,
el texto constitucional distribuye 199 competencias en catlogos competenciales
diferenciados, cada uno de ellos pertenecientes a un tipo de autonoma
en particular; sin embargo, si realizamos una revisin de esta asignacin
conpelenciaI, es posilIe adveilii -aI iguaI q olios auloies- que Ia Iisla conlenida en
cada una de ellas corresponde ms a materias competenciales que a competencias
propiamente dichas, es decir, lo establecido constitucionalmente hace referencia
a un conjunto de atribuciones o responsabilidades que corresponden a un
secloi espechco, poi ejenpIo, seguiidad ciudadana o leIeconunicaciones. Ioi
lo tanto, es necesario diferenciar las materias competenciales de lo que son las
competencias, pues segn lo que se desprende del texto constitucional y la Ley
Maico, eslas Ilinas esln dehnidas cono aqueIIos iasgos caiacleislicos de Ia
tipologa competencial que describimos anteriormente, es decir, las competencias
slo pueden ser privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, en cambio,
las materias competenciales pueden ser entendidas como todos aquellos campos
de accin que sern ejercidos tanto por el nivel central del Estado como por las
entidades territoriales autnomas.
En este marco, podemos advertir que las competencias tienen dos dimensiones
que son fundamentales para diferenciar unas de otras; por un lado, se encuentra
la dimensin territorial que establece a cules y cuntos determinados niveles
territoriales corresponder la competencia y, por otro lado, se encuentra la
'dinensin facuIlaliva que se ieheie a Ia disliilucin de facuIlades (IegisIaliva,
reglamentaria y ejecutiva) a cada nivel territorial conforme a las caractersticas
de cada competencia.
Por su parte, en el caso de las materias competenciales, es importante establecer
que stas no poseen una univocidad, es decir, las materias enlistadas en la
Constitucin no hacen referencia a una sola cosa, esto es posible constatarlo si
analizamos los diferentes catlogos competenciales, por lo tanto, siguiendo a
Carlos Bhrt (2010), cuando hablamos de materia competencial debemos tomar
en cuenla que eslanos iehiiendonos, poi Io nenos, a cualio eIenenlos dislinlos:
1) reas o sectores de poltica pblica (educacin); 2) gestin de recursos concretos
(hidiocailuios), 3) insliunenlos lecnicos de geslin plIica (pIanihcacin) y, 4)
actividades emanadas del ejercicio del poder pblico de los gobiernos, sean stos
autnomos o no (seguridad ciudadana).
No obstante, ms all de tal diferenciacin, como bien seala Carlos Bhrt,
existe una relacin directa entre unas y otras: lo que la Constitucin en realidad
manda es que las materias enumeradas en los catlogos sean gestionadas bajo
determinado tipo de competencia (2010: 18).
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Una segunda explicacin necesaria en torno al rgimen competencial radica en
la diferencia existente entre lo que se denomina como una unidad territorial
y aqueIIo que es dehnido cono una enlidad leiiiloiiaI, aI iespeclo delenos
seaIai que Ia piineia hace iefeiencia a Ios espacios geogihcos que conhguian
a la organizacin territorial del Estado a los que nos referimos anteriormente
(CPE, art. 269/I); por el contrario, la entidad territorial corresponde, segn la Ley
Marco, a la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdiccin de una
unidad leiiiloiiaI, de acueido a Ias facuIlades y conpelencias que Ie conheien Ia
Constitucin Poltica del Estado y la ley (LMAD, art. 6/II/1).
Ioi Io lanlo, de Io que eslanos halIando es Ia necesidad de especihcai que Ia
unidad territorial corresponde al espacio en el que se asientan las entidades
leiiiloiiaIes, enlendidas eslas cono Ia conhguiacin de lodo eI apaialo
institucional que constituye a los rganos propios para la administracin y
ejercicio de la autonoma de los niveles de gobierno, pues es precisamente la
entidad territorial el lugar donde recae la cualidad autonmica, y no as en la
unidad territorial.
En tercer lugar, es importante mencionar aquellos elementos caracterizadores
del rgimen competencial dispuesto en la Ley Marco, pues son stos los que
nos ayudarn, por un lado, a establecer los ejes sobre los que se asienta la
implementacin del rgimen autonmico en su dimensin competencial y, por
otro lado, a despejar una serie de dudas subyacentes en torno a algunos vacos
que todava ha dejado la distribucin de competencias por nivel territorial que
describiremos ms adelante. A continuacin se enlistan y describen los elementos
competenciales mencionados:
a. Obligatoriedad de la asuncin competencial: todas las competencias
exclusivas asignadas por la Constitucin a las entidades territoriales
autnomas, as como las facultades reglamentaria y ejecutiva transferidas
o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional debern ser
asumidas obligatoriamente (LMAD, art. 64/I).
b. Responsabilidad del ejercicio competencial: las competencias asumidas por
las entidades territoriales autnomas son ejercidas bajo la responsabilidad
directa de sus autoridades, las mismas que estn sujetas a sistemas de gestin
pblica, control gubernamental y control jurisdiccional (Ibd., art. 64/III).
c. Asignacin competencial secundaria: para el ejercicio de las facultades
reglamentaria y ejecutiva de las competencias concurrentes, que corresponden
a las entidades territoriales autnomas, la ley de la Asamblea Legislativa
Plurinacional (ALP) distribuir las responsabilidades de cada nivel, tomando
en cuenta la naturaleza, las caractersticas y la escala de intervencin de cada
una de las competencias (Ibd., art. 65).
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
d. Ejercicio competencial compartido: mediante legislaciones bsicas, la
Asamblea Legislativa Plurinacional determinar los principios, la regulacin
general de la materia y la divisin de responsabilidades entre el nivel central
del Estado y las entidades territoriales autnomas, as como cul de estas
ltimas tiene la facultad de realizar la legislacin de desarrollo respecto de
cada competencia compartida asignada en la Constitucin (Ibd., art. 66/I).
e. Gradualidad en el ejercicio competencial: ser el Servicio Estatal de
Autonomas (SEA) ser el encargado de apoyar el ejercicio gradual de
las nuevas competencias de las entidades territoriales autnomas, en
coordinacin con stas y las instancias del nivel central del Estado que
correspondan (Ibd., art. 67/I).
f. Compatibilizacin legislativa: en caso de presentarse situaciones de
disparidad entre las disposiciones normativas de las entidades territoriales
autnomas que afecten derechos constitucionales o el inters general del
Estado, mediante una ley la ALP tiene la facultad de establecer los principios
que sean necesarios para realizar la compatibilizacin normativa (Ibd., art.
68).
g. Cnn0Ictns cnmpctcncIa!cs: en caso de piesenlaise coniclos en Ia asignacin,
transferencia, delegacin o ejercicio de competencias entre el nivel central
del Estado y las entidades territoriales autnomas o entre estas ltimas, se
dispone como va conciliatoria de resolucin al SEA mediante un convenio
de conciliacin que deber ser refrendado por los rganos deliberativos de
Ios niveIes de golieino en coniclo, sin enlaigo, en caso de no Iogiaise
un acueido nedianle esla va, Ia inslancia hnaI de iesoIucin de coniclos
competenciales es el Tribunal Constitucional Plurinacional (Ibd., art. 69/I-
II).
h. Transferencia y delegacin competencial: cuaIquieia de eslas acciones -
liansfeiencia o deIegacin- no inpIica Ia peidida de liluIaiidad de Ia facuIlad
IegisIaliva paia Ia enlidad leiiiloiiaI que liansheie o deIega Ia conpelencia
(Ibd., art. 70/I); a su vez, la diferencia entre ambas es: la transferencia
total o parcial de una competencia implica tambin la transferencia de
la responsabilidad a la entidad territorial receptora y, por el hecho de ser
liansfeiencia, esla es dehniliva, poi lanlo, no puede sei liansfeiida o
delegada a una tercera entidad territorial; por su parte, la delegacin total o
parcial de una competencia no implica la prdida de titularidad del gobierno
delegante, a su vez, esta delegacin es revocable conforme a los trminos
establecidos en el convenio de delegacin competencial y, al igual que la
transferencia, la delegacin no puede ser ni transferida ni delegada a una
leiceia enlidad leiiiloiiaI, hnaInenle, se eslalIece que Ia deIegacin de una
competencia que estaba siendo ejercida efectivamente incluir recursos,
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
infraestructura, equipamiento e instrumentos tcnicos y metodolgicos, as
como la capacitacin de personal y transmisin de conocimiento que forman
parte de su ejercicio (Ibd., art. 76/I-II).
Tanto la transferencia como la delegacin competencial desde el nivel central
del Estado a las entidades territoriales autnomas contar con la participacin
necesaria del SEA para la cooperacin tcnica en estos procesos (Ibd., art. 77).
i. Reserva de ley: todo mandato a ley del texto constitucional que no establezca
la entidad territorial con facultad de legislar, implica el ejercicio exclusivo
nacional (Ibd., art. 71).
j. Clusula residual: las competencias que no hayan sido incluidas en el texto
constitucional conforme a la tipologa competencial en los correspondientes
catlogos, sern atribuidas al nivel central del Estado y ser ste quien asigne
mediante ley las facultades de las entidades territoriales autnomas (Ibd.,
art. 72).
k. Concurrencia competencial entre entidades territoriales autnomas:
cuando las entidades territoriales autnomas realicen el ejercicio concurrente
de algunas de sus competencias exclusivas con otras entidades territoriales
que se encuentren en su jurisdiccin, se mantendrn las potestades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva de las mismas, estableciendo, por tanto, las reas
y alcance de la participacin de cada una de ellas en su reglamentacin y
ejecucin (Ibd., art. 73).
l. Competencias de las autonomas regionales: este tipo de autonomas
tendrn competencias una vez que la Asamblea Departamental apruebe por
2/3 de votos del total de sus miembros, en un plazo de 120 das, el traspaso
competencial correspondiente (Ibd., art. 74/1).
m. Garanta estatal de la prestacin de servicios pblicos: los servicios pblicos
que dejen de ser provistos por una entidad territorial autnoma podrn ser
atendidos por los gobiernos que se encuentren en la jurisdiccin de sta;
por esta razn, a solicitud de la sociedad civil organizada o el Ministerio de
Autonoma, la ALP aprobar una ley que autorice el ejercicio transitorio de la
conpelencia y, a su vez, hje Ios pIazos paia su ejeicicio y Ias condiciones de
restitucin de la competencia al gobierno autnomo que estaba impedido de
ejercerla, previo informe tcnico del SEA (Ibd., art. 78).
n. Competencia no previstas constitucionalmente: aquellas competencias que
no estaban previstas en la asignacin competencial secundaria establecida por
la Ley Marco, debern ser reguladas por una ley sectorial que sea aprobada
por el nivel al que corresponden dichas competencias (Ibd., art. 79).
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Despus de realizado este recorrido descriptivo por aquellos elementos centrales
del rgimen competencial que nos ayudan a comprender de mejor manera la
asignacin competencial primaria y secundaria dispuesta en la Constitucin y
en la Ley Marco respectivamente, pasamos a dar cuenta de la distribucin de
competencias para cada nivel territorial. Iniciamos esto con un cuadro que ilustra
la distribucin competencial global realizada en el texto constitucional.
TABLA 1: DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS
Fuente: GTZ-PADEP, 2010: 22.
La TalIa 1 giahca no sIo Ia conpIejidad de Ia disliilucin conpelenciaI paia eI
rgimen autonmico boliviano, sino que tambin muestra que la mayor cantidad
de las competencias distribuidas pertenecen al nivel central del Estado, seguida de
las autonomas indgena originario campesinas, las autonomas municipales y las
autonomas departamentales, respectivamente; sin embargo, lo importante de la
asignacin competencial primaria va constitucional no es el anlisis cuantitativo
de la misma, sino ms bien, el anlisis cualitativo de dicha distribucin, pues
como se mencion antes, el texto constitucional enlista, en algunas ocasiones,
materias competenciales muy generales como seguridad ciudadana o servicio
neleoioIgico y, en olios casos, conpelencias laslanle espechcas cono
elaboracin de planes de ordenamiento territorial y uso de suelos.
Ante la ambigedad presentada en esta distribucin competencial, es la Ley Marco
la que intenta delimitar el alcance de dichas competencias, para ello, desglosa un
Iislado conpelenciaI lonando en cuenla secloies espechcos de poIlica plIica
en los cuales cada nivel territorial tiene determinadas competencias; sin embargo,
todava existe, por un lado, sectores que no fueron re-distribuidos y, por otro
lado, imprecisiones en esta delimitacin competencial.
Como mencionamos, intentando evitar las ambigedades, duplicidades y
solapamientos, la Ley Marco dispone una desagregacin de competencias ms
89
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
profunda a la realizada en el texto constitucional, la misma que se divide por
sectores, cuatro de los cuales permanecen sin una asignacin competencial
espechca y, poi Io lanlo, se encuenlian a Ia espeia de una Iey secloiiaI que
dehna Ias iesponsaliIidades de cada niveI leiiiloiiaI
4
; el cuadro que se presenta
a continuacin sintetiza aquellos sectores desarrollados por la Ley Marco, los
que no fueron desarrollados y algunos sectores nuevos que aparecen en esta
legislacin:
TABLA 2: SECTORES Y COMPETENCIAS DESARROLLADAS Y NO
DESARROLLADAS
Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Ley Marco.
La TalIa 2 ieeja que son liece Ios secloies cuyas conpelencias fueion
desarrolladas para determinar las responsabilidades y potestades que tendr
cada nivel territorial, son cuatro los sectores que an permanecen sin una
disliilucin ns espechca que Ia ieaIizada poi eI lexlo conslilucionaI -a
excepcin del sector de educacin que, como sealamos, ya cuenta con su ley
secloiiaI- y, hnaInenle, exislen dos nuevos secloies que son incoipoiados poi
la Ley Marco para la determinacin de las competencias que sern ejercidas por
cada gobierno autnomo.
Sin embargo, como ya habamos adelantado en el anlisis de la asignacin
competencial de la Constitucin, lo importante no es el nmero de los sectores
desarrollados o el nmero de competencias asignadas a cada nivel territorial,
sino ms bien el alcance de las mismas, es decir, el valor que cada una de ellas
tiene para la gestin pblica territorial autnoma.
4
Es importante sealar que en el caso del sector Educacin, la ley sectorial en la que, entre otras cosas, deba
disponer la asignacin de competencias para cada nivel territorial en esta materia, ya fue promulgada y cuya
delimitacin competencial ser analizada ms adelante.
90
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
En este marco, este desarrollo competencial sectorial tiene el mrito de haber
cIaiihcado y piecisado aIgunas conpelencias que eslalan anliguas en eI lexlo
constitucional, hecho que junto a una buena gestin territorial, podra conducir a
una mejora en la provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin.
Como ejemplo de una mejora en la asignacin competencial se encuentra el sector
Turismo donde, conforme a lo dispuesto en la Constitucin, todos los niveles
tienen la competencia exclusiva para la elaboracin de polticas de turismo,
difeiencindose nicanenle poi Ia escaIa geogihca de Ias nisnas
5
. Lo que hizo la
Ley Marco al respecto es delimitar las competencias de cada una de las entidades
leiiiloiiaIes aulnonas en esla naleiia, es decii, cIaiihcai Ios canpos de accin
de cada una de ellas, generando de esta manera una organizacin del sector, en
Ia que cada una de eslas enlidades liene un ioI espechco, ya sea eIaloiando
sistemas de gestin del turismo (nivel central), controlar el funcionamiento de
los servicios tursticos (nivel departamental), invertir en infraestructura para el
apoyo luislico (niveI nunicipaI) o, supeivisai y hscaIizai Ia opeiacin de Ios
medios de transporte turstico (nivel indgena originario campesino).
No obstante, as como existen elementos positivos en la asignacin competencial
dispuesta en la Ley Marco, tambin es posible advertir que existen vacos
que debern ser llenados conforme se avance en la implementacin del
rgimen autonmico. Al respecto, la Ley Marco ni siquiera mencion algunas
competencias, por ejemplo, el caso de la competencia concurrente sistema de
control gubernamental (CPE, art. 299/II/14), entonces el interrogante que surge
es: cmo reglamentan y ejecutan las entidades territoriales autnomas una
poltica del sistema de control gubernamental cuya legislacin est a cargo del
nivel central pero que la Ley Marco ha obviado?
Ms all de estos vacos que, como mencionamos, podrn ser resueltos en la
medida que se ponga en prctica el Estado autonmico, existe otro elemento de
anlisis que dej abierto la Ley Marco en materia competencial; como pudimos
ver en la Tabla 2, existen algunos sectores de poltica pblica que no fueron
desarrollados en la distribucin competencial de dicha ley y que, por tanto,
iequieien de una Iey secloiiaI paia cIaiihcai Ias conpelencias de cada una de Ias
entidades territoriales autnomas, la misma que sin duda alguna ser elaborada
por el Ministerio cabeza de sector; este hecho pone en debate la voluntad
autonmica de los Ministerios dependientes del nivel central del Estado, como
es de esperarse, son pocos o casi ninguno que tiene la voluntad de descentralizar
sus funciones y transferir competencias a las entidades territoriales autnomas.
LI caso ns enlIenlico paia suslenlai Ia ahinacin ieaIizada se encuenlia en
las disposiciones contenidas en la denominada Ley de Educacin Avelino Siani
5
Iaia una ievisin de esla ahinacin, vei Ios ailcuIos: 298/II/38, 3OO/I/2O, 3O2/I/17, 3O4/I/11 de Ia Conslilucin
Poltica del Estado.
91
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
- LIizaido Ieiez (Ley N7O) que es piecisanenle una de Ias Ieyes secloiiaIes que
deba asignar competencias a un sector que no haba sido desarrollado por la
Ley Marco. La importancia de la ley mencionada es que demuestra la naturaleza
centralista tanto de los Ministerios como de las organizaciones sindicales
inlegiadas a un secloi espechco, pues adens de desaiioIIai Ia poIlica deI
sistema de educacin, lo que est bien pues es competencia exclusiva del nivel
central del Estado, tambin desarrolla la competencia concurrente sobre la gestin
del sistema de educacin y distribuye las funciones de cada una de las entidades
territoriales autnomas en este sector.
Lo lamentable de esta distribucin competencial en base a una ley sectorial es que
en el afn de mantener las competencias ms importantes para el nivel central, los
niveIes leiiiloiiaIes sulnacionaIes leininan con conpelencias siniIaies -poi no
decii iguaIes-, pues lanlo eI niveI depailanenlaI cono eI nunicipaI y eI indgena
oiiginaiio canpesino son iesponsalIes de dolai, hnanciai y gaianlizai Ios
servicios bsicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento
tanto a Institutos Tcnicos y Tecnolgicos, como a Unidades Educativas; adems
de ello, ambos niveles territoriales estn encargados del apoyo a programas
educativos (Ley de Educacin, art. 80/1, 2 y 3). Esto demuestra que al parecer
no existe inters de profundizar la autonoma en las leyes sectoriales
6
, lo que
hace prever que puede suceder lo mismo con otras leyes que debern asignar
competencias a los distintos niveles territoriales.
Sin duda, Io piesenlado en esla seccin ieeja Ia conpIejidad deI ieginen
competencial del Estado autonmico boliviano; sin embargo, lejos de agotar los
elementos de anlisis y debate en torno al mismo, lo que se ha buscado es, por
un lado, describir las disposiciones de la Ley Marco y, por otro lado, analizar
algunos puntos que consideramos centrales a la hora de la implementacin del
rgimen autonmico.
EL APARENTE ESTTICO RGIMEN ECONMICO-FINANCIERO
Como se mencion, la Ley Marco no slo tena como mandato constitucional
la precisin en cuanto al rgimen competencial, sino tambin el desarrollo de
Ias especihcidades deI ieginen econnico hnancieio deI Lslado aulonnico,
el mismo que puede ser entendido como una especie de complemento del
entramado competencial descrito y analizado en la seccin anterior, pues como
salenos no exislen iesponsaliIidades -Iease conpelencias- que no puedan sei
IIevadas a calo si no cuenlan con eI iespeclivo hnancianienlo paia su desaiioIIo.
6 Si lien es posilIe ahinai que Ias oiganizaciones sindicaIes en deleininados secloies lienen aIlo polenciaI de
inuencia paia Ia eIaloiacin e inpIenenlacin de Ias Ieyes secloiiaIes, eIIo no es juslihcalivo paia Ia exislencia de
una incipiente vocacin autonmica en un Estado que tiene como una de sus caractersticas centrales precisamente
a la autonoma.
92
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
En este sentido, en esta seccin se presta especial atencin a tres elementos
cenliaIes de esle ieginen -Io que no signihca que esle no conlenpIe nayoies
eIenenlos neiecedoies de anIisis-, a salei: sus piincipios, Ios iecuisos de Ias
entidades territoriales autnomas y el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario.
Elementos estos que permitirn, posteriormente, emitir algunas opiniones
iniciaIes solie Ia necesidad y polenciaI facliliIidad de un paclo hscaI en oIivia.
Ln piinei Iugai, es inpoilanle seaIai eI oljelo deI ieginen econnico-hnancieio
en el esquema autonmico del Estado, para ello, la Ley Marco dispone que
este rgimen regula la asignacin de recursos hacia las entidades territoriales
autnomas y las facultades para su administracin [con el objetivo de ejercer
y cumplir las competencias que tienen] (LMAD, art. 101/II); por lo tanto, esto
signihca que Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas van a hnanciain sus piopias
competencias con los recursos que se consignen en sus presupuestos.
ajo esle naico dehniloiio de Io que se espeia deI ieginen econnico hnancieio
desarrollado en la Ley Marco, es preciso establecer los lineamientos para la
administracin de los recursos de las entidades territoriales autnomas, los
mismos que segn las disposiciones emanadas de la sealada ley son los
siguientes:
ESQUEMA 2: LINEAMIENTOS PARA LA ADMINISTRACIN DE
RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES AUTNOMAS

93
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Ley Marco.
Lsle piinei aceicanienlo aI ieginen econnico-hnancieio deIinilado en Ia Ley
Marco muestra un aspecto positivo que es la inclusin expresa de principios
lsicos paia Ia conhguiacin de un ieginen econnico-hnancieio sIido -poi
IIanaiIo de aIguna naneia. LI piincipio de 'sosleniliIidad hnancieia iesuIla
imprescindible al momento de la implementacin del rgimen autonmico
pues, acompaado de una buena gestin pblica territorial, permitir una
pIanihcacin acoide a Ios iecuisos disponilIes en Ias enlidades leiiiloiiaIes
aulnonas, evilando de esla naneia geneiai polenciaIes dehcils sulnacionaIes
delido a Ia uliIizacin conslanle de deuda plIica paia eI hnancianienlo de sus
competencias
7
.
Ioi su paile, Ia idea de conlai con 'aulonona econnica hnancieia es vilaI
para las entidades territoriales autnomas, ya que ello permitir que las mismas
sean capaces de destinar sus recursos a aquellos sectores donde consideran
ms importante y necesario en sus respectivos territorios; sin embargo, en este
punlo es inpoilanle iesaIlai que Ia aulonona hnancieia no inpIica soIanenle
una descentralizacin del gasto, sino tambin una descentralizacin del ingreso,
pues no se puede seguir pensando que slo se es autnomo para decidir sobre
el uso de los recursos sino que tambin se debe ser autnomo para decidir como
incrementar los recursos propios sin depender enteramente de las transferencias
hscaIes piovenienles deI niveI cenliaI deI Lslado.
La equidad con solidaridad resulta un principio de innegable importancia
en todo escenario descentralizado, porque mediante l se busca el cuidado
de Ios equiIiliios hscaIes, ya sean eslos de naluiaIeza nacioeconnica,
intergubernamental o interterritorial. En este punto, hay que resaltar la necesidad
de conlai con esle piincipio paia Ia hscaIidad loIiviana pues Ia nisna cuenla
con aIlos ndices de desequiIiliio hscaI hoiizonlaI poique delido a iazones de
densidad polIacionaI o posicin geogihca, enlie olias, exislen liechas nuy
profundas en la asignacin de recursos a determinados sectores realizada por las
entidades territoriales autnomas.
Veanos Io ahinado con un ejenpIo seaIado en eI Iilio liluIado /DFRQVWUXFFLyQ
GHO(VWDGRDXWRQyPLFR(OHPHQWRVSDUDHOGHEDWH\ODFRQFHUWDFLyQ (GTZ, 2010) centrado
en eI gaslo pei cpila que fue ejeculado poi Ias ex-piefecluias y nunicipaIidades
para las funciones de salud, educacin, urbanismo y vivienda:
7
La importancia de una buena gestin del gasto pblico est siendo debatido hoy en da en Espaa.
94
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
GRFICO 1: GASTO PER CPITA EN FUNCIONES SOCIALES (2007)
(EN DLARES)
Fuente: GTZ, 2010: 110.
Los dalos son cIaios, en eI caso de Ias ex-piefecluias ponganos un ejenpIo paia
la funcin de educacin, mientras en Potos se asigna U$S.69,9 per cpita, en
Pando slo se cuenta con U$S.32,5, es decir, en el primer departamento se asigna
ms del doble de recursos para la educacin a comparacin de la prefectura
pandina. En el caso de las municipalidades pasa exactamente lo mismo, sigamos
con el ejemplo de la funcin de educacin, los municipios de Pando en promedio
asignan U$S.143,1 para educacin, a diferencia del promedio de la asignacin de
recursos realizada por los municipios de Santa Cruz para la misma funcin que
asciende a U$S.13,8 per cpita. A pesar de que pueden existir otros factores para
las diferencias existentes entre territorios, los datos se traducen en una notable
brecha en la asignacin de recursos entre los mismos y demuestra el desequilibrio
hscaI hoiizonlaI aI que se hizo iefeiencia.
Los piincipios de 'cooidinacin y IeaIlad inslilucionaI y de 'iecuisos suhcienles,
sin duda aIguna, son de uliIidad paia Ia conhguiacin deI ieginen econnico-
hnancieio, sin enlaigo, es posilIe consideiaiIos cono conpIenenlaiios a Ios
lies piincipios desaiioIIados piiafos anleiioies, sin que eIIo signihque, poi
supuesto, quitarle el mrito a la Ley Marco en este punto al haber incorporado de
forma expresa estos principios de notable relevancia.
Un segundo elemento importante de este rgimen hace referencia a los recursos
con los que cuentan las entidades territoriales autnomas para la provisin y
prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin, por ello, la Ley Marco
establece la siguiente taxonoma de recursos:
- Ingresos tributarios.
- Ingresos no tributarios.
- Transferencias.
95
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
- Donaciones (iecuisos hnancieios y no hnancieios paia pIanes, piogianas
y proyectos).
- Crditos
8
.
- Olios lenehcios no nonelaiios.
Ln visla de esla cIasihcacin de iecuisos a Ios que podin accedei Ias enlidades
territoriales autnomas para el ejercicio de sus competencias, resulta todava ms
esclarecedor para un posterior anlisis una descripcin de los recursos de cada
una de estas entidades, los mismos que pasan a ser detallados a continuacin:
a. Recursos de las entidades territoriales departamentales:
1) Regalas departamentales.
2) Impuestos (conforme a la ley bsica de regulacin para la creacin de
inpueslos y, Iey de cIasihcacin de inpueslos).
3) Tasas y contribuciones especiales.
4) Patentes departamentales por explotacin de recursos naturales
(conforme a la ley del nivel central).
5) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenacin de activos.
6) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
7) Crditos y emprstitos internos y externos (contrados conforme a
legislacin del nivel central).
8) Transferencias por la participacin de la recaudacin en efectivo del
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impuestos Especial
a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).
9) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de
competencias.
b. Recursos de las entidades territoriales municipales:
1) Impuestos (conforme a la ley bsica de regulacin para la creacin de
inpueslos y, Iey de cIasihcacin de inpueslos).
2) Tasas, patentes a la actividad econmica y contribuciones especiales.
3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenacin de activos.
4) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
5) Crditos y emprstitos internos y externos (contrados conforme a
legislacin del nivel central).
6) Transferencias por coparticipacin tributaria de las recaudaciones en
efectivo de los impuestos nacionales.
8
La Ley Marco seala que para contratar endeudamiento pblico interno y externo, las entidades territoriales au-
lnonas delein: i) juslihcai lecnicanenle Ias condiciones ns venlajosas deI ciedilo en leininos de lasas, pIazos
y montos; ii) demostrar la capacidad de generacin de ingresos para cubrir el capital y los intereses y; iii) para todo
ello, debern registrar el inicio de sus operaciones a la instancia establecida del rgano Ejecutivo. En este marco, se
dispone que la contratacin de deuda pblica externa deber ser autorizada por la Asamblea Legislativa Plurina-
cional, as como la deuda pblica interna debe estar autorizada por la instancia establecida por el rgano Ejecutivo;
sin embargo, la Ley Marco aclara que dicha autorizacin no implica la garanta del nivel central para el repago de la
deuda. IinaInenle, se eslalIece que Ia lenlica deI ciedilo eslai especihcada en Ia denoninada Ley de Lndeudani-
ento que deber ser elaborada y aprobada por el rgano Legislativo del nivel central (Cfr. LMAD, art. 108(VII-XIII)).
96
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
7) Transferencias por participaciones en la recaudacin en efectivo del
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).
8) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de
competencias.
9) Participacin en la regala minera departamental para municipios
productores.
c. Recursos de las entidades territoriales indgena originario campesinas:
1) Impuestos asignados a su administracin.
2) Tasas, patentes y contribuciones especiales.
3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenacin de activos.
4) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
5) Crditos y emprstitos internos y externos (contrados conforme a
legislacin del nivel central).
6) Transferencias de regalas departamentales por explotacin
de recursos naturales (conforme a ley del gobierno autnomo
departamental).
7) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de
competencias.
8) Transferencias de coparticipacin tributaria e Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (conforme a factores de distribucin dispuestos en la
legislacin).
d. Recursos de las entidades territoriales autnomas regionales:
1) Tasas y contribuciones especiales (conforme ley del nivel central).
2) Ingresos de la venta de bienes y servicios (conforme a las competencias
transferidas o delegadas).
3) Legados, donaciones y otros ingresos similares.
4) Transferencias de regalas departamentales por explotacin de
recursos naturales (conforme normativa vigente y ley del gobierno
autnomo departamental).
5) Ingresos transferidos por entidades territoriales autnomas que
componen la regin autnoma.
6) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de
competencias.
Un anlisis de los recursos dispuestos para cada una de las ETAs muestra, en
primer lugar, una ampliacin del dominio tributario de las mismas, lo que se
constituye en un elemento positivo pues un escenario autonmico implica la
geneiacin de ingiesos piopios capaces de hnanciai Ias conpelencias de dichas
entidades; esto es ms importante an cuando la realidad boliviana demuestra
la alta dependencia que tienen los niveles territoriales subnacionales de las
liansfeiencias hscaIes piovenienles deI niveI cenliaI deI Lslado, en eI caso de
Ias ex-piefecluias apioxinadanenle enlie eI 8O y 85 de sus ingiesos, en
97
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
promedio, son prevenientes de transferencias desde el nivel central por concepto
de regalas e impuestos sobre los hidrocarburos, lo mismo sucede en el caso de
las municipalidades que en promedio, el 75% de sus ingresos dependen de las
transferencias por concepto de coparticipacin tributaria e Impuesto Directo a
Ios Hidiocailuios (IDH), enlie olias, a conlinuacin se piesenla un gihco que
inlenla denosliai Ia ahinacin:
GRFICO 2: FUENTES DE FINANCIAMIENTO
DEL GASTO SUBNACIONAL
(PROMEDIO 2005-2007)
Fuente: GTZ, 2010: 111.
Los dalos deI Cihco 2 ieejan Ia nagnilud signihcaliva que lienen Ias
transferencias desde el nivel central del Estado para los ingresos de las entidades
territoriales autnomas; sin embargo, en este punto es importante advertir que
estas transferencias son, a la vez, altamente dependientes de ingresos de naturaleza
inestable y voltil como son los provenientes de la actividad hidrocarburfera; por
lo tanto, es aqu donde adquiere mayor relevancia la ampliacin de los dominios
tributarios de las entidades territoriales autnomas, para evitar un decrecimiento
en Ia sosleniliIidad deI hnancianienlo de sus conpelencias que ahoia son ns y
de mayor complejidad.
Olio eIenenlo de anIisis geneiado a pailii de Ia cIasihcacin de Ios iecuisos paia
Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas es Ia gian canlidad de naleiias hscaIes que
quedaron a la espera de la elaboracin de una ley proveniente de la Asamblea
Legislativa Plurinacional; presentamos a continuacin un listado de aquellas
Ieyes que desaiioIIain Ia inpIenenlacin deI ieginen econnico-hnancieio
delineado por la Ley Marco, leyes que sin embargo ya se encontraban como un
mandato en el texto constitucional:
Ley de Ingresos nacionales, departamentales y municipales: sin fecha
(CPE Art.340).
Ley de Lndeudanienlo: sin fecha (Ail. 1O4/7 - Disposicin Tiansiloiia
Quinta).
98
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Ley de Distribucin y Financiamiento de Inversin Pblica, Gasto
Corriente y Funcionamiento de las ETA: sin fecha (Art. 114 / VII).
Ley del Fondo de Desarrollo Productivo y Social: sin fecha (Art. 117).
Ley de Responsabilidad Fiscal: no hay fecha (Disposicin Transitoria Sexta).
Ley de Gastos de Funcionamiento: no hay fecha (Disposicin Transitoria
Novena).
Adens de Ia cIasihcacin de iecuisos paia cada una de Ias enlidades leiiiloiiaIes
aulnonas, Ia Ley Maico, aI paiecei, lusca eslalIecei un ieginen hscaI hnancieio
ms equitativo, por ello establece la necesidad de tomar en cuenta el principio
de distribucin equitativa territorial el mismo que hace referencia a que la
distribucin de recursos provenientes de la explotacin de recursos naturales
delei consideiai Ias necesidades difeienciadas de Ia polIacin con eI hn de
reducir las desigualdades de acceso a los recursos productivos y desigualdades
regionales, evitando la desigualdad, la exclusin social y econmica, y en busca
de erradicar la pobreza (Cfr. LMAD, art. 111).
Complementando al principio sealado, la Ley Marco dispone la creacin de
un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario (FDPS) que tiene por objeto la
pionocin deI desaiioIIo pioduclivo a liaves deI hnancianienlo de pioyeclos
eslialegicos, conliiluyendo a una disliilucin ns equilaliva de Ios lenehcios
de la explotacin de recursos naturales de todo el territorio (Cfr. Ibd., art. 117).
Lsle Iondo se inpIenenlai a liaves de una Iey espechca de Ia AsanlIea
Legislativa Plurinacional y los recursos provendrn de recaudaciones adicionales
a las presupuestadas del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) en el
Presupuesto General del Estado, generadas cuando los precios de exportacin de
gas natural para los contratos vigentes superen los parmetros establecidos en su
Iey espechca (Cfi. Ild., ail. 118).
Para la implementacin de este Fondo, la Ley Marco estableci tres mecanismos
o componentes, los cuales buscan:
ESQUEMA 3: MECANISMOS DEL FONDO DE DESARROLLO
PRODUCTIVO SOLIDARIO

99
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Ley Marco.
La incoipoiacin deI IDIS a Ia esliucluia deI ieginen econnico-hnancieio es
un luen avance cono necanisno de eslaliIizacin paia Ia hnancianienlo de
las funciones que cumple el Estado en su conjunto y las entidades territoriales
aulnonas cono paile de eI, pues sus necanisnos de inpIenenlacin ieejan eI
inleies poi conlai, poi un Iado, con un ieginen hscaI ns equilalivo lasado en Ia
soIidaiidad enlie leiiiloiios y, poi olio Iado, con una hscaIidad aulonnica ns
estable y promotora del desarrollo productivo.
La incertidumbre que nace en torno a este Fondo, sin embargo, es la factibilidad
de trasladarlo de lo formal a lo real, debido por un lado, a la naturaleza de
Ios iecuisos que Io hnancian ya que, cono nencionanos anles, son de aIla
inestabilidad y dependencia de los precios a nivel internacional y, por otro
lado, puesto que la redaccin propuesta por la Ley Marco no es clara pues no
menciona cul es el porcentaje de los recursos adicionales a los presupuestados
eI que hnanciai dicho Iondo, sei eI 1OO de Ios iecuisos adicionaIes o Ia Iey
del FDPS determinar un porcentaje menor?
Con todo lo descrito y analizado, es posible percibir que los avances en la
esliucluia hscaI no fueion nuy fueiles, Io que consliuye un sislena que aI paiecei
contina descentralizado en el gasto pero todava centralizado en los ingresos;
aunque no fueron descritos en este documento, existen aspectos administrativos
y presupuestarios muy bien delimitados y precisados, pero todava muy
subordinados a las acciones y determinaciones provenientes del nivel central
del Estado; aunque existe el inters de ampliar los dominios tributarios de las
entidades territoriales autnomas, todava es posible percibir una mirada muy
estrecha al respecto
9
.
Cono una ieexin paia Ia nejoia deI ieginen econnico-hnancieio es
inpoilanle deslacai Ia necesidad de incoipoiai -Ia Ley Maico no Io hizo-
ciileiios de ehciencia paia Ia asignacin de iecuisos a Ios niveIes leiiiloiiaIes
subnacionales, pues:
9
Un ejemplo que demuestra que todava persiste una mirada centralizadora del ingreso se encuentra en la denominada
Ley de }uegos de Loleia y de Azai (Ley N6O).
100
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
AcluaInenle se liansheien iecuisos a Ias enlidades leiiiloiiaIes
autnomas, independientemente de la calidad de la gestin
que realizan, de la cobertura de sus servicios pblicos, de su
forma de administracin del gasto corriente, de su capacidad de
ejecucin, o de Ia coniclividad o goleinaliIidad que nanliene
cada una de |eIIasj. Sin duda, en eI piesenle, eI nodeIo hscaI de
la descentralizacin premia por igual tanto a las buenas gestiones
territoriales como a las malas (GTZ, 2010: 136).
Ante ese hecho, es posible sugerir la necesidad de tomar en cuenta criterios tales
cono eI cunpIinienlo de nelas de desaiioIIo, esfueizo hscaI ieIalivo, desenpeo
institucional y fusiones territoriales (Cfr. Ibd.), entre otros, como criterios que
premien a la buena gestin territorial con una asignacin extra de recursos y, por
tanto, generen una mejora en la provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos.
Finalmente, a raz de la disposicin de la Ley Marco que establece que el Servicio
Estatal de Autonomas junto al Ministerio de Autonoma y el Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas debern elaborar una propuesta tcnica de dilogo
paia un paclo hscaI y piesenlaiIa aI Consejo NacionaI de Aulononas en un pIazo
no nayoi a seis neses despues de Ia pulIicacin de Ios iesuIlados ohciaIes deI
Censo Nacional de Poblacin y Vivienda
10
, se ha instalado en Bolivia un debate
en torno a esta temtica.
Este debate sin duda alguna es muy rico, tanto desde la perspectiva terica como
Ia enpiica, Ia piineia de eIIas nos IIeva a invesligai solie Io que signihca un paclo
hscaI, poi supueslo, su dehnicin depende enleianenle de Ios conlexlos poIlicos,
econmicos y sociales que constituyen el entorno de cada sociedad, por lo tanto,
en aIgunos casos inpIicai una iefoina hscaI lolaI o, en olios, sIo signihcai
un acueido o aiiegIo solie una soIa fuenle de hnancianienlo deI Lslado, desde
Ia olia peispecliva iesuIla inleiesanle eI anIisis de Ios desequiIiliios hscaIes
conlenidos en lodo sislena de hnancianienlo y eI desaiioIIo de opciones paia
su nodihcacin. Sin enlaigo, es posilIe soslenei que eI exilo de lodo paclo
hscaI dependei de Ia voIunlad poIlica de Ios acloies y jugadoies con velo que
intervienen en l, al respecto, Rafael Lpez acertadamente seala que el debate
paia eI hnancianienlo de Ias aulononas no es ns que una sinlilica ieIacin
enlie eI lecnicisno de Ia descenliaIizacin y eI canpo poIlico que, cono hIlio
previo a lo tcnico o bandera a cuadros posteriores a modelos de laboratorio,
impulsa el reparto del dinero pblico (2010: 89).
Ioi lanlo, sin oIvidai eI liasfondo poIlico de esle pioceso, un paclo hscaI, cono
toda reforma de gran envergadura, slo ser posible si ponemos en la mesa de
debate la totalidad de recursos que percibe el Estado y no as slo los residuos de
lo que todava no est claramente distribuido.
10
Censo programado para este ao 2011 pero de incierta realizacin.
101
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
LA INSTITUCIONALIDAD DE LA COORDINACIN
INTERGUBERNAMENTAL
11
La Ley Maico, adens de Ia especihcacin de Ios iegnenes conpelenciaI y
econnico hnancieio, cuenla con olia paile inpoilanle paia eI Lslado aulonnico
pues hace al sistema en su conjunto, es aquella dedicada a la incorporacin de
mecanismos de coordinacin que regirn las relaciones generadas entre las
diversas formas de gobierno
12
.
Todo ello debido a que lo que podramos denominar como una estructura de
gobierno multinivel en Bolivia advierte la existencia de mltiples desafos al
nonenlo de su inpIenenlacin, pues no eslanos halIando de una conhguiacin
de sIo dos niveIes leiiiloiiaIes con anpIios podeies -cono puede sei Ia esliucluia
leiiiloiiaI de nuchos Lslados fedeiaIes-, sino poi eI conliaiio, nos enconlianos
anle un panoiana en eI que se van conhguiando diez ejes polenciaIes de
coordinacin intergubernamental, los mismos que son sealados a continuacin:
ESQUEMA 3: LOS DIEZ (10) EJES POTENCIALES DE COORDINACIN
INTERGUBERNAMENTAL

IOC = Indgena Originario Campesino
Fuente: Elaboracin propia.
La construccin de este gobierno multinivel requiere desarrollar nuevas formas
de gobierno, alejadas de la lgica jerrquica propia de una sistema de gobierno
burocratizado, por lo tanto, es posible que la forma diferente de gobernar el
territorio tenga en cuenta la necesidad del dilogo, la concertacin, la cooperacin
y la coordinacin como elementos centrales de los procesos de elaboracin de
poIlicas plIicas, lonando cono ejes Ias especihcidades piopias de Ios diveisos
niveles territoriales subnacionales.
11
Esta seccin est basada en Chvez (2010); documento de donde se extraen algunas de las lneas analsticas
presentadas aqu, pero donde se encontrar una descripcin ampliada y un anlisis comparativo a nivel internacional
con foros intergubernamentales de caractersticas similares.
12 Ntese que la CPE no seal mecanismos concretos de coordinacin intergubernamental y dej ese mandato a la
Ley Marco que, como veremos a continuacin, establece una serie de instituciones destinadas a este proceso de inter-
relacionamiento gubernativo.
102
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Por lo tanto, la construccin paulatina y lenta de este gobierno multinivel muestra
cIaianenle Ia inpoilancia de encaiai un pioceso de conhguiacin inslilucionaI
de alta precisin, pues una multiplicacin de los espacios institucionales de
coordinacin intergubernamental implica la proliferacin de los espacios para la
gestin pblica territorial que precisamente, debido a la cercana a la poblacin,
conozca ms y mejor las demandas emanadas de ella.

En este marco, un rgimen autonmico tan complejo como el boliviano requiere
la implementacin de una serie de espacios de coordinacin intergubernamental,
aIgo que anle Ia ausencia de su dehnicin en eI lexlo conslilucionaI, puede sei
considerado como un punto a favor en la Ley Marco porque la misma ha delineado
varios mecanismos e instituciones concretas destinadas a dicha coordinacin, las
mismas que pasamos a describir a continuacin:
ESQUEMA 4: MECANISMOS DE COORDINACIN
INTERGUBERNAMENTAL EN LA LEY MARCO
Fuente: Chvez, 2010: 230.
Cono ieeja eI Lsquena 4, paia Ia cooidinacin enlie eI niveI cenliaI y Ias
entidades territoriales autnomas, o entre estas ltimas, la Ley Marco ha propuesto
siete mecanismos e instrumentos que pasaremos a describirlos conforme a las
particularidades que adquiere cada uno de ellos en las disposiciones de dicha ley.
103
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
A. El Consejo Nacional de Autonomas (CNA)
El CNA es un mecanismo de coordinacin poltica (LMAD, art. 121/1) que se
constituye en instancia consultiva y de permanente coordinacin, consulta,
deliberacin, proposicin y concertacin entre el gobierno plurinacional y las
entidades territoriales autnomas (Ibd., art. 122).
Este Consejo estar compuesto por 24 miembros, dispuestos de la siguiente
manera (Ibd., art. 123):
- Nivel central:
o El Presidente del Estado.
o El Ministro de la Presidencia.
o LI Minislio de IIanihcacin deI DesaiioIIo.
o El Ministro de Autonoma
- Nivel departamental:
o Los/as nueve (9) gobernadores/as de los departamentos.
- Nivel municipal:
o Cinco (5) representantes de la Federacin de Asociaciones
Municipales (FAM).
- Nivel indgena originario campesino:
o Cinco (5) representantes de las autonomas indgena originario
campesinas.
- Autonoma Regional:
o Una/un (1) representante de las autonomas regionales.
La Ley Marco dispone que el CNA se rena ordinariamente dos veces al ao
a convocatoria del Presidente y extraordinariamente cuando sea necesario
a peticin de un tercio de sus miembros (Ibd., art. 124/I). Por su parte, el
Ministerio de Autonoma se constituye en la Secretara Tcnica de este Consejo,
Io que inpIica eI apoyo en funciones adninislialivas, Iogslicas y lecnicas -ns
all de sus atribuciones como instancia propia del rgano Ejecutivo (Cfr. Ibd.,
art. 124/III).
Finalmente, se dispone que los acuerdos generados al interior del CNA deben ser
generados en base al consenso y, en los casos que sea necesario, stos se traducirn
en acuerdos intergubernativos que tendrn un carcter vinculante para aquellas
pailes que ialihquen Ios nisnos en sus iespeclivos iganos deIileialivos (Ild.,
art. 124/II).
Es importante resaltar que este tipo de Consejo es muy propio de los Estados
fedeiaIes -aunque no excIuyenle paia olio lipo de Lslados-, eIIo se dele a que
en ellos es imprescindible delimitar los objetivos y lineamientos de carcter
comn, a partir de los que se concentrar el desarrollo del Estado en su conjunto
104
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
y, posteriormente, en base a ello, cada Estado de la Federacin desarrollar una
gestin pblica estatal conforme a las caractersticas propias de cada jurisdiccin
territorial.
Este tipo de Consejo es muy importante para el caso boliviano, pues en su
seno podra disearse los ejes centrales sobre los cuales desarrollar el Estado
autonmico como sistema global, teniendo en cuenta que ello no implique una
injerencia de un nivel territorial sobre otro. Por lo tanto, al parecer el desafo
ms importante del CNA ser la instalacin de sus actividades y el desarrollo
coordinado de los horizontes del Estado autonmico, pues debido al alto grado
de politizacin que adquiri la demanda durante los ltimos aos, los deseos y
perspectivas sobre el mismo suelen ser dispares y hasta contradictorias entre los
actores.
Otro de los desafos propios del CNA ser la forma en la que se genera la
coordinacin misma entre los diversos actores que participan en l, pues adems
de las distintas formas que tiene cada uno de ellos de entender la autonoma,
es posible percibir tambin una vocacin autonmica diferenciada, lo cual se
podra constituir en uno de los potenciales obstculos a hora de la generacin
de un espacio de consenso y coordinacin sobre la accin autonmica a nivel
eslalaI geneiaI, poi Io lanlo, es posilIe ahinai que eI exilo o fiacaso deI CNA
depender principalmente de la voluntad poltica de los actores estratgicos de
la autonoma.
B. El Servicio Estatal de Autonomas (SEA)
La Ley Marco tambin dispuso la creacin de una instancia de naturaleza
tcnica para la implementacin del rgimen autonmico, funcin encargada
al denominado SEA que ser una instancia para la coordinacin tcnica y el
fortalecimiento de la gestin autonmica (Ibd., art. 122/2).
Como objeto del SEA, la Ley Marco dispone que es una entidad pblica
descentralizada que se encuentra bajo tuicin del Ministerio de Autonoma y que
cuenta con autonoma de gestin tcnica, administrativa y presupuestaria (Ibd.,
art. 125). Adems de ello, este Servicio es visto como un organismo de consulta,
apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales autnomas y el nivel
central en el proceso de implementacin y desarrollo del rgimen de autonomas
(Ibd., art. 126).
La estructura interna diseada para esta instancia se compone de: una o un
Director Ejecutivo nombrada/o por Resolucin Suprema de ternas propuestas por
el CNA, considerando elementos tales como la trayectoria y el profesionalismo.
A su vez, contara con Direcciones, Jefaturas y Unidades Tcnico-Operativas
establecidas mediante Decreto Supremo (Ibd., art. 127).
105
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Una de las crticas que se hacen al SEA es el lugar que ocupa en la estructura
institucional del Estado, es decir, la tuicin que ejerce el Ministerio de Autonoma
solie eI nisno, hecho que sin duda geneia desconhanza en Ios sujelos aulonnicos
pues vincula su accin con los intereses del nivel central del Estado. Por lo tanto,
esla desconhanza geneiada poi su naluiaIeza es uno de Ios eIenenlos que lendi
que resolver esta instancia si no quiere ser vista como un brazo poltico aunque
con atribuciones tcnicas del Ministerio de Autonoma.
Dadas sus caiacleislicas y funciones, es posilIe ahinai que Ia Ialoi de esle
Servicio ser vital para el proceso de implementacin del rgimen autonmico,
pues podra constituirse en la institucin de coordinacin intergubernamental
de mayor dinamismo del proceso. Sin embargo, ms all de su estructura
organizacional y sus particularidades, lo ms importante de la misma son las
atribuciones que le fueron otorgadas, las mismas que estn divididas en cuatro
mbitos que son:
a) Competencial
- Promover la conciliacin competencial entre el nivel central y las
entidades territoriales autnomas, adems de emitir un informe tcnico,
ello como mecanismo previo y voluntario a su resolucin en el Tribunal
Constitucional Plurinacional (TCP).
- Brindar asistencia tcnica y establecer criterios tcnicos para la
transferencia y delegacin de competencias.
- Emitir informes tcnicos para una adecuada asignacin competencial
para el caso de aquellas competencias no asignadas en la Constitucin.
- Analizar y evaluar el ejercicio efectivo de las competencias.
Las aliiluciones seaIadas denueslian Ia especihcidad de Ia aclividad
del SEA como instancia tcnica del proceso autonmico. En primer lugar,
un aspecto positivo de la Ley Marco es el acierto de prever un mecanismo
pie-juiisdiccionaI paia Ia iesoIucin de coniclos conpelenciaIes, pese
a que eI nisno lenga Ia posiliIidad de diiinii coniclos sIo en sede
administrativa y que, por lo tanto, no posea un carcter vinculante para
las entidades territoriales autnomas. Esto es importante pues, en caso
de no exislii esla posiliIidad paia diiinii coniclos conpelenciaIes,
es posilIe ahinai que en un pai de aos eI TiilunaI ConslilucionaI
Plurinacional estara ahogado, por decirlo de alguna manera, por las
demandas de inconstitucionalidad emitidas tanto desde el nivel central
como desde las entidades territoriales autnomas.
106
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Las otras atribuciones que le son otorgadas a este Servicio en esta
dinensin ialihcan su especihcidad lecnica pues paiece que sei Ia
institucin encargada de velar por el desarrollo e implementacin del
rgimen competencial del Estado autonmico; ello implica la potencial
necesidad -que delei sei anaIizada con eI paso deI lienpo- de
desconcentrar esta entidad en todos los departamentos del pas, pues
si no fuese as, los informes tcnicos podran carecer de una imagen real
de las caractersticas del ejercicio competencial en los distintos niveles
territoriales.
b) EcnnmIcn nancIcrn
- Proponer mecanismos y frmulas de distribucin de recursos entre
entidades territoriales autnomas.
- Emitir informe tcnico sobre iniciativas referidas a mecanismos y criterios
de distribucin de recursos que afecten a las entidades territoriales
autnomas.
- Coadyuvar al clculo de costos competenciales.
- Analizar y emitir opinin previa sobre posibles contravenciones al texto
conslilucionaI y Ieyes en naleiia hnancieia.
- Coadyuvai a Ia iesoIucin de coniclos que suigen de Ia inleipielacin
y apIicacin de Ias noinas deI ieginen econnico hnancieio y, faciIilai
la realizacin de acuerdos gubernativos entre entidades territoriales
autnomas en esta materia.
Una vez ns enconlianos aliiluciones que ialihcan Ia naluiaIeza
tcnica del SEA; sin embargo, a pesar de la necesidad de contar con una
instancia de tal envergadura, el panorama an es incierto no sobre su
instalacin, sino ms bien sobre la posibilidad de esta institucin para
dar respuesta a las atribuciones que le son conferidas.
Ionganos un ejenpIo, Ia dehnicin de finuIas de disliilucin
de recursos y el apoyo al clculo de los costos competenciales son
atribuciones que demandan mucho tiempo y alto conocimiento tcnico,
no sin antes insistir que especialmente estas dos atribuciones estarn
sumergidas en un debate de carcter netamente poltico, pues los sujetos
autonmicos estatales tienen, ante todo, el inters de mantener los
recursos que hasta ahora poseen y, por lo tanto, una accin tcnica que
ponga en tela de juicio la utilizacin de los mismos se enmarca en el
campo de la discusin poltica. Esto se complica ms si tenemos en cuenta,
107
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
como veremos ms adelante, que la Ley Marco no dispuso la creacin
de un mecanismo de coordinacin intergubernamental concreto para la
cooidinacin econnico hnancieia, pues esa podia sei Ia inslancia de
dehnicin poIlica y, poi su paile, eI SLA consliluiise en eI insliunenlo
tcnico para materializar estas decisiones.
c) Normativo
- Administrar un registro de normas relacionadas al rgimen autonmico
emitidas por el nivel central y las entidades territoriales autnomas.
- Realizar informes tcnicos para el Ministerio de Autonoma con
recomendaciones de iniciativas de compatibilizacin legislativa.
Las atribuciones otorgadas en el mbito normativo parecen ser mucho
ms fciles de llevar adelante pues implica la construccin de una
base documental normativa del proceso autonmico boliviano. Sin
embargo, la funcin referida a la preparacin de informes tcnicos con
recomendaciones para la compatibilizacin legislativa parece exceder
no slo las posibilidades del SEA, sino tambin su alcance pues, segn
la Ley Marco, esta compatibilizacin es una funcin de la Asamblea
Legislativa Plurinacional (Ibd., art. 68).
d) Informacin
- Procesar, sistematizar y evaluar peridicamente el desarrollo y evolucin
del proceso autonmico y la situacin de las entidades territoriales
autnomas, entregando los resultados al CNA.
- Poner a disposicin de la poblacin informacin relacionada a las entidades
leiiiloiiaIes aulnonas, Ia que delei sei consideiada cono ohciaI.
- Presentar informes peridicos al CNA y cuando sta lo requiera.
Las atribuciones en el mbito de informacin complementan a las del
mbito normativo, pues implican una actualizacin peridica de la
informacin generada en los procesos de implementacin y desarrollo
deI Lslado aulonnico, Io que no signihca que sea una laiea fciI, peio
s ms factible.
Por su parte, el 23 de febrero del ao en curso se promulg el Decreto
Supieno N8O2 que, adens de nodihcai Ia esliucluia deI Minisleiio
de Autonomas, cre formalmente el SEA a partir de disposiciones que,
poi un Iado, especihcan Ias fuenles de hnancianienlo de esla inslilucin
y, poi olio Iado, dehne Ia esliucluia oiganizaliva, adninislialiva y
108
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
operativa de la misma, a continuacin presentamos un esquema que
pretende resumir lo ms importante de la norma citada:
ESQUEMA 5: ESTRUCTURA DE NIVELES DE ORGANIZACIN
TCNICO ADMINISTRATIVO DEL SEA
Fuente: Elaboracin propia en base al Decreto Supremo N802.
Como pudimos advertir, los desafos para esta particular instancia de coordinacin
son muchos y complejos, ms an cuando una revisin de la literatura en materia
de coordinacin intergubernamental muestra la inexistencia a nivel mundial
de una sola institucin encargada de tan grande labor como la dispuesta para
este SEA. Un ejemplo al cual recurrir podra haber sido el denominado Consejo
Nacional de Competencias que seala el Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial y Autonomas del Ecuador, pero su composicin, principalmente
poltica, lo asemeja ms al Consejo Nacional de Autonomas boliviano.
Otro elemento a ser tomado en cuenta en vista de la complejidad de las funciones
dispuestas del SEA y su estructura organizativa recin creada, es la necesidad
de contar con personal altamente especializado en materia autonmica tanto
desde eI punlo de visla de Ia esliucluia leiiiloiiaI cono de Ias hnanzas plIicas
nacionales y subnacionales.
En sntesis, sin duda el SEA es formalmente el mecanismo de coordinacin
intergubernamental ms importante de la Ley Marco y, por ende, del proceso
autonmico en su conjunto, pues ser el encargado de la mayor parte de la
edihcacin deI ejeicicio conpelenciaI, econnico-hnancieio y noinalivo en Ias
ETAs. Debido a su funcin como instancia tcnica para el fortalecimiento de la
geslin plIica leiiiloiiaI y, en nuchos casos, a Ias insuhcienles capacidades de Ios
niveles territoriales para hacerse cargo plenamente de sus atribuciones se requerir
de esta instancia como fuente de apoyo tcnico especializado. Sin embargo, ser
importante tambin la cautela al momento de implementar esta entidad pues con
109
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
el afn de convertirla en uno de los instrumentos tcnicos fundamentales, puede
terminar como una institucin que hace todo y nada al mismo tiempo.
C. E! 5Istcma dc P!anIcacIn Intcgra! dc! Estadn (5PIE)
La Ley Marco ha retomado la idea del texto constitucional de crear un Sistema de
IIanihcacin InlegiaI que, segn sus disposiciones, se consliluye en un conjunlo
de normas, subsistemas, procesos, metodologas, mecanismos y procedimientos
de orden tcnico, administrativo y poltico a travs de los cuales las entidades del
sector pblico recogen propuestas de actores sociales privados y comunitarios
para adoptar decisiones y construir estrategias para alcanzar los objetivos de
desarrollo (Ibd., art. 130/I).
Este SPIE ser aprobado por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional y
olIigai Ia pIanihcacin inlegiaI, leiiiloiiaI e inslilucionaI (Ild., ail. 13O/II). A
la vez, se constituye en el rgano rector de este Sistema el que, en coordinacin
con eI Minisleiio de Aulonona, dehnii Ias noinas lecnicas de foinuIacin y
gestin de planes territoriales de desarrollo (Ibd., art. 131/III).
La pIanihcacin, es sin duda aIguna, uno de Ios eIenenlos ns inpoilanles a
la hora de emprender el ejercicio de una gestin pblica descentralizada, sin
enlaigo es posilIe ahinai que eI Sislena de IIanihcacin geneiado poi Ia Ley
Marco, recuperando las disposiciones constitucionales al respecto, ms que un
mecanismo de coordinacin intergubernamental se constituye, al parecer, en un
instrumento normativo y administrativo para generar procesos de desarrollo top-
GRZQ, es decir, desde el nivel central.
La idea anterior puede ser corroborada en la asignacin competencial secundaria
que ofiece Ia Ley Maico en naleiia de pIanihcacin donde se eslalIece que sei
el nivel central el encargado de disear e implementar el SPIE mediante una ley
aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, incorporando a las ETAs
(Ibd., art. 93/I/2). Sin embargo, la idea de incorporar no implica necesariamente
la posibilidad que cada uno de los niveles territoriales sea el encargado de elaborar
estrategias de desarrollo conforme a los contextos de su territorio, por lo tanto, este
SIIL paiece signihcai Ia iepioduccin deI anliguo y acluaI nodeIo de pIanihcacin
deI Lslado, donde Ios ejes eslialegicos deI desaiioIIo no nacen de Ias especihcidades
de cada espacio territorial, sino que vienen determinadas por los horizontes, en
muchos casos polticos, de los planes gubernamentales.
D. Los Consejos de Coordinacin Sectorial (CCS)
Los Consejos de Coordinacin Sectorial sern instancias consultivas, de
proposicin y concertacin para la coordinacin de asuntos sectoriales. Estos
Consejos estarn conformados de la siguiente manera (Ibd., art. 132):
110
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
- Nivel central:
o Ministra/o cabeza del sector en la materia.
- Entidades territoriales autnomas:
o Autoridad competente.
Como se puede apreciar en la letra de dicha ley, todava parece no estar
dehnido eI oljelivo que peisiguen eslos Consejos SecloiiaIes, si lien poi Igica
podenos ahinai que Ios nisnos eslain encaigados de Ia inpIenenlacin de
las disposiciones competenciales en cada uno de los sectores desarrollados en la
norma, al parecer an no se tiene presente la complejidad de este proceso, pues
ante todo, la consolidacin de este tipo de Consejos depender de la vocacin
autonmica de las/os Ministras/os cabezas de sector, la cual queda en entredicho
pues, como se sabe muy bien desde una vertiente de la teora poltica, la prdida
de poder de uno implica el incremento de poder de otro, riesgos que no todas
las mximas autoridades ejecutivas estn dispuestas a correr, lo cual se expresa
explcitamente en la ya citada Ley de Educacin donde se demuestra una mirada
bastante centralizada del sector.
Por lo tanto, a pesar de la existencia de la normativa que dispone la constitucin
de los Consejos de Coordinacin Sectorial, su instalacin e implementacin
en la prctica todava es dudosa pues la complejidad an existente en algunas
materias de los catlogos competenciales, tanto de la CPE como de la Ley Marco,
impiden tener certeza sobre aquellas competencias que debern ser transferidas
o podin sei deIegadas desde un niveI leiiiloiiaI a olio, adens de Ios coniclos
potenciales a ser generados debido a la sobrecorporativizacin de los sectores en
oIivia, Io que ieeja que Ias posiliIidades de velo a piocesos de conceilacin
pueden venir de actores distantes del campo poltico tradicional.
En este marco, se puede concluir que estos Consejos podran tardar mucho
tiempo en establecerse, exceptuando casos como el del sector salud que fue el ms
trabajado por la Ley Marco y, por tanto, requiere del inicio de las negociaciones
y transferencia de capacidades para el ejercicio efectivo de cada una de las
conpelencias en esla naleiia, sin que eIIo signihque un liaspaso ausenle de
problemas debido a los mltiples intereses que recorren al interior y exterior de
los sectores de poltica pblica.
E. Nnrmas c Instrumcntns tcnIcns dc para !a cnnrdInacIn nancIcra
Una de Ias ausencias ns noloiias -y que pieocupa- de Ia Ley Maico es Ia
cieacin de una inslancia conciela paia Ia cooidinacin hscaI hnancieia deI
rgimen autonmico, puesto que dicha ley slo dispone que sean las normas e
instrumentos tcnicos de la autoridad nacional competente (Ibd., art. 121/5) las
que generen este tipo de coordinacin.
111
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
La pregunta en este marco es: quin debe ser el responsable para el diseo de
un sislena de ieIaciones hscaIes` Sin duda, dadas Ias pailicuIaiidades lanlo
de Ia esliucluia leiiiloiiaI cono deI ieginen hscaI loIiviano es necesaiio eI
eslalIecinienlo de poi Io nenos un necanisno seiio de cooidinacin hscaI en
eI que pailicipen Ios sujelos aulonnicos deI Lslado, lodo con eI hn de evilai
supeiposiciones y desconhanza enlie eIIos.
No contar con una instancia de coordinacin de este tipo es preocupante, por un
Iado, poique cono vinos no exislen giandes nodihcaciones deI acluaI ieginen
hscaI y podia sei eI espacio paia Ia geneiacin de aIleinalivas de nodihcacin
del mismo y, por otro lado, porque es posible prever que una nueva distribucin
de iecuisos, lajo eI iluIo de paclo hscaI, necesila de una inslancia de esle lipo
no slo para su desarrollo e implementacin, sino tambin para el seguimiento
y la evaluacin de los compromisos generados en su seno. Incluso, una instancia
de estas caractersticas podra apoyar la labor del SEA en materia econmico-
hnancieia.

La teora de los LQWHUJRYHUQPHQWDOVFDODUUDQJHPHQWV peinile ejenpIihcai aIgunos
necanisnos que, a niveI inleinacionaI, son uliIizados paia Ia cooidinacin hscaI
entre distintos niveles territoriales; para ello, retomamos los estudios realizados
poi Anvai Shah (2OO5) en esle canpo, quien idenlihca cualio lipos dislinlos
solie Ios que se asienlan Ias insliluciones de cooidinacin hscaI-hnancieia a niveI
mundial:
- La OHJLVODFLyQQDFLRQDO es utilizada por muchos pases para la determinacin
de Ias caiacleislicas de Ios iegnenes hscaIes espechcos, poi ejenpIo,
iasiI en su Conslilucin de 1988 especihca Ios ciileiios geneiaIes paia
las transferencias de coparticipacin y atribuye al Parlamento nacional
la toma de decisin para la determinacin de frmulas de dichas
transferencias y la posibilidad de vigilar el cumplimiento de las mismas
(Cfr. Shah, 2005: 3).
- La agencia del gobierno central es uno de los modelos ms utilizados a nivel
mundial pues implica que ya sea la o el Presidente del Estado y/o la o
el Ministro de Finanzas de cada pas, los responsables de la elaboracin
de poIlicas hnancieias y Ia inpIenenlacin de sus iespeclivos sislenas
hscaIes (Iden.).
- Los foros intergubernamentales estn diseados para facilitar las consultas
y otorgar un equilibro de intereses entre diferentes niveles de gobierno;
sin embargo, dada la complejidad estos foros, muchas veces se ha optado
por constituirlos como un paso ltimo para la toma de decisiones en base
a estudios y recomendaciones elevadas desde una agencia independiente
(Ibd.: 4).
112
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
- Las agencias independientes tienen como funcin principal el asesoramiento
continuo a los cuerpos ejecutivos y legislativos de cada pas sobre
aIleinalivas de iefoina en naleiia hscaI, Ia agencia independienle
pionera en el mundo fue creada en Australia en 1993 bajo el nombre de
Comisin Australiana de Subvenciones, la misma que estuvo encargada
de revisar los reclamos de los Estados australianos respecto de la
asislencia hnancieia desde Ia Iedeiacin a cada uno de eIIos, a pailii
de esa experiencia, el modelo fue trasladado a varias partes del mundo
como India, Sudfrica y Uganda (Ibd.: 6).
La experiencia internacional demuestra la necesidad de contar con un mecanismo
concielo paia Ia cooidinacin hscaI, sea cuaI fueie su lipo, pues caso conliaiio,
Ias deleininaciones lonadas desde eI niveI cenliaI pueden geneiai desconhanza
y desaIenlai Ia conhguiacin de un sislena de hnancianienlo aulonnico que
sea compartido por todos los niveles territoriales.
F. Los Acuerdos y Convenios Intergubernativos (ACI)
Ms all de los espacios tangibles de coordinacin intergubernamental, la Ley
Marco dispone la existencia de acuerdos y convenios intergubernativos que
podrn ser suscritos entre las entidades territoriales autnomas o, entre stas y el
nivel central; estos acuerdos sern vinculantes con fuerza de ley una vez que sean
ialihcados poi Ios iespeclivos iganos deIileialivos de Ios niveIes leiiiloiiaIes
suscriptores (LMAD, art. 121/6).
A su vez, en el marco de estos acuerdos, la Ley Marco prohbe la federacin
de gobiernos autnomos departamentales que tomen decisiones de manera
colegiada y vinculante para sus gobiernos (Ibd., art. 133).
Iodenos ahinai enlonces que eslos acueidos y convenios inleiguleinalivos
se constituyen en los instrumentos que materializan la coordinacin entre los
distintos gobiernos autnomos, es decir, son las herramientas para formalizar la
colaboracin generada entre stos.
Por lo tanto, los acuerdos y convenios intergubernativos son productos de las
relaciones intergubernamentales entre los distintos niveles territoriales, es decir,
ms que mecanismos de coordinacin intergubernamental son el medio de
veiihcacin a pailii deI cuaI se puede ahinai que dos o ns niveIes deI Lslado
lograron llegar a un acuerdo en determinada materia.
Un elemento importante al respecto es que estos dispositivos operacionales de
la coordinacin intergubernamental servirn para el anlisis de las frecuencias
y escalas en las que se generan procesos de negociacin y complementacin
intergubernamentales, por ejemplo, resultar interesante analizar las diferencias
113
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
y siniIiludes enlie convenios inleiguleinalivos veilicaIes (niveI cenliaI -
entidades territoriales autnomas) y los convenios intergubernativos horizontales
(entre entidades territoriales autnomas) que puedan generarse conforme se
implementa el rgimen autonmico en Bolivia.
G. Consejo de Coordinacin Intergubernativo (CCI)
Este Consejo tiene una implementacin especial pues la Ley Marco dispone que
su creacin est sujeta al proceso de transferencia y delegacin competencial que
surja desde una autonoma municipal hacia una autonoma indgena originario
campesina que tenga como base un territorio indgena originario campesino
(TIOC). Este hecho se da porque constitucionalmente la AIOC, adems de sus
competencias exclusivas, podr asumir las competencias municipales conforme
a un proceso de desarrollo institucional que puede ser inmediato, gradual o
progresivo; ello implicara que la misma adquiere la titularidad del ejercicio
competencial y, por ende, los respectivos recursos provenientes de la transferencia
o delegacin.
La Ley Marco prev que en caso de adoptarse un proceso gradual, a solicitud
de la AIOC, se podr conformar un Consejo de Coordinacin Intergubernativo
conformado por el SEA, los gobiernos autnomos municipales de donde se
desprende el TIOC y el gobierno autnomo de este ltimo (Ibd., art. 134).
El CCI se reunir dos veces al ao de forma regular y desaparecer una vez que
el gobierno de la AIOC haya asumido la totalidad de competencias municipales
establecidas en su Estatuto (dem.).
Parece interesante y til que la Ley Marco disponga la creacin de una institucin
especial para la coordinacin intergubernamental entre el nivel indgena
originario campesino y el nivel municipal en aquellos casos donde el primero
asuma gradualmente las competencias exclusivas del segundo, sin embargo,
lanlien paiece poco faclilIe que piocesos de lanla especihcidad lecnica vayan
a ser desarrollados al interior de estas autonomas porque no cuentan, por
ahora, con los instrumentos y herramientas tcnicas para tal efecto. Por lo tanto,
parece que este proceso, en caso de concretarse, ser una atribucin ms para el
SEA, y no as para las autonomas a las que compete el proceso de transferencia
competencial.
H. Consejo Regional Econmico y Social (CRES)
El Consejo Regional Econmico y Social es la instancia de coordinacin de las
entidades territoriales autnomas pertenecientes a una regin; por lo tanto,
estar compuesto por representantes de gobiernos autnomos municipales,
autonomas indgena originario campesinas, gobierno autnomo departamental,
114
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
organizaciones de la sociedad civil y organizaciones econmicas productivas
(Ibd., art. 24).
Bajo este marco, el gobierno departamental asignar una autoridad en la regin
as cono Ia inslilucionaIidad desconcenliada necesaiia paia Ia pIanihcacin y
gestin coordinada del desarrollo con los gobiernos municipales y las autonomas
indgena originario campesinas (dem.). En esta lgica no queda claro si la
institucionalidad de la autonoma regional ser la otorgada por el gobierno
aulnono depailanenlaI o podi conhguiaise una inslilucin solie Ia lase
de los consensos generados entre los distintos gobiernos que componen dicha
autonoma regional, que es la idea que se desprende la lectura de la Ley Marco.
Entre las funciones que se disponen para el CRES se encuentran:
- ReaIizai piocesos de pIanihcacin eslialegica pailicipaliva.
- Impulsar, monitorear y evaluar los resultados e impactos del Plan de
Desarrollo Regional.
- Articular la gestin pblica entre gobiernos autnomos.
- Generar escenarios y mecanismos de articulacin con la inversin privada.
Cale iesaIlai que Ia conhguiacin de esle lipo de Consejos en oIivia no es
nueva, un claro ejemplo de ello es la posesin del Consejo Regional Econmico
SociaI VaIIes Inleiandinos (CRLSVI) eI 12 de eneio de 2O1O -poi supueslo no
bajo las disposiciones de la Ley Marco. Por lo tanto, si bien estos Consejos ya
existen para el desarrollo de esfuerzos mancomunados entre municipios, el reto
esl en Ia conhguiacin de Consejos RegionaIes en Ios que pailicipen ns de un
sujeto autonmico. Adems de ello, resulta importante contar con una institucin
sIida pues aI sei Ia aulonona iegionaI un espacio de pIanihcacin y geslin en
territorios compuestos por mltiples tipos de gobierno, se requiere de un equipo
tcnico con amplia experiencia en la elaboracin de proyectos destinados al
fomento del desarrollo econmico, social y cultural de las regiones, tomando en
cuenla Ias especihcidades y oljelivos de cada lipo de golieino que Ias confoinan.
CONSEJOS METROPOLITANOS (CM)
Un ltimo mecanismo de coordinacin creado por la Ley Marco son los
denominados Consejos Metropolitanos que sern los rganos encargados de la
administracin metropolitana y, por lo tanto, estar conformado por representantes
del gobierno autnomo departamental, de cada uno de los gobiernos autnomos
municipales que conformaron la regin metropolitana, adems de representantes
del nivel central (Ibd., art. 26).
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Los Consejos MeliopoIilanos s consliluyen una novedad en oIivia -ns aII
de las intenciones manifestadas en algunas regiones por generar estos espacios
de geslin-, ns an leniendo en cuenla Io pIanleado poi Chiislian Lefevie,
quien sostiene que son escasas las experiencias latinoamericanas sobre la
construccin de espacios regionales metropolitanos, entre ellas destacan, por
ejemplo, Bogot, Buenos Aires, Quito, Sao Paulo y Santiago. Segn este autor
existen dos modalidades a travs de las que se puede conseguir gobernabilidad
neliopoIilana -que es Io que apaienlenenle eslaia inlenlndose en oIivia
a pailii de Ia dehnicin de Ias iegiones neliopoIilanas-, una de eIIas es Ia
construccin institucional y la otra es la cooperacin, aunque ambas no sean
excluyentes entre s (Lefvre, 2005: 200).
Ioi Io lanlo, Ia conhguiacin de eslos CM en oIivia inpIica Ia necesidad de
tomar en cuenta la estructuracin de un gobierno metropolitano que en su tipo
ideal, segn Christian Lefvre, tiene las siguientes caractersticas:
- Legitimidad poltica: las autoridades metropolitanas estn legitimadas
por procesos eleccionarios.
- Territorio jurisdiccional: el territorio administrado es casi igual al
territorio funcional de la metrpoli.
- Fiscalidad: el gobierno metropolitano cuenta con recursos propios.
- Responsabilidades: en el gobierno metropolitano deben existir
responsabilidades y competencias de relevancia.
- Personal: dotacin de personal adecuado para la elaboracin y ejecucin
de polticas y acciones importantes para la regin metropolitana.
Para el caso boliviano, la organizacin y conformacin de este tipo de gobierno
metropolitano puede resultar interesante, sin embargo, para cubrir el costo de
sus actividades, los municipios que conforman la regin metropolitana tendrn
que ser quienes aporten los recursos necesarios, pues no existe, por el momento,
una asignacin de transferencias directas desde el nivel central del Estado, ni
tampoco existe la posibilidad para que las denominadas autonomas regionales
puedan cobrar y administrar ciertos impuestos, por lo tanto, su estructura
de funcionanienlo y hnancianienlo dependei enleianenle de Ios sujelos
autonmicos de su composicin interna.
Ln esla Ilina seccin ievisanos Ia conhguiacin inslilucionaI diseada en Ia Ley
Marco, que es sin duda alguna uno de los pilares de todo Estado autonmico, ms
an si notamos la complejidad de la estructura territorial boliviana. Cabe resaltar
que los mecanismos de coordinacin descritos son, hasta la fecha, construcciones
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
formales puesto que ninguno de ellos se ha logrado materializar en la prctica,
por lo tanto, su xito o fracaso slo podr ser analizado con certeza conforme se
d a lugar su implementacin.
CONCLUSIONES: DESAFOS E INTERROGANTES PARA EL ESTADO
AUTONMICO EN BOLIVIA
Sin el nimo de intentar agotar las tantas temticas que surgen en una etapa de
transicin hacia un nuevo modelo de Estado en Bolivia, como lo es el autonmico,
en este documento hemos intentado presentar los rasgos caracterizadores de los
que pueden ser considerados los tres pilares de este andamiaje estatal en la Ley
Maico -sin pielendei ieducii con eIIo Ia inpoilancia de olias lenlicas lialadas
en dicha Iey-, a salei: eI ieginen conpelenciaI, eI ieginen econnico-hnancieio
y el rgimen de coordinacin intergubernamental.
Ln eI ieginen conpelenciaI es posilIe idenlihcai dos nonenlos inpoilanles de
su desarrollo, el primero de ellos proviene de las disposiciones contenidas en el
lexlo conslilucionaI donde no sIo se conhguia una nueva esliucluia leiiiloiiaI
que consta de cuatro niveles territoriales y cinco formas de gobierno autnomo,
sino que describe y caracteriza cuatro tipos distintos competencias, cada una de las
cuales posee dos dimensiones diferenciadas, la territorial y la facultativa. A su vez,
la Constitucin boliviana realiza una asignacin competencial primaria a travs de
la cual distribuye 199 competencias en nueve catlogos competenciales diferentes.
Un segundo momento de este rgimen est en las disposiciones ampliadas de la
Ley Maico, Ia nisna que, adens de ielonai Ias especihcaciones conslilucionaIes,
IIeva adeIanle una asignacin conpelenciaI secundaiia donde cIaiihca eI aIcance
de la distribucin de competencias en la mayor parte de los sectores de poltica
pblica, tratando de resolver los vacos generados en el texto constitucional; no
obstante, todava existen sectores que no fueron delimitados completamente y,
por lo tanto, requieren de una asignacin posterior en las denominadas leyes
sectoriales.
Sin embargo, el debate en torno a este tipo de leyes nos lleva a examinar la voluntad
autonmica existente en los diversos actores estatales, en especial, aquellos que
conforman el nivel central del Estado pues, como lo demostr la elaboracin
de la Ley de Educacin, son estos espacios donde se contina con una mirada
centralizada y, por ende, las competencias distribuidas a las distintas entidades
territoriales autnomas son mnimas y, en algunos casos, intrascendentes. Esta
constatacin es una temtica que podr ser debatida con mayor propiedad a
medida que se desarrollan aquellas leyes que complementen las disposiciones
de la Ley Marco en materia competencial. El desafo entonces es promover una
mirada autonmica en espacios que histricamente estuvieron dominados por
fuerzas de naturaleza centralista.
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
LI ieginen econnico hnancieio expiesado en Ia Ley Maico eslalIeci una seiie
de piincipios lsicos paia Ia conhguiacin de un sislena de hnancianienlo sIido,
equitativo, coordinado y solidario, todo ello en base a lo que en la literatura se
conoce cono piincipios deI fedeiaIisno hscaI, sin enlaigo, es posilIe Ia lodava
ausenle iefeiencia aI piincipio de ehciencia que podia nediise lajo una seiie de
indicadores distintos a los comnmente utilizados como la densidad poblacional.
La necesidad de tener estos principios es vital para la consecucin de equilibrios
hscaIes, ya sean eslos de naluiaIeza nacioeconnica, inleiguleinanenlaI o
interterritorial, ms an en pases, como el boliviano donde se perciben amplias
liechas hscaIes piovenienles de Ia asignacin de iecuisos en difeienles leiiiloiios.
Los iecuisos asignados ieeja, cono piinei eIenenlo inpoilanle, Ia
ampliacin del dominio tributario, en otras palabras, la potestad legislativa
liilulaiia que peinilii a Ia enlidades leiiiloiiaIes aulnonas -en especiaI eI
niveI depailanenlaI y eI niveI nunicipaI - cieai liilulos en sus iespeclivas
juiisdicciones, esla anpIiacin iesuIla vilaI en un ieginen de hnancianienlo
autonmico que es altamente dependiente de las transferencias provenientes
del nivel central del Estado; pero, en este punto, es relevante sealar que dicha
potestad legislativa tributaria ha quedado delimitada en la denominada Ley de
CIasihcacin y Dehnicin de Inpueslos y de ReguIacin paia Ia cieacin y/o
nodihcacin de liilulos de doninio de Ios golieinos aulnonos.
A pesai de eslas disposiciones, eI anIisis ieaIizado peinile ahinai Ia exislencia
de una esliucluia hscaI descenliaIizada en eI gaslo, peio lodava nuy cenliaIizada
en el ingreso, hecho que podr ser mejorado e incluso ampliado a medida que
las entidades territoriales autnomas asuman la responsabilidad que implica la
generacin de ingresos propios en un rgimen autonmico que tiene como uno
de sus piincipios a Ia aulonona econnica hnancieia.
Otro elemento que destacamos es la incorporacin de un Fondo de Desarrollo
Productivo Solidario que, ms all de lo positivo que implica su creacin y su
composicin a partir de tres mecanismos centrales que tienen, en general, por
oljelo, eI Iogio de un sislena hscaI ns equilalivo, pioduclivo, soIidaiio y
ehcienle, lodava geneia inceilidunlie delido a Ia naluiaIeza de Ios iecuisos
que Io hnancian -eslos son de aIla ineslaliIidad y dependencia de Ios piecios a
niveI inleinacionaI-, poi eIIo, sei inpoilanle que eI nisno sea uliIizado desde
una mirada estratgica en busca de una mejora de las condiciones econmicas y
hscaIes de Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas.
Iaia concIuii eI ieginen econnico hnancieio, pieslanos alencin aI desaiioIIo
fuluio de un paclo hscaI, eI nisno que esl nencionado en Ia disposicin
transitoria dcimo sptima, en la que se establece que el Servicio Estatal de
Autonoma, junto al Ministerio de Autonomas y el Ministerio de Economa y
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
Finanzas Pblicas sern los encargados de preparar una propuesta de dilogo
paia eI paclo hscaI seis neses despues de conocidos Ios iesuIlados hnaIes deI
Censo Nacional de Poblacin y Vivienda previsto para este 2011. Sin embargo,
en este punto, es importante resaltar la necesidad de iniciar un debate serio que
permita establecer las reglas y condiciones bsicas sobre las cuales entablar un
paclo hscaI, Io que inpIica, indiieclanenle, un despiendinienlo a una apeiluia de
lodo eI sislena de hnancianienlo deI Lslado con eI hn de una nejoi disliilucin
de los ingresos en un marco estatal de caractersticas autonmicas.
Ln cuanlo aI ieginen de cooidinacin inleiguleinanenlaI es posilIe ahinai
que su desarrollo est concentrado en la Ley Marco debido a que, ms all de
una referencia, el texto constitucional no propuso ningn tipo de mecanismo
para dicha coordinacin entre niveles territoriales. Sin embargo, al parecer, las
disposiciones al respecto que estn contenidas en la citada ley complejizan el
panorama de este rgimen.
Si lien es posilIe ahinai que es posilivo que exislan y se pievean una seiie de
mecanismos para permitir la existencia de instancias de coordinacin entre
gobiernos, el aspecto de incertidumbre que se cierne sobre sus postulados est
en la posibilidad o no de crear esta multiplicidad de espacios de interaccin
intergubernamental, pues como es posible percibir a partir de experiencias a nivel
internacional en materia de descentralizacin, en un proceso de transformacin del
modelo estatal, los niveles territoriales subnacionales tienden a poseer una mirada
muy centrada en su entorno, olvidando que precisamente, la estructura territorial
debe ser entendida como un todo, as como el nivel central tiende, en muchos casos,
a recuperar el espacio perdido con una serie de acciones de carcter centralista.
Por su parte, un aspecto que intriga y en muchos casos preocupa es la ausencia
de una inslancia conciela de cooidinacin hscaI y hnancieia que, segn esludios
solie descenliaIizacin hscaI en geneiaI y en LQWHUJRYHUQPHQWDOVFDODUUDQJHPHQWV
en espechco, son esle lipo de necanisnos Ios que lienen nayoi funcionaIidad y
utilidad para la coordinacin y cooperacin entre niveles territoriales.
Cono pudinos peicilii, Ia conhguiacin de un golieino nuIliniveI en oIivia
trae consigo la necesidad de implementar una ingeniera institucional de
coordinacin intergubernamental que permita construccin de espacios en los
que tanto el nivel central como las entidades territoriales autnomas se sientan
representados y tengan la posibilidad de emitir sus juicios sobre los horizontes del
Estado autonmico, pero no olvidemos que la generacin de un nmero amplio
de estos mecanismos puede, a su vez, obstaculizar y trabar la implementacin de
un nuevo modelo estatal.
A pesai de Ia exislencia de un naico noinalivo que deIinila y cIaiihca una gian
parte de los elementos centrales del Estado autonmico boliviano, an es posible
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Segundo Concurso de Ensayo Poltico
percibir la existencia de interrogantes que podrn ser respondidas a medida que
se implemente este nueva estructura territorial estatal, algunas de estas preguntas
que se dejan como provocaciones para posteriores debates en torno a la temtica
son:
- Quien hnancia eI coslo de Ia inpIenenlacin de un Lslado aulonnico
tan complejo en el que existe una proliferacin importante de niveles
territoriales y formas de gobierno autnomos?
- Se cuenla con Ia capacidad inslilucionaI suhcienle paia inpIenenlai un
nodeIo leiiiloiiaI eslalaI de lanla especihcidad lecnica`
- Bolivia est preparada para encarar un proceso de institucionalizacin
serio de la autonoma en un contexto que est marcado por la excesiva
politizacin de la temtica y, por ende, existen muchos actores con veto
sobre ella?
- Cul es el horizonte que deber perseguir la Bolivia autonmica como
sistema global y no la Bolivia con mltiples autonomas, cada una
interesada slo por las acciones en sus respectivos espacios territoriales?
Ln esle naico, Ios inleiioganles seaIados nos peinilen giahcai Ia conpIejidad
del Estado con una nueva estructura territorial que espera todava llegar
a implementarse, parafraseando a Ren Zavaleta, nos encontramos en un
momento de disponibilidad que esperemos vaya ms all de una moda pasajera
o mero instrumento de lucha poltica y, por tanto, posibilite el trnsito de su
conhguiacin foinaI a su naleiiaIizacin ieaI en una nueva oIivia aulonnica.
120
Segundo Concurso de Ensayo Poltico
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