En este documento se intenta describir los elementos centrales de la institucionalidad del régimen autonómico en Bolivia a la luz de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
Original Title
Especificidades institucionales del Estado Autonómico en Bolivia
En este documento se intenta describir los elementos centrales de la institucionalidad del régimen autonómico en Bolivia a la luz de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
En este documento se intenta describir los elementos centrales de la institucionalidad del régimen autonómico en Bolivia a la luz de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
&D Avenida Arce N 2180 (591)(2) 2440347- 2441891-2440391 Casilla N 4457 La Paz-Bolivia Coordinacin: Jorge Dulon Fernndez Autores: AAVV Edicin: Adriana Omonte Tames Diseo de tapa: Carlos Arce Moreira Diagramacin e impresin: C&C Impresiones. Tel.: 2495695 Otero de la Vega 271 San Pedro 1ra Edicin, Febrero 2012 Depsito Legal: .. Impreso en Bolivia 79 Segundo Concurso de Ensayo Poltico ESPECIFICIDADES INSTITUCIONALES DEL ESTADO AUTONMICO EN BOLIVIA Diego Andrs Chvez Rodrguez 1 INTRODUCCIN El Estado boliviano est atravesando por una de sus mayores transformaciones en cuanto a la estructura y organizacin territorial del Estado boliviano, lo que liae consigo vaiias nodihcaciones en Ias aliiluciones y iesponsaliIidades de los diversos niveles territoriales y las formas de gobierno, tanto aquellos que ya exislan cono enlidades con una inconpIela descenliaIizacin -es eI ejenpIo de Ios depailanenlos y nunicipios- as cono aqueIIos que son nuevos -cono Ias autonomas indgena originario campesinas y las autonomas regionales. La complejidad de los cambios en la malla territorial del Estado se encuentra, sin duda, en la implementacin misma del rgimen autonmico, pues deberemos entender al mismo como un sistema destinado a una reforma en la forma de provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin, lo que implica tambin un cambio en la manera de disear y gestionar las polticas plIicas, donde eI niveI cenliaI juega un papeI inpoilanle en Ia dehnicin de horizontes de desarrollo para el pas en su conjunto, pero donde las ahora entidades territoriales autnomas (ETAs), debido a su mayor proximidad a la genle, sean quienes dehnan Ia foina en Ia que geslionan sus leiiiloiios. En este documento se intenta desarrollar una aproximacin descriptivo-analtica deI ieginen aulonnico en oIivia en lase a Ias especihcidades inslilucionaIes que ha tomado el mismo a partir de las disposiciones constitucionales y, principalmente, aquellas provenientes de la Ley Marco de Autonomas y DescenliaIizacin (LMAD) -de aqu en adeIanle Ley Maico. Ioi esla iazn, el documento cuenta con cuatro secciones centrales, en la primera de ellas se presenta la caracterizacin de la reformada estructura territorial estatal en base a lo dispuesto por el texto constitucional al respecto, tratando de delimitar para ello los ejes estructurales del rgimen autonmico para as dar paso a un desarrollo a mayor profundidad de stos en los apartados siguientes. La segunda seccin est destinada a la descripcin y anlisis del complejo rgimen competencial del Estado autonmico precisando la tipologa competencial, los conceptos ligados a su implementacin prctica, as como un anlisis inicial del desarrollo de los catlogos competenciales en la Ley Marco. En el tercer apartado disculinos eI ieginen econnico-hnancieio piopueslo poi Ia Iey seaIada, 1 Ganador de la primera Mencin de Honor del Segundo Concurso de Ensayo Poltico. 80 Segundo Concurso de Ensayo Poltico prestando especial atencin a los principios que debern regir su funcionamiento, los recursos que tienen cada una de las entidades territoriales autnomas para el hnancianienlo de sus conpelencias, Ia caiacleiizacin deI Iondo cieado poi Ia Ley Maico y, hnaInenle, aIgunas apieciaciones pieIininaies en loino aI paclo hscaI. Para terminar el tronco central del documento se desarrolla el denominado rgimen de coordinacin intergubernamental del Estado autonmico, el mismo que se centrar en la caracterizacin de estas instancias de coordinacin, as como una ieexin solie su peilinencia y facliliIidad. LI docunenlo cieiia con Ia paile de conclusiones que tiene su propio ttulo pues en ella se intenta, por un lado, resumir todo el desarrollo descriptivo realizado y, por otro lado, plantear los que pueden ser considerados como los principales desafos de la implementacin del rgimen autonmico boliviano. El proceso que est encarando Bolivia es uno de los ms complejos en la regin y, poi lanlo, Ia desciipcin y anIisis de sus especihcidades y pailicuIaiidades resulta de importancia en un contexto regional en el que la temtica de la descentralizacin ocupa un lugar especial. En este marco, el documento presentado espera convertirse en una herramienta que permita el debate y la ieexin en loino a Ia conpIejidad que inpIica Ia liansfoinacin esliucluiaI de un Estado, ms an, en uno en el que los cambios requieren de una ingeniera territorial de alta precisin. CARACTERIZACIN CONSTITUCIONAL DE LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL RGIMEN AUTONMICO Es la Tercera Parte de la Constitucin Poltica del Estado (CPE), promulgada a inicios de 2009, la que delinea de forma general los elementos constitutivos del Estado descentralizado y con autonomas que se pretende implementar en Bolivia. Las disposiciones constitucionales al respecto sealan, en primer lugar, que la organizacin territorial del Estado est compuesta por departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos 2 (CPE, art. 269/I). En segundo lugar, la Constitucin caracteriza los diferentes tipos de autonoma que existirn, a saber: la autonoma departamental, la autonoma municipal, la autonoma indgena originario campesina y la autonoma regional 3 ; las mismas que, exceptuando la ltima, no estarn subordinadas entre ellas y tendrn un igual rango constitucional. 2 La organizacin territorial dispuesta constitucionalmente recupera varias de las unidades territoriales existentes hasta el momento, con la diferencia proveniente de la eliminacin de los denominados cantones y la transformacin de las tierras comunitarias de origen (TCO) en territorios indgena originario campesinos (TIOC). 3 A pesar de la existencia de una denominada autonoma regional, es importante precisar que sta, a diferencia de los dems tipos de autonoma, no posee la facultad legislativa y, como lo veremos ms adelante, tampoco cuenta con un calIogo conpelenciaI espechco pues Ias conpelencias que posea piovendin deI calIogo conpelenciaI excIusivo de la autonoma departamental o de otras ETAs que lo compongan, hechos que determinan de forma clara su menor rango. 81 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Un tercer elemento central de la delimitacin del rgimen autonmico en la Constitucin es la distribucin de competencias realizada a travs de nueve catlogos competenciales para los diferentes niveles territoriales, los mismos que estn divididos de la siguiente manera: 1) competencias privativas del nivel central; 2) competencias exclusivas del nivel central; 3) competencias compartidas entre el nivel central y las entidades territoriales autnomas; 4) competencias concurrentes entre el nivel central y las entidades territoriales autnomas; 5) competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autnomos; 6) competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos; 7) competencias exclusivas de las autonomas indgena originario campesinas; 8) competencias compartidas de las autonomas indgena originario campesinas y; 9) competencias concurrentes de las autonomas indgena originario campesinas. Por lo tanto, debido a la composicin de la estructura territorial dispuesta conslilucionaInenle, es posilIe ahinai, cono cuailo punlo cenliaI, que oIivia hoy cuenta con cuatro niveles territoriales y cinco formas de gobiernos autnomos. Los niveIes leiiiloiiaIes -leniendo en cuenla que eslos se idenlihcan, segn Iianz aiiios, a pailii de que poseen 'cuaIidad guleinaliva (aiiios, 2OO8: 44) - son el central, el departamental, el municipal y el indgena originario campesino. A su vez, se tienen cinco formas de gobierno que son: el gobierno central, el gobierno departamental, el gobierno municipal, el gobierno indgena originario y el gobierno regional, este ltimo a pesar de no contar con una autonoma plena debido a la ausencia de facultad legislativa, s cuenta con rganos de gobierno que conforman la institucionalidad de la jurisdiccin regional, por lo tanto, es posilIe ahinai que s se consliluye en un golieino, peio no en un niveI leiiiloiiaI. Finalmente, es importante mencionar que como mandato constitucional, tena que ser la Ley Marco la que deba regular lo siguiente: 1) El procedimiento para la elaboracin de Estatutos Autonmicos y Cartas Orgnicas. 2) La transferencia y delegacin competencial. 3) LI ieginen econnico hnancieio. 4) La coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autnomas. Son estos mandatos otorgados a la Ley Marco los que se pasan a describir y anaIizai lievenenle en Ias secciones siguienles -en especiaI Ios lies Ilinos-, poi supueslo, sin inlenlai agolai Ias lenlicas anaIizadas pues si bien ya existe una estructura autonmica formalmente establecida, es el ejercicio de la misma lo que nos permitir en los aos siguientes realizar una evaluacin sobre los alcances, las consecuencias y desafos por lo que atraviesa el Estado autonmico boliviano. 82 Segundo Concurso de Ensayo Poltico PRECISIONES DE LA LEY MARCO Y EL COMPLEJO RGIMEN COMPETENCIAL Para iniciar el anlisis del marco competencial en la Bolivia autonmica, conviene partir de las precisiones realizadas tanto en la Constitucin como en la Ley Marco, poi eIIo, enpezanos poi Ia dehnicin nisna de aulonona que adoplan anlas disposiciones legales que, a la letra sealan que la autonoma [] implica la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administracin de sus recursos econmicos, y eI ejeicicio de Ias facuIlades IegisIaliva, iegIanenlaiia, hscaIizadoia y ejecutiva, por sus rganos del gobierno autnomo en el mbito de su jurisdiccin y competencias y atribuciones (CPE, art. 272). Es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitucin Poltica del Estado y la presente Ley, que implica la igualdad jerrquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autnomas, la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administracin de sus recursos econmicos y el ejercicio de facultades IegisIaliva, iegIanenlaiia, hscaIizadoia y ejeculiva, poi sus iganos deI gobierno autnomo, en el mbito de su jurisdiccin territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitucin Poltica del Estado y la ley. La autonoma regional no goza de facultad legislativa (LMAD, art. 6/II/3). Cono se puede peicilii en Ias dehniciones piesenladas Ia aulonona en oIivia tiene cuatro elementos principales: 1) Igualdad jerrquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autnomas. 2) Eleccin directa de las autoridades de las entidades territoriales autnomas. 3) Administracin propia de los recursos econmicos de las entidades territoriales autnomas. 4) Ljeicicio de Ias facuIlades IegisIaliva, iegIanenlaiia, hscaIizadoia y ejecutiva a cargo de los rganos de los gobiernos autnomos. Despus de conceptualizada la autonoma, es preciso establecer que la Constitucin, en los catlogos competenciales a los que se hizo referencia ms adelante, distribuy de forma explcita un total de 199 competencias que estn divididas en cuatro tipos de competencias (Cfr. CPE, art. 197). A continuacin se detalla aquello que puede denominarse como la tipologa competencial establecida constitucionalmente y que es recuperada por la Ley Marco: 83 Segundo Concurso de Ensayo Poltico ESQUEMA 1: TIPOLOGA COMPETENCIAL
Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado. En este punto, conviene resaltar que en el caso de las competencias concurrentes, como pudimos advertir en el Esquema 1, son las entidades territoriales autnomas las que de manera simultnea ejercen las potestades reglamentaria y ejeculiva, sin enlaigo, Ia Ley Maico paiece halei olviado esla dehnicin y, en su articulado, plantea otra en la que la competencia concurrente permite al nivel cenliaI deI Lslado no sIo IegisIai -que eslala dehnido en Ia Conslilucin-, sino que tambin le da la posibilidad de ejercer las facultades reglamentaria y ejecutiva junto a las ETAs, contraviniendo por lo tanto lo dispuesto constitucionalmente. A iaz de esle canlio en Ia dehnicin de Ia naluiaIeza nisna de Ia conpelencia concuiienle, suige esle inleiioganle: que signihca, segn Io dispueslo poi Ia Ley Marco, que todos los niveles puedan reglamentar y ejecutar las competencias concurrentes de manera simultnea y, si la Constitucin sealaba que el nivel central slo poda legislar en este tipo de competencias, que implica que sume las otras dos potestades, ser que el nivel central podr en algunos casos llevar adelante el ejercicio completo de las competencias enlistadas como concurrentes? Iaiece no exislii olia aIleinaliva -ns aII de Ia posiliIidad de eIaloiai olia Iey que deIinile lien esla conliadiccin- paia eI inleiioganle pIanleado que su resolucin a medida que se vaya llevando a la prctica las disposiciones constitucionales y de la Ley Marco en materia autonmica. Despus de la consideracin sealada y antes de iniciar con la descripcin y anlisis de la distribucin competencial propiamente dicha, resulta importante ieaIizai aIgunas acIaiaciones concepluaIes con eI hn de evilai confusiones en 84 Segundo Concurso de Ensayo Poltico el transcurso de la explicacin de los alcances de dichas competencias de los diferentes niveles territoriales. En primer lugar es necesario explicitar que, como se haba mencionado antes, el texto constitucional distribuye 199 competencias en catlogos competenciales diferenciados, cada uno de ellos pertenecientes a un tipo de autonoma en particular; sin embargo, si realizamos una revisin de esta asignacin conpelenciaI, es posilIe adveilii -aI iguaI q olios auloies- que Ia Iisla conlenida en cada una de ellas corresponde ms a materias competenciales que a competencias propiamente dichas, es decir, lo establecido constitucionalmente hace referencia a un conjunto de atribuciones o responsabilidades que corresponden a un secloi espechco, poi ejenpIo, seguiidad ciudadana o leIeconunicaciones. Ioi lo tanto, es necesario diferenciar las materias competenciales de lo que son las competencias, pues segn lo que se desprende del texto constitucional y la Ley Maico, eslas Ilinas esln dehnidas cono aqueIIos iasgos caiacleislicos de Ia tipologa competencial que describimos anteriormente, es decir, las competencias slo pueden ser privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, en cambio, las materias competenciales pueden ser entendidas como todos aquellos campos de accin que sern ejercidos tanto por el nivel central del Estado como por las entidades territoriales autnomas. En este marco, podemos advertir que las competencias tienen dos dimensiones que son fundamentales para diferenciar unas de otras; por un lado, se encuentra la dimensin territorial que establece a cules y cuntos determinados niveles territoriales corresponder la competencia y, por otro lado, se encuentra la 'dinensin facuIlaliva que se ieheie a Ia disliilucin de facuIlades (IegisIaliva, reglamentaria y ejecutiva) a cada nivel territorial conforme a las caractersticas de cada competencia. Por su parte, en el caso de las materias competenciales, es importante establecer que stas no poseen una univocidad, es decir, las materias enlistadas en la Constitucin no hacen referencia a una sola cosa, esto es posible constatarlo si analizamos los diferentes catlogos competenciales, por lo tanto, siguiendo a Carlos Bhrt (2010), cuando hablamos de materia competencial debemos tomar en cuenla que eslanos iehiiendonos, poi Io nenos, a cualio eIenenlos dislinlos: 1) reas o sectores de poltica pblica (educacin); 2) gestin de recursos concretos (hidiocailuios), 3) insliunenlos lecnicos de geslin plIica (pIanihcacin) y, 4) actividades emanadas del ejercicio del poder pblico de los gobiernos, sean stos autnomos o no (seguridad ciudadana). No obstante, ms all de tal diferenciacin, como bien seala Carlos Bhrt, existe una relacin directa entre unas y otras: lo que la Constitucin en realidad manda es que las materias enumeradas en los catlogos sean gestionadas bajo determinado tipo de competencia (2010: 18). 85 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Una segunda explicacin necesaria en torno al rgimen competencial radica en la diferencia existente entre lo que se denomina como una unidad territorial y aqueIIo que es dehnido cono una enlidad leiiiloiiaI, aI iespeclo delenos seaIai que Ia piineia hace iefeiencia a Ios espacios geogihcos que conhguian a la organizacin territorial del Estado a los que nos referimos anteriormente (CPE, art. 269/I); por el contrario, la entidad territorial corresponde, segn la Ley Marco, a la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdiccin de una unidad leiiiloiiaI, de acueido a Ias facuIlades y conpelencias que Ie conheien Ia Constitucin Poltica del Estado y la ley (LMAD, art. 6/II/1). Ioi Io lanlo, de Io que eslanos halIando es Ia necesidad de especihcai que Ia unidad territorial corresponde al espacio en el que se asientan las entidades leiiiloiiaIes, enlendidas eslas cono Ia conhguiacin de lodo eI apaialo institucional que constituye a los rganos propios para la administracin y ejercicio de la autonoma de los niveles de gobierno, pues es precisamente la entidad territorial el lugar donde recae la cualidad autonmica, y no as en la unidad territorial. En tercer lugar, es importante mencionar aquellos elementos caracterizadores del rgimen competencial dispuesto en la Ley Marco, pues son stos los que nos ayudarn, por un lado, a establecer los ejes sobre los que se asienta la implementacin del rgimen autonmico en su dimensin competencial y, por otro lado, a despejar una serie de dudas subyacentes en torno a algunos vacos que todava ha dejado la distribucin de competencias por nivel territorial que describiremos ms adelante. A continuacin se enlistan y describen los elementos competenciales mencionados: a. Obligatoriedad de la asuncin competencial: todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitucin a las entidades territoriales autnomas, as como las facultades reglamentaria y ejecutiva transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional debern ser asumidas obligatoriamente (LMAD, art. 64/I). b. Responsabilidad del ejercicio competencial: las competencias asumidas por las entidades territoriales autnomas son ejercidas bajo la responsabilidad directa de sus autoridades, las mismas que estn sujetas a sistemas de gestin pblica, control gubernamental y control jurisdiccional (Ibd., art. 64/III). c. Asignacin competencial secundaria: para el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva de las competencias concurrentes, que corresponden a las entidades territoriales autnomas, la ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) distribuir las responsabilidades de cada nivel, tomando en cuenta la naturaleza, las caractersticas y la escala de intervencin de cada una de las competencias (Ibd., art. 65). 86 Segundo Concurso de Ensayo Poltico d. Ejercicio competencial compartido: mediante legislaciones bsicas, la Asamblea Legislativa Plurinacional determinar los principios, la regulacin general de la materia y la divisin de responsabilidades entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autnomas, as como cul de estas ltimas tiene la facultad de realizar la legislacin de desarrollo respecto de cada competencia compartida asignada en la Constitucin (Ibd., art. 66/I). e. Gradualidad en el ejercicio competencial: ser el Servicio Estatal de Autonomas (SEA) ser el encargado de apoyar el ejercicio gradual de las nuevas competencias de las entidades territoriales autnomas, en coordinacin con stas y las instancias del nivel central del Estado que correspondan (Ibd., art. 67/I). f. Compatibilizacin legislativa: en caso de presentarse situaciones de disparidad entre las disposiciones normativas de las entidades territoriales autnomas que afecten derechos constitucionales o el inters general del Estado, mediante una ley la ALP tiene la facultad de establecer los principios que sean necesarios para realizar la compatibilizacin normativa (Ibd., art. 68). g. Cnn0Ictns cnmpctcncIa!cs: en caso de piesenlaise coniclos en Ia asignacin, transferencia, delegacin o ejercicio de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autnomas o entre estas ltimas, se dispone como va conciliatoria de resolucin al SEA mediante un convenio de conciliacin que deber ser refrendado por los rganos deliberativos de Ios niveIes de golieino en coniclo, sin enlaigo, en caso de no Iogiaise un acueido nedianle esla va, Ia inslancia hnaI de iesoIucin de coniclos competenciales es el Tribunal Constitucional Plurinacional (Ibd., art. 69/I- II). h. Transferencia y delegacin competencial: cuaIquieia de eslas acciones - liansfeiencia o deIegacin- no inpIica Ia peidida de liluIaiidad de Ia facuIlad IegisIaliva paia Ia enlidad leiiiloiiaI que liansheie o deIega Ia conpelencia (Ibd., art. 70/I); a su vez, la diferencia entre ambas es: la transferencia total o parcial de una competencia implica tambin la transferencia de la responsabilidad a la entidad territorial receptora y, por el hecho de ser liansfeiencia, esla es dehniliva, poi lanlo, no puede sei liansfeiida o delegada a una tercera entidad territorial; por su parte, la delegacin total o parcial de una competencia no implica la prdida de titularidad del gobierno delegante, a su vez, esta delegacin es revocable conforme a los trminos establecidos en el convenio de delegacin competencial y, al igual que la transferencia, la delegacin no puede ser ni transferida ni delegada a una leiceia enlidad leiiiloiiaI, hnaInenle, se eslalIece que Ia deIegacin de una competencia que estaba siendo ejercida efectivamente incluir recursos, 87 Segundo Concurso de Ensayo Poltico infraestructura, equipamiento e instrumentos tcnicos y metodolgicos, as como la capacitacin de personal y transmisin de conocimiento que forman parte de su ejercicio (Ibd., art. 76/I-II). Tanto la transferencia como la delegacin competencial desde el nivel central del Estado a las entidades territoriales autnomas contar con la participacin necesaria del SEA para la cooperacin tcnica en estos procesos (Ibd., art. 77). i. Reserva de ley: todo mandato a ley del texto constitucional que no establezca la entidad territorial con facultad de legislar, implica el ejercicio exclusivo nacional (Ibd., art. 71). j. Clusula residual: las competencias que no hayan sido incluidas en el texto constitucional conforme a la tipologa competencial en los correspondientes catlogos, sern atribuidas al nivel central del Estado y ser ste quien asigne mediante ley las facultades de las entidades territoriales autnomas (Ibd., art. 72). k. Concurrencia competencial entre entidades territoriales autnomas: cuando las entidades territoriales autnomas realicen el ejercicio concurrente de algunas de sus competencias exclusivas con otras entidades territoriales que se encuentren en su jurisdiccin, se mantendrn las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva de las mismas, estableciendo, por tanto, las reas y alcance de la participacin de cada una de ellas en su reglamentacin y ejecucin (Ibd., art. 73). l. Competencias de las autonomas regionales: este tipo de autonomas tendrn competencias una vez que la Asamblea Departamental apruebe por 2/3 de votos del total de sus miembros, en un plazo de 120 das, el traspaso competencial correspondiente (Ibd., art. 74/1). m. Garanta estatal de la prestacin de servicios pblicos: los servicios pblicos que dejen de ser provistos por una entidad territorial autnoma podrn ser atendidos por los gobiernos que se encuentren en la jurisdiccin de sta; por esta razn, a solicitud de la sociedad civil organizada o el Ministerio de Autonoma, la ALP aprobar una ley que autorice el ejercicio transitorio de la conpelencia y, a su vez, hje Ios pIazos paia su ejeicicio y Ias condiciones de restitucin de la competencia al gobierno autnomo que estaba impedido de ejercerla, previo informe tcnico del SEA (Ibd., art. 78). n. Competencia no previstas constitucionalmente: aquellas competencias que no estaban previstas en la asignacin competencial secundaria establecida por la Ley Marco, debern ser reguladas por una ley sectorial que sea aprobada por el nivel al que corresponden dichas competencias (Ibd., art. 79). 88 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Despus de realizado este recorrido descriptivo por aquellos elementos centrales del rgimen competencial que nos ayudan a comprender de mejor manera la asignacin competencial primaria y secundaria dispuesta en la Constitucin y en la Ley Marco respectivamente, pasamos a dar cuenta de la distribucin de competencias para cada nivel territorial. Iniciamos esto con un cuadro que ilustra la distribucin competencial global realizada en el texto constitucional. TABLA 1: DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS Fuente: GTZ-PADEP, 2010: 22. La TalIa 1 giahca no sIo Ia conpIejidad de Ia disliilucin conpelenciaI paia eI rgimen autonmico boliviano, sino que tambin muestra que la mayor cantidad de las competencias distribuidas pertenecen al nivel central del Estado, seguida de las autonomas indgena originario campesinas, las autonomas municipales y las autonomas departamentales, respectivamente; sin embargo, lo importante de la asignacin competencial primaria va constitucional no es el anlisis cuantitativo de la misma, sino ms bien, el anlisis cualitativo de dicha distribucin, pues como se mencion antes, el texto constitucional enlista, en algunas ocasiones, materias competenciales muy generales como seguridad ciudadana o servicio neleoioIgico y, en olios casos, conpelencias laslanle espechcas cono elaboracin de planes de ordenamiento territorial y uso de suelos. Ante la ambigedad presentada en esta distribucin competencial, es la Ley Marco la que intenta delimitar el alcance de dichas competencias, para ello, desglosa un Iislado conpelenciaI lonando en cuenla secloies espechcos de poIlica plIica en los cuales cada nivel territorial tiene determinadas competencias; sin embargo, todava existe, por un lado, sectores que no fueron re-distribuidos y, por otro lado, imprecisiones en esta delimitacin competencial. Como mencionamos, intentando evitar las ambigedades, duplicidades y solapamientos, la Ley Marco dispone una desagregacin de competencias ms 89 Segundo Concurso de Ensayo Poltico profunda a la realizada en el texto constitucional, la misma que se divide por sectores, cuatro de los cuales permanecen sin una asignacin competencial espechca y, poi Io lanlo, se encuenlian a Ia espeia de una Iey secloiiaI que dehna Ias iesponsaliIidades de cada niveI leiiiloiiaI 4 ; el cuadro que se presenta a continuacin sintetiza aquellos sectores desarrollados por la Ley Marco, los que no fueron desarrollados y algunos sectores nuevos que aparecen en esta legislacin: TABLA 2: SECTORES Y COMPETENCIAS DESARROLLADAS Y NO DESARROLLADAS Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Ley Marco. La TalIa 2 ieeja que son liece Ios secloies cuyas conpelencias fueion desarrolladas para determinar las responsabilidades y potestades que tendr cada nivel territorial, son cuatro los sectores que an permanecen sin una disliilucin ns espechca que Ia ieaIizada poi eI lexlo conslilucionaI -a excepcin del sector de educacin que, como sealamos, ya cuenta con su ley secloiiaI- y, hnaInenle, exislen dos nuevos secloies que son incoipoiados poi la Ley Marco para la determinacin de las competencias que sern ejercidas por cada gobierno autnomo. Sin embargo, como ya habamos adelantado en el anlisis de la asignacin competencial de la Constitucin, lo importante no es el nmero de los sectores desarrollados o el nmero de competencias asignadas a cada nivel territorial, sino ms bien el alcance de las mismas, es decir, el valor que cada una de ellas tiene para la gestin pblica territorial autnoma. 4 Es importante sealar que en el caso del sector Educacin, la ley sectorial en la que, entre otras cosas, deba disponer la asignacin de competencias para cada nivel territorial en esta materia, ya fue promulgada y cuya delimitacin competencial ser analizada ms adelante. 90 Segundo Concurso de Ensayo Poltico En este marco, este desarrollo competencial sectorial tiene el mrito de haber cIaiihcado y piecisado aIgunas conpelencias que eslalan anliguas en eI lexlo constitucional, hecho que junto a una buena gestin territorial, podra conducir a una mejora en la provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin. Como ejemplo de una mejora en la asignacin competencial se encuentra el sector Turismo donde, conforme a lo dispuesto en la Constitucin, todos los niveles tienen la competencia exclusiva para la elaboracin de polticas de turismo, difeiencindose nicanenle poi Ia escaIa geogihca de Ias nisnas 5 . Lo que hizo la Ley Marco al respecto es delimitar las competencias de cada una de las entidades leiiiloiiaIes aulnonas en esla naleiia, es decii, cIaiihcai Ios canpos de accin de cada una de ellas, generando de esta manera una organizacin del sector, en Ia que cada una de eslas enlidades liene un ioI espechco, ya sea eIaloiando sistemas de gestin del turismo (nivel central), controlar el funcionamiento de los servicios tursticos (nivel departamental), invertir en infraestructura para el apoyo luislico (niveI nunicipaI) o, supeivisai y hscaIizai Ia opeiacin de Ios medios de transporte turstico (nivel indgena originario campesino). No obstante, as como existen elementos positivos en la asignacin competencial dispuesta en la Ley Marco, tambin es posible advertir que existen vacos que debern ser llenados conforme se avance en la implementacin del rgimen autonmico. Al respecto, la Ley Marco ni siquiera mencion algunas competencias, por ejemplo, el caso de la competencia concurrente sistema de control gubernamental (CPE, art. 299/II/14), entonces el interrogante que surge es: cmo reglamentan y ejecutan las entidades territoriales autnomas una poltica del sistema de control gubernamental cuya legislacin est a cargo del nivel central pero que la Ley Marco ha obviado? Ms all de estos vacos que, como mencionamos, podrn ser resueltos en la medida que se ponga en prctica el Estado autonmico, existe otro elemento de anlisis que dej abierto la Ley Marco en materia competencial; como pudimos ver en la Tabla 2, existen algunos sectores de poltica pblica que no fueron desarrollados en la distribucin competencial de dicha ley y que, por tanto, iequieien de una Iey secloiiaI paia cIaiihcai Ias conpelencias de cada una de Ias entidades territoriales autnomas, la misma que sin duda alguna ser elaborada por el Ministerio cabeza de sector; este hecho pone en debate la voluntad autonmica de los Ministerios dependientes del nivel central del Estado, como es de esperarse, son pocos o casi ninguno que tiene la voluntad de descentralizar sus funciones y transferir competencias a las entidades territoriales autnomas. LI caso ns enlIenlico paia suslenlai Ia ahinacin ieaIizada se encuenlia en las disposiciones contenidas en la denominada Ley de Educacin Avelino Siani 5 Iaia una ievisin de esla ahinacin, vei Ios ailcuIos: 298/II/38, 3OO/I/2O, 3O2/I/17, 3O4/I/11 de Ia Conslilucin Poltica del Estado. 91 Segundo Concurso de Ensayo Poltico - LIizaido Ieiez (Ley N7O) que es piecisanenle una de Ias Ieyes secloiiaIes que deba asignar competencias a un sector que no haba sido desarrollado por la Ley Marco. La importancia de la ley mencionada es que demuestra la naturaleza centralista tanto de los Ministerios como de las organizaciones sindicales inlegiadas a un secloi espechco, pues adens de desaiioIIai Ia poIlica deI sistema de educacin, lo que est bien pues es competencia exclusiva del nivel central del Estado, tambin desarrolla la competencia concurrente sobre la gestin del sistema de educacin y distribuye las funciones de cada una de las entidades territoriales autnomas en este sector. Lo lamentable de esta distribucin competencial en base a una ley sectorial es que en el afn de mantener las competencias ms importantes para el nivel central, los niveIes leiiiloiiaIes sulnacionaIes leininan con conpelencias siniIaies -poi no decii iguaIes-, pues lanlo eI niveI depailanenlaI cono eI nunicipaI y eI indgena oiiginaiio canpesino son iesponsalIes de dolai, hnanciai y gaianlizai Ios servicios bsicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento tanto a Institutos Tcnicos y Tecnolgicos, como a Unidades Educativas; adems de ello, ambos niveles territoriales estn encargados del apoyo a programas educativos (Ley de Educacin, art. 80/1, 2 y 3). Esto demuestra que al parecer no existe inters de profundizar la autonoma en las leyes sectoriales 6 , lo que hace prever que puede suceder lo mismo con otras leyes que debern asignar competencias a los distintos niveles territoriales. Sin duda, Io piesenlado en esla seccin ieeja Ia conpIejidad deI ieginen competencial del Estado autonmico boliviano; sin embargo, lejos de agotar los elementos de anlisis y debate en torno al mismo, lo que se ha buscado es, por un lado, describir las disposiciones de la Ley Marco y, por otro lado, analizar algunos puntos que consideramos centrales a la hora de la implementacin del rgimen autonmico. EL APARENTE ESTTICO RGIMEN ECONMICO-FINANCIERO Como se mencion, la Ley Marco no slo tena como mandato constitucional la precisin en cuanto al rgimen competencial, sino tambin el desarrollo de Ias especihcidades deI ieginen econnico hnancieio deI Lslado aulonnico, el mismo que puede ser entendido como una especie de complemento del entramado competencial descrito y analizado en la seccin anterior, pues como salenos no exislen iesponsaliIidades -Iease conpelencias- que no puedan sei IIevadas a calo si no cuenlan con eI iespeclivo hnancianienlo paia su desaiioIIo. 6 Si lien es posilIe ahinai que Ias oiganizaciones sindicaIes en deleininados secloies lienen aIlo polenciaI de inuencia paia Ia eIaloiacin e inpIenenlacin de Ias Ieyes secloiiaIes, eIIo no es juslihcalivo paia Ia exislencia de una incipiente vocacin autonmica en un Estado que tiene como una de sus caractersticas centrales precisamente a la autonoma. 92 Segundo Concurso de Ensayo Poltico En este sentido, en esta seccin se presta especial atencin a tres elementos cenliaIes de esle ieginen -Io que no signihca que esle no conlenpIe nayoies eIenenlos neiecedoies de anIisis-, a salei: sus piincipios, Ios iecuisos de Ias entidades territoriales autnomas y el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario. Elementos estos que permitirn, posteriormente, emitir algunas opiniones iniciaIes solie Ia necesidad y polenciaI facliliIidad de un paclo hscaI en oIivia. Ln piinei Iugai, es inpoilanle seaIai eI oljelo deI ieginen econnico-hnancieio en el esquema autonmico del Estado, para ello, la Ley Marco dispone que este rgimen regula la asignacin de recursos hacia las entidades territoriales autnomas y las facultades para su administracin [con el objetivo de ejercer y cumplir las competencias que tienen] (LMAD, art. 101/II); por lo tanto, esto signihca que Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas van a hnanciain sus piopias competencias con los recursos que se consignen en sus presupuestos. ajo esle naico dehniloiio de Io que se espeia deI ieginen econnico hnancieio desarrollado en la Ley Marco, es preciso establecer los lineamientos para la administracin de los recursos de las entidades territoriales autnomas, los mismos que segn las disposiciones emanadas de la sealada ley son los siguientes: ESQUEMA 2: LINEAMIENTOS PARA LA ADMINISTRACIN DE RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES AUTNOMAS
93 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Ley Marco. Lsle piinei aceicanienlo aI ieginen econnico-hnancieio deIinilado en Ia Ley Marco muestra un aspecto positivo que es la inclusin expresa de principios lsicos paia Ia conhguiacin de un ieginen econnico-hnancieio sIido -poi IIanaiIo de aIguna naneia. LI piincipio de 'sosleniliIidad hnancieia iesuIla imprescindible al momento de la implementacin del rgimen autonmico pues, acompaado de una buena gestin pblica territorial, permitir una pIanihcacin acoide a Ios iecuisos disponilIes en Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas, evilando de esla naneia geneiai polenciaIes dehcils sulnacionaIes delido a Ia uliIizacin conslanle de deuda plIica paia eI hnancianienlo de sus competencias 7 . Ioi su paile, Ia idea de conlai con 'aulonona econnica hnancieia es vilaI para las entidades territoriales autnomas, ya que ello permitir que las mismas sean capaces de destinar sus recursos a aquellos sectores donde consideran ms importante y necesario en sus respectivos territorios; sin embargo, en este punlo es inpoilanle iesaIlai que Ia aulonona hnancieia no inpIica soIanenle una descentralizacin del gasto, sino tambin una descentralizacin del ingreso, pues no se puede seguir pensando que slo se es autnomo para decidir sobre el uso de los recursos sino que tambin se debe ser autnomo para decidir como incrementar los recursos propios sin depender enteramente de las transferencias hscaIes piovenienles deI niveI cenliaI deI Lslado. La equidad con solidaridad resulta un principio de innegable importancia en todo escenario descentralizado, porque mediante l se busca el cuidado de Ios equiIiliios hscaIes, ya sean eslos de naluiaIeza nacioeconnica, intergubernamental o interterritorial. En este punto, hay que resaltar la necesidad de conlai con esle piincipio paia Ia hscaIidad loIiviana pues Ia nisna cuenla con aIlos ndices de desequiIiliio hscaI hoiizonlaI poique delido a iazones de densidad polIacionaI o posicin geogihca, enlie olias, exislen liechas nuy profundas en la asignacin de recursos a determinados sectores realizada por las entidades territoriales autnomas. Veanos Io ahinado con un ejenpIo seaIado en eI Iilio liluIado /DFRQVWUXFFLyQ GHO(VWDGRDXWRQyPLFR(OHPHQWRVSDUDHOGHEDWH\ODFRQFHUWDFLyQ (GTZ, 2010) centrado en eI gaslo pei cpila que fue ejeculado poi Ias ex-piefecluias y nunicipaIidades para las funciones de salud, educacin, urbanismo y vivienda: 7 La importancia de una buena gestin del gasto pblico est siendo debatido hoy en da en Espaa. 94 Segundo Concurso de Ensayo Poltico GRFICO 1: GASTO PER CPITA EN FUNCIONES SOCIALES (2007) (EN DLARES) Fuente: GTZ, 2010: 110. Los dalos son cIaios, en eI caso de Ias ex-piefecluias ponganos un ejenpIo paia la funcin de educacin, mientras en Potos se asigna U$S.69,9 per cpita, en Pando slo se cuenta con U$S.32,5, es decir, en el primer departamento se asigna ms del doble de recursos para la educacin a comparacin de la prefectura pandina. En el caso de las municipalidades pasa exactamente lo mismo, sigamos con el ejemplo de la funcin de educacin, los municipios de Pando en promedio asignan U$S.143,1 para educacin, a diferencia del promedio de la asignacin de recursos realizada por los municipios de Santa Cruz para la misma funcin que asciende a U$S.13,8 per cpita. A pesar de que pueden existir otros factores para las diferencias existentes entre territorios, los datos se traducen en una notable brecha en la asignacin de recursos entre los mismos y demuestra el desequilibrio hscaI hoiizonlaI aI que se hizo iefeiencia. Los piincipios de 'cooidinacin y IeaIlad inslilucionaI y de 'iecuisos suhcienles, sin duda aIguna, son de uliIidad paia Ia conhguiacin deI ieginen econnico- hnancieio, sin enlaigo, es posilIe consideiaiIos cono conpIenenlaiios a Ios lies piincipios desaiioIIados piiafos anleiioies, sin que eIIo signihque, poi supuesto, quitarle el mrito a la Ley Marco en este punto al haber incorporado de forma expresa estos principios de notable relevancia. Un segundo elemento importante de este rgimen hace referencia a los recursos con los que cuentan las entidades territoriales autnomas para la provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin, por ello, la Ley Marco establece la siguiente taxonoma de recursos: - Ingresos tributarios. - Ingresos no tributarios. - Transferencias. 95 Segundo Concurso de Ensayo Poltico - Donaciones (iecuisos hnancieios y no hnancieios paia pIanes, piogianas y proyectos). - Crditos 8 . - Olios lenehcios no nonelaiios. Ln visla de esla cIasihcacin de iecuisos a Ios que podin accedei Ias enlidades territoriales autnomas para el ejercicio de sus competencias, resulta todava ms esclarecedor para un posterior anlisis una descripcin de los recursos de cada una de estas entidades, los mismos que pasan a ser detallados a continuacin: a. Recursos de las entidades territoriales departamentales: 1) Regalas departamentales. 2) Impuestos (conforme a la ley bsica de regulacin para la creacin de inpueslos y, Iey de cIasihcacin de inpueslos). 3) Tasas y contribuciones especiales. 4) Patentes departamentales por explotacin de recursos naturales (conforme a la ley del nivel central). 5) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenacin de activos. 6) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 7) Crditos y emprstitos internos y externos (contrados conforme a legislacin del nivel central). 8) Transferencias por la participacin de la recaudacin en efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impuestos Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD). 9) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de competencias. b. Recursos de las entidades territoriales municipales: 1) Impuestos (conforme a la ley bsica de regulacin para la creacin de inpueslos y, Iey de cIasihcacin de inpueslos). 2) Tasas, patentes a la actividad econmica y contribuciones especiales. 3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenacin de activos. 4) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 5) Crditos y emprstitos internos y externos (contrados conforme a legislacin del nivel central). 6) Transferencias por coparticipacin tributaria de las recaudaciones en efectivo de los impuestos nacionales. 8 La Ley Marco seala que para contratar endeudamiento pblico interno y externo, las entidades territoriales au- lnonas delein: i) juslihcai lecnicanenle Ias condiciones ns venlajosas deI ciedilo en leininos de lasas, pIazos y montos; ii) demostrar la capacidad de generacin de ingresos para cubrir el capital y los intereses y; iii) para todo ello, debern registrar el inicio de sus operaciones a la instancia establecida del rgano Ejecutivo. En este marco, se dispone que la contratacin de deuda pblica externa deber ser autorizada por la Asamblea Legislativa Plurina- cional, as como la deuda pblica interna debe estar autorizada por la instancia establecida por el rgano Ejecutivo; sin embargo, la Ley Marco aclara que dicha autorizacin no implica la garanta del nivel central para el repago de la deuda. IinaInenle, se eslalIece que Ia lenlica deI ciedilo eslai especihcada en Ia denoninada Ley de Lndeudani- ento que deber ser elaborada y aprobada por el rgano Legislativo del nivel central (Cfr. LMAD, art. 108(VII-XIII)). 96 Segundo Concurso de Ensayo Poltico 7) Transferencias por participaciones en la recaudacin en efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). 8) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de competencias. 9) Participacin en la regala minera departamental para municipios productores. c. Recursos de las entidades territoriales indgena originario campesinas: 1) Impuestos asignados a su administracin. 2) Tasas, patentes y contribuciones especiales. 3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenacin de activos. 4) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 5) Crditos y emprstitos internos y externos (contrados conforme a legislacin del nivel central). 6) Transferencias de regalas departamentales por explotacin de recursos naturales (conforme a ley del gobierno autnomo departamental). 7) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de competencias. 8) Transferencias de coparticipacin tributaria e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (conforme a factores de distribucin dispuestos en la legislacin). d. Recursos de las entidades territoriales autnomas regionales: 1) Tasas y contribuciones especiales (conforme ley del nivel central). 2) Ingresos de la venta de bienes y servicios (conforme a las competencias transferidas o delegadas). 3) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 4) Transferencias de regalas departamentales por explotacin de recursos naturales (conforme normativa vigente y ley del gobierno autnomo departamental). 5) Ingresos transferidos por entidades territoriales autnomas que componen la regin autnoma. 6) Transferencias que provienen de la delegacin y/o transferencia de competencias. Un anlisis de los recursos dispuestos para cada una de las ETAs muestra, en primer lugar, una ampliacin del dominio tributario de las mismas, lo que se constituye en un elemento positivo pues un escenario autonmico implica la geneiacin de ingiesos piopios capaces de hnanciai Ias conpelencias de dichas entidades; esto es ms importante an cuando la realidad boliviana demuestra la alta dependencia que tienen los niveles territoriales subnacionales de las liansfeiencias hscaIes piovenienles deI niveI cenliaI deI Lslado, en eI caso de Ias ex-piefecluias apioxinadanenle enlie eI 8O y 85 de sus ingiesos, en 97 Segundo Concurso de Ensayo Poltico promedio, son prevenientes de transferencias desde el nivel central por concepto de regalas e impuestos sobre los hidrocarburos, lo mismo sucede en el caso de las municipalidades que en promedio, el 75% de sus ingresos dependen de las transferencias por concepto de coparticipacin tributaria e Impuesto Directo a Ios Hidiocailuios (IDH), enlie olias, a conlinuacin se piesenla un gihco que inlenla denosliai Ia ahinacin: GRFICO 2: FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL GASTO SUBNACIONAL (PROMEDIO 2005-2007) Fuente: GTZ, 2010: 111. Los dalos deI Cihco 2 ieejan Ia nagnilud signihcaliva que lienen Ias transferencias desde el nivel central del Estado para los ingresos de las entidades territoriales autnomas; sin embargo, en este punto es importante advertir que estas transferencias son, a la vez, altamente dependientes de ingresos de naturaleza inestable y voltil como son los provenientes de la actividad hidrocarburfera; por lo tanto, es aqu donde adquiere mayor relevancia la ampliacin de los dominios tributarios de las entidades territoriales autnomas, para evitar un decrecimiento en Ia sosleniliIidad deI hnancianienlo de sus conpelencias que ahoia son ns y de mayor complejidad. Olio eIenenlo de anIisis geneiado a pailii de Ia cIasihcacin de Ios iecuisos paia Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas es Ia gian canlidad de naleiias hscaIes que quedaron a la espera de la elaboracin de una ley proveniente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; presentamos a continuacin un listado de aquellas Ieyes que desaiioIIain Ia inpIenenlacin deI ieginen econnico-hnancieio delineado por la Ley Marco, leyes que sin embargo ya se encontraban como un mandato en el texto constitucional: Ley de Ingresos nacionales, departamentales y municipales: sin fecha (CPE Art.340). Ley de Lndeudanienlo: sin fecha (Ail. 1O4/7 - Disposicin Tiansiloiia Quinta). 98 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Ley de Distribucin y Financiamiento de Inversin Pblica, Gasto Corriente y Funcionamiento de las ETA: sin fecha (Art. 114 / VII). Ley del Fondo de Desarrollo Productivo y Social: sin fecha (Art. 117). Ley de Responsabilidad Fiscal: no hay fecha (Disposicin Transitoria Sexta). Ley de Gastos de Funcionamiento: no hay fecha (Disposicin Transitoria Novena). Adens de Ia cIasihcacin de iecuisos paia cada una de Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas, Ia Ley Maico, aI paiecei, lusca eslalIecei un ieginen hscaI hnancieio ms equitativo, por ello establece la necesidad de tomar en cuenta el principio de distribucin equitativa territorial el mismo que hace referencia a que la distribucin de recursos provenientes de la explotacin de recursos naturales delei consideiai Ias necesidades difeienciadas de Ia polIacin con eI hn de reducir las desigualdades de acceso a los recursos productivos y desigualdades regionales, evitando la desigualdad, la exclusin social y econmica, y en busca de erradicar la pobreza (Cfr. LMAD, art. 111). Complementando al principio sealado, la Ley Marco dispone la creacin de un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario (FDPS) que tiene por objeto la pionocin deI desaiioIIo pioduclivo a liaves deI hnancianienlo de pioyeclos eslialegicos, conliiluyendo a una disliilucin ns equilaliva de Ios lenehcios de la explotacin de recursos naturales de todo el territorio (Cfr. Ibd., art. 117). Lsle Iondo se inpIenenlai a liaves de una Iey espechca de Ia AsanlIea Legislativa Plurinacional y los recursos provendrn de recaudaciones adicionales a las presupuestadas del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) en el Presupuesto General del Estado, generadas cuando los precios de exportacin de gas natural para los contratos vigentes superen los parmetros establecidos en su Iey espechca (Cfi. Ild., ail. 118). Para la implementacin de este Fondo, la Ley Marco estableci tres mecanismos o componentes, los cuales buscan: ESQUEMA 3: MECANISMOS DEL FONDO DE DESARROLLO PRODUCTIVO SOLIDARIO
99 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Fuente: Elaboracin propia en base a las disposiciones de la Ley Marco. La incoipoiacin deI IDIS a Ia esliucluia deI ieginen econnico-hnancieio es un luen avance cono necanisno de eslaliIizacin paia Ia hnancianienlo de las funciones que cumple el Estado en su conjunto y las entidades territoriales aulnonas cono paile de eI, pues sus necanisnos de inpIenenlacin ieejan eI inleies poi conlai, poi un Iado, con un ieginen hscaI ns equilalivo lasado en Ia soIidaiidad enlie leiiiloiios y, poi olio Iado, con una hscaIidad aulonnica ns estable y promotora del desarrollo productivo. La incertidumbre que nace en torno a este Fondo, sin embargo, es la factibilidad de trasladarlo de lo formal a lo real, debido por un lado, a la naturaleza de Ios iecuisos que Io hnancian ya que, cono nencionanos anles, son de aIla inestabilidad y dependencia de los precios a nivel internacional y, por otro lado, puesto que la redaccin propuesta por la Ley Marco no es clara pues no menciona cul es el porcentaje de los recursos adicionales a los presupuestados eI que hnanciai dicho Iondo, sei eI 1OO de Ios iecuisos adicionaIes o Ia Iey del FDPS determinar un porcentaje menor? Con todo lo descrito y analizado, es posible percibir que los avances en la esliucluia hscaI no fueion nuy fueiles, Io que consliuye un sislena que aI paiecei contina descentralizado en el gasto pero todava centralizado en los ingresos; aunque no fueron descritos en este documento, existen aspectos administrativos y presupuestarios muy bien delimitados y precisados, pero todava muy subordinados a las acciones y determinaciones provenientes del nivel central del Estado; aunque existe el inters de ampliar los dominios tributarios de las entidades territoriales autnomas, todava es posible percibir una mirada muy estrecha al respecto 9 . Cono una ieexin paia Ia nejoia deI ieginen econnico-hnancieio es inpoilanle deslacai Ia necesidad de incoipoiai -Ia Ley Maico no Io hizo- ciileiios de ehciencia paia Ia asignacin de iecuisos a Ios niveIes leiiiloiiaIes subnacionales, pues: 9 Un ejemplo que demuestra que todava persiste una mirada centralizadora del ingreso se encuentra en la denominada Ley de }uegos de Loleia y de Azai (Ley N6O). 100 Segundo Concurso de Ensayo Poltico AcluaInenle se liansheien iecuisos a Ias enlidades leiiiloiiaIes autnomas, independientemente de la calidad de la gestin que realizan, de la cobertura de sus servicios pblicos, de su forma de administracin del gasto corriente, de su capacidad de ejecucin, o de Ia coniclividad o goleinaliIidad que nanliene cada una de |eIIasj. Sin duda, en eI piesenle, eI nodeIo hscaI de la descentralizacin premia por igual tanto a las buenas gestiones territoriales como a las malas (GTZ, 2010: 136). Ante ese hecho, es posible sugerir la necesidad de tomar en cuenta criterios tales cono eI cunpIinienlo de nelas de desaiioIIo, esfueizo hscaI ieIalivo, desenpeo institucional y fusiones territoriales (Cfr. Ibd.), entre otros, como criterios que premien a la buena gestin territorial con una asignacin extra de recursos y, por tanto, generen una mejora en la provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos. Finalmente, a raz de la disposicin de la Ley Marco que establece que el Servicio Estatal de Autonomas junto al Ministerio de Autonoma y el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas debern elaborar una propuesta tcnica de dilogo paia un paclo hscaI y piesenlaiIa aI Consejo NacionaI de Aulononas en un pIazo no nayoi a seis neses despues de Ia pulIicacin de Ios iesuIlados ohciaIes deI Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 10 , se ha instalado en Bolivia un debate en torno a esta temtica. Este debate sin duda alguna es muy rico, tanto desde la perspectiva terica como Ia enpiica, Ia piineia de eIIas nos IIeva a invesligai solie Io que signihca un paclo hscaI, poi supueslo, su dehnicin depende enleianenle de Ios conlexlos poIlicos, econmicos y sociales que constituyen el entorno de cada sociedad, por lo tanto, en aIgunos casos inpIicai una iefoina hscaI lolaI o, en olios, sIo signihcai un acueido o aiiegIo solie una soIa fuenle de hnancianienlo deI Lslado, desde Ia olia peispecliva iesuIla inleiesanle eI anIisis de Ios desequiIiliios hscaIes conlenidos en lodo sislena de hnancianienlo y eI desaiioIIo de opciones paia su nodihcacin. Sin enlaigo, es posilIe soslenei que eI exilo de lodo paclo hscaI dependei de Ia voIunlad poIlica de Ios acloies y jugadoies con velo que intervienen en l, al respecto, Rafael Lpez acertadamente seala que el debate paia eI hnancianienlo de Ias aulononas no es ns que una sinlilica ieIacin enlie eI lecnicisno de Ia descenliaIizacin y eI canpo poIlico que, cono hIlio previo a lo tcnico o bandera a cuadros posteriores a modelos de laboratorio, impulsa el reparto del dinero pblico (2010: 89). Ioi lanlo, sin oIvidai eI liasfondo poIlico de esle pioceso, un paclo hscaI, cono toda reforma de gran envergadura, slo ser posible si ponemos en la mesa de debate la totalidad de recursos que percibe el Estado y no as slo los residuos de lo que todava no est claramente distribuido. 10 Censo programado para este ao 2011 pero de incierta realizacin. 101 Segundo Concurso de Ensayo Poltico LA INSTITUCIONALIDAD DE LA COORDINACIN INTERGUBERNAMENTAL 11 La Ley Maico, adens de Ia especihcacin de Ios iegnenes conpelenciaI y econnico hnancieio, cuenla con olia paile inpoilanle paia eI Lslado aulonnico pues hace al sistema en su conjunto, es aquella dedicada a la incorporacin de mecanismos de coordinacin que regirn las relaciones generadas entre las diversas formas de gobierno 12 . Todo ello debido a que lo que podramos denominar como una estructura de gobierno multinivel en Bolivia advierte la existencia de mltiples desafos al nonenlo de su inpIenenlacin, pues no eslanos halIando de una conhguiacin de sIo dos niveIes leiiiloiiaIes con anpIios podeies -cono puede sei Ia esliucluia leiiiloiiaI de nuchos Lslados fedeiaIes-, sino poi eI conliaiio, nos enconlianos anle un panoiana en eI que se van conhguiando diez ejes polenciaIes de coordinacin intergubernamental, los mismos que son sealados a continuacin: ESQUEMA 3: LOS DIEZ (10) EJES POTENCIALES DE COORDINACIN INTERGUBERNAMENTAL
IOC = Indgena Originario Campesino Fuente: Elaboracin propia. La construccin de este gobierno multinivel requiere desarrollar nuevas formas de gobierno, alejadas de la lgica jerrquica propia de una sistema de gobierno burocratizado, por lo tanto, es posible que la forma diferente de gobernar el territorio tenga en cuenta la necesidad del dilogo, la concertacin, la cooperacin y la coordinacin como elementos centrales de los procesos de elaboracin de poIlicas plIicas, lonando cono ejes Ias especihcidades piopias de Ios diveisos niveles territoriales subnacionales. 11 Esta seccin est basada en Chvez (2010); documento de donde se extraen algunas de las lneas analsticas presentadas aqu, pero donde se encontrar una descripcin ampliada y un anlisis comparativo a nivel internacional con foros intergubernamentales de caractersticas similares. 12 Ntese que la CPE no seal mecanismos concretos de coordinacin intergubernamental y dej ese mandato a la Ley Marco que, como veremos a continuacin, establece una serie de instituciones destinadas a este proceso de inter- relacionamiento gubernativo. 102 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Por lo tanto, la construccin paulatina y lenta de este gobierno multinivel muestra cIaianenle Ia inpoilancia de encaiai un pioceso de conhguiacin inslilucionaI de alta precisin, pues una multiplicacin de los espacios institucionales de coordinacin intergubernamental implica la proliferacin de los espacios para la gestin pblica territorial que precisamente, debido a la cercana a la poblacin, conozca ms y mejor las demandas emanadas de ella.
En este marco, un rgimen autonmico tan complejo como el boliviano requiere la implementacin de una serie de espacios de coordinacin intergubernamental, aIgo que anle Ia ausencia de su dehnicin en eI lexlo conslilucionaI, puede sei considerado como un punto a favor en la Ley Marco porque la misma ha delineado varios mecanismos e instituciones concretas destinadas a dicha coordinacin, las mismas que pasamos a describir a continuacin: ESQUEMA 4: MECANISMOS DE COORDINACIN INTERGUBERNAMENTAL EN LA LEY MARCO Fuente: Chvez, 2010: 230. Cono ieeja eI Lsquena 4, paia Ia cooidinacin enlie eI niveI cenliaI y Ias entidades territoriales autnomas, o entre estas ltimas, la Ley Marco ha propuesto siete mecanismos e instrumentos que pasaremos a describirlos conforme a las particularidades que adquiere cada uno de ellos en las disposiciones de dicha ley. 103 Segundo Concurso de Ensayo Poltico A. El Consejo Nacional de Autonomas (CNA) El CNA es un mecanismo de coordinacin poltica (LMAD, art. 121/1) que se constituye en instancia consultiva y de permanente coordinacin, consulta, deliberacin, proposicin y concertacin entre el gobierno plurinacional y las entidades territoriales autnomas (Ibd., art. 122). Este Consejo estar compuesto por 24 miembros, dispuestos de la siguiente manera (Ibd., art. 123): - Nivel central: o El Presidente del Estado. o El Ministro de la Presidencia. o LI Minislio de IIanihcacin deI DesaiioIIo. o El Ministro de Autonoma - Nivel departamental: o Los/as nueve (9) gobernadores/as de los departamentos. - Nivel municipal: o Cinco (5) representantes de la Federacin de Asociaciones Municipales (FAM). - Nivel indgena originario campesino: o Cinco (5) representantes de las autonomas indgena originario campesinas. - Autonoma Regional: o Una/un (1) representante de las autonomas regionales. La Ley Marco dispone que el CNA se rena ordinariamente dos veces al ao a convocatoria del Presidente y extraordinariamente cuando sea necesario a peticin de un tercio de sus miembros (Ibd., art. 124/I). Por su parte, el Ministerio de Autonoma se constituye en la Secretara Tcnica de este Consejo, Io que inpIica eI apoyo en funciones adninislialivas, Iogslicas y lecnicas -ns all de sus atribuciones como instancia propia del rgano Ejecutivo (Cfr. Ibd., art. 124/III). Finalmente, se dispone que los acuerdos generados al interior del CNA deben ser generados en base al consenso y, en los casos que sea necesario, stos se traducirn en acuerdos intergubernativos que tendrn un carcter vinculante para aquellas pailes que ialihquen Ios nisnos en sus iespeclivos iganos deIileialivos (Ild., art. 124/II). Es importante resaltar que este tipo de Consejo es muy propio de los Estados fedeiaIes -aunque no excIuyenle paia olio lipo de Lslados-, eIIo se dele a que en ellos es imprescindible delimitar los objetivos y lineamientos de carcter comn, a partir de los que se concentrar el desarrollo del Estado en su conjunto 104 Segundo Concurso de Ensayo Poltico y, posteriormente, en base a ello, cada Estado de la Federacin desarrollar una gestin pblica estatal conforme a las caractersticas propias de cada jurisdiccin territorial. Este tipo de Consejo es muy importante para el caso boliviano, pues en su seno podra disearse los ejes centrales sobre los cuales desarrollar el Estado autonmico como sistema global, teniendo en cuenta que ello no implique una injerencia de un nivel territorial sobre otro. Por lo tanto, al parecer el desafo ms importante del CNA ser la instalacin de sus actividades y el desarrollo coordinado de los horizontes del Estado autonmico, pues debido al alto grado de politizacin que adquiri la demanda durante los ltimos aos, los deseos y perspectivas sobre el mismo suelen ser dispares y hasta contradictorias entre los actores. Otro de los desafos propios del CNA ser la forma en la que se genera la coordinacin misma entre los diversos actores que participan en l, pues adems de las distintas formas que tiene cada uno de ellos de entender la autonoma, es posible percibir tambin una vocacin autonmica diferenciada, lo cual se podra constituir en uno de los potenciales obstculos a hora de la generacin de un espacio de consenso y coordinacin sobre la accin autonmica a nivel eslalaI geneiaI, poi Io lanlo, es posilIe ahinai que eI exilo o fiacaso deI CNA depender principalmente de la voluntad poltica de los actores estratgicos de la autonoma. B. El Servicio Estatal de Autonomas (SEA) La Ley Marco tambin dispuso la creacin de una instancia de naturaleza tcnica para la implementacin del rgimen autonmico, funcin encargada al denominado SEA que ser una instancia para la coordinacin tcnica y el fortalecimiento de la gestin autonmica (Ibd., art. 122/2). Como objeto del SEA, la Ley Marco dispone que es una entidad pblica descentralizada que se encuentra bajo tuicin del Ministerio de Autonoma y que cuenta con autonoma de gestin tcnica, administrativa y presupuestaria (Ibd., art. 125). Adems de ello, este Servicio es visto como un organismo de consulta, apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales autnomas y el nivel central en el proceso de implementacin y desarrollo del rgimen de autonomas (Ibd., art. 126). La estructura interna diseada para esta instancia se compone de: una o un Director Ejecutivo nombrada/o por Resolucin Suprema de ternas propuestas por el CNA, considerando elementos tales como la trayectoria y el profesionalismo. A su vez, contara con Direcciones, Jefaturas y Unidades Tcnico-Operativas establecidas mediante Decreto Supremo (Ibd., art. 127). 105 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Una de las crticas que se hacen al SEA es el lugar que ocupa en la estructura institucional del Estado, es decir, la tuicin que ejerce el Ministerio de Autonoma solie eI nisno, hecho que sin duda geneia desconhanza en Ios sujelos aulonnicos pues vincula su accin con los intereses del nivel central del Estado. Por lo tanto, esla desconhanza geneiada poi su naluiaIeza es uno de Ios eIenenlos que lendi que resolver esta instancia si no quiere ser vista como un brazo poltico aunque con atribuciones tcnicas del Ministerio de Autonoma. Dadas sus caiacleislicas y funciones, es posilIe ahinai que Ia Ialoi de esle Servicio ser vital para el proceso de implementacin del rgimen autonmico, pues podra constituirse en la institucin de coordinacin intergubernamental de mayor dinamismo del proceso. Sin embargo, ms all de su estructura organizacional y sus particularidades, lo ms importante de la misma son las atribuciones que le fueron otorgadas, las mismas que estn divididas en cuatro mbitos que son: a) Competencial - Promover la conciliacin competencial entre el nivel central y las entidades territoriales autnomas, adems de emitir un informe tcnico, ello como mecanismo previo y voluntario a su resolucin en el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP). - Brindar asistencia tcnica y establecer criterios tcnicos para la transferencia y delegacin de competencias. - Emitir informes tcnicos para una adecuada asignacin competencial para el caso de aquellas competencias no asignadas en la Constitucin. - Analizar y evaluar el ejercicio efectivo de las competencias. Las aliiluciones seaIadas denueslian Ia especihcidad de Ia aclividad del SEA como instancia tcnica del proceso autonmico. En primer lugar, un aspecto positivo de la Ley Marco es el acierto de prever un mecanismo pie-juiisdiccionaI paia Ia iesoIucin de coniclos conpelenciaIes, pese a que eI nisno lenga Ia posiliIidad de diiinii coniclos sIo en sede administrativa y que, por lo tanto, no posea un carcter vinculante para las entidades territoriales autnomas. Esto es importante pues, en caso de no exislii esla posiliIidad paia diiinii coniclos conpelenciaIes, es posilIe ahinai que en un pai de aos eI TiilunaI ConslilucionaI Plurinacional estara ahogado, por decirlo de alguna manera, por las demandas de inconstitucionalidad emitidas tanto desde el nivel central como desde las entidades territoriales autnomas. 106 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Las otras atribuciones que le son otorgadas a este Servicio en esta dinensin ialihcan su especihcidad lecnica pues paiece que sei Ia institucin encargada de velar por el desarrollo e implementacin del rgimen competencial del Estado autonmico; ello implica la potencial necesidad -que delei sei anaIizada con eI paso deI lienpo- de desconcentrar esta entidad en todos los departamentos del pas, pues si no fuese as, los informes tcnicos podran carecer de una imagen real de las caractersticas del ejercicio competencial en los distintos niveles territoriales. b) EcnnmIcn nancIcrn - Proponer mecanismos y frmulas de distribucin de recursos entre entidades territoriales autnomas. - Emitir informe tcnico sobre iniciativas referidas a mecanismos y criterios de distribucin de recursos que afecten a las entidades territoriales autnomas. - Coadyuvar al clculo de costos competenciales. - Analizar y emitir opinin previa sobre posibles contravenciones al texto conslilucionaI y Ieyes en naleiia hnancieia. - Coadyuvai a Ia iesoIucin de coniclos que suigen de Ia inleipielacin y apIicacin de Ias noinas deI ieginen econnico hnancieio y, faciIilai la realizacin de acuerdos gubernativos entre entidades territoriales autnomas en esta materia. Una vez ns enconlianos aliiluciones que ialihcan Ia naluiaIeza tcnica del SEA; sin embargo, a pesar de la necesidad de contar con una instancia de tal envergadura, el panorama an es incierto no sobre su instalacin, sino ms bien sobre la posibilidad de esta institucin para dar respuesta a las atribuciones que le son conferidas. Ionganos un ejenpIo, Ia dehnicin de finuIas de disliilucin de recursos y el apoyo al clculo de los costos competenciales son atribuciones que demandan mucho tiempo y alto conocimiento tcnico, no sin antes insistir que especialmente estas dos atribuciones estarn sumergidas en un debate de carcter netamente poltico, pues los sujetos autonmicos estatales tienen, ante todo, el inters de mantener los recursos que hasta ahora poseen y, por lo tanto, una accin tcnica que ponga en tela de juicio la utilizacin de los mismos se enmarca en el campo de la discusin poltica. Esto se complica ms si tenemos en cuenta, 107 Segundo Concurso de Ensayo Poltico como veremos ms adelante, que la Ley Marco no dispuso la creacin de un mecanismo de coordinacin intergubernamental concreto para la cooidinacin econnico hnancieia, pues esa podia sei Ia inslancia de dehnicin poIlica y, poi su paile, eI SLA consliluiise en eI insliunenlo tcnico para materializar estas decisiones. c) Normativo - Administrar un registro de normas relacionadas al rgimen autonmico emitidas por el nivel central y las entidades territoriales autnomas. - Realizar informes tcnicos para el Ministerio de Autonoma con recomendaciones de iniciativas de compatibilizacin legislativa. Las atribuciones otorgadas en el mbito normativo parecen ser mucho ms fciles de llevar adelante pues implica la construccin de una base documental normativa del proceso autonmico boliviano. Sin embargo, la funcin referida a la preparacin de informes tcnicos con recomendaciones para la compatibilizacin legislativa parece exceder no slo las posibilidades del SEA, sino tambin su alcance pues, segn la Ley Marco, esta compatibilizacin es una funcin de la Asamblea Legislativa Plurinacional (Ibd., art. 68). d) Informacin - Procesar, sistematizar y evaluar peridicamente el desarrollo y evolucin del proceso autonmico y la situacin de las entidades territoriales autnomas, entregando los resultados al CNA. - Poner a disposicin de la poblacin informacin relacionada a las entidades leiiiloiiaIes aulnonas, Ia que delei sei consideiada cono ohciaI. - Presentar informes peridicos al CNA y cuando sta lo requiera. Las atribuciones en el mbito de informacin complementan a las del mbito normativo, pues implican una actualizacin peridica de la informacin generada en los procesos de implementacin y desarrollo deI Lslado aulonnico, Io que no signihca que sea una laiea fciI, peio s ms factible. Por su parte, el 23 de febrero del ao en curso se promulg el Decreto Supieno N8O2 que, adens de nodihcai Ia esliucluia deI Minisleiio de Autonomas, cre formalmente el SEA a partir de disposiciones que, poi un Iado, especihcan Ias fuenles de hnancianienlo de esla inslilucin y, poi olio Iado, dehne Ia esliucluia oiganizaliva, adninislialiva y 108 Segundo Concurso de Ensayo Poltico operativa de la misma, a continuacin presentamos un esquema que pretende resumir lo ms importante de la norma citada: ESQUEMA 5: ESTRUCTURA DE NIVELES DE ORGANIZACIN TCNICO ADMINISTRATIVO DEL SEA Fuente: Elaboracin propia en base al Decreto Supremo N802. Como pudimos advertir, los desafos para esta particular instancia de coordinacin son muchos y complejos, ms an cuando una revisin de la literatura en materia de coordinacin intergubernamental muestra la inexistencia a nivel mundial de una sola institucin encargada de tan grande labor como la dispuesta para este SEA. Un ejemplo al cual recurrir podra haber sido el denominado Consejo Nacional de Competencias que seala el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial y Autonomas del Ecuador, pero su composicin, principalmente poltica, lo asemeja ms al Consejo Nacional de Autonomas boliviano. Otro elemento a ser tomado en cuenta en vista de la complejidad de las funciones dispuestas del SEA y su estructura organizativa recin creada, es la necesidad de contar con personal altamente especializado en materia autonmica tanto desde eI punlo de visla de Ia esliucluia leiiiloiiaI cono de Ias hnanzas plIicas nacionales y subnacionales. En sntesis, sin duda el SEA es formalmente el mecanismo de coordinacin intergubernamental ms importante de la Ley Marco y, por ende, del proceso autonmico en su conjunto, pues ser el encargado de la mayor parte de la edihcacin deI ejeicicio conpelenciaI, econnico-hnancieio y noinalivo en Ias ETAs. Debido a su funcin como instancia tcnica para el fortalecimiento de la geslin plIica leiiiloiiaI y, en nuchos casos, a Ias insuhcienles capacidades de Ios niveles territoriales para hacerse cargo plenamente de sus atribuciones se requerir de esta instancia como fuente de apoyo tcnico especializado. Sin embargo, ser importante tambin la cautela al momento de implementar esta entidad pues con 109 Segundo Concurso de Ensayo Poltico el afn de convertirla en uno de los instrumentos tcnicos fundamentales, puede terminar como una institucin que hace todo y nada al mismo tiempo. C. E! 5Istcma dc P!anIcacIn Intcgra! dc! Estadn (5PIE) La Ley Marco ha retomado la idea del texto constitucional de crear un Sistema de IIanihcacin InlegiaI que, segn sus disposiciones, se consliluye en un conjunlo de normas, subsistemas, procesos, metodologas, mecanismos y procedimientos de orden tcnico, administrativo y poltico a travs de los cuales las entidades del sector pblico recogen propuestas de actores sociales privados y comunitarios para adoptar decisiones y construir estrategias para alcanzar los objetivos de desarrollo (Ibd., art. 130/I). Este SPIE ser aprobado por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional y olIigai Ia pIanihcacin inlegiaI, leiiiloiiaI e inslilucionaI (Ild., ail. 13O/II). A la vez, se constituye en el rgano rector de este Sistema el que, en coordinacin con eI Minisleiio de Aulonona, dehnii Ias noinas lecnicas de foinuIacin y gestin de planes territoriales de desarrollo (Ibd., art. 131/III). La pIanihcacin, es sin duda aIguna, uno de Ios eIenenlos ns inpoilanles a la hora de emprender el ejercicio de una gestin pblica descentralizada, sin enlaigo es posilIe ahinai que eI Sislena de IIanihcacin geneiado poi Ia Ley Marco, recuperando las disposiciones constitucionales al respecto, ms que un mecanismo de coordinacin intergubernamental se constituye, al parecer, en un instrumento normativo y administrativo para generar procesos de desarrollo top- GRZQ, es decir, desde el nivel central. La idea anterior puede ser corroborada en la asignacin competencial secundaria que ofiece Ia Ley Maico en naleiia de pIanihcacin donde se eslalIece que sei el nivel central el encargado de disear e implementar el SPIE mediante una ley aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, incorporando a las ETAs (Ibd., art. 93/I/2). Sin embargo, la idea de incorporar no implica necesariamente la posibilidad que cada uno de los niveles territoriales sea el encargado de elaborar estrategias de desarrollo conforme a los contextos de su territorio, por lo tanto, este SIIL paiece signihcai Ia iepioduccin deI anliguo y acluaI nodeIo de pIanihcacin deI Lslado, donde Ios ejes eslialegicos deI desaiioIIo no nacen de Ias especihcidades de cada espacio territorial, sino que vienen determinadas por los horizontes, en muchos casos polticos, de los planes gubernamentales. D. Los Consejos de Coordinacin Sectorial (CCS) Los Consejos de Coordinacin Sectorial sern instancias consultivas, de proposicin y concertacin para la coordinacin de asuntos sectoriales. Estos Consejos estarn conformados de la siguiente manera (Ibd., art. 132): 110 Segundo Concurso de Ensayo Poltico - Nivel central: o Ministra/o cabeza del sector en la materia. - Entidades territoriales autnomas: o Autoridad competente. Como se puede apreciar en la letra de dicha ley, todava parece no estar dehnido eI oljelivo que peisiguen eslos Consejos SecloiiaIes, si lien poi Igica podenos ahinai que Ios nisnos eslain encaigados de Ia inpIenenlacin de las disposiciones competenciales en cada uno de los sectores desarrollados en la norma, al parecer an no se tiene presente la complejidad de este proceso, pues ante todo, la consolidacin de este tipo de Consejos depender de la vocacin autonmica de las/os Ministras/os cabezas de sector, la cual queda en entredicho pues, como se sabe muy bien desde una vertiente de la teora poltica, la prdida de poder de uno implica el incremento de poder de otro, riesgos que no todas las mximas autoridades ejecutivas estn dispuestas a correr, lo cual se expresa explcitamente en la ya citada Ley de Educacin donde se demuestra una mirada bastante centralizada del sector. Por lo tanto, a pesar de la existencia de la normativa que dispone la constitucin de los Consejos de Coordinacin Sectorial, su instalacin e implementacin en la prctica todava es dudosa pues la complejidad an existente en algunas materias de los catlogos competenciales, tanto de la CPE como de la Ley Marco, impiden tener certeza sobre aquellas competencias que debern ser transferidas o podin sei deIegadas desde un niveI leiiiloiiaI a olio, adens de Ios coniclos potenciales a ser generados debido a la sobrecorporativizacin de los sectores en oIivia, Io que ieeja que Ias posiliIidades de velo a piocesos de conceilacin pueden venir de actores distantes del campo poltico tradicional. En este marco, se puede concluir que estos Consejos podran tardar mucho tiempo en establecerse, exceptuando casos como el del sector salud que fue el ms trabajado por la Ley Marco y, por tanto, requiere del inicio de las negociaciones y transferencia de capacidades para el ejercicio efectivo de cada una de las conpelencias en esla naleiia, sin que eIIo signihque un liaspaso ausenle de problemas debido a los mltiples intereses que recorren al interior y exterior de los sectores de poltica pblica. E. Nnrmas c Instrumcntns tcnIcns dc para !a cnnrdInacIn nancIcra Una de Ias ausencias ns noloiias -y que pieocupa- de Ia Ley Maico es Ia cieacin de una inslancia conciela paia Ia cooidinacin hscaI hnancieia deI rgimen autonmico, puesto que dicha ley slo dispone que sean las normas e instrumentos tcnicos de la autoridad nacional competente (Ibd., art. 121/5) las que generen este tipo de coordinacin. 111 Segundo Concurso de Ensayo Poltico La pregunta en este marco es: quin debe ser el responsable para el diseo de un sislena de ieIaciones hscaIes` Sin duda, dadas Ias pailicuIaiidades lanlo de Ia esliucluia leiiiloiiaI cono deI ieginen hscaI loIiviano es necesaiio eI eslalIecinienlo de poi Io nenos un necanisno seiio de cooidinacin hscaI en eI que pailicipen Ios sujelos aulonnicos deI Lslado, lodo con eI hn de evilai supeiposiciones y desconhanza enlie eIIos. No contar con una instancia de coordinacin de este tipo es preocupante, por un Iado, poique cono vinos no exislen giandes nodihcaciones deI acluaI ieginen hscaI y podia sei eI espacio paia Ia geneiacin de aIleinalivas de nodihcacin del mismo y, por otro lado, porque es posible prever que una nueva distribucin de iecuisos, lajo eI iluIo de paclo hscaI, necesila de una inslancia de esle lipo no slo para su desarrollo e implementacin, sino tambin para el seguimiento y la evaluacin de los compromisos generados en su seno. Incluso, una instancia de estas caractersticas podra apoyar la labor del SEA en materia econmico- hnancieia.
La teora de los LQWHUJRYHUQPHQWDOVFDODUUDQJHPHQWV peinile ejenpIihcai aIgunos necanisnos que, a niveI inleinacionaI, son uliIizados paia Ia cooidinacin hscaI entre distintos niveles territoriales; para ello, retomamos los estudios realizados poi Anvai Shah (2OO5) en esle canpo, quien idenlihca cualio lipos dislinlos solie Ios que se asienlan Ias insliluciones de cooidinacin hscaI-hnancieia a niveI mundial: - La OHJLVODFLyQQDFLRQDO es utilizada por muchos pases para la determinacin de Ias caiacleislicas de Ios iegnenes hscaIes espechcos, poi ejenpIo, iasiI en su Conslilucin de 1988 especihca Ios ciileiios geneiaIes paia las transferencias de coparticipacin y atribuye al Parlamento nacional la toma de decisin para la determinacin de frmulas de dichas transferencias y la posibilidad de vigilar el cumplimiento de las mismas (Cfr. Shah, 2005: 3). - La agencia del gobierno central es uno de los modelos ms utilizados a nivel mundial pues implica que ya sea la o el Presidente del Estado y/o la o el Ministro de Finanzas de cada pas, los responsables de la elaboracin de poIlicas hnancieias y Ia inpIenenlacin de sus iespeclivos sislenas hscaIes (Iden.). - Los foros intergubernamentales estn diseados para facilitar las consultas y otorgar un equilibro de intereses entre diferentes niveles de gobierno; sin embargo, dada la complejidad estos foros, muchas veces se ha optado por constituirlos como un paso ltimo para la toma de decisiones en base a estudios y recomendaciones elevadas desde una agencia independiente (Ibd.: 4). 112 Segundo Concurso de Ensayo Poltico - Las agencias independientes tienen como funcin principal el asesoramiento continuo a los cuerpos ejecutivos y legislativos de cada pas sobre aIleinalivas de iefoina en naleiia hscaI, Ia agencia independienle pionera en el mundo fue creada en Australia en 1993 bajo el nombre de Comisin Australiana de Subvenciones, la misma que estuvo encargada de revisar los reclamos de los Estados australianos respecto de la asislencia hnancieia desde Ia Iedeiacin a cada uno de eIIos, a pailii de esa experiencia, el modelo fue trasladado a varias partes del mundo como India, Sudfrica y Uganda (Ibd.: 6). La experiencia internacional demuestra la necesidad de contar con un mecanismo concielo paia Ia cooidinacin hscaI, sea cuaI fueie su lipo, pues caso conliaiio, Ias deleininaciones lonadas desde eI niveI cenliaI pueden geneiai desconhanza y desaIenlai Ia conhguiacin de un sislena de hnancianienlo aulonnico que sea compartido por todos los niveles territoriales. F. Los Acuerdos y Convenios Intergubernativos (ACI) Ms all de los espacios tangibles de coordinacin intergubernamental, la Ley Marco dispone la existencia de acuerdos y convenios intergubernativos que podrn ser suscritos entre las entidades territoriales autnomas o, entre stas y el nivel central; estos acuerdos sern vinculantes con fuerza de ley una vez que sean ialihcados poi Ios iespeclivos iganos deIileialivos de Ios niveIes leiiiloiiaIes suscriptores (LMAD, art. 121/6). A su vez, en el marco de estos acuerdos, la Ley Marco prohbe la federacin de gobiernos autnomos departamentales que tomen decisiones de manera colegiada y vinculante para sus gobiernos (Ibd., art. 133). Iodenos ahinai enlonces que eslos acueidos y convenios inleiguleinalivos se constituyen en los instrumentos que materializan la coordinacin entre los distintos gobiernos autnomos, es decir, son las herramientas para formalizar la colaboracin generada entre stos. Por lo tanto, los acuerdos y convenios intergubernativos son productos de las relaciones intergubernamentales entre los distintos niveles territoriales, es decir, ms que mecanismos de coordinacin intergubernamental son el medio de veiihcacin a pailii deI cuaI se puede ahinai que dos o ns niveIes deI Lslado lograron llegar a un acuerdo en determinada materia. Un elemento importante al respecto es que estos dispositivos operacionales de la coordinacin intergubernamental servirn para el anlisis de las frecuencias y escalas en las que se generan procesos de negociacin y complementacin intergubernamentales, por ejemplo, resultar interesante analizar las diferencias 113 Segundo Concurso de Ensayo Poltico y siniIiludes enlie convenios inleiguleinalivos veilicaIes (niveI cenliaI - entidades territoriales autnomas) y los convenios intergubernativos horizontales (entre entidades territoriales autnomas) que puedan generarse conforme se implementa el rgimen autonmico en Bolivia. G. Consejo de Coordinacin Intergubernativo (CCI) Este Consejo tiene una implementacin especial pues la Ley Marco dispone que su creacin est sujeta al proceso de transferencia y delegacin competencial que surja desde una autonoma municipal hacia una autonoma indgena originario campesina que tenga como base un territorio indgena originario campesino (TIOC). Este hecho se da porque constitucionalmente la AIOC, adems de sus competencias exclusivas, podr asumir las competencias municipales conforme a un proceso de desarrollo institucional que puede ser inmediato, gradual o progresivo; ello implicara que la misma adquiere la titularidad del ejercicio competencial y, por ende, los respectivos recursos provenientes de la transferencia o delegacin. La Ley Marco prev que en caso de adoptarse un proceso gradual, a solicitud de la AIOC, se podr conformar un Consejo de Coordinacin Intergubernativo conformado por el SEA, los gobiernos autnomos municipales de donde se desprende el TIOC y el gobierno autnomo de este ltimo (Ibd., art. 134). El CCI se reunir dos veces al ao de forma regular y desaparecer una vez que el gobierno de la AIOC haya asumido la totalidad de competencias municipales establecidas en su Estatuto (dem.). Parece interesante y til que la Ley Marco disponga la creacin de una institucin especial para la coordinacin intergubernamental entre el nivel indgena originario campesino y el nivel municipal en aquellos casos donde el primero asuma gradualmente las competencias exclusivas del segundo, sin embargo, lanlien paiece poco faclilIe que piocesos de lanla especihcidad lecnica vayan a ser desarrollados al interior de estas autonomas porque no cuentan, por ahora, con los instrumentos y herramientas tcnicas para tal efecto. Por lo tanto, parece que este proceso, en caso de concretarse, ser una atribucin ms para el SEA, y no as para las autonomas a las que compete el proceso de transferencia competencial. H. Consejo Regional Econmico y Social (CRES) El Consejo Regional Econmico y Social es la instancia de coordinacin de las entidades territoriales autnomas pertenecientes a una regin; por lo tanto, estar compuesto por representantes de gobiernos autnomos municipales, autonomas indgena originario campesinas, gobierno autnomo departamental, 114 Segundo Concurso de Ensayo Poltico organizaciones de la sociedad civil y organizaciones econmicas productivas (Ibd., art. 24). Bajo este marco, el gobierno departamental asignar una autoridad en la regin as cono Ia inslilucionaIidad desconcenliada necesaiia paia Ia pIanihcacin y gestin coordinada del desarrollo con los gobiernos municipales y las autonomas indgena originario campesinas (dem.). En esta lgica no queda claro si la institucionalidad de la autonoma regional ser la otorgada por el gobierno aulnono depailanenlaI o podi conhguiaise una inslilucin solie Ia lase de los consensos generados entre los distintos gobiernos que componen dicha autonoma regional, que es la idea que se desprende la lectura de la Ley Marco. Entre las funciones que se disponen para el CRES se encuentran: - ReaIizai piocesos de pIanihcacin eslialegica pailicipaliva. - Impulsar, monitorear y evaluar los resultados e impactos del Plan de Desarrollo Regional. - Articular la gestin pblica entre gobiernos autnomos. - Generar escenarios y mecanismos de articulacin con la inversin privada. Cale iesaIlai que Ia conhguiacin de esle lipo de Consejos en oIivia no es nueva, un claro ejemplo de ello es la posesin del Consejo Regional Econmico SociaI VaIIes Inleiandinos (CRLSVI) eI 12 de eneio de 2O1O -poi supueslo no bajo las disposiciones de la Ley Marco. Por lo tanto, si bien estos Consejos ya existen para el desarrollo de esfuerzos mancomunados entre municipios, el reto esl en Ia conhguiacin de Consejos RegionaIes en Ios que pailicipen ns de un sujeto autonmico. Adems de ello, resulta importante contar con una institucin sIida pues aI sei Ia aulonona iegionaI un espacio de pIanihcacin y geslin en territorios compuestos por mltiples tipos de gobierno, se requiere de un equipo tcnico con amplia experiencia en la elaboracin de proyectos destinados al fomento del desarrollo econmico, social y cultural de las regiones, tomando en cuenla Ias especihcidades y oljelivos de cada lipo de golieino que Ias confoinan. CONSEJOS METROPOLITANOS (CM) Un ltimo mecanismo de coordinacin creado por la Ley Marco son los denominados Consejos Metropolitanos que sern los rganos encargados de la administracin metropolitana y, por lo tanto, estar conformado por representantes del gobierno autnomo departamental, de cada uno de los gobiernos autnomos municipales que conformaron la regin metropolitana, adems de representantes del nivel central (Ibd., art. 26). 115 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Los Consejos MeliopoIilanos s consliluyen una novedad en oIivia -ns aII de las intenciones manifestadas en algunas regiones por generar estos espacios de geslin-, ns an leniendo en cuenla Io pIanleado poi Chiislian Lefevie, quien sostiene que son escasas las experiencias latinoamericanas sobre la construccin de espacios regionales metropolitanos, entre ellas destacan, por ejemplo, Bogot, Buenos Aires, Quito, Sao Paulo y Santiago. Segn este autor existen dos modalidades a travs de las que se puede conseguir gobernabilidad neliopoIilana -que es Io que apaienlenenle eslaia inlenlndose en oIivia a pailii de Ia dehnicin de Ias iegiones neliopoIilanas-, una de eIIas es Ia construccin institucional y la otra es la cooperacin, aunque ambas no sean excluyentes entre s (Lefvre, 2005: 200). Ioi Io lanlo, Ia conhguiacin de eslos CM en oIivia inpIica Ia necesidad de tomar en cuenta la estructuracin de un gobierno metropolitano que en su tipo ideal, segn Christian Lefvre, tiene las siguientes caractersticas: - Legitimidad poltica: las autoridades metropolitanas estn legitimadas por procesos eleccionarios. - Territorio jurisdiccional: el territorio administrado es casi igual al territorio funcional de la metrpoli. - Fiscalidad: el gobierno metropolitano cuenta con recursos propios. - Responsabilidades: en el gobierno metropolitano deben existir responsabilidades y competencias de relevancia. - Personal: dotacin de personal adecuado para la elaboracin y ejecucin de polticas y acciones importantes para la regin metropolitana. Para el caso boliviano, la organizacin y conformacin de este tipo de gobierno metropolitano puede resultar interesante, sin embargo, para cubrir el costo de sus actividades, los municipios que conforman la regin metropolitana tendrn que ser quienes aporten los recursos necesarios, pues no existe, por el momento, una asignacin de transferencias directas desde el nivel central del Estado, ni tampoco existe la posibilidad para que las denominadas autonomas regionales puedan cobrar y administrar ciertos impuestos, por lo tanto, su estructura de funcionanienlo y hnancianienlo dependei enleianenle de Ios sujelos autonmicos de su composicin interna. Ln esla Ilina seccin ievisanos Ia conhguiacin inslilucionaI diseada en Ia Ley Marco, que es sin duda alguna uno de los pilares de todo Estado autonmico, ms an si notamos la complejidad de la estructura territorial boliviana. Cabe resaltar que los mecanismos de coordinacin descritos son, hasta la fecha, construcciones 116 Segundo Concurso de Ensayo Poltico formales puesto que ninguno de ellos se ha logrado materializar en la prctica, por lo tanto, su xito o fracaso slo podr ser analizado con certeza conforme se d a lugar su implementacin. CONCLUSIONES: DESAFOS E INTERROGANTES PARA EL ESTADO AUTONMICO EN BOLIVIA Sin el nimo de intentar agotar las tantas temticas que surgen en una etapa de transicin hacia un nuevo modelo de Estado en Bolivia, como lo es el autonmico, en este documento hemos intentado presentar los rasgos caracterizadores de los que pueden ser considerados los tres pilares de este andamiaje estatal en la Ley Maico -sin pielendei ieducii con eIIo Ia inpoilancia de olias lenlicas lialadas en dicha Iey-, a salei: eI ieginen conpelenciaI, eI ieginen econnico-hnancieio y el rgimen de coordinacin intergubernamental. Ln eI ieginen conpelenciaI es posilIe idenlihcai dos nonenlos inpoilanles de su desarrollo, el primero de ellos proviene de las disposiciones contenidas en el lexlo conslilucionaI donde no sIo se conhguia una nueva esliucluia leiiiloiiaI que consta de cuatro niveles territoriales y cinco formas de gobierno autnomo, sino que describe y caracteriza cuatro tipos distintos competencias, cada una de las cuales posee dos dimensiones diferenciadas, la territorial y la facultativa. A su vez, la Constitucin boliviana realiza una asignacin competencial primaria a travs de la cual distribuye 199 competencias en nueve catlogos competenciales diferentes. Un segundo momento de este rgimen est en las disposiciones ampliadas de la Ley Maico, Ia nisna que, adens de ielonai Ias especihcaciones conslilucionaIes, IIeva adeIanle una asignacin conpelenciaI secundaiia donde cIaiihca eI aIcance de la distribucin de competencias en la mayor parte de los sectores de poltica pblica, tratando de resolver los vacos generados en el texto constitucional; no obstante, todava existen sectores que no fueron delimitados completamente y, por lo tanto, requieren de una asignacin posterior en las denominadas leyes sectoriales. Sin embargo, el debate en torno a este tipo de leyes nos lleva a examinar la voluntad autonmica existente en los diversos actores estatales, en especial, aquellos que conforman el nivel central del Estado pues, como lo demostr la elaboracin de la Ley de Educacin, son estos espacios donde se contina con una mirada centralizada y, por ende, las competencias distribuidas a las distintas entidades territoriales autnomas son mnimas y, en algunos casos, intrascendentes. Esta constatacin es una temtica que podr ser debatida con mayor propiedad a medida que se desarrollan aquellas leyes que complementen las disposiciones de la Ley Marco en materia competencial. El desafo entonces es promover una mirada autonmica en espacios que histricamente estuvieron dominados por fuerzas de naturaleza centralista. 117 Segundo Concurso de Ensayo Poltico LI ieginen econnico hnancieio expiesado en Ia Ley Maico eslalIeci una seiie de piincipios lsicos paia Ia conhguiacin de un sislena de hnancianienlo sIido, equitativo, coordinado y solidario, todo ello en base a lo que en la literatura se conoce cono piincipios deI fedeiaIisno hscaI, sin enlaigo, es posilIe Ia lodava ausenle iefeiencia aI piincipio de ehciencia que podia nediise lajo una seiie de indicadores distintos a los comnmente utilizados como la densidad poblacional. La necesidad de tener estos principios es vital para la consecucin de equilibrios hscaIes, ya sean eslos de naluiaIeza nacioeconnica, inleiguleinanenlaI o interterritorial, ms an en pases, como el boliviano donde se perciben amplias liechas hscaIes piovenienles de Ia asignacin de iecuisos en difeienles leiiiloiios. Los iecuisos asignados ieeja, cono piinei eIenenlo inpoilanle, Ia ampliacin del dominio tributario, en otras palabras, la potestad legislativa liilulaiia que peinilii a Ia enlidades leiiiloiiaIes aulnonas -en especiaI eI niveI depailanenlaI y eI niveI nunicipaI - cieai liilulos en sus iespeclivas juiisdicciones, esla anpIiacin iesuIla vilaI en un ieginen de hnancianienlo autonmico que es altamente dependiente de las transferencias provenientes del nivel central del Estado; pero, en este punto, es relevante sealar que dicha potestad legislativa tributaria ha quedado delimitada en la denominada Ley de CIasihcacin y Dehnicin de Inpueslos y de ReguIacin paia Ia cieacin y/o nodihcacin de liilulos de doninio de Ios golieinos aulnonos. A pesai de eslas disposiciones, eI anIisis ieaIizado peinile ahinai Ia exislencia de una esliucluia hscaI descenliaIizada en eI gaslo, peio lodava nuy cenliaIizada en el ingreso, hecho que podr ser mejorado e incluso ampliado a medida que las entidades territoriales autnomas asuman la responsabilidad que implica la generacin de ingresos propios en un rgimen autonmico que tiene como uno de sus piincipios a Ia aulonona econnica hnancieia. Otro elemento que destacamos es la incorporacin de un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario que, ms all de lo positivo que implica su creacin y su composicin a partir de tres mecanismos centrales que tienen, en general, por oljelo, eI Iogio de un sislena hscaI ns equilalivo, pioduclivo, soIidaiio y ehcienle, lodava geneia inceilidunlie delido a Ia naluiaIeza de Ios iecuisos que Io hnancian -eslos son de aIla ineslaliIidad y dependencia de Ios piecios a niveI inleinacionaI-, poi eIIo, sei inpoilanle que eI nisno sea uliIizado desde una mirada estratgica en busca de una mejora de las condiciones econmicas y hscaIes de Ias enlidades leiiiloiiaIes aulnonas. Iaia concIuii eI ieginen econnico hnancieio, pieslanos alencin aI desaiioIIo fuluio de un paclo hscaI, eI nisno que esl nencionado en Ia disposicin transitoria dcimo sptima, en la que se establece que el Servicio Estatal de Autonoma, junto al Ministerio de Autonomas y el Ministerio de Economa y 118 Segundo Concurso de Ensayo Poltico Finanzas Pblicas sern los encargados de preparar una propuesta de dilogo paia eI paclo hscaI seis neses despues de conocidos Ios iesuIlados hnaIes deI Censo Nacional de Poblacin y Vivienda previsto para este 2011. Sin embargo, en este punto, es importante resaltar la necesidad de iniciar un debate serio que permita establecer las reglas y condiciones bsicas sobre las cuales entablar un paclo hscaI, Io que inpIica, indiieclanenle, un despiendinienlo a una apeiluia de lodo eI sislena de hnancianienlo deI Lslado con eI hn de una nejoi disliilucin de los ingresos en un marco estatal de caractersticas autonmicas. Ln cuanlo aI ieginen de cooidinacin inleiguleinanenlaI es posilIe ahinai que su desarrollo est concentrado en la Ley Marco debido a que, ms all de una referencia, el texto constitucional no propuso ningn tipo de mecanismo para dicha coordinacin entre niveles territoriales. Sin embargo, al parecer, las disposiciones al respecto que estn contenidas en la citada ley complejizan el panorama de este rgimen. Si lien es posilIe ahinai que es posilivo que exislan y se pievean una seiie de mecanismos para permitir la existencia de instancias de coordinacin entre gobiernos, el aspecto de incertidumbre que se cierne sobre sus postulados est en la posibilidad o no de crear esta multiplicidad de espacios de interaccin intergubernamental, pues como es posible percibir a partir de experiencias a nivel internacional en materia de descentralizacin, en un proceso de transformacin del modelo estatal, los niveles territoriales subnacionales tienden a poseer una mirada muy centrada en su entorno, olvidando que precisamente, la estructura territorial debe ser entendida como un todo, as como el nivel central tiende, en muchos casos, a recuperar el espacio perdido con una serie de acciones de carcter centralista. Por su parte, un aspecto que intriga y en muchos casos preocupa es la ausencia de una inslancia conciela de cooidinacin hscaI y hnancieia que, segn esludios solie descenliaIizacin hscaI en geneiaI y en LQWHUJRYHUQPHQWDOVFDODUUDQJHPHQWV en espechco, son esle lipo de necanisnos Ios que lienen nayoi funcionaIidad y utilidad para la coordinacin y cooperacin entre niveles territoriales. Cono pudinos peicilii, Ia conhguiacin de un golieino nuIliniveI en oIivia trae consigo la necesidad de implementar una ingeniera institucional de coordinacin intergubernamental que permita construccin de espacios en los que tanto el nivel central como las entidades territoriales autnomas se sientan representados y tengan la posibilidad de emitir sus juicios sobre los horizontes del Estado autonmico, pero no olvidemos que la generacin de un nmero amplio de estos mecanismos puede, a su vez, obstaculizar y trabar la implementacin de un nuevo modelo estatal. A pesai de Ia exislencia de un naico noinalivo que deIinila y cIaiihca una gian parte de los elementos centrales del Estado autonmico boliviano, an es posible 119 Segundo Concurso de Ensayo Poltico percibir la existencia de interrogantes que podrn ser respondidas a medida que se implemente este nueva estructura territorial estatal, algunas de estas preguntas que se dejan como provocaciones para posteriores debates en torno a la temtica son: - Quien hnancia eI coslo de Ia inpIenenlacin de un Lslado aulonnico tan complejo en el que existe una proliferacin importante de niveles territoriales y formas de gobierno autnomos? - Se cuenla con Ia capacidad inslilucionaI suhcienle paia inpIenenlai un nodeIo leiiiloiiaI eslalaI de lanla especihcidad lecnica` - Bolivia est preparada para encarar un proceso de institucionalizacin serio de la autonoma en un contexto que est marcado por la excesiva politizacin de la temtica y, por ende, existen muchos actores con veto sobre ella? - Cul es el horizonte que deber perseguir la Bolivia autonmica como sistema global y no la Bolivia con mltiples autonomas, cada una interesada slo por las acciones en sus respectivos espacios territoriales? Ln esle naico, Ios inleiioganles seaIados nos peinilen giahcai Ia conpIejidad del Estado con una nueva estructura territorial que espera todava llegar a implementarse, parafraseando a Ren Zavaleta, nos encontramos en un momento de disponibilidad que esperemos vaya ms all de una moda pasajera o mero instrumento de lucha poltica y, por tanto, posibilite el trnsito de su conhguiacin foinaI a su naleiiaIizacin ieaI en una nueva oIivia aulonnica. 120 Segundo Concurso de Ensayo Poltico BIBLIOGRAFA - A}A, LLISLO. 2OO3. El Estado Autonmico. Federalismo y Hechos Diferenciales. Madrid: Alianza Editorial. - AMLLLLR, VLADIMIR. 2O1O. NaluiaIeza y Maleiias Cilicas de Ia Ley Maico de Autonomas y Descentralizacin. Legados, rigideces y perspectivas para el proceso de autonomas. En: Bolivia en la senda de la implementacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD). Evaluacin, anlisis crtico y perspectivas futuras. La Paz: Fundacin Konrad Adenauer Stiftung. - HRT, CARLOS. 2O1O. 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Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo -Tomo I: Constitucionalización de la disciplina y evolución de la actividad administrativa