REAL ACADEMIA DE CIENCIAS MORALES Y POLITICAS

LA ADMINISTRACION PUBLICA
y LAS TRANSfORMACIONES
SOCIOECONOMICAS
DISCURSO
DE RECEPCION DEL ACADEMICO DE NUMERO
Excmo. Sr. D. LAUREANO LOPEZ RODO
y
CONTESTAClON
DEL
Excmo. Sr. D. LUIS JORDANA DE POZAS
. esin del 29 de mayo de 1963
MADRID
1 9 6 3
SUMARIO
1. DISCURSO DE RECEPCION DEL ACADEMICO
DE NUMERO EXCMO. SR. D. LAUREANO
LOPEZ RODO
PALABRAS PRELIMINARES
EN MEMORIA DE D. SEVERINO AZNAR EMBID
Su personalidad
Su pensamiento sociolgico:
El problema obrero
Los seguros sociales
El catolicismo social
Sociologa religiosa
LA ADMINISTRACION PUBLICA
y LAS TRANSFORMACIONES SOCIOECONOMICAS
INTRODUCCIN
Los CAMBIOS SOCIALES:
Carcter de la exposicin
La sociedad en el siglo XIX
Estructura de la sociedad actual
Nueva mentalidad
LA ADMINISTRACIN PBLICA ESPAOLA DEL SIGLO XIX:
Replanteamiento de las estructuras administrativas 61
Administracin, Poltica y Sociedad en el siglo XIX 73
LA ADMINISTRACiN PBLICA DE HOY:
Exigencias de la coyuntura actual
La Administracin y los fines del Estado
-8-
Medios necesarios para su adaptacin a las transforma-
ciones socioeconmicas 98
Sentido empresarial de la Administracin 98
Nuevo espritu de la burocracia 106
Adecuacin de las estructuras orgnicas 119
Incorporacin de la sociedad a las tareas de la Ad-
ministracin 125
Administracin Pblica y desarrollo econmico 131
CONCLUSiN
11. CONTESTACION DEL EXCMO. SR. D. LUIS
]ORDANA DE POZAS
155
DISCURSO
DEL
Excmo. Sr. D. LAUREANO LOPEZ RODO
Seor Presidente, seores Acadmicos, seoras y
seores:
Siempre resulta difcil corresponder a una merced, m-
xime cuando estriba, sobre todo, en la benevolencia de
quienes la confieren. En mi caso no se me ofrecen otros
recursos para corresponder a ella que el dar pblico testi-
monio de mi gratitud y la promesa de laborar con el ma-
yor entusiasmo en las tareas de la Academia. En tradicin
ininterrumpida a lo largo de ms de un siglo, personalida-
des vigorosas, como la de mi ilustre predecesor, han forjado
la historia ejemplar de esta Casa. Al llegar a ella soy
consciente de asumir la no pequea responsabilidad de
quien se obliga a servir los altos ideales proclamados en
su lema: Verum, justum, pulchrum,
La medalla que hoy generosamente se me otorga tiene,
adems, para m el inestimable valor de haber sido poseda
por hombres de extraordinario relieve, comenzando por el
gran jurista e historiador don Manuel Colmeiro, catedr-
tico de la misma disciplina que profeso, a quien ya tuve
ocasin de rendir homenaje en el ao 1950, al celebrar la
Universidad de Santiago de Compostela el centenario de
su Manual de Derecho administrativo. No habiendo to-
mado posesin de la plaza de acadmico su sucesor, don
Joaqun Mara Sanrom, por fallecimiento prematuro al
mes y medio de su eleccin, pas la medalla a otra figura
relevante, don Joaqun Costa; de ste, al que fu Arzobis-
- 12-
po de Valencia, don Jos Mara Salvador y Barrera, y por
ltimo, a nuestro querido don Severino Aznar y Embid.
Tanto la experiencia como una clara concepcin del
hombre nos ensean que teora y praxis, doctrina y accin,
constituyen una unidad trabada, armnica y vital. Desde
uno y otro punto de vista, la Administracin pblica se
nos ofrece fundamentalmente como fenmeno humano.
En estos tiempos nuestros, marcados por el signo de una
progresiva socializacin de la vida del hombre, el Derecho
administrativo y la Ciencia de la Administracin han de-
jado de ser saberes neutros o fros tecnicismos. Si nunca
lo fueron del todo, dada la ntima esencia de la Admi-
nistracin pblica y de sus ms limpios vuelos creadores,
hoy ha de afirmarse que no lo pueden ser, por exigirlo as
la realidad a que la empresa administrativa responde. Por
ello, el tema que abordo en mi discurso escapa, de alguna
manera, al puro estudio de investigacin. Las ms hondas
dimensiones de la vida humana dejan sentir su presen-
cia en las instituciones y en las normas administrativas
y son infludas y transformadas por stas para bien o para
mal. La Administracin pblica no es slo sujeto de dere-
cho, centro donde convergen unas normas jurdicas, sino
tambin producto histrico, obra de hombres y empresa
destinada a moldear la sociedad futura.
La Academia lo ha entendido de este modo al ve-
nir incorporando a sus filas a varios administrativistas,
presididos hasta fecha reciente por la inolvidable figura
del maestro Gascn y Marn, para colaborar con los culti-
vadores de la Filosofa, de la Sociologa, de la Economa
y de la Ciencia poltica en las tareas de esta Corporacin.
Unos y otros conjugan sus esfuerzos para el logro de un
ntegro saber acerca del hombre individual y social, de
- 13-
una doctrina armnica sobre los aspectos de la vida que
se refieren a los fines inmanentes de la persona y sobre
aquellos otros en que se configura la convivencia humana.
Laborar con vosotros, seores acadmicos, en tareas abier-
tas cara al futuro, desde el puesto que tanto honr don
Severino Aznar, representa para m la ms noble incita-
cin al trabajo y al esfuerzo.
EN MEMORIA
DE DON SEVERINO AZNAR EMBID
Cuando reflexionaba sobre la personalidad de mi pre-
decesor para dedicarle mis primeras palabras en este acto,
el propsito de cumplir una laudable costumbre se vi
pronto desbordado por una creciente y cordial admira-
cin. La contemplacin de la figura de este gran acad-
mico me ha hecho sentir palpablemente que la vida es
tiempo y tradicin: momento fugaz apuntado en proyec-
tos y decisiones y patrimonio heredado de valores e idea-
les, todo junto. En don Severino Aznar la ciencia era
un saber que iluminaba su vida y la asentaba firmemente
en la verdad, fuente de proyectos renovadores. Su gran
corazn, penetrado de generosas ideas, y su mente, asida
a recias convicciones cristianas, le hicieron contemplar
las realidades sociales con un sentido profundo.
Su PERSONALIDAD
Resulta imposible resumir en unas pocas lneas la amo
plitud de su vida generosa. No es fcil encontrar una
frmula que atine a definirla. Sin embargo, hay precisa.
mente en las grandes personalidades rasgos tan acusados
- 14-
que perfilan su figura. Tal es el caso de don Severino
Aznar y Embid, hombre de ciencia y luchador social.
Supo dedicar su vida a la doctrina y a la accin, respon-
diendo a su propia concepcin de la ciencia como instru-
mento vivo al servicio de la reforma de la sociedad. En
pocos casos -ha podido decir Vias Mey- se habr dado
una conjugacin tan armnica entre el pensamiento, como
inspirador y rector de la accin, y de la accin, como
receptora y tambin motivadora del pensamiento 1.
Don Severino Aznar naci en el pequeo pueblo ara-
gons de Tierga ello de febrero de 1870. De familia mo-
desta, curs, tras los estudios primarios, Humanidades,
Filosofa y Teologa en el Seminario de Zaragoza, durante
los aos 1883 a 1893. Hizo luego, en esa misma ciudad, los
estudios de la Licenciatura en Derecho, y despus, en Ma-
drid, los del Doctorado. Ya entonces se haba asomado a
la vida pblica y a las pginas de peridicos y revistas.
El mismo nos habla del impacto que estas primeras lides
dejaron en su mente con frases de claro sentido autobio-
grfico, contenidas en su contestacin al discurso de ingreso
de don Salvador Minguijn en esta Academia: La pri-
mera salida al mundo de las ideas me ofreci el espectculo
de un campamento, de una batalla en la que chocaban
a diario ideas, actitudes y temperamentos morales... ; as
ser el mundo que voy a encontrar 2.
Su inters por los estudios sociolgicos surgi, como
l mismo refiere, en Tarragona, ao 1904, tras de or al
1 VIAS MEY, Carmelo: La Vida y la Obra de Seuermo Aznar.
en Revista Internacional de Sociologa nm. 68; octubre-diciem-
bre 1959, p. 540.
3 AZNAR, Severino: Contestaci6n al discurso Los intelectua-
les ante la ciencia de Minguijn. Madrid, '941.
- 15-
Padre Vicn, precursor del movimiento conocido con el
nombre de Catolicismo social. Don Severino Aznar con-
sagr desde entonces su vida al estudio de los problemas
sociales y a la implantacin de soluciones inspiradas en
la doctrina social catlica.
Su afn de justicia social le impidi contentarse con
trazar una lnea de pensamiento. Se sinti urgido a luchar
para que su ideario se hiciera realidad. Luch toda su
vida por la efectiva implantacin de la justicia social. De
ah una doble proyeccin de su personalidad: la propa-
ganda y el periodismo. Precisamente una de sus primeras
obras, aparecida en 1904, y en la que se pudo ya intuir
la vala de su autor, estaba dedicada a La misin de la
prensa. Lo que ms le apasionaba era la accin. Aunque
su actuacin en el campo de la poltica social le acarre
sinsabores, nunca flaque en su empeo.
El 21 de octubre de 1911 ley su tesis doctoral en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid, que
vers sobre La conciliacin y el arbitraje, en la cual hace
un anlisis crtico de las leyes de 19 de mayo de 1908,
sobre los Consejos de Conciliacin y Arbitraje y los Tri-
bunales Industriales. En ella abordaba el tema medular de
la relacin capital-trabajo en el seno de las empresas, tema
de gran actualidad en un ao de tensin social, que cono-
ci una huelga sangrienta en Zaragoza, en el mes de julio,
y otra iniciada en Bilbao en septiembre, que motiv la
declaracin en aquella villa del estado de guerra y que se
convirti en huelga general en toda Espaa, con suspen-
sin de garantas constitucionales por parte del Gobierno
y declaracin del estado de sitio en Valencia. Aquel mismo
ao se produjo el asesinato del Juez de Sueca, nueva ma-
nifestacin de la gravedad de los conflictos sociales. No
16 --
cabe duda que don Severino saba abordar las cuestiones
ms candentes.
Diez aos ms tarde tomaba posesin de su plaza de
acadmico de nmero de esta Corporacin, con la lectura
de un discurso sobre el tema La abolicin del salariado,
magnfico compendio de su pensamiento social, segn puso
de manifiesto en la contestacin otro gran socilogo, Lpez
Nez.
Toda su vida poltica estuvo impregnada de honda pre-
ocupacin social, que le movi a crear, durante el Gobierno
del General Primo de Rivera, la Caja para Fomento de
la Pequea Propiedad, desgraciadamente malograda, y ms
tarde, en 1936, por encargo de la Junta Tcnica de Burgos,
un proyecto de Ley de Reforma agraria. Es digna de men-
cin su actividad como Director del Instituto Nacional de
Previsin, y en 1938, su nombramiento de Director general
de Previsin, desde cuyo cargo logr ver plasmarse legis-
lativamente su idea ms cara: el subsidio familiar.
Con ello le vemos, durante la Cruzada, luchar por
la edificacin del nuevo Estado, colaborando en la re-
daccin del Fuero del Trabajo, que sent las bases jur-
dicas del nuevo rgimen social espaol. No puedo por
menos de recordar aqu que mientras don Severino la-
boraba por el avance social de Espaa, sus hijos pelea-
ban heroicamente, y tres de ellos moran por el triunfo
de esa paz victoriosa que iba a ser la fructfera raz de nues-
tras conquistas sociales. Don Severino Aznar haba tenido,
de su matrimonio con doa Sara Jemer, cuatro hijos y
tres hijas, que supo educar en el cultivo de los ms puros
valores patriticos. As, en aquellos tristes aos de la se-
gunda Repblica, sus cuatro hijos varones se movilizaron
tras la bandera limpia y plena de esperanzas y de ansias
- 17-
de justicia social que enarbol Jos Antonio Primo de
Rivera en octubre de 1933.
Junto al quehacer poltico de don Severino estuvo siem-
pre presente y jams olvidada, su labor de investigacin
y el carioso celo con que cuidaba su ctedra de Doctorado
de Sociologa, nica enseanza universitaria de esta disci-
phna que se daba entonces en nuestra patria. Sociologa
no montada en fciles elucubraciones al uso de la poca,
poco utilizables desde un punto de vista pedaggico, por
contradictorias y polmicas, sino sobre la realidad social
vivida, adelantndose as don Severino muchos aos a las
modernas corrientes sociolgicas 3. Pinsese, si no, en el
valor que tiene el haber orientado pragmticamente el es-
tudio de los fenmenos sociales en Espaa y, lo que es ms
importante, haber sabido salvar con su aliento social cat-
lico los abismos abiertos por los socilogos positivistas.
Esta decidida vocacin por la Sociologa no le permita
descanso. Por ello, aun despus de su jubilacin, en 1940,
se afan para fundar, dos aos ms tarde, el Instituto
Balmes de Sociologa y editar desde l la Revista Inter-
nacional de Sociologa, de la que fu Director hasta su
muerte, ventana de no pocas colaboraciones propias y de
tantas otras nacionales y extranjeras. El Instituto Balmes
de Sociologa ha sido definido por don Luis Jordana de
Pozas como activo ncleo de los estudios de este gnero
en los pases de habla espaola 4. Felicitmonos de que
3 Sobre este particular, vase J. LINZ: In Memoriam. Severino
Aznar 187-1959, en So n d e rdr u ck aus Kolner Zeitschrift fr
Soziologie und Sozialpsychologie; Colonia, 1960. Cuad. 2, p. 372.
4 JORDANA DE POZAS, Luis: Prlogo a La vida de un luchador.
Madrid, 1952; p. XVI.
- 18-
tan importante Centro se halle hoy bajo la direccin de
otro ilustre acadmico de esta Casa.
y as fu, sirviendo siempre nobles ideas, como lleg
don Severino a la cima de sus fecundos ochenta aos
en 1950. Entonces, como un merecido regalo de aniversa-
rio, recibi el homenaje de sus discpulos y de sus amigos,
que alcanz verdadera dimensin nacional.
Po XII premi su fidelidad a la doctrina social cat-
lica y sus eminentes servicios a la Iglesia, concedindole
mediante Breve de 27 de febrero de 1952 el ingreso en la
Orden de San Silvestre, cuya condecoracin le vi lucir
en el nuevo Palacio de la Nunciatura de Madrid, du-
rante la recepcin celebrada en 1959 con motivo del da
del Papa, ocasin sta en que convers, por ltima vez,
con don Severino.
Finalmente, su aportacin personal a los estudios so-
ciales le vali la concesin del Premio March de Sociolo-
ga en 1956.
Su dilatada vida, plena de actividades, nos muestra una
increble capacidad de trabajo. Esto le permiti realizar
un magnfico despliegue de las diversas facetas de su rica
personalidad, que don Pedro Sangro y Ros de alano pone
de relieve cuando nos habla del combatiente con la ac-
cin y con el verbo clido, del asesor, del sugeridor, del
poltico, del catedrtico, del acadmico, del conductor de
masas, del paladn de la buena causa por Dios y por Es-
paa en la calle, en la tribuna, en la prensa y en el
escao de la colaboracin Iegal..; '.
5 SANGRO y Ros DE OLANO, Pedro: Introduccin a La vida de
Uft luchador. Madrid, 1952.
- 19-
SU PENSAMIENTO SOCIOLGICO
No quisiera terminar la semblanza de mi ilustre prede-
cesor sin intentar hacer siquiera un esbozo de su pensa
samiento sociolgico.
Los problemas ms vivos de la estructura social de su
tiempo no le fueron indiferentes. De aqu que, como se ha
dicho 6, sus temas preferentemente cultivados fueron los
de carcter social en todas sus vertientes religiosas, pol-
ticas, cientficas y jurdicas. La familia, el sindicato, la
empresa y la seguridad social le deben multitud de estu-
dios que tienen, a veces, el valor de profecas y que siempre
significaron avances considerables en el estado de nuestros
conocimientos sociolgicos.
El problema obrero
Esta obra social de don Severino Aznar tiene un eje
fundamental: la justicia, enfocada desde el punto de mira
cristiano. Esta es la razn de que el problema obrero le
afectara de un modo especial. La justicia es ms necesaria
al dbil 1. Y en el campo social, sobre todo en los tiempos
de su labor ms activa, los obreros 10 eran.
Las ideas y los esfuerzos que en favor de ellos desarroll
don Severino aspiraban a conseguir para el trabajo un r-
gimen justo, suficiente y seguro. La solucin clave y defi-
nitiva de los problemas obreros -don Severino nunca
6 Severino Aznar Embid: In Memoriam. Revista de Estu-
dios Polticos nm. 108; noviembre-diciembre 1959, p. 180.
1 Cf. Len XIII, encclica Rerum Novarum. Acta Leonis XIII,
XI, 1891, pp. 133"134.
- 20-
buscaba arreglos provisionales- sera, a su entender, la
desproletarizacin del proletariado en virtud de la co-
munidad empresarial, mediante las sucesivas etapas de par-
ticipacin en los beneficios, accionariado y cogestin, para
desembocar en la cooperativa de produccin. En dos pala-
labras, lo que don Severino pretenda era la integracin
y colaboracin en el seno de la empresa de los factores
humanos que la hacen posible. Algo semejante a lo que
debe darse en la Administracin pblica: una estrecha
cooperacin entre Administracin y administrados para
el ms fcil logro del bien comn.
Sus teoras van muy lejos, hasta la total abolicin
del salariado, que consideraba mal de raz: Aznar -dice
don Luis ]ordana de Pozas- es enemigo jurado del sa-
lario. No puede declararlo injusto ni ilcito, porque se lo
veda la doctrina pontificia. Por ello comenzar afirmando
que el contrato de salario no es, de suyo, injusto, pero
lo cree duro, depresivo, fuente de muchas de las causas del
descontento social. Y quiere combatirlo hasta llegar a su
total desaparicin con dos instituciones alternativas que
cada vez ganan ms terreno (en gran parte por su personal
influjo) en la doctrina catlica social y en nuestro propio
derecho: el patrimonio familiar o la propiedad colectiva,
por una parte, y el contrato de sociedad en sus diversas
frmulas (aparcera, participacin en los beneficios, accio-
nariado obrero, cogestin, etc.), de otra 8.
Un dato interesante que muestra cmo don Severino
se adelantaba a su tiempo es su preocupacin por la refor-
ma agraria, que es una faceta ms de la secular cuestin
social. Su doctrina sobre este punto no puede ser ms clara
s JORDANA DE POZAS, Luis: Op. cit., p. xx,
- ZI-
y contundente: el patrimonio familiar con sus caracteres
esenciales -indivisible, inalienable, inembargable-; la di-
fusin al mximo de la pequea propiedad basada en l;
la colonizacin fundada en la familia, no en el individuo,
que asiente, en la vitalidad del grupo familiar cultivador
y de la propiedad campesina, una nueva estructura terri-
torial del campo espaol, frente al secular statu qua de la
propiedad latifundaria y la atomizada. Esta es la reforma
agraria por la que siempre abog y cuyos problemas fueron
tan magistralmente abordados en dos de sus ms funda-
mentales obras: La abolicin del salariado y Despoblacin
y colonizacin.
Las ideas fundamentales de don Severino, por su cla-
ridad y permanencia, pueden servirnos, an hoy, en lo
esencial, de gua para una autntica reforma agraria, que
ha de perseguir una concreta finalidad -prescindiendo de
las formas o cauces por donde se consiga-: incrementar
la renta agraria y elevar el nivel de vida de los campe-
sinos.
Los seguros sociales
Hay, sin embargo, un aspecto en el que no slo fu
el precursor -como en tantos otros->, sino verdadero
realizador, ya que logr que la legislacin respondiese
con bastante fidelidad a su pensamiento y a sus deseos.
Me refiero a los seguros sociales.
Puesto que el salario es una realidad con la que hay
que contar, don Severino se propuso atemperado a las
exigencias de la justicia y a las necesidades vitales y
familiares y combatir los riesgos de inseguridad que lo
- 22-
acompaan. Y ele aqu naci el magnfico cuerpo de doc-
trina sobre el salario familiar y el rgimen de seguros
sociales en general, elaborado sobre las notas de herman-
dad y solidaridad 9.
En la base de esta preocupacin de don Severino est
su concepcin de la familia como clula social, unidad
9 Como el propio don Severino recuerda en uno de sus libros
(el titulado Los Seguros sociales, Madrid, 1947, que, perteneciente
a la coleccin Ecos del Catolicismo Social, public el Instituto
de Estudios Polticos como refundicin de una serie de ensayos
anteriores), la Universidad Catlica de Miln, y, en su nombre,
el Rector de la misma, P. Gemelli, para conmemorar el cuadra-
gsimo aniversario de la Encclica Rerum Novarum, concibi el
proyecto de tributar un homenaje al documento pontificio, me-
diante una obra, cada uno de cuyos captulos deba reflejar una
norma directriz, un pensamiento fundamental de la Encclica.
Don Severino Aznar intervino en representacin de Espaa, eli-
giendo como tema el salario familiar. Y as, bajo el ttulo de La
Encclica Rerum Novarum y el salario familiar, se public por
vez primera el estudio, en Miln, el ao 1931, en el volumen que
apareci bajo la rbrica general de II XL Anniversario della En-
cclica Rerum Nouarum.
Implantado el subsidio familiar en Espaa -en plena Cru-
zada, por Ley de la Jefatura del Estado de 18 de julio de 1938-,
crey conveniente don Severino Aznar introducir en su concep-
cin las fases por las que el establecimiento de una ayuda eficaz
por cargas familiares deba necesariamente atravesar: salario,
subsidio y seguros familiares, apareciendo, por ello, una publica-
cin independiente titulada Del salario familiar al seguro familiar.
Evolucin de una idea fuerza.
Fu precisamente en el marco de la previsin, o mejor segu-
ridad social, donde don Severino Aznar desarroll una labor
ms eficaz, como lo testimonia, bien a las claras, el enorme
- z3-
econmica, ncleo poltico, medio formativo y amparador
del ser humano y la mejor escuela de moral y caridad.
De ah que deba ser protegida y robustecida por todos
los medios. De esta conviccin se derivan sus ardorosos
ataques al malthusianismo, que mina los cimientos de la
institucin familiar, y que l analiz en la realidad de
nuestra patria en su investigacin sobre Natalidad di-
ferencial de las clases sociales de Madrid y Barcelona y
en su libro, aparecido en 1942, La familia como factor
demogrfico.
En su incansable tarea a favor de la seguridad social
estuvo siempre presente su anhelo de extender la cober-
tura de los riesgos a sectores en que la proteccin jurdico-
social no se haba hecho sentir y, muy especialmente, la
prolongacin del seguro a los trabajadores independien-
tes y a los trabajadores agrcolas 10. Este anhelo de don
Severino es hoy da una realidad.
nmero de estudios publicados sobre la materia. As, entre
otros, como ms significativos, se pueden citar los siguientes:
La Previsin y los mdicos (1918), Las fronteras de los Seguros
sociales (1942), La vejez del obrero y las pensiones de retiro (1915).
Algunas acotaciones al nuevo rgimen legal de retiros obreros
(1921), Una pensin de invalidez (1917), El Seguro de Enfer-
medad y los mdicos (1934), Inquietudes de la clase mdica
sobre el Seguro de Enfermedad (1936), Los peligros del Seguro
de Maternidad y los mdicos (1931), etc.
No hay que pasar por alto el intento de don Severino de cons-
truir toda una filosofa del Seguro social, preocupndose siem-
pre, con relacin al mismo, mucho ms del porqu que del c6mo.
10 Interesa citar, a este respecto, dos de sus ms completos
estudios sobre el particular: El retiro obrero y la agricultura (1925)
Y La Previsin social en las clases campesinas (1928).
- 24-
El catolicismo social
No quiero dejar de hacer hincapi en la idea infor-
madora y motriz de toda la obra de don Severino: el lla-
mado Catolicismo social, que l logr introducir en Es-
paa pese a la indiferencia y aun a veces la hostilidad del
ambiente. El pretenda que fuese un movimiento autn-
tico, de pura raz evanglica y plena eficacia social.".
Don Severino luch tenazmente contra los factores de
descristianizacin entonces operantes. En primer lugar con
su doctrina y su actuacin: su estudio Las Encclicas Re-
mm Novarum y Quadragesimo Anno. Precedentes y re-
percusin en Espaa, sus tareas en la Unin de Malinas,
la fundacin de la Biblioteca Ciencia y Accin (en 1910),
de las revistas Paz Social (en 1907) 12 Y Renovacin
Social (en 1910). Finalmente, en un campo ms de ac-
cin que de estudio, su labor eficaz en pro de la implan-
tacin en Espaa de las Semanas Sociales.
Pero su aportacin fundamental al campo de este
catolicismo social fu la fundacin del movimiento de
la Democracia Cristiana. Don Severino 10 presidi desde
II Por hombre de accin entiendo a todo aquel que traduce
en actos, en la medida de lo posible y dando ejemplo social, las
soluciones que da el catolicismo a los graves problemas actuales
de la sociedad. AZNAR, Severino: Nuestro primer curso social.
Cit. por JORDANA DE POZAS en el prlogo a La vida de un lu-
chador.
12 El motivo fundamental que le movi a la creacin de esta
revista fu su deseo de que existiese un sindicato obrero catlico.
Con la misma intencin realiz diversas publicaciones, entre las
que sobresalen: La Cruzada Sindical (1913) y El Sindicalismo
Catlico (1920).
- 25-
el comienzo, agrupando en torno a s, con el fin de di-
fundir las Encclicas sociales y la propia idea del Cato-
licismo Social
13
, a personalidades como Sangro, Mingui-
jn, Inocencio Jimnez, Alvarez Ude, Calvo Sotelo y otros
muchos de gran vala. Los libros y folletos publicados
pasan de quinientos, y sus teoras han dejado clara huella
en la legislacin y el pensamiento de la Espaa actual.
Esta labor hubiese sido ms fecunda, como el mismo don
Severino reconoce 14, si no le hubiera salido al camino un
partido poltico espaol, el Integrista, y otros medios reac-
cionarios que hicieron una acerba campaa contra el idea-
rio catlico-social.
Nunca pretendi don Severino que la Democracia Cris-
tiana fuese un partido poltico. En el manifiesto funda-
cional explicaba claramente sus fines: .. .1a accin de
los catlicos encaminada a la difusin terica y a la in-
corporacin prctica de los principios sociales del catoli-
cismo a las costumbres, a las leyes y a las instituciones,
13 La coleccin Ecos del Catolicismo Social, editada por el
Instituto de Estudios Polticos, responde a este intento de difu-
sin. De ella se ha clicho que lanza una voz de tono y bro juve-
niles y aborda cuestiones vivas con criterios actuales. Agrupa
a diversas obras, la mayor parte de las cuales estn integraclas
por refundiciones de trabajos anteriores del autor. (Ecos del Cato-
licismo Social: ha publicado los ttulos siguientes: Estudios eco-
nmico-sociales (vol 1), Los Seguros sociales (vol. 11), Estudios
religioso-sociales (vol. 111), La Revolucin espaola y las vocacio-
nes eclesisticas (vol. IV), Impresiones de un demcrata cristiano
(vol. V), Los precursores de nuestro movimiento catlico social.
Los hombres. Las obras (vol. VI), Estudios demogrficos sociales
(vol. VII) y La institucin de la familia (vol. VIII).
11 AZNAR, Severino: Nuestro tributo a un pensador social es-
paol. Rev. Internacional de Sociologa nm. 39, 1952 , p. 4
- 26-
procurando la justicia social para todos y de un modo
especial la elevacin social y moral de las clases menos-
preciadas y necesitadas... 15.
Sociologa religiosa
Y, finalmente, otro aspecto que don Severino no dej
de tocar es la sociologa religiosa. En su obra La revolu-
cin espaola y las vocaciones eclesisticas vuelve a em-
plear el mtodo estadstico para el conocimiento de los
fenmenos sociales.
En esta misma lnea temtica podemos considerar la
aportacin de su ensayo Estudios religioso-sociales, en el
que trata de una serie de problemas de intrincada solu-
15 La Democracia Cristiana. Lo mejor para el obrero en el
futuro y en el presente. Entrevista con don Severino Aznar, pu-
blicada por el diario Pueblo, 11 de febrero de 1950. Estas pala-
bras reproducen textualmente lo dicho por don Severino en e)
manifiesto fundacional. En este sentido se han referido a la
democracia cristiana o accin cristiana popular diversos Pontfices,
entre ellos, y muy especialmente, Len XIII, en la Encclica Gra-
ves de Communi (18 de enero de 1901) y en la Instruccin de la
Sagrada Congregacin de Negocios Eclesisticos Nessuno Ignora
(27 de enero de 1902). En esta ltima declara: Las instituciones
demcrata-cristianas, sean de la ndole que se quieran, deben ser
consideradas exclusivamente como manifestaciones de accin po-
pular cristiana, fundadas sobre el derecho natural y sobre los
preceptos del Evangelio. No debern considerarse, por tanto.
como medios directos para fines polticos, ni destinados a cam-
biar alguna forma de Gobierno. Vid. Doctrina Pontificia. Docu-
mentos Sociales, BAC, Editorial Catlica. Madrid, 1959, pp. 441
Y ss. Tambin San Po X, en el Motu Proprio Fin dalla prima
Nostra Enciclica (18 de diciembre de 1903). Loe. cit., pp. 463 Yss.
cin desde el punto de vista sociolgico e histrico-social
y logra dar un sinttico y perfecto resumen del pensa-
miento pontificio, examinando, con clara y convincente
exposicin, la doctrina social de la Iglesia.
,. ,. ,.
La vida, la obra y la palabra de don Severino Aznar
fueron una apologa del hombre de accin. La ciencia
se traduca en l en concretas empresas; la conviccin
buscaba en seguida los ms acertados caminos para las
realizaciones. Todo ello al servicio de un ideal de reforma
social, tradicional y nuevo a la vez, riguroso y prudente,
libre de prejuicios de poca, pero cerrado -por realismo
y sensatez- a las utopas. Para esta reforma social, don
Severino lanz una divisa: hacer.
Yo he venido a formular tambin aqu una apologa
de la accin: una apologa de la Administracin Pblica
que es, en frase de von Stein, el Estado en accin 16. Ins-
trumento primordial del Estado en cuanto gestor del bien
comn, la Administracin Pblica est al servicio de am-
biciosos fines sociales. Al comps de los tiempos, la Ad-
ministracin ha de lograr un ntimo contacto con las reali-
dades de la sociedad a la que sirve, para cumplir adecua-
damente sus tareas. En estos tiempos nuestros, signados
por hondas modificaciones en la estructura de la convi-
vencia humana, la Administracin necesita renovarse. Ha
de intentar organizarse como una Administracin huma-
na -con toda la carga de humanidad que demandan las
16 Vid. Verwaltungslehre und Verwaltungsrecht, en la colec-
cin Deutsches Rechtsdenken, Francfort, 1958, p. 25.
- 28-
zonas de la vida afectadas por ella- y tcnica, con toda la
eficacia requerida por la dinmica y complejidad de nues-
tra hora.
La mejor ciencia administrativa actual reclama una
Administracin emprendedora y gil, montada con sen-
tido y eficacia empresarial, que sea -por decirlo en bre-
ve concepto- la gran empresa del Estado social de r.
recho.
LA ADMINISTRACION PUBLICA
y LAS TRANSFORMACIONES
SOCIOECONOMICAS
INTRODUCCION
La eleccin del tema de este discurso tiene una con-
creta significacin personal. Es una toma de posicin que,
de entrada y sintticamente, queda definida en el ttulo.
Desde su inicio quiero dejar constancia de la ntima y
constitutiva relacin que la Administracin Pblica tiene
con la realidad social en sus variadas facetas.
La Administracin Pblica, creacin del espritu or-
ganizador del hombre, es, como el hombre mismo, una
realidad histrica; sus races penetran en el ambiente so-
cial con precisas referencias de lugar y tiempo y est
vitalmente ligada a las ideas, actividad, organizacin y
hasta al talante -genio y figura- de los hombres que
integran la comunidad poltico-social de que se trate. La
relacin de la Administracin del Estado con el orden
social puede ser -de hecho lo es y lo ha sido a lo largo de
la historia- de muy diversa naturaleza. Lo que parece in-
dudable es que esa relacin es necesaria. No resulta, por
tanto, exagerado que Forsthoff atribuya a la Administra-
cin moderna, como carcter peculiar, su especial rela-
- 3
0
-
cin con el orden social 17. El primer requisito de esa rela-
cin, a mi modo de ver, es que exista, de manera adecua-
da o, lo que es lo mismo, que la Administracin Pblica
responda debidamente a lo que de ella espera una so-
ciedad concreta, que est a la altura de su misin hist-
rica, al nivel de los tiempos. En este sentido, y con gran
propiedad, ha afirmado el profesor americano Waldo que
la Administracin Pblica es ante todo una respuesta al
mundo moderno 18.
En la relacin aludida creo ver el carcter noblemente
instrumental de la Administracin Pblica, su natura-
leza de ser para, de entidad en cuya definicin entra esen-
cialmente el elemento finalista. O la Administracin sirve
-es actividad y espritu de servicio- a la sociedad, o se
desvirta, tornndose inoperante cuando no arbitraria.
Con gran finura fu visto el fenmeno por von Stein al
presentarnos a la Administracin sugestivamente como
el Estado en accin, trabajando (arbeitender Staat). Pero
el contenido de ese trabajo no es, con signo egoltrico
y narcisista, el Estado mismo, sino el conjunto de con-
diciones del desarrollo individual de todos aquellos cuya
comunidad forma el Estado 19. Y en la medida en que
se halle ms preparada y dispuesta para conseguirlo, la
Administracin ser ms perfecta, estar ms cerca de lo
que es su ideal 20.
17 Vid. Tratado de Derecho Administrativo, trad. esp. Ma-
drid, 1958; pp. 100- I.
18 Vid. Teora poltica de la Administracin pblica, trad. esp.
Madrid, 1961; p. 16.
19 Vid. Verwaltungslehre cit., p. 24-
20 Vid. VON STEIN: Movimientos sociales y Monarqua, trad.
esp. Madrid, 1957; pp. 44-45.
- 3
1
-
Si esto es as, si el planteamiento que acabo de for-
mular es correcto, ser necesario, en primer lugar, conocer
lo ms exactamente posible la realidad social de la que
la Administracin Pblica forma parte, cules son sus
caractersticas, su dimensin, incluso fsica, sus afanes, sus
exigencias y, tambin, por qu no?, sus miserias. Bien
deca Olivn que la Administracin Pblica tiene por
objeto, entre otras cosas, la satisfaccin de las necesida-
des interiores de la sociedad el. Por ello parece obligado
un examen para esclarecer qu necesidades ofrece. Pero
esta indagacin, por decirlo de alguna manera, no puede
ser exclusivamente sociomtrica. A mi entender, para ser
fecunda debe llegar a las motivaciones de los comporta-
mientos sociales que se encuentran en los dominios del
espritu, de la poltica y del pasado.
Se trata de descubrir la lnea de la historia, las corrien-
tes que predominan en la sociedad, no para plegarse como
las ramas del rbol en cada momento segn la direccin
del viento -la imagen es de [ohn Millet- 22, pero s para
tenerlas en cuenta a la hora de orientar la actividad de
la Administracin. Sin ese conocimiento cabal de la so-
ciedad, es muy fcil que la Administracin vaya a la
deriva; y tampoco se mantendra con mayor seguridad a
flote si careciese de una directriz alta y determinada, si
se limitase a resolver los menudos problemas cotidianos
sin referencia alguna a ideas de superior alcance. Si no
hay una ruta clara -esta vez la imagen viene del profesor
21 De la Administracin pblica con relacin a Espaa. Edi-
cin del Instituto de Estudios Polticos, con prlogo de CARcA
DE ENTERRA. Madrid, 1954; p. 33
22 Vid. Management in the Public Service. Nueva York,
1954; p. 39
- 3 ~ -
ingls Titmuss- 23 es muy difcil que los hombres y las
sociedades subsistan por mucho tiempo, moral y econ-
micamente, por ms que se dediquen con afn a achicar
el agua que entra en el barco.
En segundo lugar es preciso conocer 10 mejor posible
la Administracin dada, tal como se presenta en la
realidad; estudiar no slo su estructura y funcionamiento
tericos, sino tambin su comportamiento real.
En tercer lugar hay que comprobar si se da una ade-
cuacin satisfactoria entre la Administracin y la reali-
dad social. Hasta qu punto se ajusta a sta la Administra-
cin? Qu cambios deben introducirse en ella para que
sea una respuesta autntica a las exigencias sociales?
Cmo ha de lograrse la adecuacin? Cules son los obs-
tculos que se ofrecen? Qu pretensiones sociales son
atendibles?
Se comprende fcilmente que el estudio de estos temas
no se considere como algo que se puede terminar y mos-
trar de una vez como obra acabada. Carcter de la Ad-
ministracin -deca Colmeiro- 2' es la actividad y el
movimiento, y esto es tambin verdad en un sentido
ms esencial que el expresado por ese ilustre acadmico.
Dada la naturaleza cambiante de la sociedad, no slo es
precisa una atencin continua para ver si la Administra-
cin en conjunto o parcialmente funciona correctamente,
si se mantiene a punto como instrumento, si qued an-
quilosada o anacrnica. Se necesita igualmente estar atento
23 Vid. Essays on The Weljare State, Londres, 1960; cap. 1.
Social Adrninistration in a Changing Society, p. 33.
:lo Vid Royo VLLANOVA: Colmeiro y la Ciencia Administra-
tiva, en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurdico-admi-
nistrativa espaola. Madrid, 1943; p. 78.
- 33-
para evitar que se produzca un desfase entre 10 que la
Administracin est en condiciones de realizar y 10 que
la sociedad reclama de ella 25.
Muchos de los anteriores interrogantes no pueden ser
contestados satisfactoriamente sin una previa indagacin
histrica. Por qu es as la Administracin Pblica de
un determinado pas? Por qu tiene precisamente unos
problemas peculiares, aunque no todos 10 sean? Una r-
pida ojeada a la Administracin americana, a la brit-
nica, a la francesa, a la alemana o a la nuestra hace
presentir intuitivamente que en sus respectivas historias
puede hallarse, en buena parte, la clave de la situacin
actual. Y es que, como ha subrayado Zubiri, el hombre
-tambin la sociedad- son en parte su propia historia;
el pasado no sobrevive en el presente bajo forma de re-
cuerdo, sino bajo forma de realidad. Por eso ocuparse
del pasado es, en tal caso, ocuparse del presente. La
historia no es una simple curiosidad, no es arqueolo-
ga; la historia, como ciencia, es mucho ms una ciencia
del presente que una ciencia del pasado 26.
La visin histrica de la Administracin con frecuen-
cia es reflejo de cuestiones de mayor alcance, estrecha-
mente compenetradas con las peculiaridades de cada co-
munidad poltica. De ah el inters de seguir el movi-
miento de vuelta a Colmeiro, esa inteligente llamada
del profesor jordana de Pozas en favor de la investiga-
cin histrica en el campo de la Administracin Pblica.
Difcilmente puede entenderse nuestra Administracin
actual sin recordar la azarosa historia poltico - social
~ " Cfr. TITMuss: Op. cit., p. 29.
26 Vid. Naturaleza, Historia, Dios. 3.& ed. Madrid, 1955;
pp. 285, 295, 107, 108.
- 34-
del XIX, el planteamiento por descubrir el verdadero ser
de Espaa, como resultara igualmente incomprensible
la Administracin americana sin tener presente el dog-
ma de la democracia. Si la pugna del Rey con la no-
bleza, en la que aqul emplea como arma a la Admi-
nistracin, es bastante comn en Europa, nada de ello
puede ser aplicado a Norteamrica, en donde, sin con-
trapartida en nuestro Continente, la empresa industrial
juega un papel decisivo respecto de la Administracin.
Si los lander alemanes son una pieza fundamental para
la explicacin de su Administracin federal, no puede sos-
tenerse 10 mismo en cuanto a Francia. Motivaciones dis-
tintas son las que llevan a la creacin de un rgano tan
importante como es el Consejo de Ministros en Alema-
nia, en Francia y en Espaa. Frente al covachuelismo
y los cesantes de nuestro pasado siglo, el nuevo cuerpo
de funcionarios profesionales constituye el firme soporte
de la Administracin alemana. Los ejemplos podran mul-
tiplicarse.
Elementos muy diversos estn condicionando la reali-
dad administrativa y social con que tenemos que en-
frentarnos. Es muy posible que los que se asoman a la
responsabilidad de las tareas pblicas se sientan empuja-
dos a buscar el sentido de la evolucin, la dinmica de
la historia, en un doble proceso lgico que lleva de la reali-
dad histrico-social a la formulacin de principios polti-
cos y de los principios a la accin. En todo caso, es ne-
cesaria una reflexin sobre los acontecimientos para evitar
yerros pasados y descubrir los caminos ms fecundos para
el porvenir.
El papel del administrativista tal vez sea, entonces, por
necesaria divisin del trabajo, operar con los datos que le
- 3S-
proporcionan otros especialistas y trabajar porque la Ad-
ministracin Pblica responda adecuadamente a las exi-
gencias de la hora presente. Esto postula el estudio de los
fenmenos administrativos de una manera completa, no
atenindose exclusivamente a los problemas jurdicos, sino
tomando tambin en cuenta las implicaciones sociales, el
trasfondo econmico y el peso de la historia 27.
27 A ttulo de muestra se transcribe a continuacin las opi-
niones de tres autores, bien categricas, en la lnea de lo que se
afirma en el texto.
Dice FORSTHOFF en su Tratado: Slo un sistema de Derecho
Administrativo que tenga en cuenta constantemente la actividad
administrativa real podr por eso satisfacer las exigencias cien-
tficas. El retroceso a segundo plano de los contenidos normativos
de nuestro orden jurdico-administrativo acenta la necesidad de
que la ciencia del Derecho Administrativo se mantenga referida
a la realidad de la Administracin. (p. 92 de la traduccin caste-
llana).
Sobre la indagacin histrica, su pensamiento es igualmente
explcito: La comprensin de la Administracin presupone, pues,
el conocimiento de su historia (loe. cit., p. 35).
El profesor WADE, en su Administratiue Law, Oxford, 1961,
afirma: Every layman, intelligent or otherwise, can see the im-
portance of the perpetua] tussle between liberty and authority.
Administrative law is merely the legal facet of this manysided
question. It is most necessary, therefore, that lawyers' studies
should not lose touch with those of others whose work fringes
theirs. Political science, public administration and sociology
(specially in the administration of social services) are perhaps
the nearest.
y cuando mi querido colega, el profesor GUAITA, defiende brio-
samente el mtodo jurdico teleolgico para estudiar los fines de
la Administracin, argumenta que de ese modo se obtienen
fenmenos vivos, realidades existentes, que muestran con clari-
dad las instituciones jurdicas (Vid. Derecho Administrativo
Especial l. Zaragoza, 1960; p. II J.
Las presentes estructuras administrativas arrancan en
su mayora del siglo XIX. La Administracin de hoy en-
caja no tanto en el marco de las actuales condiciones
sociales cuanto en las de un siglo atrs. Las transforma-
ciones administrativas no han ido al comps de los cambios
sociales. La tarea de adaptar nuestra Administracin P-
blica a la presente realidad social y econmica se impone
cada da con mayor apremio. Para comprender la distan-
cia que hay que salvar, nada mejor que ofrecer un con-
traste entre la sociedad de entonces y la de ahora.
LOS CAMBIOS SOCIALES
CARCTER DE LA EXPOSICIN
Nuestro siglo XIX fu cualquier cosa menos un siglo
tranquilo. No 10 es tampoco, ciertamente, el europeo. Pero
a las circunstancias generales se unen en nuestro pas otras
particularidades que hacen todava ms azarosa nuestra
historia. Recurdese la amputacin fsica que supone la
emancipacin americana en el primer cuarto de siglo y
la especialmente dolorosa que entraa la liquidacin de-
finitiva del imperio espaol con que aqul se cierra. En
la historia fluctuante del XIX hay muchas cosas inseguras:
el sentido de la evolucin histrica y la misma materia
de su estudio: la vida poltica, social y econmica 28.
Siglo inestable, en ebullicin, con frecuentes erupcio-
nes de lava que lo mismo fertiliza que arrasa. Siglo donde
" VICENS VIVES: A proxim.acin a la Historia de Espaa.
2.
a
ed. Barcelona. 1960.
- 37-
se ensayan muchas cosas, donde se acierta alguna vez y
se fracasa otras muchas. Historia apasionante por lo que
fu y tambin por 10 que pudo haber sido. Hay momentos
en que parece que est a punto de encontrarse el autn-
tico pulso del pas. Mas las oportunidades pasan unas de-
trs de otras, y los aciertos parciales o las decisiones tardas
no pueden impedir que los problemas incubados y no
resueltos conduzcan al estallido de nuestra guerra.
Historia quiz lamentable, pero historia nuestra en
definitiva. La retahla de siete Constituciones con sus
numerosos proyectos, de destierros y de entradas triun-
fales y pronunciamientos, de prometedoras proclamas y
desdecires inmediatos, resulta casi alucinante. En Espa-
a, corno en Hispanoamrica, escribe Rodrguez Casado 29,
nace el rgimen de los pronunciamientos, el de los solda-
dos de fortuna, el de los idelogos sentimentales. Es un
siglo que contempla el enriquecimiento de unos y el
progresivo envilecimiento de otros, el acercamiento real
entre las distintas tierras de Espaa por el ferrocarril que
favorece el comercio y las migraciones interiores, y el
distanciamiento de los espritus enzarzados en la polmica
ideolgica, en la lucha civil o en esa otra que, en las ciu-
dades industriales o en el campo, levantan broncamente
la incomprensin, el resentimiento, la miseria o la igno-
rancia.
Haba que construir muchas cosas, tal vez demasia-
das: la convivencia dentro de un nuevo orden econmico-
social, la puesta al da del pensamiento, la planta de una
Administracin moderna, y hasta el andamiaje funda-
29 Los cambios sociales y polticos en Espaa e Hispano-
amrica. Madrid, 1955; p. 27.
mental del regimen poltico. Imponente la misin, los
protagonistas de turno con frecuencia no estuvieron a la
altura del momento. De todos esos cometidos, el que se
refiere a la Administracin Pblica no es el peor librado;
con todo, tambin en este campo quedaron muchas cosas
por hacer.
LA SOCIEDAD EN EL SIGLO XIX
Unos datos acerca de la sociedad del XIX y su evolu-
cin pueden sernos tiles para subrayar grficamente sus
diferencias con nuestra sociedad de la segunda mitad del
siglo xx. Estaremos as en condiciones de vislumbrar en
qu sentido debiera realizarse la adecuacin de la Admi-
nistracin Pblica a la realidad social de que habl antes.
Sern unas cuantas pinceladas ms expresivas que exhaus-
tivas.
La transformacin que se opera en la sociedad espa-
ola durante el pasado siglo, de todos conocida, es sen-
cillamente extraordinaria. Dos clases sociales se afincan
definitivamente en la historia: la burguesa y el proleta-
riado; los estamentos tpicos del Antiguo Rgimen, no-
bleza y clero, pierden, en cuanto tales, su hegemona en
el gobierno de la sociedad.
La dinmica social es de una intensidad desconocida
en los siglos anteriores. Para decirlo con palabras de ese
gran historiador de los fenmenos sociales que fu Jaime
Vicens, a fines del ochocientos, los dirigentes de la so-
ciedad catalana eran, en gran parte, los nietos o los biz-
nietos de los artesanos, aparceros, masoveros o rabas-
saires que cien aos atrs doblaban an el espinazo de-
- 39-
lante de los seores 30. Lo mismo podra decirse de Viz-
caya. El fenmeno, desde luego, no es general, pero s
sintomtico.
La sociedad, por 10 pronto, crece numricamente. De
los diez millones y medio de habitantes con que cuenta
Espaa en 1797 pasamos, sesenta aos ms tarde, a media-
dos del XIX, a quince millones y medio; y al terminar el
siglo se rebasan los dieciocho millones. La poblacin va
concentrndose en las ciudades, con 10 que se inicia un
xodo paulatino del campo. Al considerar Weber el creci-
miento expansivo de la ciudad moderna, abre su documen-
tado estudio comparando la relacin que existe entre la
poblacin urbana y la rural 3\ Siguiendo su ejemplo, po-
demos recordar que mientras a fines del siglo XVIII las
15 ciudades espaolas ms importantes sumaban en con-
junto solamente 600.000 almas y ms del 80 por 100 de
la poblacin era estrictamente rural, al terminar el siglo XIX
hay 18 ciudades con ms de 50.000 almas, que suman
dos millones y medio de habitantes, y la poblacin rural
pasa a representar el 60 por 100 de la poblacin total de
Espaa 32.
Las tareas agrcolas siguen ocupando a la gran ma-
yora de los trabajadores. A mediados de siglo, la pobla-
cin activa que trabaja en la agricultura supera los tres
millones y medio, en tanto que la industria no rebasa
excesivamente el medio milln, a cuya cifra hay que
agregar algo ms de 600.000 artesanos. El sector terciario
10 forman 220.000 personas, entre ellas 71.000 dedicadas
10 Vid. Catalua en el siglo XIX. Madrid, 1961; p. 168.
H WEBER: The growth ot cities in the mineteenth centurv,
32 Vid. POSADA: El rgimen municipal de la ciudad moderna.
Madrid, 1936.
- 4-
al comercio y 65.000 funcionarios. El grado de instruc-
cin es muy bajo, pues no llegan al 20 por 100 los que
saben leer y escribir 33.
La planta de nuestra Administracin se asienta sobre
una Espaa campesina y pueblerina que econmicamente
se hallaba todava en la etapa de sociedad tradicional ".
El montaje de la organizacin administrativa coincidi
con la aparicin de las condiciones previas para el im-
pulso inicial del progreso econmico que Rostow carac-
teriza por los siguientes sntomas, entre otros: Se forman
nuevos tipos de hombres de empresa -en la economa
privada, en el gobierno, en ambos- dispuestos a movilizar
ahorros y correr riesgos en busca de utilidades o la mo-
dernizacin. Aparecen bancos y otras instituciones para el
manejo del capital. Aumentan las inversiones, principal-
mente en el transporte, las comunicaciones y en las ma-
terias primas de inters econmico para otras naciones. Se
expansiona el campo de accin del comercio interno y
externo. Y surgen, aqu y all, empresas manufactureras
modernas que utilizan los nuevos mtodos. Pero toda esta
actividad camina a ritmo lento en una sociedad y una
economa que se encuentra todava caracterizada, princi-
palmente, por mtodos tradicionales de baja productivi-
dad, por una estructura y valores sociales anticuados... 35.
Se produce, en efecto, a partir de los aos treinta, en Es-
paa una sacudida de la sociedad tradicional y aparecen
33 Cfr. SNCHEZ AGESTA: Historia del Constitucionalismo es-
paol. Madrid, 1955. Apndices, pp. 461 Y ss.
34 W. W. Rosrow: Las etapas del crecimiento econmico.
Traduccin espaola de Rubn Pi mental. Fondo de Cultura Eco-
nmica. Mxico, 1961, p. 16.
35 op. cit., p. 19.
- 41 -
las condiciones previas para el impulso inicial de la eco-
noma. Unas veces con razn, otras con injusticia, se de-
rriban viejas convicciones. Caen las murallas que aprisio-
nan las ciudades y se desploman arraigadas concepciones
econmicas. La libertad de industria se restablece en
183636 Y las corporaciones gremiales sucumben arrolladas
por el maquinismo.
Entre los aos cuarenta y sesenta y tantos del XIX se
producen cambios decisivos en nuestra economa. De en-
tonces data la implantacin y desarrollo del maquinismo,
los altos hornos, los bancos, los ferrocarriles y de una red
moderna de carreteras. Me permitirn que recuerde, un
tanto anrquicamente, unas cuantas fechas. En 1848 naca
La Espaa Industrial; de 1855 data La Maquinista Te-
rrestre y Martima, y de 1859 es la fundacin de un alto
horno en Baracaldo, de la Compaa Ybarra, y otro en
La Felguera, de la Compaa Duro, cuando ya Mieres
tena desde once aos antes su alto horno. En 1859 hay
diez bancos; el de Espaa recibe este nombre en 1856 y
trae su origen del Banco Espaol de San Fernando, creado
en 1829; del 44 es el de Barcelona; del 55 el de Bilbao,
y del 57 el de Santander. El ferrocarril es objeto de im-
portantes inversiones, tanto nacionales como de capital
extranjero. Entre 1858 y 1860 surgen las cinco gran-
des compaas ferroviarias; en 1868, veinte aos despus
del primer tramo Barcelona-Matar, se haban construdo
ms de 5.000 kilmetros de ferrocarril. En ese mismo ao,
las carreteras tenan una extensin de 18.000 kilmetros,
36 Ley de 6 de diciembre, que restablece el Decreto de las
Cortes de Cdiz de 8 de junio de 1813.
- 42 -
de los que 9.500 fueron construdos durante el reinado de
Isabel n.
Entre 1861 y 1864 se impone el criterio nominalista
sobre el metalista, y en 1868 se racionaliza adecuadamente
el sistema monetario: es el final de una caracterstica men-
talidad 37. Remontada la anarqua econmica de los cua-
renta primeros aos del siglo, la economa, con sus de-
presiones y sus momentos alcistas, se desarrolla clara-
mente.
Todos estos acontecimientos econmicos producen un
impacto definitivo en las estructuras sociales. Tambin en
la sociedad se opera una transformacin. Pero el proceso
no es, ni mucho menos, homogneo y coherente; ofrece
tantos truncamientos, que puede decirse que la entrada del
siglo xx sorprende a la sociedad prcticamente en un
punto de partida. El gran tema de la convivencia social,
agudizado por las nuevas circunstancias, queda sin resol-
ver. Las tensiones aumentan y la sociedad se acomoda
como puede; cuando el acomodo es difcil, salta la chispa.
A encenderla contribuyen la miopa poltica, el miedo
burgus y la mstica revolucionaria.
El proceso de transformacin, deca poco ms arriba,
no es homogneo. No puede hablarse de una sociedad es-
paola, sino cuando menos de cuatro, que se forman de
acuerdo con el impacto de los nuevos hechos econmi-
cos: la burguesa catalana y vasca, la aristocracia agraria
del Sur y Extremadura, muy favorecida por las desamor-
tizaciones; la burguesa agraria de las dos Castillas y Len,
37 Cfr. SARD, Juan: La poltica monetaria y las fluctuaciones
de la economa espaola en el siglo XIX. Madrid, 1948; pp. 131
Ysiguientes.
- 43-
surgida de la venta de bienes comunales, del caciquis-
mo y la coordinacin ferroviaria, y la burguesa del
litoral valenciano, enriquecida por la exportacin de
agrios 38.
Los aos centrales del siglo son un buen observatorio
para comprobar esos cambios fundamentales que empie-
za a registrar la sociedad espaola. El perodo alcista de
1843 a 46 y el decenio de industrializacin que va de 1855
a 1865 hacen que la burguesa catalana llegue a una pri-
mera plenitud; polticamente coincide con el Gobierno de
los moderados. Las desamortizaciones son de 1837 y 1855;
por esas fechas desarrolla su actividad financiera el Mar-
qus de Salamanca. La venta de bienes de propios y comu-
nales data de 1854, durante el mandato progresista. Desde
entonces la burguesa queda configurada como clase tpi-
camente urbana. Se impone un modo de vida, unos usos
sociales, unos gustos literarios y unos centros de reunin
caractersticos.
Nuevas formas de produccin, nuevas frmulas econ-
micas exigen una nueva mentalidad. Los que tienen sen-
sibilidad para advertir el cambio se encumbran y los inca-
paces descienden. Contribuyen a hacer menos exactos
estos trazos, de intento muy simples, la existencia de arbi-
tristas y de propietarios agrcolas, que quedan al margen
de la dinmica arriesgada de la actividad mercantil o in-
dustrial.
Qu sucede entonces en las capas bajas de la sociedad?
Cindonos al rea industrial-la novedad del siglo- y
fundamentalmente a Catalua, es preciso distinguir, se-
38 Vid. VICENS: Historia Social .... cit., pp. 126 Y ss.
gn las ms modernas investigaciones 39 dentro de los obre-
ros, los operarios y los miserables, o de otro modo:
trabajadores calificados y eventuales. La dinmica social
de unos y otros es diferente. Mientras los primeros, sobre
todo cuando la coyuntura econmica es favorable, pueden
ascender en la escala social (menestrala, pequea burgue-
sa), los segundos constituirn el proletariado.
Como seala Jover, entre 1868 y 1875 asistimos al
nacimiento en Espaa de una autntica conciencia pro-
letaria. Las circunstancias que determinan el fenmeno
las describe este autor con estas expresivas pinceladas:
El desplazamiento del concepto artesano al concepto
proletario. en la tipificacin de las clases trabajadoras
es un hecho complejo que se acelera a partir de los aos 50,
y que viene determinado por una serie de circunstancias
sociolgico-culturales de primera magnitud. Factores de-
mogrficos, por una parte. Por otra, el paso del pequeo
taller, mbito de una relacin personal entre los que en l
trabajan, al gran taller o fbrica, mbito de una relacin
social entre un ms numeroso grupo de individuos. El paso
de la vivienda obrera -buhardilla o stano- como parte
de una casa donde viven gentes de posicin social ms aco-
modada -10 que permite un haz de relaciones personales
de vecindad-, al barrio obrero del suburbio, donde la
mentalidad se estrecha, se aprieta el mundo del trabaja-
dor a horizontes de miseria y se exacerba la conciencia
de clase. El paso de la relacin personal, inmediata, con
el maestro, a la dependencia de un amo, dueo o patrono,
tan alejado social y humanamente del obrero como in-
mediato en el peso abrumador de su poder. El paso del
8'1 Vid. VrCENS: Catalu-a en el siglo XIX, cit., pp. 2 [7 Y ss.
- 45-
trabajo personal, concentrado en la obra en que intervie-
ne uno solo o unos pocos, al trabajo, no ya como cosa,
sino como simple esfuerzo en una tarea colectiva y
annima... 40.
Las condiciones de vida de los obreros pueden verse
en una serie de relatos e incluso informes mdicos re-
dactados entre 1848 y 1858. La duracin excesiva de las
jornadas de trabajo, la exigidad de los sueldos, la po-
breza de la alimentacin, la ausencia de condiciones
higinicas, la inseguridad del empleo, forman, en con-
junto, un cuadro impresionante.
y entre aristocracia y burguesa, de un lado, y el pro-
letariado, de otro, las clases medias: universitarios (mdi-
cos y abogados principalmente), militares y funcionarios,
entre los que emergen figuras polticas descollantes.
Para completar el cuadro, bueno ser recordar la si-
guiente observacin de Rostow: Aunque el perodo de
transicin -entre la sociedad tradicional y el impulso ini-
cial- fu testigo de grandes cambios en la propia econo-
ma y en el equilibrio de los valores sociales, el rasgo
decisivo fu, por lo general, de ndole poltica. Desde
un punto de vista poltico, la construccin de un Estado
nacional centralizado y efectivo... constituy un aspecto
decisivo del perodo de las condiciones previas, y, casi uni-
versalmente, fu condicin necesaria para el impulso ini-
cial 41. Tambin en Espaa, el establecimiento a media-
ro eonci: ucia o brera y conciencia burguesa en la Espaa con-
tempornea. Madrid, 1952; pp. 35 Y ss. Vase tambin GIL Mu-
NILLA: Historia de la evolucin social espaola durante los si-
glos XIX y XX. Madrid, 1961.
u ROSTOW: Op. cit., p. 19.
- 46-
dos del siglo XIX de las estructuras administrativas del
Estado marca el perodo de las condiciones previas para
el impulso inicial de nuestro crecimiento econmico.
ESTRUCTURA DE LA SOCIEDAD ACTUAL
Veamos ahora, por va de contraste, el otro trmino de
la comparacin: la sociedad presente. Cmo es nuestra
sociedad de hoy? Un anlisis completo que respondiese
cientficamente a esta pregunta exigira un empeo cen-
tral y no el papel complementario que aqu se seala al
tema. De todos modos, algunas referencias a sus trazos
principales parecen indispensables.
Las bases de nuestras estructuras sociales presentes fue-
ron puestas, lo acabamos de ver, hace unos cien aos. Las
diferencias, sin embargo, son notables, hasta el punto de
que no puede explicarse completamente la situacin actual
a partir de la de entonces. No es slo que la sociedad se
ha hecho fabulosamente mayor (esto mismo introduce ya
cambios radicales) 42, sino que se producen tambin cam-
42 FRAGA IRIBARNE recuerda a este propsito que supuesto que
el polo se juega con dos equipos de cinco jugadores cada uno,
no es posible jugarlo en el mismo campo y con las mismas reglas
por dos escuadrones de caballera (Las transformaciones de la
sociedad espaola contempornea. Madrid, 1959; p. 22).
Para el anlisis de la sociedad de masas puede verse, del mis-
mo autor, La crisis del Estado. Madrid, 1955; Y La familia y la
educacin en una sociedad de masas y mquinas. Madrid, 1960.
Sobre el tema, vid. MANNHEIM, Karl: Diagnstico de nuestro
tiempo, Mjico, 1959, y Libertad, poder y planificacin demo-
crtica. Mjico, 1960; ROPKE, Wilhelm : La crisis social de nuestro
tiempo, 2.' ed. Madrid, 1956, y MEssNER: La cuestin social. Tra-
duccin espaola. Madrid, 1960.
- 47-
bios cualitativos. Y as es preciso consignar que, junto a
la culminacin de los cambios iniciados en el siglo XIX,
aparecen hechos exclusivos de nuestro tiempo.
Acudiendo a la fuerza grfica de las cifras -tal vez
esto suponga ya un cambio de mentalidad- entra por los
ojos el crecimiento biolgico de la sociedad: los treinta y
pico millones de habitantes de 1962 son sencillamente el
doble de la poblacin de 1857. La evolucin de la estruc-
tura de la poblacin, en cuanto a su distribucin geogr-
fica y profesional, comenzada hace cien aos, est hoy
muy avanzada y todava nos esperan importantes y no
muy lejanos cambios. El crecimiento de las ciudades es
considerable, en algunos casos vertiginoso. Desde 1857,
Madrid multiplica su poblacin por ms de siete, Bar-
celona por ocho 4\ Bilbao por quince y San Sebastin
por trece; Valencia y Zaragoza son cinco veces mayor y
Sevilla se cuadruplica. Diez millones y medio de espaoles
-ms de un tercio de la poblacin total- viven en las 61
ciudades que pasan de 50.000 habitantes (en 1857 slo 10
poblaciones rebasaban esa cifra). Adems, en lo que va
de siglo se ha doblado el nmero de municipios com-
prendidos entre los 20.000 y los 50.000 habitantes (eran 52
en el ao 1900 y son 108, segn el censo de 1960); se
ha triplicado el nmero de los comprendidos entre los
50.000 y los 100.000 habitantes (eran 12 y son ahora 35),
y se ha cuadruplicado con creces el de poblaciones con
ms de 100.000 habitantes (eran 6 y son 26)14. Ha habido,
43 Vid. mi conferencia sobre Las transformaciones econmicas
y sociales de Barcelona en los ltimos cincuenta aos. Barcelo-
na, 196I.
44 Cfr. Instituto Nacional de Estadstica; Anuario Estadstico
de Espaa. Ao XXXVII, 1962.
por consiguiente, un desplazamiento masivo del campo
a la ciudad. La poblacin que vive en municipios con
menos de 2.000 habitantes, se ha reducido al 15 por 100.
Este fenmeno es todava ms agudo en los pases que
han alcanzado un mayor grado de desarrollo. As, en Es-
tados Unidos, en zonas rurales slo vive el 8 por 100 de la
poblacin, y en Inglaterra, el 5 por 100. Como seala
Howe 15, la ciudad moderna ha alterado la vida en sus
relaciones todas, produciendo una nueva civilizacin. Se
ha abierto para el hombre la era urbana. La ciudad mo-
derna entraa una revolucin en la industria, en la pol-
tica, en la sociedad y en la vida misma.
La poblacin activa ha crecido notablemente de un
siglo a esta parte. Los cuatro millones de trabajadores de
1857 se han convertido en ms de once millones y medio
en 1960. La distribucin de esta poblacin activa en los
tres sectores, primario, secundario y terciario, revela el
carcter de una sociedad todava en desarrollo. El porcen-
taje dedicado a la agricultura es an elevado ---el 41
por 100 de la poblacin activa-, pero en ese perodo han
aumentado los porcentajes correspondientes a la industria
ya los servicios (en la actualidad, 31 por 100 y 28 por 100,
respectivamente). Con todo, el panorama muestra una
transformacin radical del que podra contemplarse hace
cien aos.
Ese mismo contraste se ofrece en cuanto al nmero
de los que saben leer y escribir: las estadsticas al ao 1960
dan un porcentaje de analfabetos del 10>35 por 100 frente
al 80 por 100 de un siglo antes. El desarrollo de la en-
seanza ha sido grande. En el curso 1959-1960 se han
" HOWE: '[he cit, the hope 01 democracy, p. 9"
- 49-
matriculado 3.751.000 alumnos de enseanza primaria,
661.000 de enseanza media y profesional y 77.000 de
enseanza tcnica superior y universitaria. El mayor in-
cremento 10 ha experimentado la enseanza media, que
ha visto multiplicado por 10 el nmero de alumnos en
10 que va de siglo. En cambio, los estudiantes univer-
sitarios slo se han cuadruplicado desde 1856. Con todo,
las cifras de escolaridad no son todava satisfactorias, es-
pecialmente por 10 que se refiere a la enseanza media
y superior, que slo cursan el 16 por 100 y el 2,8 por 100
de la poblacin comprendida en las correspondientes eda-
des escolares '". El contraste con los Estados Unidos es
muy notorio, pues all cursan estudios superiores el 32
por 100 de la poblacin comprendida entre los dieciocho
y los veintitrs aos 47. A pesar de ello, el Presidente
Kennedy no se muestra enteramente satisfecho. En su
46 El informe SVENNILSON, sobre Los objetivos de la educa-
cin europea para 1970, seala que en los pases de la OECD tan
slo el 17 por 100 de los jvenes de quince a diecinueve aos si-
guen cursando estudios, y nicamente el 3,7 por 100 de los com-
prendidos entre los veinte y los veinticuatro cursan la enseanza
superior. El esfuerzo en la esfera de la educacin que dicho infor-
me pide elevara este ltimo porcentaje al 5.9 por 100 en 1970.
47 Vid. FOURASTIER: La civilisation de 1975. Presses Universi-
taires de France. Pars, p. 22. Otro ndice del desarrollo cultural
de Espaa es el nmero de libros y folletos editados, que en 19
61
asciende a 11.95, Y el de revistas, a 669. a cuyas cifras hay que
aadir las relativas a las importaciones. La importacin de libros
y revistas alcanz en 1961 un volumen de zoz,9 millones de pe-
setas, y la exportacin de libros y folletos espaoles, 963.4 millones.
Acerca de la difusin del libro en los Estados Unidos, vase
JOHN T. Rzm: La cultura en una democracia industrializada.
M.adr.id, 1954; p. Z4
4
-50 -
mensaje al Congreso de 14 de enero del presente ao ha
declarado: El futuro de un pas que depende de la volun-
tad y formacin de sus ciudadanos se ve lesionado, irre-
mediablemente lesionado, si alguno de sus hijos no recibe
toda la educacin que permita su capacidad, desde la es-
cuela elemental a la superior. Hoy, aproximadamente, cua-
tro estudiantes de cada diez no llegarn a finalizar los es-
tudios superioresy ste es un derroche que no nos podemos
permitir.
Ese potencial humano y su distribucin geogrfica y
profesional, tal como acabamos de ver, muestran el per-
fil de la estructura de nuestra sociedad y nos revelan
cul es el estadio de su crecimiento econmico. Al mismo
tiempo explican los datos que componen el cuadro macro-
econmico de la situacin presente. Todos ellos parecen
demostrar suficientemente que nos encontramos en la eta-
pa de marcha hacia la madurez 48. En este periodo la
economa empieza a despegar, las inversiones experi-
1; Vid. ROSTOW: Op. cit., pp. 76 Y ss.: Despus del impulso
inicial sigue lo que pudiera llamarse marcha hacia la madurez.
Existen varias formas de definir una etapa de madurez econ-
mica; pero para las finalidades de esta obra la definimos como
el perodo en el cual una sociedad ha aplicado, de manera efectiva,
toda la gama de los medios de la tecnologa moderna (en aquel
tiempo) a la masa total de sus recursos.
En funcin del desarrollo sectorial, la marcha hacia la madu-
rez evidencia el proceso industrial diferenciado, con nuevos sec-
tores principales que hacen acopio de mpetus para sustituir a
los antiguos sectores del impulso inicial, en los que la desacelera-
cin ha ido haciendo cada vez ms lento el ritmo de la expansin.
Despus de los impulsos iniciales del tercer cuarto del siglo XIX,
que tuvieron por base el ferrocarril-con el carbn de piedra,
el hierro y la maquinaria pesada como ncleo del proceso econ-
- 5
1
-
mentan un incremento considerable, y lo mismo sucede
con la renta por cabeza.
Veamos unos cuantos datos bsicos.
Creo que la posible aridez de las cifras queda suficien-
mico-, son el acero, los nuevos tipos de barcos, los productos
qumicos, la electricidad y los productos de la mquina-herra-
mienta moderna, los que entran a dominar la economa y a sos-
tener la tasa de crecimiento integral.,;
y en otro lugar precisa: Unos sesenta aos despus de co-
menzar el impulso inicial (digamos, unos cuarenta aos despus
del fin de esta etapa) se ha alcanzado generalmente lo que puede
denominarse madurez. La economa, concentrada durante el im-
pulso inicial alrededor de un complejo industrial y tecnolgico
relativamente limitado, ha ampliado su radio de accin hacia
procedimientos ms refinados y, desde el punto de vista tcnico
y con frecuencia, ms complicados ...
En su aspecto formal podemos definir la madurez como la
etapa en la cual la economa demuestra su capacidad para des-
plazar las primeras industrias que propiciaron su impulso ini-
cial, y absorber y aplicar, efectivamente, sobre un amplsimo
conjunto de sus recursos -o a su totalidad-los frutos ms ade-
lantados de la tecnologa considerada entonces como moderna.
En esta etapa la economa pone de manifiesto la adquisicin de
la suficiente habilidad tcnica y de empresa para fabricar aquello
que necesite, aunque no todo lo producible en el mercado
mundial...
Desde un punto de vista histrico, parecen necesarios algo as
como unos sesenta aos para encaminar a una sociedad desde el
principio del impulso inicial hasta la madurez. La explicacin
analtica de un intervalo de esa naturaleza puede apoyarse en la
poderosa aritmtica del inters compuesto aplicada al monto de
capital, en combinacin con las consecuencias, de mayor alcance,
debidas al poder de una sociedad de absorber la tecnologa mo-
derna de tres generaciones sucesivas que viven bajo un rgimen
en el que el crecimiento constituye su estado norrnal. (Op. cit.,
p.22.)
- 5
2
-
temente compensada con su fuerza expresiva. Son, de otra
parte, por su concrecin, una potente maroma que cie la
reflexin a la realidad.
El producto nacional bruto de 1962 ha sido estimado
en 775.000 millones de pesetas (cifras provisionales) 49,
frente a 337.000 millones en 1954.
La renta nacional global, segn estimacin provisio-
nal de las cuentas nacionales, ascendi a 670.600 millones
de pesetas en 1962, lo que representa una renta por ca-
beza de unos 360 dlares 50. Una comparacin con datos
similares de otros pases que han rebasado la etapa de im-
pulso inicial y se encaran ms o menos de cerca con la
del consumo en masa -la sociedad opulenta- pueden
servirnos para indicar cul es la evolucin posible que ex-
perimentar nuestra economa. La renta por cabeza en
los Estados Unidos a principios de siglo era de 484 dla-
res, y en 1960 rebasa los 2.300; en Inglaterra, 434 y 1.095;
en Francia, 279 y 961, respectivamente.
El valor de la produccin agrcola en la campaa 1962-
63 ha sido de 186.796 millones de pesetas, lo cual implica
una renta agraria estimada en 155.926 millones. La renta
industrial se calcula en unos 171.400 millones de pesetas.
Esto supone que tomando como base 100 la produccin
'9 Vid. Contabilidad Nacional de Espaa. Aos 1954-19&2.
Madrid, 1963.
50 Cfr. Contabilidad Nacional ... , cit. Para obtener la renta
per capita se ha tenido en cuenta una proyeccin del Instituto
Nacional ele Estadstica, segn la cual la poblacin espaola
U1 1962 es de 31 millones de habitantes.
- 53-
de 1940, el ndice de la renta agrcola de 1962 es 129,6, y
el de la industrial, 325,751.
La Formacin Bruta Interior de Capital (ahorro) ha
pasado del 18 por 100 en 1961 al 22 por 100 en 1962, al-
canzando en el ltimo ao la cifra de 170.000 millones
de pesetas, frente a 58.000 millones en 1954
52.
El comercio exterior ha experimentado tambin una
considerable expansin. El volumen de las importaciones
en 1962 asciende a 1.490 millones de dlares, y el de las
exportaciones, a 788 millones de dlares. El dficit de la
balanza comercial se encuentra ampliamente compensa
do con otros ingresos de divisas que se refleja en un au-
mento de nuestras reservas de 185,71 millones de dlares,
con 10 cual la reserva neta de oro y divisas a final de ao
fu de 981 millones de dlares.
La expansin del sistema monetario y crediticio ha
sido tambin considerable. En 1952, los billetes y moneda
metlica en circulacin ascendan a 38.828 millones de
51 Tomando como base media el ao 1940. dando el valor
100 a las producciones de ese ao. los ndices generales de produc-
cin han sido en 1961 los siguientes: produccin agrcola, 155'.4;
produccin pesquera, 216,1; produccin minera, 214,9; produc-
cin industrial, 31,P; produccin global, 230. Para la produccin
industrial de los dos ltimos aos la proporcin es la siguiente:
100 para 1960, 123 para 1962; con esta misma base los ndices
de acero y cemento relativos a 1962 son de 117 y 1'28, respectiva-
mente. El volumen de las producciones bsicas en 1962 ha sido:
carbn 15.000.000 Tm.; acero, 2.310.000 Tm.; cemento, 6.75
0.000
toneladas mtricas; electricidad, 2'2,990 millones de Kw/h. (incluye
hidrulica y trmica). Como estudio de conjunto de la industria-
lizacin de Espaa, puede verse: HERGEL: lndustrialisierungs-
politik in Spanien seit ende des Brgerkrieges. Colonia, 19
6
J..
52 Cfr. Contabilidad Nacional... r cit.
- 54-
pesetas, mientras que en 1962 ascendieron a 108.186 mi-
llones. Las disponibilidades lquidas del sistema crediticio
(oferta monetaria ms depsitos de ahorro y a plazo y
depsitos en moneda extranjera) han pasado de 138.185
millones de pesetas en 1952 a 554.311 millones en 196253.
El mercado burstil registr un volumen de emisiones
de 14.693 millones de pesetas en 1952 (10.843 millones
de emisiones pblicas y 3.850 privadas) y de 30.974 millo-
nes en 1962 (cambiando de signo la proporcin entre las
pblicas y las privadas, puesto que stas se elevan a 24.255
millones, mientras que las pblicas slo alcanzan la cifra
de 6.719 millones, que es la ms baja del decenio). Las
cifras de negociacin en bolsa han pasado de 13.286 mi-
llones de pesetas efectivas (11.949 millones nominales) en
1952 a 20.296 millones de pesetas efectivas (12.028 millo-
nes nominales) en 19625\
Indicadores econmicos muy expresivos son los rela-
tivos a determinados bienes, como automviles, telfonos.
aparatos de radio, televisores, etc. El nmero total de
vehculos de motor que discurren por nuestras carrete-
ras se acerca al milln y medio; de l corresponden a
automviles de turismo 462.000, a camiones y autobuses,
219.000 y a motocicletas, 803.000. Son casi dos millones
los telfonos en servicio. El 14 por 100 de la poblacin
dispone de aparato de radio. Y los televisores en 1962
son unos 375.000, ms de nueve veces los existentes en 1958.
La observacin de los ndices de produccin de bienes
destinados al consumo confirma la lnea ascendente de
una economa en desarrollo. Fijndonos exclusivamente
53 Cfr. Banco de Espaa: Boletn Estadstico, febrero 1963,
pp. 14 Y64
5 ~ Cfr. Banco de Espaa': Boletn... , cit., pp. 73 Y84.
- 55-
en estos dos ltimos aos, y tomando como base 100 las
producciones de 1960, se obtienen los siguientes ndices
para 1962: alimentos, bebidas y tabaco, II3; automviles,
157; motocicletas, 142; gasolina, II4; televisores, 295; vi-
viendas, 13I. Todos ellos dan globalmente un ndice de 154.
Concluyendo, la sociedad es cuantitativamente mayor,
decididamente urbana, ms cualificada, ms culta, con un
nivel de vida en alza y unas apetencias crecientes de bienes
econmicos y de seguridad social 55. Tambin es una so-
ciedad ms abierta, ms consciente y ms relacionada 56.
Las cifras relativas al nmero de viajeros transportados
por el ferrocarril, salidas al extranjero y turistas son ex-
presivas 57. A su lado hay que calibrar ese fenmeno im-
55 El nmero de trabajadores afiliados a Seguros Sociales es
de 3,6 millones y al Mutualismo Laboral, 4,8 millones (hay que
tener en cuenta que muchos pertenecen a ambos regmenes de
seguridad social).
56 En ese sentido ha podido decir Su Santidad el Papa
Juan XXIII en la encclica Mater et l\1agistra que uno de los
fenmenos tpicos que caracterizan a nuestra poca es la socia-
lizacin, entendida como un progresivo multiplicarse de las rela-
ciones de convivencia, con diversas formas de vida y de actividad
asociada, y como institucionalizacin jurdica. Entre los mltiples
factores histricos que han contribuido a la existencia de este
hecho se han de contar los progresos cientfico-tcnicos, una ma-
yor eficacia productiva y un nivel de vida ms alto en los ciu-
dadanos.
57 En I961, los ferrocarriles transportaron ms de I I4 millones
de viajeros. Sin contar las salidas por veinticuatro horas, los espa-
oles que viajaron al extranjero en el ao I962, fueron 3.299.500,
a los que hay que aadir la cifra de 758.000 correspondiente a sa-
lidas de espaoles residentes en el extranjero. Los turistas entrados
en Espaa en I962. fueron unos 8.233.000, un 17 por 100 ms
que en el mismo perodo del ao anterior.
- 56-
portante y, a gran escala, reciente, de la emigracin del
campo a la ciudad, en muchos casos, del campo al su-
burbio, que plantea problemas fsicos y espirituales; es
el tema de la vivienda 58 o el de la insercin del peonaje
-sobre todo de la segunda generacin- en los engrana-
jes de la sociedad 59.
Otro fenmeno caracterstico de nuestra poca es la
profesionalizacin de las actividades sociales. La mayor
parte de las actividades que se desarrollan en el seno de
la sociedad se convierten en profesiones, entendidas como
formas de actuacin que responden a un sistema racional
perfectamente delimitado. Los adelantos tcnicos contri-
buyen a un ms alto grado de racionalizacin de las pro-
fesiones. La profesin nace en el momento en que un es-
quema racional determina la estructura de una dedicacin
humana. Con la profesin, dicho esquema racional pasa
a constituir la estructura de un sector de la sociedad.
La sociedad profesional no se compone de hombres
que se dedican a alcanzar unos objetivos determinados,
sino que radica en los objetivos mismos; se los ha asimi-
lado, y, en consecuencia, se compone de estructuras pro-
fesionales y configura a los individuos como servidores
de esas profesiones.
Un hecho importante acaecido en el siglo XIX y que
perdura en el xx es la transformacin de la actividad pro-
fesional en factor social. Cabe afirmar que la sociedad
occidental de hoy consiste fundamentalmente en un con-
junto de profesiones. Es ste el punto de llegada de la li-
58 Las viviendas construdas con proteccin oficial en estos
ltimos cinco aos (1958-1962) son 580.540. Y este esfuerzo consi-
derable todava no ha atajado el problema.
59 Vid. SIGUN. Miguel: Del campo al suburbio. Madrid, 1959.
- S7-
quidacin de estructuras sociales que se oper a lo lar-
go del siglo pasado y a la vez lo que ha quedado en pie,
como conquista inconmovible de aquella poca. En la me-
dida en que la sociedad se tecnifica, las profesiones se
dilatan y las relaciones humanas tienden a convertirse
en una red de dedicaciones tcnicas.
Si los cambios estructurales de la sociedad espaola
parecen muy grandes vistos desde la perspectiva histrica
del ochocientos, al contemplarlos desde los pases ms
desarrollados nos muestran que el camino est todava a
medio correr. Pero ya ello justifica el planteamiento con-
cienzudo y rpido -tarea nacional- de la adecuacin
a las nuevas circunstancias de las estructuras administra-
tivas.
NUEVA MENTALIDAD
Todos esos cambios econmicos y sociales tienen una
estrecha relacin -unas veces son consecuencia, otras,
origen- con la manera de enfrentarse a las cosas circun-
dantes; implican o revelan cambios de mentalidad. Si-
guiendo la lnea anteriormente trazada, rastrearemos slo
algunas de sus manifestaciones, procurando ceirnos lo
ms posible a realidades concretas y cercanas, sin acudir
a sntesis generales. Y esto porque la observacin atenta
de la realidad espaola descubre singularidades dentro
de la lnea general de la historia.
En este sentido puede aceptarse la afirmacin de pe-
culiaridades hecha acerca del liberalismo espaol 60. No
60 Cfr. PALACIO ATARD, Vicente: Fin de la sociedad espaola
del Antiguo Rgimen. Madrid, 1952, pp. 27-29.
- 5
8-
deben, sin ms, aplicarse a nuestro caso los postulados
que presiden la dinmica socio-econmica de Europa en
el siglo XIX, aunque es cierto que nos movemos dentro
de sus coordenadas generales. Y esto por una razn bien
sencilla: por la insuficiente fuerza de nuestra burguesa
para configurar por s sola el rgimen liberal. Por eso
necesit echar mano de un apoyo externo, el Ejrcito, pro-
tagonista del siglo XIX a travs de los famosos pronun-
ciamientos, hecho inusitado en el panorama general del
liberalismo europeo.
Con todo, es fcil ver a travs, por ejemplo, de las
innumerables proclamas de nuestro siglo ms elocuente,
una peculiar concepcin de los fines del Estado. En esos
momentos de promesas solemnes ante la Historia, cuan-
do la imaginacin suele ser especialmente fecunda y la
magnanimidad parece no tener fronteras, pueden verse,
aunque sublimados, los ideales que son motor de la ac-
cin poltica. Pues bien, en nuestro siglo XIX tales de-
claraciones se mueven exclusivamente en el terreno de las
libertades, en el camino del progreso indefinido 61. El
contraste con la parte programtica de nuestras presen-
tes leyes fundamentales, con sus concretas referencias a
la seguridad social o a la vivienda, es palmario. En el
tiempo transcurrido desde entonces hemos aprendido que
la elevacin de las clases peor dotadas de la sociedad no
se consigue proclamando slo tericamente las libertades;
es indispensable asegurar su disfrute efectivo e indepen-
diente; ello supone el acceso a los bienes disfrutados por
los estratos superiores 62.
61 Cfr. el manifiesto progresista ele la Vicalvaraela de 1854.
62 Con gran claridad fu vista la cuestin por von Stein:
En efecto, si la propiedad de bienes es la premisa absoluta de
- 59-
Un error burgus, que hoy vemos con claridad meri-
diana, fu, por ejemplo, considerar la denominada cues-
tin social como un mero problema de orden pblico; el
no darse cuenta de que la sociedad se estaba transforman-
do ni de que las fuerzas que pone en marcha esa transfor-
macin pueden ser orientadas de una u otra forma, pero
de ningn modo ser ahogadas definitivamente. Toda la
historia del asociacionismo obrero de nuestro siglo pasa-
do es una muestra lamentablemente elocuente.
Si del tema de la incorporacin social del obrero y del
acceso a la propiedad de bienes econmicos pasamos a ese
otro tema, no menos importante, del acceso a los bienes
de cultura, el cambio de mentalidad operado no deja de
ser radical.
Principios como el de igualdad de oportunidades se
hallan en las antpodas del ideario paradjicamente libe-
ral de hace un siglo: La supresin de los conventos --es-
tamos en 1837, en los comienzos de la Universidad de
Madrid-, donde sola entrar gente lista y ms aficionada
al trabajo de la mente que al de las manos, haca espe-
toda elevacin de la clase inferior, de toda lucha contra la suje-
cin en el Estado y la sociedad, el nico medio que queda para
operar permanente y pacficamente dicha elevacin consiste en
hacer posible a la clase inferior la adquisicin de aquellos bienes.
Este principio, aun siendo tan sencillo e indiscutible, es de los
que ms se niegan. El ms habitual es intentar ayudar a la
clase inferior mediante la libertad poltica, sin asegurarle la in-
dependencia social (Movimientos sociales ... , cit., p. 114). No hay
democracia poltica-dice Max Lener-sin democracia econmica
(It is later than you think. New York, 1938, p. 97). Toda demo-
cracia poltica -aade Laski- tiende a convertirse en democracia
econmica (Parlamentary Governmentin England, New York,
1938, p. 6<)).
-- 60 -
rar una mayor afluencia de estudiantes hacia las carreras
liberales; era de temer que el pas no pudiese absorber
esa masa de profesionales que vendran a engrosar, sin
remedio, el ejercicio de lo que entonces se llamaba pro-
letariado de levita, foco continuo de desazn social e
inestabilidad poltica. El Gobierno trataba de poner coto
al inconsiderado afn de acudir a las ctedras con grave
perjuicio de muchas profesiones industriales, y no gran
provecho de otras, si ms nobles, acaso menos necesarias,
y declaraba, sin rebozo, su propsito de no abrir ancha
puerta a la masa indigente para un camino que no le es
dado seguir. El expediente para hacer realidad esta po-
ltica ya se ha indicado: exigir a los alumnos algunos
dispendios que no son compatibles con todas las fortu-
nas. Los textos aportados por el Profesor Cacho en un
libro reciente 63 pertenecen a Valera y al prembulo del
plan del Duque de Rivas. No creo que requieran comen-
tario.
Una sociedad como la actual, cada vez ms relacionada
y consciente -podra decirse en ocasiones escarmentada-,
es lgico que haya agudizado su sensibilidad. Por lo mis-
mo, es comprensible que la justicia social, con todas sus
consecuencias, sea principio rector para la accin, y que
la idea de solidaridad est informando la temtica de la
seguridad social. La sociedad saturada de verbalismo pide
realizaciones concretas con que llenar de contenido la li-
bertad: oportunidad de participar en los bienes de la cul-
tura, de alcanzar un satisfactorio nivel de vida, de llegar a
los puestos rectores de la sociedad. Y las comparaciones
LJ Vid. CACHO Vu, Vicente: La institucin libre de ensean-
za. 1. Orgenes y etapa universitaria (1860-1881). Madrid, 1962,
pp. 3
0-3 1
.
- 61-
son inevitables 6'. El desarrollo econmico de otros pases
es un punto de referencia y hace surgir como necesidad la
idea de integraciones supranacionales. Tambin en este
sentido estamos asistiendo a un cambio histrico de meno
talidad.
LA ADMINISTRACION PUBLICA ESPAOLA
DEL SIGLO XIX
REPLANTEAMIENTO EN LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
Una ojeada sobre 10que aconteca a la Administracin
Pblica en el siglo pasado parece el complemento indis-
pensable para el esquema propuesto al principio. Cmo
era la Administracin? Cmo se engranaba en el conjun-
to de la realidad social? Hay en este campo mucho espa-
cio todava por aclarar de una manera precisa 65. El tema
ofrece inters por ese condicionamiento que el pasado ejer-
ce sobre el presente; inters tanto mayor cuanto las reali-
dades -como la Administracin- sean ms dadas a la
permanencia. Observa Forsthoff en este sentido que <da
Administracin, que se encuentra mucho ms prxima a
las necesidades prcticas de la vida que la Constitucin,
no puede. como sta, cambiar totalmente su fisonoma en
un breve espacio 66. La cuestin tiene ms facetas, pero
e, As lo afirma TITMUSS en un sentido ms limitado: Corn-
parisons are inevitable in a society which has promised and tried
hard to practise social justice, fair shares and equal educational
opportunities. Vid. Essays on the Weljare State., cit., p. 32.
ss Cfr. VICENS VIVES: Aproximacin a la Historia de Espaa.
:r..& ed. Barcelona, 1960, p. 242.
66 Vid. Tratado ... , cit., p. 35-
-6::&-
ahora es suficiente subrayar la tendencia de la Adminis-
tracin a durar.
Como en el aspecto social y econmico, en el de la Ad-
ministracin Pblica, el siglo XIX es decisivo para el en-
tendimiento de nuestra realidad actual. Gran parte del si-
glo se dedica a la tarea de levantarla de nueva planta. Esta
labor se muestra con particular carcter de urgencia en su
primera mitad. La invasin napolenica produce tal im-
pacto en la normalidad de la vida del pas que hace tam-
balear los pilares del Antiguo Rgimen y, por lo que res-
pecta a la Administracin y al Ejrcito, produce de he-
cho su desaparicin. La impresin de caos es palpable.
Buena o mala, la Administracin del siglo XVIII era
algo homogneo. Descansaba todava fundamentalmente
sobre instituciones heredadas de la poca austraca: los
Consejos de los Antiguos Reinos, en la esfera central, y los
Jueces del Rey en los territorios y ciudades. Al uniformar-
se en la poca borbnica la Administracin bajo el patrn
del Derecho castellano, los diversos Consejos vinieron a
fundirse en el de Castilla y los Jueces se plegaron al tipo
del Corregidor castellano. De este modo, las dos institu-
ciones reformadas por los Reyes Catlicos slo para Cas-
tilla ---el Consejo y los Corregidores- vinieron a ser, desde
Felipe V hasta Fernando VII, los instrumentos funda-
mentales para la administracin de toda la vasta Monar-
qua. Ahora bien, sobre este fondo institucional manteni-
do y permanente y, en cierto modo, conectado con l, la
nueva dinasta estableci dos figuras. En la esfera central
las Secretaras del Despacho 67, tambin antigua institucin,
67 Los Secretarios del Despacho existen ya en la Corona cas-
tellana como Secretarios del Rey, que ejecutan sus encargos y
gestionan sus negocios cerca de los Consejos del Reino o en el
pero dotada, a travs de un nuevo concepto del poder real,
de un superior y enrgico relieve; y como delegados su-
yos, los Intendentes de provincia, cargo ste totalmente
nuevo, pero en rigor variante ilustrada del Corregidor de
la poca del Barroco 68.
extranjero. Desde finales del siglo XVII se dictaron disposiciones
tendentes a asegurar que todos los asuntos de los Consejos pasa-
ran previamente por los Secretarios. De este modo los reyes po-
dan ejercer un control sobre el funcionamiento de los Consejos.
La renovacin de la monarqua con la dinasta borbnica, que
aportaba un ejercicio directo y efectivo del poder regio, iba a
originar una elevacin del cargo de Secretario. En 1705, Felipe V
dividi en dos la Secretara de Despacho universal: una para
Guerra y otra para Hacienda (Nov. IlI, 6). En 1714 proceda a
una nueva planta, aprovechando la experiencia de repartir los
negocios del Estado por materias, y ocuparse de cada una de
ellas un da de la semana. Se trataba de atribuir a cada Secre-
tario una cierta responsabilidad, aunque la resolucin suprema
quedaba siempre reservada al Rey. Las Secretaras fueron cinco:
I. Estado, para todo lo relacionado con el extranjero; 2. Asuntos
eclesisticos, justicia y jurisdiccin; 3. Guerra; 4- Indias y Ma-
rina, ramos, como es natural, estrechamente unidos, y 5. Hacien-
da, cuyo titular era el Veedor recientemente creado; como su
funcin se extenda tambin a las otras cuatro Secretaras, se
creaba a su lado un Intendente universal de la Vccdura, que
daba su parecer en el Consejo de Gabinete de los dictmenes de
los otros ministros. Se mand formar un reglamento sobre la
organizacin de las Secretaras y obligaciones de sus titulares.
En seguiela (717) aparece una modificacin: el Despacho uni-
versal se divide en tres Secretaras: I. Negocios Extranjeros;
2. Guerra y Marina; 3. Justicia, Gobierno Poltico y Hacienda.
68 Los Intendentes de provincia, en Francia, han sido una
de las creaciones ms afortunadas y duraderas de la Monarqua.
El cargo surgi bajo Luis XIII de la combinacin de los Inten-
dentes del Ejrcito, que continuaban en las provincias pacifica-
das, y de los Comisarios del Rey para asuntos determinados.
Dada la persistencia de las viejas junto a las nuevas
instituciones del siglo XVIII, la Administracin presencia
una tensin constante entre las Secretaras, activas, ejecu-
tivas y eficaces, y los Consejos, lentos, concienzudos y
legalistas; y en otro plano, con los mismos caracteres, en-
tre las Intendencias y los rganos territoriales y locales del
En 1648 el Regente se vi obligado a retirar los Intendentes de
la mayora de las provincias. Pero en 1661 se les haba enviado
otra vez por casi todo el Reino; y en 1689 lo aceptaba Bretaa,
la provincia ms recalcitrante. Bajo Luis XIV los Intendentes
eran el instrumento indispensable de la realeza. Esta es la ins-
titucin que se establece en Espaa bajo Felipe V. Los Inten-
dentes se crearon en 1718, fecha de la Real ordenanza, pero
debieron de encontrar dificultades en las instituciones antiguas de
los territorios, que se intentaron obviar mediante algunas mo-
deraciones en 1749, bajo Fernando VI (Nov. VII, 11, 24).
En cada una de las Provincias del Reino se estableca un
Intendente. El cargo apareca vinculado con el tradicional del
Corregidor, pues el Intendente haba de ser Corregidor de la
capital de la provincia. Les pertenecan las llamadas cuatro
causas de Justicia, Polica, Hacienda y Guerra. Los titulares
haban de ser personas de grado, autoridad y celo, y eran nom-
brados por el Rey, quien les otorgaba jurisdiccin y facultades
necesarias, pero de modo que no se alterase la organizacin nor-
mal de los Tribunales. Sobre este punto se aclar en 1760 que
su facultad era slo gubernativa o econmica, y que si sta
no bastaba deba dar cuenta a las Cancilleras u otros Tribunales.
Se ordenaba a los Intendentes que observasen mucho los Co
ptulos de Corregidores, previnindoseles que en adelante sI' les
tomara la residencia con mayor exactitud, ya que ahora se do-
taba convenientemente a estos empleos.
Por medio de un Ingeniero de toda satisfaccin e inteligen-
cia en cada provincia el Intendente formara un mapa geogr-
fico de la misma, con indicacin de sus trminos de realengo,
seoro y abadengo; bosques, ros y lagos; y por el mismo medio
se informaran de las calidades y temperamentos de las tierras
-- 65-
viejo pas: Audiencias, Regimientos Municipales y Noble-
za. En el siglo XIX (desde 1823) se resolver esa tensin en
favor de las lneas sealadas por las Secretaras e Inten-
dencias.
La tarea de organizar la Administracin era una neceo
sidad perentoria y no slo ingenuas e infatuadas lucubra-
ciones acadmicas de los ilustrados en los aos 30. Un par
de muestras bastarn. De don Carlos Coronaes el siguiente
texto, relativo a.la divisin territorial: Casopintoresco era
el del Principado de Asturias, en el que se hallaban, se-
gn el censo de 1787, tres jurisdicciones reales, un pueblo
seorial, cuarenta y cinco consejos reales, quince conse-
jos seoriales, doce cotorredondos, diecisis de iglesia y
cincuenta y tres seoriales. Adems, las villas del Reino
podan ser de realengo, seoriales, de la Iglesia o de las
que contiene cada provincia: bosques, montes, dehesas; ros
y las posibles obras para hacerlos navegables, abrir acequias para
riegos, fbricas, molinos o batanes; estado de los puentes, ca-
minos y su mejora; maderas tiles para construir navos, puertos
que podran ampliarse o establecer de nuevo. Importantsimo y
privativo de los Intendentes era el fomentar en los pueblos ca-
paces las fbricas de paos, ropas, papel, vidrio, jabn, lienzo;
la cra de seda, telares y las dems artes y oficios mecnicos por
la mucha gente que ocupan y mantienen, por lo que habilitan los
naturales, y enriquecen al Reino. Con el fin de regular el co-
mercio exterior, deban comunicar la abundancia o esterilidad
de las cosechas, y en general fomentar la agricultura.
Ya en 1766 se proceda a separar Corregimientos e Intenden-
cias, dejando a los primeros su competencia antigua en Justicia
y Polica y reduciendo el papel de los Intendentes a los ramos
de Hacienda y Guerra, sometidos, en lo contencioso, a los Tri-
bunales superiores respectivos, y en lo gubernativo, a la va re-
servada o sea a la autoridad directa del monarca.
- 66-
Ordenes militares, y todava se daba la confusin de depen-
dencias, como en Alfara, donde la jurisdiccin civil perte-
neca al Marqus de este ttulo y la criminal corresponda
al Rey 69.
En la Administracin central las cosas no funcionaban
mejor. El sistema de los Consejos dificultaba constante-
mente la resolucin normal y rpida de los asuntos, no
ya los de simple trmite, sino aun los ms urgentes, y la
Administracin se complicaba todava m.s por la interfe-
rencia de jurisdicciones. Eran, a la vez, Tribunales de ape-
lacin y Consejos de la Administracin; gozaban tambin
de atribuciones de carcter legislativo. Todos los asuntos
se tramitaban y se resolvan por escrito, siguiendo un largo
proceso con tan prudente lentitud que nada era tan raro
como una medida tomada en tiempo oportuno. El autor
de las Cartas poltico-econmicas al Conde de Lerena es-
criba: A fuerza de ser justos, hemos dejado de ser razo-
nables ;0. Las comedidas pero aceradas frases de Javier de
Burgos en su exposicin a Fernando VII en 1826 estaban
justificadas 71.
Unas cuantas fechas nos darn idea de la naturaleza
y proporciones de esta labor de levantar la nueva estruc-
tura de la Administracin que se lleva a cabo en el si-
glo XIX.
En 1823 se crea el Consejo de Ministros, como rgano
de consulta y asesoramiento del Monarca; sucede al Con-
sejo de Gabinete de Felipe V y a la Junta Suprema del
ti" Vid. Revolucin y reaccin en el reinado de Carlos IV. Ma-
drid, 1957; pp. 4
6-47'
;0 Ibidem, p. 4I.
Vid. la ed. de MESA SEGURA, Antonio: Labor administrati-
va de Javier de Burgos. Madrid, 1946, p. 143.
- 67-
Estado creada por Carlos IlI, y que haba sido posterior-
mente suprimida por Carlos IV ", En 1832 se crea el Mi-
nisterio de Fomento ;, taller de la prosperidad nacional,
segn su diseador, Javier de Burgos H.
De 1833 es la divisin en 49 provincias, realidad incor-
porada todava a nuestra vida nacional. En el ao siguiente
se divide el territorio en 15 Audiencias, y las provincias en
partidos judiciales. Tambin de 1834 son los Subsecreta-
rios. El Estatuto Real de ese mismo ao menciona ya al
Presidente del Consejo de Ministros.
La inseguridad de la estructura constitucional hizo ms
difcil an esta labor de reforma bsica de nuestra Admi-
nistracin. A menudo falta paz y serenidad para prestar
72 Vid. GUAITA: El Consejo de Ministros. Madrid, 1959; pp. 15
Ysiguientes.
73 Para el conocimiento de los antecedentes vase, en particu-
lar, SUREZ, Federico: La creacin del Ministerio del Interior en
Espaa, en Anuario de Historia del Derecho Espaol, tomo
XIX, pp. 15 a 56.
74 En 1834 pasa a denominarse del Interior, y en 1835 cam-
bia su nombre por el de la Gobernacin. En 1847 se desgaja de
aqul el Ministerio de Comercio, Instruccin y Obras Pblicas,
que cambia en 1851 nuevamente su nombre por el de Ministerio
de Fomento. La importancia de este Ministerio en la evolucin
de la Administracin central ha sido decisiva, como haba ob-
servado ya en su tiempo Olivn: El de la Gobernacin -deca-
es, entre otros, el de la administracin civil o fundamental, por-
que es el que dirige la cosa pblica, siendo los dems unos
encargados de prepararle y suministrarle los auxilios necesarios
para que produzca resultados satisfactorios. De l nacern con
el tiempo otro y otros, porque la Instruccin Pblica, las Obras
Pblicas y la Industria, son negociados demasiado vastos e im-
portantes para permanecer aglomerados en aqul, con tantos
otros como acompaaban al del cuidado del orden pblico.
(De la Administracin... , cit., p. 132.)
68 -
atencin a los problemas administrativos, ocupadas las
mentes y empeadas las energas en los problemas polticos
ms primarios. Las voces de los primeros cultivadores de
la ciencia administrativa no tienen un eco suficiente. Slo
cuando la situacin poltica ofrece un poco de continuidad
es cuando se aprovecha para trabajar en una Administra-
cin mnimamente eficaz. Es el momento de los Gobiernos
moderados, que, con una breve interrupcin, van de 1843
a 1868.
Los principales objetivos de esa etapa son el orden p-
blico (en este terreno es fundamental la creacin de la
Guardia Civil en 1844, para poner coto a la anarqua en
el campo) y la hacienda, cuya reforma por Mon en 1845
es un hito importante;s. Tambin en 1845 se establece el
recurso contencioso.
De este perodo arrancan las principales disposiciones
que regulan la materia administrativa: de 1850 es la Ley
de Ferrocarriles, el sector ms atendido por parte del Go-
bierno; de 1859 es la Ley de Minas. Otras Leyes de la
75 De ese ao arrancan las Intendencias de Hacienda que
terminaran configurndose como Delegaciones de Hacienda en
1881, despus de varias modificaciones.
Tngase en cuenta los esfuerzos continuos del Gobierno por
allegar recursos; al no funcionar normalmente el sistema im-
positivo, se acuda a medidas de urgencia, como las desamorti-
zaciones o la venta de bienes de propios y comunes, por ejem-
plo. La necesidad de un sistema tributario para obtener ingresos
regulares de los contribuyentes era evidente; a ella aluda Ja-
vier de Burgos en su informe:
As hoy necesita absolutamente fundar un sistema defi-
nitivo de Hacienda, en que se contrabalanceen a lo menos las
rentas y los gastos, y en que poco a poco se vayan obteniendo
sobrantes destinados a limpiar los canales de la prosperidad.
poca son: la de Beneficencia, de 1849; la de Sanidad,
de 1855; la de Montes, de 1863, y nuestra primera Ley
de Aguas, de 1866, cuyos principios, recogidos en el texto
de 1879, tienen todava plena vigencia 76.
De intento he dejado fuera de la enumeracin las dis-
posiciones relativas a enseanza y a funcionarios.
En materia de enseanza se refleja sintomticamente
la mentalidad liberal, y es 10 que quiero subrayar. La Ad-
ministracin aparece muy atareada por todo 10 que sea
poner orden. Al panorama selvtico de nuestro suelo los
moderados aplican el modelo de jardn francs. El orden
Para formar este sistema es necesario empezar por conocer
la poblacin del Reino, la extensin de su riqueza territorial, ya
urbana, ya rstica, y la de su riqueza movible, ya fabril, ya co-
mercial, pues sin el conocimiento de esto. que en lenguaje admi-
nistrativo se llama materia imponible, no se puede calcular de
qu modo las contribuciones afectarn esta materia y hasta qu
punto paralizarn los esfuerzos del inters individual, que slo
se afana en cuanto la mona del fisco no le arrebata lo necesa-
rio. Vid. ed. de MESA SEGURA; cit., p. 136.
El desorden monetario era tremendo, por aducir un ltimo
ejemplo de importancia nada despreciable. Todava en 1842 la
circulacin de dinero extranjero supona la mitad del nume-
rario total y algo ms de la mitad de toda la plata amonedada.
En el prembulo del proyecto de reforma de 1848, que hace
frente al problema, se reconoce: Dependemos vergonzosamente
de los extranjeros, que nos surten, con detrimento de nuestros
intereses y mengua de nuestra soberana; circulan con profusin
los bustos y nombres de monarcas extranjeros, contra el literal
precepto del prrafo sptimo del artculo 45 de la Constitucin.
(Vid. SARD, Juan: La poltica monetaria... , cit., pp. 99-107.)
76 Vid. MARTN RETORTlLLO, Sebastin: La elaboracin de la
Ley de Aguas de 1866, en Revista de Administracin Pblica,
nm. 32, mayo-agosto, 1960.
-7
0
-
era indudablemente una necesidad; pero a l se sacrifica
consciente o inconscientemente la vitalidad.
El traslado de la Universidad de Alcal a Madrid fu
dispuestopor Real Ordende 29 de octubrede 1836. El plan
de estudios de 1845, obra de Pidal, ya bajo la gida del
General Narvez, supone la consagracin de la centraliza-
cin de la enseanza universitaria y la uniformidad de las
Universidades. He aqu un fruto de la reglamentacin
inacabable, ideal perpetuo de los moderados, en frase de
Menndez Pelayo 77. El 9 de septiembre de 1857 se pro-
mulga la Ley de Instruccin Pblica, conocida como Ley
Moyano. Con agudeza hace notar el profesor Cacho, his-
toriador de la Universidad en el siglo XIX, la coincidencia
significativa que supone la presentacin por Moyano de
;; Vid. CACHO Vu: La institucin libre ...
J
cit., pp. 37 Y ss.
Desaparecieron -dice Cacho-, sin embargo, para siempre los
claustros generales, que reunan a todos los doctores hijos de
una Universidad, y que proporcionaban a sta el calor y el apoyo
social indispensables para el normal desarrollo de sus funciones;
los Rectores, en vez de ser como hasta entonces representantes
de las Escuelas para entenderse con el Gobierno se transforma-
ron en los representantes del Gobierno (son palabras de Gil de
Zrate) encargados por l de la administracin de las Escuelas:
se estableci un fondo universitario nico que hizo desaparecer
hasta el ltimo vestigio de independencia econmica de las Uni-
versidades; los estudios de doctorado se mantuvieron tan slo
en Madrid, esperando que, de este modo, los aspirantes a ctedra
adquirirn ideas fijas sobre multitud de puntos cientficos, y
llevarn a los esjablecimientos provinciales esa uniformidad de
doctrinas que necesita el profesorado; se concentraron tambin
en la capital las oposiciones, con tribunales nombrados por el
Gobierno, y el Consejo de Instruccin Pblica qued encargado
de confeccionar las listas oficiales de textos y los programas de
asignaturas (pp. 42-43).
7
1
-
un proyecto de Ley para ensanche y embellecimiento
de la Puerta del Sol el mismo da en que presentaba el
de Instruccin Pblica. Las calles ~ e c a Moyano-- que
desembocan en la Puerta del Sol son continuacin de las
carreteras que de los diversos puntos de la Pennsula con-
fluyen en el centro, 10 cual pareca exigir una construc-
cin uniforme de edificaciones en la plaza. Claudio
Moyano, hombre de probidad y eficacia administrativas
indiscutidas, conceba la Universidad Central-as se lla-
maba desde 1850- como una segunda Puerta del Sol, cu-
yos benficos rayos se expandan con consoladora unifor-
midad hasta los ltimos confines del pas 78.
En el caso de los funcionarios pblicos quiero desta-
car, en cambio, la parquedad de su Estatuto jurdico. El
de Bravo Murillo es de 1852. Sus normas, introducidas por
Decreto, van a mantenerse prcticamente hasta nuestros
das, ya que las innovaciones de la Ley de Bases y Re-
glamento de 1918, todava en vigor, fueron muy pocas.
Entre esas dos fechas apenas si hay ms disposiciones en
el siglo pasado que las normas sobre ingresos y ascen-
sos contenidas en la Ley de Presupuestos de 1864 y el
Reglamento orgnico de 1866, que pretenda asegurar que
el ingreso en la Administracin Pblica se lograra me-
diante un examen de aptitud. Este objetivo y el de la
estabilidad en el empleo fueron los fundamentalmente
perseguidos en nuestro siglo XIX. La falta de cumpli-
miento en unos casos, la corta vigencia en otros, hizo
que el rgimen de la Restauracin se encontrase todava
con el conocido problema de los cesantes. En estas circuns-
tancias se explica que la burocracia no adquiriese prestigio
78 lbidem, pp. 67-68.
- 7'2 -
ni eficacia. Ligada a los gobernantes de turno, reclutada al
hilo de tanto pronunciamiento, sin gentes de verdadera
vala, fu objeto de continuas stiras por los escritores de
la poca. Falta de tradicin, la burocracia no pudo ser
-como 10 fu en Alemania, por ejemplo- ese instrumen-
to de equilibrio y continuidad que tanto se echa de menos
en la azarosa vida pblica de nuestro siglo XIX 7'.
De esta leve ojeada histrica podernos deducir un hecho
cierto: Los afanes de reforma administrativa plasmados
en importantes disposiciones de mediados del siglo XIX
se vieron, unas veces, truncados por falta de continuidad,
y otras, rebasados por la fuerza de las transformaciones
socioeconmicas. Nuestra Administracin no logr atem-
perarse al ritmo de los acontecimientos. A fines del ocho-
cientos la Administracin Pblica, al igual que las res-
tantes estructuras sociales -nobleza, clero, burguesa,
ejrcito-, no estaba preparada para recibir y responder
adecuadamente el aluvin de fines y necesidades que nues-
tro siglo haba de ir descargando cada vez en mayor me-
dida sobre ella. La Administracin reflejaba, en definitiva,
el anquilosamiento ms profundo de todo el cuerpo so-
cial. Las transformaciones operadas por el acontecer his-
trico han sorprendido a una Administracin que cami-
naba con retraso.
7' Vid. FORSTHOFF: Tratado ... , cit., pp. 44 Y SS., Y BENEYTO:
Historia de la Administracin espaola e hispanoamericana. Ma-
drid, 1958, pp. 253 Y ss.
- 73-
ADMINISTRACIN, POLTICA Y SOCIEDAD
EN EL SIGLO XIX
Hasta aqu hemos contemplado la historia conforman-
do el mundo presente. Nombres de industrias, ensanches
de ciudades, realidades administrativas nacidas en el siglo
pasado forman hoy parte de nuestra perspectiva cotidiana.
Quisiera que ahora nos acercsemos a la historia con una
visin diramos ms clsica, considerndola como magis-
tra vitae. Se trata, por consiguiente, de extraer de una
manera sucinta y un poco convencional algunas de las
enseanzas que parecen desprenderse del siglo XIX en
nuestra patria.
Para delimitar el tema he de decir que el punto de
vista que interesa a nuestro propsito es la consideracin
del juego Estado-sociedad, desdoblando el primer trmino
del binomio en sus dos facetas: Poltica y Administracin.
No me detendr a analizar la tensin entre Estado y so-
ciedad en un sentido abstracto, a 10 que ha dedicado muy
sugestivas pginas von Stein 80, sino ms bien a observar
algunas de sus manifestaciones tal como se dieron en nues-
tro pas. No pretendo replantear el tema de las dos Es-
paas como dos concepciones ideolgicas enfrentadas,
sino ms bien contraponer la Espaa real y la Espaa
oficial. No trato de negar su importancia al primero de
esos dos planteamientos; pero para nuestro intento el se-
gundo hace ms al caso.
Indudablemente se oper en el siglo XIX un proceso de
abstracciones que condujo al vaciamiento del contenido
social del Estado.
80 Vid. Movimientos sociales... , cit., pp. 33 Y ss.
-74-
El Estado del Antiguo Rgimen se hallaba enraizado en
la sociedad de la poca. Era un Estado estamental, porque
la estructura de la sociedad se hallaba estratificada en una
serie de estamentos. La estructura poltica corresponda a
la estructura social. Con la desaparicin del Antiguo Rgi-
men la poltica se encauza al margen de las estructuras
sociales, contando slo los individuos. La estructura social
est de espaldas a la vida poltica y las actividades de la
sociedad se polarizan hacia la vida econmica.
Desvinculadas del Estado, las estructuras sociales ad-
quieren gran desarrollo y autonoma. Fuera de la rbita
poltica, la actividad social crece notablemente y da lugar
a nuevas formas de organizacin, entre las que sobresale
la empresa industrial y mercantil.
El crecimiento y la multiplicacin de las empresas
econmicas suscita numerosos problemas sociales que re-
claman la atencin del Estado. De este modo, la Admi-
nistracin Pblica se encuentra con que, desde que se
desentendi de lo social hasta que vuelve a ocuparse de
ello, el contenido de la sociedad se ha ampliado extraor-
dinariamente. La sociedad de fines del XIX no es la misma
que la del comienzo de la centuria. Han surgido nuevas
formas de vida social, nuevas estructuras, nuevos ncleos
de actividad, principalmente las grandes empresas 81.
Hay, creo, en la historia del XIX una serie de diso-
ciaciones. Actividad poltica, despertar econmico, pro-
greso social, elementos dirigentes y pueblo andan cada
uno por su lado. Un ejemplo sintomtico y abreviado de
esa disociacin entre Estado y sociedad es la falta de

81 Cfr. DEMONQUE, Mareel: L'entreprise dans le monde de de-

main, en "L3. Table Ronden, nm. '77, octubre. '962. dedicado
monogrficamente a La socit de demain.
-75 -
sincronismo entre Madrid y Barcelona. La evolucin eco-
nmico-social de Catalua, en donde el fenmeno de la
burguesa tiene el aire de Europa, contrasta con la per-
sistencia, en otras regiones de Espaa, de estructuras t-
picas del Antiguo Rgimen, fundamentalmente agrarias.
A esta falta de sincronismo se achaca la prdida de la
posibilidad que la burguesa catalana tuvo, fundamen-
talmente en 1868, de crear un Estado a imagen y seme-
janza de su manera de ser. Lo que hubiera podido suceder
no es dable saberlo con certeza.
Una primera consecuencia que quiero extraer del exa-
men histrico, en la lnea de 10 anteriormente expuesto,
es que en nuestro siglo XIX el pueblo est ajeno a la
vida poltica. Los testimonios son unnimes. Esto sucede
al principio y al final del siglo. El pueblo qued al mar-
gen de las intrigas que condujeron al restablecimiento del
absolutismo en 1814. Tambin en el reinado de Fernan-
do VII, tanto los liberales como los realistas estaban de
acuerdo en postular una mayor participacin del pue-
blo en la gobernacin del pas 82. Desde luego, es un hecho
comprobado el divorcio entre el pueblo y el sistema libe-
ral, como el que se di entre aqul y el Antiguo Rgimen 83.
As 10 expresa Valera: El pueblo rara vez ha mostrado
su verdadera voluntad en las urnas electorales o por
otros medios pacficos de los que dan las leyes. Y 10 que
es para mostrar su voluntad por los medios tumultuosos
y violentos de las revoluciones, rara vez ha tenido tam-
82 Vid. SUREZ VERDAGUER, Federico: La crisis poltica del
Antiguo Rgimen en Espaa. 2." ed. Madrid, 1958, p. 32.
83 Ibdem, p. 34.
poco aliento y decisin compacta, en nombre de bandera
alguna que no haya sido la del carlismo o absolutismo 8\
Las cosas no cambiaron bajo la gida de los modera-
dos, ni tampoco en el ltimo cuarto del siglo. El rgi-
men de la Restauracin, por encima de otras considera-
ciones valorativas, no brot de la conciencia del pas,
sino del proyecto de sus rectores. Faltaba, como dice el
profesor Comellas, el apoyo, el nervio, el pulso de los
espaoles latiendo por debajo de toda aquella maquina-
ria poltica... El sistema poltico no fu ni popular ni im-
popular, porque se mont en el vaco, obra de las mino-
ras para las minoras 85.
De los datos aportados por Carrera Pujal, recogidos por
Vicens, resulta que durante la poca de fiebre poltica pro-
vocada por la Vicalvarada -estamos en 1854- y en el
momento de procederse a la eleccin de los diputados para
la nueva Asamblea Constituyente, votaron en Barcelona
1.337 electores, y en toda la provincia el General Dulce fu
elegido por 7.640 sufragios, mientras la oposicin no alcan-
zaba los 4.000. Esto aconteca en pocas de euforia electo-
ral. En las normales, la contienda poltica consegua slo
movilizar un nmero ridculo de electores. Por ejemplo,
en 1844 la candidatura gubernamental obtuvo 400 sufra-
gios en Barcelona y otros tantos en los distritos co-
marcales, mientras que la lista balmesiana slo alcan-
zaba 25
0
86.
Las cifras relativas a toda Espaa bajo el sistema del
sufragio censatario son como siguen: En 1858, para una
84 Vid. Op. cit., t. 22, p. 346, cit. por CACHO Vu: Op. cit., p. 37.
85 Vid. CaMELLAs, Jos Luis: El sistema poltico de Cnovas.
Madrid, 1961, pp. 4
0
Y49
86 Vid. VICENS: Catalua" " cit., p. 217.
~ 77-
poblacin ligeramente inferior a quince millones y me-
dio de habitantes, los electores reconocidos no llegan a
160.000, ni los votantes efectivos alcanzan la cifra de
110.000; dicho de otra manera, slo el 1,02 por 100 de la
poblacin tena derecho a voto, y los votantes de hecho
representaban menos del 1 por 100.
En 1865 las diferencias no son demasiado apreciables.
Para una poblacin de algo ms de quince millones y me-
dio, los electores reconocidos son 418.000, el 2,67 por 100
del total; los votantes efectivos, 223.000, y los absteni-
dos, 195.000 87. Estos datos pocos comentarios requieren,
teniendo en cuenta que la capacidad para votar era -di
gamos-- un signo externo de riqueza.
Una segunda consecuencia general es que la constante
preocupacin por los problemas estrictamente polticos,
constitucionales en su mayor parte, impidi que se pres-
tara atencin de una manera adecuada a los nuevos fen-
menos sociales y econmicos. Esta falta de atencin su-
ficiente acentuara nuestro retraso en la poca de despe-
gue econmico de las potencias europeas
8 8
Salvo en al-
gn sector, parece que lo nico que interesa, desde el
Gobierno, son las manifestaciones de desorden que de vez
en cuando arrastran los nuevos hechos. Vean, si no, unos
cuantos testimonios.
El primero se refiere al reinado de Fernando VII, y
ms concretamente a la dcada que empieza en 1820:
87 Cfr. SNCHEZ ACEsTA: Historia del Constitucionalismo...,
cit., pp. 466 a 468.
88 ROSTOW seala como fechas de despegue o impulso ini-
cial del desarrollo econmico de los principales pases, las si-
guientes: Gran Bretaa, 1783-1802; Francia, 1830-60; Estados
Unidos, 1843-60; Alemania, 185-73 (Op. cit., p. 52).
'-7
8
-
...acosado el rgimen por los reformistas de una y otra
tendencia, es cuando se hace ms patente su absoluta
incapacidad para hacer frente no ya a las acometidas de
los descontentos, sino a los problemas fundamentales del
pas 89.
Durante el amplio perodo de los moderados (1843-
1868, con la breve interrupcin del bienio progresista),
como hemos recordado poco ms arriba, se ordena la Ad-
ministracin, se impulsan las obras pblicas. No obstan-
te, en el aspecto agrario la nica gran medida de emer-
gencia... fu la fundacin de la Guardia Civil (1844) para
terminar con las partidas de facinerosos y bandoleros e
imponer el nuevo orden de la propiedad absoluta en el
campo 90.
Los juicios acerca de la Restauracin son del mismo
signo. El canovismo es un sistema eminentemente po-
ltico en el ms estricto sentido de esta palabra. Y fu
justamente a lo largo de la Restauracin cuando el pro-
blema social comenz a cobrar dimensiones que reque
ran, cada vez en mayor grado, una atencin urgente. No
escap el hecho a la observacin de Cnovas, pero, coar-
tado por la imposicin de los engranajes que l mismo
haba elaborado, no se encontr nunca el poltico en dis-
posicin de abordar el problema a fondo: ni superficial-
mente siquiera, sa es la verdad 91.
89 Vid. SUREZ VERDAGUER: La crisis"'
J
cit., p. 32.
90 Vid. VICEl'\S VIVES: Historia social. "J p. 197.
91 Vid. CaMELLAs: El sistema.,), cit., p. 53. En el mismo sen-
tido se manifiesta GIRALT y RAVENTS: El contenido poltico de
la nueva Monarqua consisti en una ficcin legal en la que
ninguno de los grandes problemas espaoles -el social, el colo-
nial y el cataln- fu planteado a fondo (Prlogo al libro de
VICENS, Catalua en el siglo XIX, p. 19.
-79 -
No faltaron ni las realizaciones parciales, bajo el pa-
trocinio de Narvez, singularmente, ni las voces ms o
menos atinadas, desde livn a Costa, que sealaban bue-
nos caminos o criticaban los errados. La cuestin es que,
por una U otra razn, no tuvieron eco 9'.
Una tercera consecuencia es que cuando el Estado no
se enfrenta con los problemas econmico-sociales, no quie-
ro decir de una manera absorbente, pero s real y decidi-
da, es la sociedad a solas y a cuerpo limpio quien se los
encara. y esto tiene el peligro, sobre todo cuando no
existen los oportunos contrapesos en el engranaje social,
de que la lnea de la evolucin sea trazada por la mano
ms fuerte, en la direccin casi nica de sus intereses y
sin visin de conjunto.
La sociedad en el siglo XIX vive por su cuenta; en su
historia quedan reflejadas las glorias y las miserias. Al
impulso de la sociedad hay que atribuir lo que de pro
greso econmico se alcanza entonces: industria textil ca-
"' y pronto se desengai.aran -deca Olivn- si, en medio
de sus abstracciones, se parasen a examinar la sociedad lo bas-
tante para conocer que una buena Aclministracin, enrgica, tem-
plada y muy diferente de sus ilusorias vaguedades, es lo que se
necesita en Espaa para generalizar la educacin y las luces,
acrecentar la morigeracin, inaugurar el fomento pblico y pre-
sentar cercano el estado de prosperidad que apetecemos)) (Vid.
De la Administracin. .., cit., p. 250). Interesantes aunque cir-
cunstanciales son las palabras que pronunci Silvela en una de
las discusiones para aprobar la Constitucin de 1876: El pro-
yecto de Constitucin entiende que el Estado no es slo una
institucin de Derecho, sino un instrumento de progreso. Otro
diputado precisar que el Estado no es un mero realizador
del Derecho, sino tambin un director de las fuerzas sociales
(Apud. SNCHEZ AGESTA: Historia del Constitucionalismo ... , cit.,
p. 35
0
) .
- 80-
talana, siderurgia vizcana y asturiana, marina mercante,
explotacin minera. Pero a menudo ese impulso no va
acompaado de un progreso social proporcionado. Es 10
que sucede de manera ejemplar en la poca de la fiebre
del oro por los aos de la Restauracin. La renta na-
cional se distribuy entre los menos, mientras que los ms
sufrieron la nueva miseria de la industria naciente (en
el pas vasco, sobre todo) 03.
Al mismo tiempo que el enriquecimiento, se da en
las clases dirigentes del pas, como hecho en cuya explica-
cin no voy a entrar, la abdicacin de las responsabilidades
pblicas 94. y toleraron un Estado que no les gustaba, que
despreciaban incluso, pero que mejor o peor garantizaba
un orden del cual eran los principales beneficiarios. Re
fugiados en sus actividades privadas, los burgueses slo
acudieron a los resortes del Poder en apoyo de sus inte-
reses personales (el tema de los aranceles 10 ilustra con
claridad). Por su parte, los obreros, ignorados por el apa
rato gubernamental como no fuese para reprimir sus aira-
das protestas, perturbadoras de un orden del que no se
sentan favorecidos, fueron deslizndose hacia extremismos
de izquierda. Forman el ltimo elemento de un cuadro
de disociaciones que invita poderosamente a la reflexin.
Otra conclusin. Podramos formularla en los siguien-
tes trminos: las reformas administrativas necesitan de
unos ideales polticos elevados; en caso contrario son in-
suficientes.
Administracin y poltica se reclaman y se influyen
mutuamente. Es un hecho cada da ms evidente, hasta el
93 Vid. VICENS: Catalua ... , cit., p. 430.
94 Cfr. GIRALT y RAVENTS: Prlogo, cit., pp. 20-1.
- 81-
punto de que va siendo tpica la afirmacin de la impo-
sibilidad de deslindar con nitidez sus esferas 95. Y es que
si la actividad de la Administracin proporciona -segn
la terminologa de von Stein- el contenido a la Consti-
tucin, aqulla sin sta carece de poder 96. De una mane-
ra ms llana afirmaba Olivn: El Gobierno forma la
Administracin, pero la Administracin sostiene los Go-
biernos. Por manera que un sistema de gobierno, sea el
que quiera, puede considerarse en el aire si no consigue
fundar una buena Administracin 97. La afirmacin, por
el contrario, de que la Administracin funciona en una
esfera distinta y separada de la poltica, en un terreno que
puede considerarse neutral para los partidos 98, no pasa
de ser un ideal, tanto ms vehementemente deseado cuan-
to la realidad cotidiana de nuestro ochocientos confirma-
ba 10 contrario. Es comprensible que el agitado espectcu-
lo de nuestra historia catalizase en las mentes claras y
ordenadas de nuestros primeros administrativistas, tan
admiradores del racionalismo francs, la aspiracin por
un sector de la vida pblica que estuviese libre del con-
tinuo tejer y destejer, que permitiese trabajar. Como esto
pareca imposible que pudiera darse en la esfera estricta-
mente poltica, de ah que abogasen por la profesionaliza-
cin de los funcionarios y la independencia de los cuadros
administrativos con empeo a la lucha de partidos y que
se dedicasen a las reformas administrativas nicas que
producen inmediatamente la prosperidad y la dicha, como
95 Por no citar ms que algn testimonio, vid. CHAPMAN,
BRYAN: The profession of Government. Londres, 1959, cap. 14.
96 Vid. Verwaltungslehre ... , cit., p. 28.
97 Vid. De la Administracin... , cit., p. 69.
98 Ibidem, p. 306.
"
- 820-
deca el manifesto de Cea Bermdez, despus de la muer-
te de Fernando VII.
La verdad es que los hechos negaron esa pretendida
independencia de la Administracin frente a los vaivenes
polticos. Dgalo, si no, la historia de las reformas de la
enseanza: introducidas muchas de ellas por decreto, es-
tuvieron sujetas a los cambios ministeriales con harta fre-
cuencia.
Tambin los acontecimientos demostraron la insufien-
cia de los ideales puramente administrativos. El periodo
de los moderados es muy revelador a este respecto. En su
labor administrativa, la ms importante de todo el siglo,
radica su mrito y su limitacin, la razn de su agota-
miento y su cada. Y es que los pueblos necesitan algo ms,
un ideal de altura, el alimento moral, como deca Ca-
novas en 1863; sin ellos, aun la Administracin ms bri-
liante, encerrada sobre s misma, es presa fcil del desen-
canto, de la rutina y de la corrupcin.
Todava una consecuencia ms: la necesidad de que
la sociedad coopere con la Administracin. Y esto por ra-
zones claras. En primer trmino porque la Administra-
cin no puede -ni debe- hacerlo todo, aunque cada vez
atienda a ms cosas. No pas esto inadvertido al pensa
miento ilustrado de Campomanes: No es accesible a nin-
gn Gobierno ---deca en 1774- velar inmediatamente en
cosas tan extendidas que abrazan todo el reino, y esa re-
flexin obliga a pensar en sociedades econmicas, que
sobre estas mximas vean lo que conviene a cada pro-
vincia 99. En segundo trmino, esa cooperacin es la me-
jor garanta para el xito de las reformas 100.
" Cfr. Discurso sobre la industria popular. Madrid, 1774.
100 Con agudeza lo expres Olivn: Combinado un sistema
- 83-
Las experiencias de colaboracin entre sociedad y Ad-
ministracin que hubo en el siglo pasado, sin indagar
los puntos de partida, fueron todas positivas, en mayor o
en menor grado, yeso que no se agotaron sus posibili-
dades. A simple titulo de ejemplo vale la pena citar, en
relacin con la poltica arancelaria, uno de los sectores en
que la participacin de la sociedad fu ms real, la crea-
cn y actuacin de entidades como el Instituto Indus-
trial de Catalua, el Instituto de Fomento de la Produc-
cin Nacional y el de la Produccin Espaola, que termi-
naron fundindose en el Instituto de Fomento del Tra-
bajo Nacional. Otros casos pueden ser las Cmaras de
Comercio y las Juntas de Obras del Puerto; la labor de
estas ltimas en los comienzos de la Restauracin fu de
gran eficacia.
Sin embargo, destaca, como regla general, la disocia-
cin de la organizacin poltico-administrativa frente a
las inquietudes y problemas sociales, que se agrava al
comps del desarrollo de la vida econmico-social y pro-
duce desajustes tanto en el seno de la sociedad como en
el aparato estatal. De ah que mientras el problema pol-
tico-social de nuestros das se cifra en una reorganizacin
de la sociedad que permita poner orden en las fuerzas
y movimientos sociales que han surgido en un clima apo-
ltico, el problema poltico-administrativo consiste, de otra
de Administracin Pblica con presencia de las necesidades del
pas y de los adelantamientos universales de la ciencia, todava es
grande y difcil empeo el infiltrarlo en el mecanismo social, el
hacerlo estimar de los pueblos, el obtener su concurso y el lle-
varlo a cabo sin convulsiones ni violencias (Vid. De la Adminis-
tracin... , cit., pp. 242-3).
parte, en el reajuste de la estructura de la Administracin
Pblica, con objeto de asentarla sobre la realidad social
y acomodarla mejor a sus actuales responsabilidades.
LA ADMINISTRAClN PUBLICA DE HOY
EXIGENCIAS DE LA COYUNTURA ACTUAL
Despus de haber tomado conciencia de las trans-
formaciones operadas en nuestra sociedad a lo largo del
ltimo siglo, y de haber contemplado con perspectiva his-
trica a nuestra Administracin, recogidas algunas conse-
cuencias que de todo ello se deducen, es inevitable que
nos enfrentemos ahora con la Administracin Pblica
tal y como parece exigirla la coyuntura actual. No se tra-
ta ya de comprender la Administracin de hoy a partir
de la pervivencia actual del pasado, sino de atender a la
situacin presente esa radical condicin -de la que habla
Zubiri- para que pueda haber cosas para el hombre, y
para que aqullas descubran a ste sus potencias y le ofrez-
can sus posibilidades 101, con el fin, siempre apasionante
y arriesgado, de construir en algn modo su futuro.
En la historia de los pueblos y de las personas singu-
lares hay de tiempo en tiempo encrucijadas que brindan
la posibilidad de nuevas rutas. El camino que se tome
puede continuar la tendencia precedente, pero en todo
caso se ha producido una eleccin. Sin nimo de aden-
trarme en la Filosofa de la Historia, creo que puede afir-
101 op. cit., p. 294.
- 85-
marse sin jactancia que la nuestra es una situacin de
encrucijada, un punto de inflexin.
Hemos visto al comienzo una Administracin prc-
ticamente vaca, en un Estado prendido de la preocupa-
cin por las frmulas constitucionales. Vemos hoy, por
el contrario, una Administracin rebosante de tareas.
Hemos sabido de los peligros que la vecindad de la Ad-
ministracin y la Poltica encierra, de la aspiracin por
una esfera neutral y asptica, de los esfuerzos por una
neta divisin de poderes. Han quedado claros los incon-
venientes de su promiscuidad y estimamos en su justo va-
lor la lucha contra la arbitrariedad y la inseguridad. Pero
estamos tambin convencidos de cun estril es el exce-
sivo formalismo de una Administracin sometida al De-
recho cuando esta juridicidad no va acompaada de ac-
tuaciones concretas y eficaces para remediar las necesidades
colectivas.
Nuestro mundo se ha hecho un poco ms viejo. La
vida, no obstante, sigue y exige rejuvenecedoras decisio-
nes. La perplejidad no puede ser un estado y hay que
resolver la aparente disyuntiva entre Administracin iner-
te o sofocante, entre Administracin legalista o eficaz. La
supuesta disyuntiva es reflejo de otra ms amplia: nos mo-
vemos entre libertad y eficacia. La coyuntura actual exige,
precisamente, su combinacin acertada 102. Y no es difcil
comprobar que despus de la segunda guerra mundial los
Estados han ido evolucionando desde posiciones extremis-
le" Uno solo de los principios corrientemente formulados por
los administrati vistas americanos ha quedado libre de toda duda;
es el siguiente: que la verdadera democracia y la verdadera
eficacia son conciliables. Vid. WALDO, Dwight: Teora poltica ... ,
cit., p. 309.
- 86-
tas, sean totalitarias o liberales, a soluciones de sntesis,
integradoras de las realidades polticas, administrativas,
sociales y econmicas.
El Estado, reconocen los tratadistas americanos, se
est convirtiendo en la supercompaa matriz de nuestra
vida econmica, 10 cual exige trazar e imponer un plan
coherente de vida nacional 103. Por su parte, Forsthoff ha
sealado la evolucin del Derecho Administrativo como
paso de un sistema de limitaciones a un sistema de par
ticipacin de los administrados. Asimismo ha hecho no-
tar que cuando la Administracin trasciende las fronte-
ras tradicionales utilizando formas jurdicas del Derecho
privado no deja de estar vinculada por los principios de
servicio al bien comn y conformacin social justa 1M.
Bueno ser ---es mera cuestin de honradez intelec-
tual- ver cmo esas transformaciones han incidido y es-
tn incidiendo en la Administracin espaola de nuestros
das. Al enjuiciarla hay que hacerlo con la prudencia y el
respeto que exigen, de un lado, la inmediatividad de los he-
chos y, de otro, la longevidad de las instituciones. Muy
oportunamente 10 ha recordado mi colega en la muy entra-
able Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid,
el profesor Garca Enterria 105. Ciertamente, la ruina de un
edificio venerable requiere en muchas ocasiones, ms que
la piqueta demoledora, la labor paciente y experta del
que restaura, o cuando menos la eleccin atinada del que
sabe utilizar oportunamente los viejos materiales para en-
noblecer la nueva construccin.
103 Ibidem, p. 192 .
1M Vid. Tratado ... } cit., p. 115.
105 Vid. La Administracin espaola. Madrid, 1961, pp. 229-30.
Desde 1939 muchas piezas han sido remozadas, defi-
nitivamente arrumbadas o creadas de nuevo. Todo el pro-
ceso que sealamos para el siglo XIX en punto a labor
administrativa encuentra una rplica bastante ilustrativa
y, desde luego, mucho ms acelerada, en estos ltimos
veinticinco aos. El nuevo Rgimen tuvo que enfrentarse
con una primera labor de reconstruccin de las estructu-
ras y, a la vez, desarrollar una actividad creciente para
atender a los variados fines sociales y econmicos sobre
los cuales nuestro tiempo opera como catalizador pode-
roso. Los paralelismos en Historia no dejan de ser, sin
embargo, un recurso literario o un artificio moralizante.
Las situaciones son inconvertibles entre s, ya que fen-
menos nuevos introducen variantes que exigen una com-
prensin especfica.
Que hubo que reconstruir las estructuras fundamenta-
les es algo tan evidente que no merece la pena insistir
en ello. Valgan, sin ms, las palabras autorizadas de mi
ilustre maestro, el profesor ]ordana de Pozas: En re-
sumen, al llegar la trgica escisin nacional de 1936, las
bases ideolgicas del sistema administrativo espaol se
hallaban en una profunda crisis, los servicios padecan
de los cambios frecuentes de orientacin que les impri-
ma la poltica partidista, y el personal se hallaba que-
brantado, descontento y sin fe. Por otra parte, tampoco
existan planes o programas de reforma administrativa
dignos de ese nombre, que no merecan los tpicos mani-
dos o las rplicas serviles de ajenas novedades que espo-
rdicamente se lanzaban 106.
106 Vid. La Administracin Pblica, en el vol. El nuevo Esta-
do espaol, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1961, p. 254.
- 88-
Que no hubo que alzarlo todo de nuevo lo prueban la
pervivencia de numerosas realidades administrativas que
siguen vigentes entre nosotros. La estructura orgnica de
la Administracin central y local, pongo por caso, con-
servan la misma traza maestra de hace un siglo. Con
todo, la presin de la poca presente ha dejado sentir
su influencia en las adaptaciones indispensables introdu-
cidas en las estructuras heredadas. Los diecisis Ministe-
rios actuales contrastan grficamente con los ocho Depar-
tamentos existentes en el ao 1900. La regulacin del Con-
sejo de Ministros y del Secretariado del Gobierno y la
creacin de las Comisiones Delegadas por la Ley de Rgi-
men Jurdico de la Administracin ha introducido crite-
rios de eficacia en el funcionamiento de este rgano su-
perior.
Que las innovaciones han tenido que ser numerosas
viene explicado por el creciente ritmo de la dinmica so-
cial. Nuestra Administracin marchaba con retraso -lo
hemos subrayado anteriormente- al doblar el cabo de
1900. Ante el aluvin de cometidos que el ambiente -ideo-
logia y sociedad- descarga sobre la Administracin, la
solucin ms eficaz y ms rpida es la especializacin de
organismos. Supuesto que la estructura general de la Ad-
ministracin fuese apta para atender a tan innumerables
e importantes fines, no haba tiempo para proceder a la
conveniente reorganizacin. Y as van surgiendo multitud
de entidades autnomas con fines institucionales concre-
tos y precisos, con una organizacin, y sobre todo con un
funcionamiento ms flexible que el de la Administracin
centralizada.
La frmula hay que reconocer, sin embargo, que se
us con excesiva prodigalidad; el crecimiento del nmero
de estos organismos ha sido vertiginoso 107. Y lo que fu
buena solucin, y aun excelente, se ha convertido en peli-
gro. No es ms que la manifestacin de uno de los cons-
tantes dilemas con los que se topa la organizacin admi-
nistrativa y cuya fuerza disyuntiva ha de superar: me
refiero a los trminos orden y agilidad. La afirmacin uni-
lateral y extremada de cada uno de ellos conduce, res-
pectivamente, al anquilosamiento y al barullo. Quien est
familiarizado con el tema sabe que prxima a esta ltima
era la situacin producida por el excesivo nmero de en-
tes autnomos y cajas especiales. Y quien no lo haya se-
guido de cerca puede llegar a su convencimiento con faci-
lidad, sin ms que ojear la larga lista de entidades esta-
tales autnomas que, a efectos de clasificacin y como con-
secuencia de la labor ordenadora de la Ley de 26 de di-
ciembre de 1958, figura como anexo del Decreto 1.348/
1962, de 14 de junio. Al prembulo de esa disposicin per-
tenecen las siguientes palabras: Tras ardua labor, en la
que la Comisin encargada de efectuar la clasificacin de
dichas Entidades examin las caractersticas de ms de
mil seiscientas de ellas, se lleg a una propuesta que al-
canzaba a trescientas cincuenta y dos, quedando las res-
tantes fusionadas econmicamente con otras, de las que
se declaraban subsistentes, siendo suprimidas cierto nme-
ro de ellas e incorporadas a los Presupuestos Generales del
Estado los fondos de algunas otras.
Con sus virtudes y sus defectos, lo que resulta incues-
107 Otro tanto podra decirse de la proliferacin de cuerpos
especiales. En un trabajo de CARcA PASCUAL (Los cuerpos de
funcionarios de la Administracin espaola, Madrid, 1960) se
recoge la existencia de ms de 250 cuerpos y escalas, algunos de
ellos a extinguir.
-90 -
tionable es que estos organismos autnomos han caracte-
rizado marcadamente la fisonoma de nuestra Administra-
cin actual. La comprensin de sta sera imposible sin te-
ner en cuenta entidades como el Instituto Nacional de
Industria, el Instituto Nacional de Colonizacin, el Patri-
monio Forestal del Estado, el Servicio Nacional del Tri-
go, el Servicio de Concentracin Parcelaria, el Insti-
tuto Nacional de la Vivienda, el Instituto Social de la
Marina, el Consejo Superior de Investigaciones Cientfi-
cas, o el NO-DO, que cubren campos tan diversos.
La resultante obtenida de la Administracin decimo-
nnica y de las adiciones del siglo xx podra resumirse
como sigue: una burocracia frondosa, de ordinario mal
pagada y poco productiva; gran nmero de trmites y
lentitud en los expedientes; coste elevado de los servicios;
extraordinaria congestin de asuntos en los rganos cen-
trales superiores y una serie de controles e intervenciones
que las nuevas circunstancias han hecho, afortunadamen-
te, innecesarios.
No es extrao que, superados las prisas y agobios de la
primera hora, se haya sentido la necesidad de emprender
la tarea de la reforma administrativa. De este remozamien-
to de nuestra Administracin da fe la enumeracin de las
leyes que han venido a sustituir las promulgadas en el si-
glo pasado sobre distintas materias administrativas. La
empresa se realiza primero espordicamente; sistemtica-
mente, con clima de reforma, despus lOS. El quinquenio
108 Un indicio expresivo de ese clima, aparte de la actividad
legislativa y las reformas introducidas en los distintos Ministerios,
lo proporciona la abundante bibliografa que sobre el tema ha
aparecido, bien de una manera global, bien parcialmente, en estos
ltimos aos. Concretamente la revista Documentacin Admi-
-9
1
-
que va de 1955 a 1960 es singularmente fecundo en punto
a legislacin administrativa. La enumeracin completa de
las leyes promulgadas sera excesiva; una muestra, por el
nistrativa se halla primordialmente dedicada a esa misin. El
tema fu objeto de dos semanas de estudio en Santander, los
veranos de 1957 y 1958. Vid. por va de muestra ALVAREZ GENDN:
Estudio de la nueva Lev de Procedimiento administrativo, RP.A..
nm. 26, 1958; BALLB, M.: El proyecto de ley de Procedimiento
administrativo, D.A, 1958, nm. 6; CARRO MARTNEZ, A: La
reforma administrativa, en D.A., 1958, nm. 10, pp. 97-106;
Qu es la reforma administrativa?, D.A., 1960, nm. 27, pp. 7-14,
Y La reforma administrativa en Espaa, D.A., 1960, nm. 28.
pp. 7-18; CASAMAYOR RODRGUEZ, Enrique: La reforma admi-
nistrativa espaola vista desde el extranjero, D.A., 1958, nm. 1,
pp. 44-50; DOMNGUEZ BERRUETA: La reforma de la Administra-
cin, Boletn Informativo del Seminario de Derecho Poltico
de Salamanca, XI-XII, 1956, Y l-IV, 1957; DOMNGUEZ TEN-
REIRO, F.: Aspectos de la reforma administrativa, Revista de
Trabajo. nmeros 8-9, pp. 22-27; ENTRENA CUESTA, Rafael: El
texto refundido de la Ley de Rgimen jurdico de la Administra-
cin del Estado de 26 de julio de 19.57, RAP., nm. 24; GARRIDO
FALLA, F.: La Ley de Procedimiento administrativo. Madrid, 1959:
GMEZ ANTN, F.: La Ley de Rgimen jurdico de la Adminis-
tracin del Estado, Madrid, 1959; GONZLEZ PREZ, .J.: Trminos v
plazos en la nueva Le,V de Procedimiento administrativo, D.A.,
1958, nm. 10; JORDANA m: POZAS, Luis: La reforma administrativa
en los Estados Unidos v en Espaa, Estudios de Admn. Local y
General, I, pp. 387-420; La organizacin V las ciencias adminis-
trativas en Espaa, Revista Internacional de Ciencias Adminis-
trativas, nm. 1, 1957, pp. 1-16; Las Comisiones para la reforma
administrativa, RA.P., nm. 21, 1956, pp. 215-221; LPEZ HENA-
RES, Jos Luis: Los caminos de la reforma administrativa, D.A.,
nm. 24, pp. 83-93; LPEz ROD, Laureano: Directrices y objeti-
vos de la reforma administrativa. I Semana de Estudios sobre
la Reforma Administrativa, pp. II -24; Realismo y eficacia en
las reformas administrativas, D.A., nm. 2, 1957, pp. 49-5
2;
- 92 -
contrario, resulta indispensable. Comenzando por la Ley
de Expropiacin forzosa promulgada en los ltimos das
del ao 1954(16 de diciembre), baste recordar que de 1955
es el Decreto de 24 de junio por el que se aprueba el texto
articulado y refundido de la Ley de Bases de Rgimen
Local. De 1956son: la Ley de 12 de mayo sobre Rgimen
del Suelo y Ordenacin urbana; el de 20 de
diciembre que cre la Secretara General Tcnica de la
Presidencia del Gobierno con la misin especfica de pro-
mover la reforma administrativa, y la Ley de 27 de diciem-
bre reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrati-
va. De 1957, el Decreto-ley de 25 de febrero, que reorganiz
la Administracin central; la Ley de Montes y la Ley de
Censos Econmicos, promulgadas el 8 de junio; la Ley so-
bre Ordenacin de las Enseanzas Tcnicas del 2 de julio;
la de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado
La reforma administrativa del Estado, Nuestro Tiempo, nme-
ro 27, '956, pp. 3-23; YThe administrative reform in Spain, Ma-
drid, '957, p. ,6; OLIVA y DE CASTRO, Andrs: Objetivos y tcnicas
de la reforma administrativa, en 1 Semana de Estudios sobre la
Reforma Administrativa, cit., pp. [,-,28; PREZ OLEA, Manuel:
La continuidad en la reforma administrativa, D.A., '960, n-
mero 29, pp. 7-[6; PI y SUER, Jos Mara: La reorganizacin
de la Administracin central en Espaa, nA., nm. '4, p-
ginas 59-6,; PRESIDENCIA DEL GOBIERNO. SECRETARA GENERAL
TCNICA: Actas de la 1 Semana de Estudios sobre la Reforma
Administrativa. Madrid, '958, 305 pp., Y Actas de la II Semana
de Estudios sobre la Reforma Administrativa, Santander, 20-26
julio '958. Madrid, '959, 537 pp.; ROMAY BECCARIA, Jos Manuel:
La riforma amministratiua spagnuola, Bolletino Informativo
dell'Istituto Giuridico Spagnuolo in Roma, '957, nm. '9-20,
pp. 3-10; Royo VILLANOVA, Segismundo: Aspectos de la reforma
administrativa. Discurso de ingreso en la Real Academia de
Ciencias Morales y Polticas. Madrid, '960.
-93 -
de 20 de julio, cuyo texto refundido es del 26 del mismo
mes; por Decreto de 4 de julio de 1958 se aprueba el
texto refundido del Procedimiento laboral y el 17 de ju-
lio se promulga la Ley de Procedimiento Administra-
tivo. Del propio ao 1958 son el Decreto de 10 de octu-
bre, por el que se regulan las atribuciones y deberes de
los Gobernadores civiles, afirmando un criterio de unidad
en la esfera provincial; la Ley de 26 de diciembre sobre el
Rgimen jurdico de las Entidades estatales autnomas,
que da el primer paso importante para la definitiva ordena-
cin de este complejo sector, y la Ley, tambin de 26 de
diciembre, sobre Rgimen jurdico de la investigacin y ex-
plotacin de hidrocarburos. El 21 de julio de 1959 se dict
el Decreto-ley de Ordenacin econmica y el 27 del mismo
mes el que regula las inversiones de capital extranjero.
Del 30 de julio son las leyes de Orden pblico y sobre
Organizacin y Rgimen jurdico de las Provincias Afri-
canas. El 26 de noviembre del mismo ao se dicta un
Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Procedi-
miento para las reclamaciones econmico-administrativas.
Finalmente, de acuerdo con el lmite temporal que me he
impuesto, en 1960 se promulgan la Ley de Bases del Plan
general de carreteras, la ordenacin de la Emigracin y
la que regula el derecho de peticin; las tres llevan la
fecha de 22 de diciembre. En total ms de veinte leyes
bsicas en un quinquenio de reforma administrativa.
Las alusiones a la labor de poda que hice al hablar de
los organismos autnomos pueden ser completadas sea-
lando la supresin de organismos de intervencin eco-
nmica que se ha llevado a cabo en estos ltimos aos.
En 1959, de acuerdo con la poltica marcada por el Plan
de Estabilizacin, fueron suprimidos 21 de esos organis-
-94-
mos 109. En la misma lnea, y en ejecucin del Decreto
de 23 de noviembre de 1962, que aprob las directrices
y medidas preliminares al Plan de Desarrollo, la Orden
de 15 de marzo de 1963 ha derogado, por innecesarias,
66 disposiciones reguladoras de intervenciones administra-
tivas en la vida econmica 110.
Por ltimo, con simetra buscada de intento, como hice
al trazar el panorama de nuestra Administracin del si-
glo XIX, he de referirme a la legislacin en materia de
funcionarios. Los avances han sido notorios en esta parte
capital de nuestra legislacin administrativa, aunque es-
tamos pendientes de la coronacin definitiva de las re-
formas que supondr la Ley general de Funcionarios ci-
viles del Estado, hoy da, y es de esperar que ya por muy
poco tiempo, en fase de proyecto de Ley. Hitos en el ca-
mino son la Ley de Situaciones de 15 de julio de 1954, el
Decreto-ley sobre Incompatibilidades, de 13 de mayo de
1955; el Decreto de 10 de mayo de 1957, por el que se
aprueba el Reglamento general de Oposiciones y Concur-
sos; la Orden de 22 de septiembre del propio ao, creando
el Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcio-
narios, posteriormente instalado en el edificio restaurado
de la antigua Universidad de Alcal de Henares; el De-
creto de 9 de julio de 1959, sobre cursos de adiestramiento
de funcionarios; el de 28 de diciembre de 1960, por el
que se crea la especialidad de Diplomados en Organiza-
cin y Mtodos; el de 21 de septiembre del mismo ao,
en el que se dispone la formacin de un censo del per-
109 Decretos de 12 de septiembre, 26 de noviembre y 10 de
diciembre de 1959.
110 Cfr. BOE nms. 72 y 83, de 25 de marzo y 6 de abril
de 1963.
-95 -
sonal de la Administracin, y la ley de 22 de julio de 1961,
sobre derechos polticos, sociales y profesionales de la
mujer 111.
Del examen de la legislacin citada se desprende in-
equvocamente, cuando menos, el decidido propsito de
hacer realidad los principios de adecuacin a las necesi-
dades sociales, espritu de empresa, colaboracin de los
administrados, promocin humana e idea de servicio a la
conformacin de un orden justo y digno de convivencia,
que vienen postulndose por la doctrina y la sociedad y
cuya consideracin ms pormenorizada haremos ms ade-
lante.
LA ADMINISTRACIN y LOS FINES DEL ESTADO
No pretendo replantear aqu el tema de los fines del
Estado que, sin salirnos de nuestra patria, fu considerado
1I1 En cuanto al proyecto de Estatuto de Funcionarios, las
etapas de su elaboracin han sido las siguientes: el 28 de octubre
de 1961 la Presidencia del Gobierno remiti un primer antepro-
yecto a los distintos Departamentos ministeriales con objeto de
que formularan las observaciones y sugerencias que estimaran
oportunas. A la vista de sus respuestas, se procedi a una nueva
redaccin que fu sometida a informe del Instituto de Estudios
Polticos y del Patronato del Centro de Formacin y Perfeccio-
namiento de Funcionarios que lo evacuaron, respectivamente, el
13 y el '4 de abril de 1962 en trminos favorables al anteproyecto.
A la vista de esos informes se introdujeron algunos retoques en
el texto que fu remitido en 19 de mayo a dictamen del Consejo
de Estado. Dicho dictamen es de fecha 25 de octubre de 1962 y
tambin favorable. Recogidas algunas observaciones de detalle,
el anteproyecto definitivo se distribuy a los ministros en 28 de
enero de 1963.
de manera exhaustiva por los aos cincuenta 112. nica-
mente, destacar la entidad de algunos de los concretos fines
en cuya consecucin est actualmente empeado el Esta-
do, ya que han de ser principios rectores y motores de la
actividad de la Administracin. Para m es un axioma,
lo he dicho en otro lugar 113, que la Administracin no pue
de estar divorciada de la poltica. La Administracin es el
instrumento en manos del Gobierno para plasmar en obras
los ideales y los programas polticos. La poltica requiere la
equilibrada conjuncin de los altos ideales y de un fino sen-
tido realista. Una Administracin sin poltica carecera de
rumbo. Pero la poltica sin Administracin tiene otro nomo
bre: utopa.
La Administracin es indispensable, pero subordinada.
No debe actuar como quien detenta la suprema instancia
del poder. Si llega a ser inmensa y lo abarca todo, si nada
hay indiferente para ella, si acompaa desde la cuna a la
sepultura, como un tanto retricamente afirmaban los pio-
neros de la Ciencia de la Administracin lll, nunca ha de
112 Cfr. JORDANA DE POZAS, Luis: El problema de los fines
de la actividad administrativa, RA.P., nm. 4 (1951); GASCN
HERNNDEZ: Los fines de la administracin, RA.P., nm. [[
([953); VILLAR PALAS: La actividad industrial del Estado en el
Derecho administrativo, RA.P., nm. 3 (1950).
113 Vid. Discurso ante el Pleno de las Cortes en defensa del
proyecto de Ley de Procedimiento administrativo, en la sesin
de 15 de julio de 1958 ((Boletn Oficial de las Cortes Espaolas,
nm. 601).
114 Vid., por ejemplo, GARcA OVIEDO: El intervencionismo de
Estado en los administrativistas clsicos espaoles, en el vol.
Centenario de los iniciadores de la Ciencia administrativa es-
paola. Madrid, 1944, pp. 101-3; Royo VILLANOVA: Colmeiro y
la Ciencia administrativa, loe. cit., p. 90.
-97 -
actuar soberanamente, sino como quien sirve, desarrollan-
do los ideales formulados por la comunidad poltica. Esa
es su primera misin: no hacer la poltica, sino realizar los
procesos tcnicos necesarios para que aqulla se cumpla;
asegurar, como dice Gladden, que las cosas marchen 115.
Pero ejecucin no es servilismo; la Administracin
debe contribuir a la formulacin de los ideales comunita-
rios en alguna medida y de una determinada forma. Su
actuacin en este sentido es como la de los private secre-
taries 116: ejecucin exacta, interpretacin inteligente, suge-
rencia oportuna y, todo ello, con tacto, con brillantez y
con discrecin.
De una u otra forma, resulta evidente que la actividad
de la Administracin queda coloreada por los fines que el
Estado se proponga. Cuanto ms elevados y coherentes,
con mayor ilusin sern servidos en cada una de las par-
celas de la Administracin, por pequeas que stas sean,
y tambin con mayor espritu de solidaridad, al resaltar
el carcter de empresa nacional que tiene el conjunto de
las tareas encomendadas a la Administracin Pblica.
A mi modo de ver, pueden considerarse hoy fines primor-
diales del Estado el desarrollo econmico y la igualdad de
oportunidades como fundamentos del progreso social.
115 Vid. T'he Essentials of Public Administration. Londres,
1961, p. 246. Del mismo autor: An lntroduction to Public Admi-
nistration. Londres, 1961, p. 242.
116 Sobre el tema vid. una descripcin somera en MACKENZIE
y GRaVE: Central Administration in Britain. Londres, 1961. pp.
19
1-194.
-98 -
,
:'vIEDIOS NECESARIOS PARA SU ADAPTACION
A LAS TRANSFORMACIONES SOCIO ECONMICAS
Para alcanzar los fines propuestos la Administracin
necesita, en lgica aristotlica, de unos determinados me-
dios. Por lo pronto, el aumento cuantitativo y cualitativo
de los fines a que debe atender la ha convertido en una
gran empresa. La variedad y movilidad de los objetivos
sociales exige de los funcionarios pblicos un comporta-
miento especfico y, de las estructuras administrativas, fle-
xibilidad y adecuacin a las nuevas circunstancias.
Indudablemente, la Administracin se ha vuelto ms
compleja y tcnica. Su crecimiento ha venido impuesto
por el de las necesidades sociales; no debe considerarse
como algo patolgico, sino como un fenmeno natural que
se desarrolla al comps de los tiempos, como crece la piel
que cubre el cuerpo. No sin cierto humor lo expresa
Sisson: Si es posible mantener la paz del reino con unos
cuantos hombres armados de hachas, la Administracin
puede ser de lo ms simple; pero si la pacfica conviven-
cia exige que estn reglamentadas las condiciones de pago
de las dentaduras postizas, entonces incluso ese detalle
llega a ser importante para la accin del Gobierno 117.
Sentido empresarial de la Administracin
Ignorar las facetas empresariales de la Administracin
Pblica implicara renunciar a un conocimiento completo
de la realidad, y esto, cientficamente puede ser brillante,
117 Vid. The Spirit of British Administration. Londres, 1959.
p.22.
-99-
pero no es honesto. Una casa no son las paredes maestras,
aunque sin ellas no pueda tenerse en pie. Cierto que la
Administracin puede ser estudiada como objeto del De-
recho administrativo; cierto que un depurado mtodo jur-
dico ha rendido encomiables servicios a nuestra disciplina.
Pero en las actuales circunstancias me parece mucho ms
fecundo el estudio de un fenmeno, en este caso la Ad-
ministracin, de la manera ms exhaustiva posible. La
Administracin est ah, tal como es; a ella deben aco-
modarse las lentes de los que quieran estudiarla. Si esto
no puede hacerse individualmente, ser preciso acometer
en equipo la tarea.
Para formarse cabal idea de la Administracin Pblica
es preciso considerar las mltiples facetas que ofrece y
saber integrarlas con visin de conjunto, porque la Ad-
ministracin no es slo una persona jurdica configurada,
en su estructura y en su actividad, por el Derecho admi-
nistrativo, sino que es tambin una realidad empresarial.
Ocurre en el campo de la Administracin Pblica algo
semejante a 10 que acaeci a los cultivadores del Derecho
mercantil. Por mucho tiempo centraron su atencin en la
estructura jurdica de los titulares de las empresas y elabo-
raron detenidamente el concepto de comerciante indivi-
dual y el de sociedad mercantil en sus diversas formas. Se
preocuparon fundamentalmente de los problemas jurdicos
de unidad o pluralidad de personas fsicas, limitacin o no
de la responsabilidad, rganos de representacin y rganos
de gestin y de una larga serie de cuestiones jurdicas. Slo
posteriormente se adentraron en el estudio de la empresa
mercantil en s misma considerada.
De igual modo la Administracin Pblica es una gran
empresa que cuenta con una extensa red de oficinas y ser-
- 100-
vicios, cuya estructura y funcionamiento obedecen no slo
a principios y reglas jurdicas concernientes a las atribu-
ciones de cada rgano, poderes jerrquicos, normas de pro-
cedimiento, derechos de los administrados, etc., sino tamo
bin a principios y normas de organizacin empresarial,
tales como los referentes a la direccin, la programacin,
la coordinacin, el rgimen del personal, las relaciones p-
blicas y tantos otros.
Los estudios de esta ndole escasean todava en Espaa.
y ello es natural si se tiene en cuenta que los administra-
tivistas han prestado mayor atencin a la teora general
del Derecho administrativo y especialmente al rgimen
jurdico de los actos de la Administracin que al estudio
de la organizacin administrativa. Quiz se trata, como
apunta Guaita, de un lastre del siglo XIX, de profesin de
fe normativista y judicialista, de una concepcin indivi-
dualista del Derecho, del que se pretenda expulsar las nor-
mas de organizacin como ajenas a las relaciones jurdicas,
como extraas al derecho subjetivo de los particulares 118.
En los ltimos aos se intenta llenar esta laguna y han
aparecido interesantes estudios de organizacin adminis-
trativa, tanto de carcter jurdico como pertenecientes a la
Ciencia de la organizacin 119.
11< El Consejo de Ministros, cit., pp. 9-10.
11' Vase especialmente MARTNEZ USERaS: La organizacin
y sus principios institucionales, Murcia, 1960; FUEYO ALVAREZ:
La distribucin orgnica y territorial de la Administracin des-
de el punto de vista de la racionalizacin de su funcionamiento,
R.A.P., nm. 5 (1951), pp. 61-68; GASCN HERNNDEZ: Unidad,
competencia y jerarqua como principio de organizacin adminis-
trativa, en el volumen Estudios dedicados al Profesor Gascn y
Marn, Madrid, 195'2, pp. 57-64; RODRkuEZ MORo: La Adminis-
- 101 -
El movimiento de la organizacin cientfica 120 propor-
ciona una nueva perspectiva a los estudios de Administra-
cin pblica. La Administracin puede y debe estudiarse
tambin como gran empresa, sujeta a los principios y nor-
mas de la Teora de la Organizacin. Garca de Enterra
subraya la necesidad de considerar el fenmeno adminis-
tracin pblica y su estructura orgnica, en Estudios de Deusto,
8 (1955), pp. 530-531; ORTIZ DAZ: El principio de coordinacin
en la organizacin administrativa, Sevilla, 1956; GARcA-TREVI-
JANO Foz: Principios jurdicos de la organizacin administrativa,
Madrid, 1957; DELGADO-IRIBARREN y PRECIOSO PRECIOSO: Proble-
mas de estructura orgnica de la Administracin Central, en el
volumen de la 1 Semana de Estudios de la Reforma Administrati-
va, Madrid, 1958, pp. 171-77, Y numerosos trabajos aparecidos en
la revista Documentacin Administrativa; GARcA DE ENTERRA:
La organizacin y sus agentes: revisin de estructuras, en La
Administracin espaola, cit., pp. 173 Y ss.: CARRO: Ordenacin
personal y orgnica de la Administracin Pblica, en Estudios
en honor de Jordana de Pozas, t. 111, vol. I. Madrid, 1961.
120 La Teora de la Organizacin implica una elaboracin
cientfica del hecho orgnico y no su mera descripcin; postula,
por consiguiente, la formulacin de unos principios integrados
en un sistema completo y autnomo de conocimientos cientficos.
Nacida en el campo econmico, la Teora de la Organizacin
adquiri un xito extraordinario. Las doctrinas de sus patriarcas,
Taylor y Fayol, adquirieron rpida difusin, reunieron congresos
internacionales y dieron lugar a la creacin del Instituto Inter-
nacional Cientfico. El entusiasmo suscitado por la nueva ciencia
frisa, en algunos autores, con un verdadero culto. En mi opinin
-dice Cooke-, nunca realizaremos plenamente los ideales de la
Cristiandad ni los sueos de la democracia hasta que no hayan
penetrado en todos los rincones y todas las grietas del mundo
del trabajo los principios de la Organizacin cientfica. (En Adres-
ses and Discussions at the Conference on Scientific Management,
Hannover, 1912, pp. 92-93.) Vid. especialmente: FAYOL: Adminis-
tration industrielle et gnrale, Pars, 1962.
- 102-
trativo en su realidad intrnseca, como hecho social, inde-
pendientemente de sus regulaciones de Derecho 121.
Que hoy da la Administracin del Estado es una orga-
nizacin extraordinariamente compleja, una empresa gi-
gantesca, es algo que est fuera de duda. No slo como
organizacin, sino como titular de actividades financieras,
agrcolas, industriales y comerciales. Algunos datos basta-
rn para hacemos cargo de su magnitud.
En materia de regados estn en explotacin en Espaa
con obras estatales cerca de un milln de hectreas. El Pa-
trimonio Forestal del Estado ha repoblado desde 1940 a
1961, 1.273.000 hectreas; las fincas del Instituto Nacional
de Colonizacin abarcan ms de 360.000 hectreas.
Por 10 que se refiere al sector industrial hay que men-
cionar necesariamente la actividad del INI. A 31 de di-
ciembre de 1960 el nmero total de empresas en que el INI
influye de uno u otro modo era de 78. De ellas 16 pertene-
cen en su totalidad al Instituto, en 28 tiene participacin
mayoritaria o control directo, 15 son controladas a travs
de otras e m p r ~ s a s , en 10 tiene participacin minoritaria,
y a las nueve restantes el INI ha prestado ayuda por medio
de prstamos o anticipos. En diciembre de 1961 la cantidad
total de las inversiones del INI desde su creacin ascen-
da a 65,387 millones de pesetas. La produccin de alumi-
nio de Endasa representa el 77,5 por 100 de la total de
Espaa, y la de automviles de SEAT supone el 45 por 100.
Una anloga influencia puede registrarse en construccin
naval y en fertilizantes. El nmero de personas que emplea
121 CARCA DE ENTERRA: Prlogo a JAIME D. MOONEY: Prin-
cipios de organizacin, trad. esp., Madrid, 1958.
- 103 -
el Instituto en empresas con participacin mayoritaria o
que controla a travs de otras, rebasa las 65.000.
En otro orden de actividades econmicas -sector ter-
ciario o de servicios- baste consignar que la RENFE ha
transportado en 1961 ms de 114 millones de viajeros y de
35 millones de toneladas de mercancas. CAMPSA cuenta
con 40 buques que en 1961 transportaron 4.243 millones
de kilos de carburante y lubricantes, y sus beneficios en
1961 ascendieron a ms de 471 millones de pesetas. La red
de carreteras a cargo del Estado tiene una extensin de
ms de 80.000 kilmetros, y 18.000 la red ferroviaria. Los
objetos postales circulados pasan de los 2.100 millones
-unos 70 por habitante-o El servicio de Correos tiene
ms de 13.
000
oficinas 122.
Si de los organismos de carcter econmico pasamos
a los altos rganos de la Administracin, la impresin
de que sta se enfrenta con una tarea ingente no es menor.
El Consejo de Ministros ha resuelto en el ao 1962
4.712 expedientes, ha dictado 3.356 Decretos de carcter
individual y 319 de carcter general y ha remitido a las
Cortes 196 proyectos de Ley 123.
Por ltimo, los ingresos presupuestarios del Estado
en 1962 alcanzaron la cifra de 95.469 millones de pesetas,
y los ingresos totales, includa la ayuda americana, emisio-
nes y otros conceptos, ascendieron a 105.241 millones (fren-
te a 33.201 millones en 1952), siendo los gastos presupues-
tarios de 89.047 millones de pesetas en 1962, y los gastos
totales, de 103.945 millones (frente a 32.088 millones en
122 Cfr. Instituto Nacional de Estadstica: Anuario Estadstico
de Espaa 1962, cit.
123 Secretara General Tcnica de la Presidencia del Gobier-
no: Memoria de 1962, Madrid, 1963.
- 104 -
1952) 124. El nmero de funcionarios estatales puede calcu-
larse en unos 400.000 y el de los organismos autnomos,
en 50 .000 125.
Las cifras relativas a otros pases acusan an ms la
magnitud de la empresa administrativa. En Estados Uni-
dos existen 2.300.000 funcionarios federales y seis millo-
nes y medio de funcionarios de los diferentes Estados; por
el servicio de Correos norteamericano circulan ms de
60.000 millones de objetos postales, y su servicio forestal
administra 4.700.000 hectreas.
En el Reino Unido la Administracin central emplea
un milln de personas, alrededor del 4 por 100 de la po-
blacin; pero directa o indirectamente la Administracin
tiene que ver con el empleo de ms de la quinta parte
del total de la poblacin laboral del pas 126. El Post Office
britnico es una de las mayores empresas; el pblico gasta
anualmente en la utilizacin de sus servicios ms de 400
millones de libras; los beneficios del servicio en el ejer-
cicio 1960-61 fueron de 24,3 millones de libras 127.
En Alemania la proporcin que represent en 1960 la
produccin de las empresas de propiedad federal respecto
de la total del pas no es nada despreciable. En mineral de
124 Vid. Banco de Espaa: Boletn, cit., pp. 92 Y 93.
125 Los puestos de plantilla dotados en los Presupuestos Ge-
nerales del Estado, incluyendo militares profesionales y agentes
de orden pblico, son 341.000, y los puestos dotados con cargo
a otras partidas de los presupuestos del Estado son, aproximada-
mente, 50.000. Vid. MARTNEZ QUIJADA: La remuneracin y los
funcionarios pblicos, en R.A.P., nm. 39.
126 Cfr. GRavE: Government and lndustry in Britain. Lon-
dres, 1962, p. 414.
m lbidem, p. 403.
-
10
5 -
hierro supone el 37 por 100; en hulla, el 24,5 por 100;
en aluminio, el 72 por 100; en construccin naval, el 27
por 100; en automviles, el 45 por 100. Tambin en 1960
los obreros y empleados de las empresas pblicas rebasa-
ban la cifra de 307.000. En modernizacin y racionaliza-
cin de las instalaciones las inversiones importaron en 1960
unos 1.354 millones de marcos 128.
Indudablemente este panorama est muy lejos de aque-
lla buclica estampa que pintan las Partidas 129: El Reyno
es como huerta, e el Pueblo como rboles, e el Reyes Se-
or della; e los oficiales del Rey (que han de juzgar e han
de ser ayudadores a cumplir la justicia) son como labrado-
res... El Estado era entonces simplemente un gran latifun-
dio sobre el que el Rey ejerca un poder domstico. La
sociedad, por otra parte, era tambin agraria. Las estructu-
ras socioeconmicas de hoy son radicalmente distintas.
El acercamiento diario de la Administracin de nues-
tros das a la sociedad implica la multiplicacin de con-
tactos con esos ncleos de actividad en comn que son las
empresas. Ello trae consigo la necesidad de incorporar a
la estructura y a la actividad de aqulla, en la medida com-
patible con su naturaleza, tcnicas y mecanismos que pro-
ceden del dominio de la empresa privada. Es as como se
introducen en el mbito de la Administracin Pblica
la preocupacin por el rendimiento de los servicios, la eva-
luacin de su costo, el anlisis de los procesos burocrti-
cos, el cuidado de las relaciones pblicas y, en general, los
principios de la Ciencia de la Organizacin 130. Natural-
128 Vid. Der Bund als Unternehmer, cit., pp. 8-9.
129 Partida z.", ttulo LX, Ley 3.&
130 GLADDEN llega a afirmar categricamente: The absolute
airn of Public Administration is the most economical use of
- 106-
mente, que se atienda a estos aspectos en nuestra Ad-
ministracin actual?", tan empachada como ha estado de
legalidad y formalismo, no significa en modo alguno pro-
ponerle un horizonte chato y mediocre.
El trasplante de las tcnicas aludidas no debe realizarse
sin ms. Digmoslo con palabras de Dimock: Quisiera
que nosotros, los que nos dedicamos a la Administracin,
pudiramos lograr una apreciacin profunda de lo grave
que es desarraigar un rbol floreciente y trasplantarlo al
huerto del vecino. Pasa algn tiempo antes que se res-
tablezca la estructura de las races, y durante ese tiempo
el rbol se seca 132.
Nuevo espritu de la burocracia
Una empresa supone una idea que unos hombres se
proponen o aceptan como proyecto de accin en comn.
Lo decisivo -he dicho en otro lugar, y no me importa
repetir el acto de fe en el valor insustituble del hombre-
son las personas. Todo programa de mejoras resultara
ilusorio si falla la base humana. Con justeza ha podido
afirmar Gladden que la Administracin es esencialmen-
te una materia de relaciones humanas 133.
resources to achieve the dcterrnincd ends, Its inherent tendencics
to expand must be checkcd by the application of the principIe
of economy to its own activities. (Vid. Essentials... , cit., p. 246.)
131 Cfr. Ley de Procedimiento administrativo, art., 3, 9, por
ejemplo. Tambin los programas de los cursos ele formacin y
perfeccionamiento del Centro de Alcal de Henares.
132 Vid. Administrative efficiency within a democratic policy,
en New Horizons in Public Administration : a svmposium.
Alabama University, 1945, pp. 21-43
133 Vid. An Introduction ... , cit., p. 18.
- 107 -
La multiplicidad de los fines que la Administracin
actual atiende y su acercamiento a la realidad econmico-
social ha tenido que influir necesariamente en la definicin
del prototipo de funcionario pblico 13'. Uno y otro hechos
exigen del funcionario una competencia tcnica cada vez
ms variada, ms especializada, una profesionalizacin, en
definitiva 135, en consonancia con el proceso, antes descrito,
hacia una mayor cristalizacin y productividad de las de-
dicaciones profesionales que se observa en la sociedad
de nuestros das.
Se exige hoy a la Administracin la consecucion del
mximo bienestar social. En otra ocasin 136 he subrayado
que de una actividad casi exclusivamente policial ha pasa-
do a una actividad de servicio pblico. El Derecho mismo
no puede concebirse ya como mera forma, sino como eficaz
instrumento de justicia. Y la justicia en materia econmico-
social no se consigue con slo dictar normas jurdicas, sino
134 A ello ha aludido Forsthoff afirmando que es preporide-
rantemente, un obrero contratado que tiene a su cargo el fun-
cionamiento de la empresa)). Vid. Tratado ... , cit., p. 63. La ex-
presin tal vez no sea muy acertada, pero seala correctamente
la buena direccin. Sobre el concepto de funcionario desde un
punto de vista sociolgico, vase especialmente MESSNER: El fun-
cionario en la sociedad pluralista, trad. esp. Madrid, 1962;
pp. 10 Y ss.
135 Forsthoff ha sealado que lo caracterstico y nuevo de
la burocracia consiste en la unin de la idea de profesin con
el desempeo de los negocios pl-licos (Vid. Tratado ... , cit., p-
gina 45).
,36 Discurso ante el Pleno de las Cortes de 15 de julio de 1958
en defensa del dictamen de la Comisin de Leyes Fundamenta-
les y Presidencia del Gobierno sobre el Proyecto de Ley de Pro-
cedimiento administrativo.
-- 108 -
uniendo a ellas una eficaz accin que estimule y complete
la iniciativa privada para remediar las situaciones de paro,
de caresta de subsistencias. de escasez de viviendas, de
insuficiencia de comunicaciones, etc. Sin una accin admi-
nistrativa decidida, homognea, rpida, en todas estas
cuestiones que escapan muchas veces al alcance de los
particulares, cundira el malestar y las mismas garantas
jurdicas resultaran insuficientes. De qu le sirve al hom-
bre que la Administracin respete sus derechos, si lo que
l necesita no es slo un respeto inhibicionista, sino ope-
ratividad, remedio urgente a los problemas que le acu-
cian? Para el que carece de vivienda, para el obrero sin
trabajo, para el usuario de un servicio pblico que no
funciona debidamente, poco consuelo representan las ga-
rantas demasiado retricas de los derechos individuales.
Ms que garantas jurdicas lo que se pide de la Adminis-
tracin son auxilios, prestaciones y servicios.
En la hora presente se aprecia, en efecto. un cambio
de mentalidad respecto del verdadero contenido de la li
bertad personal. El siglo XIX carg el acento sobre el
aspecto negativo: la lucha contra la ilegalidad. la defensa
de los derechos pblicos subjetivos. El siglo xx subraya
ms bien el orincipio de igualdad en las oportunidades
que se brindan a todos los hombres: oportunidad de pat'-
ticipar en los bienes de la cultura, de alcanzar un ade-
cuado nivel de vida. de llegar a los puestos rectores de la
sociedad. Evidentemente, la conquista de estas oportuni-
dades es 10 que llena de contenido a la libertad y la enri-
quece.
Por eso, la suprema aspiracin de un pas no consiste
ya en tener una Administracin inofensiva, frenada por
- 109 --
complicadas normas procesales. Nadie quiere ahora una
Administracin inocua, sino idnea, rpida y eficaz.
Pero una accin administrativa concebida de ese modo,
exige mucho del Estado y de sus funcionarios. Manejar
tan colosal aparato no es tarea de aficionados, sino suma
responsabilidad que no pueden asumir funcionarios me-
diocres. La sociedad no puede dejar en manos de cualquie-
ra la consecucin de objetivos en los que se encuentra vi-
talmente interesada. Hay que evitar, en consecuencia, que
por virtud de oposiciones memorsticas el Estado se nu-
tra de gentes que tiendan a configurar los puestos buro-
crticos segn una estructura estrictamente formal y a
concebirse a s mismo como servidores de la ley. Un
mero servidor de la ley no es el mejor gestor del bien
pblico. Hoy en da tiende a superarse el excesivo orde-
nancismo estatal y a montar la Administracin con crite-
rios de eficacia, y esto exige el conocimiento a fondo de
problemas econmicos, administrativos y de organizacin
que exceden del campo estrictamente jurdico.
La vida social en nuestros tiempos -acaba de escri-
bir Juan XXIII 137_ es tan variada, compleja y dinmica,
que las ordenaciones jurdicas, incluso cuando estn elabo-
radas con competencia exquisita y previsora capacidad,
quedan muchas veces incapaces de amoldarse a toda la
realidad. Adems... se presentan frecuentemente situacio-
nes tan delicadas y neurlgicas que no pueden ser encua-
dradas en moldes jurdicos algunos, por mucho que stos
se maticen. Por lo cual, las personas investidas de autori-
dad... para saber amoldar las ordenaciones jurdicas al des-
137 Encclica Pacem in Terris, de II de abril de 1963. Tipo-
grafa Poliglota Vaticana. Roma, 1963, p. 20.
- 110-
arrollo de las situaciones y resolver de un modo mejor los
nuevos problemas... deben ser personas de gran equilibrio
y de exquisita rectitud moral, dotadas no slo de intuicin
prctica para interpretar con rapidez y objetividad los ca-
sos concretos, sino de voluntad decidida y vigorosa par::;.
obrar a tiempo y con efcacia.
La necesidad de expertos, de la que tanto hablaban
los primeros administrativistas americanos, tiene en cada
poca y segn las caractersticas de cada Administracin,
un contenido especfico. El trmino, segn nos recuerda
Waldo, era utilizarlo por aquellos autores para indicar
permanencia, preparacin, especializacin; para designar
10 opuesto al spoils system o a la simple moralidad, el pr-
mero de cuyos criterios era injusto y reprobable 138. Pasada
la euforia de la identificacin entre experto y hombre de
negocios, hoy hablan de la necesidad de expertos en ad-
ministracin general, tarea que participa de las funciones
de gobierno y que constituye en clase dirigente a las per-
sonas que la desempean.
En todo caso, parece evidente la necesidad de organi-
zar la formacin de los funcionarios de modo que haga
posible la realizacin de las tareas encomendadas a la
Administracin actual. En todos los pases la formacin
del personal se considera el punto clave de la reforma ad-
ministrativa 139. No es posible una mejora orgnica o fun-
138 Vid. Teora poltica"'
J
cit., p. 144.
139 Se encuentran ejemplos en todas las latitudes: desde Fran-
cia, que cre en 1945 la Escuela Nacional de Administracin y
el Centro de Altos Estudios Administrativos, o Italia, que dict
en 1957 el Estatuto de Empleados Civiles del Estado, hasta orga-
nismos formativos de carcter internacional corno la Escuela de
Administracin Pblica de la Amrica Central, encargada de
- 111-
cional de la Administracin Pblica si no se perfeccionan
los sistemas de formacin del elemento humano, del fun-
cionario. La empresa es urgente, porque la solera requie-
re tiempo y la nueva mentalidad no puede obtenerse con la-
vados de cerebro. Una vez ms acudiremos a las atinadas
palabras de Olivn: ...los administradores no se improvi-
san, y tan necesario les es instruirse para saber su oficio
como para dar realce al carcter moral y temple de alma
de que han de estar revestidos y dotados 140.
La necesidad de una formacin especfica de adminis-
tradores se siente no slo en los puestos directivos, sino
en todos los niveles de funcionarios. Es un hecho co-
rriente en las Administraciones Pblicas de los pases
latinos la falta de una clase media administrativa para
cumplir tareas que ni son de orden superior -ni directivo
ni tcnico cualificado- ni tampoco de carcter estricta-
mente auxiliar o subalterno. El resultado de esa falta de
preparacin en los funcionarios medios, es que los del n.
vel superior se ven obligados a menudo a realizar fun-
ciones propias del nivel medio con lo que los funcionarios
directivos o tcnicos no pueden dedicarse fcilmente a sus
tareas de direccin, estudio o asesoramiento, perdiendo un
tiempo muy valioso en asuntos de menor entidad. Es
este un problema paralelo al de la falta de los llamados
mandos intermedios en la empresa privada, que en Es-
paa presenta caracteres acusados.
En resumen, los funcionarios necesitan competencia
tcnica, nobles ideales y conocimiento de la realidad po-
ltica, social y econmica en cuyo marco han de desarro-
la formacin de los funcionarios de los distintos Estados centro-
americanos.
1<0 Vid. De la Administracin. '" cit., p. 174.
- 112-
llar su actividad. Y por encima de todo, conciencia de
idea de servicio; el administrador es, en verdad, un servi-
dor y no un amo "',
Pero sera cnica la insistencia en la necesidad de que
nuestra burocracia est animada de una nueva mentalidad
acorde con la situacin social contempornea, si no se po-
nen en juego los medios que 10 hagan posible e incluso
fcil. El Estado no puede montar la convivencia sobre bases
de perenne herosmo. Los cdigos no pueden ser dictados,
en modo alguno, para los ciudadanos eximios y particu-
larmente benemritos, cuya existencia, por otra parte,
honra a la colectividad y la ennoblece. Es preciso que la
reforma de nuestra funcin pblica -la ms delicada
de las reformas administrativas emprendidas- adopte
cuantas medidas y cautelas parezcan convenientes para
alcanzar la meta anteriormente esbozada 142. De otra ma-
nera, se tropezara de nuevo en la misma piedra que fren
la buena voluntad de la legislacin sobre funcionarios
todava vigente. Adems, esta obligacin de rechazar el
obstculo, ms clara por ser ste conocido, viene refor-
zada por los cambios ideolgicos a los que me he referido
141 Administration is a long and slightly pompous word,
but it has a humble meaning, for it means to care for or to look
after people, to manage affairs: the administrator is a servant
and not a master (Vid. GLADDEN: An Introduction... , cit., p. 12).
H2 La opinin de nuestra doctrina en favor de una reforma
de la funcin pblica es unnime. Vid. la antologa de textos in-
teligentemente confeccionada por MElLAN, Jos Luis: La funcin
pblica espaola en la doctrina cientfica. Madrid, 1962. Recien-
temente han dedicado nmeros monogrficos al tema de los fun-
cionarios la Revista de Administracin Pblica (nm. 39, sep-
bre.-dicbre., 1962) y Documentacin Administrativa (nm. 61,
enero, 1963).
- 113-
en varias ocasiones. Hoy, ms que nunca, es insuficiente
lo meramente programtico en el mbito de la Admi-
nistracin Pblica, si es que no resulta lacerantemente
irnico.
Por todo ello creo que son dos las piezas fundamentales
sobre las que ha de reposar, en lo orgnico, una reforma
de tal magnitud. Me refiero al Centro de Formacin y Per-
feccionamiento de Funcionarios, cuya actividad viene des-
arrollndose desde hace unos aos en la antigua Univer-
sidad de Alcal de Henares, y a un rgano, todava por
crear, que coordine y d homogeneidad a lo concerniente
a la poltica de la funcin pblica. Si mis preferencias van
hacia estos dos organismos, es porque estoy convencido
de que la redaccin de un Estatuto de la funcin po
blica no es difcil, teniendo en cuenta la madurez y com-
petencia de tantos especialistas como hay en nuestra Pa-
tria sobre cuestiones administrativas. Lo difcil, repito, no
es hacer las leyes, sino cumplirlas. Y para esto nada ms
recomendable que arbitrar los procedimientos para hacer-
las cumplir. Aun disponiendo de ellos, puede resultar es-
pecialmente ardua y penosa la efectiva aplicacin de la
Ley de funcionarios por la insuficiencia econmica de las
retribuciones. El fantasma de la penuria puede hacer fra-
casar o detener el intento de una reforma a fondo. El
planteamiento sincero del tema de la retribucin, por el
contrario, es un factor decisivo -otro de los pilares- para
que aqulla sea una realidad.
A un Centro como el de Alcal competen tareas tan
importantes para la funcin pblica como la formacin,
el perfeccionamiento y la seleccin si no de todos los fun-
cionarios y en la misma medida, s desde luego de los
cuerpos generales. Formacin que rebasa el horizonte de
"
- 114-
los estudios jurdicos para abarcar las tcnicas ms usuales
y tambin las ms nuevas de la Ciencia de la Administra-
cin o, si se prefiere, de la Ciencia de la Organizacin H:l,
aparte de la atencin a las cuestiones sociales y econ-
micas de la comunidad a la que van a servir los funcio-
narios desde sus puestos m. Por supuesto, al huir de una
preparacin puramente jurdica al antiguo estilo no debe
caerse en el extremo opuesto de la simple formacin ge-
neral indiferenciada 145. El perfeccionamiento es un ant-
doto necesario, y probablemente nunca suficiente, contra
la rutina o el anacronismo.
La seleccin es un punto tan delicado como importan-
te. Una labor mal planteada, deficientemente comenzada,
es una fuente continua de preocupaciones, de gastos y de
ineficacia en ltima instancia. Cuando esto se refiere a
personas, las cosas se complican, porque no siempre es
posible, como en la construccin de un edificio, derribar
lo mal levantado. Hay que garantizar en la mayor me-
143 Una poslclOn original sobre el contenido de esta CIenCIa
y su diferenciacin del Derecho propiamente dicho puede verse
en el reciente libro de Alvaro D'ORS: Una introduccin al estu-
dio del Derecho, Madrid, 1963, pp. 9 Y ss., 143-
157.
144 Acerca del contenido de la formacin de los funcionarios,
vid. los artculos intercambiados entre los profesores Garrido
Falla y Garda Trevijano en los nmeros 32-33, 34 Y 41 de la
revista Documentacin Administrativa y GARRIDO FALLA: Dos
mtodos en el estudio de la Administracin Pblica, Sevilla, 1961.
Vase, sobre diversos aspectos del tema de la formacin, Actas
del Coloquio Internacional sobre formacin de funcionarios, Al
cal de Henares 9-4 de mayo de 1960. Madrid, 1960.
115 Vid. GARRIDO FALLA: Tendencias actuales en relacin con
el perfeccionamiento de las categoras de la funcin pblica, en
R.A.P., nm. 20, 1956.
- 115-
dida posible que las pruebas selectivas sean adecuadas en
punto a los conocimientos exigibles para el desempeo
de las plazas a cubrir; en punto a su carcter, de modo
que prueben el nivel de formacin humana y social, no
slo profesional, as como las condiciones intelectuales de
los aspirantes; en punto a su nmero, periodicidad y va-
riedad, con el fin de evitar enojosos e improductivos
cambios de materias y programas, desesperanzadas e in-
ciertas esperas de convocatorias, y sirvan para facilitar
la observacin de las dotes de mando y la capacidad de
decisin, imposible de descubrir en pruebas tericas exce-
sivamente memorsticas.
Por otra parte, el estmulo ha de ser un ingrediente
imprescindible para dotar de dinamismo el discurrir de
las carreras administrativas. Estmulo que puede mani-
festarse a travs de la formacin y sobre todo del per-
feccionamiento que habilite, mediante los correspondien-
tes diplomas acreditativos de conocimientos especiales,
junto con otros requisitos, para el acceso a puestos expre
samente configurados como directivos. Estmulo que ope-
re como factor de promocin social bajo la forma de prue-
bas restringidas para aquellos funcionarios que aspiren a
ascender a una escala superior. Estmulo, por fin, que est
muy relacionado con la productividad en el trabajo y con
su retribucin. Pero esto merecer una atencin indepen-
diente.
De la estructura y actuacin del rgano coordinador
a que alud poco ms arriba depender en una buena do-
sis el xito de una reforma de nuestra funcin pblica;
tambin -y esto tiene especial importancia- de su co-
nexin con la Administracin activa. La responsabilidad
que le atribuyo viene derivada del cmulo de misiones
- 116-
importantes a que debiera atender. La situacin actual
de nuestra burocracia es de desfase porque su rgimen es
viejo, porque la presin social circundante la ha dejado
anticuada en muchos aspectos y porque, en no pocos ca-
sos, es preciso dar curso legal a situaciones que se han im-
puesto necesariamente en la Administracin Pblica.
Muestras de esa realidad prctica son la presencia de
obreros al servicio de la Administracin y la de colabo-
radores ocasionales o habituales, de carcter tcnico o de
confianza de los altos cargos.
El rgimen jurdico laboral con sus disposiciones acero
ca del contrato de trabajo, sistema y cuanta de retribu-
ciones y seguridad social, haba de repercutir inevitable-
mente sobre el que regula nuestra funcin pblica. Ello
constituye una manifestacin de lo que Paul Durand ha
calificado como fenmeno de difusin de normas jur-
dicas de los sectores ms favorecidos a los menos, cuando
la migracin fsica de los interesados no es posible I'G,
De otra parte, la cuanta e importancia de las funcio-
nes que tienen que desempear los altos cargos de cual-
quier organizacin hacen de da en da ms imprescin-
dible la existencia de un equipo que prolongue efectiva-
mente la personalidad del dirigente y potencie su acti-
vidad. Si a esto se aade que hay trabajos de ndole par-
ticularmente especializada o realmente extraordinarios
por su volumen, urgencia u otras circunstancias, a los
cuales la Administracin ha de atender y que no justi-
fican el aumento de plantillas o la creacin de cuerpos
nuevos, dado el carcter episdico de los mismos, se ex-
14. Vid. L'influence du Droit du Travail el de la scurit c
sociale sur les formes de l'activit professionnelle, en Droit Sil
cial, marzo, 1956, pp. 143 Yss.
plica el uso de la frmula contractual con personas que no
figuran en plantilla. Aparte de otras ventajas, como evi-
tar la hipertrofia burocrtica, se consigue con ella un
encuentro del sector pblico con el profesional privado 147.
Esta funcin clasificadora y ordenadora de la situacin
actual, tanto legal como de hecho, sera tarea, en algunos
casos abrumadora, de ese rgano coordinador a que me
estoy refiriendo. Su creacin viene reclamada reiterada-
mente por la voz de ilustres especialistas, y su utilidad
ha sido contrastada en la vida prctica por los ordena-
mientos jurdicos que la tienen establecida 148. Su labor ha
de ser decisiva en materia de confeccin de plantillas,
clasificacin de plazas, fusin de cuerpos, ordenacin de
las bases remuneratorias, garanta del cumplimiento del
rgimen de incompatibilidades por el conocimiento que
debe tener del mundo burocrtico, ya que exigir la adop-
cin de los correspondientes instrumentos, como registro
y hojas personales de servicio.
La labor de ese rgano depender, como es lgico, de
147 Un anlisis de los valores que puede aportar al Gobierno
el hombre de negocios est contenido en el informe Los ham-
bres de negocios l' el Gobierno de los Estados Unidos, presentado
por CIarence B. Randall en el Coloquio Internacional sobre For-
macin de Funcionarios celebrado en el Centro de Formacin v
Perfeccionamiento de Funcionarios, Alcal de Henares, del 9- 11
ele marzo de 1<)60. Vid. el volumen de ,letas, Madrid, ]()60. pp.
8.1- 101.
148 En el Reino Unido, la Civil Service Commission data ele
18S5, y b de Estados Unidos es de 1883. En otros pases el rgano
anlogo es ms reciente: Alemania Occidental (Comisin Fede-
ral de Personal, de 14 de julio de 1953), Italia (Consejo Superior
de la Administracin Pblica, de 10 de enero de 19S7); Francia
(Consejo Superior de la Funcin Pblica, de 4 de febrero de 1959)'
- II8-
la competencia y tacto de sus titulares. No obstante, me
atrevo a afirmar que aqulla, de entrada, resultar faci-
litada o frenada segn la frmula que se haya escogido
para relacionar el rgano con la Administracin activa.
Es un hecho indiscutible -a m me 10 parece al menos-
que no se puede actuar sobre la Administracin desde
fuera de ella misma; por tanto, a mi manera de ver,
la solucin que se elija debe contener un principio de
representacin de los Ministerios, en especial del de Ha-
cienda, que asegure el realismo de la actividad, y un
principio de unidad que garantice la eficacia del trabajo.
En definitiva, la actuacin de ese ente coordinador de
toda la poltica de la funcin pblica har posible el me-
jor aprovechamiento de los recursos con que se cuente.
Esta es ya una primera funcin con repercusiones econ-
micas patentes; no emplear ms funcionarios que los re-
queridos, adscribirlos a las tareas para las que se encuen-
tren mejor capacitados.
Ms concretamente, en el terreno de las retribucio-
nes los criterios de la reforma han de estar presididos
por la justicia y el realismo. Ha de haber claridad en
el sistema que se adopte. No puede emprenderse una
reforma de este tipo, dejando a la lucha por la vida, con
su picaresca de ms altos o ms bajos vuelos, el acomodo
final de cada uno dentro del nuevo marco. Har falta
proporcionalidad y adecuacin en distintos aspectos: im-
portancia del cargo, aos de servicio, situacin familiar,
responsabilidad de ciertos destinos, rendimiento. Y la re-
tribucin habr de ser suficiente y en consonancia con
las condiciones de trabajo en la empresa privada. Esto
es de importancia particular en una sociedad en desarrollo,
que lgicamente ir creando nuevos puestos de trabajo,
- 119-
si no se quiere que la Administracin haga para s mis-
ma una seleccin al revs 149, Los altos funcionarios han
de estar bien pagados -ha dicho el Presidente Eisenhower
con gran sentido comn- para que no se los lleven las
empresas privadas 150.
Esas y otras ideas han inspirado el proyecto de Estatu-
to de Funcionarios, cuya traduccin en ley esperamos
ver realizada en fecha prxima 151. Son una muestra de
las garantas que parecen indispensables para hacer reali-
dad el espritu de servicio del funcionario, para que no
se inviertan los planteamientos del trabajo burocrtico,
como ha apuntado Garca de Enterra 152 y se retuerzan
las estructuras y se desven sus fines para encubrir me-
joras retributivas, atendibles y perentorias muchas veces.
Un planteamiento claro, completo y lo ms generoso po-
sible, segn nuestra situacin econmica, es lo nico efi-
caz y justo; porque, de lo contrario, el desorden y la
subversin de valores se alzaran como traba imponente
para la solucin real de los problemas.
Adecuacin de la, estructuras orgnicas
El crecimiento de los fines a que me vengo refiriendo
condiciona la morfologa de las estructuras orgnicas de
la Administracin. Pudimos comprobar el hecho al ha-
1<9 Cfr. Royo VILLANOVA, Segismundo: La funcin pblica, en
el vol. La Administracin pblica y el Estado contemporneo.
Madrid, 1961, p. 19.
150 Norteamrica: juventud y futuro, en Caceta Ilustrada,
nm. 335, Barcelona, 1963.
151 Vid. supra nota 111.
152 Vid. La organizacin y sus agentes, en La Administra-
cin espaola. Madrid, 1961, pp. 213-14.
- 120-
blar de la muerte del sistema administrativo de Consejos
frente a la agilidad de las Secretaras de Despacho. En la
poca actual el peligro de la inercia resulta de ms graves
consecuencias. La mquina administrativa no siempre tie-
ne la agilidad requerida para seguir las fluctuaciones co-
yunturales de la vida econmica, pongo por caso. Y, sin
embargo, es necesario correr a la par. Probablemente es
mayor desatino la acumulacin de poderes y su no ejer-
cicio a tiempo y con eficacia que la mera inhibicin; sta,
al menos, permite al administrado saber a qu atenerse.
Es esta exigencia de eficacia que la sociedad reclama,
junto a la carga que sobre los hombros de la Administra-
cin pesa, 10 que ha despertado la atencin por el estudio
de la organizacin administrativa.
En el campo del Derecho Administrativo se ha puesto
recientemente de relieve la importancia del captulo rela-
tivo a la organizacin. Porque el Derecho Administrativo
no debe considerarse slo como un sistema de proteccin
jurdica, sino tambin como el derecho de los organis-
mos y de la organizacin administrativa. Y ello es lgico,
toda vez que la Administracin es, fundamentalmente, or-
ganizacin, funcin organizadora, configuradora de s mis-
ma y de la sociedad.
Varios son los puntos relativos a reformas orgnicas
en los que me parece ms oportuno insistir. En primer
trmino, la desconcentracin de funciones. De su impor-
tancia nos da una idea el hecho de que los Decretos de
desconcentracin de Laniel en 1953 fueron el primer paso
de la reforma administrativa francesa.
La indispensable contrapartida de la desconcentracin
de funciones es el establecimiento de rganos especficos
de coordinacin que aseguren launidad de criterio y eviten
~ 121 ~
la dispersin de esfuerzos y las interferencias de unos y
otros Ministerios. Cada Departamento ministerial no pue-
de funcionar aislado o desconectado de los dems y mucho
menos en colisin o en roce con los otros. La accin admi-
nistrativa, que se diversifica a travs de una pluralidad de
Ministerios, ha de ser coherente, lo cual slo puede lograr.
se si existen los engranajes adecuados para hacer posible
la coordinacin. Ya Mrquez, en el siglo XVIII, criticaba
la falta de unidad en el seno del Gobierno diciendo que
en conocindose discusiones entre los que gobiernan se
harn parciales los sbditos, y con el amparo de un Mi-
nistro abrirn el vuelo y se opondrn al otro..., y comen-
zar a suceder lo que a la doncella de Plutarco que, desen-
dola para s todos los competidores, la asi cada uno por
donde pudo y vinieron a desmembrarla 153.
En todos los pases se est imponiendo la necesidad de
la coordinacin y se han creado rganos especficos para
asegurarla; as, en la Gran Bretaa existe el Cabinet Offi-
ce o Secretariado del Gobierno. Aparte de este rgano ge-
nrico de coordinacin, existe en materia econmica un
organismo especfico, el Economic Planning Board, in-
tegrado por altos funcionarios de los Ministerios econ-
micos y representantes de las empresas privadas, cuyo
Secretario pertenece al Cabinet Office. En Francia, la Se-
cretara General del Gobierno es el principal rgano de
coordinacin interministerial. En Portugal, la coordina-
cin incumbe al Ministro de la Presidencia, y en Italia, al
Subsecretario de la Presidencia.
Un tercer aspecto de la adecuacin de las estructuras
153 El gobernador cristiano, 6.' edic, Madrid, 1773; libro 1,
cap. XXVI, p. 351.
- 122-
orgnicas es el representado por la conveniencia de revisar
las divisiones territoriales. Junto a la desconcentracin y a
la coordinacin es preciso proceder a la descentralizacin.
Pero sta no puede consistir en un simple y alegre traspaso
de funciones del escaln central al perifrico. Es preciso
comprobar previamente si este ltimo est en condiciones
de asumir el peso con que se pretende cargarle. Y ms
bien es necesario reconocer que las estructuras provincia.
les heredadas del siglo XIX no se prestan adecuadamente a
ello. Esto no quiere decir que hayan de destruirse icono-
elsticamente las estructuras actuales m; la verdad es que,
con razn o sin ella, son algo consustancial a la realidad
administrativa del pas. El camino de la reforma puede
orientarse a la creacin de rganos intermedios poco nu-
merosos que engloben, sin hacerlas desaparecer, las uni-
dades territoriales inferiores. La articulacin de la Ad-
ministracin Central con la regional es de ese modo ms
eficaz, ms rpida 155, y tambin ms segura, puesto que
la seleccin de cuadros directivos es obviamente ms fcil
en trminos de diez que de cincuenta.
Otros temas de puesta al da de las estructuras son los
relativos a la bsqueda de frmulas que faciliten, en una
medida suficiente, la colaboracin de la sociedad con la
Administracin, y aquellos otros que suponen el aumento
de rganos especializados de estudio y programacin y su
relacin con la Administracin activa. A ellos me refiero
en los dos prximos epgrafes.
154 Esta viene a ser para Francia la postura de LOUIS F. MA-
RIANI: Les chemins de la rforme administrative. Pars, 1958:
pgina 107.
155 En ese sentido, vid. MARIANl: Op. cit., p. 109.
-- 123 -
La Administracin espaola est dando ejemplo de
esta preocupacin por la puesta a punto de las estructuras
orgnicas que exige la hora presente. Muchos Ministerios
han introducido importantes modificaciones en su planta
administrativa, fundiendo, separando, suprimiendo, confi-
gurando de nuevo o creando distintos rganos. Su enu-
meracin, por ser hechos tan cercanos, creo que es in-
necesaria. La adecuacin a la realidad social, la preocupa-
cin por mejor cumplir con la misin encomendada, ex-
plican las reformas, como justifican la creacin del Mi-
nisterio de la Vivienda, de la Comisara del Plan de
Desarrollo Econmico y su precedente, la Oficina de
Coordinacin y Programacin Econmica, encuadrada en
la Presidencia del Gobierno, a la que tradicionalmente
ha incumbido la funcin coordinadora.
Por lo que se refiere a la reforma de la divisin territo-
rial, todava no se han dado pasos importantes. Sin em-
bargo, es de notar las posibilidades que encierra la figura
del Gobernador civil general, prevista en el Estatuto apro-
bado por Decreto de 10 de octubre de 1958156. Actualmente
est pensado slo para casos excepcionales o por motivos
de orden pblico. Su jurisdiccin comprende el territorio
de varias provincias. La generalizacin a supuestos norma-
les bien pudiera ser un paso para la reforma de la actual
divisin territorial.
El camino, aunque recorrido en buena parte, no est
todava agotado. El informe del Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento seala para nuestra Adminis-
tracin una serie de objetivos que estn de acuerdo con los
156 Cfr. arts. 38, 39 Y 40.
-- 124 -
principios enunciados anteriormente 157. Y as habla de la
conveniencia de crear organismos a nivel regional en ma-
teria de agricultura y de carreteras. Al principio de coor-
dinacin responden las recomendaciones sobre fusin de
las distintas delegaciones que en cada provincia tiene el
Ministerio de Agricultura; sobre delimitacin clara de
funciones entre el Instituto Nacional de Colonizacin y
la Direccin General de Obras Hidrulicas; sobre crea-
cin de una reducida comisin interministerial para afron-
tar en conjunto todas las cuestiones que afectan al turismo
o a los transportes; sobre fusin de organismos que ope-
ran en el sector de viviendas (construccin, financiacin,
urbanizacin), o sobre una cierta concentracin de los
dedicados a la investigacin cientfica. La importancia de
la colaboracin de la sociedad con la Administracin se
ilustra con el ejemplo de la administracin de los puertos,
en donde se postula una mayor y ms efectiva coopera-
cin de los usuarios, o con el caso del turismo, para cuyo
impulso es primordial contar con la iniciativa local y regio-
nal de industriales y comerciales.
Entre las innovaciones orgnicas ya introducidas en
nuestra Administracin quiero destacar las que suponen
las Comisiones Delegadas del Gobierno y las Secretarias
Generales Tcnicas 15R. Las primeras fueron establecidas
de plano por la Ley de Rgimen Juridico, y las segundas,
157 Cfr. pp..318, 433-36,395-96,541.234.559,556,332 del "In-
forme, editado por la OCYPE, Madrid, 1962.
158 Sobre estas figuras, vid. DESANTES GUANTER: Las Comisio-
nes delegadas y el Secretariado del Gobierno, en 1 Semana
de Estudios sohre la Reforma Administrativa. Madrid. 1958.
pp. 201 v ss.: GMEZ ACEBO. Ricardo: Naturaleza V funciones
de las Secretarias Generales Tcnicas, loe. cit., pp. 187 Y ss.
- 125 -
si no creadas entonces, fueron all generalizadas y regu-
ladas convenientemente. Ideas de coordinacin, de agi-
lidad en las deliberaciones, de desconcentracin, de hacer
ms fcil y ms completo el estudio de los asuntos, presi-
dieron el nacimiento de las Comisiones Delegadas. A las
Secretaras Generales Tcnicas se les asigna un papel de
estudio, programacin y racionalizacin, tanto ms im-
portante cuanto mayor es la presin que ejercen sobre la
Administracin activa la urgencia de los problemas y la
importancia de las decisiones a adoptar.
Incorporacin de la sociedad a las tareas
de la Administracin
La utilizacin de los medios que acabamos de men-
cionar para alcanzar los objetivos propuestos de adapta-
cin de las estructuras administrativas a las nuevas reali-
dades econmicas y sociales no puede realizarse de cual-
quier modo. La lnea de la historia seala una creciente
aspiracin de la sociedad a participar en las tareas pblicas.
A la sociedad, por otra parte, hay que darle cuenta de la
gestin, que se realiza en ltima instancia en su nombre.
Dgase de una u otra forma, la Administracin Pblica,
para su actuacin, ha de tomar en cuenta a la sociedad, y
cada vez en mayor medida. En una democracia -dice
Gladden- el gobierno es un asunto de todos los ciudada-
nos, y la Administracin es el aspecto del gobierno que
ms ntima y continuamente roza las vidas de todos ellos 159.
El administrador ha de tener presente que cualquiera
de las actuaciones que realiza en el ejercicio de su cargo
159 Vid. An lntroducton...
o
cit. o p. 3.
- 126-
puede llegar a ser materia de inters pblico. No sig-
nifica esto que la naturaleza de la funcin de administrar
haya cambiado; lo nico que sucede es que la Administra-
cin debe reflejar el modo de ser de una sociedad urbana y
letrada 160 radicalmente distinta de la sociedad rural y
analfabeta de otros tiempos. En ltimo trmino, ello ha
de redundar en una ms estrecha colaboracin entre la
Administracin y los administrados, que, si se encuen-
tran las frmulas adecuadas, ser garanta de mayor efica-
cia y acierto en las decisiones.
El fenmeno de la colaboracin del particular con la
Administracin no es nuevo, pero en la actualidad, y sobre
todo car.; al futuro, puede ser notablemente intenso y mulo
tifactico, No es otra cosa que la culminacin de la evolu-
cin que viene experimentando la concepcin del Poder y
sus consecuencias, que se reflejan en la trayectoria del
Derecho Administrativo IGI. Manifestacin de la conquista
de la seguridad jurdica lograda por el Estado de derecho
es la configuracin del particular como administrado, en
cada una de las distintas situaciones jurdicas en que puede
encontrarse respecto de la Administracin con la que se
relaciona individual o genricamente. No es del caso exa-
minar los distintos supuestos de cmo el administrado pue
de relacionarse con la Administracin 162. Simplemente
160 Cfr. SISSON: The Spirit ... , cit., p. 22.
161 Vid. GENY: La collaboration des particuliers auec l'Admi-
nistration. Pars, 1930, pp. 1-44.
162 Vid. SERRANO GUIRADO: Administrado, en Nueva enciclo-
pedia jurdica,' Seix, Barcelona, vol. II, 1950, pp. 375 Yss. Entre
la escasa bibliografa dedicada al tema puede verse tambin
MESA SEGURA: Participacin de los administrados en la obra de
la Administracin, Boletn de la Universidad de Granada, n-
meros 22 y 23, febrero, abril 1933; VAN POELJE: Administration
- 1'27 -
quiero subrayar las lneas de tendencia de la evolucin. En
este sentido es preciso decir que la colaboracin de los par-
ticulares con la Administracin, sin dejar de tener cauces
jurdicos, ha de liberarse de excesivo formalismo. Por otra
parte, es preciso encontrar frmulas adecuadas para que
el papel del administrado sea cada vez ms activo y me-
nos ocasional", Donde residen las ms amplias posibili-
dades es en el campo de 10 que la doctrina denomina
administrados cualificados, y especialmente en aquellos
organismos que faciliten o traduzcan el mpetu y el es-
fuerzo de la propia sociedad 161. El Estado es quien debe
declarar hic et nunc qu objetivos son de inters o utilidad
pblica, hacindolos fines propios; pero no es l quien
debe perseguirlos con exclusividad. Es ms eficaz, y ms
by collaboration, en Rcvue International des Sciences Adminis-
tratives, nm. 4, 1954, pp. 917-22; SEULEN, M. F.: Collaboration
de l'individu al'action administrative, Congreso del Insritut BeI-
ge des Sciences Adrninistratives, 1946; RENARD, Georges: La col-
laboration des administres, en Revue Intemational des Sciences
Adrninistratives, nm. 3, 1932, pp. 291-31.
163 Esta ocasionalidad es lo que, en opinin de MESA SEGURA,
distingue la actividad de! particular de la de los funcionarios.
161 Entidades de ese tipo en nuestro Derecho, aunque no
idnticas entre s desde e! punto de vista de su naturaleza jur-
dica, son, por ejemplo, la Organizacin Sindical, las Comunidades
de Regantes, Confederaciones Hidrogrficas, Cmaras de Comer-
cio, Industria y Navegacin, Mutualidades Laborales, asociacio-
nes y fundaciones benfico-docentes, etc.
Acerca del fenmeno de huda del Derecho administrativo del
Estado, que representa la proliferacin de administraciones aut-
nomas, vid. CLAVERO ARVAL: Personalidad jurdica, Derecho
general y Derecho singular en las Administraciones autnomas,
Documentacin Administrativa, nm. 58, octubre de 1962, pg-i-
nas 13 y ss.
- 128-
justo, dejar que la sociedad ayude, y hacer todo lo posi-
ble por que est en condiciones de ayudar.
De cuatro modos ve Millet la participacin de la socie-
dad en las tareas de la Administracin. Ante todo, la Ad-
ministracin ha de conocer cules son los deseos y aspi-
raciones del pblico; en segundo trmino, ha de saber
aconsejar al pblico qu debera desear; en tercer lugar, ha
de informar al pblico sobre la actuacin de los rganos
administrativos, y, por ltimo, ha de asegurar un contacto
satisfactorio entre funcionarios y particulares 165. Los fre-
cuentes contactos entre ciudadanos y funcionarios pbli-
cos -ha dicho Juan XXIII- hacen a stos menos difcil
el captar las exigencias objetivas del bien comn 166.
La participacin de la sociedad en las tareas de la Ad-
ministracin puede cristalizar en muy variadas frmulas.
Un primer paso consiste en facilitar la comunicacin entre
ambas. Sin salirnos de nuestro pas, a esta finalidad obede-
cen las Oficinas de Informacin y las de Iniciativas y Re-
clamaciones en los Ministerios civiles, que cobraron carta
de naturaleza con la Ley de Procedimiento administra-
tivo (artculos 33 y 34) 167. Lo mismo cabe decir de otros
preceptos contenidos en los artculos 87 y 130 de la pro-
pia Ley. El primero consagra la prctica de informaciones
pblicas cuando la naturaleza del procedimiento lo re-
165 Cfr. Management in the Public... , cit., p. 123.
166 Encclica Pacem in Terris, cit., p. 21.
167 La Oficina de Reclamaciones de la Presidencia del Gobier-
no ha atendido desde su creacin, en 1959, el siguiente nmero
de reclamaciones: 102 en el primer ao, 171 en el segundo, 286
en el tercero y 210 en el pasado ao 1962. Considerablemente
mayor ha sido el volumen de consultas atendidas por la Oficina
de Informacin de la propia Presidencia: 3.
668
en 1959; 7.367
en 1960; 34.671 en 1961 y 81.451 en 1962.
- 1 ~ 9 -
quiera o afecte a sectores profesionales, economicos o
sociales organizados corporativamente. El segundo, al
hablar de la elaboracin de disposiciones generales, esta-
blece en el apartado 4 que siempre que sea posible y la
ndole de la disposicin lo aconseje se conceder a la Or-
ganizacin Sindical y dems entidades que por Ley osten-
ten la representacin o defensa de intereses de carcter
general o corporativo afectados por dicha disposicin, la
oportunidad de exponer su parecer en informe razonado,
Pero la colaboracin de los particulares no debe termi-
nar ah. Vemoslo en un terreno concreto. Si la Adminis-
tracin ha de movilizar al pas en la gran empresa del
desarrollo econmico es preciso que mantenga un amplio
dilogo con los administrados. Es completamente lgico
que stos tengan inters por conocer cul ser el rumbo
que trata de imprimirse al proceso de desarrollo, puesto
que constituye un dato indispensable para el acertado
planteamiento de sus actividades econmicas.
An ms: los administrados deben participar en la pre-
paracin de las decisiones; para ello estn los sondeos de
opinin, las informaciones pblicas, las consultas, la pre-
sencia de representantes de los usuarios en los rganos rec-
tores de los servicios pblicos, la incorporacin de los par-
ticulares a los rganos de estudio y programacin.
En la presentacin que hice de la ponencia sobre Es-
tructura y funciones de la Administracin financiera en el
XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas
celebrado el ao 1959 en Wiesbaden, manifest la con-
veniencia de estimular las relaciones humanas entre la
Hacienda y los administrados y, en general, la necesidad
de establecer un clima de confianza entre la Adminis-
tracin y el pas. Sealaba entonces la utilidad de los orga-
9
- 13
0
-
nismos mixtos integrados por funcionarios y particulares.
El fenmeno fu vislumbrado por los administrativistas
del siglo pasado 168. La literaturaanglosajona se ha ocupado
con detenimiento del tema en algunos estudios sobre los
distintos tipos de zornrnittees. No podemos detenernos
en su consideracin, aunque la materia es ciertamente in-
teresante y ofrece posibilidades 169, Slo he de sealar que
su incremento en el Reino Unido permite hablar de un
sorprendente cambio en el ambiente general de la Admi-
nistracin. Responden a la idea de evitar, en la medida
de lo posible, que las mayores responsabilidades que la
Administracin asume se traduzcan necesariamente en
un aumento paralelo de la maquinaria administrativa 170,
A esta idea responde la creacinde las Comisiones del Plan
de Desarrollo Econmico de carcter mixto y no mera-
mente burocrtico, integradas por altos funcionarios, eco-
nomistas, empresarios y trabajadores, a que ms adelante
habr de referirme.
168 ... La Administracin general-deca Olivn- necesita
estar arreglada en trminos de enlazar y dirigir oportunamente
los esfuerzos de todos. Vid. De la Administracin, p. 41.
169 Cfr. M1LLET: Management . .., cit. especialmente pp. 133
Y ss. En el Reino Unido, la excelente obra de WHEARE: Govern-
ment by Committee: an essay on the British Constitution. Ox-
ford, 1955; ms recientemente el Report del Political and Eco-
nomic Planning: Adversory Committees in British Government.
Londres, 1960. En Estados Unidos el fenmeno se da tambin
con gran amplitud, vase RANDALL: Los hombres de negocios
y el Gobierno de los Estados Unidos, cit., pp. 96 y ss,
lro Cfr. Advisory Committees... , cit. introduccin y pp. J()-II.
La Administracin cumple as con su noble misin de
ser un factor aglutinante, un instrumento de cooperacin
social?",
ADMINISTRACIN PBLICA
y DESARROLLO ECONMICO
Varias veces, en el curso de esta ya larga exposicin,
he subrayado la actualidad e importancia del desarrollo
econmico como fin del Estado.
Como dije en otra ocasin 172, cualquier diagnstico que
se haga sobre el carcter de nuestra poca tendr que re-
coger como uno de sus rasgos fundamentales la preocu-
pacin por el tema del desarrollo econmico. Hoy, por
los aos 60 del siglo xx, el desarrollo econmico es el
tema ms vivo de la poltica de los pueblos y en torno a
l giran los programas de gobierno.
La poltica basada en los intereses reales de la sociedad
ha sustitudo a la que se debata en las viejas divisiones
ideolgicas. Sin tener en cuenta este cambio experimen-
tado en las mentes de los hombres de hoy, difcilmente SP.
puede entender el panorama que el mundo nos ofrece. De
las palabras vacas y retricas de otras pocas, el acento ha
venido a ponerse en las realidades concretas y positivas:
nivel de vida, producciones bsicas, pleno empleo, seguri-
dad social, salarios, balanza de pagos. Estos son los pro-
111 As lo expresa GLADDEN: The essentials ... , cit., p. 246. El
profesor Wade presenta el xito del Franks Committee como un
ejemplo del valor de esta cooperacin a la que alude en el texto.
Vid. Administrative Law, cit. p. v.
172 Objetivos y estructuras del Plan de desarrollo econmico,
en Informacin Comercial Espaola nm. 355, marzo de 1963,
pp. 81 YS8.
- 132 -
blemas que preocupan en la actualidad. Lo cual no quiere
decir que tras estas cuestiones no subsistan posturas valo-
rativas y criterios doctrinales. Pero hoy las doctrinas no
pueden enunciarse alegremente, sino acompaadas de un
minucioso anlisis de sus implicaciones en la vida real.
Todava resuenan en nuestros odos, como recin pro
nunciadas, las palabras del Santo Padre Juan :XXIII en la
Encclica Mater et Magistra. Y no ha de ser de otro
modo puesto que nos exhortan a la accin, a hacer reali-
dad los principios por medio de la actividad individual-
mente responsable de los cristianos. Son numerosos los
pasajes de dicha encclica en que Juan XXIII habla del
desarrollo econmico, de su necesidad urgente, de que
debe ir siempre acompaado del progreso social. Ms re-
cientemente en la Pacem in Terris ha insistido en esta
idea al afirmar que es indispensable que los Poderes p-
blicos pongan esmerado empeo para que al desarrollo eco-
nmico corresponda igual progreso social 113. Desarrollo
que debe ser gradual y armnico entre todos los sectores
productivos y nivelador de las pronunciadas desigualdades
econmico-sociales que se dan entre zonas del mismo pas
y entre distintas naciones. Todo ello requiere espritu de
solidaridad.
Se precisa la intervencin activa de los Poderes pbli-
cos, supuesta la insuficiencia de la iniciativa privada, a
fin de promover debidamente -son sus palabras- el des-
arrollo de la produccin en funcin del progreso social, en
beneficio de todos los ciudadanos "',
Para conseguir estos objetivos parece indispensable un
173 Pacem in Tenis, cit., p. IS.
17< Mater et Magistra, nm. 25 de Documentacin Econ-
mica. Madrid, 1961, p. 25.
- 133-
plan, cualquiera que sea su modalidad. La accin de los
Poderes pblicos que debe hallar su justificacin en el bien
comn, dice la Encclica, se ha de ejercer con criterios
unitarios en el plano nacional, con el objetivo constante
de contribuir al desarrollo gradual, simultneo y propor-
cionado de los tres sectores productivos: agricultura, in-
dustria, servicios, y con la preocupacin activa de que los
ciudadanos de las zonas menos desarrolladas se sientan y
sean, en el mayor grado posible, responsables y protago-
nistas de su elevacin econmica 175.
En ltimo trmino, el estadio de desarrollo se alcanza
cuando se logra un grado de integracin en que se desen-
vuelvan, solidariamente, los diversos elementos de la eco-
noma nacional. Las economas subdesarrolladas son esen-
cialmente economas desintegradas, en las que los diver-
sos sectores econmicos, los diversos niveles sociales de la
poblacin activa, las diferentes regiones y los recursos es-
tatales y privados se presentan desarticulados, sin lograr
integrarse productivamente en el sistema econmico del
pas.
El tema del desarrollo econmico constituye un campo
de observacin extraordinariamente privilegiado para el
estudio de los caracteres peculiares de la Administracin
pblica de hoy. Como fin, como aspiracin comn de nues-
tra sociedad actual, el desarrollo econmico permite cons-
tituir en autntica empresa nacional todas las tareas enca-
minadas a alcanzarlo. La importancia del fin influye lgi-
camente en la actividad que el Estado debe desplegar para
su consecucin. Eso explica la gran importancia, tambin
la complejidad, que ha cobrado la Administracin econ-
175 lbidem, pp. SI-54.
- 134-
mica en estos ltimos aos. Mediante ella, principalmen-
te, la Administracin cumple con su tarea de conformar
el orden social.
Una serie de consecuencias se sigue de todo ello. La
actividad planificadora de la Administracin adquiere ca-
racteres prcticamente originales, dada su envergadura;
requiere la colaboracin de los polticos, de los tcnicos, de
los empresarios y obreros y de los administrados en gene-
ral; es preciso asegurar una constante y suficiente informa-
cin de 10 que se est llevando a cabo o se piensa realizar.
La misma estructura orgnica de la Administracin acusa
el impacto 176. La tarea de la planificacin del desarrollo
econmico encara, finalmente, un problema poltico cru-
cial de nuestra poca: la combinacin adecuada de la for-
taleza estatal y la democracia social. No resulta, por tanto,
exagerado el pensamiento de un sagaz poltico francs, re-
cientemente expuesto en un sugestivo libro, que la cons-
tituye en pilar fundamental de un Estado moderno orien-
tado hacia el porvenir 177.
Siquiera brevemente esbozar las facetas que unitaria-
mente y en germen acabo de enumerar. Es preciso verlas,
ante todo, dentro del conjunto de la actividad de la Ad-
ministracin, singularmente de la econmica. Falta todava
entre nosotros una obra de conjunto sobre el tema, aunque
176 Todava no hace treinta y cinco aos, slo los Ministerios
de Hacienda y Fomento tenan que ver con materias econmicas.
Hoy han de aadirse a ellos, convertido Fomento en Obras P-
blicas, los de Agricultura, Industria, Comercio y hasta la Pre-
sidencia del Gobierno. El hecho no es exclusivo de nuestra patria
y afecta no slo a la Administracin Central con la creacin de
rganos especficos de programacin econmica, sino tambin a
las estructuras territoriales, singularmente las de tipo regional.
177 MENDES FRANCE: La rpublique moderne. Pars, I96z.
- 135-
hay monografas parciales 178. El intento ms general es el
acometido en la actualidad por el profesor Guaita en el
volumen III de la parte especial del Derecho Administrati-
vo en curso de publicacin 179. Falta algo similar a la obra
del profesor Grove, de la Universidad de Manchester, apa-
recida hace unos meses, que lleva por ttulo Gobierno y
economa en Gran Bretaa180. Siguiendo su esquema, y
adaptndolo a nuestra realidad administrativa, cabe sea-
lar que la actividad del Estado en el mundo econmico
puede ofrecer cuatro modalidades, que designa con las
denominaciones de Administracin reguladora, Admi-
nistracin promotora, Administracin empresarial y
Administracin planificadora.
118 Cfr., a ttulo indicativo, VILLAR PALAS: La actividad in-
dustrial del Estado en el Derecho administrativo, RA.P., 3, 19
60,
pp. 53-181; Administracin y planificacin, Madrid, 1952; L'in-
tervention de la Administration publique dans l'ordre conorni-
que, RI.S.A., 22, 1956, pp. 141-153; CARcA TREVIJANO: Aspectos
de la Administracin econmica, RA.P., 12, 1953, pp. 11-76; CAR-
cA DE ENfERRA: La actividad industrial y mercantil de los mu-
nicipios, RA.P., 17, 1955, pp. 87-138; BALLB: La proyeccin del
Derecho en la Administracin econmica, nA., 46,1961, pp. 15-
21;
LPEz ROD: Economa y Administracin, en La Administra-
cin pblica y el Estado contemporneo, Madrid, 1961, pp.
20
9-
224; S,\NCHEZ AGESTA: Planificacin econmica y rgimen polti-
co, RA.P., 3, 1950, pp. 29-41; FRAGA IRIBARNE: Poltica y econo-
ma, Madrid, 1962.
119 Derecho administrativo especial, 1, Zaragoza, 1960 (com-
prende Administracin exterior, Administracin militar, Admi-
nistracin judicial y Administracin financiera), y Derecho admi-
nistrativo especial, II, Zaragoza, 1962 (comprende la Administra-
cin de fomento, con exclusin de la Administracin econmica).
181 Cfr. J. W. CROVE: Gouernment and lndustry in Britain,
Londres, 1962.
Renuncio a hablar de cada una de ellas para centrarme
en la ltimamente citada. Las dos primeras son las formas
antiguas de enfrentarse el Estado con los problemas eco-
nmicos; basta recordar las regulaciones relativas a la
seguridad, sanidad, etc., de la actividad industrial o el
modo de plantearse en el siglo pasado el fomento de los
ferrocarriles con la figura del concesionario interpuesto.
Aunque viejas, siguen conservando su necesaria utilidad;
de ello se cobra conciencia a diario leyendo el Boletn
Oficial del Estado. El desarrollo del medioda de Italia
y el resurgimiento industrial de Berln occidental ofrecen
un ejemplo concreto de operaciones de fomento de alto
bordo.
Al asumir el Estado actividad planificadora, puede de-
cirse que entramos en un nuevo perodo; su umbral est
bastante cercano (pinsese que la actividad planificadora
en el Reino Unido arranca de 1944, de su famoso Libro
Blanco sobre poltica de empleo, y en Francia de 1946,
con la creacin del Comisariado General del Plan). La
guerra haba sido un catalizador importante de esta acti-
vidad al hacer patentes las ventajas de una labor de con-
junto, y tambin al crear problemas financieros y labora-
les cuya solucin slo globalmente poda abordarse de
una manera eficaz.
Supuesto, por otra parte, el crecimiento de la interven-
cin del Estado en el terreno econmico y social, cada
vez se ha ido imponiendo con mayor evidencia la nece-
sidad de que esas intervenciones no sean deslavazadas.
Siendo tan amplias no consienten su adopcin como ac-
ciones aisladas; antes bien, deben reflejar una visin de
conjunto no slo del presente o del futuro inmediato, sino
tambin a largo plazo. Todas ellas han de articularse como
- 137-
marco institucional en el que se mueva la actividad econ-
mica del pas, la pblica y la privada, en los aos sucesivos.
Tarde o temprano -ms temprano que tarde-, muchos
pases se han dado cuenta de la necesidad de un plan, no
obstante las dificultades que requiere su ejecucin, cierta-
mente ambiciosa. El plan es imposible, pero no podemos
actuar sin l, es el lema con que el profesor Grove cierra
su libro anteriormente citado, de una manera a la vez pa-
radjica y sinttica 181. Y la planificacin nacional, como
ha reconocido hace muy poco el Comisario del Plan fran-
cs, Pierre Mass, no es ms que una etapa necesaria, pero
transitoria, hacia una planificacin plurinacional en el seno
de grandes conjuntos econmicos regionales 182.
La conveniencia de una programacin a escala supra-
cional se hace sentir cada vez ms intensamente y los
principales Organismos de carcter econmico han co-
menzado a sentar las bases para ello. Concretamente, la
Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbn
y del Acero ha publicado un informe sobre los mtodos que
deben emplearse para realizar previsiones econmicas a
largo plazo 183. Un nuevo paso en este sentido 10 constitu-
181 Vid. GRaVE: Government .. " cit., p. 494.
182 La planificacin francesa: situacin actual y perspectivas
futuras. Comunicacin presentada a la conferencia de las Nacio-
nes Unidas sobre la aplicacin de la ciencia y la tecnologa en
beneficio de las regiones menos desarrolladas. Ginebra, febrero
de 1963. Vase tambin M. P. MILLET: Les problmes de la pla-
nification des conomies nationales en voie d'integration dans
la CEE, en Les problernes de la planification. Bruselas, 1963.
183 Vid. Informations Statistiques de la c.E.c.A., nm. 6, nov.-
dic., 1960. El informe ha sido redactado por Rudolf Regul, Wil-
helm Bauer, Jean Bnard, Vera Cao-Pinna, Claude Cruscn, Etien-
ne S. Kirschen y Pieter J. Verdoorn.
ye el Informe sobre Les perspectives de developpement
economique dans la CEE, 1960-1970 18" redactado por
encargo de la Comisin de la Comunidad Econmica
Europea, en cuyo prlogo se reconoce que desde la puesta
en prctica del Tratado (de Roma) se han realizado nota-
bles progresos en el camino de la coordinacin de las po-
lticas econmicas, especialmente en el orden monetario
y coyuntural... Sin embargo, este acercamiento de las po-
lticas econmicas no ha de limitarse a las actuaciones a
largo plazo, sino que debe extenderse a las polticas de
desarrollo a largo plazo que los pases del Mercado Co-
mn lleven a cabo, En el mismo sentido acaba de ex-
presarse Su Santidad Juan XXIII al declarar que (da eco-
noma de unas naciones se entrelaza cada vez ms con la
economa de otras; los planes econmicos nacionales gra-
dualmente se van asociando... 185,
Un plan econmico de las caractersticas a que vengo
aludiendo ha de tener por objeto el bienestar social. La
reforma social y la estrategia econmica constituyen dos
caras de una misma medalla: la estrategia nica del des-
arrollo. No estoy formulando un principio tico -vlido,
desde luego-, sino un hecho experimental y una exigencia
tcnica de accin que recoge el informe de las Naciones
m Bruselas, 1962. El informe ha sido elaborado por un ~ r u
po de expertos presidido por Pierre Uri, e integrado por Wilheim
Bauer, director del Instituto de Investigacin Econmica en Es-
sen, Albert Kervyn, de Lettenhove, director de la Oficina de
Programacin Econmica de Bruselas, Claude Gruson, director
general del Instituto Nacional de Estadstica y Estudios Econ-
micos, de Pars, Salvatare Guidotti, consejero econmico del
Banco de Italia, en Roma, Pierre de Wolff, director de la Ofi-
cina Central del Plan, de La Haya.
185 Encclica Pacem in Terris, cit., p. 31.
- 139-
Unidas de 22 de mayo de 1962, el cual recuerda la evolu-
cin de las posiciones mundiales frente a este problema:
de una primera etapa de oposicin, en la que 10 social
y 10 econmico se consideraban antagnicos y slo rela-
tivamente conciliables, se pas a una segunda etapa, en
la que se afirmaba el paralelismo de ambos aspectos, hasta
llegar, en un tercer momento, merced a las experiencias
mundiales de los ltimos aos, a la asimilacin de las dos
nociones.
Uno de los grandes peligros en materia de poltica de
desarrollo radica en la tendencia a prestar a los aspectos
materiales del mismo una importancia primordial y des-
mesurada. Los medios nos ponen en peligro de hacemos
olvidar el fin, concluye dicho informe.
No se trata slo de aumentar la riqueza general---eso
mismo ya es un dato importante-, sino de distribuirla
mejor. No postulo una mezcolanza demaggica e inexper-
ta de fines, aspiraciones, tcnicas y medios sociales yeco-
nmicos. Pero s indudablemente quiero afirmar 10 que ha
sido conquista de nuestro tiempo sobre el capitalismo li-
beral: que los objetivos estrictamente econmicos no jus-
tifican por s mismos la actuacin planificadora del Estado.
La eficacia de la poltica y de los mtodos del desarro-
llo econmico no sale perjudicada cuando se plantea sobre
estas bases. Las aparentes contradicciones entre fines y ob-
jetivos especficamente sociales y fines y objetivos espe-
cficamente econmicos son producto, en ocasiones, de
tcnicas sociopolticas o socioeconmicas deficientes, ya
que -como escribi un ilustre miembro que fu de esta
Academia, el profesor Torres Martnez 186_ toda buena
186 Teora de poltica social. Madrid, 1954; p. 261.
- 140 -
tcnica econmica es fecunda en buenos efectos sociales.
Mediante la ponderacin simultnea de las considera-
ciones econmicas y las sociales, que integran solidaria-
mente el desarrollo, y mediante su escalonamiento en el
tiempo, se consigue el punto exacto de equilibrio que se
estima ms aconsejable.
Un avance econmico logrado a expensas de efectos
antisociales no es un objetivo que responda a la estructura
y a la dinmica propias del proceso de desarrollo: porque
los efectos antisociales producen, en plazo ms o menos
breve, un estancamiento de la economa o una subversin
poltica. A la vez, una poltica social planteada sobre la
base de efectos generales antieconmicos, no responde tam-
poco al dinamismo del desarrollo, porque los efectos anti-
econmicos destruyen, en mayor o menor medida, las po-
sibilidades de un efectivo y duradero progreso social.
No pretendo con todo ello ms que subrayar la interre-
lacin que se da entre los fenmenos econmicos y los so-
ciales. Por ms que fuera negada por la ideologa liberal,
la historia se encarg de demostrar, ya en aquel tiempo, su
falsedad. Est probada cientficamente para nuestro si-
glo xx la concordancia entre fluctuaciones econmicas y
movimientos sociales, tanto en sentido positivo como ne-
gativo. Como tambin resulta muy reveladora la influen-
cia de la coyuntura econmica en los cambios polticos del
pasado siglo. La crisis de 1843 desmont el rgimen pro-
gresista; la de 1866 explica el xito del pronunciamiento
contra Isabel 11 en 1868; la prosperidad de 1874 prepara,
en cambio, la poca pacfica de la Restauracin 187.
El signo inverso de la relacin es de evidencia meridia-
187 Cfr. VICENS: Historia social... , cit., pp. 300 Y303.
na. La conducta de la Administracin Pblica, efectiva-
mente, es uno de los principales factores condicionantes del
desarrollo econmico. Deliberadamente o no, ejerce una
influencia econmica al manejar resortes tan poderosos
como la emisin de moneda, la fijacin del tipo de inters,
la compraventa de valores en el mercado libre, la regula-
cin de la expansin del crdito, las medidas presupuesta-
rias y fiscales, la adopcin de programas de inversiones y
de desarrollo, etc. La Administracin -he dicho en otro
lugar 188_ influye siempre en la economa. Influir por
accin o por omisin, premeditada o impremeditamente,
con sagacidad o burdamente; pero siempre la conducta
de la Administracin frente a la vida econmica y finan-
ciera tiene una influencia decisiva. Consciente de este in-
flujo, la Administracin debe procurar que su actuacin
sea estimulante y no enervadora, y lo que es an ms im-
portante, que sea previsora y no improvisada, que obe-
dezca a un plan coherente y conocido de antemano.
Tal vez no sea superfluo reproducir aqu las razones
expuestas en otra ocasin 189 que aconsejan la existencia
de un plan.
Todo el mundo est convencido de la importancia y
necesidad del desarrollo econmico. Pero quiz no ocurra
lo mismo respecto del plan.
A mi modo de ver, tiene una doble justificacin, segn
se contemple desde el punto de vista del Estado o desde el
punto de vista de la empresa privada.
188 Cfr. Estructura y funciones de la Administracin finan-
ciera. Madrid, 1959, p. JO.
189 Vid. Objetivos y estructuras del Plan de desarrollo ... , cit ..
p.82.
Al Estado incumbe, en nombre del inters general,
orientar el desarrollo econmico sealando ciertas priori-
dades que aseguren la satisfaccin de las necesidades co-
lectivas. Existen, por ejemplo, las llamadas inversiones
sociales, como son la enseanza y la investigacin, el ur-
banismo, la sanidad, que no se rigen por las leyes del mero
cado, pues la eleccin de los consumidores puede no ma-
nifestarse con suficiente vigor en la demanda de pueblos
y ciudades salubres, escuelas gratuitas o paisajes pintores-
cos, y, sin embargo, como ha sealado Galbraith en su
conocida obra La sociedad opulenta, incluso el bienestar
individual se vera lesionado por la degradacin de las con-
diciones de vida colectiva que se producira si no estuvieran
debidamente atendidos algunos servicios pblicos, espe-
cialmente los servicios urbanos 1YO.
Tambin, con la mira puesta en el inters general, pue-
de el Estado orientar el desarrollo econmico, adoptando
medidas relativas a la estructura de la produccin y de la
demanda final. El Estado puede, por ejemplo, fomentar el
ahorro, favorecer las exportaciones, estimular determina-
das producciones bsicas, atraer el capital extranjero, mano
tener el pleno empleo y, en definitiva, desde su altura
dirigir la estrategia del desarrollo econmico.
Ahora bien, todo este conjunto de actuaciones del Es-
tado no debe, a mi juicio, realizarse en forma inconexa ni
abandonarse a la improvisacin. Ha de obedecer a un plan
cuidadosamente estudiado.
El dilema, por consiguiente, no se presenta entre estos
dos trminos: actuacin o inhibicin del Estado en la vida
econmica, sino entre estos otros: actuacin fragmentaria,
190 GALBRAITH: La sociedad opulenta. Barcelona, 1960.
- 143-
ocasional y a veces contradictoria, improvisada, en defi-
nitiva, o actuacin conforme a un plan previamente ela-
borado. La superioridad de la segunda solucin es mani-
fiesta. Donde no hay plan existe el riesgo de malgastar
energas, de caer en el desorden y de acabar en el fracaso.
De aqu, una primera justificacin del plan: introdu-
cir criterios de racionalidad econmica en las inversiones
pblicas y coordinar las medidas de poltica econmica
a largo plazo.
No es menor la justificacin del plan desde el punto
de vista de la empresa privada. La economa moderna en-
cierra innumerables incgnitas que no pesaban sobre la
economa anterior al maquinismo, fundamentalmente es-
ttica. Hoy varan continuamente las tcnicas de produc-
cin y las preferencias de los consumidores, se aceleran los
movimientos migratorios y las transferencias de poblacin
activa de un sector a otro.
La marcha normal de una empresa puede verse alteo
rada por falta de mano de obra especializada, por insuf-
ciencia de la demanda, por dificultades en el suministro
de primeras materias y otras mil circunstancias cambian-
tes. Si las previsiones empresariales fallan, el error se paga
caro. Econmicamente caro, porque determina exceso o
insuficiencia de inversin, falta de mano de obra u otros
trastornos, y socialmente caro, porque puede provocar una
disminucin del poder de compra de los consumidores, la
aparicin del paro obrero y otros factores de tensin social.
Es preciso facilitar a los empresarios toda la informa-
cin necesaria para que puedan atinar en sus previsiones.
A una empresa moderna ningn sector de la economa
le es indiferente. Existe un tejido sutil de relaciones nter-
sectoriales que las hace a todas solidarias. Es preciso, por
- 144-
tanto, disponer de una visin de conjunto de las perspec
tivas sectoriales para que cada empresa pueda adoptar con
acierto sus propias decisiones. Y ste es el gran papel que
ha de cumplir el Plan de Desarrollo: realizar un estudio del
mercado a escala nacional, integrar en un cuadro global
las previsiones de cada sector, coordinar todas las infor-
maciones disponibles que puedan influir en el futuro de
la economa.
Se trata, en expresin de Bernard Cazs 191, de un es-
fuerzo sistemtico de previsin basado en el conocimiento
de la complicada malla de relaciones que unen entre s las
diversas ramas de actividad y los diferentes agentes eco-
nmicos, todos los cuales son, en cierta medida, suminis-
tradores y clientes unos de otros. Al poner al descubierto
las relaciones intersectoriales con vistas al futuro inmedia-
to, el plan consigue, como ha dicho el Comisario francs,
Pierre Mass, librar a los tmidos de sus temores e incitar
a los prudentes a la reflexin n.
Cmo ha de ser ese plan? No pueden darse reglas ge-
nerales. Comn a todos los Estados es la preocupacin por
programar su economa, pero diferencias importantes, de-
rivadas de su ideario poltico o de los sistemas y estruc-
turas econmicas, hacen que difieran de unos a otros 193.
191 La planificacin en France et le IV
e
Plan. Pars, 1962, p-
ginas 4 y 8.
192 Le choix des investissements, p. 366.
19S Vid. LAMBERT: Les principaux tipes de programmation,
en Les problemes de la planification, cit. Para la experiencia
francesa, modelo de planificacin indicativa, vid., entre la ms
reciente bibliografa, PIERRE BAUCHET: La planification [rancaise.
Quinze ans d'exprience, Pars, 1962. ALAIN GASCUEL: Aspects
du quatrime plan. Prlogo de Pierre Mass. Pars, 1962, BERNARD
CAZES: La planification... , cit.
- 145-
Incluso dentro de un pas, segn las circunstancias, el
plan puede tener uno u otro signo. A ttulo ilustrativo,
en el Reino Unido si el plan laborista fu un plan para
una distribucin razonable en un tiempo de escasez, y el
conservador, hasta 1961, un plan para la libertad, el nuevo
plan quiere serlo para la expansin 19\
Limitndonos a los pases de Occidente, los planes
-ms o menos indicativos- pueden ser parciales, llama-
dos simplemente programas por algn sector de la doctri-
na administrativa 195, o globales, que son los que aqu nos
interesan.
Dos son, a mi modo de ver, los presupuestos necesa-
rios para la existencia de un plan de naturaleza indicativa:
Estado fuerte y cooperacin de la sociedad. O el Estado
tiene suficiente fuerza para aplicarlo o ser falseado por
la presin de los grupos econmicos interesados 1"6. El plan
o se cumple o no vale. En un plan indicativo la colabora-
cin de la sociedad es indispensable, dado que el plan no
se impone coactivamente. Esa colaboracin vendr favo-
recida por el ejemplo que d la propia Administracin,
pues si para los particulares el plan es indicativo, para
ella ha de ser imperativo. De ah que toda su actuacin
y su estructura deba tener presente las directrices del plan.
194 Vid. National Economic Development Council: Growt h
01 the United Kingdom economy to 1966, Londres, 1963, y GRa-
VE: Govermnent ... , cit., p. 429.
195 Vid. TREVES: L'organisation gOllvernementale pOllr le
dveloppement conomique, Rapport gnral presentado en el
XII Congreso Internacional de Ciencias Administrativas. Vie-
na, 16-20 de julio de 1962. Versin definitiva. Bruselas, 19
6
3.
196 Cfr. MENDES FRANCE: Op. cit., p. 116 ((A rgime faible,
planification fausse.)
10
Un plan de desarrollo econmico es algo as como el
campo neutral en donde juegan polticos, tcnicos y par-
ticulares. La intervencin de cada uno de ellos no es del
mismo tipo ni igual en todas las fases del plan, pero esa
conjuncin es indispensable. Un plan de desarrollo econ-
mico no es simplemente un programa poltico ni una mo-
nografa cientfica, aunque la determinacin de los objeti-
vos ---que pueden ser variables 19;_ sea una tarea funda-
mentalmente poltica y aun reconociendo que la formu-
lacin de los medios para su ejecucin sea primordialmen-
te una funcin de los expertos. Entre ambos debe admitir-
se la presencia de los administrados. Sus aspiraciones han
de ser tenidas en cuenta para establecer los objetivos del
plan; su colaboracin resulta utilsima, por el directo co-
nocimiento del real funcionamiento de la economa del
pas, en las fases de la elaboracin del plan; su participa-
cin asegura la ejecucin efectiva del mismo y ayuda a
controlar su realizacin en los trminos previstos.
En un plan indicativo la ms grande masa de opciones
se deja, dentro de los cauces marcados por las directrices
bsicas de la poltica econmica, a la iniciativa empresarial
y al certero sentido realista de los sectores productivos de
la poblacin.
El desarrollo es una empresa colectiva que exige la
cooperacin de todos, la movilizacin de toda la energ-
tica humana de una nacin, el esfuerzo realizador de la po-
blacin en todos sus niveles empresariales, laborales y
tcnicos, buscando el punto ptimo de relacin produc-
tiva entre el capital empleado y el trabajo invertido;
197 Una enumeracin de los mismos puede verse en TREVES:
Op. cit., p. 7.
- 147-
intentando tambin una justa distribucin de los esfuer-
zos y los beneficios y una ordenacin racional de las
tareas y de los recursos; otorgando el honor de la respon-
sabilidad y del esfuerzo mayor a quienes disponen de
una mayor capacidad de medios y de accin.
Nada ms que ventajas pueden derivarse de esta co-
laboracin. La Administracin no debe obrar como quien
manipula teniendo los secretos de fabricacin, pero tam-
poco la Administracin debe constituir una especie de bo-
tn que los sectores econmicos asalten con aprovecha-
miento directamente proporcional a la fuerza o al descaro.
Viejos recelos deben ser barridos. Pierre Viot iss ha sea-
lado cmo algunos obstculos psicolgicos que impedan
el entendimiento del sector pblico con el privado han ido
limndose en estos aos de experiencia planificadora. Los
representantes del Poder pblico no podan apenas ima-
ginar que los empresarios fuesen capaces de elevarse al
plano del inters general, como tampoco el sector privado
estaba convencido de que los funcionarios estuviesen en
condiciones de comprender los problemas de la empresa.
Por algo hablaba anteriormente de la necesidad de un nue-
vo espritu de la burocracia. La ventanilla, como la versin
administrativa de las horcas caudinas, es un smbolo que
no tiene sentido en la Administracin Pblica de hoy.
Porque un plan de desarrollo exige la colaboracin de
todos, porque requiere la utilizacin de los recursos dispo-
nibles es por lo que ha sido justamente definido (lo fun-
damental es el concepto y no las palabras) como el pleno
198 Vid. r:organisation politique et administrative de la pla-
nification en France, 19
62
, p. 3
empleo al servicio de objetivos determinados democrti-
camente 199.
Un plan del tipo a que nos venimos refiriendo requiere
una determinada organizacin 200. Cierto que la organiza-
199 Vid. MENDES FRANCE: Op. cit., p. 122.
200 La organizacin correspondiente al Plan espaol que reco-
ge experiencias extranjeras es como sigue: el rgano encargado
de su elaboracin es la Comisara del Plan de Desarrollo Eco-
nmico, creada por Decreto de 1 de febrero de 1962, y encua-
drada administrativamente en la Presidencia del Gobierno. Su
estructura es muy sencilla. A sus servicios centrales -el Comisa-
rio, asistido por tres Subcomisarios, el Secretario general y el
Gabinete de Estudios- hay que aadir los rganos asesores: la
Comisin Consultiva y la Junta Rectora de la Oficina de Coor-
dinacin y Programacin Econmica, de la que forman parte los
Secretarios generales Tcnicos de los Ministerios Econmicos, el
Secretario general de la Organizacin Sindical y un representante
del Consejo de Economa Nacional y otro del INI. La Junta tiene
como principal cometido asegurar la coordinacin de los distintos
Departamentos ministeriales.
En los servicios centrales de la Comisara trabaja un grupo
muy reducido: 48 personas, de muy variada procedencia; eco-
nomistas en su mayora, pero tambin ingenieros, matemticos,
juristas y socilogos.
Junto a los servicios centrales existen las Comisiones y Po-
nencias, en cuyo seno tiene lugar el gran dilogo nacional sobre
nuestro futuro econmico. Las Comisiones son 23 y 6 las Ponen-
cias. El nmero total de sus vocales alcanza la cifra de 956, en
la que no estn contados quienes forman parte de los diferentes
grupos de trabajo que auxilian a las Comisiones.
Las Comisiones analizan la evolucin, la situacin presente
y las perspectivas de los diversos sectores de nuestra economa
Las Ponencias estudian los factores condicionantes del des-
arrollo econmico y los problemas comunes a todos los sectores,
como son la mano de obra, la financiacin, el comercio exterior
y los problemas de la productividad, de la flexibilidad de la
economa y de la localizacin geogrfica.
- 149-
cin no es lo ms importante y que ms necesaria es la
voluntad determinada, en administradores y administra-
dos, de cumplirlo con la misma disciplina con que se
intentan alcanzar los objetivos militares en tiempo de
guerra.
La elaboracin, puesta en marcha y control de la eje-
cucin del plan, con todo el cortejo de trabajos comple-
mentarios que comporta, demanda la presencia de un r-
gano ntegramente dedicado a esa misin. Es lo ms freo
cuente en los pases con planificacin global.
Problemas fundamentales de organizacin son el en-
granaje del organismo de planificacin con la Adminis-
tracin activa y con los particulares. Ambos son de una
importancia decisiva para el xito y aun para la realidad
del plan.
La unidad administrativa de planificacin no es un
simple rgano de estudio. Sus trabajos nacen con la inten-
cin de ser llevados a la prctica. Hay, por tanto, que ob-
viar el escollo que supondra que los trabajos programa-
dores no fueran aceptados prcticamente por la Ad-
ministracin activa. Por otra parte, es patente que la
Administracin activa no est montada especficamente
para programar o planificar, ni el agobio de la actuacin
diaria se lo permite. Las frmulas utilizadas son diversas,
y puede decirse que, dada la novedad del fenmeno, se
est todava en un perodo de ensayos. Una buena frmula
ha de ser la que asegure la implicacin de la Administra-
cin activa en la propia unidad de planificacin, como
varias ruedas dentadas se acoplan en el conjunto de un
engranaje, aunque sean de distintas dimensiones. Esto
puede lograrse por va de uniones personales, atribuyendo
a la Administracin activa facultad de cubrir cargos del
- ISO --
organismo programador -miembros de una comisin, por
ejemplo- en una determinada medida.
La participacin de los administrados puede hacerse
viable por el nombramiento de personas de la empresa
privada y representantes de los trabajadores para formar
parte de comisiones al lado de los representantes de la Ad-
ministracin. Este sistema de ponencias, comisiones o gru.
pos de trabajo est bastante extendido. Se ensaya as un
principio que pudiramos llamar de desburocratizacin.
A la misma idea responde la utilizacin de equipos de
trabajo de los sindicatos localizados en las circunscripcio-
nes territoriales, la colaboracin de las Universidades, ceno
tros oficiales de investigacin, equipos tcnicos privados
y misiones internacionales de asistencia tcnica.
Unas cifras relativas a la composicin de las Comisio-
nes del Plan espaol dan fe de este esfuerzo de colabora-
cin de los particulares. Dentro de un total de 956 vocales,
no pertenecen a la Administracin 453, es decir, el 47 por
100. La proporcin es mayor en las Comisiones relativas
a sectores en que predomina la iniciativa privada. En
nueve de estas Comisiones los particulares estn en ma-
yora.
Por ltimo, hay que consignar que la puesta en mar-
cha de un plan de desarrollo econmico exige la intro-
duccin de reformas tanto en la empresa privada como
en la Administracin. Galbraith en su reciente libro
Economic development in perspective 301 declara que la
principal tarea para alcanzar el desarrollo no consiste en
obtener capitales ni tcnicos, sino en establecer en la Ad-
ministracin Pblica los rganos adecuados y competen-
201 Cambridge. Estados Unidos. 1962, p. 8.
- 15 1 -
tes. El Informe Rueff seal tambin claramente que la
reforma de la Administracin era una condicin indis-
pensable para el desarrollo econmico 202. El informe del
Banco Mundial sobre Espaa, lo hemos visto, apunta
una serie de reformas, algunas de las cuales han sido ya
establecidas 203. Creo sinceramente que el plan de desarro-
llo presentar, entre otras ventajas, la de actuar como
poderoso catalizador de la reforma administrativa espa
ola.
Concretamente, y para no alargarme ms, he de meno
cionar la influencia que el plan puede tener en la divisin
territorial. As, en Francia, de donde tom modelo nues-
tra divisin provincial, se ha introducido un nuevo cuadro
territorial, revisado en 1960; comprende veintiuna regio-
nes, que agrupan un nmero variable de departamentos,
des dos a ocho; a ellas se procura adaptar las circuns-
cripciones de los servicios administrativos. Con esto se
persigue, entre otras cosas, que los medios profesionales
estn representados al lado de las colectividades locales.
202 Vid. el Rapport de 21 de julio de 1960, encabezado por
Rueff y Armand, pp. 32-33. Los objetivos de la reforma deben
ser: adaptar las estructuras, renovar los mtodos y medios de
trabajo y mejorar las relaciones humanas.
203 Cfr. ALFARO, Juan: La organizacin administrativa espa-
ola y el desarrollo econmico. D. A., 58, 1962, pp. 37-47.
CONCLUSION
Ha llegado el momento de concluir; no como quien co-
rona una obra, sino ms bien como quien inicia una pausa.
El trabajo espera. Este discurso ha querido ser una labor
de estimulante examen de nuestro pasado inmediato y una
toma de conciencia de lo que la altura de los tiempos exige
a nuestra Administracin Pblica. Entiendo, con Arella-
no 20\ que Los fenmenos de la biologa histrica pueden
ser auscultados, diagnosticados y reconocidos. Pero nunca
pueden ser negados, porque se imponen avasalladoramente
con la fuerza mostrenca y bruta de lo natural, de lo insos-
layable. Sobre ellos y desde ellos pueden ser elaborados
proyectos de vida histrica diferentes y opuestos. Con ta-
les vitalidades nuevas y estrenadas pueden edificarse mun-
dos histricos divergentes. Porque, como vitalidades que
son, estn ofrecidas a la libertad, que construye, mediante
una decisin, la historia.
Reconocer esas vitalidades en el latido germinal con
que se anuncian en el tiempo; decirles cul es su sesgo,
su manera; hacerlas conscientes de s mismas, y darles la
interpretacin justa de su ser, de su destino, de los descon-
certantes impulsos que las mueven: he ah la tarea ms
204 La accin de los cristianos V el futuro del proletariado,
Madrid, 1957, pp. 43-44.
- 15"4-
decisiva que se impone en los momentos cruciales de la
historia. Cumplirla es responder a las ms altas exigencias
de la pedagoga histrica y, a la vez, forjar el futuro.
Dejar, por el contrario, a las nuevas vitalidades en jue-
go, desamparadas a su suerte, desnudas de proyectos e iner-
mes ante lo desconocido que se anuncia en la interna inci-
tacin y se configura en el impulso sorprendido de las
grandes y nuevas necesidades de los tiempos, equivale al
desarme histrico. Todo ello significa renunciar al futuro.
Mi discurso quiere ser, a pesar de las dificultades que
descubre, un acto de fe, de optimismo y de ilusin por
servir a Espaa. Termino con palabras de von Stein:
... tambin un Estado particular tiene su muerte. Esta
muerte ocurre cuando Constitucin y Administracin exis-
ten sin consideracin al individuo y su destino, y el Esta-
do, en consecuencia, vive slo para s y su personalidad...
Pero mientras en la Constitucin y en la Administracin
siga existiendo un solo punto en que aquel destino, ms
alto que el del Estado, se manifieste, habr vida y cabr
esperar lo mejor 205.
205 Vid. Movimientos sociales... , cit., p. 46.
CONTE5TACION
DEL
Excmo. Sr. D. LUIS JORPANA DE POZAS
ACADEMICO DE NUMERO
Excelentsimos seores; seoras y seores:
En la vida actual de las Reales Academias, muy ne-
cesitada de un renacimiento e intensificacin que perso-
nalmente considero oportunos y viables, la ceremonia de
recibir en su seno a un Acadmico electo ha conservado
su originario carcter jubilar y solemne. Desde el punto
de vista de la Corporacin, es un rito que plasma y ex-
terioriza el ntimo y tradicional modo por el que se pro-
duce la renovacin de clulas sociales, gracias al cual
logran las instituciones esa perennidad que las convierte
en seres inmortales, en vivo contraste con la existencia
pasajera de sus miembros. Y para el recipiendario, libre-
mente elegido despus de un examen minucioso de sus
mritos, significa la pblica y autorizada proclamacin de
haber alcanzado el ms alto nivel en la ciencia o el ser-
vicio de su vocacin.
Uno y otro motivo de alegra se cumplen ciertamente
en la sesin que estamos celebrando. Nuestra ya secular
Academia se rejuvenece y siente satisfecha al incorpo-
rarse al excelentsimo seor don Laureano Lpez Rod,
elegido para ocupar la vacante producida por el llorado
fallecimiento del ilustre socilogo don Severino Aznar, al
que ha elogiado con toda justicia. Sus cualidades y me-
recimientos le han abierto las puertas de esta Casa a una
edad bastante ms temprana de la acostumbrada como
promedio, puesto que -nacido en Barcelona en noviem-
- 15
8
-
bre de 1920--, apenas si ha cruzado ese ecuador de la
vida intelectual que es la cuarentena.
Una clara vocacin econmica y administrativa llev
a nuestro nuevo compaero a simultanear los estudios
mercantiles y los de la licenciatura en Derecho, que curs
brillantemente en la Universidad de Barcelona, seguidos
del Doctorado en la misma Facultad, de que se gradu
en la de Madrid con Premio extraordinario. A partir
de este momento, la actuacin de Lpez Rod puede di-
vidirse en dos etapas, separadas por el traslado de su re-
sidencia a Madrid, en 1953.
En la primera de ellas (1943-53), el Acadmico al que
hoy recibimos se consagra, con ejemplar y fecunda de-
dicacin, a la enseanza, a la investigacin y a la prc-
tica del Derecho Administrativo. En la segunda, que se
halla en pleno desenvolvimiento, contina en ms amplio
campo su actividad docente, pero la simultanea con el
desempeo de altos cargos pblicos desde los cuales coope-
ra e influye en la legislacin y en la poltica administra-
tiva y econmica del pas.
En efecto, apenas terminada su carrera universitaria,
inicia su docencia en el Centro Espaol Universitario, en
el Instituto de Estudios de Administracin Local y en
la Facultad de Derecho de Madrid, como profesor ayu-
dante de la Ctedra de Derecho Administrativo, a la vez
que preparaba las oposiciones a esta misma ctedra en
la Universidad de Santiago, que obtuvo por unanimidad
en julio de 1945. Realiz en ella una excelente labor que
se tradujo en la formacin de varias promociones de li-
cenciados y doctores en Derecho y en numerosos cursos
y publicaciones, algunas de las cuales mencionar des-
pus. Extendi su docencia a las enseanzas del nuevo
- 159-
Derecho del Trabajo en la propia Facultad y en la Es-
cuela Social de Santiago de Compostela. Y siempre, den-
tro de su especializacin administrativa, ejerci digna-
mente la profesin de Abogado en los Colegios de Galicia
y de Madrid.
En 1953 fu nombrado Jefe de varios servicios de la
Secretara General del Consejo Superior de Investigacio-
nes Cientficas, encargndose luego de la Secretara de
la Comisin Permanente de los Patronatos Raimundo
Lulio, Menndez y Pelayo y Diego de Saavedra, as
como de la de su Junta de Estudios Econmicos, Jurdi-
cos y Sociales. Tres aos despus fu designado Conse-
jero de nmero de aquella institucin.
Prosigui en esta nueva etapa sus tareas cientficas de
carcter jurdico-administrativo que, a travs de varios
cursos y publicaciones, culmin en 1961 en su nombra-
miento de titular de una nueva Ctedra de Derecho Ad-
ministrativo, creada en la Universidad de Madrid.
El cmulo de conocimientos y de experiencia adqui-
ridos anteriormente por el profesor Lpez Rod fueron
puestos al servicio de Espaa cuando en diciembre de 1956
se le nombr Secretario General Tcnico de la Presiden-
cia del Gobierno. Las Secretaras Generales Tcnicas, pos-
teriormente creadas en todos los departamentos minis-
teriales, fueron concebidas como rganos especficamente
dedicados al estudio de las realidades econmicas y ad-
ministrativas, encaminado a una reforma eficiente de su
organizacin, mtodos y procedimiento. Bajo la depen-
dencia de la nueva Secretara de la Presidencia fueron
creados con tales miras el Gabinete de Estudios para la
Reforma Administrativa, el Centro de Formacin y Per-
feccionamiento de Funcionarios y, finalmente, la Oficina
- 160-
de Coordinacin y Programacin Econmica. Es notorio
que la misin para la que el nuevo Acadmico fu incor-
porado al grupo gobernante no fu otra que la de prepa-
rar y proponer la reforma de la Administracin espa-
ola, sobre todo en sus factores Jurdicos, personales y
econmicos.
Mucho se haba hablado y escrito sobre tales temas,
pero es justo reconocer que Lpez Rod, con decisin y
habilidad infrecuentes, ha infludo en la puesta en mar-
cha y prctica aplicacin de soluciones que hasta enton-
ces se haban preconizado en medios universitarios o
doctrinales y solamente haban logrado traducirse en pre-
ceptos aislados dentro de un sistema de normas anticua-
das y que respondan a ideas ajenas o contrarias a las
modernas tendencias y principios. Es as como se deben
en buena medida a Lpez Rod la modernizacin del
Boletn Oficial del Estado y de muchas publicaciones
oficiales, la creacin del mencionado Centro de Forma-
cin y Perfeccionamiento de Funcionarios de Alcal de
Henares y la preparacin del anteproyecto de ley de fun-
cionarios de la Administracin del Estado. Digno de re-
cuerdo es, tambin, su papel en la preparacin y trami-
tacin de las importantsimas leyes de Rgimen Jurdico
de la Administracin, de Procedimiento administrativo
y, la reguladora del Derecho de Peticin, entre otras, de
varias de las cuales fu Ponente en las Cortes Espaolas,
a las que pertenece como Procurador electivo desde 195
8.
Forma parte de la Comisin Permanente de las Cortes y
ocupa en ellas la Secretara de la Comisin de Presidencia
del Gobierno y Leyes Fundamentales.
En lo que concierne a la poltica econmica, son prue
ba de la apreciacin de su labor que se le confiara la
- 161 -
Presidencia de la Comisin para la ejecucin del Pro-
grama Nacional de Inversiones y, sobre todo, su nom-
bramiento, por Decreto de 1 de febrero de 1962, de
Comisario del Plan de Desarrollo, cargo que contina
desempeando.
Aun prescindiendo de otras actividades y cargos, he
de mencionar que el seor Lpez Rod ha sido, tam-
bin, Consejero Nacional de Educacin y es miembro
del Instituto de Estudios Polticos.
La personalidad de nuestro biografiado no solamente
adquiri en el orden nacional el relieve que acabamos
de disear con mayor brevedad de la que merece, sino
que lgicamente hubo de participar en tareas internacio-
nales de la misma ndole cientfica y poltica. Sin enu-
merar, lo que sera fatigoso, la serie de viajes de estudios
al extranjero y de Congresos y otras reuniones interna-
cionales en las que particip, son dignos de especial
mencin su labor de intercambio y acercamiento univer-
sitario, su actuacin en el Instituto Internacional de
Ciencias Administrativas y, finalmente, los recientes via-
jes oficiales a diversos pases de Europa y Amrica en
conexin con el Plan de Desarrollo.
Desde 1942 dedic especial atencin a las relaciones
universitarias con Portugal, donde di varias conferen-
cias, como lo hizo ms tarde en las Universidades de
Pars, Nancy, Lieja y Oxford.
Como pensionado o en representacin de diversas en-
tidades ha asistido a los Congresos y reuniones convo-
cadas por el Instituto Internacional de Ciencias Adm-
nistrativas desde la celebrada en Lisboa el ao 1949. Fu
Ponente en el Congreso de Wiesbaden y, desde 1959,
forma parte del Comit Ejecutivo del mentado Instituto
11
- 162-
en su calidad de Presidente del Comit de redaccin de
la revista que publica.
No son pocos los viajes y trabajos de carcter inter-
nacional realizados en relacin con sus funciones oficiales
concernientes a la reforma de la Administracin y al
Plan de Desarrollo mediante las cuales ha conocido las
actividades, instituciones y servicios de la misma natura-
leza existentes en Francia, Alemania, Italia, Estados Uni-
dos y otros pases, en los que di a conocer la realidad
espaola. Este ltimo designio inspir el Coloquio In-
ternacional sobre Formacin y Perfeccionamiento de los
Funcionarios Pblicos, con el cual fu inaugurado el Cen-
tro de Alcal de Henares, a la vez que se inauguraba,
tambin, la primera exposicin histrica de la Adminis-
tracin Espaola, luego convertida en un museo perma-
nente.
Finalmente, el ao 1960, Lpez Rod asisti como
Delegado espaol a las sesiones de la Asamblea de las
Naciones Unidas.
Sus publicaciones sobre temas jurdicos, polticos, eco-
nmicos y administrativos superan el medio centenar, sin
tomar en cuenta numerosas conferencias, recensiones y
artculos de prensa, entre las que una buena parte han
visto la luz en el extranjero. Ante la imposibilidad de
mencionarlos todos, recordar sus libros El Coadyu-
vante en 10 Contencioso-administrativo (1943), El Pa-
trimonio Nacional (1954) y la traduccin espaola con
notas del nico volumen publicado del Tratado de Dere-
cho Administrativo, del profesor Caetano, as como las
monografas y artculos con que ha colaborado en revistas
tan prestigiosas como las de Legislacin y Jurisprudencia,
de Administracin Pblica, de Estudios de la Vida Local,
-
16
3 -
de Derecho Comparado, Nuestro Tiempo, Documen-
tacin Administrativa y la Internacional de Ciencias Ad-
ministrativas. Y an hay que aadir sus contribuciones
a los Estudios en Homenaje dedicados a varios profesores
espaoles y extranjeros y sus Ponencias en la Semana de
Estudios sobre la Reforma Administrativa, en varias asam-
bleas internacionales y en el ya citado Coloquio de Alcal.
En justo reconocimiento de su labor, nuestro compa-
ero ha sido distinguido con las Grandes Cruces del M-
rito Civil y la Orden Imperial del Yugo y las Flechas,
poseyendo tambin la Cruz de Honor de San Raimundo
de Peafort y la Encomienda de la Orden Militar de
Cristo, de Portugal.
Para el discurso que acabis de escuchar y aplaudir
el profesor Lpez Rod eligi un tema actual y sugestivo
en el que, poniendo a contribucin las dos facetas de su
especializacin, econmica y administrativa, ha trazado
un esquema de la Administracin pblica en su perspec-
tiva histrica y en su situacin presente, y la ha relacio-
nado con las transformaciones socioeconmicas y con el
desarrollo al que se quieren orientar, terminando con una
conclusin optimista y esperanzadora.
La contestacin al discurso de ingreso de un nuevo
acadmico puede ser concebida de diversas maneras, pero
en ningn caso parece propio que entable una polmica
ni signifique una segunda y completa disertacin sobre el
mismo tema. Parece, no obstante, oportuno comentar y
valorar los puntos y los criterios principales del trabajo
a que se responde, y tal es el propsito que me gua en
las consideraciones con que voy a ocupar vuestra atencin,
mucho ms breves de 10 que merece el cmulo de intere-
santes cuestiones planteadas por mi ilustre compaero.
Acertadamente nos ha presentado la sociedad y la
Administracin pblica como dos entes que, siendo dis-
tintos, se hallan en perpetua y necesaria relacin. Efecti-
vamente, si en buena doctrina es indudable que los ele-
mentos integrantes de la Administracin forman parte
de la sociedad y constituyen en su seno un extenso sector,
considerada en su efecto potencial existe una constante
accin y reaccin recproca entre una y otra. Los hombres
que en cualquier poca rigen y orientan la accin admi-
nistrativa pueden concebir la Administracin pblica en
cuanto molde o poder conformador de la sociedad, o, por
el contrario, como resultado y creacin del modo de ser
y pensar de la sociedad cuyas necesidades pblicas est
destinada a satisfacer.
El poder de la Administracin ha sido siempre mucho
mayor de 10 que ha solido reconocerse, pero en nuestros
das, puesto al servicio de un ideal, es enorme y punto
menos que irresistible. Naturalmente, la fuerza efectiva
de la Administracin es tanto ms grande cuanto es me-
nor la que se le opone, activa o pasivamente, por los diver-
sos elementos y grupos sociales, pero en cualquier caso es
muy considerable y puede ponerse al servicio de un desig-
nio conformador, renovador o contrario a todo cambio
social. La moral, las costumbres, las vocaciones, la produc-
cin, el consumo, la prensa y los espectculos, los deportes,
el arte y las ciencias, el turismo y la emigracin pueden
ser eficazmente orientadas, estimuladas, contrariadas o lle-
vadas a cabo por la Administracin. Para ello dispone de
una inmensa variedad de medios y de mtodos, que hace
aos sistematic para su enseanza en el trptico Polica-
-
16
5 -
Fomento-Servicio pblico, que ha hecho fortuna. En
efecto, durante siglos, la Administracin ha usado de
la coaccin o de su amenaza para constreir a los particu-
lares a cumplir las leyes y rdenes, ha creado incentivos
y estmulos para persuadirles a realizar voluntariamente
10 que ella considera conveniente o, en ltimo caso, ha
satisfecho por s misma las necesidades generales. Nada
ms falso, pues, desde este punto de vista, que la idea de
la Administracin como mero instrumento, como activi-
dad neutra y mecnicamente ejecutiva.
Para otros, en cambio, la Administracin no ha de
ser molde, sino vestido que siga y se ajuste al crecimiento
y desarrollo espontneo de la sociedad, sin pretensiones
rectoras ni de reforma.
Lpez Rod, con el sentido prctico y la prudencia que
le caracterizan, sigue una va media. Mantiene vigorosa-
mente la necesidad de una correlacin constante entre
Administracin y sociedad, de una penetrante atencin y
conocimiento de aqulla hacia sta y de una participacin
activa de los elementos sociales en la obra administrativa.
y subraya atinadamente la funcin del ideal y la noble
subordinacin de la accin administrativa a los fines del
Estado que constituyen su cometido; pero al mismo tiempo
proclama la funcin programadora y planificadora de la
Administracin en el orden socioeconmico, que habr
de ir lgicamente seguida de una actividad que obtenga el
cumplimiento del programa y la realizacin del plan.
La reforma administrativa, la necesidad de la cual pro-
clam hace varios lustros en ocasin semejante a la que
hoy nos ha reunido, y a la que el nuevo acadmico ha
consagrado tantos trabajos, es consecuencia del concepto
de la Administracin que acabamos de poner de relieve.
- 166--
Por una parte, se requiere conocer de modo completo la
estructura, la psicologa, las necesidades y la idiosincrasia
sociales; por otra, hace falta una delicada y permanente
readaptacin de la organizacin y de los mtodos de la
Administracin a la realidad social y econmica presente.
Para el logro de la correlacin perseguida hay que
superar grandes obstculos y remover no pocos estorbos.
A mi juicio, los tres principales son la inercia burocrtica,
la presin de los intereses amenazados y, finalmente, la
indiferencia del pblico.
Como todo cuerpo, la Administracin necesita de un
estmulo para entrar en movimiento, y como todo hom-
bre, tiende a lograr su :fin con el mnimo esfuerzo. La
inercia y la rutina, que nunca se eliminarn por completo,
son particularmente frecuentes en los organismos burocr-
ticos y tienen que ser combatidos en sus mltiples formas,
lo que constituye uno de los objetivos de las nuevas ten-
dencias. El tema ha sido tratado casi exhaustivamente por
Montan de la Roque en su obra L'inertie des pouvoirs
publics (pars, 1950).
Toda reforma, tanto ms cuanto ms profunda es,
hiere intereses, inquieta y provoca la reaccin de grupos
y de sectores que se movilizan para presionar obstaculi-
zando o desnaturalizando la efectividad del propsito re-
novador.
Finalmente, la reforma administrativa, precisamente
por lo que tiene de cruenta intervencin realizada por el
cirujano en su propio cuerpo, difcilmente puede triunfar
sin el inters, el apoyo y la colaboracin efectiva de la
opinin pblica. Su indiferencia o su desvo la condenan
de antemano. Sus aliados han de encontrarse en la Uni-
versidad y en la prensa, radio y televisin, en los sectores
--
16
7 __o
juveniles de las clases productoras y de la misma Admi-
nistracin, en las asociaciones y en los sectores polticos,
a los que corresponde el acicate y la critica constructiva.
La previa censura y la propaganda oficial pueden ser
dainas, porque fcilmente persuaden al pblico y hasta
al mismo gobernante de que la perfeccin y el contento
son universales, siendo evidente que si todo est bien no
hay por qu mudarlo. Autntica informacin y posibilidad
de critica motivada y constructiva son factores aliados al
propsito de una reforma administrativa verdadera.
A mi juicio, nunca se insistir bastante, sobre todo en
los regmenes autoritarios, acerca de la necesidad de la
critica. En cualquier actividad humana la critica es la ms
til de las colaboraciones, por lo que tiene de aportacin
o de alternativa, por el acicate que lleva consigo e incluso
por el correctivo de la soberbia que significa. El buen go-
bernante ha de ser hombre decidido, propenso ms a la
accin que a la meditacin; por ende, poco dado a la auto-
critica, por lo que debe cuidar mucho de que no le falte
la de los dems.
Es tan notoria la necesidad de conocer diversidad de
pareceres sobre cualquier cuestin que desde la antigedad,
y en tanta mayor medida cuanto ms fuerte es el poder
del gobernante o del soberano, se ha insistido en las ven-
tajas del consejo y se ha cuidado de atribuirlo a personas
que tuviesen juntamente la sabidura y la independencia
precisas para darlo competentemente y sin respetos huma-
nos. Hasta se ha llegado a institucionalizar la crtica. As
como el pgil cuando carece de rival apela al punching-
ball, la justicia se organiza para que frente al fiscal exista
siempre un defensor, la Iglesia introduce en las causas de
beatificacin el llamado abogado del diablo y Su Gra-
- 168-
ciosa Majestad satisface un sueldo al jefe de la oposicin
parlamentaria contra su propio Gobierno.
El mtodo seguido por el seor Lpez Rod para su
estudio ha sido, como acabis de or, el de buscar el con-
traste entre la sociedad y la Administracin pblica espa-
olas en el siglo XIX y en el da de hoy. Este mtodo
tiene la ventaja de poner de relieve, casi plsticamente, los
cambios fundamentales entre uno y otro momento, pero
ofrece el peligro de reforzar las tintas y prescindir de los
matices por servir el designio preconcebido de resaltar lo
diferente. Este ltimo peligro ha sido inteligentemente ob-
viado por el frecuente uso de estadsticas y cifras que
vienen a atestiguar la certeza de los juicios del conferen-
ciante.
Hasta recientemente el Derecho administrativo y la
Ciencia de la Administracin haban mostrado un injus-
tificado desdn por el aspecto histrico de las institucio-
nes, preceptos y actividades objeto de su estudio. En los
tratados de fines de siglo, y en Espaa bien avanzado el
que corre, se haca tabla rasa de los precedentes, de la evo-
lucin histrica y de la doctrina anterior. Posteriormente
se inici en este aspecto un cambio que hoy ha conducido
a la actitud contraria. No solamente se cuida de presentar
las instituciones, los servicios y las normas que lo regulan
en una adecuada perspectiva histrica (sin la que muchas
veces son incomprensibles) y de aprovecharse de las ense-
anzas de tiempos anteriores, sino que son cada da ms
frecuentes las obras consagradas exclusivamente a la his-
toria administrativa J. El profesor Lpez Rod respondi
I Una buena medida del avance indicado la suministra la
comparacin entre la Historia de la Administracin pblica de
Espaa, de FERNANDO COS-GAYN (Madrid, 1851), y la Historia
prontamente a la llamada con varias publicaciones de ca-
rcter total o parcialmente histrico y, lo que es ms de
notar, obtuvo la creacin de uno de los primeros Museos
histricos de la Administracin que existen en el mundo:
el creado por decreto de 13 de abril de 1961 sobre la base
de la Administracin espaola e hispanoamericana, de JUAN
BENEYTO (Madrid, 1958), o entre la total ausencia de referencias
histricas en los tratados de Derecho administrativo de SANTA-
MARA DE PAREDES o POSADA, y las ltimas ediciones de los de
GASCN y MARN o ROYO-VII.LANOVA, y los recentsimos de GA-
RRIDO FALLA o GARcA TREVIJANO. Sin mencionar las numerosas
obras dedicadas a la evolucin del rgimen local en diversos
pases y en Espaa, como la del maestro POSADA con ese mismo
ttulo y la del mismo autor sobre La ciudad moderna (origi-
nada en su discurso de recepcin en esta Academia), son de
notar la serie de importantes estudios consagrados a los adrni-
nistrativistas espaoles del siglo XIX, como los de :MESA-MoLES
sobre Javier de Burgos; los Estudios jurdico-administrativos en
honor de Colmeiro (Santiago, s. d.), debidos a la iniciativa de
LPEz ROD; los que dedicaron esta Academia (Madrid, 1952),
y BULLN DE MENDOZA (Madrid. 1950) a Bravo Murillo; las se-
siones de estudio, editadas en [944 por el Instituto de Estudios
de Administracin Local sobre Centenario de los iniciadores de
la ciencia jurdico-administrativa espaola (Madrid, 1944), y la
introduccin de GARcA DE ENTERRA a su edicin de la obra ele
Olivn, entre otros varios. En Francia cabe citar, con otras mu-
chas, la Histoire des Prciets, de PIERRE HENRY (Pars. 1950), y
Le Conseil d'Etat. Livre [ubilaire (1949), en el que tuvimos el
honor de colaborar. En la misma lnea se encuentra la serie
ele volmenes editados por el Instituto de Estudios Polticos, y
debidos a FERNANDO DAZ-PLAJA, con el ttulo comn La historia
de Espaa en sus documentos, desde el siglo XVI al xx; libros
de gran valor como el de Jos ANTONIO MARAVALL sobre el Es-
tado espaol del siglo XVII, e innumerables monografas sobre
aspectos ms concretos de la historia administrativa, como los
del malogrado FERNNDEZ DE VELASCO en sus Variaciones de
- 17-
de la interesantsima Exposicin histrica de la Adminis-
tracin espaola que tuvo lugar en Alcal de Henares el
ao precedente 2. No es de extraar, por tanto, que haya
logrado resumir en muy pocas pginas los ms salientes
rasgos de la Administracin decimonnica, hacia la que
se ha despertado un natural inters
Conocemos y no podemos menos de lamentar el des-
envolvimiento pendular o en vaivn de la vida poltica
Derecho y Poltica y otros estudios; la Historia de la asistencia
social en Espaa en la Edad Moderna (Madrid, [958), de MARA
JIMNEZ SALAS, y los artculos de MARTN RETORTILLO, Pf:REZ OLEA,
BENEYTO, ALBI y muchos otros en las revistas de Administracin
pblica y de estudios de la vida local o en las colecciones de
estudios en homenaje a diversos profesores ltimamente publi-
cados. Un destacado ejemplo ele esta importancia recientemente
atribuda al elemento histrico en la literatura administrativa
es el del profesor GARcA DE ENTERRA en su ya copiosa produc-
cin cientfica. A todo lo cual hay, naturalmente, que aadir
la valiosa aportacin de los cultivadores de la historia del De-
recho y de las instituciones, como TORRES LPEZ, DEZ DEL
CORRAL, BENEYTO, VALDEAVELLANO, CAYETANO ALCZAR, ARTOLA,
MARAVALL, ELAS DE TEJAD,\ Yotros.
2 V. sus publicaciones Distincin entre los patrimoruos del
Rey y de la Corona en el Estado visigtico (Santiago, 1946), La
propiedad agraria en Colmeiro y en el Derecho moderno (San-
tiago, 1952), El patrimonio nacional (Madrid, 1954), Fray Fran-
cisco de Vitoria v la Administracin en el siglo XVI (<<Boletim
da Facultade de Direito da Universidade de Coimbra, 1946) y
el folleto Exposicin histrica de la Administracin espaola
(Alcal, 1960).
Como muestra del citado inters cabe recordar, entre otras
obras, Los orgenes de la Espaa contempordnea, de MIGUEL
ARTOLA (Madrid, 1959. Dos vols.], y la de M. FERNNDEZ ALMA-
GRO Historia poltica de la Espaa contempornea, adems de
las citadas en el discurso a que contestamos.
espaola hasta bien entrada la segunda mitad de dicho
siglo, pero ignoramos en qu medida alcanzaron aplica-
cin real y determinaron efectivos cambios en el dere-
cho vivido aquellos textos legales que tan efmera vida
lograban. Mucho tiempo despus, cuando la prdida de
las colonias determin a algunos espaoles eximios y
amargados a estudiar nuestra realidad verdadera, em-
pleando el mismo mtodo de los contrastes, se present
una Espaa real frente a la Espaa oficial en una
literatura de la que es muestra ejemplar el libro de
Costa titulado Olirarflla)' caciquismo como la forma ac-
tual de gobierno de Esbaiia, Entre tanto barullo, inesta-
bilidad, contradiccin y picaresca como advertimos en la
realidad pblica espaola de aquella poca se destacan, sin
embargo, las lneas regulares, fras pero armnicas, de una
legislacin administrativa obra de buenos juristas formados
en el Derecho romano, conocedores de la Administracin
francesa, que, como toda Europa, admiraban, y que cons-
truyeron un Derecho administrativo coherente, digno de
respeto y que fu, sin duda, uno de los factores de la paz
relativa en que vivi Espaa desde la Restauracin hasta
la primera guerra mundial. Aquellas leyes doctrinarias y
racionalistas, de sobria y clara redaccin y que rara vez
contienen preceptos de carcter reglamentario, se propu-
sieron y en gran medida lograron uniformar y centralizar
Espaa sobre la pauta de la divisin provincial, del muni-
cipio uniforme y de la distribucin de las competencias
para cada servicio en las tres esferas: nacional, provincial
y municipal. Dictadas casi todas ellas entre 1860 y 1880,
han permanecido vigentes en su mayor parte hasta muy
recientemente. Cuando estamos privando de su vida, que
es su vigencia, a las ltimas leyes de las que integraban el
- 172 -
Derecho administrativo decimonnico, es justo reconocer
la buena intencin de quienes las promulgaron, la cultura
de sus redactores y la eficacia relativa que lograron.
Haca ya tiempo, sin embargo, que gran parte de nues-
tro Derecho administrativo se hallaba irremediablemente
caduco y peligrosamente separado de la realidad espaola,
a la que unas veces oprima y otras abandonaba al azar o a
la codicia del poder o del dinero. Habis escuchado a mi
preopinante una enjuta comparacin reducida a cifras e
ndices entre las realidades espaolas de hace un siglo y las
actuales. La Administracin que construyeron nuestros
abuelos y bisabuelos ofreca a la sociedad una horma ob-
soleta y quebradiza y pretenda vestirla con prendas que
le venan estrechas y estaban pasadas de moda. Ha sido
inevitable que el Movimiento Nacional viniese a restable-
cer una correlacin entre la Administracin y la sociedad
que tal vez se haba perdido con el antiguo rgimen, pero
que, naturalmente, no guarda ningn parentesco con l.
En el orden jurdico, como hemos demostrado en otro
lugar \ han sido sustitudas con ventaja la casi totalidad
de las leyes orgnicas, de procedimiento o reguladoras de
las diferentes actividades y servicios de la Administracin.
Se ha atendido al desarrollo de la actividad cientfica,
docente y formativa y ampliado el campo y mejorado la
eficacia de la proteccin jurdica otorgada a los derechos
e intereses legtimos. Dejando aparte 10 referente a la es-
tructura poltica, que desborda los lmites del tema que
4 V. el curso de conferencias La A din i uist r-icion jJl blic-t \'
el Estado contemporneo (Madrid, Instituto de Estudios Polti-
cos, 1961) y El nuevo Estado espaol. Veinticinco aos de Movi-
miento nacional. 1936-1961 (Madrid, Instituto de Estudios Pol-
ticos, 1961).
- 173-
nos ocupa, restan dos tareas de trascendental importan-
cia, meta verdadera del discurso a que contestamos: la
reforma administrativa y la planificacin del desarrollo
econmico. A ellas ha dedicado Lpez Rod la ltima
parte de su disertacin, que ser leda con afn no slo por
lo que expone, sino por lo que anuncia.
La reforma administrativa, tal como yo la concibo, no
es la espectacular sustitucin de estructuras, de normas
y de procedimientos realizada para el futuro y para siem-
pre, segn la frmula definidora de la norma legislativa,
sino la accin reflexiva y continuada para poner a punto
y mantener en forma el eficaz funcionamiento de la Ad-
ministracin y su adecuacin a las realidades, a los ideales
y a las circunstancias de cada momento. Como toda accin
administrativa, incluso la de su propio perfeccionamien-
to, es obra de hombres y, muy principalmente, de fun-
cionarios, parece justificado que la iniciacin de la etapa
reformadora subsiguiente a la renovacin de las normas
jurdicas de la Administracin consista en una nueva ley
de funcionarios pblicos. Muy avanzada ya su elaboracin,
pero todava no publicado el proyecto, comprenderis que
me abstenga de comentar las interesantes orientaciones y
principios que hemos escuchado.
Las pginas que el seor Lpez Rod ha dedicado a la
Administracin Pblica y el desarrollo econmico son pro-
bablemente las que mayor expectacin haban suscitado.
Con certera visin de lo que opina el pblico en general,
nos ha dicho que todo el mundo est convencido de la
importancia y necesidad del desarrollo econmico. Pero
quiz no ocurra lo mismo respecto del plan. Lo que, en
definitiva, sucede por las dudas que existen sobre el con-
tenido y carcter del mismo.
- 174-
Considero muy probable que la opinin pblica no so-
lamente admita la importancia del desarrollo econmico,
sino tambin la conveniencia de planificar la actividad
de la Administracin en ese campo e incluso, aunque
con muchas y muy fundadas reservas, en el social. La
previsin de las necesidades y la determinacin de los me-
dios y de los modos de satisfacerlas cumplidamente es una
norma de conducta excelente en el orden privado como
en el pblico. Circunscribindonos a este ltimo, la Admi-
nistracin tuvo que planificar sus gastos para obtener los
recursos con que haba de sufragarlos, naciendo as, a co-
mienzos del siglo pasado, el presupuesto, primera planifi-
cacin de la actividad pblica, que ha adquirido poste-
riormente un alcance mucho mayor que el de la mera
justificacin de la demanda de crditos al Poder legislati-
vo. Ms tarde, con fines muy anlogos a los que ahora se
persiguen en el terreno econmico, fueron planificadas
ciertas categoras de obras pblicas de particular impor-
tancia, como los ferrocarriles, los puertos, las carreteras y
las obras hidrulicas, ninguna de las cuales poda ser em-
prendida si no figuraba en un plan previamente aprobado
y que contena, a veces, criterios de prioridad o normas
para la afectacin de recursos y distribucin en el tiempo
de los trabajos necesarios. Cuando las transformaciones
econmicas y sociales han obligado al Poder pblico a
dedicar atencin primordial a la intervencin en estos
campos y ha resultado imprescindible crear servicios com-
plejos e invertir cantidades ingentes, es perfectamente l-
gico que se aplique el mismo mtodo, considerablemente
perfeccionado por el nacimiento y desarrollo de las ciencias
econmicas, y se someta a plan lo que la Administracin
haya de hacer en orden a la economa y a su desarrollo.
- 175-
Ahora bien, planear la actividad propia es una cosa
y otra muy distinta someter a plan la actividad de los
dems. Cuando con criterios previos y unitarios se trata de
planificar el desarrollo econmico de un pas surgen una
serie de graves problemas que afectan a la libertad, a la
propiedad y a muchos otros aspectos de la vida personal
y de las empresas.
Todas las consideraciones y argumentos utilizados por
nuestro ilustre compaero para demostrar la necesidad de
someter a plan las intervenciones del Estado en la econo-
ma y las actividades y servicios de este carcter que ha de
realizar la Administracin son convincentes. Y 10 mismo
ocurre con la programacin del mismo gnero en el campo
internacional.
La finalidad de coordinacin de las actividades pbli-
cas es asimismo de una evidente ventaja. Entre las mejores
pginas del excelente discurso a que contestamos figuran
las dedicadas a poner de relieve la necesaria armona en-
tre la prosperidad econmica y el bienestar social, tantas
veces y con tan lamentables consecuencias ignorada. Y es
igualmente cierta, como hemos hecho notar hace unos
momentos, la influencia del actuar de la Administracin
sobre la economa, que difcilmente puede ser exagerada.
Donde surgen los recelos y los temores es en lo con-
cerniente a los efectos del Plan de Desarrollo Econmico
sobre las actividades privadas. A los que albergan tales
aprensiones ha de tranquilizarles saber que, a juicio de
nuestro autorizado compaero, el gran papel que ha de
cumplir el Plan mencionado consiste en realizar un estu-
dio del mercado a escala nacional, integrar en un cuadro
global las previsiones de cada sector y coordinar todas las
- 176 --
informaciones disponibles que puedan influir en el futuro
de la economa.
Ahora bien, como dice lapidariamente Lpez Rod, el
Plan o se cumple o no vale, lo que plantea la ardua cues-
tin del modo de conseguir que sea ejecutado. Como es
sabido, desde este punto de vista pueden clasificarse los
planes en indicativos y coactivos, segn sean de cumpli-
miento voluntario o forzoso por aquellos a las actividades
de los cuales afectan. De sus palabras parece deducirse
que el que tiene sus preferencias y ocupa su atencin es
de carcter mixto, es decir: coactivo para la Administra-
cin, que necesariamente habr de atenerse a sus prescrip-
ciones, finalidades y prioridades en toda su accin econ-
mica, y meramente indicativo para la sociedad, esto es,
para los particulares y empresas. Lo cual no obsta para
que insista en que se obtenga la colaboracin de unos y
otras para el cumplimiento del Plan, citando como factores
importantes para lograrlo el buen ejemplo de la Adminis-
tracin, los medios de informacin y fomento, etc. Y ver-
daderamente esta actitud parece prudente y adecuada para
una coyuntura que ha calificado de encrucijada y que
est muy lejos de haber logrado la unanimidad y evitado
las contradicciones en las mismas altas esferas econmicas
y polticas en las que ha de fraguarse el proyectado Plan.
Deseemos al nuevo a c a d m i ~ o el mayor acierto en sus
trascendentales tareas, a la vez que nos felicitamos de que
haya correspondido tan dignamente al llamamiento de una
Corporacin en la que ha de encontrar estmulos y cola-
boraciones muy valiosas.