SERI BUKU SAKU

TIPS & TRIK Mengkritisi APBD

Panduan Praktis untuk Analisis APBD
Susana Dewi R

TIPS & TRIK Mengkritisi APBD Panduan Praktis untuk Analisis APBD
ISBN 978-979-25-7394-7

Penulis: Susana Dewi R

Diterbitkan oleh Pusat Telaah dan Informasi Regional bekerja sama dengan European Initiative Democracy and Human Rights (EIDHR) Uni Eropa Cetakan Pertama, Desember 2006

Diperbolehkan memperbanyak tulisan dalam buku ini, sebagian atau seluruhnya, dengan mencantumkan sumber aslinya

Penerbit Pusat Telaah dan Informasi Regional (PATTIRO) Jl. Tebet Utara I F No. 6 Jakarta Selatan 12820 Telp. : (62-21) 8379 0541, 7098 6724 Fax : (62-21) 8379 0541 E-mail : pattiro@cbn.net.id sekretariat@pattiro.org

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ........................................................................ 4 TIPS & TRIK Mengkritisi APBD: Panduan Praktis untuk Analisis APBD ...................... 6 I . Tahap Penyiapan Tim Analisis .............................. 8 II. Tahap Penyiapan Dokumen dan Alat Analisis APBD ............................................................. 9 III. Tahap Analisis Dokumen Perencanaan dan Penganggaran ................................................ 12 IV. Tahap Analisis Alokasi Anggaran ...................... 19 Lampiran I .............................................................................. 26 Lampiran II ............................................................................. 28

KATA PENGANTAR

uku saku analisis APBD ini kami persembahkan untuk para pendekar anggaran dalam peran apapun. Peran dalam ruang lembaga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, pemerintah daerah dan juga temanteman gerakan CSO yang sedang memperjuangkan kepentingan rakyat. Buku kecil ini berasal dari perasan perjalanan PATTIRO yang hampir selama lima tahun lebih berkecimpung dalam kerja advokasi anggaran. Salah satunya adalah assistensi teknis kepada DPRD dan pemerintah kota/ kabupaten di beberapa wilayah Indonesia. Karenanya, beberapa contoh kasus dalam buku ini mencuplik temuan di beberapa daerah itu. Sebagai panduan praktis, kami berharap tips dan trik dalam buku ini bisa secara mudah diterapkan. Kami berharap buku ini bisa menjadi sarana dalam mewujudkan komitmen bersama yaitu selalu berbuat yang terbaik bagi Indonesia maju. Ucapan terimakasih kami sampaikan kepada mbak Tanty, mas Alam Saragih, Alam SP, Ari Purbono dan
4

Agung BM dari DPRD kota Semarang atas seluruh ide dan masukan atas buku ini. Tentu saja, kritik dan saran untuk perbaikan buku ini ke depan selalu kami nantikan. Jakarta, Desember 2006

Penulis

TIPS DAN TRIK MENGKRITISI APBD

PANDUAN PRAKTIS UNTUK ANALISIS APBD

iklus APBD, yang menjadi ritual tahunan daerah, terdiri dari perencanaan, pembahasan dan penetapan APBD, pelaksanaan dan pertanggungjawaban. Dalam siklus APBD diperlukan pengawalan dan pengkritisan yang jeli. Hal ini dikarenakan banyak permasalahan masyarakat yang perlu diselesaikan dalam bentuk kebijakan (program) yang didukung oleh anggaran yang memadai. Padahal, anggaran yang ada hanya terbatas. Di sinilah pentingnya rasa keberpihakan dari pemerintah daerah dan DPRD pada kepentingan rakyat. Peran aktif semua pihak, berdasarkan peran masingmasing, dibutuhkan untuk mengawal agar alokasi anggaran dilakukan dengan tepat. Dalam UU No 17 tahun 2006 dan juga Permendagri No 13 tahun 2006 (pasal 4) telah jelas disebutkan tentang Azas Umum Pengelolaan Keuangan Daerah.
6

Ada sepuluh asas umum pengelolaan keuangan daerah, yakni: 1. Tertib 2. Taat 3. Efektif 4. Efisien 5. Ekonomis 6. Transparan 7. Bertanggung jawab 8. Keadilan 9. Kepatutan 10. Manfaat untuk masyarakat Analisis APBD dilakukan untuk memastikan munculnya kebijakan anggaran yang berpihak ke rakyat. Dan juga, harapannya adalah diterapkannya azas umum pengelolaan keuangan ini agar anggaran yang sejatinya adalah uang rakyat, digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat ( pasal 23 UUD 45 hasil amandemen ke 4). Mekanisme pembahasan dan penetapan APBD, berdasarkan PP Nomor 1 tahun 2001 dan juga peraturan tata tertib DPRD meliputi:

1. Penyampaian Nota Keuangan dari kepala daerah kepada DPRD ; 2. Penyampaian Pandangan Umum Fraksi atas Nota Keuangan dan RAPBD ; 3. Penyampaian Jawaban gubernur/walikota/ bupati atas pandangan fraksi ; 4. Pembahasan RAPBD di masing-masing komisi dengan SKPD terkait ; 5. Pandangan akhir fraksi atas RAPBD ; 6. Pengesahan RAPBD menjadi peraturan daerah ; dan 7. Pengundangan Perda APBD dalam Lembaran Daerah oleh Pemerintrah Daerah agar semua warga masyarakat mengetahuinya. Langkah-langkah dalam melakukan analisis APBD yakni: I TAHAP PENYIAPAN TIM ANALISIS 1. Buatlah tim yang akan melakukan analisis RAPBD. Tim ini dapat berasal dari partai, staff ahli DPRD, NGO atau ormas. 2. Bagilah peran di masing-masing tim analisis.
8

Misalnya peran untuk melakukan analisis koneksitas perencanaan dan penganggaran, peran untuk menilai kesesuaian item belanja dan biaya dengan peraturan perundangan (uji efektivitas dan efisiensi) di dokumen RKA SKPD, atau peran lain sesuai dengan kebutuhan. 3. Buatlah time frame untuk tiap target tahapan analisis. Misalnya, minggu pertama adalah analisis korelasi perencanaan dan penganggaran, efisiensi dan efektifitas program. Minggu kedua adalah tahap realokasi dan tahap ketiga adalah pengusulan program alternatif yang pro rakyat, dengan mendasarkan pada usulan program di musrenbang dan saat penyerapan aspirasi oleh DPRD ketika masa reses. II. TAHAP PENYIAPAN DOKUMEN DAN ALAT ANALISIS APBD a. Pastikan seluruh dokumen perencanaan dan penganggaran telah diserahkan secara lengkap. Adapun checklistnya adalah:

NO DOKUMEN 1 2 3 4 5 6 7 8 Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA) Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dua tahun sebelumnya Rencana Strategis SKPD Renstra SKPD) Dokumen Hasil Musrawarah Perencanaan Pembangunan (tingkat kelurahan, kecamatan, kabupaten/kota) Dokumen hasil reses

ADA/TIDAK

10 Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA SKPD). 11 Dokumen jumlah aset daerah (bergerak dan tidak bergerak)

b. Siapkan peraturan perundangan yang akan digunakan sebagai dasar argumen dalam melakukan pengkritisan. Adapun checklistnya adalah:
10

NO PERATURAN PERUNDANGAN 1 2 3 4 5 Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Undang-Undang No 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Undang-Undang No 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Undang-Undang No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah Undang-Undang No 11 tahun 2005 tentang Rativikasi hak ECOSOC Undang-Undang Nomor 12 tahun 2005 tentang Rativikasi hak SIPOL Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2005 tentang Kedudukan Protokoler dan Keuangan Pimpinan dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan

ADA/TIDAK

6 7 8 9

10 11

11

12 Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2005 tentang Hibah 13 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah 14 Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005 tentang PedomanPenyusunan dan penerapan Standar Pelayanan Minimal 15 Permendagri No 13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaa Keuangan Daerah 16 Peraturan Daerah tentang retribusi dan pajak, pinjaman daerah, pengelolaan keuangan daerah dll 17 Surat Keputusan Gubernur / Walikota/ Bupati tentang standarisasi harga barang dan jasa serta kegiatan 18 Penyiapan dokumen peraturan perundangan terkait sektor/ SKPD 19 Penyiapan dokumen SPM sektor terkait/SKPD

III. TAHAP ANALISIS DOKUMEN PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN 1. Pelajari apakah terjadi konsistensi dan relevansi antara perencanaan dan penganggaran. Artinya, program-program yang menjadi prioritas dalam dokumen perencanaan, harus muncul dalam
12

program/kegiatan dalam dokumen APBD (pasal 15 Permendagri No 13 tahun 2006). Adapun checklistnya adalah:
NO DOKUMEN ADA/TIDAK (DALAM RAPBD) SKPD (MERUJUK SKPD DI MANA PROGRAMNYA ADA) BAPPEDA

1 2 3 4

Usulan Program hasil musrenbang Usulan program hasil reses Usulan program di RKPD Usulan program di KUA dan PPA

ada

13

Contoh:
NO DOKUMEN ADA/TIDAK (DALAM RAPBD) SKPD (MERUJUK SKPD DI MANA PROGRAMNYA ADA)

Usulan program musrenbangdes Desa Sukamaju 2007: 1. Lokalatih perangkat desa untuk pelaksanaan musrenbang yang partisipatif

ada

BAPPEDA

2. Pastikan adanya koneksitas alokasi anggaran dengan prioritas program. Program yang menjadi prioritas, juga harus mendapatkan alokasi yang prioritas. Alokasi APBD diprioritaskan untuk melindungi dan meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat dalam upaya memenuhi kewajiban daerah. Perwujudan kewajiban itu dalam bentuk peningkatan pelayanan dasar, pendidikan, kesehatan, fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak serta mengembangkan sistem jaminan sosial (pasal 31 Permendagri No 13 tahun 2006). Adapun cheklistnya adalah:
14

NO USULAN PROGRAM

USULAN ANGGARAN

USULAN ANGGARAN DI RAPBD

1 2 3 4

Usulan Program hasil musrenbang Usulan program hasil reses Usulan program di RKPD Usulan program di KUA dan PPA

Contoh:
NO USULAN PROGRAM USULAN ANGGARAN USULAN ANGGARAN DI RAPBD

Usulan Program hasil musrenbangdes Sukamaju 2007: 1.Pembangunan sarana prasarana air bersih di Desa Sukamaju

Rp.20.000.000

Rp.15.000.000

* Keterkaitan antara dokumen perencanaan dengan dokumen penganggaran bisa dilihat dalam diagram lampiran I.
15

3. Cermati apakah ada program/kegiatan yang sama atau berulang dari APBD tahun sebelumnya. Apabila ada, analisislah alokasi anggaran yang ada dengan melakukan pencermatan tingkat kemajuannya dari tahun ke tahun. Ini bisa dilihat dalam formulir RKA SKPD 2.2.1. Bila outputnya sama, ini berarti, anggaran yang ada hanya berulang tanpa ada pencapaian kinerja. Adapun cheklistnya adalah:
NO USULAN PROGRAM YANG SAMA (N-1 DAN N) Nama program yang ada di tahun lalu, dan muncul lagi di tahun sekarang HASIL/OUTCOME PROGRAM N-1 Hasil yang tercapai dalam program di tahun lalu HASIL/ OUTCOME TAHUN N Hasil yang akan dicapai di tahun sekarang

Contoh:

16

NO USULAN PROGRAM YANG SAMA (N-1 DAN N) 1 Misal: Pendampingan pengusaha kecil penganyam bambu tradisional

HASIL/OUTCOME PROGRAM N-1 1.Meningkatkan hasil produksi pada100 pengusaha kecil penganyam bambu 2.Meningkatnya kesejahteraan pengusaha penganyam bambu sebanyak 60 orang

HASIL/ OUTCOME TAHUN N 1.Meningkatkan hasil produksi pada 200 pengusaha kecil penganyam bambu 2. Meningkatnya kesejahteraan pengusaha penganyam bambu tradisional sebanyak 150 orang

4. Pastikan bahwa RKA SKPD memuat indikator kinerja secara lengkap. RKA SKPD harus dapat memberikan gambaran atas program/kegiatan. Hal ini terdiri dari: rencana pendapatan, rencana belanja, rencana pembiayaan untuk tahun yang direncanakan dirinci sampai dengan rincian objek pendapatan, belanja, dan pembiayaan serta prakiraan maju untuk tahun berikutnya. RKA-SKPD juga harus memberikan informasi tentang urusan pemerintahan daerah, organisasi, standar biaya, prestasi kerja yang akan dicapai.

17

3. Pelajari dengan cermat target pencapaian kinerja, indikator kinerja, kelompok sasaran kegiatan, standar analisis belanja, standar satuan harga, standar pelayanan minimal, serta sinkronisasi program dan kegiatan antar SKPD (pasal 90 ayat 2 Permendagri No 13 tahun 2006) Yang harus diperhatikan: 1. Cermati input,output dan hasil/impact dari kegiatan/program yang ada. Jangan sampai data yang tersaji hanya bersifat fisikal dan administratif semata. 2. Cermati apakah indikator output dan hasilnya telah menunjukkan indikator capaian yang jelas dan terukur. 3. Rumuskan solusi alternatif atas input,output dan hasil/impact sesuai dengan fungsi program, yakni kesejahteraan rakyat. Contoh: proyek pembangunan 1 gedung puskesmas. Output dan outcomenya bukan sekadar terbangunnya 1 gedung puskesmas. Namun menurunnya angka kesakitan masyarakat (jumlah orang sakit). Harus pula dihitung berapa jumlah target capaian penurunan angka kesakitan di sekitar puskesmas itu. Contoh lain: peningkatan produkti18

vitas perikanan. Output dan outcomenya bukan sekadar berapa banyak peningkatan produksi perikanan namun sejauh mana produksi perikanan mampu meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan nelayan. Berapa target kenaikan pendapatan dan kesejahteraan nelayan. Hasil akhirnya adalah menurunnya angka kemiskinan di wilayah nelayan itu.
* Diagram alur penyusunan RKA SKPD bisa dilihat dalam lampiran II

IV. TAHAP ANALISIS ALOKASI ANGGARAN a. Analisis Pendapatan: 1. Buatlah komparasi (perbandingan) penerimaan. Hal ini dilakukan dengan membandingkan jumlah total penerimaan daerah antar tahun (jumlah penerimaan daerah pada 2006 dengan 2007, juga antar sumber penerimaan (jumlah pendapatan Asli Daerah dengan jumlah Dana Alokasi Umum/Dana Alokasi Khusus).

19

NO PENERIMAAN

JUMLAH POTENSI/ JUMLAH KETERANGAN PENERIMAAN ASUMSI PENERIMAAN (BERTAMBAH TAHUN N-1 JUMLAH TAHUN N /BERKUPENDAPATAN RANG) SERTA ALASANNYA

1 2 3

Pajak Daerah Retribusi Daerah Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah yang Dipisahkan Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah yang Sah Dana Bagi Hasil Pajak/Bagi Hasil Bukan Pajak Dana Alokasi Umum Dana Alokasi Khusus Pendapatan Hibah Dana Darurat Dana Bagi Hasil Pajak dari Provinsi dan Pemerintah Daerah Lainnya

20

2. Telaah sumber pendapatan terbesar pada penerimaan asli daerah. 3. Cermati apakah terjadi rasionalisasi penerimaan. Ini bisa dilakukan dengan membandingkan antara nilai estimasi penerimaan dengan asumsi potensi pendapatan dari sumber itu. 4. Cermati apakah ada SKPD yang yang belum menjalankan fungsinya untuk melakukan penggalian pendapatan secara maksimal. Hal ini dilakukan dengan melakukan penilaian kinerja SKPD. Misalnya BUMD. Hal ini bisa dilihat dari laporan kinerja tahunan dari BUMD itu. 5. Cermati apakah ada penggalian pendapatan yang justru secara sosial ekonomi memberatkan masyarakat miskin. Misalnya retribusi kesehatan yang terlalu tinggi dengan kualitas layanan yang masih kurang. Retribusi pasar yang tinggi namun kualitas pelayanan rendah (bisa dilihat dari hasil reses, pengaduan masyarakat, atau berita di media) b. Analisis Belanja 1. Cermati apakah besaran alokasi tiap item belanja sesuai dengan SK Walikota/Bupati tentang
21

Standardisasi harga, barang dan jasa serta kegiatan. 2. Buatlah komparasi (perbandingan) alokasi anggaran per SKPD atau per unit program untuk melihat prioritas alokasi anggaran. 3. Cermati apakah alokasi yang ada mencerminkan adanya efisiensi dan efektivitas anggaran. Check listnya adalah:
NAMA HARGA ITEM ITEM BARANG BARANG /JASA /JASA DALAM RKA SKPD HARGA BERDASAR- KEBUTUHAN KESESUAI- KETEKAN SK BUPATI/ BERDASAR- AN DENGAN RANGAN WALIKOTA TEN- KAN KON- PERATURAN TANG STANDARI- DISI/FAKTA PERUNSASI HARGA, DANGAN BARANG DAN JASA SERTA KEGIATAN

Contoh: 1. Belanja modal pembelian komputer. Berapa harga komputer tipe x, kemudian diperbandingkan harganya (di RKA SKPD dan SK Bupati/ Walikota). Selain itu harus dilihat berapa banyak kebutuhan di lapangan, artinya harus sesuai dengan kebutuhan. Apakah kebutuhan kom22

puter harus dengan membeli atau cukup mereparasi. Harus dicek juga berapa besar biaya perawatannya. Selanjutnya, dicek apakah belanja modal itu sesuai dengan peraturan perundangan, misalnya PP No 7 tahun 2006 tentang Pedoman Pengadaan Sarana dan Prasarana Pemerintah. 2. Belanja tunjangan atau tambahan penghasilan Pegawai negeri Sipil. Selain harus sesuai dengan SK bupati/walikota, belanja tunjangan atau tambahan penghasilan itu juga harus sesuai dengan Permendagri 13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah pasal 39. c. Analisis Pembiayaan 1. Cermati dan buatlah analisis atas dokumen yang memuat informasi akurat dan rinci tentang Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Anggaran Sebelumnya. 2. Cermati posisi aset daerah. Bagaimana kontribusi aset yang ada bagi pendapatan daerah, bagaimana mekanisme dan proses atas pemindahan hak/penjualan aset daerah. 3. Telaah tingkat kemanfaatan penyertaan modal
23

(investasi) pemerintah daerah. Hal itu jangan sampai justru membebani APBD secara terus menerus. Modus penyimpangan yang kerap terjadi dalam proses penetapan dan pembahasan APBD: 1. Mark up (Penulisan item belanja yang melebihi harga yang tertera dalam SK gubernur/walikota/ bupati tentang standardisasi harga barang dan jasa serta kegiatan). 2. Mark Down (Pembuatan estimasi penerimaan pendapatan yang tidak sesuai dengan potensi yang ada sehingga terjadi potential loss). 3. Alokasi anggaran yang bertentangan dengan Undang-Undang atau peraturan yang berlaku (Pembelian mobil dinas yang tidak sesuai dengan PP 7 tahun 2006). 4. Pemborosan anggaran atau inefisiensi (Pemberian Tambahan penghasilan kepada Pegawai Negeri Sipil tanpa didasarkanok pada kriteria/ tunjangan atau gaji buta). 5. Duplikasi proyek (antara tahun sebelumnya dan tahun sekarang). 6. Adanya proyek ganda (proyek yang target dan
24

kelompok sasarannya sama, namun dilakukan oleh dua/lebih SKPD). 7. Duplikasi alokasi anggaran (ada alokasi yang sama di belanja langsung dan belanja tidak langsung). 8. Melanggar asas umum pengelolaan APBD yakni manfaat yang sebesar-besarnya untuk rakyat (misal pengadaan buku paket/ajar Rp 90.000.000 sedang untuk rehab kantor bupati yang masih berdiri megah, alokasinya Rp 1.500.000.000). 9. Honor atau tunjangan ganda karena rangkap jabatan (honor yang diberikan kepada satu pejabat karena jabatannya misalnya sebagai sekda, sebagai pembina, sebagai pemimpin pelaksana dsb).

25

LAMPIRAN I

RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA PANJANG DAERAH (RPJPD) Visi, Misi da Program KDH

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD)

RKPD RKPD RKPD RKPD RKPD Indikatif Indikatif Indikatif Indikatif Indikatif 1 2 3 4 5

MUSRENBANG EVALUASI TAHUNAN

MUSRENBANGDES/ MUSRENBANGKEL 1. Analisis Kebijakan Nasional 2. Analisis Ekonomi Daerah 3. Proyeksi Estimasi Pendapaan 4. Survey Kepuasan Masyarakat 5. Survey Penjaringan Aspirasi 6. Evaluasi Program/Proyek

MUSRENBANG KECAMATAN

MUSRENBANG KABUPATEN/KOTA

RANCANGAN AWAL RKPD RANCANGAN AKHIR RKPD KEBIJAKAN UMUM APBD

DPRD

PRIRITAS DAN PLAFON ANGGARAN SEMENTARA

R/APBD
Tahun Angaran yang Direncanakan

26

PROFIL DAERAH (Data & Informasi)

Rancangan Akhir Rancangan Awal

RENSTRA SKPD/RENSTRA DINAS

RENJA SKPD-1 RENJA SKPD-2 RENJA SKPD-3 RENJA SKPD-4 RENJA SKPD-5

RANCANGAN AWAL RKPD APBD (TAHUN BERJALAN) DOKUMEN PELAKSANAAN ANGGARAN

RANCANGAN AWAL RENJA SKPD MONITORING & EVALUASI (MONEV)

IMPLEMENTASI PROGRAM (TAHUN BERJALAN)

RANCANGAN AKHIR RENJA-SKPD

PEMDA
RKA SKPD (TAHUN BERIKUTNYA)

DOKUMEN PELAKSANAAN APBD

27

LAMPIRAN II

28

29

30