PRINCIPII DE ADMINISTRAIE PUBLIC

CURS 1

Definiie Delimitare / ncadrare a domeniului Obiect al studiului Metodologie rmn flexibile, discutabile i relative ____avantajul creativitii Perspective principiale generale: Adm. public= instrument de aciune al statului (mai ales n etapele de formare ale acestuia)____n Europa Adm. public= serviciu public acordat pe baza principiilor de eficien i eficacitate ____n SUA

Abordri tiinifice:

# Juridic: Adm. este important pentru aplicarea legilor i promovarea valorilor i funciilor dreptului; Adm. are rol juridic organizaional (instituional) operaional (ca vector privilegiat n medierea relaiei statului cu ceteanul) # Politic: relaionat cu funciile legislative ale puterii guvernamentale concordant cu principiile constituionale integrat n conceptul democraiei prin asigurarea: demnitii i integritii individuale

respectrii drepturilor i libertilor (lipsa constrngerilor i posibilitatea aciunilor voluntare) fundamentale via, libertate i cutarea fericirii George Washington- Constituia american 1799. # Managerial # Sociologic Legitimitatea administraiei publice # baza ideologic asumat de ceteni i indispensabil n exercitarea puterii politice trebuie s creeze solidaritate i adeziune n societate fr exercitarea constrngerilor # baza normativ cu formele acesteia de existen i manifestare # baza fundamentelor morale, etice, raionale (imuabile i inatacabile) # are rol funcional pt. individ i societatea n care triete # include reprezentri generale (imagini simbolice, discursuri, etc.) despre Stat, Naiune, Cetean+ elemente contingente (contextualizare i particularizare raportat la specificul unei anumite societi). Discursul Statului: # Mitul etatic: puterea statului nu poate fi contestat scopul este obinerea binelui comun principiul ordinii i coeziunii fundamentul autoritii o imagine (logo)

Discursul interesului general: vocea raiunii

Discursul puterii publice Discursul subord. administraiei fa de aleii cetenilor

 Discursul serviciului public

Discursul apolitismului (raionalitate i obiectivitate)

Discursul competenei profesionale Discursul neutralitii i imparialitii administraiei

Modelul birocratic # Max Weber-originalul modelului #adaptrivariantearhitectura sistemelor administrative contemporane respectnd principiile iniiale: diviziunea muncii dup competene reguli specifice de funcionare pregtire profesional instituional organizare ierarhic specific retribuie pe trepte i grade evoluie n carier progresiv pe criterii stabile previzibilitate raional i impersonal # Organizarea intern: 1. Profesionalizarea * dificil i supus permanent presiunilor politice, etc. * bazat pe: cunoatere specializat, solidaritate corporativ, logic profesional * Criterii specifice:
3

a) Permanena -meserie (profesie) veritabil -activitate stabil i continu -exercitare durabil -la adpost de constrngeri (Obs. Merit system /Spoil system= ocuparea funciilor publice pe criterii politice b)Statutul: drepturi i obligaii condiii de angajare i destituire retribuire, premiere, sanciuni, etc. Sistemul carierei= logica permanenei principiul avansrii asigurarea stabilitii, etc. Sistemul angajrii= calificare/permanen recrutare pentru scopuri precise contracte pe per. determinate, etc. permanentizai prin angajare n sistemul carierei c)Competena este justificarea profund i unic a profesionalizrii Selecia: fr criterii de familie, avere, etc. prin verificarea performanelor: testul(aptitudini) examenul(nivel de cunotine) concursul...(evaluare comparativ a culturii livreti, referinelor intelectuale specifice, memoriei, etc., dar cu defavorizarea creativitii i dinamismului interviulcomplexitate
4

(ex. Frana)

(ex. Anglia)

Exist i forme intermediareangajaii care confirm sunt

Exist competene generale / specifice Pregtirea iniial Formarea Pregtirea continu Perfecionarea d)Spiritul de corp: difereniere fa de exteriorul instituiei / categoriei socio-profesionale coeziune intern aderen la obiectivele comune contiina apartenenei (statutul special) sentimentul solidaritii i identificrii Efectul general pt. spiritul de corp este integrarea funcional optim a valorilor, procedurilor, etc. Limitele profesionalizrii: Constrngerile politice (conformismul ideologic=loialitate politic) Nepotism, clientelism, tribalism De structur: #Serviciile publice sensibile (ex. poliia) dependente de structurile i orientrile ideologice #Funcia public local (alegeri personalizate) #nalta funcie public (corelat cu puterea politic)

PRINCIPII DE ADMINISTRAIE PUBLIC

CURS 2

2. Ierarhia (n modelul birocratic) Ierarhia este o caracteristic a acestui tip particular de organizaie: administraia public Consecina respectrii ierarhiei: a) scopurile administrative sunt urmrite piramidal
b) fiecare funcionar este obligat s se conformeze dispoziiilor

superiorilor n baza autoritii ierarhice interpersonale ce reprezint: sursa legitimitii n ascensiunea ierarhic pe funcii competena este singurul criteriu de promovare creaz raporturi de dominare i supunere (eful d ordine, controleaz, premiaz/sancioneaz) Formalizarea este relativ i mpletit cu informalul astfel: puterea efului devine discreionar subordonatul legat de superior prin mai multe fire dect cele legale se creeaz reacii anticipate ale inferiorului fa de superior

fiecare ealon administrativ are o anumit competen i se integreaz n circuite comunicaionale i decizionale

Argumente pro model birocratic:

tehnic- unitatea de comandament: coeren, eficacitate, calitate a deciziilor subordonarea- juridic+ierarhic

6

politic social (interesul general) IMP. Ierarhia este un factor de protecie i siguran i NU de frustrare. 3. Unitatea (aparatului birocratic) # se refer la funcionarea unitar a structurilor # aparatul administrativ este un ansamblu coerent i integrat # n baza diviziunii muncii s-au creat structuri pluraliste i diversificate # exist o dinamic centrifug / centripet # adm. central are rol de reglementare adm. local are competene specializate: geografice profesionale funcionale Aparatul administrativ central

exist brane: verticale ierarhice orizontale integrative

# specializare: birou, serviciu, direcie... # integrare: complementaritatea de funcii i roluri similitudine cu ierarhia politic solidaritate psihologic # coordonare: intra-ministerial: relaionare cu alte ministere armonizarea direciilor inter-ministerial: orizontale / verticale (ex. Min. Fin.) Aparatul administrativ local IMP. Centralizarea nu poate fi condus pn la consecinele sale ultime! # segmentare: pe circumscripii, judee, etc.
7

# exist tripl funcionalitate: expresiv instrumental de reglementare deconcentrarea: putere de decizie variabil fr autonomie constitutiv libertate de aciune protejat juridic subordonate descentralizarea: personalitate juridic proprie autonomie fa de stat competen legal autonomie statutar dependenele sunt: juridice, financiare, adm. # Concepte administrative tradiionale: centralism (ex. Frana) federalism (ex. SUA)

self gov. (ex. Anglia)

# Principiul subsidiaritii Administraia public i ceteanul Birocraia european / Birocraia american Administraia tradiional (n rile nedezvoltate) Administraia inaccesibil: ghieul, biroul, audienele, dialogul scris,
absena reciprocitii relaiei (deciziile sunt luate fr consultarea ceteanului), centralizarea (depersonalizarea rel. cu publicul), formalismul, termenele, administraia secret (secretul profesional...), autoritatea (n modul de adresare cu limbaj imperativ i cu adoptarea actelor unilaterale=management autoritar), alte forme i simboluri ale puterii...

PRINCIPII DE ADMINISTRAIE PUBLIC

CURS 3
MODIFICRI ALE MODELULUI BIROCRATIC N ADM. PUBLIC exist limite ale modelului birocratic relaionate cu: factori personali relaii informale aranjamente specifice modificrile au loc la nivelele: 1. exercitarea puterii 2. diferenierea structurilor 3. relaiile cu administraii (clienii) 1. Exercitarea puterii # n organizaii nu exist doar circuite formale (verticale), ci i de tip

informal (orizontale, laterale, transversale) care nu corespund cu organigrama oficial a respectivei instituii # # relaiile organizaionale de tip informal sunt att necesare, ct i relaiile informale corecte trebuie s favorizeze ndeplinirea scopurilor inevitabile, reflectnd diversitatea relaiilor dintre oameni, n general organizaionale instituionale, chiar dac sunt surse de ierarhie paralel cu apariia liderilor informali ce pot impune norme neoficiale ajutai de presiunea grupului de munc # relaiile informale pot produce efecte ambivalente astfel: pozitive: eficacitate crescut n munc scade alienarea birocratic scad comportamentele de pasivitate i retragere negative: reacii de tensiune i lupt

efecte organizaionale corosive instrumente de achiziionare ilicit a puterii pot favoriza modificarea scopurilor organizaionale adesea cu scderea eficienei organizaionale # ierarhiile paralele produc autoritate dispersat i pluralist cu surse de putere concurente i resurse de putere difereniate # Tipuri de autoritate informal: & Prestigiul autoritatea raional-legal nu a desfiinat total charisma n paradigma psihanalitic charisma se definete n termeni de iubire i ur este bazat pe caractere personale native i recunoscute social-organizaional poate completa autoritatea oficial inclusiv prin inovare n cond. i fc. org. & Expertiza este de tip oficial (legitim, ierarhic) respectiv tehnic (cunotine spec.) & Informaia se culege cu dificultate (formal i informal) se poate: deforma, manipula, sau servi influenelor incorecte i disfunc. face posibil absorbia incertitudinilor mai ales atunci cnd eful nu are acces direct la informaie ca date brute ci se bazeaz pe sintezele colab. & Execuia funcionarii situai la limita sistemului instituional cu cetenii (societatea) exercit aciuni cu putere de fapt cu ct reglementrile sunt mai rigide, cu att informalul predomin ealoanele inferioare pot bloca efii n manier formal i inaplicabil Postulatul tranzitivitii:sarcinile de sus sunt aplicate progresiv prin concretizri crescnde ale dispoziiilor superioare reaciile locale pot fi i sub form de antaj
10

& Puterea profesional n organizaiile orientate spre cunoatere (ex. uniti sanitare, de nvmnt) profesionitii dein autoritatea suprem, iar administratorii doar mijloacele n altfel de organizaii este valabil doar def. de nucleu corporativ coerent... 2. Diferenierea structurilor multe compartimente au logici proprii de funcionare i strategii Monopolurile interne Subansamble specifice cu interese comune Difereniere crescut (separarea serviciilor) cnd organizarea formal se accentueaz fcnd posibile: scderea dependenelor creterea autonomiei fortificarea poziiilor proprii domenii de aciune rezervate (extensive) Nu compromit obiectivele instituionale Reflect n interior desfurarea actelor administrative n exterior (monopol) Separarea serviciilor administrative Dup competene, roluri, tradiie, spirit, scale de putere, prestigiu, etc. Ex. ministrele Bazate pe diferenierea i stratificarea (verticalizare i orizontalizare) serv Sensibilitatea teritorial (tendina de extindere a serviciilor) Structurile periferice Asigur reprezentarea intereselor sociale la centrul ap. Administrativ: Deconcentrare / Descentralizare
11

specifice:

3. Stratificarea relaiilor cu ceteanul Administraii au poziii diferite fa de administraie fc. de: influen i poz. social, resurse, valori privilegiate, etc. AGENDA ADMINISTRATIV & impus prin: cerere social (adm. creaz i ndeplinete cererea social) i constrngere politic (adm. i politica sunt n raporturi reciproce) & agenda administrativ nu corespunde (ntotdeauna) cu agenda politic & agenda instituional (competenele adm.tradiionale) difer de agenda conjunctural (a oportunitilor) a) Agenda instituional Conine probleme de rutin specifice (de mediu, protecia consum., etc.) Se bazeaz pe reguli (formale) precise Nu este consecina dezbaterilor politice, fiind determ. de cerinele sociale Rspunde unor cereri preexistente (cererile sunt modificate de societate prin inocularea de valori, standarde, reprezentri, etc., iar revendicrile sociale trebuie s tranziteze prin canalele de comunicare oficiale); Dispozitivele de mediere ale accesului la administraie sunt necesare n societile moderne unde accesul direct este tot mai dificil... n dictaturi...n democraii prin reele diversificate Medierea presupune i forarea accesului prin anumite strategii de depire (care creaz noi ci de comunicaie); filiera invers nseamn c sistemul administrativ ine cont de interesele proprii i acioneaz asupra unei piee captive ca un monopol crendu-se supremaia ofertei asupra cererii (ex. publicitatea)
12

cu o retoric a nevoilor n adm. public luminat Multitudinea cererilor poate bloca sistemul administrativ Adm. ignor interesele minoritare sau rebele fa de raionalitatea sa Logic de aciune autonom b) Agenda conjunctural Problemele sociale (nevoile) devin expresive i se transform n mize politice; ca s devin de interes public o problem social dac: # numete un interes distinct # imput cuiva responsabilitatea # este gata s acioneze ca s obin o reparaie Discrepana dintre aspiraii i realiti creaz insatisfacii i cerere social prin mecanisme de selecie i politizare Normele culturale i ideologice influeneaz competena statului Cererile se fomuleaz n termeni compatibili cu: cadrul social dominant normele de baz ale instit. Interesele unor grupuri intr n competiie cu ale altor grupuri Modele de construire ale agendei conjuncturale: Iniiativa exterioar (din org. aflate la limita sist. de decizie) Mobilizare (actorii guv. au iniiativa dar caut susinere soc.) Iniiativ intern Exist i probleme care nu se politizeaz (ex. SIDA) Nu e suficient ca o problem s devin politic pt. a fi inclus n ag. Adm.; trebuie s fie de resortul autoritilor publice trebuie s fie situaie problematic trebuie s fie codificat n termenii adm. publice Rspunsurile instituiilor de adm. public: refuzul, ateptarea, acceptarea simbolic, tratamentul parial, etc.
13

Promovarea problemelor sociale De ctre actorii sociali: participanii propriu-zii public (spectatorii) participani politici i sociali (elite, mulimi sub forma micrilor sociale cu proceduri de activism i mobilizare) Cererile pot fi: n competiie contradictorii (antagonice) inegale ca for i necesitate Grupurile pot fi: dominante (parteneri indispensabili) cu mijloace econ., etc. cu resurse limitate i dificil de mobilizat (ac. negativ) De ctre actorii politici care: filtreaz, codeaz, agreg cererile ca i ageni de socializare induc concesii i reechilibrri decizionale acioneaz ofensiv sau retrgndu-se ndeplinesc funcii de reprezentare ca i grupuri de presiune cu solidaritate specific (ex. sindicate, media) De ctre actorii administrativi: ordoneaz cererile adecvat codului social i / politic acord pondere diferit a cererilor fc. de resurse din care pot emerge aciuni adm. (cereri latente ale membrilor si care au i interese proprii chiar contrarii instituiei angajatoare) nalii fc. publ. spre creterea puterii fc. medii i inf. spre stabilitate i continuitate OBS. Structurile administrative ncearc meninerea n activitate i dup dispariia obiectului muncii, putnd s se manifeste un monopol specific prin existen nafara obiectivelor; succesiunea scopurilor asigur perpetuarea propriei existene. Aciunile administrative sunt i pretextul unor confruntri n care reuita NU e legat (determinat) de valoarea punctelor de vedere ci de calitatea diferitelor resurse ce pot fi mobilizate e un actor social (politic) la unmoment dat n susinerea i concretizarea argumentelor proprii.

14

PRINCIPII DE ADMINISTRAIE PUBLIC

CURS 4

POLITICI PUBLICE Def.: PP sunt ansamble de msuri concrete i articulate sub forma unor decizii ce se constituie n programe concrete. Sunt importante: Stabilirea finalitilor, orientrilor i prioritilor Mobilizarea resurselor spre atingerea scopurilor propuse NU sunt dect parial raionale i obiective DA, sunt produsul confruntrii unor fore cu logici, interese i strategii contradictorii; DA, sunt negociabile pe termen lung Cuprind 5 aspecte eseniale: coninut (elementele componente) program (actele articulate) orientare normativ factor coercitiv resort social (partea de afectare social) limitele efortului de raionalizare a aciunii administrative: Cutarea celei mai bune soluii ntr-o anumit situaie Proba coerenei, rigurozitii i pertinenei Alegerea contient i deliberat pe baza mai multor linii de conduit posibile n vederea atingerii anumitor rezultate

Perspectiv strategic accentuat (NU este nici o legtur ntre planificarea democratic stimulativ i procedurile comuniste, n care planificarea este exclusiv imperativ; strategia agenilor economici

15

este principial tiinific, axiologic, inclusiv controlul acesteia); necesit informaii continue exploatabile) Bilanurile sunt realiste i previzibile prin extrapolare i identificarea factorilor de discontinuitate n UE, n timp ce rile totalitare au sisteme rigide ale raportrilor cu abateri importante i statistici false Strategiile pot fi exhaustive (inndu-se cont de un mix al variabilelor) sau selective (n funcie de puine variabile) Cataloage de intenii... Obiective precise i cuantificabile...Cadru adaptabil prin ajustri i corecii... Definirea obiectivelor planificrii: iniiativa este o obligaie a guvernului (premierului) aprobarea este prerogativa parlamentului rolul adm.publice: coordonarea circuitului informaional integrarea raionalitilor economice, politice, tehnice, sociale Orice plan strategic global se va defalca n planuri regionale, sectoriale Politicile publice sunt plasate sub influena unor conjucturi specifice caracterizate prin obstacole tehnice i politice IMP. Planul reprezint simbolul capacitii statului de a defini un proiect ce transcende clivajelor sociale i de alt natur Planificarea strategic efectueaz alegeri i privilegiaz interese cu efectul inclusiv al unor conflicte latente, putnd eroda semnificativ fundamentul legitimitii politice (a unui anumit partid, aflat la guvernare)

16

 Cu ct organizaiile sunt mai complexe, cu att obiectivele acestora sunt mai vagi; sunt de preferat abordrile incrementale n detrimentul alegerilor de fond (radicale) inclusiv pt. obinerea susinerii sociale Postulatul raional pt. luarea deciziilor: decidentul este actor unic decidentul are un comportament contient, raional, inteligent, etic decidentul deine un evantai de variante acionale la care trebuie ataate consecine decidentul se confrunt cu situaii certe, cu incertitudini i cu riscuri (mai mult mai puin semnificative) Riscurile alegerilor: tendina de suprasimplificare tendina de a privilegia soluii ce coincid cu schemele de referin ale decidentului tendina de a se baza pe experiena (istoric) personal a dcidentului sau pe hotrri tradiionale tendina de a cuta i construi alternative doar n situaii de insatisfacie n privina rezultatelor IMP. NU exist one best way Raionalitatea este necesar dar n fapt este imposibil sau artificial (mit al unei retorici simbolice).

17

ABORDAREA MANAGERIAL N ADM. PUBLIC guvernul are dou funcii principiale: politic, respectiv administrativ, rezultnd necesitatea separrii puterilor statului exist similitudini ntre managementul public i cel al firmelor, dintre care cel al binelui esenial=eficien n ndeplinirea sarcinilor cu minime investiii umane i materiale (din partea instituiei respective dm. sau priv.) Elementele teoretice de baz n abordarea managerial sunt: dihotomia politico-adm. (adm. este exclusiv executiv) managementul public tiinific i ct mai nepolitic adm. implementeaz alegerile politice managementul public se inspir din managementul privat (utilizeaz tot mai mult criterii precum: eficacitate, echitate, eficien, calitate a serviciilor) privilegiaz procedurile organizatorice ierarhice n detrimentul celor participative managementul resurselor umane este impersonal i imparial, cu tendina creterii importanei specializrii funciilor, fr ca specializarea funcionarilor s garanteze succesul instituiei formalismul i generalitatea principiilor tind s scad rolul componentei umane IMP. Taylor rmne partizanul principilului one best way, n timp ce Simon a artat c aproape pt. orice principiu se poate gsi unul pereche contradictoriu egal acceptabil (pereche). Simon asum urmtoarele: asumarea deciziilor trebuie s fie individual rolul central pt. factorul uman

18

 organismele economice adm. se conduc dup principiul raionalitii limitate creterea rolului comunicrii intraorganizaionale creterea importanei cuantificrii prestaiilor n adm. creterea rolului leadership-ului IMP. Managementul NU este doar un set de tehnici ci o filosofie apt de a interpreta scenariile economice, sociale, politice. Este necesar o mai mare mobilitate adm. ntr-o societate acual aflat ntr-o permanent schimbare, dar cu evitarea rsturnrii sau relativitii valorilor (care trebuie s fie reconfigurate printr-o reevaluare a tradiiilor). ORGANIZAII PUBLICE I PRIVATE # Oameniii sunt imprevizibili comportamental (elemente pozitive sau negative), iar organizaiile sunt neltoare (ambiguiti majore, posibilitatea de a camufla, raionamente complexe) surse de ambiguitate: definirea problemei este neclar sau incomplet interpretarea problemei este nesigur (relativ) scopurile org.-conflictuale sau neclare resurse insuficiente roluri organizaionale incerte metode evaluatorii neclare # Adaptarea organizaional depinde n primul rnd de abilitatea managerilor de a nelege contexte ocupaionale complexe fr interpretri personale bazate pe ateptri, valori, credine (managerii folosesc ntlnirile cu

19

omologii pt. a-i ntri modul de gndire propriu, dar fr a crete calitatea deciziilor) # Reacii la insuccese organizaionale: blamarea individual (personalizat) blamarea birocraiei (impersonal) relaionarea direct a disfunciei cu setea de putere # Structurile organizaionale din mediile stabile accentueaz autoritatea ierarhic (aplicarea regulamentelor), iar structurile org. flexibile valorizeaz calitatea prestaiilor i participarea # Presupuneri privind organizaiile: exist pt atingerea unor scopuri prestabilite funcioneaz bine cnd primeaz raionalitatea n detrimentul preferinelor personale i influenelor externe structurile trebuie constituite n concordan cu necesitile i circumstanele organizaionale creterea eficienei se poate face prin specializare i diviziunea muncii # Coordonarea i controlul: pe vertical (autoritate formal, minimalizarea particularismului, sisteme de planificare, etc.) pe orizontal (comunicarea informal, grupurile de lucru, sisteme de coordonare intraorganizaional, struct. matriciale, etc.) # Diferene public-privat: strategii i obiective (privat-profit; public-creterea satisfaciei ceteanului) tehnologia informaiei (informaie deinut-informaie necesar: organizaiile pot crete procesarea informaiei, fie scad necesitatea informaiei)

20

 natura resursei umane (... funcionarii cunosc mai bine problemele dect efii lor i i pun problema competenei acestora n evaluarea lor) exist forme mixte (ex. pota e instituie de stat, dar realizeaz i profit) exist analogii funcionale (ex. secretara face cam acelai lucru i n public i n privat) metodele motivatorii... comportament individual sau de grup # Piaa NU poate rezolva toate problemele i reprezint raiunea de a fi a organizaiilor publice: exist servicii de care beneficiaz toi cetenii (ex. aprarea naional, ordinea i sigurana public, educaie, etc.) incompetene individuale (ex. politica medicamentului) servicii prea riscante sau prea costisitoare pt. firmele private gestionarea externalitilor (ex. poluarea) furnizarea serviciilor i obinerea bunurilor publice (inclusiv rezultate din aplicarea politicilor publice) realizarea eficienei colective: tragedia comunitilor dilema prizonierului dilema contribuabilului echilibrarea intereselor individuale cu cele colective # Caracteristicile oorganizaiilor publice: urmrirea unor finaliti externe (cele private spre finaliti interne) absena preocuprilor pt rentabilitate financiar
21

 asigurarea misiunilor spec. n cond. de concuren nul sau imperf. sist. publice sunt complexe i segmentate subordonarea aciunii adm. la factorul politic org. publice au multe obiective aflate n competiie org. publice sunt conduse rar de manageri profesioniti org. publice sunt confruntate cu mai multe restricii legale n privina aciunilor exterioare (misiuni, etc.) i interne (angajri, conced.,etc.) org publice nu pot fi creative n org. publice exist probleme sociale particulare (ex. statutul de funcionar public, etc.) # strategiile de meliorare a performanelor se inspir i din mediul privat... # operaiuni manageriale: planificarea, organizarea, mobilizarea resurselor, controlul # obiective manageriale: planificarea politicilor, motivarea personalului, dezvoltarea organizaional, relaiile cu publicul # exercitarea tradiional a funciei publice, administrative: puternic supunere fa de drept puternic centralizare a puterilor i responsabilitilor personal recrutat i coordonat pe baza sistemului carierei diluarea responsabilitilor manageriale inclusiv prin aplicarea unui principiu fundamental al separrii ordonatorului de contabil (regularitatea primeaz n faa eficienei, adic banii trebuie cheltuii legal i nu neaprat eficient i optim).

22