RAPORT al Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia -Pentru consolidarea statului de drept-

Cuprins
CUPRINS ................................................................................................................ 2 PREFA ............................................................................................................... 6 A. CONSTITUIA CA FUNDAMENT AL REGIMULUI POLITIC I CONSTITUIONAL............................................................................................... 11 B. CRIZE I PUNCTE SENSIBILE ....................................................................... 14 1. Structura puterii executive i conflictele din interiorul ei .......................................... 15 2. Absena unor mecanisme de prevenire i soluionare a crizelor constituionale...... 16 3. Ambiguitatea reglementrii medierii............................................................................ 17 4. Statutul democraiei semidirecte................................................................................... 17 5. Structura Parlamentului: bicameralism sau unicameralism. .................................... 18 6. Parlamentul: control i legiferare ................................................................................. 18 7. Imunitatea parlamentar............................................................................................... 19 8. Rolul i competenele Curii Constituionale ............................................................... 20 9. Organizarea administrativ .......................................................................................... 21 10. Drepturile i libertile fundamentale ........................................................................ 22 11. Revizuirea Constituiei i protecia ordinii constituionale ...................................... 22 C. LINII DE EVOLUIE I RECOMANDRI DE REFORM INSTITUIONAL. 24 1. Posibilitatea redactrii unui preambul constituional ................................................ 24 2. Clarificarea regimului politic ........................................................................................ 25 2.1. Regimul prezidenial ................................................................................................. 26 2.2. Regimul parlamentar ................................................................................................. 27 a. Regimul britanic/ Westminsterian ................................................................................ 28 b. Regimul german de la 1949.......................................................................................... 29 2.3. Regimul semiprezidenial .......................................................................................... 29 2.3.1. Regimuri prezidenialiste.................................................................................... 30 2.3.2. Regimuri semiprezideniale cu efi de stat cu rol ceremonial ............................ 30 2.3.3. Regimul francez (regimul de partajare echilibrat a prerogativelor) ................. 30 2

3. Clarificarea regimului de rspundere politico- penal a efului de stat ................... 31 3.1. Instituirea unei singure rspunderi n sarcina efului de stat, anume cea pentru nalt trdare ............................................................................................................................... 32 3.2. Meninerea n Constituie a actualului sistem, cu modificarea mecanismului aplicabil n cazul suspendrii din funcie a efului de stat .............................................................. 32 3.3. Eliminarea instituiei suspendrii din funcie ............................................................ 32 4. Modificarea mecanismului de dizolvare a celor dou Camere .................................. 33 5. Unicameralism sau bicameralism ................................................................................. 33 5.1. Soluia unicameral ................................................................................................... 33 5.2. Individualizarea Senatului: modul de recrutare......................................................... 34 5.3. Individualizarea Senatului: bicameralismul inegalitar sau asimetric ........................ 35 6. Restabilirea autoritii legislative a Parlamentului.................................................... 35 7. Formalizarea distinciei opoziie - majoritate n Parlament ...................................... 36 8. Consiliul Legislativ ......................................................................................................... 37 9. Controlul parlamentar al autoritilor administrative autonome i al organelor speciale din subordinea Guvernului ................................................................................. 37 10. Clarificarea statutului delegrii legislative ................................................................ 38 11. Renunarea/limitarea angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului pe baza unui proiect de lege.................................................................................................... 39 12. Statutul parlamentarilor: problema imunitii ......................................................... 40 12.1. Lipsa rspunderii ..................................................................................................... 40 12.2. Inviolabilitatea ......................................................................................................... 41 13. Statutul parlamentarilor: regimul de incompatibiliti............................................ 41 14. Structura politic i administrativ a statului ........................................................... 42 14.1 Modele de structurare ............................................................................................... 42 14.1.1 Opiunea federal............................................................................................... 42 14.1.2. Opiunea regional............................................................................................ 43 14.2. Raionalizarea organizrii administrativ-teritoriale n cadrul constituional actual 44 14.2.1. Consacrarea constituional a principiului subsidiaritii................................. 46 14.2.2 Instituirea de mecanisme de cooperare ntre unitile administrativ-teritoriale 46 14.2.3. Organizarea administrativ a teritoriului.......................................................... 47 14.2.4. Noi mecanisme la ndemna autoritilor locale alese ..................................... 47 14.2.5. Un nou statut constituional pentru instituia Prefectului ................................. 47 14.2.5.1. Calificarea Prefectului ca nalt funcionar public ...................................... 48 14.2.5.2. Meninerea Prefectului n sfera politic .................................................... 48 14.2.6. Clarificarea statutului judeului i al organelor de la nivelul acestuia.............. 48 15. Structura Curii Constituionale................................................................................. 49 3

15.1. Problema seleciei judectorilor i a eliminrii conflictelor de interese.................. 50 15.2.Regndirea prerogativelor Curii: modelul francez versus modelul german............ 50 15.3. Propuneri privind ameliorarea reglementrii atribuiilor Curii Constituionale..... 51 16. Mecanisme de punere n aplicare a supremaiei legii ............................................... 53 16.1. Explorarea posibilitilor de instituionalizare a judectorului de instrucie ....... 53 16.2. Limitarea riscului de administrare corporatist a justiiei: modificarea compoziiei organului care i garanteaz independena........................................................................ 54 16.3. Regndirea mecanismului de contencios administrativ .......................................... 54 17. Referendumul i democraia semidirect................................................................... 55 17.1. Instituirea unui referendum de revocare din funcie a oficialilor alei, la nivel local i naional.......................................................................................................................... 55 17.2. Instituirea unui veto popular/referendum abrogativ ................................................ 55 18. Un nou titlu al Constituiei Romniei: participarea cetenilor la viaa democratic ......................................................................................................................... 55 19. Reconfigurarea statutului Avocatului Poporului sau introducerea unui Mediator Public ................................................................................................................................... 56 19.1. Pstrarea instituiei Avocatul Poporului .................................................................. 56 19.2. Crearea instituiei Mediatorului Public ................................................................... 57 20. Drepturile i libertile fundamentale ........................................................................ 57 20.1. Rescrierea titlului II din actuala Constituie ............................................................ 57 20.2. Consacrarea demnitii umane ca valoare central.................................................. 57 20.3. Instituirea unei categorii de drepturi non-derogabile n timpul msurilor excepionale...................................................................................................................... 58 20.4. Reglementarea restrngerii drepturilor n cadrul Constituiei ................................. 58 20.5. Recomandri de noi formulri constituionale ........................................................ 58 20.5.1 Modificarea articolului 17 ................................................................................. 59 20.5.2. Reformularea articolului 19, alin. 2, n chestiunea extrdrii .......................... 59 20.5.3. Prevederea interzicerii strmutrii, expulzrii sau extrdrii ........................... 59 20.5.4. Regndirea liberului acces la justiie ................................................................ 59 20.5.5 Modificarea articolului 22 ................................................................................. 60 20.5.6. Disocierea drepturilor prevzute n articolul 22 ............................................... 60 20.5.7 Extinderea articolului 23 din Constituie........................................................... 60 20.5.8. Introducerea unui drept referitor la protecia datelor personale ....................... 60 20.5.9. Modificarea articolului 28 ................................................................................ 61 20.5.10. Includerea unui nou drept constituional de acces la dosarul de securitate din perioada comunist ....................................................................................................... 61 20.5.11. Prevederea interzicerii exprese a sclaviei i a muncii forate......................... 61 20.5.12 Schimbarea titulaturii marginale a articolului 29 ............................................ 61 20.5.13 Reformularea prevederilor alin. 5 al articolului 29 ......................................... 61 20.5.14. Reformularea dreptului la libertatea de exprimare ......................................... 62 20.5.15. Regndirea formulrii dreptului constituional la educaie ............................ 62 20.5.16. Modificarea articolului 34 i schimbarea titulaturii sale marginale ............... 62 20. 5.17 Reglementarea distinct a unor drepturi......................................................... 63 4

20.5.18 Clarificarea articolului 38 din Constituie ....................................................... 63 20.5.19. Simplificarea dreptului la proprietate, avnd n vedere urmtoarele elemente constitutive: .................................................................................................................. 63 20.5.20. Modificarea articolului 50 .............................................................................. 63 20.5.21. Interzicerea abuzului de drept......................................................................... 63 21. Relaia drept internaional- drept european- drept intern....................................... 64 22. Reformularea constituiei economice...................................................................... 65 23. Revizuirea Constituiei i limitele ei............................................................................ 65 D. CONCLUZII ...................................................................................................... 67

Prefa

Democraia romneasc n cutarea unui echilibru constituional Istoria nu se repet niciodat pentru c factorii politici, economici i culturali nu se recompun n acelai fel i pentru c principalele personaje politice se bucur de o anumit independen. Cu toate acestea, putem trage anumite nvminte din istoria comparat recent. Dou pericole trebuie evitate: atotputernicia Parlamentului i atotputernicia puterii executive. Imediat dup primul rzboi mondial, pe ruinele a patru imperii, cele mai multe ri europene au adoptat constituii menite s consolideze legitimitatea parlamentelor, ns parlamentarii s-au dovedit, cu excepia celor din Marea Britanie, incapabili s cristalizeze majoriti coerente i durabile. Din douzeci i una de democraii din Europa, paisprezece s-au prbuit ntre 1922 i 1938. Nu trebuie ignorat faptul c democraia romneasc a fost aceea care a rezistat cel mai mult, graie sistemului su electoral care acorda o prim majoritar celui mai puternic partid. Cellalt pericol const n atribuirea a prea multor puteri preedintelui ales prin sufragiu universal, ca n cazul Statelor Unite. Regimul constituional din aceast ar nu este adaptabil altor ri. Situaia este paradoxal, cci este vorba despre una dintre cele mai vechi democraii, care a avut ansa de a avea la conducerea sa din timp n timp persoane provideniale, capabile s mobilizeze energiile naionale n circumstane dramatice, dar care a ales, n cea mai mare parte a timpului, preedini de slab avengur. Dealtfel, sistemul politic real este mult diferit de cel prescris n documentele constituionale: adesea preedintele Statelor Unite aprea drept purttor de cuvnt al echipelor i instituiilor care luau n fapt deciziile. Astzi, anumite aspecte ale sistemului constituional american, definit cu foarte mult timp n urm, ne apar ca fiind desuete, n special cu privire la desemnarea candidailor prezideniali urmare a unui sistem de alegeri primare i a principiului winner takes all n desemnarea marilor electori. n ceea ce privete regimul prezidenial francez adoptat n 1958, ntr-o conjunctur excepional, pentru a se potrivi unui om excepional, e puin spus dezechilibrat, aa cum a aratat-o istoria turmentat a Franei n timpul ultimilor cincizeci de ani. A trebuit adoptat o nou constituie n 2008 fr ca un echilibru ntre puteri s fie n mod veritabil stabilit. Reuita democraiilor americane i francez se explic mult mai mult prin resursele profunde ale societii civile i prin cultura politic imunizant (un rzboi civil i mai multe dezastre sociale n Statele Unite i n Frana unsprezece schimbri de regim din 1789, prin revoluii, lovituri de stat sau nfrngeri militare), dect prin sistemul lor constituional. Aceste dou regimuri hiperprezideniale, destul de diferite unul de altul, au asigurat ntr-o anumit epoc funciile vitale ale statului, dar ncepnd cu aceast generaie, complexitatea societii post-industriale este de aa natur c nu mai putem acorda puteri sporite unui singur om, fie acesta excepional nzestrat.

Regimurile prezideniale puternice sunt obiectul a numeroase critici acerbe. Din treizeci i cinci de ri care au adoptat sistemul prezidenial, n special din America Latin, imitnd sistemul american, n aproape toate regimurile prezideniale (adeseori oligarhice) sa creat o instabilitate cronic, crize i lovituri de stat. n mai multe din aceste ri, doar recent, democraia a fost consolidat. Printre criticile sistemului american subliniem incapacitatea sa de a asigura o bun selecie a candidailor n competiia electoral pentru prezideniale, fenomen remarcat deja de ctre lordul Bryce i Harold Laski. Trebuie mai degrab s preferm un sistem de tip semi-prezidenial ? n realitate exist mai multe versiuni de regimuri semiprezideniale ; ntre Finlanda i Austria diferena este notabil. Dou principii, fondate pe o bogat experien istoric, merit s fie luate n considerare. Primul este cel al votului de ncredere constructiv nscris n constituia german, conform cruia cancelarul nu poate fi constrns s demisioneze doar prin alegerea de ctre parlament a unui nou cancelar i nu printr-un simplu vot negativ. O alt modalitate care merit s fie subliniat este alegerea preedintelui Republicii n dou tururi, precum n Frana. La primul tur se voteaz pentru candidatul preferat. La cel de-al doilea tur - n care cei doar doi candidai rmn n competiie votm mpotriva candidatului n care avem cea mai mic ncredere. Este o metod pertinent i mai selectiv dect n cazul sistemului american de alegeri primare. Cum s acomodm echilibrul puterilor ? Rspunsul nu poate rezulta dect dintr-o dezbatere naional larg i pedagogic, prezentnd opiunile posibile cetenilor, aa cum se angajeaz, cu nelepciune i pruden, raportul Comisiei prezideniale pentru construcia unei noi constituii n Romnia.

Mattei Dogan

Reforma constituional sub semnul moderaiei i al libertii Raportul Comisiei de fa i propune s discute critic i imparial problemele regimului politic, pentru a sugera soluii practice care s rezolve o mare parte din disfuncionalitile sistemului politic i constituional romnesc. Revizuirea Constituiei este un subiect delicat, care risc s devin prea uor inta unor facile manipulri politice. De aceea, soluiile propuse de aceast Comisie trebuie privite ca deliberrile unor experi menite s demareze o dezbatere public ampl i raional. n viziunea noastr, un autentic regim democratic nu reprezint doar punerea n practic a voinei majoritii, ci presupune i se sprijin pe o deliberare public n care opiniile i vocile minoritare trebuie s fie auzite i luate n calcul n mod adecvat. Consolidarea regimului democratic romnesc reclam astzi mai mult ca niciodat restaurarea constituionalismului prin care nelegem guvernare limitat n condiiile n care suveran este legea i nu voina potenial despotic a unui individ sau grup de interese. Constituionalismul nu este ns, doar rezultatul unui proces constituional, ci se sprijin i pe ncrederea fiecrui cetean n puterea Constituiei de a-i apra libertile i drepturile fundamentale. Pledoaria pe care o facem aici este n favoarea unui regim politic ntemeiat pe libertate politic, libertate care, la rndul ei, nu poate supravieui dect n cadrul unui regim moderat i temperat de separaia puterilor, existena corpurilor intermediare i domnia legii. Aceste limite sunt puse nu numai de instituiile politice, legile, constituiile sau corpurile intermediare ce acioneaz ca adevrate ecrane protectoare n calea puterii absolute, ci i de moravuri, maniere, educaie, tradiii i cutume. De aceea, pentru a crea un regim moderat, separarea puterilor nu e dect o condiie necesar, nu ns i suficient. Puterile legislativ i executiv trebuie s fie nu numai clar divizate pentru a evita cumulul de funcii, ci i combinate ntre ele n mod judicios, prin intermediul unui sistem de contraputeri, checks and balances, care asigur n final echilibrul balanei politice. Ca atare, arhitectura instituional a unui regim moderat este rezultatul unei adevrate capodopere legislative care combin, tempereaz i modereaz puterile n vederea crerii unui echilibru viabil ntre ele. Dac atribuiile i sferele de competen ale puterilor n stat trebuie s fie precis definite, aceasta nu revine la a afirma c ele se cuvine s fie i complet separate. O separaie rigid i absolut a puterilor ar conduce n final la paralizie politic i haos. De aceea, legile trebuie s permit puterilor s coopereze pentru realizarea binelui comun, dndu-le n acelai timp posibilitatea i libertatea de a veghea reciproc la posibilele nclcri ale sferei lor de competen. Astfel se explic de ce, prin dreptul su de veto, preedintele, care nu are dreptul de a iniia legi, particip totui n mod indirect la exercitarea puterii legislative, n timp ce parlamentul are dreptul de a exercita o parte din puterea executiv prin dreptul su de a chema minitrii s dea seama de deciziile lor n faa aleilor naiunii. Aceste checks and balances reprezint condiia sine qua non a libertii i moderaiei politice, mpiedicnd att omnipotena legislativului, ct i pe cea a executivului.

Aurelian Criuu 8

Prezentarea Comisiei prezideniale de analiz a regimului politic i constituional din Romnia

n acord cu mandatul pe care i l-a ncredinat Preedintele Romniei, Comisia de analiz a regimului politic i constituional romnesc reunete un numr de experi n drept public independeni. Selectarea lor a urmat un dublu criteriu, cel al competenei profesionale i al absenei unui angajament de natur partinic. n acest context, Raportul elaborat de Comisie ofer o imagine asupra a dou dimensiuni complementare. Pe de o parte, o analiz a strii de fapt, cu accent pe acele blocaje i limitri de natur a slbi eficacitatea guvernrii. Pe de alt parte, o lectur prospectiv ce are n vedere eventualele soluii pe care naiunea le poate lua n considerare n viitor. Din acest punct de vedere, prin compoziie i mandat, Comisia nu a intenionat s se substituie unei eventuale Adunri constituante. De aici, profilul intelectual al textului nsui. Acesta nu este gndit ca un proiect de constituie, ci ca o sum de reflecii i remedii instituionale. Membrii Comisiei au fost contieni de faptul c un anume scepticism este necesar n acest efort la care s-au angajat. Inexistena unor soluii incontestabile face obligatorie prudena, de unde i grija cu care actuala Comisie a marcat punctele n care este util ramificarea unor soluii constituionale. Valorile care au definit Comisia pot fi localizate n spaiul ncrederii n libertatea politic i n demnitatea uman ca repere cardinale. Comisia a avut n vedere faptul c alegerile fundamentale vor reveni naiunii nsei. Redactarea ntregului text al Raportului s-a subsumat acestui deziderat. Membrii Comisiei Comisiei prezideniale de analiz a regimului politic i constituional din Romnia :

Preedini onorifici : Aurelian CRIUU, Prof. univ. dr. tiinte politice, Universitatea Indiana din Bloomington Mattei DOGAN, Director emerit de cercetare la Centre Nationale de la Recherche Scientifique, Paris.

Preedinte : Ioan STANOMIR, Prof. univ. dr. drept constituional, Universitatea din Bucureti Secretar tiinific : Radu CARP, Conf. univ. dr. drept i tiine politice, Universitatea din Bucureti. Membri : Dacian DRAGO, Conf. univ. dr. de drept administrativ i drept european, Universitatea Babe - Bolyai din Cluj.

Veress EMD, Lector univ. dr drept Universitatea "Sapientia", Cluj-Napoca/Miercurea Ciuc Iulia MOTOC, Prof. univ. dr. drept internaional, Universitatea din Bucureti Vlad PERJU, Profesor Asistent, dr., drept constituional i european, Boston College Law School Genoveva VRABIE, Prof. univ. dr. Universitatea "Al. I. Cuza", Universitatea "Mihail Koglniceanu" Iai.

La elaborarea Raportului i-au adus contribuia, n calitate de experi solicitai de membrii Comisiei: prof. univ. dr. dr. hc. Tudor Drganu, membru corespondent al Academiei Romne, prof. univ. dr. Rodica Narcisa Petrescu, Universitatea Babe - Bolyai, Cluj-Napoca, conf. univ. dr. Maria Orlov, Preedinte al Institutului de tiinte Administrative din Republica Moldova.

10

A. Constituia ca fundament al regimului politic i constituional

Orice comunitate politic modern se definete n funcie de reperele constituionale pe care le aeaz la temelia sa. Din acest punct de vedere, structura legii fundamentale nu poate fi ignorat n momentul n care maniera de guvernare a naiunii n cauz este evaluat. Dei nu epuizeaz temele politice, Constituia este, mai ales n contextul postcomunist, un element esenial n ordinea desenrii unui contur al democraiei liberale. n egal msur, Constituia este un ansamblu de reguli ce organizeaz jocul politic, articulnd un sistem n care rolul principal l au instituiile i actorii politici. Ea este, n lumea de dup cel deal doilea rzboi mondial, liantul care asigur unitatea naiunii i care indic existena unui patriotism constituional. Termenul de naiune este avut n vedere n accepiunea sa de comunitate de ceteni, unit de loialitatea fa de legea fundamental. Este vorba, aadar, de un sens civic, iar nu etnic. n egal msur, aceast accepiune este n perfect consonan cu principiul constituional al proteciei minoritilor naionale de pe teritoriul Romniei, n baza angajamentelor asumate de ctre statul romn dup Revoluia din decembrie 1989. Constituia ndeplinete astfel nu numai o funcie normativ (articularea unui cadru de funcionare al statului i de garantare a libertilor), dar i una simbolic. Cetenia se definete n raport cu acest reper al legii fundamentale. Invocarea Constituiei nu este un simplu gest mecanic, ci devine ocazia de a reveni la fundamentele nsei ale democraiei. Desprinderea de comunism implic, n cazul Romniei, ca i al tuturor celorlalte naiuni din spaiul central i est european, recursul la Constituie ca modalitate prin care ruptura de trecut este marcat, dincolo de orice ambiguitate. Construcia constituional devine parte a unui proces de tranziie democratic. Evident, n interiorul acestui proces, legea fundamental are un rol important, dar nu este unicul element implicat n acest efort de schimbare instituional i a mentalitilor. Se poate, aadar, observa c Romnia nu face excepie de la o regul definind aria evocat: adoptarea unei noi Constituii este mai mult dect rezultatul unui proces legislativ. Noile constituii postcomuniste sunt, n mod inevitabil, documente care vorbesc, utiliznd limbajul juridic, despre o comunitate de ceteni n cutarea unei noi identiti. Legea fundamental are menirea de a oferi un punct n jurul cruia s se poate nate un ataament democratic, ataament care s se substituie, n timp, vechilor raportri definind intervalul totalitar. Construcia constituional a fost influenat de profilul tranziiei: distincia dintre tranziiile negociate i cele revoluionare nu este doar una academic. n cazurile polonez sau maghiar, mecanismul de mas rotund a obligat cele dou pri, partidul unic i opoziia democratic, la un tip de negociere care a favorizat identificarea unui compromis democratic. Debutul a fost reprezentat de organizarea unei comunicri ntre taberele separate de clivajul ideologic. Aranjamentul constituional a fost, n mod necesar, unul de compromis. Alegerile din mai 1990 au oferit unui partid politic, Frontul Salvrii Naionale, o majoritate electoral ce permitea controlul procesului constituional. Cele dou treimi din Camera Deputailor i Senat creau condiii diferite de cele care au impus compromisul ca model de viziune constituional: n aceste circumstane, arhitectura constituional a naiunii a fost cea agreat de partidul ce deinea aceast poziie privilegiat. Negocierea cu 11

opoziia a fost limitat, din raiuni care ineau de echilibrul electoral i de profilul momentului politic. Constituia Romniei este, aadar, la 1991 un act care poart girul unui partid i al unui preedinte plebiscitat de naiune. Absena unei dezbateri constituionale autentice este una dintre dimensiunile acestei etape istorice. Relund o sintagm impus de reflecia constituional, anii 1990-1991 sunt cei ai unui moment constituional ratat. Polarizarea opiniilor i majoritile din adunri au fcut imposibil punerea n discuie a temeliilor comunitii democratice nsei. Refondarea naiunii, pe temei constituional, nu s-a realizat dect parial. Romnia a beneficiat, ncepnd cu decembrie 1991 de o lege fundamental care i-a ndeplinit, pn la un punct, menirea legal, dar nu a atins inta simbolic care se afl la originea autenticului ataament civic. Cu toate limitele sale, Constituia din 1991 a asigurat suportul instituional al unei dezvoltri democratice. Asumarea de ctre societatea romneasc a dublei integrri, n NATO i n Uniunea European, a servit, n mod decisiv, obiectivului democratizrii. Nu este mai puin adevrat c integrarea european a relevat, indubitabil, imperfeciunile unui sistem constituional, imperfeciuni explicabile i prin perspectiva momentului adoptrii ei. Reamenajarea raporturilor dintre autoritile publice i dintre stat i cetean n vederea integrrii europene a fost miza revizuirii din anii 2002-2003. S-a argumentat, la acel moment, c modificrile operate vor fi de natur s permit adaptarea mecanismelor naionale celor europene. n condiiile absenei unui acord interpartinic de schimbare a temeliilor constituionale, revizuirea din 2003 nu a avut dect un efect limitat. n niciunul dintre punctele pe care i le-a asumat pe agenda public, revizuirea nu a produs rezultatul pe care se miza. Ameliorrile pe care lea introdus nu au fost dect punctuale, structura Constituiei de la 1991 nefiind afectat fundamental. n plus, dezbaterea constituional i campania referendar nu au oferit dect n mic msur ocazia unor discuii de substan n marginea proiectului dezbtut de adunri. Invocarea finalitii ntregului proces (aderarea la Uniunea European) a descurajat schimbul liber de idei. Ca i n 1991, n 2003 nu putem vorbi de o participare contientizat a naiunii la procesul de nnoire a Constituiei. Consultarea referendar nu poate nlocui o autentic interogare n marginea tezelor avansate de Constituie. Intrarea Romniei n Uniunea European este de natur s modifice radical parametrii n care se formuleaz ecuaia constituional autohton. Pe de o parte, perioada obiectivelor de anvergur precum integrarea euro-atlantic este, n mod efectiv, ncheiat. Din acest moment, Romnia este parte a unei familii democratice, iar invocarea unei inte precum aderarea este irelevant. Pe de alt parte, Romnia, ca membru al Uniunii Europene, devine parte a unui proces amplu de reflecie, proces care privete natura i funciile Uniunii Europene nsei. n aceast ecuaie, Romnia nu mai este martor, ci actor instituional. Statul romn este obligat s ia act de necesitatea operrii unor modificri ale legilor, inclusiv ale Constituiei de natur s ofere perspectiva modernizrii de profunzime. Relaia dintre stat i cetean nu mai poate fi aceea tradiional: n noile date politice, reperul n funcie de care trebuie s organizeze ntreaga arhitectur instituional este comunitatea de ceteni. Aderarea la Uniunea European nu este un element exterior Constituiei, dimpotriv. Europenizarea implic, aa cum viaa constituional european postbelic o indic, racordarea guvernrii nsei la un spirit democratic. Decalajul dintre retorica oficial i practica efectiv este incompatibil cu ethosul pe care l ntruchipeaz Uniunea European. De asemenea, n noile condiii, modernizarea 12

statului poate fi abordat, intelectual i politic, de pe poziii definite de noua poziionare a Romniei nsei. Evocarea practicii europene relev pn la ce punct reflecia n marginea Constituiei este imaginat ca o realitate dinamic. Cel mai recent caz este cel al Franei, acolo unde o comisie convocat de Preedintele Republicii a fost nsrcinat s ofere o imagine a modalitilor prin care se poate atinge obiectivul unei A cincea republici mai democratice. Lectura unui asemenea document reliefeaz utilitatea unui demers raional, echilibrat i moderat, demers destinat s adecveze instrumentele guvernrii unei societi n schimbare. Eforturile fcute n Frana, dar i n Finlanda relev prezena, n cadrul Uniunii Europene, a unei contiine a faptului c edificarea democraiei constituionale nu este un proces delimitat n timp. Regndirea dreptului i a Constituiei trebuie s se fac n lumina noilor tendine n funcie de care se modeleaz viaa public. Din noua poziie pe care o ocup dup ianuarie 2007, Romnia nu poate ignora aceste evoluii. Distincia dintre procesul european i cel democratic naional este irelevant acum. Calitatea democraiei constituionale autohtone este un factor ce modeleaz prestaia european a Romniei i influeneaz structura democraiei europene n ansamblul ei.

13

B. Crize i puncte sensibile Regimul constituional romnesc poate fi caracterizat ca unul eclectic, att prin prisma normelor constituionale care l articuleaz ct i prin prisma practicii politice din perioada 1991 -2008. Profilul lui se nate prin acumularea de elemente foarte diverse: proiectul constituional al partidului dominant n 1990, mprumuturile constituionale operate n Adunarea constituant i cu ocazia revizuirii, dar i contribuia instituional a actorilor politici. n ordine istoric, primele disfuncii i neajunsuri ale unor norme constituionale lacunare sau lapidare, dar mai ales ale unei practici politice dictate de interese personale sau de grup, s-au manifestat n perioada 1996- 2000, cnd, printr-o interpretare greit a textelor constituionale, Preedintele atunci n funcie a demis pe primul ministru, iar unii minitri demii de acesta au refuzat s-i prseasc fotoliile. Etapa de dup noiembrie 2004 este cea care a relevat, n mod dramatic, tensiunile latente localizabile n edificiul constituional. Fenomene aprute n acest context (coabitarea de facto ntre un ef de stat i un premier cu opiuni politice divergente, suspendarea Preedintelui din funcie, interveniile frecvente ale Curii Constituionale) au modificat imaginea pe care elita i publicul o aveau asupra Constituiei i modului ei de funcionare. Dintr-un anumit punct de vedere, ultimii patru ani au contribuit, decisiv, la impunerea ideii potrivit creia actuala ordine constituional nu este de natur s asigure o funcionare raional i echilibrat a mecanismelor statului. Miza modernizrii statului i a redefinirii manierei n care statul se raporteaz la cetean a devenit un imperativ constituional. n anii de dup 2004, problema politic romneasc devine una politicoconstituional pentru prima dat n anii de dup 1991. Disfuncionalitile nu mai sunt atribuite, prioritar, unui conflict interpersonal, ci sunt puse n legtur cu un set de reguli i de proceduri ce guverneaz chiar soluionarea conflictelor. Noutatea unor proceduri este dublat de interesul pe care elita politic, intelectual i comunitatea de ceteni l arat n relaia cu Constituia. Orict de paradoxal, succesiunea de crize din anii 2006-2007 a plasat Constituia i constituionalismul ntr-o poziie central, niciodat deinut pn atunci. Creterea gradului de interes public a determinat o nou atenie acordat unor factori irelevani pn atunci: calitatea democraiei constituionale, legitimitatea autoritilor constituionale, deciziile uneori criticabile ale Curii Constituionale, rolul referendumului n tranarea unor conflicte de ordin constituional. n acest mod, pe o cale oblic, anii din urm au permis crearea condiiilor pentru un nou tip de lectur constituional. Este vorba de o analiz ce acord atenie relaiei politicjuridic, fiind interesat i de dinamica care se nate ntre decizia actorilor politici, pe de o parte, i reacia public, pe de alt parte. Apartenena la familia european dup 1 ianuarie 2007 a nsemnat, simbolic, nu att pacificarea vieii politice, ct o situare a Constituiei pe agenda dezbaterii publice. Blocajele i punctele sensibile au fost identificate ca fiind relevante nu doar pentru cercul elitei guvernante, ci i pentru comunitatea civic, n ansamblul ei. De aici, o nou energie pentru reflecia politic i constituional din spaiul romnesc.

14

1. Structura puterii executive i conflictele din interiorul ei Statutul Preedintelui Republicii a fost afectat n mod direct de maniera n care s-a conturat peisajul constituional i politic n anii de dup noiembrie 2004. Se poate observa c, n contextul evocat, tensiunile prezente i n trecut sunt exacerbate. Crizele din mandatul preedinilor Constantinescu sau Iliescu (2000-2004) anticipeaz acest tipar al conflictului din cadrul executivului dualist. Incontestabil, rdcina acestui tip de conflict este una constituional. Constituia din 1991, revizuit n 2003 preia, asemeni altor constituii din spaiul central i esteuropean, tiparul executivului dualist, tipar imaginat i impus de legea fundamental francez de la 1958, cu modificrile ei ulterioare. Simplificnd, n conformitate cu aceast schem, un preedinte ales direct de naiune se situeaz n faa unui ef de cabinet, acesta din urm validat prin votul Parlamentului. Avnd n vedere sprijinul de care se bucur eful de cabinet n parlament, putem afirma c legitimitatea popular a Preedintelui Romniei se afl ntr-o situaie delicat. De aici, un model al tensiunilor din cadrul executivului care marcheaz viaa regimurilor semiprezideniale n Europa central i de est. Cazurile Rusiei, Poloniei sau Slovaciei pot fi oferite ca exemple n aceast ordine de idei. Romnia nu face excepie de la regul, fiind doar una dintre naiunile care a se confrunt cu acest tipar de comportament politic. Ambiguitatea Constituiei de la 1991, revizuit n 2003, rezid n stabilirea unei structuri politice n interiorul creia alegerea direct a efului de stat nu este nsoit de configurarea unui set de instrumente de natur s permit exercitarea acelui gen de atribuii care pot conduce la realizarea mandatului prezidenial. Contradicia dintre art. 80 din Constituie, care atribuie importante funcii Preedintelui i celelalte articole ce privesc atribuiile concrete ale acestuia determin imposibilitatea ndeplinirii rolului su n societate. Partajarea atribuiilor conduce n mod natural la confruntarea ntre cele dou legimiti: reprezentarea naiunii de ctre Parlament versus reprezentarea naiunii de ctre preedinte. n aceast ecuaie, eful de guvern care se detaeaz de Preedinte, aa cum este cazul n intervalul de dup 2005, va cuta, n mod natural, s invoce legitimitatea parlamentar ca surs a sprijinului su politic. Cum s-a observat n anii de aplicare a actualei Constituii, dat fiind i suprapunerea temporal dintre alegerile parlamentare i cele prezideniale, ntregul peisaj politic a fost articulat n jurul persoanei efului de stat. Tensiunea din cadrul executivului decurge, pe cale de consecin, din repoziionarea grupurilor parlamentare i partidelor politice n raport cu preedintele. Dei acesta din urm este privit ca fiind situat n centrul vieii publice, el nu deine prghiile efective prin care s poate oferi o ieire din succesiunea de crize constituionale care se poate nate din tensionarea relaiilor cu cabinetul aflat n exerciiul funciunii. Decalajul dintre mandatul prezidenial, pe de o parte, i ansamblul de prerogative de care dispune eful de stat, pe de alt parte, se afl la originea evoluiilor asociate cu rivalitatea Preedinte-Premier. O dat cu mobilizarea sprijinului parlamentar, aceast rivalitate este convertit, simbolic, n rivalitatea Preedinte-Parlament. n acest mod, calea confruntrii dintre cele dou suveraniti este deschis. Rivalitatea intra-executiv devine factorul ce modeleaz ntregul mecanism constituional. Se cuvine amintit c existena unei duble suveraniti n cadrul executivului este o caracteristic a tuturor regimurilor semi-prezideniale. 15

n aceast perspectiv, clarificarea relaiilor din interiorul puterii executive, mai cu seam n momentele n care apare necesitatea remanierii, este un imperativ al unei viitoare Constituii. Este obligatoriu ca regula constituional s fie formulat cu maxim de claritate, indicnd posibilitatea Preedintelui de a refuza candidatul propus de primul- ministru, condiiile n care aceast prerogativ va fi exercitat, detaliind procedurile i indicnd numrul de cazuri n care preedintele poate refuza aceast numire. 2. Absena unor mecanisme de prevenire i soluionare a crizelor constituionale Rivalitatea din cadrul executivului nu poate fi disociat de o dimensiune a Constituiei actuale, anume absena unor mecanisme prin intermediul crora tensiunea dintre instituii s fie eliminat. Pe cale de consecin, ceea ce ar putea fi administrat echilibrat i lipsit de ambiguitate devine elementul ce provoac succesiunea de crize cu care se confrunt, dup 2004, republica. Tensiunea din cadrul executivului are un corespondent n relaia delicat care se creaz ntre eful de stat, pe de o parte, i parlamentul care tinde s sprijine o majoritate fidel unui cabinet favorabil premierului, pe de alt parte. Ipoteza descris este aceea a unei coabitri, similar cu cea pe care o experimenteaz, n anumite ocazii, i Republica Francez. Diferena dintre cele dou sisteme constituionale este dat de prezena/absena procedurii dizolvrii Camerei/Camerelor, n situaia unui blocaj. Prelund, parial, modelul francez, actuala Constituie a intenionat s nu ofere preedintelui prerogative care s fie privite ca surse ale unei puteri potenial tiranice. Dizolvarea camerelor, pe tipar francez, a fost evitat, fiind preferat o soluie care, prin complexitatea ei politic i constituional, transform alegerile nainte de termen ntr-o imposibilitate legal. Blocajul generat de tensiunea dintre preedinte, premier i adunri nu poate fi gestionat fr a crea efecte negative. n fapt, aa cum a indicat i diferendul dintre preedinte i premier n chestiunea alegerilor anticipate, n cursul anului 2005, regula n vigoare nu ofer un mecanism pentru recursul la electorat, n vederea tranrii unui conflict politic. Ceea ce s-a omis, n lectura dat controversei evocate, este faptul c alegerile anticipate reprezint o cale natural de ieire din blocajele constituionale ale regimurilor semiprezideniale. Dizolvarea intervine, aa cum indic i experiena francez, nu ca un act arbitrar, ci ca o modalitate de tiere a nodului gordian. Fr noi alegeri, scenariul care se contureaz este cel de blocaj: cele dou suveraniti se nfrunt, fr a se ntrevedea o cale de mijloc rezonabil. Or, n orice democraie constituional, electoratul este n situaia de a arbitra astfel de conflicte. Chestiunea constituional a dizolvrii Parlamentului nu poate fi separat de evoluia procedurii suspendrii din funcie. Introducnd un mecanism care nu are corespondent n legislaia european (cu excepia Austriei, acolo unde corolarul juridic este diferit), Constituia de la 1991 a prevzut suspendarea din funcie ca o pe o modalitate prin care, n circumstane extreme, Parlamentul provoac un referendum pentru demiterea preedintelui. Cazul din 2007 este simptomatic n msura n care evoluia politic a probat existena unei lecturi novatoare a Constituiei. Actul de suspendare nu s-a ntemeiat dect pe intenia camerelor de a trana, n favoarea lor, conflictul care le opunea cu eful de stat. Asimetria este evident: spre deosebire de preedinte, care nu are prerogativa dizolvrii dect prin respectarea unor mecanisme ce fac irelevant instituia n sine, adunrile pot suspenda pe eful de stat cu aceeai majoritate prin care nvestesc sau demit un guvern. Prin aplicarea din 2007, Camerele au modificat profilul instituiei suspendrii: aceasta a devenit 16

o prghie prin care un legislativ favorabil cabinetului poate neutraliza, pe termen mai scurt sau mai lung, pe eful de stat. Efectul constituional al procedurii de suspendare este situarea, n opoziie, a celor dou expresii ale suveranitii. Reconfirmarea preedintelui devine expresia unei democraii semidirecte, n vreme ce votul politic pentru alegerea reprezentailor apare ca asociat regimului reprezentativ. Inevitabil, aa cum a relevat votul din mai 2007, confruntarea dintre preedinte i adunri se organizeaz n jurul unei viziuni a preeminenei Camerelor, preeminen care este pus n oglind cu legitimitatea popular a efului de stat. Dincolo de antagonismul de natur a slbi edificiul democraiei constituionale, procedura actual nu ofer ansa unei ieiri ulterioare din criz. Spre deosebire de alte Constituii, precum cea a Austriei, actuala lege fundamental nu instituie o sanciune pentru parlamentul a crui iniiativ de demitere a fost infirmat de naiune. n acest mod, status quo-ul este meninut, cu preul acutizrii crizelor. 3. Ambiguitatea reglementrii medierii n ceea ce privete reglementarea funciei de mediere exercitate de ctre Preedinte, textul constituional nu este suficient de clar. Este evident c Preedintele trebuie s pun n contact autoritile statului, pentru c nu poate s pun n contact puteri, aa cum indic textul. Pe de alt parte, se ridic ntrebarea dac este vorba, n acest context, doar de autoritile ale cror conflicte le traneaz Curtea Constituional sau i de alte autoriti implicate n exercitarea celor trei puteri, inclusiv unele care nu au fost incluse n Constituie? Cum medierea nu trebuie, de principiu, limitat, logic ar fi cea de-a doua soluie. Acceptnd aceast premis, ne putem ntreba n continuare dac autoritile vizate sunt obligate s rspund apelului Preedintelui la mediere. Textul Constituiei nu sugereaz obligaia, dei autoritile sunt datoare s coopereze loial. i mai neclar este cel de-al doilea tip de mediere reglementat de Constituie, medierea ntre stat i societate. Termenii stat i societate nu sunt definii constituional, astfel nct s se poat ti dac prin stat se nelege doar sistemul de autoriti publice, sau i ntreaga administraie public, ca i, la limit, partidele parlamentare. La fel, Constituia nu spune dac n societate ar trebui incluse partidele parlamentare i neparlamentare, organizaiile nonguvernamentale i reprezentanii tuturor grupurilor semnificative din societate care nu posed o capacitate de organizare n scopul de a le permite s iniieze negocieri (omeri, pensionari i alte categorii de acest gen). Medierea dintre stat i societate ridic de asemenea o ntrebare legitim: ce tip de conflict ntre stat i societate ar fi de natur s activeze competena Preedintelui? Acest tip de mediere implic n fapt capacitatea Preedintelui de a sesiza potenialul de pericol al unor conflicte, care pot fi latente i nu neaprat exprimate public. 4. Statutul democraiei semidirecte Criza suspendrii din funcie a Preedintelui a relevat, n egal msur, precaritatea statului democraiei semidirecte n regimul nostru constituional. Prin obiectivele i modalitatea lor de convocare, referendumurile nu sunt prezene familiare n peisajul nostru politic. O lectur a legii fundamentale probeaz faptul c relaia dintre naiune i reprezentanii si este una asimetric. Cu excepia a dou cazuri, suspendarea din funcie i 17

ratificarea referendar a Constituiei, corpul electoral nu are posibilitatea de a-i impune propria viziune, n contrapondere cu aceea mbriat de adunri. i aceasta cu att mai mult cu ct, acceptnd modelul iniiativei populare, n materie legislativ i constituional, legea fundamental adoptat la 1991 nu a introdus i mecanismul complementar ei, anume veto-ul popular (referendumul abrogativ), respectiv prerogativa acordat unui numr de ceteni cu drept de vot de a iniia o consultare popular avnd ca obiect o lege votat de camere. Efectul acestei proceduri este naterea unui dialog autentic ntre naiune i reprezentanii ei, dialog n cadrul cruia monopolul legiferrii s nu mai fie deinut de adunri. Dup cum putem constata din experiena comparat, o decizie politic a viitoarei Adunri Constituante privind adoptarea referendumului abrogativ trebuie nsoit de reglementarea amnunit a acestui mecanism. 5. Structura Parlamentului: bicameralism sau unicameralism. Structura Parlamentului, n cadrul democraiei constituionale de la noi, nu poate fi separat de interogaia legat de felul n care a fost gndit maniera sa de recrutare. n joc este mult mai mult dect o simpl opiune bicameral sau unicameral: miza refleciei este modalitatea n care naiunea este reprezentat la nivel constituional. Din acest punct de vedere, actuala Constituie nu a dat dect un rspuns parial la aceast ntrebare. Bicameralismul romnesc a fost, de la debuturile sale, fondat pe viziunea potrivit creia cele dou Camere vor fi alese prin vot direct; ceea ce le va distinge nu va fi modul de recrutare, ci norma de reprezentare. Pe cale de consecin, ntre 1990 i 2003, camera superioar nu a fost dect replica celei inferioare, fr ca vreun element instituional s contribuie la marcarea distinciei dintre cele dou nivele. Modificarea din 2003 a ncercat, cu timiditate, s introduc un punct legat de diferenierea funcional, dar alternana dintre postura de camer de decizie i camer de reflecie este una care nu elimin principiul de baz al bicameralismului egalitar. Se poate argumenta c una dintre raiunile scderii de prestigiu a instituei parlamentare este i absena clarificrii unuia dintre punctele capitale ale oricrui proces de construcie constituional: existena uneia sau a mai multor camere nu poate fi separat de formularea unui argument coerent care s trimit la mai multe paliere de reflecie: - articularea unui profil al camerei superioare, din unghiul de vedere al recrutrii; - opiunea, lipsit de ambiguitate, n favoarea unei relaii egalitare sau dimpotriv asimetrice ntre cele dou Camere; - evaluarea riscurilor i costurilor pe care le presupune abolirea camerei superioare; - identificarea relaiei, poteniale, dintre organizarea statului i modalitatea n care naiunea este reprezentat; - n cazul opiunii bicamerale, decuparea unor domenii de interes pe care Senatul s i le asume, n vederea marcrii poziiei sale simbolice. Reprezentarea nu poate fi separat, artificial, de domeniul prerogativelor efective ncredintae Camerelor. 6. Parlamentul: control i legiferare

18

Unul dintre paradoxurile actualei Constituii rezid n faptul c, dei declar Parlamentul a fi organul reprezentativ suprem al poporului romn, a creat o practic politic i instituional cu urmtoarele consecine: - reducerea funciei de control asupra executivului la o procedur lipsit de efectivitate n plan practic; - transformarea adunrilor n camere chemate s voteze propunerile iniiate de guvern; - creterea, dramatic, a ponderii ordonanelor simple i de urgen n cadrul totalului de acte normative adoptate de Parlament. n fapt, cele trei aspecte evocate anterior nu pot fi disociate de o mutaie care afecteaz statutul adunrilor n regimul constituional romnesc: decderea Parlamentului din poziia de legislator, crearea unei relaii asimetrice de dependen ntre adunri i cabinet, stabilirea unei reguli n virtutea creia majoritatea din camere i ofer sprijinul ei necondiionat, incluznd aici renunarea la dreptul de ai stabili agenda legislativ a adunrilor. Dincolo de statistici i de fapte documentabile istoric care atest c niciun cabinet nu a fost nlturat prin moiune de cenzur, maniera n care instituia delegrii legislative a fost imaginat a contribuit, decisiv, la erodarea poziiei constituionale a camerelor. Ceea ce ar fi fost, n circumstane fireti, un mecanism de excepie, a fost ridicat la rangul de soluie constituional principal: chiar i dup revizuirea din 2003, ordonanele de urgen rmn un factor care amenin, dramatic, statutul camerelor de legislator. Orice mecanism de prevenire a abuzurilor s-a dovedit a fi irelevant, astfel nct, majoritate dup majoritate, cabinetele opereaz cu un sistem care aeaz Parlamentul n situaia de a ratifica acte normative al cror efect este deja produs. ntr-o msur mai mare dect n alte democraii, Parlamentul Romniei este minat de o evoluie care are originea ei profund, pe de o parte, n ntrirea excesiv a ponderii executivului n administrarea treburilor naiunii, i, pe de alt parte, n presiunea care impune, drept criteriu de evaluare a performanelor democratice, numrul i viteza de adoptare a actelor normative. n acest mod, delegarea legislativ este legitimat ca o soluie care ofer adunrilor iluzia unui control i perspectiva unei legiferri facile. Efectul secundar al acestei practici este, incontestabil, pervertirea noiunii de reprezentare i apariia unui complex al dependenei guvernamentale, la nivelul adunrilor. Un detaliu constituional care nu poate fi omis este instituia asumrii rspunderii guvernului: n condiiile n care nu se insereaz nicio clauz de limitare temporal i material a acestei proceduri, abilitatea guvernului de a ignora opoziia, invocnd existena majoritii din camere, este legitimat constituional. Maniera de reglementare evocat indic pn la ce punct este util regndirea funciei primare de legiferare, funcie ce revine adunrilor. 7. Imunitatea parlamentar Simbolic, elementul care slbete poziia adunrilor n eafodajul democraiei constituionale este statutul i lectura dat de reprezentanii nsii instituiei imunitii parlamentare. Deloc paradoxal, scderea influenei efective a Parlamentului n cadrul procedurii de control i de legiferare este dublat de o tendin de a extinde, n mod ilegitim, sfera de protecie acordat de Constituie celor care reprezint naiunea. n acest mod, parlamentarii privesc imunitatea ca pe un cec n alb, destinat s ofere premizele naterii unei caste de ceteni care beneficiaz de o poziie de impunitate i 19

intangibilitate. Protecia, natural, n faa ingerinelor puterii executive este transformat n argumentul care justific apariia unor privilegii de natur procesual-penal. Prin deciziile sale, Curtea Constituional a contribuit la aceast evoluie, dnd justificri constituionale unei practici care descurajeaz egalitatea n faa legii. Cetenii au ajuns s asocieze instituionalizarea i generalizarea corupiei n stat n perioada post-decembrist cu imunizarea parlamentarilor fa de rspunderea n faa legii. Echilibrul i prudena sunt ignorate n aceast dezbatere public. Se ignor, din raiuni mediatice, faptul c instituia imunitii parlamentare i are raiunile ei de a fi, ca pavz n faa unui abuz politic: fr o protecie politic, reprezentanii ar fi n imposibilitatea exercitrii mandatului. n egal msur, extinderea abuziv a laturii penale are drept principal consecin naterea premizelor pentru abuzul politic. Reprezentarea, n acord cu o ordine constituional fireasc, nu poate implica constituirea unui corp de ceteni care refuz, n temeiul calitii lor de voci ale naiunii, supunerea n faa legii. 8. Rolul i competenele Curii Constituionale Justiia constituional nu este inventat, n peisajul autohton, odat cu Constituia de la 1991. Dispunnd de o tradiie ce coboar pn la 1912, sistemul precomunist acorda puterii judectoreti ordinare dreptul de examinare a constituionalitii legilor. Acest drept i ntrea potenialul de independen, permind judectorilor s pronune sentine cu relevan pentru jurisprudena european. O dat cu regimul constituional de la 1991, Romnia se racorda unui curent inspirat, n dreptul comparat de ctre Hans Kelsen, imaginnd, n vederea controlului general al aplicrii Constituiei, o jurisdicie special, Curtea Constituional. Din acest punct de vedere, centralitatea poziiei Curii n eafodajul constituional nu se mai cere reliefat suplimentar: existena nsi a unei democraii constituionale depinde de credibilitatea i vitalitatea unei asemenea instituii. Cazurile german sau sudafrican indic pn la ce punct succesul tranziiei ctre democraie este facilitat de succesul Curilor evocate. Evoluia Curii Constituionale din Romnia nu poate fi separat de evoluia democratizrii nsei. Limitele, ca i succesele sale, se datoreaz unui context care a determinat profilul su, de la prerogative pn la recrutare. Politica de selecie de la nivelul adunrilor i al efilor de stat a marcat, pe termen mediu i lung, maniera n care tribunalul constituional s-a poziionat, n spaiul public. Compoziia politic a fost una asumat de la debuturi, din anul 1991, i n niciun moment factorul politic nu a fost eliminat din ecuaie. Se poate aprecia c poziia de proeminen a Curii este obinut n momentele de maxim expunere public, sub semnul controverselor politice. Anul 1996, atunci cnd Curtea a soluionat un caz avnd n centrul su constituionalitatea candidaturii Preedintelui Ion Iliescu, anticipeaz maniera n care, dup 2005, tribunalul constituional va fi invitat s traneze litigii care sunt investite cu o miz simbolic evident. O dat cu acutizarea conflictelor din cadrul executivului, Curtea va deveni, chiar i mpotriva voinei sale, un arbitru al vieii politice. n acest nou context, reflecia n marginea Curii Constituionale trimite la modalitatea n care poate fi consolidat democraia constituional nsi. Prin statut i misiune, justiia constituional stabilete cadrul n interiorul cruia actorii politici acioneaz. Credibilitatea organismului ce interpreteaz Constituia determin, pe cale de consecin, credibilitatea democraiei n ansamblu. Pe acest fundal, cteva notaii pot fi formulate, avnd ca punct de pornire o experien autohton de aproape dou decenii: 20

- Curtea Constituional i are raiunile ei de a fi, ea trebuind s fie relegitimat i nicidecum desfiinat; - normele ce reglementeaz Curtea Constituional trebuiesc regndite de aa manier nct rolul Curii Constituionale, de "gardian al Constituiei" i garant al drepturilor fundamentale, s aib efectiv anse de a se transforma n realitate; - cauza nerealizrii rolului Curii Constituionale nu trebuie cutat numai n textul Constituiei, ci n principal n modul defectuos n care sunt articulate raporturile dintre autoritile publice; - selectarea judectorilor la Curtea Constituional este defectuoas. 9. Organizarea administrativ O dat cu integrarea n Uniunea European, tema organizrii statului, la nivelul colectivitilor locale, nu mai poate fi evitat. i aceasta cu att mai mult cu ct intrarea n Europa aduce n prim plan realitatea unui decalaj istoric ntre angajamentele asumate de statul romn, pe de o parte, i maniera n care comunitile locale au fost guvernate, pe de alt parte. Se poate afirma c, ncepnd cu ianuarie 2007, statul romn deine ansa istoric de a regndi modalitatea n care se amenajeaz relaia dintre centru i teritoriu. De aceast dat, valorificarea experienei europene este un fapt natural, iar argumentele legate de separatism i dezmembrare naional sunt irelevante n noul context. Eecul regiunilor de dezvoltare, gndite ca entiti ce nu sunt uniti administrativteritoriale, a indicat pn la ce punct operaiunea de soluionare parial a chestiunii raionalizrii guvernrii locale este sortit eecului. Nu mai puin semnificativ este i experiena rezultat din scrutinul local din iunie 2007: desemnarea direct a preedinilor de consiliu judeean a relegitimat electoral, n cteva cazuri, stiluri de guvernare local autoritar. n acest mod, o inovaie destinat s sporeasc libertatea politic local a avut drept efect secundar ntrirea autoritii unor personaliti dominante la nivel provincial. n perioada 1990-1996 nu au existat preocupri privind elaborarea unei strategii de dezvoltare regional a Romniei, din cauza perspectivei ndeprtate de aderare la Uniunea European dar i din cauza regimului politic: n acea perioad partidele naionaliste au avut un cuvnt de spus n privina guvernrii, fiind chiar cooptate la guvernare, iar aceste partide se opuneau oricrei discuii despre amenajarea teritoriului dup alte principii. Preocupri n acest sens ncep s apar doar dup 1996, fiind concretizate n Legea nr. 151/1998. Aceasta prevedea crearea unor regiuni de dezvoltare care nu sunt definite ca uniti administrativteritoriale i nu au personalitate juridic. Cele 8 regiuni de dezvoltare s-au creat prin asocierea judeelor nvecinate benevol potrivit legii, n realitate doar prin efectul legii. Aceast ncercare de regionalizare nu a avut un impact economic pozitiv, deoarece judeele au n continuare o abordare mai degrab concurenial, ceea ce face ca parteneriatele ntre judee, dei ar aduce importante beneficii economice, s fie extrem de reduse. n contextul negocierilor n vederea aderrii la Uniunea European a aprut un nou cadru normativ pentru dezvoltarea regional, Legea nr. 315/2004, potrivit creia principiile politicii de dezvoltare regional sunt subsidiaritatea, descentralizarea i parteneriatul. n prezent, colaborarea dintre judee, Consiliile de Dezvoltare Regional, Ageniile de Dezvoltare Regional i ministerele de resort rmne foarte confuz. Eterogenitatea socio-economic a judeelor i interesele divergente ale liderilor politici judeeni genereaz mari diferene de abordare ntre planurile de dezvoltare judeene i cele regionale. Fr legitimitate (nefiind rezultatul unei asocieri benevole a judeelor), bazate pe un cadru normativ confuz i plin de contradicii, fr o coeren politic, istoric i mai ales economic, regiunile de dezvoltare 21

sunt n prezent nefuncionale. n ceea ce privete absorbia fondurilor structurale i de coeziune ale Uniunii Europene, regiunilor de dezvoltare nu li s-a acordat un rol foarte important. Din acest punct de vedere, guvernarea local nu poate fi separat de o dubl problematic: - stimularea unui ataament civic fa de istoria i memoria locului; - organizarea, la nivel local, a unui tip de instituii care s descurajeze concentrarea monopolistic a puterii. inta descentralizrii nu este i nu poate fi recuperarea, teritorial, a unor zone care s fie rupte de un spirit al democraiei. n acest mod, reforma guvernrii locale nu poate fi separat de temele constituionalismului: poziia ceteanului n cadrul comunitii sale, protecia identitilor minoritare, acolo unde ponderea acestora acord zonei o specificitate aparte, consolidarea pluralismului. Semnificaia principiului subsidiaritii se cere raportat la aceste valori fr de care solidaritatea i coeziunea naional nu pot fi imaginate. 10. Drepturile i libertile fundamentale Analiza Titlului II al Constituiei indic un amestec de ambiguiti i erori conceptuale. Se remarc generalitatea prevederilor constituionale, delegarea definirii parametrilor drepturilor constituionale n sarcina legislativului, detalierea excesiv a coninutului unor drepturi i neincluderea altora. Este de pild evident neglijena legiuitorului constituant din 1991 n privina sistematizrii dispoziiilor capitolului din Constituie cuprinznd catalogul drepturilor fundamentale; ntre dispoziiile privind drepturile defensive (civile i politice) sunt intercalate fr nici o ordine decelabil dispoziii referitoare la drepturi social-economice. Dreptul la munc, la un nivel de trai decent, protecia copiilor i tinerilor implic stabilirea anumitor prioriti ale politicii sociale a statului iar garantarea i realizarea lor efectiv se face pe alte coordonate dect n cazul drepturilor defensive, unde e necesar doar o aciune omisiv din partea acestuia. Msura i standardele n care statul realizeaz efectiv garantarea nivelului de trai sau a dreptului la ocrotirea sntii, la munc i protecie social sunt puse la acelai nivel cu cele privitoare la libertatea contiinei, la libertatea individual sau la dreptul la aprare. Un exemplu de ambiguitate generatoare de controverse este articolul 32, alin. 4 care postuleaz regimul gratuitii nvmntului public afirmnd c nvmntul de stat este gratuit potrivit legii. O prevedere a legii nvmntului (art.7, alin.2 din Legea nr.84/1995), ca i o ordonan de urgen (OUG nr.54/2000) au anulat practic sensul acestui articol, ngduind senatelor universitare s decid nmatricularea, cu tax, a unui numr de studeni de 2 pn la 12 ori mai mare dect al studenilor bugetari. 11. Revizuirea Constituiei i protecia ordinii constituionale Cu ct o Constituie este mai rigid, n sensul c procedura de modificare a ei este mai anevoioas, cu att riscul de a nu mai corespunde necesitilor unei naiuni este mai probabil. Imposibilitatea revizuirii Constituiei a fost combtut chiar de la nceputurile refleciei moderne asupra naturii i rolului Constituiei.

22

n momentul de fa, orice Constituie include norme care se refer la revizuire. Exist chiar un drept la revizuire care aparine naiunii, drept recunoscut nc din momentul adoptrii Declaraiei franceze a drepturilor omului i ceteanului din 1793 care prevede c un popor are ntotdeauna dreptul de a revedea, de a reforma i de a modifica Constituia sa. Acest drept transpare i din lectura Pactelor ONU privitoare la drepturile economice, sociale i culturale, respectiv civile i politice din 1966: toate popoarele au dreptul de a dispune de ele nsele. n virtutea acestui fapt, ele i determin liber statutul politic. Ideea necesitii revizuirii legii fundamentale este acceptat n mod unanim ca o caracteristic a democraiei constituionale. Pe de alt parte ns, doctrina constituional a ncercat s gseasc soluii prin care s se concilieze ideea de stabilitate i necesitatea revizuirii. O constituie care este foarte uor de revizuit este la fel de ndeprtat de ideea de democraie constituional ca i o constituie care impune limite extrem de rigide ale revizuirii. Prin impunerea unor limite rigide n materia revizuirii, actuala Constituie a Romniei se ndeprteaz de la tradiia ntruchipat de Constituile din 1866 i 1923 care n schimb prevedeau o procedur de revizuire mai complicat. Prin comparaie cu alte constituii, tot din perspectiva limitelor revizuirii, Constituia Romniei se ncadreaz n categoria celor mai rigide. Potrivit art. 152, dispoziiile prezentei Constituii privind caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial nu pot forma obiectul revizuirii. De asemenea nicio revizuire nu poate fi fcut dac are ca rezultat suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. ntre extremele flexibilitii i ale rigiditii maxime, fiecare constituie i deseneaz propriul parcurs. n egal msur, identificarea unei modaliti de adaptare a Constituiei la exigenele societii poate fi privit ca una dintre misiunile oricrui proces de reflecie autentic. Blocarea evoluiilor, prin apariia unor obstacole constituionale, este de natur s creeze premizele unor conflicte artificiale. Regimul organizrii teritoriale, spre exemplu, nu poate fi restricionat n baza unei viziuni dominante n 1991, meninute n 2003. De asemenea, regimul ocrotirii identitii minoritilor naionale are potenialul de a evolua dincolo de limitele stabilite de Constituie. Finalmente, orice revizuire a Constituiei ar trebui gndit pornind de la cteva exigene minime: - meninerea unui mecanism de protecie a democraiei constituionale; - detaarea de setul de temeri care au marcat la adoptarea Constituiei din 1991 (separatismul/ izolarea pe criterii etnice); - corelarea limitelor revizuirii Constituiei cu principiul democraiei militante; - nucleul de drepturi i valori constituionale definitorii nu poate fi obiectul modificrii arbitrare constituionale.

23

C. Linii de evoluie i recomandri de reform instituional n acord cu mandatul ncredinat de eful de stat Comisiei, una dintre misiunile acesteia este identificarea unor linii de evoluie posibile ale regimului politic i constituional. n acest mod, se pot atinge mai multe obiective complementare: - clarificarea opiunilor care se deschid naintea naiunii i a reprezentanilor ei; - stabilirea unor puncte n jurul crora s se poat formula soluii punctuale de ameliorare instituional; - iniierea unei dezbateri centrate pe relaia dintre Constituie, constituionalism i profilul democraiei autohtone. Din acest punct de vedere, metodologic, Comisia a distins ntre acele situaii n care se pot recomanda soluii punctuale i ipotezele n care este util creionarea unor linii fundamentale de evoluie pe care le poate urma statul romn. Maniera de abordare evocat este n consonan cu mandatul i misiunea asumate de Comisie. Reforma constituional a Romniei nu este un proces de inginerie instituional. Detaliile referitoare la restructurarea instituiilor n stat trebuie precedate de decizii de substan privind viitorul societii romneti. nainte de a ne decide cum construim, trebuie s tim ce construim. Selectarea unui tip de regim politic este o rezoluie procedural de importan secundar, atta timp ct regimul selectat este funcional. Ca atare, se impune s prezentm o list, fie i ilustrativ, a principiilor ce trebuie s ghideze reforma constituional: - partidul sau coaliia ctigtoare n alegeri trebuie s i poat aplica programul electoral; - regimul politic trebuie s fie reprezentativ, stabil i flexibil; - drepturile fundamentale ale cetenilor trebuie garantate i respectate; - dezvoltarea unei culturi politice bazate pe argumentaie i raiune este indispensabil; - o economie de pia bazat pe principiul competiiei libere care s ncurajeze spiritul de inovaie al cetenilor i prosperitatea acestora; - statul trebuie s protejeze demnitatea persoanelor vulnerabile, indiferent care este sursa vulnerabilitii acestora (politic, social, etnic, economic, religioas, cultural, regional). Principalele puncte care trebuie vizate sunt urmtoarele: 1. Posibilitatea redactrii unui preambul constituional n formularea ei din 1991 i 2003, Constituia Romniei beneficiaz de un text cu valoare de Preambul: este vorba de articolul 1. n cadrul acestui articol se menioneaz acele principii i valori n funcie de care se va interpreta Constituia nsi. Din raiuni de tehnic juridic, pasajul evocat nu a fost nvestit cu statutul unui Preambul, n sensul clasic al acestui termen. Pornind de la aceast premiz, Comisia este de prere c principiile i valorile articolului 1 i au locul ntr-un Preambul, delimitat ca atare n cadrul textului Constituiei. Observaiile de mai jos au ca finalitate precizarea coordonatelor pe care le avem n vedere.

24

ntr-un Preambul se face referire la valorile care stau la baza funcionrii unui regim politic, valori n care cetenii se regsesc i n care cred. n 1991 s-a decis c nu este necesar redactarea unui Preambul, deoarece nu s-a considerat, aa cum ar fi fost firesc, c textul constituional este consecina delegrii temporare de ctre ceteni a puterii constituante, iar natura i importana acestei delegri trebuie marcat prin existena unui Preambul. Comisia consider c nscrierea unui Preambul n Constituie ar fi de natur s duc la crearea unui fundament al interpretrii teleologice a textelor constituionale. Din analiza Constituiilor relativ recent adoptate, se poate observa c tendina pe plan internaional este de a insera un Preambul care s precead textul constituional. Exemple n acest sens sunt: Constituia Africii de Sud (1996), Poloniei (1997), Elveiei (1999). Comisia nu recomand ce anume ar trebui s conin un Preambul al Constituiei Romniei, rmnnd ca o viitoare Adunare Constituant s decid asupra acestei probleme. Comisia consider ns c anumite formulri nu ar trebui s lipseasc dintr-un asemenea Preambul. Acestea ar fi: referirea la popor n calitate de unic putere constituant, la democraia constituional, la valorile pe care aceasta se bazeaz, la asumarea identitii europene. n acest context, este de dorit s fie inserat n Preambul calificarea regimului comunist din Romnia ca ilegitim, potrivit concluziilor Comisiei pentru Analiza Dictaturii Comuniste din Romnia. n plus, pornind de la Raportul Comisiei Internaionale pentru Studierea Holocaustului n Romnia, se poate imagina condamnarea ntregului interval autoritar i totalitar din perioada 1938-1989. Multe dintre Preambulurile Constituiilor actuale fac referire la divinitate, fie prin invocare direct (Africa de Sud, Elveia, Republica Federal Germania, Irlanda), fie prin referire la faptul c naiunea n numele creia este formulat o Constituie este compus din cei care au n comun credina n anumite valori universale, indiferent dac sursa acestor valori este considerat a fi sau a nu fi divinitatea (Polonia). Considerm c o asemenea formul modern de Preambul corespunde pe deplin respectrii principiului garantrii libertii religioase i de contiin care trebuie s stea la baza unui nou cadru constituional n Romnia. Pentru a nltura aceast ambiguitate care poate duce la interpretri diametral opuse i implicit la o aplicare neuniform a Constituiei, Comisia consider c este nevoie ca valorile pe care se bazeaz regimul politic din Romnia s fie clar precizate ntr-un Preambul. Incertitudinea n privina acestor valori fundamentale pe care trebuie s se sprijine ntregul edificiu constituional st i la originea unei practici i a unor soluii vulnerabile ale Curii Constituionale. O asemenea interpretare se ndeprteaz de la litera i spiritul Constituiei. Pe viitor, un Preambul precis formulat va elimina posibilitatea acestui gen de interpretare i va oferi o baz de interpretare unitar i coerent pentru ansamblul normelor cu valoare constituional. 2. Clarificarea regimului politic Una dintre prioritile refleciei constituionale i intelectuale romneti este clarificarea tipului de regim politic. Tensiunile din interiorul puterii executive, succesiunea de evenimente ce au afectat funcionarea statului probeaz faptul c actuala Constituie nu mai este de natur s asigure echilibrul i funcionalitatea minime asociate unei bune guvernri. Dincolo de personaliti i de conjuncturi, ceea ce se impune este examinarea

25

lucid a opiunilor pe care le pune la dispoziie constituionalismul comparat Romniei, n acest moment istoric. Dezbaterea constituional romneasc nu este una izolat: n interiorul Uniunii Europene, o sum de naiuni sunt preocupate de obiective similare. Cazul Franei, acolo unde a fost votat, la finele lui iulie 2008, o lege de reform constituional ambiioas este exemplar, din acest punct de vedere. Democratizarea nu poate fi disociat de organizarea unui stat care s fie, din punctul de vedere al funcionrii sale, transparent i eficace. Imperativul clarificrii regimului constituional nu poate fi evitat. Pe acest fundal, naiunea i reprezentanii si pot face o alegere care s aib ca punct de pornire elementele oferite de dreptul comparat i de practica constituional european. Fiecare dintre avantajele i dezavantajele soluiilor se cer luate n considerare, n momentul n care opiunea instituional va fi formulat. 2.1. Regimul prezidenial

Dezvoltat, n forma sa clasic, n Statele Unitea ale Americii, regimul prezidenial prezint o arhitectur radical diferit de cea actual din spaiul romnesc. Din punct de vedere al structurii sale, sistemul prezidenial implic cteva opiuni constituionale precise: - alegerea direct a efului de stat; - constituirea unui puteri executive monocefale, n cadrul creia preedintele Republicii nu este flancat de prim-ministru; - separaia strict a puterilor n stat, cu imposibilitatea dizolvriii camerelor de ctre eful de stat; - dezvoltarea unei puteri judectoreti independente, capabile s exercite atribuii de control constituional; - absena unui guvern, n sens european al termenului, acesta din urm fiind nlocuit de un cabinet ce reunete secretari desemnai de eful de stat, cu acordul camerei superioare; - inexistena unui mecanism similar votului de nencredere (moiunii de cenzur) din sistemele parlamentare i semiprezideniale. Dincolo de aceast schem general, regimul american este unul care pune accent, prin intermediul mecanismului guvernrii, pe transparen i rspundere, la nivelul fiecrei ramuri a guvernmntului. Analiza pe marginea acestei opiuni constituionale poate lua n consideraie cteva dintre avantajele asociate regimului american: - natura monocefal a puterii executive (cu preedinte/ vicepreedinte) duce la creterea responsabilizrii politice. Publicul i media exercit o supraveghere direct a titularului puterii executive; - graie structuriii sale, aceasta deine mecanismele prin intermediul crora poate face fa perioadelor de coabitare (un preedinte ce se confrunt cu un Congres dominat de partidul advers). Imposibilitatea dizolvrii, dar i prerogativa vetoului oblig la compromis i la politic bipartizan; - calendarul electoral este unul care faciliteaz mobilizarea democratic. Din doi n doi ani, ceteanul american este chemat s se pronune asupra modalitii n care naiunea este guvernat; 26

sistemul constituional la nivelul efului de stat este corelat cu o organizare atent a seleciei candidailor. Prin alegerile primare prezideniale, electoratul devine primul filtru care intervine n recrutarea personalului politic. Capacitatea partidelor de a impune, unilateral i arbitar, candidai este practic nlturat. Opiunea prezidenial este criticabil din perspectiva unor elemente care in de peisajul politic romnesc i european: - regimul american nu este mbriat, n toate articulaiile sale, de nicio naiune european cu excepia Ciprului; - regimul american prezint, n spaii democratizate incomplet, riscul semnificativ al derivei autoritare. Acolo unde echilibrul politic nu poate fi atins prin separaia puterilor, iar cenzura puterii judectoreti este absent, consecinele sunt dramatice. Efectul secundar al opiunii prezideniale poate fi legitimarea unei personalizri a puterii, cu subminarea democraiei constituionale; - opiunea prezidenial ar reprezenta o ruptur cu o tradiie constituional romneasc de un secol i jumtate; - riscul apariiei unor blocaje politice, ntre Preedinte i Congres, n situaia n care majoritatea din Congres reprezint un partid politic opus Preedintelui. Guvernarea divizat (divided government) poate genera complicaii pe care regimul prezidenial le administreaz cu dificultate. Aceast analiz are darul de a releva complexitatea opiunii constituionale, n cazul romnesc. Ceea ce se impune este evitarea unei duble capcane: pe de o parte, prezentarea simplificatoare a regimului prezidenial ca fiind unul definit de un preedinte omnipotent, pe de alt parte, exagerarea riscurilor ce decurg din asumarea unei asemenea organizri constituionale. 2.2. Regimul parlamentar Regimul parlamentar este asociat cu o tradiie constituional romneasc ce urc pn la 1866. n egal msur, el este definitoriu pentru un tip de democraie constituional dezvoltat n aria european i n teritoriile de limb englez din afara Europei. Prestigiul su simbolic este legat de renaterea democraiei europene n anii de dup 1945. Diversitatea regimurilor parlamentare, sub raportul practicii politice, este explicabil i prin prisma influenei pe care o exercit sistemul de partide. Modul de scrutin, existena unei organizri specifice a relaiilor dintre partide, posibilitatea, respectiv imposibilitatea constituirii unei majoriti parlamentare sunt elemente care au drept consecin articularea unor regimuri parlamentare distincte. Deficienele lor nu pot fi mpinse n plan secund, dup cum stabilitatea unor regimuri parlamentare nu poate fi subestimat. De aici, utilitatea identificrii unui numitor comun care ar defini acest regim constituional: n cazul republicilor parlamentare, eful de stat nu este ales direct de ctre naiune, ci este selectat n urma unui vot fie al camerei/camerelor, fie al unui colegiu electoral constituit n acest scop. Atribuiile sale sunt de natur strict ceremonial i reprezentativ; - structura executivului este bicefal, cu un ef de stat i un ef de guvern; - definitorie pentru acest regim este responsabilitatea cabinetului fa de Camer/ Camere; 27

guvernul se nate n urma unui vot acordat de Parlament; n mod simetric, primul ministru poate solicita efului de stat dizolvarea uneia dintre camere sau a ambelor; - separaia puterilor nu este strict, ci se adapteaz unei formule care transform cabinetul ntr-o prelungire a camerelor. Se pot evidenia i cteva dintre avantajele asociate unei opiuni de tip parlamentar. Elementele ce decurg dintr-un asemenea design constituional ar putea fi: - stabilizarea vieii politice la nivelul adunrilor, n unele cazuri, prin intermediul moiunii de cenzur constructive; - centrarea activitii puterii executive pe un singur actor, primul-ministru; - clarificarea relaiilor din interiorul puterii executive i eliminarea ambiguitilor actuale; - existena unor mecanisme de deblocare, n ipoteza unor crize constituionale; - posibilitatea realizrii efective a programului de guvernare; - eliminarea posibilitii apariiei tehnocratului, ca panaceu; recrutarea personalului ministerial se realizeaz n baza unui scrutin. Analiza opiunii parlamentare nu poate evita referirea la riscurile pe care un asemenea regim le presupune, din unghiul de vedere al practicii autohtone. i acesta cu att mai mult cu ct regimul german este departe de a fi regula, la nivelul naiunilor europene. De aici, utilitatea indicrii argumentelor ce se ridic mpotriva opiunii parlamentare: - primul argument este legat de eliminarea alegerii directe a efului de stat. n condiiile n care opiunea dominant, la nivel public, indic un ataament fa de actuala formul electiv, renunarea la ea este un gest cu dificultate acceptabil de opinia public de la noi; - n absena corectivelor instituionale i electorale din spaiile german i anglofon, regimul parlamentar poate eua n regim de adunare. Cu alte cuvinte, dispersia mandatelor poate avea drept efect apariia unor cabinete efemere, fr capacitatea de a iniia dizolvarea camerelor; - regimul parlamentar, n formele sale corupte (cum ar fi prima republic italian sau Republica francez ntre 1875 i 1958) genereaz un tip de practic ce ncurajeaz detaarea camerelor i reprezentanilor de electorat. Pe aceast cale, suveranitatea camerelor devine calea prin care se nate o cast de politicieni pentru care apelul la naiune, prin intermediul alegerilor, este irelevant i ndeprtat; - pe fondul unui sistem de partide precar structurat i al unui regim electoral confuz, regimul parlamentar poate genera blocaje de natur constituional. Reglarea lor de ctre un preedinte ales indirect este prea puin probabil. Camerele rmn unicul actor al vieii politice, iar n interiorul lor partidele dispun de o libertate cvasi nelimitat de agregare n coaliii. Votul popular este lipsit de semnificaie n aceste situaii. n spaiul european se pot identifica cel puin dou formule de regim parlamentar asociate cu stabilitatea politic. a. Regimul britanic/ Westminsterian Conturat pe deplin n secolul XX, acest regim este definit de cteva elemente de natur constituional i politic: 28

preeminena, instituional i simbolic, a Primului- ministru; un scrutin majoritar ce ncurajeaz constituirea de majoriti stabile la nivelul Camerei Comunelor; n anii de dup 1997, se poate nota o evoluie ctre prezidenializarea funciei de prim-ministru. Alegerile parlamentare se reduc, n cele din urm, la opiunea, ferm, ntre doi poteniali prim- minitri; la nivel mediatic i politic, eful de cabinet tinde s asume puteri infinit mai importante dect ale oricrui alt coleg de cabinet; graie sistemului electoral, perspectiva coaliiilor este exclus.

b. Regimul german de la 1949 Legea fundamental de la 1949 este contribuia postbelic major n direcia naterii parlamentarismului raionalizat. Modelul constituional german se nate prin dubl delimitare: pe de o parte, o ruptur fa de sistemul proto-semiprezidenial de la Weimar, pe de alt parte, o delimitare fa de instabilitatea cronic ce a marcat parlamentarismul interbelic european. De aici, i apariia unei noi sinteze care introduce cteva elemente de natur a asigura echilibrul i stabilitatea regimului: - instituirea unei poziii distincte constituional a cancelarului, cu funcii de coordonare a politicilor din guvern; - constituionalizarea moiunii de cenzur constructive. Graie acesteia din urm, un vot de ncredere este dependent de formularea unei alternative la cancelarul n exerciiu. Pe aceast cale, nlturarea cancelarului este posibil dac i numai dac exist o alternativ asumat de semnatarii moiunii de cenzur; - organizarea unui regim strict de control al instituirii strilor exceptionale, ca i al delegrii legislative; - un regim electoral mixt, care permite degajarea de majoriti, dar ncurajeaz i un potenial de coaliie. 2.3. Regimul semiprezidenial Regimurile semiprezideniale sunt, n ordine istoric, cele mai recente. Ele sunt, tipologic, regimuri mixte, n msura n care organizarea lor valorific contribuiile celor dou regimuri clasice, parlamentar i prezidenial. Rspndirea lor actual transform acest model ntr-unul asociat cu practica politic a multor naiuni din spaiul central i est european, african i asiatic. Examinarea regimului semiprezidenial implic cuantificarea avantajelor pe care acest design instituional le presupune: - structura lor d posibilitatea coexistenei unui ef de stat ales cu un cabinet apropiat ca natur de cel parlamentar; - profilul lui instituional i permite un grad de flexibilitate remarcabil; - regimul semiprezidenial posed prghiile constituionale de deblocare a crizelor ce pot afecta funcionarea guvernrii. Regimul semiprezidenial, prezint cteva riscuri constituionale:

29

- caracteristic este frecvena apariiei unor conflicte intra-executive, generate de legitimitatea diferit a actorilor politici; - n condiiile n care nu se realizeaz corelarea modelului constituional cu designul electoral, construirea unor majoriti efective de guvernare devine improbabil, cu riscul blocajului constituional de durat; - n cazurile cele mai dramatice, nici preedintele i nici primul- ministru nu vor beneficia de majoriti parlamentare fidele lor. n aceste ipoteze, natura conflictual a regimului este dublat de imposibilitatea guvernrii efective; - existena unui sistem de partide articulat i a unui regim electoral majoritar coerent reprezint condiia central a viabilitii politice; ignorarea acestor dimensiuni conduce la subminarea semiprezidenialimului. Simplificnd, regimurile semiprezideniale propun o arhitectur ntemeiat pe dou opiuni lipsite de ambiguitate: - desemnarea preedintelui de ctre naiune prin vot direct; - existena unui cabinet condus de un prim-ministru, cabinet care rspunde politic solidar n faa Camerei/ Camerelor Parlamentului. i n cazul regimurilor semiprezideniale, se pot reliefa cteva modele cu valoare de circulaie: 2.3.1. Regimuri prezidenialiste Ceea ce definete aceste regimuri este deriva autoritar, marcat de naterea unei puteri prezideniale ilimitate. Nu ne aflm, aadar, n prezena unui regim constituional, ci a unui regim hibrid. Creterea autoritii efului de stat este dublat de vidarea de coninut a statului de drept. 2.3.2. Regimuri semiprezideniale cu efi de stat cu rol ceremonial Aceast varietate este, morfologic, cea mai apropiat de tiparul unui parlamentarism raionalizat. n aceste situaii (Slovacia, Finlanda, Austria sau Irlanda), alegerea direct a efului de stat nu este acompaniat de o cretere direct proporional n domeniul prerogativelor constituionale. Se poate spune c aceste sisteme prezint paradoxul de a fi regimuri parlamentare cu preedini alei. Rolul central n administrarea naiunii i n cadrul puterii executive este deinut de premier, acesta conducnd un cabinet responsabil n faa parlamentului. 2.3.3. Regimul francez (regimul de partajare echilibrat a prerogativelor) Ultimul n aceast schem ideal este regimul francez. Asociat Republicii a V-a, el se constituie, gradual, prin constituia de la 1958 i amendarea ei de la 1962. Graie ultimei reforme, tranziia de la o alegere indirect a efului de stat la sufragiul direct este operat. Trsturile definitorii ale acestuia sunt urmtoarele: - n calitate de ales direct al naiunii, preedintele devine garantul ordinii republicane i deine dou prerogative prin intermediul crora poate debloca 30

crizele constituionale. Este vorba de dreptul de dizolvare al camerei inferioare, pe de o parte, i de prerogativa de a propune naiunii adoptarea unui proiect de lege prin referendum, pe de alt parte; - n relaia cu primul-ministru, preedintele rmne o entitate supraordonat, prezidnd consiliul de minitri; - alegerile prezideniale sunt factorul n funcie de care se ordoneaz viaa politic; - modelul constituional francez este viabil n msura n care este combinat cu un model electoral: votul majoritar, cu dou tururi de scrutin. Preedintele este actorul n jurul cruia se organizeaz majoritile din camere; - incompatibilitatea dintre calitatea de reprezentant al naiunii i cea de membru al Guvernului; - camera inferioar poate fi dizolvat de ctre eful de stat, n absena unor limitri similare celor prezente n Constituia Romniei; - regimul constituional este modelat i de practica intervalurilor de coabitare. n condiiile unei partajri a puterii cu un premier din alt familie politic, preedintele i reafirm dreptul de a decide n domeniile sale rezervate (politic extern, aprare, ordine public). Odat conturate sumar opiunile semiprezideniale din dreptul comparat, se poate observa faptul c Romnia poate alege constituional ntre dou ci de evoluie semiprezideniale, cu excluderea variantei prezidenialiste, variant definitorie pentru spaii incomplet democratizate. Opiunea care se contureaz este previzibil: fie evoluia n direcia unei soluii franceze (prezidenializarea regimului), fie scenariul unei reduceri a atribuiilor efului de stat, avnd ca model precedentele austriac sau irlandez. n cazul unei opiuni similare celei de la 1958, se pot identifica cteva avantaje de natur instituional: - o dat cu adoptarea acestui model, soluionarea crizelor constituionale devine posibil, graie simplificrii dreptului de dizolvare a adunrilor, - relaia dintre premier i ef de stat este clarificat, recrutarea personalului ministerial neputnd fi realizat n contra voinei efului de stat, - la nivelul puterii executive, echilibrul dintre premier i preedinte este recalibrat, - preedintele, prin intermediul dizolvrii camerelor, poate dispune de majoritile necesare ndeplinirii programului n baza cruia este mandatat de naiune. 3. Clarificarea regimului de rspundere politico- penal a efului de stat Una dintre leciile crizei constituionale din anul 2007 este legat de maniera criticabil n care actuala Constituie reglementeaz rspunderea efului de stat. Soluia pe care o d sistemul constituional romnesc n cazul unui conflict ntre Parlament i Preedinte este de fapt o limitare implicit a suveranitii poporului care, chiar dac i n pofida faptului c este exercitat de Parlament, i aparine ntotdeauna (conform art. 2 din Constituie). O asemenea limitare nu se justific prin raportare la felul n care constituiile democratice, inclusiv cea a Romniei, se raporteaz la modul n care se manifest suveranitatea popular. De aici, sentimentul c ntreaga procedur de suspendare din funcie a fost una utilizat partizan, cu ignorarea cerinelor minimale ale constituionalismului. Comisia a identificat mai multe soluii. Acestea se exclud reciproc: 31

3.1. Instituirea unei singure rspunderi n sarcina efului de stat, anume cea pentru nalt trdare Soluia ar implica meninerea doar a articolului 96 din actuala Constituie. Este vorba de o punere sub acuzare iniiat de adunri, n cazul n care eful de stat se face vinovat de nalt trdare. Ar fi ipoteza similar cazului francez de la 1958, respectiv aceea n care preedintele se face vinovat de tentativa de a submina ordinea republican. O modificare ar putea fi aceea c eful de stat ar putea fi judecat de Curtea Constituional. Principala motivaie a acestei modificri ar ine de rolul nsui acordat acestui organism, anume acela de gardian al Constituiei. Fr a face parte din sistemul puterii judectoreti, Curtea ar putea judeca aceast infraciune (nedefinit penal) cu mult mai mult precizie. n acest mod, prin majoritatea calificat cerut n Parlament la vot i natura instanei de judecat, procedura ar fi una de excepie, legat de maniera n care eful de stat a nclcat ndatoririle constituionale care i revin. 3.2. Meninerea n Constituie a actualului sistem, cu modificarea mecanismului aplicabil n cazul suspendrii din funcie a efului de stat Soluia ar implica revizuirea Constituiei n direcia clarificrii modalitii de funcionare a articolului 95. Suspendarea din funcie pentru fapte grave prin care se ncalc Constituia, ar fi meninut, cu introducerea unui element suplimentar: - votarea suspendrii de ctre camerele reunite, cu majoritatea absolut de membri, dup consultarea Curii Constituionale; - organizarea referendumului avnd ca obiect demiterea efului de stat; - dizolvarea de drept a Camerelor, n ipoteza n care preedintele este reconfirmat de naiune prin vot; este procedura identificabil i n Constituia Austriei, unica democraie european ce insereaz o dispoziie similar n legea ei fundamental. Pe aceast cale, articolul 95 ar fi raionalizat. Decizia adunrilor de a iniia aceast procedur ar fi plasat ntr-un nou context. Eecul iniiativei, n urma votului popular, ar conduce la alegeri anticipate. Blocajul constituional ce a urmat lunii mai 2007 n Romnia ar fi eliminat. Dup cum ipoteza confruntrii ntre cele dou expresii ale suveranitii naiunii ar fi eliminat. Naiunea, pe cale referendar, ar decide, concomitent, n dou materii: - demiterea / reconfirmarea efului de stat; - tranarea conflictului constituional care st la originea procedurii, prin dizolvarea adunrilor, pe calea unui vot popular de nencredere. 3.3. Eliminarea instituiei suspendrii din funcie Dincolo de aceste soluii punctuale, se poate observa c meninerea, intact, a actualului regim constituional de la articolele 95 i 96 creeaz premisa dubl a unui blocaj 32

constituional i a unei tensiuni ntre votul referendar i ideea modern de reprezentare. Efectul ultim este, incontestabil, fragilizarea democraiei constituionale. n plus, se poate meniona faptul c, n reglementarea actual, articolul 95 nu are corespondent n niciun text constituional al unei naiuni membr a Uniunii Europene. Din acest punct de vedere, eliminarea lui apare ca o form de europenizare constituional. 4. Modificarea mecanismului de dizolvare a celor dou Camere Chiar i n ipoteza n care actualul regim ar rmne nemodificat, una dintre soluiile de deblocare a crizelor ar fi modificarea mecanismului de dizolvare a celor dou camere. Ar fi vorba, n esen, de o soluie inspirat parial din Constituia Republicii a V-a franceze.Condiiile declanrii unei asemenea proceduri ar fi urmtoarele: - dizolvarea nu ar putea interveni n primele sau n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui; - dizolvarea nu ar putea interveni n primele 6 luni ale mandatului Parlamentului; - dizolvarea nu ar putea interveni n timpul strilor de mobilizare, asediu, rzboi sau urgen; - dizolvarea nu ar putea interveni mai mult de o dat n cursul unui an. n cazul n care, n cursul mandatului su, Preedintele recurge la o doua dizolvare, mandatul su nceteaz de plin drept, la o lun de la nvestirea unui nou guvern. ntr-o asemenea ipotez, se organizeaz alegeri prezideniale pentru perioada rmas din mandat, la care Preedintele al crui mandat a ncetat va putea candida, fr a afecta n acest fel prevederea constituional care limiteaz la dou numrul de mandate. Se pot invoca mai multe argumente n favoarea acestei modificri procedurale. n condiiile unui conflict n interiorul puterii executive, naiunea va trana, pe calea alegerilor anticipate. Un asemenea mecanism ar evita recursul n exces la instane precum Curtea Constituional. Dreptul de dizolvare nu ntrete autoritatea preedintelui, ci acord un element suplimentar de rspundere n sarcina acestuia. Dizolvarea poate oferi ocazia n care naiunea are ansa de a evalua programul prezidenial i de a examina oportunitatea acordrii unui sprijin decisiv efului de stat. 5. Unicameralism sau bicameralism Prima ipotez este aceea n care actuala organizare constituional este meninut. n aceast situaie, bicameralismul autohton se va menine, n esen, ca unul egalitar, cu competene similare atribuite celor dou camere. Distincia dintre camere de dezbatere i de decizie nu afecteaz realitatea constituional, anume c toate iniiativele i proiectele de lege sunt examinate n cele dou camere, alternativ. 5.1. Soluia unicameral Prima dintre soluiile care se pot imagina, din perspectiv constituional, este amenajarea unui sistem unicameral. Din acest punct de vedere, fundamental este evaluarea

33

tipului de argumente care pot fi evocate n vederea susinerii sau respingerii acestei formule instituionale. Unicameralismul poate fi justificat prin invocarea unor argumente decurgnd din cteva observaii elementare de natur constituional i politic: - soluia unicameral este adaptat structurii unui stat unitar, care nu cunoate ramificaia federal; - din unghiul de vedere al costurilor, ea permite reducerea numrului de parlamentari; - organizarea unicameral poate da natere unui proces mult mai rapid de adoptare a legilor, prin eliminarea redundanelor procedurale; - unicameralismul este adecvat ideei de unitate a naiunii. O singur naiune conduce la ideea instituirii unei singure camere parlamentare; - n contextul creat de generalizarea Curilor Constituionale, controlul acestora din urm se substituie tipului de cenzur politic rezervat, iniial, camerelor superioare. n oglind, se pot imagina cteva argumente relevante n vederea respingerii soluiei unicamerale. Morfologic i intelectual, acestea sunt motivaiile n numele crora este justificat meninerea bicameralismului: - monocameralismul poate fi punctul de plecare al unei tendine de tiranie a majoritilor politice; - o singur camer poate fi inadecvat n cazul n care intenia este de a reprezenta, nuanat, minoritai politice sau grupuri regionale; - unicameralismul nu garanteaz posibilitatea evitrii blocajelor de natur constituional; o a doua lectur n camera superioar poate fi salutar, dup cum departajarea atribuiilor ntre cele dou camere poate fi util. Dincolo de aceste nuane, ceea ce trebuie s domine, n cazul unei opiuni unicamerale, nu este calculul de natur economic (reducerea alocaiei bugetare), ci imperativul unui design constituional echilibrat i inteligent. 5.2. Individualizarea Senatului: modul de recrutare Alternativa la opiunea monocameral nu poate fi dect identificarea modalitilor prin intermediul crora Senatul poate servi scopului su originar, anume reprezentarea difereniat a naiunii. Pe acest fundal, este util explorarea unor direcii instituionale care s permit atingerea acestui obiectiv: - camera superioar poate fi recrutat prin alegerea direct a membrilor, prin utilizarea unui tip de scrutin diferit de cel al camerei inferioare, avnd astfel un element de distincie; - la nivelul camerei superioare, se poate imagina un mecanism care s ofere reprezentare egal colectivitilor teritoriale (judee, regiuni), ntr-o manier similar soluiei constituionale americane; acest mecanism ar trebui corelat cu reforma organizrii administrative a statului; - membrii Senatului pot fi, pe model francez, expresia colectivitilor teritoriale. Ei pot fi alei indirect de colegii judeene/regionale, avnd avantajul de a corela dezvoltarea local cu dezbaterea politic la nivel regional.

34

5.3. Individualizarea Senatului: bicameralismul inegalitar sau asimetric n prelungirea instituirii unui mod de recrutare distinct, se poate amenaja un bicameralism asimetric, evitndu-se situaiile n care se observ paralelism de competene, cu efect secundar, redundana constituional. n aceast ordine de idei, fundamental este stabilirea unui echilibru ntre cele dou camere, cu demarcarea acelor spaii normative i politice destinate a fi guvernate de Senat. n egal msur, aceast opiune se cere dublat de o clar marcare a preeminenei camerei inferioare n anumite domenii. - camerei inferioare i se poate rezerva exclusivitatea pe anumite domenii definitorii, cum ar fi adoptarea bugetului i votarea nvestiturii cabinetului/moiunea de cenzur (presupunnd, n ultimul caz, c un sistem prezidenial nu este mbriat); - n cazul legiferrii de ctre ambele camere, demarcaia dintre cele dou camere poate fi realizat prin alocarea ultimului cuvnt camerei inferioare; n caz de divergen, votul deputailor va fi cel decisiv, cu eliminarea ambiguitilor. Profilul Senatului poate fi conturat pe calea instituional a rezervrii exclusivitii n anumite domenii-cheie: - n cazul separrii atribuiilor de legiferare, anumite acte normative vor fi examinate i votate doar de Senat. Identificarea lor poate permite realizarea legturii cu maniera de recrutare (votarea legilor privind guvernarea local); - Senatul poate deveni asociat unor domenii specificate fr echivoc: politica extern, guvernarea local, numirea unor judectori i judectori constituionali; n acest mod, distincia dintre cele dou camere va fi una funcional (ratificarea tratatelor internaionale, spre exemplu, este o atribuie care poate acorda un profil simbolic Senatului). 6. Restabilirea autoritii legislative a Parlamentului Majoritatea proiectelor de lege care sunt adoptate de Parlament reprezint rezultatul exercitrii iniiativei legislative de ctre Guvern. n general, propunerile legislative iniiate de deputai, senatori sau de ceteni nu devin legi, datorit n primul rnd inflaiei de proiecte de acte normative pe care Guvernul le trimite spre dezbatere Parlamentului i care acoper un numr foarte larg de problematici. n faa inflaiei n continu cretere de proiecte de legi iniiate de Guvern, deputaii i senatorii nu sunt stimulai a face propuneri legislative. S-a creat astfel n cadrul regimului politic romnesc un cerc vicios: datorit numrului foarte mare de proiecte de legi iniiate de Guvern care sunt trimise n Parlament, propunerile legislative ale deputailor i senatorilor sunt respinse datorit asemnrii lor cu aceste proiecte, iar datorit acestor respingeri succesive deputaii i senatorii depun din ce n ce mai puine astfel de propuneri. Acest fapt a dus la reducerea rolului de unic autoritate legiuitoare a Parlamentului, principiu constituional garantat de art. 61. Nu exist un remediu unic pentru a reda Parlamentului supremaia legislativ. Pot exista ns soluii punctuale. Una dintre aceste soluii pe care Comisia le are n vedere se refer la stabilirea ordinii de zi a celor dou Camere. n prezent, aceasta este reglementat prin norme care fac parte din Regulamentele Camerei Deputailor i Senatului. Proiectele de legi i propunerile 35

legislative se nscriu pe ordinea de zi fr a se acorda o prioritate niciuneia din aceste categorii. Comisia recomand, ca printr-o norm constituional, s se reglementeze principiul potrivit cruia propunerile legislative iniiate de membrii Parlamentului s fie nscrise pe ordinea de zi a Camerelor, de regul, la paritate cu iniiativele legislative ale Guvernului. Propunerilor legislative ale cetenilor li se va acorda prioritate pe ordinea de zi a Camerelor. n acest fel, tentaia Guvernului de a iniia din ce n ce mai multe proiecte de legi va fi cu siguran temperat. 7. Formalizarea distinciei opoziie - majoritate n Parlament Una dintre cele mai importante probleme cu care se confrunt n prezent regimurile politice democratice este formarea i funcionarea unui guvern care s fie sprijinit de o majoritate parlamentar. Atunci cnd rezultatele electorale ale unor partide politice diferite ca ideologie sunt foarte apropiate i niciun partid nu obine majoritatea absolut de 50%+1 din voturile exprimate, apar inevitabil dificulti n conturarea unei formule guvernamentale care s se bucure de ncrederea Parlamentului pentru a-i pune n aplicare programul de guvernare. Pentru a da cteva exemple mai recente, Germania i Republica Ceh s-au confruntat cu aceast situaie n 2006, Belgia n 2007. Pentru a iei din acest impas a fost nevoie n aceste cazuri de ndelungi negocieri ntre partidele politice, timp n care Guvernul aflat n funcie pn la data alegerilor a rmas la putere i nu a avut legitimitatea necesar pentru a-i exercita prerogativele constituionale. Aceste negocieri au avut uneori ca rezultat formarea unor guverne de larg coaliie, ns riscul acestui tip de guvernare este ntrirea partidelor extremiste, dat fiind c doar acestea, la limit, rmn n opoziie. n alte cazuri, acest impas apare pe parcursul mandatului Parlamentului, rezultatul fiind un Guvern care nu se bucur de majoritate parlamentar dar guverneaz pe baza unei majoriti artificiale, format n egal msur din partide care i declar formal sprijinul i nencrederea n partidul/partidele politice aflate la guvernare. O asemenea soluie face ca partidele declarate a fi n opoziie s beneficieze de pe urma aciunii guvernamentale aproape la fel ca i n situaia n care s-ar fi aflat la putere, iar consecina este lipsa de transparen a aciunii guvernamentale. Pentru a da o soluie acestei probleme, n unele regimuri politice au fost formalizate raporturile ntre opoziie i majoritate. n Marea Britanie, opoziia dispune de un regim aparte nc din 1826, eful opoziiei beneficiind de un statut oficial din 1937. n Germania comisiile permanente ale Bundestag-ului i cele de anchet sunt repartizate, proporional, tuturor grupurilor parlamentare. Primul gen de soluie a fcut ca Marea Britanie s nu se confrunte cu problema formrii unui Guvern lipsit de susinere parlamentar. Al doilea gen de soluie nu a rezolvat aceast problem. Comitetul de Reflecie i Propunere asupra Modernizrii i Reechilibrrii Instituiilor celei de a V-a Republici (Comitetul Balladur) a examinat aceast problem n cazul Franei i a ajuns la concluzia c este necesar instituirea unui sistem prin care membrii Parlamentului s i declare apartenena la opoziie sau la majoritate. Un asemenea sistem ar prezenta avantaje i pentru regimul politic romnesc. Formalizarea distinciei opoziie majoritate n Parlament, msur pe care Comisia o recomand, poate fi fcut la nivelul Regulamentelor celor dou Camere i/sau prin Constituie, prin instituirea unor privilegii parlamentarilor care se declar ca fcnd parte din opoziie sau din majoritate, 36

suplimentare fa de cele care sunt conferite grupurilor parlamentare. Ca i n cazul grupurilor parlamentare, ar trebui s nu existe posibilitatea trecerii de la opoziie la majoritate i invers, parlamentarul care dorete s demisioneze din opoziie sau din majoritate urmnd a fi independent, cu pstrarea calitii de membru al unui grup parlamentar. Existena grupurilor parlamentare, n paralel cu introducerea distinciei opoziie majoritate, ar elimina riscul polarizrii excesive a Parlamentului i ar oferi un plus de transparen aciunii guvernamentale. Trebuie ns avute n vedere i riscurile unei asemenea formalizri, care ar submina flexibilitatea politic necesar negocierilor dintre forele politice din Parlament. Pe lng vulnerabilizarea guvernelor minoritare (care sunt un caz comun n regimurile semiprezideniale), rigidizarea raportului de fore din Parlament va face mult mai dificil cointeresarea forelor politice din opoziie la realizarea programului politic al naiunii. 8. Consiliul Legislativ Articolul 79 din actuala Constituie va trebui modificat astfel nct s includ printre atribuiile Consiliului Legislativ, ca mcar semestrial, acesta s prezinte Parlamentului spre abrogare o list de acte normative czute n desuetudine. Parlamentul va putea opta ntre abrogarea sau reconfirmarea validitii actelor normative identificate de Consiliu. 9. Controlul parlamentar al autoritilor administrative autonome i al organelor speciale din subordinea Guvernului Autoritile administrative autonome care funcioneaz n subordinea Guvernului beneficiaz de o tratare extrem de sumar din partea Constituiei actuale. Acestea sunt doar evocate la art. 116, alin. 2 i se face meniunea c organele de specialitate pot fi nfiinate numai prin lege organic. Existena acestor organisme, independente de Guvern, se nscrie n tendina general caracteristic democraiilor constituionale i care const n creterea autoritilor administrative independente, create la nivel central, autonome fa de puterea executiv sau, n unele cazuri, doar de Guvern. Autoritile administrative autonome nu se subordoneaz ierarhic Guvernului dar se afl ntr-o legtur cu Parlamentul care difer de la caz la caz: unele au o conducere desemnat de Parlament, n unele situaii sunt obligate s depun rapoarte n faa Parlamentului etc. Guvernul i ministerele rspund n faa Parlamentului n mod direct, iar autoritile administrative autonome au o rspundere mult diminuat prin comparaie cu acestea. Unele autoriti administrative autonome beneficiaz de o tratare distinct n cadrul Constituiei (Consiliul Suprem de Aprare al rii), altele sunt doar menionate (serviciile de informaii, Autoritatea Electoral Permanent), iar altele nu sunt nici mcar amintite (Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii, Consiliul Naional al Audiovizualului, Banca Naional a Romniei etc.). Comisia consider necesar enumerarea autorittilor administrative autonome de importan naional prin Constituie i precizarea unei proceduri speciale pentru nfiinarea i desfiinarea unor noi asemenea autoriti n viitor.

37

Totodat, Comisia recomand instituirea obligativitii prin Constituie a tuturor autoritilor administrative autonome de a depune un raport de activitate anual la Parlament; n prezent, doar Consiliul Suprem de Aprare al rii este supus acestei obligaii printr-o norm constituional nscris la art. 65, alin.2, lit. g. n privina organelor de specialitate din subordinea Guvernului, se remarc o proliferare constant i nejustificat a acestora. Aceasta duce la excluderea de la controlul parlamentar a unei importante activiti a Guvernului. n lipsa definirii unei relaii ntre aceste organe de specialitate i Parlament, regula rspunderii Guvernului n faa Parlamentului consacrat de art. 109 din Constituie a devenit din ce n ce mai deprtat de practic. Comisia recomand instituirea unei forme de rspundere n faa Parlamentului a organelor de specialitate din subordinea Guvernului, concretizat n obligaia acestora de a da seama de activitatea lor n faa comisiilor de specialitate ale Parlamentului, n funcie de obiectul lor de reglementare. O alt recomandare a Comisiei se refer la actele emise de autoritile administrative autonome i organele de specialitate din subordinea Guvernului. Legea nr. 24/2000 prevede c toate actele emise de acestea trebuie publicate n Monitorul Oficial. Constituia ar trebui s prevad aceast regul i de asemenea s enumere exhaustiv categoriile de acte pe care autoritile administrative autonome i organele de specialitate din subordinea Guvernului le pot emite. Raiunea acestei recomandri este dat de faptul c reglementarea actual care precizeaz acestea c pot emite ordine, instruciuni i alte acte normative nu este suficient de clar i poate genera abuzuri. 10. Clarificarea statutului delegrii legislative Analiznd n mod comparat diferite sisteme constituionale europene, se pot identifica urmtoarele modele n ceea ce privete reglementarea primar a raporturilor sociale: - monopolul parlamentar al adoptrii reglementrilor primare; - mprirea ierarhic a atribuiilor de adoptare a reglementrilor primare (Guvernul poate adopta reglementri primare, dar aceste acte sunt subordonate legii); - delimitarea atribuiilor de adoptare a reglementrilor primare (Parlamentul i Guvernul fiecare au propriile atribuii, clar delimitate, aa cum este n cazul Franei); n acest context, se impun cteva precizri: instituia delegrii legislative reprezint posibilitatea acordat de Parlament Guvernului ca, n anumite limite i cu respectarea unor condiii stricte, s adopte ordonane, acte care conin norme cu putere de lege. Delegarea legislativ a fost inventat ca substitut al activitii legislative a Parlamentului n perioade critice, mai ales n caz de rzboi. Din acest motiv, delegarea legislativ ar trebui s fie o excepie de la regula conform creia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare. Constituia din 1991 prevedea c ordonanele de urgen pot fi adoptate doar n cazuri excepionale, o expresie care a fost criticat n doctrina romneasc de drept public ca fiind insuficient de explicit. Nu erau formulate criterii pe baza crora s se poat preciza cnd existau cazuri excepionale care ndrepteau Guvernul s recurg la practica ordonanelor de urgen. Aceast situaie a fost parial rezolvat prin revizuirea Constituiei din 2003, Guvernul putnd adopta ordonane de urgen numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora (art. 115, alin. 4). 38

Expresia cazuri excepionale a fost astfel nlocuit cu un alt concept juridic nedeterminat, lsat la discreia Guvernului. Lipsa de precizie a schimbrii operate n 2003 nu a fcut ca practica ordonanelor de urgen s scad, aceasta a rmas constant. n primii ani dup adoptarea Constituiei din 1991 instituia delegrii legislative a fost aproape ignorat de guvernani. ncepnd cu 1997, acest mecanism a fost descoperit i din acel moment numrul ordonanelor de urgen a devenit o practic utilizat foarte frecvent n cadrul regimului politic romnesc. n privina momentului n care ordonanele de urgen intr n vigoare, textul Constituiei este lipsit de claritate, fiind folosit expresia depunerea spre dezbatere la Camera competent (art. 115, alin. 5). Nu exist o procedur clar cu privire la modul n care se produce supunerea spre aprobare a ordonanelor de urgen. Respingerea sau modificarea unei ordonane de urgen de ctre Parlament nu anuleaz efectele pe care acea ordonan de urgen le-a produs deja, ceea ce face ca aciunea de legiferare a Guvernului s produc efecte nainte ca Parlamentul s se pronune, decizia Parlamentului nefiind retroactiv. Constituia din 1991 nu preciza dac ordonanele de urgen pot fi adoptate i n domeniul de reglementare al legilor organice. O parte a doctrinei a admis i justificat c, atta vreme ct o asemenea practic nu este exclus n mod expres, ar trebui acceptat. Cu ocazia revizuirii Constituiei din 2003, n loc s se repudieze aceast situaie care este n contradicie cu caracterul de excepie al delegrii legislative, Constituia a folosit expresia ordonana de urgen cuprinznd norme de natura legii organice (art. 115, alin. 5). O asemenea formulare permite expres adoptarea de ordonane de urgen n materia legilor organice, ceea ce a contribuit la extinderea interferenelor Guvernului n activitatea de legiferare. Aceast modificare a Constituiei a reprezentat o invitaie adresat Guvernului de a adopta mai multe ordonane de urgen. Nicio reglementare constituional nu poate avea ca efect reducerea sau mrirea numrului de ordonane de urgen. Aceste criterii ar fi putut fi formulate de Curtea Constitutional, care ns s-a dovedit de o reticen greu de neles n exercitarea atribuiilor sale, prin comparaie cu alte curi constitutionale. Cantitatea de ordonane de urgen este foarte mult influenat de practica guvernrii. Momentul din care emiterea de ordonane de urgen devine o practic pe scar larg (1997) nu coincide cu momentele de definire sau de modificare a cadrului constituional referitor la ordonanele de urgen (1991 i 2003). Cu toate acestea, unele corective ale delegrii legislative pot avea ca efect ncadrarea acestei instituii n limite care s o apropie de felul n care aceasta este definit i practicat n alte democraii constituionale. Comisia recomand s se stabileasc termene precise pentru ambele Camere ale Parlamentului, nu doar pentru una dintre Camere ca n prezent i nu doar pentru ordonanele de urgen dar i pentru ordonanele simple, ordonana urmnd a fi aprobat, modificat sau respins doar n termenele indicate. 11. Renunarea/limitarea angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului pe baza unui proiect de lege Constituia Romniei a reglementat, dup inspiraie francez, procedura angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului (art. 114). Spre deosebire de norma corespondent din Constituia Franei, potrivit creia Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Adunrii Naionale asupra unui text i n faa Senatului asupra unei declaraii de 39

politic general, Constituia Romniei afirm c Guvernul i poate angaja rspunderea n faa celor dou Camere ale Parlamentului asupra unui program, unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. n acest caz, Parlamentul le poate aproba sau poate vota o moiune de cenzur. Sensul acestui mecanism constituional a fost denaturat n Romnia: Guvernul i-a angajat foarte frecvent rspunderea asupra unor legi de larg ntindere care au cuprins modificri ample ale mai multor legi. De asemenea, n multe cazuri, chiar dac Guvernul i-a angajat rspunderea doar asupra unui proiect de lege, acel proiect a reprezentat de fapt un pachet de legi al cror obiect de reglementare era extrem de divers. Pn n prezent, nicio moiune de cenzur nu a fost adoptat n condiiile art. 114. Au existat i cazuri n care Guvernul i-a angajat rspunderea asupra unui proiect de lege fr ca Parlamentul s iniieze o moiune de cenzur. Bilanul aplicrii acestui mecanism constituional arat c, prin intermediul lui, Guvernul a nclcat rolul de legislator al Parlamentului, obligat s adopte proiecte de legi care, dac ar fi urmat procedura obinuit, ar fi fost amendate n Parlament sau chiar respinse. Acest mecanism, prin care s-a dorit s se ofere eficacitate i continuitate aciunii guvernamentale, nu a dat rezultate nici n cazul Franei. Exist dou opiuni pe care Comisia le are n vedere: fie renunarea total la mecanismul angajrii rspunderii Guvernului pe un proiect de lege, fie impunerea unei limitri, n aa fel nct Guvernul s-i poat asuma rspunderea doar n ceea ce privete proiectele de legi ale bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale, justificarea acestei din urm soluii fiind dat de argumentele folosite recent referitor la regimul politic care deine paternitatea acestei soluii. 12. Statutul parlamentarilor: problema imunitii Una dintre evoluiile definitorii pentru intervalul de aplicare al actualei constituii este modificarea finalitii juridice asociate, tradiional, cu imunitatea parlamentar. Imaginat, la origini, ca un instrument destinat s protejeze pe membrii adunrilor n faa ingerinelor puterii executive, ea este transformat, gradual, n obstacolul ce blocheaz aplicarea principiului egalitii n faa legii, n cazul reprezentanilor naiunii. Pe aceast cale, ea devine o modalitate ce face irelevant un principiu constituional capital. Din unghiul de vedere al unei analize critice, cele dou laturi ale imunitii se cer separate, radical. Confuzia dintre ele se afl la originea unui proces caracterizat de naterea unei caste situate deasupra legii comune, aplicabile cetenilor de rnd. Limitele imunitii trebuie reduse, revizuirea Constituiei realizat n 2003 neconstituind dect un nceput al realizrii acestui deziderat. Comisia a identificat urmtoarele soluii: 12.1. Lipsa rspunderii Pe acest fundal, este evident faptul c misiunea de reprezentare nu poate fi realizat credibil n afara unor garanii de natur s ofere un spaiu de liber exprimare celor care sunt alei. Din acest punct de vedere, protecia pentru declaraii i aciuni politice trebuie s fie maxim. 40

Ea trebuie s acopere acele declaraii i aciuni politice ale reprezentanilor realizate n exercitarea mandatului, indiferent dac acestea sunt exprimate n cadrul sau n afara adunrilor. Constituia ar putea include o referire explicit la maximul de protecie acordat parlamentarilor, din unghi de vedere politic. 12.2. Inviolabilitatea Experiena ultimilor ani indic utilitatea regndirii manierei n care reprezentanii naiunii beneficiaz de un regim juridic derogatoriu. Este semnificativ faptul c deciziiile Curii Constituionale au extins, implicit, sfera proteciei de natur penal. Comisia consider c soluia optim este cea indicat de art. 57 al Constituiei Austriei, n conformitate cu care cererea de ncepere a urmririi penale s fie considerat adoptat tacit dac nu este supus la vot de Camera din care face parte acel membru al Parlamentului pus sub urmrire penal ntr-un anumit interval de timp rezonabil de la data nregistrrii la Parlament a respectivei cereri. Este incontestabil faptul c o reform a imunitii parlamentare nu poate fi separat de un context general care este cel al administrrii impariale a justiiei. Limitarea proteciei de natur penal ar avea ca efect naterea unor premize favorabile n vederea svririi unui abuz judiciar. Comisia observ c este abuziv transformarea adunrilor n corpuri de jurai care evalueaz, prin comisii speciale, probele care sunt adunate n dosar. n acest mod, parlamentarii au posibilitatea de a converti instrumentul de protecie n arm ce blocheaz, n mod arbitrar, calea justiiei n anumite cazuri. Protecia mandatului nu poate nsemna consfinirea unei inegaliti formale ntre ceteni. 13. Statutul parlamentarilor: regimul de incompatibiliti Constituia actual reglementeaz incompatibilitile funciei de membru al Guvernului (art. 105). Potrivit acestei prevederi, funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator. Soluia compatibilitii funciei de membru al Guvernului cu cea de membru al Parlamentului este specific raporturilor dintre puterea executiv i cea legislativ ntr-un regim parlamentar, cum sunt cele din Marea Britanie sau Italia. Constituiile care consacr un regim semiprezidenial (de exemplu Frana) prevd expres incompatibilitatea dintre cele dou funcii. Din interpretarea unora din atribuiile Preedintelui, Constituia Romniei a consacrat un regim semiprezidenial, cu unele excepii care sunt caracteristice regimului parlamentar, cum este mai ales regula nscris n art. 105, ceea ce face ca acest regim s fie atipic i s mprumute din caracteristicile ambelor tipuri de regim politic. Pornind de la constatarea c un membru al Guvernului care este concomitent i parlamentar face parte implicit din ambele puteri, legislativ i executiv, se poate trage concluzia c, prin actuala regul a compatibilitii ntre cele dou funcii, se ncalc principiul separaiei puterilor, garantat constituional (art. 1, alin. 4). n cazul proiectelor de legi iniiate de Guvern, membrii Guvernului care sunt i deputai sau senatori pot participa la vot, devenind astfel, prin analogie, judectori n propria cauz. 41

Comisia recomand instituirea unei incompatibiliti ntre funcia de membru al Guvernului i cea de membru al Parlamentului. n cazul n care un membru al Parlamentului este cooptat n Guvern, pot fi avute n vedere dou soluii: nlocuirea acestuia cu un supleant, dup modelul regimului politic francez sau suspendarea calitii de parlamentar pe durata exercitrii funciei de membru al Guvernului, soluie care a fost susinut n doctrina romneasc de drept public. O asemenea soluie ar prezenta i un alt avantaj, dincolo de transpunerea n practic a principiului separaiei puterilor i de clarificarea naturii regimului politic. n momentul de fa, exist dou tipuri de regim al imunitii parlamentare: unul care privete membrii Parlamentului care nu au i calitatea de membru al Guvernului i unul care privete membrii Parlamentului care au i cea din urm calitate. n primul caz, se aplic doar dispoziiile art. 72 referitor la imunitatea parlamentar. n cel de-al doilea caz, este impus o condiie suplimentar: urmrirea penal este cerut de Camera Deputailor, Senat i Preedintele Romniei (art. 109, alin. 2), condiie care a fost interpretat de Curtea Constituional n sensul c nu este necesar doar cererea de urmrire penal adresat de Preedintele Romniei, este nevoie i de ncuviinarea Camerei din care face parte membrul Guvernului vizat de urmrirea penal. Minitrii parlamentari beneficiaz astfel n prezent de o imunitate exorbitant n raport cu rolul i limitele instituiei constituionale a imunitii parlamentare. Impunerea regulii incompatibilitii ntre funciile de membru al Guvernului i de membru al Parlamentului ar face ca procedura descris de art. 109, alin. 2 s se aplice exclusiv membrilor Guvernului, iar cea descris de art. 72 - care corespunde majoritii democraiilor constituionale - doar membrilor Parlamentului. 14. Structura politic i administrativ a statului n condiiile evoluiei politice ce a urmat datei de 1 ianuarie 2007, a devenit evident faptul c una dintre prioritile refleciei constituionale este identificarea unor modaliti care s permit o organizare administrativ mult mai flexibil i mai inteligent. Din acest punct de vedere, Comisia distinge urmtoarele dou nivele: primul este acela al liniilor de evoluie federal i regional, n vreme ce cel de-al doilea este unul care se ncadreaz n actuala paradigm de dezvoltare instituional a statului romn. n acest mod, elita politic i naiunea au n fa dou opiuni care se contureaz n vederea alegerii lor. 14.1 Modele de structurare 14.1.1 Opiunea federal Orict de marginal n spaiul romnesc, aceast opiune se cere menionat ca atare, cu att mai mult cu ct ea este prezent n cteva dintre rile cu democraie constituional consolidat: - organizarea federal introduce conceptul de autoguvernare politic, cu decuparea unor segmente ce vor fi dotate cu elemente legislative, executive i judectoreti capabile s le asigure guvernarea; pe aceast cale, apare o nou separaie, cea vertical, ntre puteri, pe lng cea orizontal;

42

organizarea federal poate fi imaginat simetric (fiecare dintre uniti avnd acelai regim) sau asimetric (una sau mai multe unitai avnd un statut juridic distinct, cu prerogative suplimentare); - federalismul poate fi gndit n funcie de raionalitatea politic (distribuie de competene) sau n funcie de imperativul protejrii identitii politice i culturale a unei zone. Federalismul este asociat n chip semnificativ cu dezideratul apropierii guvernrii de ceteni. Indiferent de natura sa, concepia federal are cteva avantaje, dintre care se detaeaz ncurajarea dezvoltrii unei viei locale autentice i instituirea unui ecran local ce mediaz ntre ceteni i autoritatea central. n egal msur, opiunea federal este criticabil din unghiul de vedere al ctorva argumente extrase din spaiul romnesc: - arhitectura federal este greu reconciliabil cu o tradiie a statului romn, ea nefiind niciodat asumat ca atare dup 1918; - o dat preluat, ea poate crea dificulti care in de discrepanele de evoluie dintre diferite zone istorice; - decuparea unor entiti federate este dificil, mai cu seam n contextul n care identitile regionale au fost erodate; - organizarea federal impune, la nivel instituional, un grad de sofisticare ce vine nsoit de un cost economic ridicat. Dincolo de aceste contra-argumente, este util ca dezbaterea n marginea organizrii statului s fie scoas din spaiul pasiunilor politice. Statul unitar nu garanteaz, n mod automat, unitatea naional, dup cum, n oglind, organizarea federal nu este echivalent cu separatismul etnic. 14.1.2. Opiunea regional Regionalizarea reprezint una dintre soluiile dezvoltate n spaiul european al ultimelor decenii, ca o alternativ credibil la dou tendine: statul unitar centralizat i federalizarea. Indiferent de varianta n care funcioneaz (francez, italian sau spaniol), regionalizarea duce cu un pas mai departe dou principii cardinale: - principiul descentralizrii politice, respectiv constituirea unor organisme responsabile n faa comunitii; - principiul subsidiaritii, respectiv coborrea deciziei la un nivel ct mai apropiat de comunitatea local. Unul dintre efectele regionalizrii este dispariia unui nivel administrativ teritorial, cel al judeelor. Acesta va face loc unui nou nivel, cel regional, care se va situa deasupra oraelor i comunelor. Regiunile, n aceast lectur radical diferit de cea actual, nu vor mai fi gndite complementar judeelor, ci vor lua locul judeelor, ca uniti administrativ teritoriale majore, cu ntindere extins i atribuii proprii. Distincia fa de formula curent a regiunilor de dezvoltare este vizibil. Centrul de greutate se va muta de la judee ctre regiuni. n cadrul paradigmei regionale, se pot identifica dou mari opiuni pe care statul romn le poate lua n considerare: 43

- regionalizarea ca strategie administrativ, lipsit de dimensiuni politice. Este vorba de formula francez de dup 1982, care este esenialmente limitat n intenii i nu d natere unei autoguvernri politice, cu alegerea unor consilii regionale i unui preedinte de consiliu; - regionalizarea politic, pe model spaniol. n acest caz, dei difer morfologic, regionalizarea spaniol genereaz efecte similare federalismului. Este vorba de apariia unor entiti cvasi federale, decupate n baza identitii etnice i culturale, entiti care au autonomie constituional i i pot extinde sfera prerogativelor. Pe aceast cale, regionalizarea spaniol este asimetric, anumite zone avnd un plus de atribuii n raport de restul regiunilor. n fine, acest model este dublat de plurilingvismul consacrat constituional. n cadrul modelului spaniol, este constituional adoptarea de norme cu putere de lege, valide pe teritoriul regiunii n cauz. Este o dimensiune care apropie acest tipar de cel federal. Cele dou modele conduc la efecte i la consecine diferite. Primul tipar constituional este ncadrabil n paradigma statului unitar descentralizat, n vreme ce al doilea se situeaz n proximitatea cadrului federal de organizare. Modelul spaniol, cu certe avantaje n direcia limitrii conflictelor etnice, este criticabil din mai multe puncte de vedere. El tinde s genereze controverse similare federalismului etnic. Grefat pe o diferen de evoluie la nivel regional, acest model poate exacerba tendinele de izolare regional. Primul model de regionalizare este o soluie mult mai prudent din punct de vedere constituional, n msura n care el nu introduce un element de autoguvernare autentic la nivelul regiunilor. El apare concentrat n sfere pe care deja administraia local romneasc le exploreaz, cu diferena c aduce, fa de formula actual, un plus de raionalitate i premisele unei mai bune guvernri. Chiar i n ipoteza n care s-ar proceda la o regionalizare limitat n obiective, dispariia judeelor reprezint un factor simbolic care se cere luat n calcul. Regionalizarea democratic trebuie s evite greelile tentativelor anterioare (de la 1938 i 1952). inta autentic a regionalizrii nu este doar de natur economic. Ea vizeaz stimularea unui policentrism care s nlture, definitiv, legatul centralizrii asociat cu guvernarea local din Romnia. Ori regiunile sunt spaiul n care acest principiu al policentrismului se cere aplicat, prin organizarea inteligent a echilibrului dintre diferite zone incorporate aici (stabilirea sediului instituiilor, alocarea de resurse etc.).

14.2. Raionalizarea organizrii administrativ-teritoriale n cadrul constituional actual

n condiiile n care nu se va proceda la o schimbare de structur, poate fi avut n vedere totui ameliorarea i raionalizarea cadrului juridic existent. Aceasta ar presupune n primul rnd definirea unor criterii pentru o nou delimitare a judeelor. Comisia consider c Legea nr. 2/1968 nu mai poate constitui n momentul de fa o form de organizare administrativteritorial adecvat necesitilor de dezvoltare ale Romniei. Motivul este acela c legea respectiv enuna drept criterii pentru delimitarea judeelor condiiile geografice, economice, social-politice, etnice, cultura i educaia. Majoritatea acestor criterii nu mai sunt identice astzi cu felul n care artau n 1968.

44

n opinia Comisiei, o nou delimitare a judeelor trebuie s ia n calcul geografia, tradiia, capacitatea administrativ, diferenele de cultur politic. Comisia consider oportun ca pentru formularea de propuneri n vederea unei noi organizri administrativteritoriale, n special n privina delimitrii judeelor, s se creeze un organism independent, format exclusiv din experi neafiliai politic, organism care s in cont de criteriile pe care Comisia le-a enunat mai sus. Aceast recomandare a Comisiei se bazeaz pe reuita unei experiene similare care a avut loc n 1920, sub conducerea profesorului Simion Mehedini, n momentul n care exista preocuparea pentru unificarea organizrii administrative a Romniei. n egal msur, orice efort de reorganizare administrativ este obligatoriu s ia n considerare dimensiunile care in de protecia minoritilor naionale. i aceasta cu att mai mult cu ct este important ca acest efort s conduc la efecte secundare de natur s afecteze identitatea acestor minoriti naionale: este vorba de un punct foarte sensibil al oricrei reforme administrative, fiindc aceast realitate a caracterizat reorganizrile administrative precedente. Din acest punct de vedere, unele acte normative internaionale trebuie luate n considerare: - Carta european a limbilor regionale sau minoritare, ratificat de ctre Romnia prin Legea nr. 282/2007, n art. 7 (obiective i principii), stabilete c n ceea ce privete limbile regionale sau minoritare, n zonele n care aceste limbi sunt folosite i n funcie de situaia fiecrei limbi, prile i ntemeiaz politica, legislaia i practica pe urmtoarele obiective i principii: ... b) respectarea ariei geografice a fiecrei limbi regionale sau minoritare, n aa fel nct diviziunile administrative existente ori noi s nu constituie un obstacol pentru promovarea respectivei limbi regionale sau minoritare." - de asemenea, conform art. 16 din Convenia cadru pentru protecia minoritilor naionale, ratificat prin Legea nr. 33/1995, prile se vor abine s ia msuri care, modificnd proporiile populaiei din arii locuite de persoane aparinnd minoritilor naionale, sunt ndreptate mpotriva drepturilor i libertilor decurgnd din principiile nscrise n prezenta convenie-cadru". - o problem specific este ridicat de art. 5 din Carta european a autonomiei locale, ratificat prin Legea nr. 199/1997, care reglementeaz protecia limitelor teritoriale ale unitilor administrativ-teritoriale, i conform creia pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivitile locale n cauz trebuie s fie consultate n prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite" etc. n concluzie, trasarea limitelor noilor regiuni trebuie efectuat cu respectarea acestor principii, care ar trebui reluate n textul legii fundamentale, n articolul care va reglementa organizarea administrativ-teritorial. n acest context trebuie fcut o referire i la unele drepturi ale minoritilor naionale, invocnd recenta revizuire a Constituiei franceze, n care s-a stabilit c Les langues rgionales appartiennent au patrimoine de la France. Un text similar ar fi benefic i n textul Constituiei, mai ales n condiiile n care Romnia a ratificat Carta european a limbilor regionale sau minoritare. Acest dispoziie se cere corelat cu o viitoare reorganizare administrativ- teritorial a Romniei. n baza acestor considerente, Comisia recomand adoptarea urmtoarelor principii i soluii.

45

14.2.1. Consacrarea constituional a principiului subsidiaritii ncercrile de a transforma regiunea ntr-o unitate administrativ distinct sau cel puin cu capacitate administrativ nu i-au dovedit viabilitatea sau nu au fost duse pn la capt. Soluia pentru a iei din dilema jude versus regiune este dat de consacrarea constituional a principiului subsidiaritii potrivit cruia entitatea administrativ superioar acioneaz numai dac i n msura n care obiectivele acelei aciuni nu pot fi ndeplinite de o alt entitate administrativ situat la un nivel inferior. Acest principiu face parte din legislaia romneasc, fiind enunat ca atare (Legea nr. 315/2004, Legea nr. 195/2006 privind descentralizarea administrativ) sau ntr-o form indirect (Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale principiul lurii deciziei ct mai aproape de cetean). Principiul subsidiaritii este consacrat ns doar la modul general, fr s fie reglementate forme concrete de aplicare a acestuia. De asemenea, este necesar delimitarea principial ntre competenele exclusive, partajate i rezervate, n raporturile dintre puterea central i autoritile locale. 14.2.2 Instituirea de mecanisme de cooperare ntre unitile administrativ-teritoriale O form concret de facilitare a aplicrii principiului subsidiaritii este consacrarea la nivel constituional a regulii cooperrii pe baze flexibile a unitilor administrativ-teritoriale. Acest tip de cooperare la trei nivele poate da natere unor entiti noi, dotate cu personalitate juridic. Diferena ntre judee, comune, orae i aceste noi entiti este c acestea din urm trebuie s aib calitatea de persoane juridice de drept privat, rezultat al asocierii benevole, ca expresie a voinei cetenilor, spre deosebire de actualele forme de organizare care sunt considerate persoane juridice de drept public. Dup o anumit perioad de funcionare a acestui mecanism constituional i dup ce, n paralel, ar funciona organismul independent chemat a propune o nou form de delimitare a judeelor, se vor crea premisele pentru ca reforma organizrii administrativ-teritoriale a Romniei s reprezinte voina cetenilor i s fie fcut pe baza unor criterii obiective, cu un grad ridicat de sustenabilitate. La ora actual, cooperarea unitilor administrativ-teritoriale este tratat de legiuitor ntr-o manier incomplet. Astfel, potrivit legii n vigoare unitile administrativ-teritoriale au posibilitatea s se grupeze n asociaii de dezvoltare comunitar, dar nu exist stimulente financiare pentru aceste asocieri, care s-i fac pe edilii locali s pofite de aceast oportunitate, lsnd la o parte interesele mici, izolaioniste. Fr stimulente de ordin politic i financiar, asocierile nu se realizeaz. Politica finanrii de la bugetul de stat sau judeean a localitilor care nu au capacitate administrativ ncurajeaz aceast reinere. Dac, dimpotriv, transferurile de la bugetul de stat acordate autoritilor locale, fr de care acestea ar intra n insolvabilitate, ar fi direcionate astfel nct s ncurajeze constituirea asociaiilor de comune, orae i judee, s-ar ajunge, n timp, la o reorganizare logic, asumat i acceptat, a teritoriului administrativ. n acest context, trebuie adugat c este necesar voina politic pentru a descuraja formarea de noi comune din divizarea celor existente i, de asemenea de a nu finana comunele care nu au capacitate administrativ s se auto-susin. Asistm la fenomen ngrijortor, cel al fragmentrii administrative, concretizat n nfiinarea de noi comune prin divizarea celor existente, ceea ce duce la scderea capacitii administrative la nivel local, creterea dependenei de fondurile care 46

vin de la nivel judeean sau central, cu consecina politizrii excesive a vieii administrative la acest nivel. Asociaiile de comune, orae, judee prezint avantajul de a putea angaja administratori publici i personal calificat, a gestiona n comun servicii publice prea costisitoare pentru a fi gestionate separat, a aplica mpreun cu mai mult succes pentru finanri, etc. 14.2.3. Organizarea administrativ a teritoriului Comisia recomand reformularea capitolului din Constituie referitor la administraia public, n sensul reglementrii distincte a administraiei publice centrale (Guvern, ministere, autoriti administrative autonome), administraiei centrale n teritoriu (prefect, servicii publice deconcentrate), administraiei publice la nivel judeean (consilii judeene, preedini de consilii judeene), administraiei publice la nivel local (primar, consilii locale). n organizarea actual, exist anumite disfuncionaliti. n 2008, s-a agreat o schimbare legislativ prin care s-a reglementat alegerea prin vot direct a preedinilor de consilii judeene i n urma organizrii alegerilor locale pe baza noului cadru legislativ. Alegerea preedinilor de consilii judeene a fost contestat n faa Curii Constituionale care a decis c o asemenea msur este constituional, fr a oferi ns explicaiile de rigoare. Aceast modificare poate avea efectul accelerrii procesului de descentralizare administrativ, dup cum poate avea ca rezultat i apariia sau ntrirea unor oligarhii politice i economice la nivel judeean. Indiferent de efectele pe care aceast modificare le va produce, este necesar ca preedintele consiliului judeean s fie reglementat prin Constituie ca o autoritate distinct a administraiei publice. Comisia semnaleaz c reglementarea constituional recomandat nu trebuie s fie o piedic n procesul de descentralizare, ntruct o mare parte din aceste servicii deconcentrate pot fi prestate de la nivelul autoritilor locale.

14.2.4. Noi mecanisme la ndemna autoritilor locale alese Potrivit art. 123, alin. 5 din Constituie, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului n cazul n care consider actul ilegal. Preedintele consiliului judeean, consiliul local i primarul nu au la ndemn niciun fel de mecanism constituional prin care s cenzureze un eventual abuz de drept al prefectului sau aciunile acestuia ntreprinse cu depirea competenelor constituionale i legale. Acest fapt genereaz un dezechilibru la nivel normativ i practic ntre autoritile alese ale administraiei publice locale i puterea executiv. Comisia recomand reglementarea unor astfel de mecanisme constituionale.

14.2.5. Un nou statut constituional pentru instituia Prefectului

47

n acord cu mandatul su, Comisia a identificat cteva linii de evoluie n aceast materie: 14.2.5.1. Calificarea Prefectului ca nalt funcionar public n aceast variant, n cazul prefectului trebuie eliminat rolul acestuia ca i conductor al serviciilor publice deconcentrate. De asemenea, n cazul controlului legalitii actelor administrative, trebuie nlocuit suspendarea de drept a actelor atacate cu suspendarea la cerere, de ctre instana de contencios administrativ sesizat cu aciune de ctre prefect. 14.2.5.2. Meninerea Prefectului n sfera politic Prefectul exercit dou categorii de atribuii: de natur politic i tehnic (juridic). n prima calitate, de reprezentant politic al Guvernului n teritoriu, prefectul conduce servicile deconcentrate ale ministerelor n teritoriu, i exercit alte atribuii necesare a fi exercitate n mod coordonat pe teritoriul naional, cum sunt cele viznd intervenia n situaii de urgen. De altfel, orice ncercri de a depolitiza instituia prefectului sunt sortite eecului, i poate c nici nu ar fi necesar s ducem n acest sens reforma instituiei. n niciun caz reprezentantul Guvernului n teritoriu nu va fi vreodat independent politic. Refoma trebuie axat pe alte coordonate, deoarece prefectul are puteri care nu trebuie exercitate sub influena politicului. Astfel, cea de-a doua calitate, de iniiator al controlului de legalitate a actelor administrative emise de autoritile locale, realizat pe baza acestei sesizri de ctre instanele de contencios administrativ, ar trebui s fie una apolitic, tehnico-juridic, imparial i independent. Din cauza politizrii actului de iniiere a controlului de legalitate, proiectele de reform ale instituiei prefectului oscileaz ntre desfiinarea instituiei i reducerea rolului acesteia la atribuiile politice. O prim variant de refomare a acestei instituii presupune ca atribuiile instituiei prefectului s fie limitate la coordonarea servicilor de control ale ministerelor i ale altor autoriti centrale n jude, precum i la coordonarea diferitelor autoriti locale i judeene n situaii de urgen. Aceasta n condiiile n care descentralizarea serviciilor publice ar lsa n sarcina serviciilor deconcentrate ale ministerelor doar atribuii de control i monitorizare. Prefectul ar fi, astfel, reprezentantul politic al Guvernului n judee. n acest context, atribuia de control de legalitate a actelor emise de autoritile locale ar trebui s revin unui inspector guvernamental, nalt funcionar public numit din rndul profesionitilor dreptului care nu au fcut parte n ultimii 10 ani din partide politice. De asemenea, efectele atacrii in justitie a unui act administrativ de ctre inspectorul guvernamental trebuie s fie aceleai cu efectele atacrii n justiie a acelui act de ctre orice persoan privat interesat. A doua variant ar fi pstrarea actualei organizri a instituiei prefectului, cu eliminarea din textul Constituiei a sanciunii suspendrii de drept a actelor emise de autoritile locale. 14.2.6. Clarificarea statutului judeului i al organelor de la nivelul acestuia 48

n viziunea Comisiei, este necesar clarificarea la nivel constituional a rolului judeului i a organelor acestuia. Preedintele consiliului judeean este, la nivelul judeului, echivalentul primarului la nivel de comun/ora, prin urmare trebuie enumerat printre autoritile administraiei publice locale n textele constituionale. De asemenea, controlul de legalitate al prefectului (sau inspectorului guvernamental) trebuie extins expressis verbis i asupra acestei instituii. Consiliul judeean ar trebui s reprezinte n mod proporional unitile administrativ teritoriale componente ale judeului, prin urmare Comisia recomand alegerea uninominal a consilierilor judeeni, pe circumscripii electorale formate din comune i orae. Dei alegerea consilierilor judeeni este de domeniul legii organice, principiul reprezentrii proporionale a unitilor administrativ teritoriale componente poate fi consacrat la nivel constituional. De asemenea, alegerea uninominal a consilierilor locali se impune, poate mai mult dect s-a impus trecerea la acest sistem pentru membrii parlamentului. Aceasta deoarece lipsa de reprezentativitate a consilierilor locali de la comune duce la dorina de desprindere a satelor care nu au consilieri locali (majoritatea lor provin din centrul de comun, i determin frustrarea satelor care nu au un reprezentant, concretizat n desprinderea de comun i formarea unei noi comune). Instituia delegatului stesc, care este un exemplu de vot uninominal post-alegeri, nu este suficient pentru a asigura reprezentarea n cadrul lucrrilor consiliului local a satelor care nu au consilieri alei. ns aceast instituie rmne un argument pentru viabilitatea alegerii uninominale a consilierilor locali, i care se opune celor care susin costurile mari ale implementrii unui astfel de sistem la nivel local. n cazul n care toate aceste msuri avute n vedere de Comisie vor duce la concluzia c se impune trecerea la un sistem de organizare administrativ bazat pe un singur nivel intermediar regiunea trebuie avut n vedere urmtorul aspect: prin nfiinarea regiunilor, ar trebui exclus orice centralizare ascuns, sistemul administrativ fiind i n momentul actual unul hibrid, unde autoritile locale concureaz cu autoriti deconcentrate pentru fonduri, proiecte i chiar influene i roluri politice. Spre exemplu, trebuie evitat pericolul ca serviciile publice care presupun relaii directe cu persoanele administrate s fie prestate de la nivel regional, ntruct pentru ceteni o asemenea situaie ar echivala cu o centralizare. 15. Structura Curii Constituionale n condiiile n care una dintre dimensiunile fundamentale ale anilor de dup 2004 a fost reprezentat de acutizarea conflictelor constituionale, structura i poziia Curii Constituionale capt o semnificaie cu dificultate anticipabil nainte de acest interval. Un element este cert: din raiuni care in de o sincronizare cu spaiul democratic, modelul european de justiie constituional (ca instan specializat i monopol de atribuii pe acest domeniu) se cere pstrat. Ceea ce se impune este identificarea unor linii de evoluie care s vizeze atingerea mai multor obiective: - asigurarea unei baze mai largi i credibile de selecie a judectorilor; - eliminarea cazurilor n care selecia conduce la manifestri partizane i la conflicte de interese; - raionalizarea prerogativelor Curii, n direcia apropierii ei de cetean; - instituirea unui cadru care s permit Curii s acioneze n conformitate cu o tendin contramajoritar. Este vorba de posibilitatea unui organ care nu este 49

ales de a se situa, deliberat, pe o poziie contrar celei mbriate de reprezentanii naiunii i de naiunea nsi. 15.1. Problema seleciei judectorilor i a eliminrii conflictelor de interese Pe acest fundal al leciilor oferite de ultimii ani, apare ca necesar formularea unor reguli care s aib ca efect ieirea din acest blocaj. Este vorba, pe de o parte, de modificarea i lrgirea bazei de recrutare, i, pe de alta, de instituirea unui cadru care s oblige actorii politici s procedeze la numiri/alegeri n funcie ce evit reducerea Curii la rolul de anex a puterii executive sau legislative, dup caz. Comisia recomand ca judectorii Curii s fie propui de Preedintele Romniei, de pe o list alctuit de Consiliul Superior al Magistraturii (n noua sa componen, a se vedea Seciunea 16.2), i numii de Parlament, dup avizul comisiilor parlamentare de specialitate. ntr-un sistem parlamentar, primul ministru preia atribuiile Preedintelui n cadrul acestui proces. Se pot imagina alte cteva soluii: - modificarea prevederilor constituionale care instituie o limit de vechime ridicat n cazurile de numire la Curte. Explicabil din raiuni circumstaniale, aceast clauz nu se mai poate justifica astzi, atunci cnd carierele publice nu mai sunt dependente, obligatoriu, de un parcurs ndelungat. n acest nou context, o vechime profesional minim de 10 ani ar putea fi o soluie care s reconcilieze exigenele maturitii i promovrii profesionale; - interdicia numirii la Curte a personalitilor care, n ultimii 10 ani, au fost nregimentate politic: reprezentani alei, minitri, prefeci sau preedini de consiliu judeean. Este vorba de o soluie care ar ine seama de o realitate a politicii de selecie, partidele politice fiind tentate s i plaseze n cadrul Curii ealonul secund, dup epuizarea carierei publice; - interdicia numirii la Curte a persoanelor aflate n relaii de rudenie pn la gradul al doilea sau a soilor unor reprezentani ai puterii executive sau legislative. Politica de recrutare trebuie s aib ca punct de pornire premiza conform creia credibilitatea Curii Constituionale este crucial n consolidarea democratic. Ctigul, pe termen scurt, n cazul numirii unor personaliti obediente este anulat, pe durat medie, de tendina de decredibilizare a Curii, n ansamblul ei. n acest context, merit luat n considerare posibilitatea ca o parte a judectorilor la Curtea Constituional (spre exemplu: 1/4) s provin din rndul unor non-juriti (filosofi, politologi, sociologi, economiti) cu reputaie profesional recunoscut. Necesitatea interpretrii pluridisciplinare, dup modelul unor curi constituionale occidentale, ar putea justifica o asemenea soluie. 15.2.Regndirea prerogativelor Curii: modelul francez versus modelul german Modelul imaginat n 1991 i meninut n 2003 a fost, esenialmente, unul eclectic. Legislatorul constituant de la noi a ncercat s realizeze o sintez ntre marile modele care domin tipologic justiia constituional european:

50

- n cadrul modelului francez, Consiliul Constituional apare ca o instan politic, ce utilizeaz exclusiv controlul abstract de constituionalitate, fr examinarea unui litigiu concret; - n cadrul modelului german, Tribunalul Constituional federal are profilul unei instane de judecat, cu admisibilitatea controlului concret de constituionalitate i a recursului direct de neconstituionalitate. Momentul de fa poate oferi ocazia de a decide ctre care tip de curte se va ndrepta Curtea Constituional din Romnia. Este o interogaie care privete nu numai dimensiunea tehnic, ci i maniera n care tribunalul constituional din Romnia va avea capacitatea de a interveni, credibil, n reglarea mecanismului constituional. n comparaie cu tiparul francez, modelul german are cteva avantaje semnficative: - dimensiunea de control concret deschide justiia constituional ctre o zon a vieii juridice ignorat de controlul abstract; - mecanismul justiiei constituionale admite implicarea direct a ceteanului, sub forma recursului direct la Curte, n cazul afectrii unui drept fundamental; - controlul abstract nu se rezum la cazul examinrii proiectului de lege nainte de promulgare, ci permite extinderea analizei la orice norm n vigoare, la solicitarea unui organism constituional; - modelul german permite identificarea unei ierahii intelectuale n cadrul constituiei, cu efectul principal al creterii credibilitii democraiei constituionale; - gradul de relevan public al Tribunalului german este foarte ridicat, el aprnd ca unul dintre factorii cheie n succesul reconstruciei postbelice a democraiei germane. Trebuie amintit c gradul de relevan al Tribunalului constituional german se datoreaz ntr-o oarecare msura i faptului c Germania este un regim parlamentar n care conflictele instituionale sunt mai puine i nu trebuie tranate de Tribunalul Constituional, care i poate astfel prezerva legitimitatea pentru situaiile n care este chemat s decid asupra drepturilor individuale. ntr-un regim mixt, o parte nsemnat din capitalul de legitimitate al Curii se va consuma n rolul de arbitru al conflictelor dintre instituiile politice. Se poate argumenta c adoptarea unor elemente ale modelului justiiei constituionale germane poate avea, mutatis mutandis, un efect similar celui decurgnd din activitatea Curii Supreme n Statele Unite i aceasta, cu att mai mult, cu ct exist o relaie ntre maniera n care justiia constituional german a funcionat i preluarea ei ca model de ctre alte justiii constituionale europene i nu numai. n momentul unei reamenajri a justiiei constituionale de la noi, un alt model potenial poate fi Curtea Constituional a Africii de Sud. Inspirat, parial, de soluia german ea poate oferi un precedent n ceea ce privete activismul orientat n direcia identificrii unor linii ale culturii constituionale. 15.3. Propuneri privind ameliorarea reglementrii atribuiilor Curii Constituionale n vederea raionalizrii justiiei constituionale, Comisia a identificat cteva linii posibile de evoluie. 51

O soluie instituional care poate fi luat n calcul n momentul redefinirii Curii Constituionale este ideea unui partaj de competene ntre Curte, pe de o parte, ce ar reine controlul constituional a priori, i instanele judectoreti, pe de alt parte, instane care ar fi abilitate s exercite controlul posterior, n baza unei tradiii care dateaz de la 1912 n Romnia. O alt soluie poate privi clarificarea prerogativei de soluionare a conflictelor constituionale. Una dintre inovaiile cele mai criticabile introduse odat cu revizuirea Constituiei din 2003 este art. 146 lit. e), potrivit cruia Curtea Constituional soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre autoritile publice. Chiar i autorii acestei inovaii au admis c n multe sisteme constituionale aceast atribuie a dus la conflicte deschise ntre tribunalele constituionale i alte autoriti, deoarece presupune implicarea Curii Constituionale n zone delicate, de conflicte greu de arbitrat. Riscul poziiei supraordonate fa de toate autoritile publice pe care art. 146, lit. e) o confer Curii Constituionale nu a rmas neobservat cu ocazia dezbaterii revizuirii legii fundamentale n Parlament. Spre deosebire de constituiile altor state europene care confer tribunalelor constituionale doar competena de a soluiona conflictele de competen dintre anumite autoriti publice, Constituia a adoptat soluia extrem prin care Curtea Constituional este competent s judece orice conflicte juridice de natur constituional. Aceast prevedere a Constituiei se bazeaz pe un raionament fals, anume c se poate face n orice situaie distincia dintre conflictele juridice i cele politice. n realitate, orice conflict ntre autoritile publice are o dubl natur att juridic, ct i politic. Curtea Constituional a fost chemat n repetate rnduri s judece pe baza art. 146, lit. e) i s interpreteze natura conflictelor la care se refer aceast norm constituional. Soluiile care au fost date au ajutat la depirea unor conflicte care riscau s paralizeze relaiile dintre autoritile publice dar, pe de alt parte, au ntrit poziia supraordonat a Curii fa de celelalte autoriti publice. n legtur cu mecanismul descris de art. 146, lit. e), Comisia consider c pot fi avute n vedere dou opiuni: att suprimarea acestei atribuii a Curii Constituionale, ct i modificarea ei, n sensul de a da Curii Constituionale atribuia de a se pronuna numai asupra conflictelor de competen ntre autoritile publice. Ambele soluii duc la mbuntirea funcionrii instituiilor care trebuie s defineasc democraia constituional. O alt soluie ar fi renunarea la prevederea potrivit creia Curtea Constituional poate avea i alte atribuii dect cele descrise n Constituie. n cadrul Adunrii Constituante din 1990 1991 s-a manifestat preocuparea ca noua Curte Constituional s nu devin a patra putere n stat i drept urmare nu s-a admis s dobndeasc prin lege alte atribuii dect cele descrise de Constituie. Cu ocazia revizuirii din 2003 s-a introdus meniunea potrivit creia Curtea ndeplinete orice alte atribuii dac sunt specificate prin lege organic (art. 146, lit. l). Comisia consider c este justificat renunarea la aceast prevedere: legea nu poate s adauge la Constituie, ci doar s detalieze unele dintre atribuiile Curii Constituionale. O linie posibil de evoluie ar putea fi, de asemenea, renunarea la principiul potrivit cruia prevederile normative declarate neconstituionale sunt suspendate pe o perioad de 45 de zile. Cu ocazia revizuirii Constituiei din 2003 s-a introdus o prevedere potrivit creia dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau 52

Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept (art. 147, alin. 1). Potrivit alin. 4 al aceluiai articol, de la data publicrii n Monitorul Oficial deciziile Curii sunt obligatorii pentru viitor i au efecte erga omnes. Procedura suspendrii de drept pe o perioad de 45 de zile de la data publicrii deciziei Curii prin care se constat neconstituionalitatea unor prevederi ale actelor normative enumerate nu are de fapt efecte pe plan juridic. Termenul de 45 zile nu are semnificaie juridic, deoarece obligativitatea legiuitorului sau a Guvernului de a pune de acord prevederile neconstituionale cu Constituia se nate de la data publicrii deciziei Curii Constituionale. Suspendarea reglementat de art. 147, alin. 1 are cel mult o semnificaie politic. Comisia consider c trebuie renunat la aceast prevedere care de altfel nu se regsete n nicio alt constituie european. O soluie inovatoare ar putea fi aceea ca n judecarea excepiilor de neconstituionalitate, competena s aparin instanelor de drept comun n faa crora excepia a fost invocat. Dup epuizarea cilor de atac interne, prile pot sesiza Curtea Constituional. Aceasta poate refuza nemotivat judecarea cauzei. Oricare dintre instanele ce s-au pronunat n respectiva cauz are opiunea de a se altura petiiei prilor. n acest caz, Curtea Constituional poate refuza judecarea cauzei numai motivat. Comisia consider necesar reglementarea unui drept al unor structuri non-etatice (ONG-uri, sindicate, patronate) de a sesiza Curtea Constituional printr-o aciune de constatare a neconstituionalitii unui act normativ. 16. Mecanisme de punere n aplicare a supremaiei legii Puterea judectoreasc nu poate fi separat de un context mai larg, acela al efectivitii statului de drept. n acelai timp, o lege fundamental nu poate dect s schieze anumite obiective generale, lsnd legilor organice misiunea de a defini cadrul instituional concret. Nu este mai puin adevrat c reforma statului nu poate fi limitat la dimensiunea punctual a ndeplinirii obiectivelor pe care le sugereaz Comisia European. Supremaia legii nu poate fi interpretat ca rezumndu-se la cteva puncte tehnice, ea acoperind o ntreag problematica legat de relaia dintre stat i cetean. Din acest punct de vedere, n domeniul administrrii actului de justiie se pot indica linii de evoluie de natur s genereze un nou tip de abordare n aceast materie:

16.1. Explorarea posibilitilor de instituionalizare a judectorului de instrucie Se poate argumenta c una dintre limitrile sistemului nostru legal decurge din rolul extrem de important atribuit procurorilor. De aici, suspiciunea n acord cu care faza de urmrire penal este administrat n baza unei logici partizane. Instituionalizarea judectorului de instrucie, dup model francez i italian, ca magistrat independent, ar putea permite o separare de atribuii, cu efecte benefice. Gradul de control al executivului asupra anchetelor ar fi limitat, pe calea naterii acestui nou filtru judiciar. 53

16.2. Limitarea riscului de administrare corporatist a justiiei: modificarea compoziiei organului care i garanteaz independena n actuala formulare, art. 133 impune o componen a ConsiliuluiSuperior al Magistraturii ce faciliteaz protejarea i perpetuarea intereselor magistrailor de ctre membrii profesiei. Dat fiind importana funciilor acestei instituii, este imperativ modificarea componenei acestui organism prin reducerea drastic a numrului membrilor alei de ctre breasla magistrailor. Comisia pentru Servicii Judiciare (Judicial Services Commission) din Constituia Africii de Sud (art. 178) poate servi drept model pentru aceast reform. n acest punct, miza lrgirii bazei de recrutare este legat de eliminarea riscului ca reprezentanii breslei s interpreteze misiunea lor n sens partizan. Prezena unor voci competente, din afara sistemului, este una dintre garaniile pe care noul sistem decorporatizat le poate oferi. 16.3. Regndirea mecanismului de contencios administrativ Legea fundamental, n actuala redactare (art.52), face confuzie ntre aciunile ntemeiate pe drepturi subiective i cele ntemeiate pe interese legitime, ntre contenciosul subiectiv i cel obiectiv, punndu-le pe acelai plan. n acest context, se impune o mai clar distincie ntre posibilitatea celor vtmai n drepturile lor de a se adresa justiiei pentru repararea n orice mod a vtmrii, i aciunile ntemeiate pe interesele legitime, ce au ca scop nlturarea ilegalitii activitii administrative. Prin urmare, n cazul aciunilor de contencios administrativ subiectiv, ntemeiate pe vtmarea unui drept subiectiv, cel vtmat poate cere anularea actului vtmtor, obligarea la nlocuirea lui cu un alt act, obligarea autoritilor la nlturarea vtmrii produse prin tcerea administrativ sau prin refuzul de soluionare a unei cereri, precum i despgubiri pentru prejudiciile cauzate, pe cnd n cazul aciunilor ntemeiate pe interesul legitim, ilegalitatea obiectiv actului atacat poate duce la anularea acestuia, fr a fi posibil obligarea autoritii publice la o anumit conduit sau acordarea de despgubiri. O formulare a textului ar putea fi urmtoarea: (1) Orice persoan vtmat n drepturile sale recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul de soluionare a unei cereri este ndreptit s obin nlturarea i repararea vtmrii, n cadrul procedurii contenciosului administrativ. (2) Orice persoan interesat poate solicita instanelor de contencios administrativ anularea sau modificarea unui act administrativ ilegal, n cadrul procedurii contenciosului administrativ. n acelai timp, textele referitoare la caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative trebuie regndite, din dou motive: - n practic nu se organizeaz jurisdicii administrative n sensul interpretat de Curtea Constituional, adic independente, ci doar proceduri administrative prealabile sesizrii instanelor de contencios administrativ, care trebuie s fie gratuite, ns nu i facultative; - principiul rezolvrii cu prioritate n mod amiabil a disputelor administrative trebuie s capete valoare constituional, aa cum se ntmpl n dreptul comparat i n cel comunitar.

54

17. Referendumul i democraia semidirect Pornind de la analiza modului n care actuala Constituie reglementeaz instituia referendumului, Comisia observ c extinderea acestuia reprezint o manier de a crete gradul de responsabilitate al reprezentanilor fa de electorat. Obiectivul nu este acela de a elimina principiul democraiei reprezentative, ci acela de a permite ca naiunea s poate interveni nemijlocit n procesul politic, ca deintoare a suveranitii. Aceast intervenie privete, pe de o parte, conduita nsi a celor pe care i mandateaz n parlament i la nivel local, i, pe de alt parte, implic posibilitatea de a invalida acte adoptate de adunri. 17.1. Instituirea unui referendum de revocare din funcie a oficialilor alei, la nivel local i naional Comisia recomand luarea n considerare a dreptului electoratului de a iniia revocarea din funcie a aleilor mandatai de naiune. Este vorba de un drept de recall, ntlnit n Elveia i n unele state din componena federaiei nord-americane sau a celei canadiene, care au mbriat principiul revocabilitii aleilor publici. El se poate aplica aleilor locali (la nivel comunal, judeean sau regional, n funcie de structura unitilor administrativ-teritoriale) i parlamentarilor. Corespondena dintre nivelele local i naional ar fi de natur s genereze un efect de responsabilizare a aleilor naiunii, aprnd un nou filtru de control, distinct de cel partinic. Chiar i n ipoteza revocrii din funcie, parlamentarul rmne un reprezentant al naiunii, cu singura modificare c un numr de electori din propria sa circumscripie poate declana procedura de demitere, cu efectele unor alegeri anticipate locale. Introducerea unui asemenea mecanism trebuie corelat cu modurile de scrutin existente la nivel local i naional. 17.2. Instituirea unui veto popular/referendum abrogativ Comisia propune luarea n considerare a unui sistem n baza cruia, dup votarea ei de ctre Parlament i nainte de promulgare, o lege s poat fi contestat de electori, cu excepia legilor fiscale, a tratatelor internaionale, a graierii i a amnistiei. Dac numrul de semnturi este adunat, efectul de drept este convocarea unui referendum naional pe tema acceptrii sau respingerii prevederii evocate. 18. Un nou titlu al Constituiei Romniei: participarea cetenilor la viaa democratic La aproape dou decenii de la instaurarea pluralismului politic n Romnia, participarea cetenilor la viaa democratic este nc foarte redus. Cetenii nu sunt interesai de ceea ce se ntmpl n spaiul public i manifest rezerve fa de implicarea n politic. Este nevoie ca, pe lng instrumentele constituionale pe care cetenii le pot avea

55

la dispoziie, s apar o mentalitate favorabil unei mai mari prezene n spaiul public, pentru mbuntirea participrii cetenilor la viaa democratic. Comisia recomand introducerea n Constituie a unui titlu care s poarte denumirea Participarea cetenilor la viaa democratic, de preferin naintea titlului referitor la autoritile publice. Acest titlu ar putea cuprinde urmtoarele principii: - principiul reprezentrii directe a cetenilor la nivel local, judeean, al Parlamentului Romniei i al Parlamentului European; - principiul lurii deciziilor ct mai aproape de cetean; - principiul potrivit cruia partidele politice contribuie la formarea i exprimarea voinei cetenilor; - principiul consultrii cetenilor i asociaiilor reprezentative, de ctre autoritile publice, n vederea lurii deciziilor; - principiul dialogului social ntre autoriti publice, pe de o parte, sindicate i patronate, pe de alt parte, cu respectarea autonomiei celor din urm; - principiul accesului la informaiile de interes public; - principiul garantrii participrii cetenilor la viaa politic a societii, prin alegeri, referendum, iniiativ legislativ etc.. 19. Reconfigurarea statutului Avocatului Poporului sau introducerea unui Mediator Public Dei n principiu util, activitatea instituiei Avocatul Poporului sub regimul constituional actual a fost n mare msur neglijabil. Comisia propune ca reglementarea acestei instituii n textul constituional s fie eliminat din titlul II i inclus n titlul V. Comisia a identificat dou variante pe care viitorul legiuitor constituant le poate avea n vedere. Este vorba, pe de o parte, ntr-o logic a continuitii, de varianta n care actuala denumire este meninut, dar cu diferene notabile n ceea ce privete recrutarea i atribuiile funciei, i pe de alt parte de varianta n care actuala instituie i schimb att denumirea, ct i rolul. 19.1. Pstrarea instituiei Avocatul Poporului n primul rnd, procedura de numire a Avocatului Poporului trebuie prevzut expres n textul constituional. n al doilea rnd, Comisia consider necesar ca acesta s fie numit, pe o perioad de trei ani, de ctre Preedintele Romniei, dintr-o list ce conine cel puin trei propuneri, prezentat de Consiliul Superior al Magistraturii n noua componen. Propunerea trebuie validat de Parlament, dup avizul comisiilor de specialitate. n aceast nou reglementare, Avocatul Poporului va avea obligaia de a nainta un punct de vedere Curii Constituionale referitor la cauzele ce se afl pe rolul acesteia i care vizeaz drepturile i libertile fundamentale. Avocatul Poporului va face acelai lucru la cererea unor instituii de drept comun. De asemenea, art. 59(2) se va modifica, prelund prevederea din legea organic, n sensul stabilirii unui termen precis (preferabil de maximum 30 de zile) n care instituiile statului trebuie s informeze instituia Avocatul Poporului referitor la soluionarea petiiilor acestuia.

56

19.2. Crearea instituiei Mediatorului Public n aceast variant, este vorba despre o instituie care mediaz ntre stat i ceteni. Acest rol poate fi ntrit prin nfiinarea unor Mediatori Publici pe diferite domenii, cum ar fi drepturile omului, asisten social, corupie i transparena administrativ (informaii publice), ca i prin instituirea unor Mediatori Publici la nivel local. Mediatorii Publici vor primi reclamaii de la orice persoan privat sau public, pe care le vor nainta organelor competente spre soluionare, urmnd a monitoriza stadiul investigaiilor i a-i ine la curent pe reclamani. 20. Drepturile i libertile fundamentale n ultimul deceniu i jumtate, sistemele universale i regionale de protecie a drepturilor omului au evoluat n mod semnificativ. Comisia consider c trebuie urmate cteva obiective strategice: - creterea gradului de efectivitate a proteciei unor drepturi i liberti, att prin reformarea cadrului instituional, ct i prin posibilitatea invocrii directe de ctre ceteni a drepturilor i libertilor fundamentale n faa instanelor judectoreti; - ntemeierea eafodajului juridic pe un set de valori clar delimitate precum demnitatea uman, libertatea i egalitatea n drepturi; - eliminarea ambiguitilor care reduc prevederile constituionale n materie la simple declaraii generoase de intenie; - clarificarea relaiei dintre msurile excepionale i regimul libertilor; - sistematizarea prevederilor constituionale, prin alturarea celor care au acelai obiect de reglementare. Atingerea acestor obiective presupune: 20.1. Rescrierea titlului II din actuala Constituie Titlul II va trebui s prevad expres c drepturile i libertile enumerate se bucur de protecie juridic. Constituia va trebui de asemenea s identifice drepturile i libertile din Titlul II ce pot fi invocate de persoane private att mpotriva statului i autoritilor publice, ct i mpotriva altor persoane private. 20.2. Consacrarea demnitii umane ca valoare central Constituia Romniei plaseaz prin art. 1, alin. 3, demnitatea omului ntre valorile supreme care sunt garantate. n realitate, demnitatea uman nu este numai o valoare care trebuie garantat constituional, ci reprezint fundamentul axiologic al drepturilor omului. n consecin, demnitatea uman ar trebui s deschid titlul din Constituie dedicat drepturilor i libertilor fundamentale. Aceast recomandare a Comisiei se ntemeiaz pe felul n care alte constituii i documente internaionale de drepturi ale omului trateaz problema demnitii umane. Legea Fundamental a Republicii Federale Germania o plaseaz chiar n articolul 1, aceasta fiind una dintre prevederile constituionale declarate a face parte din cele care nu pot fi revizuite. Constituia Africii de Sud o include la art. 10, demnitatea uman fiind considerat valoarea care fundamenteaz toate celelalte drepturi garantate constituional. Capitolul dedicat drepturilor fundamentale, civile i sociale din 57

Constituia Elveiei se deschide cu o referire la demnitatea uman (art. 7). Curtea European a Drepturilor Omului consider de asemenea n jurisprudena sa c demnitatea uman reprezint esena obiectivelor fundamentale nscrise n Convenia European a Drepturilor Omului, aceasta fiind astfel plasat deasupra tuturor celorlalte drepturi ale omului garantate prin aceast Convenie. ns cel mai bun argument n favoarea recomandrii Comisiei de a introduce demnitatea uman ca parte introductiv la titlul dedicat drepturilor i libertilor fundamentale n Constituia Romniei este modul de redactare al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. Demnitatea uman apare n Preambulul acestei Carte, este totodat titlul primului capitol i este deopotriv reglementat n art. 1. n Explicaiile Cartei, redactate de Prezidiul Conveniei Europene pentru Viitorul Europei, se precizeaz: demnitatea uman nu este doar un drept fundamental, ci constituie baza real a drepturilor fundamentale. Explicaiile dau ca exemplu Declaraia Universal ONU a Drepturilor Omului din 1948 care acord o importan deosebit conceptului de demnitate uman. Mai mult, potrivit Explicaiilor Cartei, demnitatea uman este o valoare care trebuie protejat chiar i atunci cnd exerciiul drepturilor fundamentale este restrns. 20.3. Instituirea unei categorii de drepturi non-derogabile n timpul msurilor excepionale Comisia recomand identificarea unor drepturi fundamentale ca fiind nonderogabile, n sensul c ele nu pot fi afectate n niciun fel de actele normative sau aciunile statului n timpul msurilor excepionale. Este vorba de o garanie constituional suplimentar. Aceast recomandare urmeaz o tendin din dreptul comparat, anume aceea de a pune n legtur instituia drepturilor non-derogabile cu msurile excepionale. Astfel, niciun act al Parlamentului, n circumstanele strii de urgen, nu poate afecta un numr de drepturi indicate expres, precum: - dreptul la via; - interzicerea torturii i a tratamentelor inumane ori degradante; - interzicerea sclaviei i muncii forate; - drepturile copiilor; - interzicerea discriminrii. 20.4. Reglementarea restrngerii drepturilor n cadrul Constituiei n formularea actual, art. 53 reprezint reglementarea general a restrngerii drepturilor. Pe de alt parte, alte articole fac meniunea c anumite drepturi nu pot fi ngrdite, precum art. 21 alin. 2, art. 29 alin. 1 i art. 31 alin. 1. Cu excepia dreptului prevzut la art. 21, aceste reguli speciale sunt nefundamentate i trebuie inlturate. Comisia recomand modificarea n ntregime a articolului 53. n noua sa formulare constituional, acesta va cuprinde o referin la principiul proporionalitii, evitndu-se ns o paradigm esenialist a interpretrii drepturilor individuale. 20.5. Recomandri de noi formulri constituionale

58

Comisia a identificat o serie de formulri constituionale care trebuie regndite i reformulate. 20.5.1 Modificarea articolului 17 Articolul 17 trebuie modificat astfel nct s includ garantarea expres a dreptului la vot romnilor din strintate. 20.5.2. Reformularea articolului 19, alin. 2, n chestiunea extrdrii Cu ocazia revizuirii Constituiei din 2003 a fost introdus un nou alineat 2 la art. 19, pe baza cruia cetenii romni pot fi extrdai n baza conveniilor internaionale la care Romnia este parte, n condiiile legii i pe baz de reciprocitate. Comisia apreciaz c orice prevedere constituional care permite extrdarea propriului cetean este o grav eroare i o abatere de la principiile statului de drept. Interzicerea extrdrii valorific o regul care corespunde tradiiilor constituionale i se regsete n majoritatea altor constituii. Expulzarea sau extrdarea propriului cetean reprezint o msur contrar legturii de cetenie, aceasta implicnd o obligaie de protecie pe care statul trebuie s o asigure cetenilor si. La momentul revizuirii Constituiei Romniei s-a produs o regretabil confuzie ntre extrdare i remitere. Statutul Curii Penale Internaionale prevede posibilitatea de a preda Curii pe autorii de crime internaionale, ns chiar acest Statut face distincia ntre extrdare (fapta unui stat de a preda o persoan altui stat) i remitere (fapta unui stat de a preda Curii o persoan pentru aplicarea prevederilor Statutului). Msura remiterii nu este ntotdeauna obligatorie, deoarece Statutul consacr principiul complementaritii cu privire la competena Curii i nu prioritatea acesteia n raport cu instanele naionale (aa cum este cazul doar a instanelor internaionale ad hoc). Comisia propune ca o viitoare formulare constituional cu privire la extrdare i expulzare s pstreze actuala form a art. 19, cu excepia alin. (2) care trebuie s fie nlocuit cu o norm care s prevad c, potrivit angajamentelor internaionale ale Romniei, orice persoan presupus autoare a unor crime internaionale poate fi remis instanei penale internaionale competente. 20.5.3. Prevederea interzicerii strmutrii, expulzrii sau extrdrii Prevenirea strmutrii, expulzrii sau extrdrii ctre un stat unde exist un risc serios de a fi supus pedepsei cu moartea, torturii sau altor pedepse sau tratamente inumane ori degradante. 20.5.4. Regndirea liberului acces la justiie Accesul liber la justiie (art. 21) este n mod greit situat n Capitolul I al Titlului II (Dispoziii comune). Dreptul la acces n justiie privete nu numai protecia drepturilor fundamentale (realizabile n justiie), ci i pe cea a oricrui alt drept subiectiv i ar trebuie s fie prevzut n capitolul II. 59

Constituia Romniei consacr o regul cu caracter absolut: este reglementat dreptul de a sesiza instana judectoreasc nu doar n litigiile cu caracter civil dar i n celelalte cazuri (penal, administrativ etc.). O alt deosebire ntre art. 21 i Convenia European a Drepturilor Omului const n faptul c, n timp ce Convenia garanteaz liberul acces la justiie pentru valorificarea drepturilor subiective, Constituia extinde aceast garanie i la interesele legitime. Cu ocazia revizuirii s-a adugat un nou alineat 4 la art. 21, potrivit cruia jurisdiciile speciale administrative sunt facultative. Comisia recomand eliminarea acestei norme care este n prezent inaplicabil nu mai exist jurisdicii administrative din momentul n care Curtea de Conturi a pierdut n 2002 atribuiile sale jurisdicionale. Comisia consider c o viitoare reglementare a liberului acces la justiie ar trebui s fie formulat n termeni asemntori art. 6 din Convenia European a Drepturilor Omului. Totodat, este necesar s se prevad c garania constituional a liberului acces la justiie privete acele interese legitime pe care legea le protejeaz printr-o aciune n justiie. Un alt argument n favoarea acestei soluii este acela c n practic nu se organizeaz jurisdicii administrative n sensul interpretat de Curtea Constituional, adic independente, ci doar proceduri administrative prealabile sesizrii instanelor de contencios administrativ, care trebuie s fie gratuite, ns nu i facultative. n acest context, Comisia recomand ca principiul rezolvrii cu prioritate n mod amiabil a disputelor administrative s capete valoare constituional, dup modelul dreptului comparat i al celui comunitar. 20.5.5 Modificarea articolului 22 Articolul 22 din Constituie trebuie modificat astfel nct s includ referiri la dimensiunea bio-etic a persoanei. Baza acestui nou text este nsi Carta European i Convenia privind drepturile omului i biomedicina, ratificat de Romnia n 2001. 20.5.6. Disocierea drepturilor prevzute n articolul 22 Comisia consider oportun disocierea drepturilor prevzute n articolul 22 n articole de sine stttoare, dup cum urmeaz: (a) garantarea dreptului la via i interzicerea pedepsei cu moartea; (b) garantarea dreptului la integritatea fizic i psihic a persoanei, lund n considerare inclusiv aspectele de ordin bio-medical; (c) interzicerea torturii i a pedepselor inumane sau degradante. 20.5.7 Extinderea articolului 23 din Constituie Comisia are n vedere extinderea articolului 23 cu o prevedere relativ la protecia persoanelor n detenie, prin raportare la dispoziiile articolului 10 din Pactul internaional privind drepturile civile i politice. 20.5.8. Introducerea unui drept referitor la protecia datelor personale Articolul 26 din Constituie garanteaz dreptul la via intim, familial i privat. Un drept strns legat de acesta dar care nu se confund, este cel referitor la protecia datelor 60

personale. Acest drept este mai recent, fiind garantat prin Carta Drepturilor Fundamentale (art. 8), Directiva 95/46/EC i Convenia Consiliului Europei pentru Protecia Persoanelor cu privire la Procesarea Automat a Datelor Personale din 1981. Legislaia romneasc garanteaz acest drept prin Legea nr. 677/2001. O asemenea garanie nu este suficient, dat fiind importana acestui drept pe plan european, este necesar ca protecia datelor personale s fie ridicat la rangul de drept fundamental garantat prin Constituie. 20.5.9. Modificarea articolului 28 Articolul 28 trebuie modificat astfel nct s includ comunicaiile electronice. 20.5.10. Includerea unui nou drept constituional de acces la dosarul de securitate din perioada comunist S-ar materializa astfel unul dintre principiile indicate n potenialul Preambul al Constituiei. 20.5.11. Prevederea interzicerii exprese a sclaviei i a muncii forate Interzicerea expres a sclaviei i a muncii forate aparine nucleului-dur al drepturilor omului. 20.5.12 Schimbarea titulaturii marginale a articolului 29 Noua titulatur ar urma s fie: Libertatea de gndire, contiin i religie 20.5.13 Reformularea prevederilor alin. 5 al articolului 29 Aceast prevedere se refer la asistena religioas n azile i orfelinate, avnd n vedere situaia copiilor separai de prini. Legislaia romn nu folosete aceste expresii, ci reglementeaz prin Legea nr. 272/2004 privind protecia i promovarea drepturilor copilului, plasamentul copilului separat temporar sau definitiv de prinii si ca msur de protecie special a copilului (art. 58). Ca urmare a stabilirii msurii plasamentului, copilul beneficiaz de servicii de tip rezidenial prin care se asigur protecia, creterea i ngrijirea copiilor separai temporar sau definitiv de prinii si. Aceste servicii sunt: centre de plasament, centre de primire a copilului n regim de urgen i centre maternale (art. 110). Serviciile de tip rezidenial sunt organizate de instituii publice (consiliile judeene) i de organizaii private, inclusiv culte religioase, cu condiia autorizrii n acest sens din partea Autoritii Naionale pentru Protecia Drepturilor Copilului. Carta Drepturilor Fundamentale se refer la dreptul de acces la un serviciu de plasament gratuit (art. 29), drept care este dealtfel inspirat din Carta Social European i Carta Drepturilor Sociale Fundamentale ale Persoanelor Angajate.

61

Comisia recomand folosirea n textul Constituiei a formulei asisten religioas n cadrul serviciilor de plasament. Prevederile referitoare la asistena religioas a copiilor separai de prini ar putea figura ntr-un articol distinct care reglementeaz protecia drepturilor copiilor. 20.5.14. Reformularea dreptului la libertatea de exprimare Comisia consider necesar corelarea dispoziiilor referitoare la libertatea de exprimare din Constituia Romniei cu cele corespondente din Convenia European a Drepturilor Omului, cu meniune special la libertatea de a primi informaii. 20.5.15. Regndirea formulrii dreptului constituional la educaie Art. 32, alin. 1 din Constituie garanteaz dreptul la nvtur prin nvmntul general obligatoriu, liceal, profesional, superior i prin alte forme de instrucie i de perfecionare. Aceast exprimare induce ideea fals potrivit creia formele de nvmnt enumerate reprezint la rndul lor tot forme de instrucie i perfecionare. Comisia recomand garantarea constituional a dreptului la educaie i, n paralel, a accesului la pregtirea continu i vocaional. De altfel, aceasta este i formularea art. 14 din Carta Drepturilor Fundamentale. n Explicaiile la Cart se precizeaz c nu exist obligaia ca educaia i accesul la pregtire continu i vocaional s fie gratuit. Statele membre UE pot impune n aceste cazuri taxe, cu condiia s existe compensaii financiare. Cu alte cuvinte, un nvmnt de stat n care sunt impuse taxe pentru o anumit categorie de beneficiari este perfect compatibil cu sistemul european de protecie a drepturilor omului, cu condiia ca accesul la educaie s fie ncurajat prin acordarea de subvenii (cum ar fi bursele sau scutiri de taxe), destinate celor care nu au mijloace financiare suficiente. Exprimarea din articolul 32, alin. 4, potrivit creia nvmntul de stat este gratuit, potrivit legii trebuie regndit. Prin diferite acte normative inferioare Constituiei au fost instituite diferite taxe pentru nvmntul de stat, consecin a trimiterii ambigue pe care Constituia o face la lege, n general. Comisia consider c principiul nscris n art.32 alin.4 - potrivit cruia nvmntul de stat este gratuit - nu mai are acoperire n realitate, ndeosebi n ce privete nvmntul superior, unde exist universiti ce percep taxe pentru 75% din studeni. De aceea, se propune regula perceperii de taxe pentru nvmntul superior, nsoit de regula accesului gratuit la toate formele de nvmnt al copiilor i tinerilor provenii din familii defavorizate sau din serviciile de plasament prin instituirea de msuri de protecie social. 20.5.16. Modificarea articolului 34 i schimbarea titulaturii sale marginale Comisia consider oportun modificarea art. 34, astfel nct acesta s garanteze dreptul la servicii de sntate adecvate, noua denumire a articolului putnd fi Dreptul la sntate.

62

20. 5.17 Reglementarea distinct a unor drepturi Avnd n vedere importana drepturilor copiiilor, Comisia recomand reglementarea n articole diferite a proteciei acestuia, respectiv a proteciei tinerilor. 20.5.18 Clarificarea articolului 38 din Constituie n formularea din 1991, Constituia Romniei garanta dreptul de vot i dreptul de a fi ales, fr a preciza la ce nivele se exercit aceste drepturi. Cu ocazia revizuirii din 2003 s-a adugat un nou articol 38 care se refer la dreptul cetenilor romni de a fi alei n Parlamentul European. Comisia recomand garantarea celor dou drepturi cu meniunea expres c ele pot fi exercitate la nivel local, naional i n cazul alegerilor pentru Parlamentul European.

20.5.19. Simplificarea dreptului la proprietate, avnd n vedere urmtoarele elemente constitutive: - garantarea dreptului de proprietate (prin adaptarea actualului art. 44, alin. 1); - interzicerea exproprierii, cu excepia utilitii publice, potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire (prin meninerea actualului art. 44, alin. 3); - interzicerea trecerii silite n proprietatea public a unor bunuri pe baz de discriminare, cu referire direct la perioada regimurilor totalitare (prin adaptarea actualului art. 44, alin. 4); - limitele dreptului de proprietate: sarcinile privind protecia mediului, respectarea sarcinilor care potrivit legii sau obiceiului revin proprietarului (servituile) (prin adaptarea actualului art. 44, alin. 7). 20.5.20. Modificarea articolului 50 Comisia recomand modificarea art. 50 referitor la persoanele cu handicap, n sensul nlocuirii modelului medical care primeaz n formularea actual (i care recomand prevenirea i tratarea handicapului) cu modelul social ce se afl la baza documentelor Uniunii Europene i a Conveniei ONU pentru protecia persoanelor cu handicap. 20.5.21. Interzicerea abuzului de drept n contextul reglementrii liberului acces la justiie este necesar o referire distinct la interzicerea abuzului de drept, principiu care se regsete n art. 17 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului i n art. 54 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. Comisia recomand introducerea n Constituie a unei prevederi care s se inspire att din articolele citate ale Cartei i Conveniei, ct i din art. 732 din Codul de procedur civil potrivit cruia drepturile procesuale trebuie exercitate cu bun credin i

63

potrivit scopului n vederea cruia au fost recunoscute de lege. Partea care folosete aceste drepturi n chip abuziv rspunde pentru pagubele pricinuite. 21. Relaia drept internaional- drept european- drept intern Dup aderarea la Uniunea European i NATO, este firesc ca din Constituie s fie eliminate aceste prevederi legate strict de acele momente istorice. Din acest punct de vedere, Comisia recomand eliminarea din legea fundamental a articolelor din Titlul VI Integrarea euroatlantic. Prezena unui asemenea titlu nu se mai justific, n formularea ce dateaz din 2003. Acest titlu se cere nlocuit printr-unul nou, care s priveasc, strict, maniera n care dreptul intern se raporteaz la dreptul european i internaional. Din acest punct de vedere, meninerea articolului 148, alin 2) este o soluie, de vreme ce principiul primatului dreptului european rmne neafectat. De asemenea, se cere clarificat n noua reglementare constituional modalitatea prin care Romnia i va exprima acordul n ipoteza unor noi tratate ce determin schimbri instituionale majore, cu valoarea asimilabil unei constituii europene. Comisia consider c trebuie s se opteze ntre urmtoarele dou soluii: - stipularea expres a unei competene exclusive a Parlamentului n privina ratificrii tratatelor constitutive europene; - ratificarea de ctre Parlament a acestor tratate, urmat de un referendum naional prin care poporul aprob sau respinge legea de ratificare. Misiunea unui asemenea nou titlu constituional ar putea fi aceea de a clarifica traseul legal al deciziei evocate, optnd ntre cele dou parcursuri pe care le ntlnim i n cadrul naiunilor membre ale Uniunii Europene. n cadrul acestui nou titlu, ar putea fi plasate i actualele articole constituionale 10, 11 i 20, care reglementeaz relaiile internaionale, dreptul internaional i dreptul intern, tratatele internaionale privind drepturile omului. O asemenea nou sistematizare ar da un plus de rigoare arhitecturii constituionale autohtone. Pentru a evita antrenarea rspunderii internaionale a statului n cazul n care nu se respect dispoziiile referitoare la dreptul internaional din cauza unei legi posterioare, Comisia propune unificarea regimului raportului dintre dreptul intern i dreptul internaional n sensul unui monism cu prevalena dreptului internaional, sub rezerva principiului reciprocitii.( acest lucru este prefigurat de legea 590/ 2003). Termenul de monism trebuie considerat sub rezerva faptului c multe dintre normele internaionale nu au un caracter de aplicare direct (self-executing), caz n care pentru aplicarea lor este necesar adoptarea normelor interne. Comisia propune, de asemenea, introducerea de dispoziii constituionale referitoare la regimul cutumelor, care au un statut internaional egal cu tratatele din punct de vedere al dreptului internaional, ct i a deciziilor organizaiilor internaionale care au acest statut (de exemplu, rezoluiile Consiliului de securitate adoptate n cadrul capitolului VII din Carta ONU). Comisia recomand, de asemenea, o delimitare constituional a regimului tratatelor internaionale de regimul acordurilor n forma simplificat, aa cum ele sunt prevzute de legea 590/2003. 64

22. Reformularea constituiei economice Avnd n vedere actuala reglementare a Titlului IV din Constituie, Comisia recomand reformularea lui pe baza unor noi principii. De exemplu, art. 139 din legea fundamental stabilete c impozitele i taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeene, n limitele i n condiiile legii. n fapt, impozitele locale se stabilesc tot prin lege, existnd o marj de modificare a cotelor acestora n unele cazuri. Realitatea este mult mai limitat fa de textul constituional darnic, i o formulare mai clar, precis, ar fi benefic. Ar trebui cuprinse n textul constituional i unele principii bugetare, respectiv competena general a Curii de Conturi n privina controlului resurselor financiare din sectorul public, iar pentru remedierea situaiei n care nu sunt definite criterii pentru condiiile numirii n funcia de consilier de conturi, ar trebui aplicat sistemul preconizat i pentru judectorii Curii Constituionale, ntr-un mod corespunztor: ar trebui s aib pregtire economic sau juridic superioar, nalt competen profesional i o vechime de cel puin 10 ani n activitatea economic sau juridic ori n nvmntul economic sau juridic superior, respectiv s nu fi avut calitatea de membru de partid n ultimii 5 ani care preced numirea. 23. Revizuirea Constituiei i limitele ei Constituia Romniei nu face excepie de la un curent european postbelic. Acesta pune n eviden relaia dintre stabilitatea democraiei constituionale, pe de o parte, i protecia acordat unor valori constituionale cardinale, pe de alt parte. Acest curent poate fi integrat unei dimensiuni a democraiei militante: n aceast paradigm, fundamental este ataamentul actorilor politici fa de setul de principii care definesc regimul democratic. Suveranitatea naiunii nu este ilimitat, ci este ncadrat ntre graniele ferme ale unui regim democratic. Din acest punct de vedere, impunerea unor limite ale revizuirii constituiei este perfect justificabil, att n domeniul interdiciei atingerii unor valori (limitele materiale), ct i n cel al stipulrii unor intervale n interiorul crora nu se poate proceda la revizuirea legii fundamentale (limitele temporale). Pe acest fundal, actuala lege fundamental precizeaz un set de limite temporale care sunt raionale i pe deplin relevante din unghi constituional. Criticabil este selecia operat n cazul limitelor materiale ale constituiei. Se poate imagina o selecie mult mai precis focalizat a punctelor nerevizuibile. Acestea trebuie s fie legate, n mod precis, de forma de guvernmnt i de natura democratic a regimului politic. Orice alt element poate face obiectul unei revizuiri, fiind obligatorie adaptarea constituiei la un mediu n continu schimbare. Comisia recomand declararea ca nerevizuibil a urmtoarelor elemente: - forma republican de guvernmnt; - democraia constituional; - pluralismul politic. Se poate argumenta c acesta este nucleul dur de valori care definete stabilitatea regimului republican, n accepiunea sa cea mai larg. Este firesc ca unica barier care s fie pus n calea unui amendament ipotetic s fie cea decurgnd din pstrarea naturii democratice a regimului. 65

Din punct de vedere procedural, una dintre soluiile pe care actuala Comisiei le recomand este instituirea unui interval de timp mai extins ntre adoptarea proiectului sau propunerii de revizuire de ctre Parlament i organizarea referendumului. Actuala procedur de revizuire, descris de art. 151 din Constituie, corespunde dezideratului concilierii celor dou principii enunat mai sus. n aceast privin, Comisia recomand doar modificarea termenului de 30 de zile ntre data adoptrii proiectului sau propunerii de revizuire de ctre Parlament i organizarea referendumului prin care se aprob sau nu iniiativa de revizuire. Actualul termen nu permite cunoaterea textului Constituiei revizuite de ctre cei chemai s participe la referendum i nici organizarea de dezbateri care s aib n vedere explicarea consecinelor noilor reglementri constituionale. Comisia consider c un interval de timp mai extins, de 3 luni, se impune n acest caz. Un argument n favoarea acestei propuneri este dat de comparaia cu regimul constituional francez. Actuala Constituie a Franei care reglementeaz procedura revizuirii ntr-un mod foarte asemntor Constituiei Romniei nu impune niciun termen de acest gen, ns Comitetul Balladur a recomandat n 2007 introducerea unui termen de 6 luni.

66

D. Concluzii
La aproape dou decenii de la nlturarea regimului comunist, Raportul de fa identific liniile de evoluie pe care le poate mbria viitorul politic al Romniei. Aa cum se poate observa cu uurin, opiunile care urmeaz s fie luate n considerare nu sunt n integralitatea lor de natur strict juridic. Este vorba, n cele din urm, de un efort de regndire a temeliilor pe care se ridic ntregul edificiu al Republicii. Din acest punct de vedere, Raportul Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia valorific un numr de sugestii din spaiul constituionalismului comparat i al tradiiei constituionale autohtone. Finalitatea propunerilor este aceea de a invita naiunea i pe reprezentanii si la o deschidere ctre viitor. Imaginarea unei strategii de dezvoltare coerent nu poate fi realizat n absena unor opiuni care in de un anumit proiect pentru societate. Or, fundamentele acestui proiect pentru societate se regsesc n paginile Constituiei nsei. Acest Raport este expresia unei modaliti diferite de a nelege legea fundamental. Mai mult dect o amenajare a puterilor i o form de guvernare, republica semnific ataamentul fa de un set de valori care sunt asociate cu libertatea politic, egalitatea i democraia constituional. Avem acum ocazia de a pune n centrul construciei constituionale un numr de principii i de proceduri care au ca finalitate garantarea libertii i naterea unui autentic patriotism fondat pe loialitatea fa de Actul fundamental. Structura care se nate nu este aceea a unui regim constituional pur. Ca i n alte cazuri ale constituionalismului comparat, natura mixt a organizrii are un potenial care poate contribui la raionalizarea vieii politice. Esenial nu este transpunerea mimetic a unui model extern, ci adaptarea mprumutului constituional la o dinamic local, definit de factorii tradiiei i culturii politice. Dincolo de soluiile punctuale, care in de un nivel tehnicojuridic, avem palierul valorilor i al angajamentelor pe care o Constituie le cuprinde. Dimensiunea simbolic a Constituiei nu poate fi separat de aceast capacitate a legii fundamentale de a oferi un punct de reper n jurul cruia naiunea s se poat reuni i mobiliza. Iat de ce este important, n acest moment, s reamintim principiile generale pe care s-a ntemeiat reflecia din acest Raport: - separaia i echilibrul puterilor n stat; - organizarea unei guvernri limitate i moderate, ale crei funciuni nu pot afecta spaiul de libertate individual a ceteanului; - creterea gradului de transparen a guvernrii; - garantarea efectiv a drepturilor individuale n faa statului; - dezvoltarea unei culturi constituionale care s ncurajeze extinderea unei administrri locale eficace i responsabile n faa cetenilor; - garantarea supremaiei legii; - protecia identitii minoritilor naionale. Pe aceste mari opiuni se sprijin soluiile avansate n acest Raport, ca i orice dezbatere de substan despre ameliorarea Constituiei. O asemenea dezbatere poate nsemna, dincolo de inevitabile ciocniri partizane, un nou moment n evoluia statului

67

romn. Centralitatea ceteanului i a drepturilor sale poate marca nlturarea arbitrariului i schimbarea modalitii n care relaia dintre guvernare i individ este imaginat. Revine naiunii i reprezentanilor si alei s fac alegerile fundamentale, n funcie de opiunile pe care le valideaz electoratul nsui. Fr a se substitui aleilor naiunii, Comisia Prezidenial de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia a schiat un cadru general n interiorul cruia naiunea suveran i poate amenaja soluiile pe care le privete ca legitime i dezirabile. Indiferent de varianta pentru care ea va opta, ncrederea n valorile libertii, egalitii i guvernrii limitate nu poate fi afectat. Este exclus ca demnitatea uman s fie supus unei negocieri de conjunctur. Constituionalizarea libertii este condiia fundamental a modernizrii statului.

68