UPRAVA - 3 Strucni Casopis, PDF

STRUNI ASOPIS
UPRAVA
Fakultet za javnu upravu Sarajevo
Izdava Fakultet za javnu upravu u Sarajevu Za izdavaa Prof.dr Munib Tahirovi Glavni urednik Doc dr Nezir Kralo Recenzenti Prof.dr Mehmedalija Hadovi, Prof.dr Zenaid elmo, Doc.dr Nezir Kralo, Prof.dr Safet Kulrtovi Redakcija Prof.dr Munib Tahirovi, Doc.dr Nezir Kralo, Dr.sci Amina Hadibegi-Bicciato, mr Emir Tahirovi Lektor Redakcija Naslovna strana Jesenko Bajraktarevi DTP i tampa tamparija Fojnica D.D. Fojnica Tira 300 ISSN 1986-5813
Sadraj
Predgovor .......................................................................................................................5 Zenaid elmo, Mirzo Selimi POLITIKI PRISTUP PROVEDBI USTAVA BOSNE I HERCEGOVINE POLITICAL APPROACH TO THE IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTION OF BOSNIA AND HERZEGOVINA ................................................................................7 Mirzo Selimi UPRAVNO DJELOVANJE EUROPSKOG SUDA PRAVDE ADMINISTRATIVE ACTION OF THE EUROPEAN COURT OF JUSTICE ...............19 Zenaid elmo PRIMJENA KLAUZULE REBUS SIC STANTIBUS U UPRAVNOM PRAVU APPLICATION CLAUSULA REBUS SIC STANTIBUS IN ADMINISTRATIVE LAW ..........................................................................................35 Izet Nizam UPRAVNO RJEAVANJE NA NIVOU LOKALNIH ZAJEDNICA ADMINISTRATIVE SETTLEMENT OF THE LEVEL OF LOCAL COMMUNITIES ..... 51 Tarik Humaki REPRESIVNA FUNKCIJA SLUBI SIGURNOSTI, POTIVANJE LJUDSKIH PRAVA I GRAANSKIH SLOBODA U BOSNI I HERCEGOVINI ODNOS I SUODNOS ....................................................................................................................67 Sabina ehi OKVIR POSLOVANJA PREDUZEA U GLOBALNOJ PRIVREDI FRAMEWORK OF THE COMPANIES IN THE GLOBAL ECONOMY .......................83 Mehmedalija Hadovi NEVIDLJIVE CARINSKE BARIJERE KAO VID ZATITE DOMAEG TRITA THE INVISIBLE TARIFF BARRIERS AS ANN ASPECT OF PROTECTION OF THE DOMESTIC MARKET ..................................................................................................97 Mehmedalija Hadovi, ana Mrkonji OSNOVNE KARAKTERISTIKE EKONOMSKO-FINANSIJSKOG SISTEMA EU THE GENERAL ECONOMIC AND FINANCIAL DATA SYSTEMS OF THE EU ........105 Maida Dizdarevic, STRANE DIREKTNE INVESTICIJE U TURISTIKOM SEKTORU FOREIGN DIRECT INVESTMENT IN THE TOURISM SECTOR ............................. 119
STRUNI ASOPIS U P R A V A
PREDGOVOR
Dosegnuti stepen socijalne drave koja moe preuzeti odgovornost za temeljnu materijalnu dobrobit i materijalnu sigurnost svojih graana u najezdi globalizacije, kada svaka drava trai svoje mjesto pod suncem, nije lahko ostvariv zadatak. Kao ilustracija izreenog upravo jesu ponueni tekstovi treeg po redu strunog asopisa Uprava. Ono to se moe smatrati prijelomnom takom u zaokretu dravne uprave prema javnoj upravi jesu nove skupine zadataka javne slube, regulacija privrede, socijalna sigurnost, zatita okolia i preuzimanje rizika. Dravna uprava vie ne obavlja samo funkcije koje proistjeu iz interesa odranja vlasti i interesa vlastodraca, nego se usmjerava ka drutveno korisnim poslovima radi ostvarivanja interesa koji u drutvu postoje i prihvaeni su kao legitimni. Gotovo uporedo s ovim procesom, dolazi do naglog skoka komunikacijske gustoe u svijetu omoguene tzv. informatikom revolucijom i njenim posljedicama, a izraene u procesu globalizacije i njegovim dalekosenim implikacijama. Reagiranje dravne uprave na novonastalu situaciju je u vidu reforme uprave, a i ire u sistemu javne uprave meusobno povezanom skupu organizacija koje obavljaju poslove javnog, drutvenog interesa. Decentralizacija, ekonominost, efikasnost novo javno menaderstvo i druge reformske mjere, pribliavaju organizacije javne uprave organizacijama u privredi, nainu i stilu rada privrednih preduzea. Koncetracija na efikasnost nalazi potporu u metodama menadmenta ali zanemaruje vana svojstva koja se zahtijevaju od javne uprave, kao to su potenje, davanje prednosti javnom interesu ili sposobnost odrati vlastitu strukturu u okolini koja se neprestano mijenja. Je li vjerovatno da e u doglednoj budunosti doi do institucionalne stabilizacije socijalne drave? Na prvi pogled, metode menadmenta i njihov rezultat idu u prilog takvoj pretpostavci. Istodobno, teko je vidjeti kako bi se ti uslovi mogli osigurati s obzirom na jake selektivne tendencije ugraene u trini mehanizam koje izdvajaju trino uspjenu manjinu od veine ostalih.
Redakcija
Prof. dr. Zenaid elmo, Mirzo Selimi
POLITIKI PRISTUP PROVEDBI USTAVA BOSNE I HERCEGOVINE POLITICAL APPROACH TO THE IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTION OF BOSNIA AND HERZEGOVINA Zenaid elmo Mirzo Selimi Saetak Slovo Ustava Bosne i Hercegovine ni danas nije na cjelokupnom njenom prostoru ostvarilo jednak znaaj i djelovanje. Rjeenja koja su tada prihvaena praktino su potvrivala negativne strane Dejtona koje se razliito tumae i danas. O tome, ali i o mnogo emu drugom uope ne postoji konsenzus politikih snaga u Bosni i Hercegovini. Jedni se u njega zaklinju i ele zadravanje statusa quo, dok su drugi za promjenu. Potrebnu podrku nemaju za sada ni jedni ni drugi. Kljune rijei: ustav, drava, nacija, odgovornost, ugovor
Summary
The Constitution of Bosnia and Herzegovina has not achieved its full significance and has not entered into force in the whole territory of BH. The solutions then accepted practically confirmed the negative points of the Dayton Accords, which are still interpreted differently even today. There is no consensus of political forces in Bosnia and Herzegovina on this as well as many other matters. While many rely on and swear an oath to the Dayton Accords wamting the status quo to remain, others are pro change. Neither of those have had the necessary support so far.
Keywords: constitution, state, nation, responsibility, contract
1. Uvod Probosanski orijentisane partije, posebno one koje naginju ulijevo smatraju da je neophodno pristupiti promjeni Ustava kako bi drava bila stvarna zajednica i postala vii oblik zajednitva koji bi bio vei od bilo koje nacije ili svih nacija zajedno. Zahtijevaju se takva ustavna rjeenja koja e u pravi plan staviti ovjeka-graanina Bosne i Hercegovine. Zagovornici ustavnih reformi smatraju da bez graanina, Bosna i Hercegovina ne moe ponovo postati drutvo i biti normalna drava u kojoj e njeni graani moi izgovoriti jednu reenicu: Ja sam dravljanin Bosne i Hercegovine. Ovom reenicom uspostavlja se klasini odnos drava-drutvo koji je neophodan da bi se Bosna i Hercegovina rekonstruisala. Nedostaci Dejtonskog ustava su, objektivno takvi da ne pruaju dovoljno optimizma ni u drugaijim uslovima. Ipak, Ustav i ovakav kakav je, nalae konsenzus u provoenju, legalistiki pristup, a to je u Bosni i Hercegovini izostalo. Njegova izmjena, mada prijeko potrebna, za sada, jednostavno nije mogua. O ustavnim reformama ne postoji elementarni politiki konsenzus. To znai da nema dovoljno vidljive politike volje i snage, kao sveopeg drutvenog pokreta koji bi to omoguio. Svima, i onim koji to javno ne kau, jasno je da su reforme neophodne i da je Bosna i Hercegovina u toj mjeri pretrpjela promjene ustavne konstitucije i toliko je preoblikovana njena ustavna struktura, da bi se to moralo, barem, amandmanski rijeiti. S druge strane, princip etnike podjele se potvrdio kao katastrofalno rjeenje i njegovo dalje zadravanje sprjeava Bosnu i Hercegovinu da postane normalna drava svih njenih graana. Kao tree, jasno je da legalizacija ratnih osvajanja i postojanje entiteta koi dravu i njene institucije. Dakle, mnoga pitanja koja se nisu mogla kvalitetnije rijeiti, suvie dugo koe demokratski razvoj Bosne i Hercegovine. Posebno se radi o pitanjima koja se tiu zatite ljudskih prava i osnovnih sloboda koja su dola do izraaja u provedbi odluke Ustavnog suda o konstitutivnosti naroda na cijelom prostoru Bosne i Hercegovine, kao i u drugim odlukama. Ovlasti Visokog predstavnika koje su znaajne, ipak nisu dovoljne da se stanje promijeni i revitalizuju mnogi segmenti drutva. Takoer, redefinisanje uloge meunarodne zajednice i njenog prisustva u Bosni i Hercegovini, do sada nije dalo oekivane rezultate, kako u pogledu jaanja institucija Bosne i Hercegovine, tako ni povratka izbjeglica i oivljavanja privrede. Znamo da svaki od ovih elemenata predstavlja tkivo, odnosno bie Bosne i Hercegovine i da su pomaci postignuti, ali jo uvijek se ini da, bez aktivnog uea meunarodnih predstavnika, vlast ne bi bila trajno odriva. Posebno vano pitanje i poseban znaaj za Bosnu i Hercegovinu predstavlja nastavak nedovrenih hegemonistikih procesa na Balkanu, te pristup evropskim integracijama. Uz to, znaajna su i pitanja 8
globalizacije, kao i mnoga politika pitanja u kojima domaa politika scena postaje meunarodna i obratno. Sve su to pitanja koja su direktno vezana za pitanje odgovornosti o budunosti Bosne i Hercegovine. Kao jedno od kljunih pitanja za njenu stabilnost nesumnjivo je pitanje partnerstva Bosne i Hercegovine sa meunarodnom zajednicom. U nedostatku znaajnije politike kulture, pa ak i minimuma potrebnog povjerenja i uvaavanja, neophodnih da bi se moglo govoriti o makar najlabavijem obliku zajednice, pojedine nacionalne zajednice hvale Dejton sa toliko cinizma i licemjerstva da bi im na tome pozavidio njegov tvorac, ameriki diplomata Riard Holbruk koji je i sam smatrao da je Dejton ostvario svoju najveu zadau koju je imao, te da ga treba mijenjati. I pored dobrih strana Dejtonskog mirovnog sporazuma i viegodinjeg implementiranja, u Bosni i Hercegovini je i dalje na djelu aparthejd, a posebno na religijskom, nacionalnom i politikom. Postavlja se pitanje, ta je u takvim uvjetima budunost Bosne i Hercegovine? Da li je ona vezana za provedbu Dejtonskog mirovnog sporazuma ili samo za promjenu nekih njegovih rjeenja ili je u pitanju potreba da se to prije donese novi, moderan Ustav? Bilo koji pristup da se unaprijed usvoji, ne znai i najbolje rjeenje.1 Od politikih subjekata Republike Srpske, stalno se insistira i naglaava kako je Republika Srpska de facto drava, te da se ne smije dozvoliti njen nestanak, jer ona trajno titi interese srpskog naroda u Bosni i Hercegovini. Njih ne zabrinjava to su u njoj Bonjaci i Hrvati, skupa sa ostalima, diskriminirani i to je ona leglo aparthejda u kojem se kre osnovna ljudska prava. Ne zabrinjava ih to su ratni zloinci i koljai - nacionalni heroji i to se na svakom koraku glorifikuje njihova uloga i znaaj u stvaranju Republike Srpske. Samo to se javno ne trai amnestija genocida i etnikog ienja. Tako se ne nudi perspektiva dravno-pravnom razvitku Bosne i Hercegovine. Ulazak u Vijee Evrope i pridruivanje Evropskoj Uniji jesu blie perspektive Bosne i Hercegovine, ali ne znai da e ulaskom Bosne i Hercegovine u evropske integracije, biti rijeeni svi njeni problemi, pogotovo
1
Svjestan krajnjih dometa koje je Dejtonski mirovni ugovor postigao, bivi Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu, Volfgang Petri je rekao: Put za budunost Bosne i Hercegovine je Evropa. Dejton jeste obaveza, on je postigao odreene rezultate, ali budunost Bosne i Hercegovine je Evropa, njene institucije, njene integracije, njeni zakoni... Zato, manje Dejtona, a vie Evrope. Ispunite uvjete za ulazak u Vijee Evrope i oslobodit ete se Dejtona. Ne sumnjajui u dobre namjere Visokog predstavnika, moramo izraziti neslaganje, ne sa globalnim rjeenjem koje je on istakao, ve sa prihvatanjem negativne strane Dejtona i, sine iusta causa, nemijenjanja onog to je konica njegovom provoenju.
STRUNI ASOPIS U P R A V A ako se ima u vidu dosadanje ponaanje Evrope
prema njoj. Tu se prije svega misli na njenu nekonzistentnost i neprincipijelnost. U sadanjem trenutku Bosna i Hercegovina nema alternativu Dejtonu i njegovo neprovoenje vodi njenoj daljoj destrukciji i nestabilnosti. Stoga, u trenutnoj situaciji najbolje je drati se stare latinske izreke koja kae ex duobus malis minimum eligere oportet, odnosno od dva zla treba izabrati manje. Za sada, to se svodi na dalje jaanje centralnih organa Bosne i Hercegovine na raun entiteta. Pretpostavljanje entiteta dravi, naroito od strane Republike Srpske, ne smije biti nastavljeno i trebalo bi biti vezano za njen opstanak. Bez provedbe odluke Ustavnog suda o konstitutivnosti naroda na cijelom prostoru Bosne i Hercegovine, zadravanje postojeeg stanja slabilo bi poloaj Bosne i Hercegovine u meunarodnoj zajednici. 2. Fenomenologija konstitutivnosti naroda u BiH Da bismo uopte mogli govoriti o konstitutivnosti, morali bi prethodno definisati njegov etimoloki smisao i sadraj.2 Izvan prava, konstitutivnost ima iroku primjenu i upotrebu u mnogim naunim disciplinama i u svakodnevnom ivotu. Pravno-politiki gledano, pojam konstitutivnosti je bio nerazdvojni dio politikih i ustavnih sistema socijalistikih drava Istone Evrope i SFR Jugoslavije. Njegova upotreba u pravu, posebno ustavnom, ima svoju historijsku i ideoloku pozadinu na prostoru Jugoslavije od 1918. godine, odnosno, od momenta stvaranja Drave SHS, ali je termin preuzela Jugoslavija koja se konstituirala Drugim zasjedanjem AVNOJ-a u Jajcu, 1943. godine, zadravajui ga u svim ustavima do konanog raspada. Pravno znaenje konstitutivnosti ostalo je nepromijenjeno i oznaava dravotvornost. Veina pravnih teoretiara smatra da je to mo naroda da donese ustav, odnosno mo naroda da stvori dravu. Meutim, politiko znaenje nikada nije ostalo sadrajno konzistentno, jer je uvijek zavisilo od trenutnih potreba i politikih okolnosti, podlono je vieznanosti i nepreciznom tumaenju. Kao to smo naprijed spomenuli, Bosna i Hercegovina predstavlja unikum jedinstvene drave u kojoj postoji konstitutivnost naroda koja nigdje na svijetu ne postoji, ali ovdje, i politiki, i pravno to je pojam koji obavezuje. Tako konstitutivnost Aneksa IV Dejtonskog mirovnog sporazuma i danas izaziva mnoge kritike, od onih koji pojam konstitutivnosti vezuju za sve nedae koje su
2
Pojam konstitutivnosti potie od latinske rijei constitutio od constitutus i po svom znaenju predstavlja sastav, odnosno utemeljnost, pa, shodno tome i rije konstitucija ima slino znaenje i predstavlja: uredbu, ustrojstvo, ustav, osnovni zakon koji odreuje naela i oblike dravnog ureenja, grau dravnih organa, izborni sistem, prava i dunosti graana. Proizilazi da rije konstitutivnost znai: koji odreuje, osnovni, sastavni temeljni, bitan, utvren itd., prema: Bratoljub Klai, ibid., str. 728.
10
nas zadesile, do onih koji ga smatraju faktorom stabilnosti Bosne i Hercegovine.3 Shvaen kao pojam kolektiviteta, konstitutivnost se u pravnoj literaturi najee tumai kao dravotvornost jednog naroda koja proistie iz injenice da taj narod sam, ili sa nekim drugim narodom, tvori ili konstituira vlastitu dravu. Normalno je zapitati se ta je to opredjeljujue za sticanje statusa konstitutivnosti ili, ime i kako narod konstituira dravu? Da li se to dogaa samim postojanjem naroda na odreenom prostoru kao posebne grupe u vezi sa drugim narodima ili se dogaa nekakvim drutvenim ugovorom, prirodnim pravom ili na neki drugi nain? Suprotno ovom, zapitaemo se kako konstitutivnost nestaje i kako se gubi? Zatim, kako svojstvo konstitutivnosti koresopondira svojstvu ravnopravnosti i da li to znai da bez konstitutivnosti nema ravnopravnosti? Nije li to privilegovano pravo veinskih naroda da diskriminiraju manjinske narode u vienacionalnoj zajednici, samim tim to su jedni konstitutivni (dravotvorni, ravnopravni), a drugi to nisu? Ako konstitutivnost dovodimo u korelaciju sa pravom na samoodreenje, stie se utisak da je konstitutivnost promjenljiva kategorija, jer, u jednom sluaju ovaj pojam znai integrativnost, a u drugom sluaju dezintegrativnost dravne zajednice. Ali, bez obzira na sva pitanja i eventualne nedoumice, ine se ispravnim ona miljenja teoretiara, prije svih pravnika i politologa, da je konstitutivnost suvina politika konstrukcija koja ne postoji u demokratskim dravama. Stoga je to naprosto ambivalentan pojam. Dok postoji u Ustavu BiH izazivae razliite rasprave i miljenja.4
3
Konstitutivni narodi, kao legitimaciona baza dravne vlasti, nisu nita drugo do dravna nacija koja zasniva princip nacionalne drave; neprikosnovenost ljudskih prava, podjelu vlasti sa primatom parlamentarnog zakonodavstva, nezavisnost pravosua i sudska kontrola akata dravne vlasti nisu nita drugo do segmenti pravne drave koja zasniva princip zatite apstraktnog ovjeka. (Edin arevi, Ibid., str.75.). Time pada u vodu i teza o konstitutivnim narodima, kao njenim suvlasnicima koji je mogu razbatiniti, koja je direktno uperena protiv onoga to smo nazvali subjektivitetom Bosne, njenim idiomom i paradigmom, ili bosanskim duhom, kao iskazom zajednikog boravita zaviajnosti i tuine, autonomije i heteronomije, onoga to jeste ovdje i onoga to jeste tamo, a to je sve imalo svoje reperkusije i na stvarnje jedne etike i estetike utemeljene na iskustvu mnogostrukog, rasreditenog, poliperspektivnog. Jedino u tom smislu moe, sintagma-bosanski duh, biti produktivna u izgradnji projekcija i perpektiva opstanka i razvoja Bosne i Hercegovine. (Sadudin Musabegovi, Iskustvo mnogostrukog, rasreditenog, poliperspektivnog, Bosanski duh-Biblioteka Bosna i Hercegovina mogunosti i perspektive razvoja, Sarajevo 1999., str. 23.). Kakvi konstitutivni narodi? Taj narod bi se morao konstituirati, a kroz ta se konstituirati? Kroz dravu! Pa nisu Hrvati, Srbi i Muslimani stvorili Bosnu, nego je Bosna u svom historijskom razvoju omoguila formiranje razliitih entiteta kao to su, recimo, Muslimani, ili Hrvati ili Srbi itd. Ne mogu oni polagati prava na to da raspolau sa tom dravom. Oni mogu raspolagati tom dravom samo pod uvjetima vrlo precizne definicije: ta je polazite uopte konstatacije suverenih prava? Pa to je individualna politika pojava, u cijelom svijetu univerzalno prihvaen princip. Muhamed Filipovi, Ibid., str. 36.
11
Ustav Bosne i Hercegovine, de constitutione lata, u preambuli definie konstitutivnost Bonjaka, Srba i Hrvata. Meutim, mnogi protivnici konstitutivnosti nastojali su umanjiti znaaj Preambule u odnosu na normativni dio Ustava. Posebno su isticali da Preambula Ustava BiH ne sadri nikakvu pravnu normu iz koje bi nastala prava ili obaveze. Navodno, ona predstavlja distinkciju u odnosu na normativna rjeenja sadrana u Ustavu Bosne i Hercegovine, to znai da jedno s drugim nije u vezi. Takoer, nije u redu ni injenica da su Bonjaci, Srbi i Hrvati u Bosni i Hercegovini konstitutivni narodi po dravnom Ustavu, a da to nisu po ustavima entiteta. To znai da konstitutivnost po Ustavu BiH nije ostvarena.5 Meutim, nesporno je da je Preambula sastavni dio Ustava Bosne i Hercegovine, a to znai da se iz nje razvio pravni poredak kakav je danas u Bosni i Hercegovini. Za razliku od ustava mnogih drugih zemalja, Ustav BiH u Aneksu IV Dejtonskog sporazuma je sastavni dio jednog meunarodnog sporazuma. Stoga se u lanu 31. Beke konvencije o ugovornom pravu - koja utemeljuje opi princip meunarodnog prava, a ti principi su prema lanu III/3. (b) Ustava BiH sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta- mora primjenjivati u tumaenju svih njegovih odredbi, ukljuujui i Ustav BiH. Da li to znai da u uslovima trostepene ustavnosti Bosne i Hercegovine, konstitutivnost naroda postoji samo kroz entitete? Znai li to da ni jedan od tri naroda nije konstitutivan u oba entiteta? Ako je to tako, onda tzv. ostali i graani nisu konstitutivni nigdje. To potvruje da je Bosna i Hercegovina stvoren empirijski model koji sadri konstitutivnost koja je veoma pogodna za zloupotrebu. U vrijeme disolucije SFRJ, Srbi u Bosni i Hercegovini su bili konstitutivni sa ostalim narodima, ali su, ipak, nastojali stvoriti dravu naciju ije se dravne granice i granice nacionalnog identiteta podudaraju.6 Zbog toga to je bilo oigledno da su oni odbacili Bosnu i Hercegovinu kao (i) svoju dravu, Komisija im je dodijelila prava koja pripadaju manjinama. Nezadovoljstvo koje je iz te odluke Komisije proisteklo bilo je dvostruko. U prvom redu, ono je bilo vezano za onemoguavanje otcjepljenja i pripajanje Srbiji, a drugi razlog nezadovoljstva bila je sankcija kojom je onemogueno stvaranje vlastite drave. Danas se ini kako arbitrane odluke imaju veu vrijednost, nego u vrijeme kada su donesene. Naime, tenje za razbijanjem Bosne i Hercegovine i planovi o njenoj podjeli, nisu nestali. Oni postoje i danas zaogrnuti platom demokratije. Odluke tzv. Badinterove komisije bile su, a i danas su, smrtonosni udarac takvim secesionistikim
5
Presuda Vrhovnog suda Kanade (Reference re Secession of Quebec (1998), 2.S.C.R. u st 49. do 54.), prema djeliminoj odluci Ustavnog suda BiH, od 30. juna i 1. jula 2000., Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine 2000., Sarajevo, 2001, str. 59. Vidjeti ire: Dr. Nurko Pobri, Ustavno pravo, Ibid., str. 101.
12
planovima. Njima se de iure onemoguava i sprjeava razbijanje Bosne i Hercegovine pod okriljem ostvarivanja prava na samoodreenje radi stvaranja vlastite nacionalne drave. Istovremeno, navedenim odlukama trajno se titi teritorijalna cjelovitost Bosne i Hercegovine i osigurava ravnopravnost svih njenih naroda i jednakost graana. Nesporno je da svaku savremenu dravu konstituiu njeni graani, a kroz graane, konstituiu je i njeni narodi. Nikakvi etniki omeeni prostori kakvi su se stvarali etnikim ienjem i agresijom, ne mogu konstituisati dravno-pravni okvir u kojem bi se ekskluzivitet pripadnosti jednom narodu nametnuo u svom dvostrukom znaenju - jednom kao arobna formula koja bi potvrdila silu i stavila je iznad prava, a drugi put, koja bi dio stavila iznad cjeline drave. To je historijski potvreno neprihvatanjem referenduma o nezavisnosti i suverenitetu Bosne i Hercegovine, kao i isticanjem referenduma na dijelu njene teritorije kad sila nije poluila oekivani rezultat. Danas, kad je konstitutivnost ustavno projicirana, a ravnopravnost naroda i jednakost graana faktiki ne postoji, zakljuujemo da je konstitutivnost formalna, a neravnopravnost stvarna i sutinska. I dalje se zagovara stvaranje drave - nacije to je put prema daljoj dezintegraciji Bosne i Hercegovine. Branioci formalne konstitutivnosti predstavljaju se legalistima i protive se usvajanju demokratskih standarda koji ne poznaju konstitutivnost. Problem konstitutivnosti u Bosni i Hercegovini ne svodi se na institucionalizaciju ljudskih prava koja je, zapravo nedovoljna - vie slui politikantskoj svrsi. Zagovornici i protagonisti konstitutivnosti bi se radi dokazivanja lojalnosti morali zaloiti za njeno ostvarivanje na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine. Da bi u tome uspjeli, oni bi morali svoj narod malo osakatiti da bi oni drugi bili, barem donekle ravnopravni, jer mora se znati razlog postojanja naloga (zahtjeva) za konstitutivnost naroda u dravi.7 3. Znaaj odluke Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda za njen dravno-pravni razvitak Dananji etno-patrioti, bolje rei ogoljeni nacionalisti, deklaratornu konstitutivnost naroda sadranu u posljednjoj alineji preambule Ustava Bosne i Hercegovine, javno su podravali predstavljajui se legalistima koji sarauju sa meunarodnom zajednicom. Oni su preko preambule Ustava nastojali sprijeiti donoenje odluke Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda na cijelom prostoru Bosne i Hercegovine i tako sauvati dostignua etnikog ienja i genocida na kojima je sadanja etno-teritorijalizacija i nastala.
7
Carl J. Friedrich, Constitutional Reason Of State-The Survival Of The Constitutional, Brown University Press, 1957., str.250.
13
Entitetski duebrinici su se uvijek, izmeu nacionalne homogenizacije i dravno-pravne integracije, opredjeljivali za entitet, a time i za destrukciju Bosne i Hercegovine. To je i razlog (ne i jedini), zbog ega odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda na cijelom njenom prostoru jo uvijek nije u cjelosti provedena. U takvoj situaciji Republika Srpska zvanino nije drava,8 ali je istina da je Bosna i Hercegovina danas, manje drava nego to je bila u vrijeme kada je bila republika u sastavu SFRJ. Etnika teritorijalizacija Bosne i Hercegovine, prema kojoj su Bonjaci i Hrvati konstitutivni u Federaciji, a Srbi u Republici Srpskoj, prima facie ini se, ne iskljuuje postojanje saglasnost sa preambulom Ustava BiH, po kojoj su Bonjaci, Srbi i Hrvati konstitutivni u Bosni i Hercegovini. Takoer, stie se utisak da je Bosna i Hercegovina nekakva simetrina federacija u kojoj su konstitutivni elementi dvije federalne jedinice. Meutim, poznato je da je republika oblik vlasti, a federacija, oblik dravnog ureenja. In abstracto, republika je unitarna drava u kojoj stanovnitvo bira vrhovnu vlast, dok je federacija savez federalnih drava (jedinica) u kojem federalne jedinice uestvuju u organizaciji sredinje vlasti, zadravajui svaka svoju politiku i kulturnu samostalnost. Sagledavajui in concreto, vidimo da u Republici Srpskoj imamo atribute drave koja sadri sve potrebne elemente, odnosno, koja se sastoji od teritorije, stanovnitva koje je iskljuivo srpsko i koje artikulira politiku volju, odnosno suverenitet vlasti. Na drugoj strani, federacija je limitirana svojim postojanjem, samo ukoliko je tvore dvije ili vie federalnih jedinica.9 Kao jedan od vidova decentralizacije, izvrene na etnikoj i teritorijalnoj osnovi (pored onih izvrenih na funkcionalnoj ravni), politiko-teritorijalna samostalnost Bosne i Hercegovine predstavlja oblik unutranjeg dravnog ureenja kakav ne poznaju ni historijska, ni savremena ustavno-pravna nauka i doktrina. Njen vei dio koji se naziva Federacija Bosne i Hercegovine sastoji se od teritorije koju ine nacionalni kantoni. Dualizam Bonjaka i Hrvata, proiren malim brojem Srba, postoji samo u sastavu tijela dravne vlasti i nainu odluivanja. Ovakva realistina slika dijela Bosne i Hercegovine pravno zamagljuje njen prostor, dovodei joj, dodatno, u pitanje opstojnost. Sloeno dravno ureenje je potpuno netipino i neuobiajeno iz razloga to je asimetrino i sa trostepenom ustavnou. Sama konstitutivnost
8
lan 1. Ustava RS glasi Republika Srpska je drava srpskog naroda i svih njenih graana (Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 3/92, 6/92, 15/92 i 19/92). (U ovom izdanju, u Preieni tekst integrisani su Amandmani XXVI-XLIII, Amandmani XLI-LI, Amandmani LII, Amandmani LIV-LXV.). Federacija je, za razliku od konfederacije, drava i kao takva ona ima (i mora imati) sopstvenu organizaciju koja samostalno vri federalnu vlast. (Miodrag Jovii, Savremeni federalizam, Savremena administracija, Beograd, 1986., str. 22.
14
je razdijeljena teritorijalno i pogoduje etno-teritorijalizaciji i nacionalnoj homogenizaciji. Time se onemoguava dravno-pravna integraciju Bosne i Hercegovine, tako da ne postoje pretpostavke da se u dogledno vrijeme ostvari jednakost naroda, a kamoli graana. Uostalom, graani su marginalizirani i nemaju nikakav politiki subjektivitet u Bosni i Hercegovini. Naravno, ne treba ni spominjati da ga nemaju ni u entitetima. Kao to kae prof. Milievi: Kljuna slabost Dejtonskog sporazuma jeste to nije ostao dosljedan pri rjeenju da je Bosna i Hercegovina drava tri konstitutivna naroda, nego je prihvatio ishitreno, pravno neutemeljeno i opasno rjeenje iz Vaingtonskog sporazuma o isparcelisanoj (teritorijaliziranoj) konstitutivnosti. Naime, iako je u preambuli Dejtonskog ustava navedeno da je Bosna i Hercegovina drava tri konstitutivna naroda, iz cjelokupne njegove kompozicije i normativnih rjeenja, proizilazi da i taj Ustav stoji na stanovitu podijeljene konstitutivnosti, tako da u Federaciji to svojstvo imaju Bonjaci i Hrvati, a ne i Srbi, a u Republici Srpskoj Srbi, a ne i Bonjaci i Hrvati. To znai da je sada u Bosni i Hercegovini takvo ustavno-pravno stanje u kome je svaki od njena tri naroda, konstituent drave Bosne i Hercegovine, ali istovremeno nije i konstituent na polovini njene teritorije.10 Uz ovo, temeljni pravno-politiki akt Bosne i Hercegovine sa kojim moraju biti usaglaeni ustavi entiteta, sadri i rjeenja koja su suprotna lanu II/2 Ustava, a koja se odnose na Evropsku konvenciju o ljudskim pravima. I pored injenice da se Konvencijom zabranjuje diskriminacija u uivanju prava, da se ona se direktno primjenjuje u Bosni i Hercegovini, te da ima prioritet nad svim ostalim zakonima, to znai da ona ima karakter imperativne norme (ius cogens),11 i dalje postoje iroke mogunosti blokade i odluivanja na osnovama isticanja zahtjeva o destruktivnosti. Neke odluke, oito nisu u saglasnosti sa odredbama najvanijih evropskih dokumenata o pravima navedenih nacionalnih ili etnikih grupa pojedinih drava. Okvirnom konvencijom za zatitu nacionalnih manjina, prava pojedinih entiteta unutar multietnikih
10 11
Dr. Neo Milievi, Sistem zatite prava u Bosni i Hercegovini, Ibid., str. 243. Takoer, rjeenja u ovom Sporazumu posluila su kao instrument davanja legitimiteta onim idejama i aktivnostima koje se mogu oznaiti kao diskriminacija meu ljudima s obzirom na vjersku i nacionalnu pripadnost. Ovakva diskriminacija, kako to izriito predvia Deklaracija Ujedinjenih nacija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (pod kojom se podrazumijeva i diskriminacija na nacionalnoj osnovi) predstavlja povredu ljudskog dostojanstva i treba da bude osuena kao poricanje naela Povelje Ujedinjenih nacija, kao krenja prava ovjeka i osnovnih sloboda, koji su proglaeni u Univerzalnoj deklaraciji o pravima ovjeka, kao prepreka za prijateljske i miroljubive odnose meu narodima i kao in koji je u stanju da poremeti mir i bezbjednostr meu narodima. (Prof. dr. Ibrahim Festi, Bosna i Ustav, Ibid., str. 173.).
15
drava - u naem sluaju konstitutivnih i drugih naroda - utemeljena su na pravima ovjeka i graanina, pa, kao takva uivaju i odreenu zatitu. Svi dokumenti poslijeratne Evrope, od Parike povelje preko Kopenhake i Beke deklaracije, do spomenute Konvencije o zatiti manjina, polaze od stanovita - koje je svojevremeno u povodu BiH istakla Arbitrana komisija EZ - da prava entiteta, naroda, manjina i slino, unutar pojedinih drava, ine aspekt ljudskih prava, pa je i naglasak na zatiti prava pripadnika tih grupa.12 Moramo imati u vidu da su miljenja Arbitrane komisije polazila od ustavne jednakosti prava naroda (Muslimana, Srba i Hrvata) i pripadnika drugih naroda i etnikih grupa koje ive na njenoj teritoriji, potpuno izostavljajui ustavno-politike pojmove etimolokog smisla kakvi su konstitutivni narod i nacionalna suverenost. Pri tome, Komisija, ak ni operativno, nije koristila konstitutivnost i nacionalnu suverenost, kao ideoloko-politiku kategoriju koja sadri pravni suspstrat ija je odrednica pravo naroda (nacije) na samoopredjeljenje do otcjepljenja. Ona je smatrala da su ove kategorije potpuno nepodobne za konstitucionalizaciju i ustavno normiranje, pa su u njenim miljenjima, izostavljene. Per consensum, ustavni razvitak Bosne i Hercegovine bio je reverzibilan proces, nastao kao izraz prekida ustavnog kontinuiteta. S njim je uspostavljen model etnike demokratije, umjesto opepoznatog principa demokratije. Kada se vie od 63% graana Bosne i Hercegovine na referendumu izjasnilo za njeno dravnopravno osamostaljenje, manjina (gledano statistiki), upravo zbog svog etnikog homogeniteta (sa ustavnim statusom konstitutivnog naroda), odbacila je princip demokratske procedure - veinsko odluivanje. Tako je etnicitet, ustavno imenovan konstitutivnim narodom (naravno, radilo se o veini toga naroda), promovisan u legitiman faktor koji moe staviti veto na svaku odluku veine. Neprihvatanje odluke veine pravdalo se pozivom na pravo naroda na samoopredjeljenje (ovo pravo, kao ustavnu deklaraciju, bez normiranja uslova i postupka za njegovo realiziranje, sadravao je Ustav bive SFRJ iz 1974. godine.).13 Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine od 30. juna i 1. jula 2000. godine ima, ne samo historijsku vrijednost i znaaj, ve predstavlja prvi i najvrjedniji pravni akt vis-a-vis Bosne i Hercegovine,
12 13
Dr. azim Sadikovi, Drava BiH ciljevi i ostvarenja, Ibid., str. 253.). Ibid.
16
nakon miljenja Arbitrane komisije.14 Dok nacionalne oligarhije odreuju mjeru graanskih prava i sloboda, najvanijim se namee provedba odluke Ustavnog suda BiH, ime bi bio uinjen prvi korak da se, u uvjetima parlamentarne demokratije, ostvari jednakost graana, kao izraz politike svijesti vieg ranga. 4. Zakljuak Moramo biti realni i zakljuiti da striktna i dosljedna provedba Dejtonskog mirovnog sporazuma u proteklom razdoblju nije ostvarena. Previe je bilo destrukcija, kanjenja, osporavanja i zaostajanja koja bi, da nije bilo institucije Visokog predstavnika, sasvim sigurno dovela do odustajanja. Sasvim smo sigurni da je osnovni razlog nedjelovotvornosti ustavnih rjeenja na situaciju u Bosni i Hercegovini, aktivno djelovanje istih onih snaga koje su se zalagale za nestanak Bosne i Hercegovine. Oni odavno uviaju da normativna rjeenja Dejtonskog sporazuma ne doprinose jaanju i razvoju Bosne i Hercegovine. Revizija ustavnih rjeenja, kompromitovala bi sve one koji iskreno ele vidjeti Bosnu i Hercegovinu kao normalnu dravu. Protivnici promjena i dalje ponavljaju da nema povratka na staro, da neemo unitarnu Bosnu i Hercegovinu, itd. i samo to ne kau, hoemo unitarnu Republiku Srpsku. Oni svakako ele da reinkarniraju krvavu prolost. To su rijei istih onih koji su prolost pretvarali u budunost i, iji sljedbenici i dalje nastavljaju razvijati tezu o tobonjoj ugroenosti. Meutim, bez obzira na sve zapreke i opstrukcije, promjene Dejtonskog ustava su neophodne i mogue po istom postupku i na nain na koji je taj Ustav stvoren!?. Razloga za to ima i previe. Dovoljno je samo komparirati rjeenja iz Ustava R BiH sa Ustavom Bosne i Hercegovine, pa da bude potpuno jasno koliko etno-politiko ustrojstvo ne odgovara duhovnom biu Bosne i Hercegovine. Uz
14
A) U pogledu Ustava Republike Srpske: Ustavni sud proglaava sljedee odredbe, odnosno dijelove odredbi neustavnim: a) stavove 1,2,3 i 5. Preambule, dopunjene Amandmanima XXVI i LIV, b) rijei: drava srpskog naroda i lana 1., dopunjenog Amandmanom XLIV.; B) U pogledu Ustava Federacije Bosne i Hercegovine: Ustavni sud proglaava sljedee dijelove odredbi neustavnim: a) rijei:Bonjaci i Hrvati kao konstitutivni narodi, zajedno sa ostalima, i kao i ostvarujui svoja suverena prava lana I.1.(1), zamijenjenog Amandmanom III.; Odredbe ili dijelove Ustava Republike Srpske i Ustava Federacije Bosne i Hercegovine koje je Ustavni sud ocijenio da su u suprotnosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine prestaju vaiti danom objavljivanja ove odluke u Slubenom glasniku BiH. Ova odluka e se objaviti u Slubenom glasniku BiH, Slubenim novinama Federacije BiH i Slubenom glasniku Republike Srpske. (Ustavni sud Bosne i Hercegovine, Djelimina odluka, od 30. juna i 1. jula 2000.).
17
Dejtonskom ustavu se mogu uputiti i mnogi izuzetno znaajni formalni nedostaci. Na osnovu svih pokazatelja kojima raspolaemo, izuzev mira koji je tim Sporazumom postignut, u svemu ostalom moe mu se uputiti prigovor neispunjenog ugovora (exceptio non adimpleti contractus). injenica je da Bosna i Hercegovina, zahvaljujui svom neobinom Ustavu nije konstituisana, bar ne dosljedno, svim njegovim rjeenjima. Ustanovljena je kao netipina vienacionalna politika zajednica koja vie razdvaja nego to integrie njene narode i graane. LITERATURA: Besarevi, M.: Priznanje i izvrenje inostranih arbitranih odluka, Beograd, 1959., Buki, K.V.: Bosanski identitet, Bosanska knjiga, 1997., Carevi, M.: Kraj iluzija, Banja Luka 1998., eez, M.: Privredni sistem i privredni razvoj Jugoslavije, Svjetlost, Sarajevo, 1987. Degan, V..: Jugoslavija u raspadu, Politika misao, Pravni fakultet u Rijeci, Vol. XXVIII (1991), No.4., Dizdarevi, R.: Od smrti Tita do smrti Jugoslavije svjedoenja, OKO, Sarajevo, 1999., Efendi, H.: Ko je branio Bosnu, Oko, Sarajevo, 1998., Ibrahimagi, O.: Dravno-pravni razvitak Bosne i Hercegovine, Biblioteka: Posebna izdanja, br. 38., Vijee Kongresa bonjakih intelektualaca, Sarajevo, 1998., Ibrahimagi, O.: Dravnost i nezavisnost Bosne i Hercegovine, Vijee Kongresa bonjakih intelektualaca, Biblioteka, Posebna izdanja, Sarajevo, 1997., Jankovi, M.: Meunarodno javno pravo, Nauna knjiga, Beograd,1970., Jovii, M.: Savremeni federalizam, Savremena administracija, Beograd, 1986., Maslea, R.: Ideologija ustakog pokreta i njegov politiki sistemDoktorska disertacija, Sarajevo, 1994., Petranovi, B; trbac, .: Istorija Socijalistike Jugoslavije, Radnika tampa, Beograd, 1977., Pejanovi, M.: Amerika i mirovno rjeenje za Bosnu i Hercegovinu, VKBI, Tribina br. 39., Sarajevo, 1995., Pobri, N.: Ustavno pravo, Slovo, Mostar, 2000., Sadikovi, .: Sumrak Ujedinjenih nacija, Sarajevo, 1995., Sadikovi, .: Politiki sistem, Univerzitetska knjiga, Sarajevo, 2000.,
STRUNI ASOPIS U P R A V A mnoge druge zamjerke praktinog znaaja,
18
Mirzo Selimi
UPRAVNO DJELOVANJE EUROPSKOG SUDA PRAVDE ADMINISTRATIVE ACTION OF THE EUROPEAN COURT OF JUSTICE Mirzo Selimi Saetak Europski sud pravde kao najznaajnija, najvia, ali i najstarija pravosudna institucija Europske Unije, predstavlja pravosudni organ ije su nadlenosti izriito propisane, pri emu Europski sud pravde nije izriito specijaliziran za odreenu pravnu oblast. Kao bitan izvor Europskog upravnog prava, javlja se sudska praksa koju stvara Europski sud pravde svojim presudama, te je upravo taj Sud odigrao i glavnu ulogu u oblikovanju evropskog upravnog prostora, odnosno zajednikih naela upravnog prava unutar EU, oslanjajui se, prije svega na ve utvrena opa naela upravnog prava, definirajui opa upravna naela koja pravno obavezuju drave lanice i njihove graane, te interpretacijama prava EU, koje su, nerijetko dovodile do modifikacija shvaanja sadraja pojedinih upravnih naela u zemljama lanicama. Europski sud pravde je svojim presudama utvrdio sljedea naela: zakonitost, proporcionalnost, pravna sigurnost, zatita legitimnog oekivanja, nediskriminacija, sasluanje stranaka, dostupnost upravnih sudova, materijalna odgovornost javne uprave itd. Kljune rijei: Evropski sud pravde, Evropska Unija, upravni akt, zakonitost upravnog akta, djelatnost. Summary
The European Court of Justice is the most important, oldest and supreme judicial institution of the European Union with the well defined authorities. Being a most essential source of European Administrative law, it plays a major role by the sentences proclaimed in creation of the European Administrative Space and the judicial practice, or rather the composition of the common principles of the administrative law within the EU, relying on the beforehand established principles binding for all the member countries and their citizens. The European Court of Justice has set the following priciples by pointing its sentences: legality, proportionality, legal certainty, protection of legitimate expectancies, non-discrimination, fair hearing, access to proportionality, legal certainty, protection of legitimate expectancies, nondiscrimination, fair hearing, access to administrative courts, financial accountability of public administration etc.
19
Keywords: European Court of Justice, the European Union, an administrative act, the legality of administrative acts, activities. 1. Uvod Europski sud pravde je najvii, najznaajniji i najstariji sud Europske Unije, a dugo vremena je bio i jedini pravosudni organ Europskih Zajednica. Ustanovljen je 1952. godine Parikim sporazumom1 kao dio Europske zajednice za ugalj i elik, sa sjeditem u Luksemburgu, i sa sedam sudija2. Europski sud pravde postaje institucija Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju Rimskim sporazumima3 iz 1957. godine. Kada je 1993. godine Ugovorom o Europskoj Uniji kreirana Europska Unija, ime suda se nije promijenilo, kao imena drugih institucija. U skladu sa Amandmanima Ugovora iz Nice4, sastav Europskog suda pravde i Suda prve instance je regulisan lanovima od 221. do 225. Ugovora o Europskoj zajednici.5 Danas Europski sud pravde broji 27 sudija i osam glavnih advokata6, s tim da prema lanu 221.7 Ugovora o Europskoj zajednici8 svaka drava lanica imenuje po jednog sudiju, i to iz redova priznatih pravnih strunjaka, na period od est godina.
1
4 5 6 7
Pariki sporazum je potpisan 18.04.1951. godine od strane Zapadnje Njemake, Francuske, Italije, Belgije, Holandije i Luksemburga, a istekao je 23.07.2002. godine. Svaka drava lanica, dakle njih est, je imenovala po jednog sudiju, s tim da se pozicija sedmog sudije rotirala izmeu veih drava lanica, odnosno Njemake, Francuske i Italije. U Rimu su 25.03.1957. godine potpisani ugovori o osnivanju Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju. Ugovor iz Nice je potpisan 11.12.2000. godine. P. Craig, G. De Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, fourth edition, str. 66. lan 222. Ugovora o Europskoj Zajednici. Ibid,lan 221. Sud pravde e se sastojati od jednog sudije po dravi lanici. Sud pravde e zasjedati u vijeimo ili u Velikom vijeu, u skladu sa pravilima predvienim za te svrhe Statutom Suda pravde. Kada se to predvia Statutom, Sud pravde moe takoer zasjedati u punom sastavu. Ugovor o Europskoj Zajednici je zakljuen u Rimu 25.03.1957. godine, sa izmjenama 2002. godine.
20
Mirzo Selimi
Glavnim zadatkom Europskog suda pravde smatra se tumaenje i pravni razvoj evropskog zakonodavstva, kao i kanjavanje zbog nepridravanja navedenih regulativa. Europski sud pravde je jedina institucija koja moe dati miljenje, na zamolbu nacionalnog suda, o tumaenju ili validnosti odredaba zajednikih pravnih akata koje provode institucije Europske Unije. Na taj nain, ovako ureen sistem osigurava jedinstvenu primjenu zajednikog evropskog prava na cijelom podruju Europske Unije. Europski sud pravde zasjeda u plenarnim sjednicama, i to u Velikom vijeu od 13 sudija, ili u vijeima od po tri do pet sudija, s tim da su plenarne sjednice veoma rijetke. Svako vijee bira svog predsjednika, tako da se u vijeima od po pet sudija predsjednik bira na period od tri godine, a u vijeima od po tri sudije na period od jedne godine. Od Europskog suda pravde se zahtjeva da zasjeda u punom sastavu samo u izuzetnim sluajevima, specificiranim osnivakim ugovorima. Meutim, Europski sud pravde moe takoer sam odluiti da zasjeda u punom sastavu i to, ukoliko smatra da se predmet pred Sudom smatra predmetom od posebne vanosti. Sve presude Europskog suda pravde se objavljuju u Zborniku sudske prakse (European Court Reports), a izreke presuda i u Slubenom listu Europske Unije (Official Journal of the European Union). 2. Nadlenost Europskog suda pravde Glavne odredbe koje reguliu nadlenosti Europskog suda pravde su lanovi od 226. do 243 Ugovora o Europskoj Zajednici i lan 46. Ugovora o Europskoj Uniji.9 Iz navedenih odredbi jasno proizilazi da je osnovni zadatak Europskog suda pravde da osigura da pravo Europske Unije bude tumaeno i primjenjivano na isti nain u svim dravama lanicama Europske Unije, kao i da bude jednako za sve, te osigura da drave lanice, ali i institucije Europske Unije, djeluju u skladu sa zakonom. Navedeni sud je nadlean da postupa u funkcijama koje su u dravama u nadlenosti razliitih, specijaliziranih sudova. Dakle, analizirajui postupke koji se vode pred Europskim sudom pravde uoava se njegova polivalentnost, i to u smislu da on djeluje kao ustavni sud kada postupa u sporovima izmeu institucija Zajednice ili kada razmatra pravne akte radi utvrivanja zakonitosti. Ulogu finansijskog suda preuzima prilikom rjeavanja predmeta vezanih uz valjanost i tumaenje smjernica na podruju poreznog i carinskog prava. Djeluje i kao kazneni sud prilikom razmatranja odluka Europske Komisije o izricanju kazni, ali i kao graanski sud pri raspravama o odtetnim zahtjevima.
9
P. Craig, G. De Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, fourth edition, str. 67.
21
Konano, Europski sud pravde djeluje i kao upravni sud pri razmatranju upravnih akata koje su donijele institucije Europske Unije, te u postupcima slubenika i institucija Europske Unije.10 Osnivanjem Suda prve instance nisu se poveale nadlenosti Europskog suda pravde kao institucije, ve je samo postupak u nekim predmetima iz jednostepenog pretvoren u dvostepeni. Dakle, kada je predvieno da je u prvom stepenu nadlean Sud prve instance, predviena je i mogunost albe Europskom sudu pravde, s tim da se alba moe odnositi samo na pravna, a ne i na injenina pitanja. Obzirom da se prvostepena nadlenost Suda prve instance od njegova osnivanja stalno proirivala, danas postupak u prvom stepenu zapoinje pred Europskim sudom pravde samo u postupcima davanja preliminarnog miljenja i protiv drava lanica Europske Unije.11 3. Upravna djelatnost Europskog suda pravde Razmatranjem i analizom funkcija i nadlenosti Europskog suda pravde, vidljivo je, izmeu ostalog, da on obavlja i upravnu djelatnost.12 Dakle, Europskom sudu pravde kao upravnom sudu se mogu obratiti slubenici institucija Europske Unije, kao i pojedinci koji smatraju da im je povrijeeno neko pravo aktima Europske Unije.13 Navedeni sporovi pred Europskim sudom pravde se mogu karakterisati kao upravni sporovi kad je predmet ocjena zakonitosti upravnog akta, s tim da je uvijek posrijedi pojedinani upravni akt, kojim se autoritativno odluuje o pravu ili obavezi odreenog subjekta. Prema lanu 236. Ugovora o Europskoj Zajednici, Europski sud pravde je nadlean da rjeava u bilo kojem sporu izmeu Zajednice i njenih slubenika, u granicama i pod uslovima propisanim Pravilima o slubenicima (Staff Regulations of Officials of the European Communities) ili Uslovima zapoljavanja (Conditions of employment of other servants of the European
10 11
12 13
era, D:. Upravni spor u Europskoj zajednici, str. 918, 919. Ugovorom iz Nice se predvia mogunost da se i ti postupci u prvom stepenu povjere Sudu prve instance. Ibid, str. 920. elmo, Z:. Upravno pravo i europsko upravno pravo, Sarajevo, 2007, str. 335.
22
Communities). U skladu sa lanovima 230.14, 231.15 i 232.16 Ugovora o Europskoj Zajednici, Europski sud pravde nadgleda zakonitost akata koje su zajedno usvojili Europski Parlament i Europsko Vijee, akte Europskog Vijea, Europske Komisije i Europske centralne banke, akte Europskog Parlamenta, a koji proizvode pravni uinak prema treim licima. S tim u vezi, Europski sud pravde moe predmetni akt staviti van snage. Nadalje, sluaj nepostupanja Europskog Parlamenta, Europskog Vijea ili Europske Komisije u skladu sa odredbama Ugovora o Europskoj Zajednici, drave lanice i druge institucije Zajednice mogu iznijeti pred Europski sud pravde kako bi se ustanovilo navedeno krenje, i to pod uslovom da je institucija na koju se odnosi predmet prethodno bila pozvana da djeluje, te da ista nije djelovala u roku od dva mjeseca. Pod istim uslovima svaka pravna i fizika osoba moe podnijeti tubu Europskom sudu pravde, s tim da su iste u nepovoljnijem
14
Mirzo Selimi
15
lan 230. Ugovora o Europskoj Zajednici:Sud pravde e nadzirati zakonitost akata koje su zajedniki usvojili Europski Parlament i Europsko Vijee, akata Europskog Vijea, akata Europske Komisije i akata Europske Centralne Banke, osim preporuka i miljenja, i akata Europskog Parlamenta ija je namjena da proizvode pravne uinke u odnosu na trea lica. U ove svrhe je nadlean u postupcima iniciranim od strane drave lanice, Europskog Parlamenta, Europskog Vijea ili Europske Komisije, a zbog nedostatka nadlenosti, nepotivanja neophodnih proceduralnih zahtjeva, nepotivanja ovog Ugovora ili drugog zakona u vezi sa njegovom primjenom, ili zbog zloupotrebe ovlatenja. Sud pravde je nadlean pod istim uslovima i u postupcima iniciranim od strane Europskog revizionog suda i Europske centralne banke, a u cilju zatite njihovih prerogativa. Svaka fizika ili pravna osoba moe, pod istim uslovima, pokrenuti postupak protiv odluke u kojoj su oni adresati ili protiv odluke koja, iako u formi uredbe ili ukoliko je odluke adresirana na drugu osobu, ima direktan i pojedinaan uticaj na tu osobu. Postupci predvieni ovim lanom se trebaju pokrenuti u roku od dva mjeseca od objavljivanja te mjere, ili obavjetenja tuitelja, ili, kada to nije sluaj, od dana saznanja o tome. lan 231. Ugovora o Europskoj Zajednci: Ukoliko je tuba osnovana, Sud pravde e predmetni akt staviti van snage. U sluaju uredbe, Sud pravde e, ukoliko smatra da je to nuno, odrediti koji od efekata uredbe koje je proglasio ponitenim, treba da budu smatrani konanim. lan 232. Ugovora o Europskoj Zajednici: Ukoliko Europski Parlament, Europsko Vijee ili Europska Komisija, ne postupe u skladu sa ovim Ugovorom, drava lanica i druge institucije Zajednice mogu takvo postupanje iznijeti pred Sud pravde, kako bi se utvrdilo krenje. Takvo djelovanje e biti prihvatljivo samo ako je dotina institucija prethodno bila pozvana da djeluje. Ukoliko u roku od dva mjeseca od poziva na djelovanje, dotina institucija ne definie svoj stav, postupak se moe iznijeti pred Sud pravde u roku od naredna dva mjeseca. Svaka fizika ili pravna osobe moe se, pod uslovima izloenim u prethodnim stavovima, aliti Sudu pravde da institucija Zajednice nije uputila akt toj osobi, osim preporuka i miljenja. Sud pravde je nadlean, pod istim uslovima, i u postupcima iniciranim od strane Europske Centralne Banke u podruju njene nadlenosti i u aktivnostima ili postupcima protiv nje.
16
23
neposredni i pojedinani interes u predmetnoj pravnoj stvari.
STRUNI ASOPIS U P R A V A poloaju, s obzirom da moraju dokazati svoj
U upravnu djelatnost Europskog suda pravde, kao uostalom i svakog drugog suda, mogu se svrstati i administrativni poslovi koje samostalno obavljaju slubenici Europskog suda pravde, ocjenjivanje rezultata rada slubenika Europskog suda pravde, njihova odgovornost i dr. Kada se govori o Europskom sudu pravde, posebno se treba spomenuti Registrar koji je prema lanu 17.17 Pravila postupka Europskog suda pravde, odgovoran za prihvatanje, prijenos i uvanje dokumenata, ali i za asistenciju Europskom sudu pravde, Predsjedniku i Predsjednicima vijea i sudijama u obavljanju njihovih slubenih funkcija. 3.1. Sporovi slubenika institucija i institucija Europske Unije Na slubenike institucija Europske Unije, odnosno Europskih zajednica, primjenuju se Pravila o slubenicima Europskih zajednica (Staff Regulations of Officials of the European Communities) i Uslovi zapoljavanja drugih slubenika Europskih zajednica (Conditions of employment of other servants of the European Communities). Slubenicima Europskih zajednica smatraju se sve osobe koje su imenovane na postojee pozicije u institucijama Europskih zajednica, putem nadlenog organa za imenovanja te institucije. Kako je prethodno ve navedeno, Europski sud pravde je ovlaten da postupa i u predmetima slubenika i institucija Europske Unije, s tim da je u prvom stepenu nadlean Sud prve instance, a kao drugostepeni organ postupa Europski sud pravde. Neki od predmeta spora slubenika i institucija Europske Unije mogu biti potpuna ili djelimina naknada tete od strane slubenika, i to u sluajevima kada Europska Unija ili njene institucije pretrpe tetu izazvanu nedolinim ponaanjem slubenika prilikom obavljanja ili u vezi sa obavljanjem svojih dunosti. Kao predmet spora slubenika i institucija Europske Unije javljaju se i predmeti finansijske prirode, koji podlijeu neogranienoj nadlenosti Europskog suda pravde. Nadalje, u predmetima u kojima slubenici upuuju zahtjev nadlenom organu za donoenje odluke u kojoj je upravo slubenik adresat iste, a na koji zahtjev nadleni organ ne reaguje. U tom
17
lan 17. Pravila postupka Europskog suda pravde: 1. Registrar je odgovoran pod autoritetom Predsjednika, da prihvata, prenosi i uva dokumente i za izvravanje slube kako je propisano ovim Pravilima. 2. Registrar e pomagati Sudu, Predsjedniku i predsjednicima vijea i sudijama u izvravanju njihovih slubenih funkcija.
24
sluaju, slubenik je ovlaten podnijeti albu Europskom sudu pravde, ali pod uslovima propisanim lanovima 90.18 i 91.19. Pravila o slubenicima, a koji zahtjeva da je prituba u roku tri mjeseca prethodno upuena nadlenom organu u skladu sa lanom 90. stav 2. Pravila o slubenicima Europskih zajednica i da je prituba odbaena izravnom ili neizravnom odlukom. Tube
18
Mirzo Selimi
19
lan 90. Pravila o slubenicima Europskih Zajednica: 1. Svaka osoba na koju se primjenjuju Pravila o slubenicima moe nadlenom organu poslati zahtjev da donese odluku u vezi sa tom osobom. Organ e osbavijestiti dotinu osobu o svojoj razumnoj odluci u roku od etiri mjeseca od dana podnoenja zahtjeva. Ukoliko nakon isteka tog perioda odgovor na zahtjev ne bude zaprimljen, smatrat e se da je neizravnom odlukom odbijen zahtjev, a protiv te odluke moe biti podnesena tuba u skladu sa sljedeim stavom. 2. svaka osoba na koju se primjenjuju ova Pravila o slubenicima moe podnijeti pritubu nadlenom organu protiv akta koji se tie te sobe, bilo da je pomenuti organ donio odluku ili da nije donio mjeru propisanu Pravilima o slubenicima. Prituba treba biti poslata u roku od tri mjeseca. Taj period poinje od: dana objavljivanja akta ukoliko je mjera ope prirode; dana obavjetenja dotine osobe o odluci, ali ni u kom sluaju due od dana u kojem je ovaj drugi zaprimio takvu obavijest, ukoliko takva mjera pogaa odreenu osobu; ukoliko, meutim, akt koji se tie odreene osobe takoer sadri pritubu protiv druge osobe, rok poinje tei od dana kada je ta druga osoba obavijetena o tome, ali ni u kom sluaju due od dana objavljivanja; dana isteka roka propisanog za odgovor, pri emu se prituba odnosi na neizravnu odluku kojom se odbija zahtjev iz stava 1. Organ e obavijestiti dotinu osobu o razlozima odluke u roku od etiri mjeseca od dana od kada je prituba poslana. Ukoliko po isteku tog roka ne bude zaprimljen odgovor na pritubu, smatra se da je donijeta neizravna odluka kojom se odbija, protiv koje moe biti podnijeta tuba u skaldu sa lanom 91. lan 91. Pravila o slubenicima: 1. Sud pravde Europskih Zajednica je nadlean u svim sporovima izmeu Zajednica i bilo koje osobe na koju se primjenjuju ova Pravila o slubenicima, a u vezi sa zakonitosti akta koji negativno utie na takvu osobu u smislu lana 90. stav 2. U sporovima finansijske prirode Sud pravde ima neogranienu nadlenost. 2. alba Sudu pravde Europskih Zajednica se moe podnijeti samo ako: je prethodno nadlenom organu upuena prituba u skladu sa lanom 90. stav 2. u roku propisanom tim lanom, i ako je pri tuba odbijena izriito odlukom ili neizravnom odlukom. 3. albe prema stavu 2. se trebaju podnijeti u roku od tri mjeseca. Taj period poinje od: datuma obavjetenja o odluci po odgovoru na pritubu; datuma isteka roka propisanog za odgovora, pri emu se alba odnosi na neizravnu odluku kojom se odbija prituba podnesena u skladu sa lanom 90. stav 2.; nadalje, ukoliko je prituba odbijena izriitom odlukom nakon to je neizravna odluka odbijena, ali prije isteka perioda za podnoenje albe, period za podnoenje albe poinje ponovno da tee. 4. U sluaju derogacije stava 2., osoba moe, nakon podnoenja pritube nadlenom organu u skaldu sa lanom 90. stav 2., istovremeno podnijeti i albu Sudu pravde, ukoliko je takva alba podnesena uz zahtjev za zaustavljanjem izvrenja spornog akta ili za usvajanje privremenih mjera. Postupci u prvobitnim aktivnostima pred Sudom pravde se u tom sluaju zaustavljaju, dok izriita ili neizravna odluka ne bude donesena. 5. albe prema ovom lanu se istrauju u skladu sa Pravilima postupka Suda pravde Europskih Zajednica.
25
upuene Europskom sudu pravde u roku od tri mjeseca od obavjetenja o odgovoru na pritubu ili od dana isteka roka od etiri mjeseca, koji je propisan za odgovor na pritubu. Europski sud pravde je, takoer nadlean da djeluje i u drugim predmetima derogacije prava slubenika institucija Europske Unije. 3.2. Upravni spor pred Europskim sudom pravde Sudski nadzor zakonitosti rada uprave, pa tako i institut upravnog spora, jedno je od najbitnijih pitanja upravnog prava svake drave, ali i upravnog prava Europske Unije.20 Kao to je prethodno ve navedeno, odredbom lana 230. Ugovora o Europskoj Zajednici, propisano je da nadzor nad zakonitou akata institucija Europske Unije obavlja Europski sud pravde, tako da su u njegovu nadlenost stavljeni i pravo i obaveza sudskog nadzora nad radom institucija Europske Unije. Polazei od jedne od definicija upravnog spora, a kojom se definira kao spor u kojem je predmet upravni pravni akt i kojim se odluuje o zakonitosti tog akta,21 odnosno polazei od injenice da se kao predmet upravnog spora javlja ocjena zakonitosti upravnog akta, kao i da materijalna obiljeja upravnog spora predstavljaju predmet i stranke upravnog spora (s tim da se ovi elementi ne uzimaju kumulativno,22 jasno je da se i u sluaju predvienim lanom 230. Ugovora o Europskoj Zajednici radi o upravnom sporu. to se tie vrste akata protiv kojih se pred Europskim sudom pravde moe pokrenuti postupak sudskog nadzora zakonitosti akta, analizirajui lan 230. Ugovora o Europskoj Zajednici, dolazi se do zakljuka da u obzir dolaze samo oni akti koji imaju pravni uinak, odnosno akti koji su obavezujui prema treim licima. 3.2.1. Razlozi pokretanja upravnog spora pred Europskim sudom pravde Razlozi zbog kojih se moe pobijati zakonitost akata institucija Europske Unije su takoer propisani lanom 230. Ugovora o Europskoj Zajednici i to stavom 2, tako da navedene razloge predstavljaju: nenadlenost, bitne povrede pravila postupka, povreda materijalnih pravila, odnosno Ugovora o Europskoj Zajednici ili bilo kojeg drugog pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu, kao i zloupotreba ovlatenja.
STRUNI ASOPIS U P R A V A u prethodno opisanom sluaju trebaju biti
20 21 22
era, D:. Upravni spor u Europskoj zajednici, str. 913. elmo, Z:. Upravno procesno pravo, Sarajevo, 2008, str. 211. Ibid. str. 209.
26
Mirzo Selimi
Imajui u vidu da institucije Europske Unije uivaju podijeljena, a ne opa ovlatenja, one mogu obavljati samo one poslove koji su im Ugovorom izriito stavljeni u nadlenost. U sluaju kada neka institucija djeluje bez pravnog osnova, Europski sud pravde takav akt treba staviti van snage zbog nenadlenosti. Vanost pitanja nadlenosti potvruje i injenica da Europski sud pravde mora izvriti ovu kontrolu ak i nakon proteka roka za pokretanje postupka nadzora zakonitosti.23 Primjer nenadlenosti je tuba u kojoj tuitelj tvrdi da je dolo do nezakonitog delegiranja ovlatenja u sluaju Meroni & Co. Industrie Metallurgiche SpA v. ECSC, broj: 9/56 (1957-1958). Sud je u navedenom sluaju naao da je legitimno delegirati jasno odreena izvrna ovlatenja koja su bila predmet objektivnih kriterija utvrenih od strane organa koji je izvrio delegiranje. Meutim, nije doputeno delegirati iroka, diskreciona ovlatenja.24 Kada su u pitanju bitne povrede pravila postupka prvenstveno se postavlja pitanje kako razgraniiti, odnosno razluiti bitne od nebitnih pravila. U sutini, bitnom povredom pravila postupka se smatraju one povrede koje mogu imati utjecaj na konaan sadraj akta. Stoga, u bitne povrede pravila postupka ubrajaju se: a) povreda prava da osoba bude sasluana i vezanih prava; b) povreda obaveze konsultacije i prava na uee; c) povreda obaveze davanja obrazloenja. Pravo biti sasluan je jedno od opih prava, bez obzira da li je ono odreeno relevantnim odredbama ugovora, direktiva ili odluka. Sasluanje se zahtjeva ak i kada posljedica nije sankcija, ukoliko postoji mogunost da ono utie na interese tuitelja. Ovo pravo ne moe biti umanjeno ili iskljueno bilo kojom zakonskom odredbom, tako da ovo pravo mora svakako biti zatieno ukoliko postoji konkretno pravo Europske Zajednice koje se odnosi na isto, ali i ukoliko propisi ne utvruju konkretno dato pravo. Kako je prethodno reeno, do povreda postupka dolazi i kada nije ispotovana obaveza konsultacije ili pravo uestvovanja u donoenju odluke. Do takvih situacija dolazi kada, npr. Europsko Vijee donese odluku bez prijedloga Europske Komisije ili bez savjetovanja sa Europskim Parlamentom, ili kada Europska Komisija donese prijedlog, bez da zatrai miljenje Ekonomskog i socijalnog odbora, a navedeno se zahtjeva Ugovorom o Europskoj Zajednici. U tim situacijama Europski sud pravde, iz osnova bitne povrede postupka, treba akt staviti van snage. Obaveza davanja obrazloenja predstavlja jedan od najvanijih procesnih zahtjeva koji omoguavaju reviziju
23 24
era, D:. Ibid, str. 923. P. Craig, G. De Burca:. EU Law, Text, Cases and Materials, fourth edition, str. 539.
27
pojedinog sluaja. Ova obaveza se odnosi na pravila, odluke i direktive donesene od strane Vijea, Komisije i Parlamenta ili od strane Vijea i Komisije pojedinano. Brojni su razlozi obaveze davanja obrazloenja. Iz perspektive stranaka na koje se odnosi akt, ova obaveza ini postupak donoenja odluka transparentnim, tako da stranke mogu znati zato je usvojena neka mjera. It perspektive donosioca akta, obaveza davanja obrazloenja pomae da se osigura da su razlozi donoenja dobro promiljeni. Iz perspektive Europskog Suda Pravde ova obaveza olakava postupak revizije. 25 3.2.2. Povreda materijalnih pravila to se tie povrede Ugovora o Europskoj Zajednici ili bilo kojeg drugog pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu, ista obuhvata sve mogue oblike nezakonitosti. Meutim, prihvatljivo je i tumaenje prema kojem, s obzirom da se u povredama postupka radi o povredi formalno-pravnih pravila, onda se pri povredi Ugovora o Europskoj Zajednici ili drugih pravnih pravila vezanih uz njegov primjenu, radi o povredi materijalno-pravnih pravila, sadranih u primarnom i sekundarnom zakonodavstvu Europske Unije.26 3.2.2.1. Zloupotreba ovlatenja Konano, do zloupotrebe ovlatenja dolazi kad javna vlast koristi svoje zakonske ovlasti u svrhu postizanja cilja za koji ove ovlasti nisu dodijeljene. Ova osnova se razlikuje od ostalih jer, pored objektivnih, ukljuuje i postojanje subjektivnih uslova, tako da se u cilju njena utvrivanja mora utvrditi i koji je bio cilj, odnosno motiv ili namjera institucije koja je izvravala ovlatenje. Zbog navedenog je mnogo tee dokazati zloupotrebu ovlatenja, nego druge razloge. Jedna od uspjenih tubi po pitanju zloupotrebe ovlatenje jeste ona u sluaju Franco Guiffrida v. Council, broj: 105/75 (1976). 4. Pokretanje upravnog spora pred Europskim sudom pravde Upravni spor se pokree tubom kojom nezadovoljna stranka osporava zakonitost konkretnog upravnog akta, tako to se tubom od Suda zahtjeva da, nakon utvrene nezakonitosti, osporavani akt u cjelosti ili djelimino stavi van snage i tako zatiti prava i interese za koje stranka
Ibid, str. 541-542. era, D.:Upravni spor u Europskoj zajednici, str. 924.
25 26
28
smatra da su povrijeeni tim upravnim aktom. Prema lanu 230. Ugovora o Europskoj Zajednici, potencijalni tuitelji pred Europskim sudom pravde, koji se nazivaju i privilegiranim tuiteljima i to iz razloga to ne moraju dokazivati svoj pravni interes u konkretnoj stvari su drave lanice, Europsko Vijee i Europska komisija; institucije koje mogu pokrenuti postupak samo u svrhu zatite svojih prava su: Europski Parlament, Europski revizijski sud i Europska sredinja banka; i, konano sva fizika ili pravna lica mogu pokrenuti postupak sudskog nadzora protiv odluke koja se odnosi na njih ili protiv odluke koja je, iako donesena u obliku uredbe ili odluke upuene treoj osobi, od neposrednog i pojedinanog znaaja za nju. Dakle, fizika i pravna lica prilikom podnoenja tube moraju dokazati svoj pravni legitimitet. Ova lica se mogu pojaviti kao tuitelji samo ukoliko su oni adresati predmetnog akta, to je tzv. direktni interes, ili ukoliko se tim aktom vrijeaju neposredni interesi tog lica, iako ono nije adresat tog akta, to je tzv. pojedinani interes. Prethodno je potrebno napomenuti da fizike i pravne osobe mogu pokrenuti upravni spor samo protiv jedne vrste upravnog akta, i to odluke, odnosno onog pravnog akta koji je prema svojoj pravnoj prirodi odluka.27 Iz navedenog je vidljivo da se pred Europskim sudom pravde primjenjuje izvorno francusko naelo pas dintres pas daction, tako da se smatra da tuba za ponitenje nije doputena kada tuitelj nema interes za stavljanje mjere van snage. Zakljuno se moe konstatirati da su, prema uslovima za podnoenje tube pred Europskim sudom pravde, mogunosti znatno ogranienije za fizika i pravna lica, nego za drave lanice i institucije Europske Unije. 28 Imajui u vidu injenicu da je odluka obavezujua za onoga na koga je naslovljena, stranaka legitimacija za podnoenje tube u sluaju u kojem se tuitelj javlja kao adresat akta, nije sporna. Do moguih dvojbi dolazi kada je odluka donesena u formi uredbe ili kada je adresat trea osoba, pa se, u tom sluaju, postavljaju dva pitanja. Najprije, kako dokazati neposredni interes, te kako dokazati pojedinani interes? Pretpostavka neposrednog interesa zahtjeva postojanje neposredne veze izmeu donesenog akta i uinka tog akta na tuitelja, odnosno potrebno je da se radi o interesu koji je u izravnoj vezi sa dispozitivom upravnog akta. Nadalje, pojedinano se zadire u prava pojedinca ako se odluka zbog posebnih okolnosti i zbog odreenog posebnog svojstva na njih kvalificirano odnosi i individualizira ih kao adresate.
Mirzo Selimi
27 28
Ibid, str. 926. Ibid, str. 927.
29
Kao tuena strana u upravnom sporu pred Europskim sudom pravde javlja se institucija Europske Unije iji se akt osporava, odnosno koja je donijela osporavani upravni akt. Prethodno je ve navedeno da je Europski sud pravde duan nadzirati zakonitost akata donesenih zajedniki od Europskog Parlamenta i Europskog Vijea, kao i samostalno od Europskog Vijea, Europske Komisije i Europske centralne banke, pod uslovom da ti akti nisu preporuke i miljenja. Istovremeno, Europski sud pravde ima obavezu nadzirati i zakonitost akata donesenih samostalno od Europskog Parlamenta, ukoliko oni imaju pravni uinak prema treim osobama. Rok od dva mjeseca za podnoenje tube Europskom sudu pravde je propisan stavom 5. lana 230. Ugovora o Europskoj Zajednici, a tee poev od objavljivanja mjere ili obavjetavanja tuitelja o njoj ili, u sluaju izostanka takve objave ili obavijesti, od dana tuiteljeva saznanja za istu. Kada su u pitanju ovlasti Europskog suda pravde prilikom voenja upravnog spora, isti najprije prilikom prijema tube utvruje jesu li ispunjeni svi formalni uslovi za voenje upravnog spora. Zapravo, potrebno je utvrditi da li se radi o aktu koji je, prema pravnoj prirodi pojedinani upravni akt, da li je tuba podnesena u propisanom roku, da li tuitelj ima stranaku legitimaciju i sl. U sluaju nedostatka jedne od navedenih pretpostavki, Europski sud pravde odbacuje tubu. U suprotnom, Europski sud pravde se uputa u razmatranje tube. Postavlja se pitanje da li je Europski sud pravde nadlean voditi spor pune jurisdikcije, odnosno da, pored utvrivanja da li je upravni akt zakonit ili ne, sam rjeava upravnu stvar. Imajui u vidu da se radi o Europskoj Uniji, ne postoji mogunost da Europski sud pravde svojom presudom zamijeni nezakoniti akt. Dakle, akt razmatran od strane Europskog suda pravde moe se samo anulirati, odnosno staviti van snage. S obzirom da u pravu Europske Unije nevaljani akti mogu biti samo pobojni, a ne i nitavi, to znai da, ukoliko ih Europski sud pravde ne stavi van snage, oni ostvaruju pravni uinak. Kad su u pitanju uinci akta stavljenog van snage oni pro futuro ne proizvode nikakav pravni uinak, odnosno djeluju ex tunc i erga omnes. to se tie pravnih posljedica od njihova stupanja na snagu pa do trenutka ponitavanja, smatra se da nisu nikada ni postojali. U sluaju da nije mogue izvriti povratak u prijanje stanje, oteenom se mora platiti naknada.29
29
era, D:. Upravni spor u Europskoj zajednici, str. 932.
30
Mirzo Selimi
5. Tuba zbog utnje uprave Prema lanu 233.30 Ugovora o Europskoj Zajednice, iji je ekvivalent lan 148. EUROATOM Ugovora, Europskom sudu pravde se moe podnijeti i tuba zbog utnje uprave. Dok za drave lanice i sve institucije Europske Unije nije sporno pravo podnoenja ove tube, kada su u pitanju fizike i pravne osobe dolazi do razilaenja u miljenjima da li one trebaju biti direktni adresati tog akta ili tu tubu mogu podnijeti i osobe koje dokau svoj neposredni interes u predmetnoj stvari. Nadalje, podnoenje ove tube je dozvoljeno protiv institucija Europske Unije i to samo ako je predmetna institucija prethodno bila pozvana da djeluje, a u roku od dva mjeseca od poziva nije zauzela stajalite. Nakon proteka navedenog roka, u daljnjem roku od dva mjeseca je mogue Europskom sudu pravde podnijeti tubu. Prema lanu 233. Ugovora o Europskoj Zajednici, institucija ili institucije Europske Unije iji je akt stavljen van snage ili ije je nedjelovanje ocijenjeno suprotno Ugovoru o Europskoj Zajednici, moraju poduzeti sve neophodne mjere u cilju usklaivanja svog djelovanja sa presudom Europskog suda pravde. 6. Zakljuak Europski sud pravde, iako predstavlja najviu pravosudnu instituciju na nivou Europske Unije, ima ograniene i izriito propisane nadlenosti, u kojim se prepliu mnoge grane prava, kao to su ustavno, radno, krivino, meunarodno, ali i upravno pravo. Prilikom analiziranja njegovih nadlenosti i utvrivanja kojoj grani prava, zapravo pripadaju, mogue je da doe i do zabuna i nepreciznog razgraniavanja. Sa stajalita upravnog prava, bitno je odrediti koje nadlenosti Europskog suda pravde se mogu okarakterizirati kao upravne, odnosno koja je to upravna djelatnost koju obavlja Europski sud pravde. Nadlenosti Suda koja imaju karakter upravnih jesu: postupanje u sporovima slubenika i institucija Europske Unije, kao i u sporovima u kojima se dovodi u pitanje zakonitost nekog upravnog akta donesenog od strane institucija Europske Unije, a koji su pokrenuti od strane pojedinaca koji
30
lan 233. Ugovora o Europskoj Zajednici: Od institucije ili institucija iji je akt stavljen van snage ili ije je nedjelovanje ocijenjeno suprotno ovom Ugovoru, e se zahtjevati da poduzme neophodne mjere kako bi se uskladio sa presudom Suda pravde. Ova obaveza nee uticati na bilo koju obavezi koja bi proizilaziti iz primjene drugog stava lana 288. Ovaj se lan odnosi i na Europsku centralnu banku.
31
imaju neposredni i pojedinani interes u konkretnom predmetu. U upravne djelatnosti Europskog suda pravde svakako da se mogu ubrojati i aktivnosti koje obavljaju slubenici Europskog suda pravde, zatim ocjena njihovog rada, kao i aktivnosti Registrara Europskog suda pravde. Kada su u pitanju sporovi slubenika i institucija Europske Unije, u tim predmetima kao prvostepeni sud postupa Sud prve instance, a tek kao drugostepeni Europski sud pravde. Odnosi slubenika u institucijama Europske Unije su propisani Pravilima o slubenicima u Europskih Zajednica i Uslovima zapoljavanja drugih slubenika Europskih Zajednica, s tim da je nadlenost Europskog suda pravde da postupa u ovim predmetima predviena i navedenim propisima. Postupci u kojima se preispituje zakonitost nekog upravnog akta donesenog od strane jedne od institucija Europske Unije mogu se slobodno nazvati upravnim sporovima, s obzirom da ispunjavaju sve uslove za to. Ovi postupci se smatraju upravnom djelatnou kad u istim, kao tuitelji nastupaju fizika ili pravna lica koja imaju neposredni i pojedinani interes u konkretnom predmetu. Svakako da je tuena strana u tim sporovima institucija Europske Unije koja je i donijela upravni akt. Rokovi za podnoenje ovih tubi su propisani Ugovorom o Europskoj Zajednici, kao to su, izmeu ostalog, i nadlenosti Europskog suda pravde. I u ovim sluajevima Europski sud pravde nastupa kao drugostepeni organ, odnosno organ koji postupa po albi protiv presuda Suda prve instance. Analogno domaim propisima o upravnom sporu, upravni spor se moe pokrenuti i zbog tzv. utnje uprave, odnosno ne donoenja upravnog akta u propisanom roku. Konano, prethodno navedenim nadlenostima Europskog suda pravde je uspostavljen djelotvoran sistem ostvarivanja pravne zatite povodom upravnih akata donesenih od strane institucija Europske Unije, iako fizika i pravna lica imaju u konkretnim sluajevima poloaj tzv. neprivilegovanih tuitelja u odnosu na pojedine institucije Europske Unije, koje se smatraju privilegovanim tuiteljima.
32
Mirzo Selimi
LITERATURA Arnull, A.: The European Union and its Court of Justice, OUCLL 1999.; Bernnan, L. D.: The future of European court of justice-a British perspetive apeta, T.: Sudovi Europske unije: Nacionalni sudovi kao Europski sudovi. Zagreb: Institut za meunarodne odnose, 2003. godina; De Burka, G.: European court of justic. Oxford University press. 2001.; elmo, Z.: Upravno pravo i europskog upravno pravo, Sarajevo, 2007. godina; elmo, Z.: Upravno procesno pravo, Sarajevo, 2008. godina; era, D.: Upravni spor u Europskoj Zajednici, Zbirka Pravnog Fakulteta Sveuilita u Rijeci 1991. godina; Craig, P; De Burca, G.: EU Law, Text, Cases, and Materials, fourth edition, Oxford University Press, Oxford, 2008; Misita, N.: Osnovi prava Europske unije. Magistrat, Sarajevo, 2002. godina; Schwarze, J.: The role of European court of justice in interpretations of Uniform Law among the Member State of the European Community. Nomos, Verlagsgesellschaft. Baden-Baden. 1998. Tridimas, G; Tridimas, T.: National courts and the European Court of Justice: A public choice analysis of preliminary reference procedure Ugovor o Europskoj Uniji (Treaty on European Union), dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm; Ugovor o Europskoj Zajednici (Treaty etsablishing the European Community), dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm; Zbornik sudske prakse Europskog suda (European Court reports reference), dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/RECH_recueil.do;
33
34
Prof. dr. Zenaid elmo
PRIMJENA KLAUZULE REBUS SIC STANTIBUS U UPRAVNOM PRAVU APPLICATION CLAUSULA REBUS SIC STANTIBUS IN ADMINISTRATIVE LAW Zenaid elmo Saetak Poznato je da se ponekad naune grane i oblasti u sklopu njih, meusobno proimaju. Takav sluaj je i sa pravnom naukom u kojoj izmeu pojedinih njenih grana postoji odreena veza. Nju susreemo kako u javnom, tako i u civilnom pravu. Po prirodi svog nastanka, najjaa veza je ona koja postoji izmeu graanskog i upravnog prava, s obzirom da je upravno pravo nastalo iz graanskog prava i razvilo se kao samostalna pravna grana. Ovdje se razmatra tzv. suprotni upravni akt. O njemu se raspravljalo u pravnoj teoriji kao o pitanju koje se vezuje za razumijevanje instituta pravosnanosti upravnih pojedinanih akata. U praksi, njegova sutina se shvata u kontekstu ostvarivanja naela pravne sigurnosti stranke i zakonitosti upravnog postupanja. Temeljna hipoteza mogla bi glasiti: promjenjene injenine i pravne okolnosti mogu dovesti do donoenja, tzv. suprotnog upravnog akta kojim prestaje vaiti raniji upravni akt koji je postao pravosnaan. Ova postavka se argumentira kontradikcijama koje, zbog promjenjenih okolnosti, dovode do konfrontacija izmeu sadraja pravnih normi koje su bile na snazi prilikom donoenja ranijeg - pravosnanog upravnog akt, kao i konfrontacija izmeu pravnih normi i injenica ije promjene su uticale na donoenje novog, tzv. suprotnog upravnog akta. Kljune rijei: upravni akt, upravno-pravni odnos, suprotni upravni akt, pravosnanost,
35
Summary
It is known that sometimes scientific fields and their branches overlap and interconnect. Such is the case with the science of law. The aforementioned overlapping occurs between public and administrative law, and thus the stongest link due to its origin between the administrative law which has emerged out from the civil law and then grew into a separate scientific branch. What is to be taken into consideration here is called a contradictory administrative act. There were debates about it within the theory on law as being the matter essential for understanding of the notion of legal validity of specific adminsitrative acts. In practice, its meaning is understood within the context of legal safety principle and the rule of law. A fundamental hypothesis could be set as follows: changed factual and legal circumstances may lead to bringing a so-called contradictory administrative act, after which the previous act is no longer in force. The arguments given here are the contradicitons which, due to changed circumstances, lead to confrontations between the contents of legal norms in force at the time of making the acts, as well as between the legal norms and facts that caused bringing of the so-called contradictory administrative act.
Keywords: administrative act, administrative and legal relationship, contrary to an administrative act, validity. 1. Uvod U naunoj i strunoj literaturi jo postoje nejasnoe u vezi injeninopravnih uticaja na ukupnost djelovanja pojedinanog upravnog akta. Upravni akt svojim sadrajem i nainom donoenja nuno regulie onaj upravnopravni odnos koji je ustanovljen optom pravnom normom u skladu sa nadlenou organa dravne uprave. Njihova prvenstvena uloga, kao i uloga sudova, jeste da svoje djelovanje vre u skladu sa zakonom uvijek kada donose pojedinane upravne akte u upravnom postupku, a takoer i u upravnom sporu. U tom smislu, djelatnost upravnih organa javlja se, istovremeno, kao autonomna i kao autoritativna izjava legitimne volje drave, da jednostrano primijeni opti pravni propis na odreen-konkretan sluaj u cilju izazivanja neposrednog trajnog pravnog dejstva u vrenju prava i ostvarivanju obaveza svojih subjekata.1
1
Stajalite po kojem upravni akt izaziva neposredne pravne uinke kojima se rjeava o pravu ili obavezi stranke, zastupa i S. Dedi. Ona naglaava da se pravnim aktom mijenja individualna pravna situacija stranke jer se utvruje ili ukida, smanjuje ili poveava njeno pravo, odnosno, namee kakava obaveza. Dakle, materijalni propis, odnosno, norma koja je sadrana u njemu, sama po sebi ne ustanovljava pravo, niti namee obavezu za adresata. Ona moe izazvati odreene pravne posljedice po pravni akt iz ega proizilazi
njegova pravna djelotvornost u odnosu na: 1) adresata, 2) donosioca, a moe djelovati i prema 3) treim licima, pa i drugim organima. (Sead Dedi, Upravno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Bihau i Magistrat, Sarajevo, 2001., str. 65.).
36
Pravno dejstvo upravnog akta ogleda se u tome to on proizvodi pravne uinke prema razliitim subjektima odmah nakon njegovog donoenja. Posljedice se ogledaju u vidu stvaranja, mijenjanja ili ukidanja pravnog dejstva upravnog akta, odnosno, u vidu konstatiranja injenica koje su nastale djelovanjem samog akta u upravno - pravnom odnosu. Bez obzira koji je oblik dejstva upravnog akta u pitanju, vai pretpostavka zakonitosti (presumptio iuris) koja podrazumijeva konzistentnost upravnog akta u prostoru i vremenu, kao i pretpostavku njegove pravno-tehnike ispravnosti, odnosno, cjelishodnosti, ukoliko se radi o aktu koji je donesen po slobodnoj (diskrecionoj) ocjeni. Upravni akt se smatra zakonitim sve dok se ne utvrdi suprotno. To znai da se pretpostavka zakonitosti upravnog akta odnosi i na one akte koji su doneseni prema ranije vaeim propisima, ak i kada su ti propisi naknadno izmjenjeni. Ope pravilo je da je upravni akt zakonit samo ako je bio zakonit u trenutku njegovog donoenja. Zakonitost upravnog akta cijeni se prema trenutku njegovog donoenja, a on je vezan za pravnu normu koja je tada bila na snazi, kao i u odnosu na injenice na koje je norma primjenjena. Karakteristika djelovanja upravnog akta jeste u njegovoj nepromjenljivosti nakon donoenja. Kasniji zakon ne utie na pravnu valjanost ranijeg upravnog akta koji je stekao pravosnanost. 2. Uticaj klauzule rebus sic stantibus na pravno djelovanje upravnog akta Sigurnost pravnog poretka i pravna sigurnost stranke,2 naelno ne dozvoljavaju ukidanje, opozivanje, mijenjanje ili ponitavanje pojedinanog upravnog akta nakon to je on stekao pravosnanost, osim u sluaju primjene vanrednih pravnih sredstava u postupku i rokovima koji su propisani odredbama ZUP-a.3 Za ovo postoje znaajni i brojni faktiki razlozi koji idu u prilog zakonskim rjeenjima da injenine i pravne okolnosti, nastale nakon donoenja upravnog akta, ostaju bez uticaja na njegovo pravno dejstvo i sadraj. Tako proklamovano naelo svoj puni izraz i smisao, nalo je u odredbama ustava i zakona kojima se titi naelo zakonitosti kao jedno
2
Prema R. Lukiu, pravni poredak se sastoji iz dva elementa: a) jedan je normativni i sastoji se iz normi; b) drugi je faktian i sastoji se iz ljudskih materijalnih (tjelesnih) radnji kojima se pravne norme ostvaruju. (Radomir Luki, Uvod u pravne nauke, Nauna knjiga, Beograd, str. 229.). Nikola Stjepanovi je u definiranju pitanja pravnog poretka blizak vladajuoj francuskoj pravnoj teoriji koja polazi od toga da se pravni poredak sastoji iz pravnih pravila koja reguliu ponaanje ljudi u drutvenoj zajednici i pravnih situacija, iji titulari mogu biti pojedinci i pravna lica. (Prof. dr. N. Stjepanovi, Upravno pravo SFRJ, Beograd, 1970., str. 9.).
37
od osnovnih naela svakog pravnog poretka. Bilo kakva upotreba pravnih sredstava kojima se mijenjaju upravni akti, izvan zakonom propisanih uslova, znaila bi povredu naela zakonitosti i predstavljala nesigurnost za stranku u procesu stvaranja i primjene prava. Zakonitost rada uprave podrazumijeva donoenje, bilo opeg, bilo pojedinanog upravnog akta na osnovu zakona ili drugog propisa zasnovanog na zakonu, ukoliko za njegovo donoenje postoje odreeni uslovi. U sluaju da se naknadno utvrdi da oni nisu postojali u momentu donoenja upravnog akta, takav akt se, saglasno odredbama ZUP-a, moe ponititi ili ukinuti kao nezakonit, zavisno od toga da li se radi o povredi materijalno-pravne ili formalno-pravne prirode u rokovima i pod uslovima koji su predvieni zakonom, a koji se odnose na mogunost ponitavanja i ukidanja pravosnanih upravnih akata. I bez povrede ovog naela, u situaciji kada se promijene injenine i pravne okolnosti koje su postojale prilikom donoenja ranijeg upravnog akta, mogue je donijeti novi tzv. suprotni (kontrarni) upravni akt u odnosu na akt uprave koji je ranije bio donesen. O tome I. Festi kae: Jednostavno kazano, inioci koji prethode upravnom aktu pravnog su (normativnog) i injeninog karaktera.4 Postavlja se pitanje: da li to znai da donoenje novog upravnog akta predstavlja izuzetak od pravosnanosti? Da bi dali potpun i taan odgovor na ovo pitanje, moramo imati u vidu da je obaveznost i pravno dejstvo upravnih akata normativne prirode i da oni proizilaze iz obaveznosti zakona ili drugog opeg akta (ope norme) na osnovu kojeg i u ijoj primjeni se neki upravni akti donosi.5 Sadrina upravnog pojedinanog akta injenino je odreena u skladu sa pravnim propisom, tako da forma i sadrina pravnog akta ine simbiozu faktora kojima se stvara pravni odnos iz kojeg za subjekte tog odnosa proizilaze ili prava ili obaveze. Tako ostvarena prava, ali i obaveze, ne mogu se mijenjati kada se jednom ostvare to je u skladu sa naelom pravne sigurnosti stranke u pravnom poretku. Sve ovo ide u prilog teorijskoj konstataciji da je sutina materijalne pravosnanosti upravnih akata u njihovoj neizmjenjivosti. Kako je mijenjanje, odnosno, uklanjanje upravnih akata neodvojivo od principa zakonitosti, pozitivno pravo u Bosni i Hercegovini prihvata opozivanje upravnog akta (ponitavanje, odnosno, ukidanje), kao izuzetak od pravosnanosti. Pri tome, obaveznost upravnog akta nije i ne bi smjela uope biti upitna, s obzirom da ih donose dravni organi i institucije koje raspolau javnim ovlatenjima kada vre upravnu djelatnost u skladu sa zakonom, a na osnovu ovlatenja koja proizilaze iz obiljeja jae volje (autoritativnost) kojima raspolau u
4
Dr. Ibrahim Festi, Mogunost izmjene upravnog akta, str. 154., u Nurko Pobri, Pravosnanost upravnih akata, Slovo, Mostar, 2002., str. 87. Dr. Nurko Pobri, Pravosnanost upravnih akata, Ibid .,str. 82.
38
odnosu na volju onih na koje se odluka odnosi. Dravni organi i slube za upravu imaju dunost da postupaju u upravnom postupku da donose upravni akt, bilo po po slubenoj dunosti, bilo po zahtjevu stranke. Na taj nain, donoenje, odnosno, izdavanje upravnog akta kao i njegovo izvravanje treba da osigura pravnu sigurnost za subjekte prema kojima je akt usmjeren.6 Da bi se mogla ostvariti prava, obaveze ili pravni interes stranaka u postupku, tj. da bi se ostvarilo dejstvo upravnog akta nastalog iz upravno-pravnog odnosa, potrebno je sagledati njegov pravni karakter i sintetiki sadraj. U razjanjavanju obaveznosti upravnog akta kao postulata pravne sigurnosti u pravnom poretku smatra, prof. I. Borkovi, da pravna norma daje pravnu djelotvornost upravnom aktu ime on obavezuje razliite subjekte da respektiraju njegovu izreku. Istovremeno, pravna norma nalae donosiocu upravnog akta da u konkretnoj stvari na koju se upravni akt odnosi, uskladi i svoje djelovanje prema njegovom dispozitivu. Bez obzira to je obaveznost upravnog akta uvijek usmjerena prema strankama, ona je, isto tako, usmjerena i prema donosiocu akta.7 Tako se ostvaruju dva djelovanja upravnog akta, s tim, da i jedno i drugo djelovanje, zajedno ostvaruju rezultat dejstva upravnopravne norme koja je sadrana u upravnom aktu. Tako se ispostavlja, da ukoliko u pravno obavezujuem aktu nema pravne norme kojom je odreena sadrina i forma upravnog pojedinanog akta, upravno-pravni odnos ne bi ni bio uspostavljen, bez obzira to se u tom odnosu, uvijek, sa jedne strane nalazi organ javne uprave. Kao to vidimo, upravno-pravna norma je kljuna pretpostavka postojanja upravno-pravnog odnosa. Ona u sebi anticipira djelovanje organa javne uprave i bez nje, organ bi izgubio autoritativnost i ovlatenja kojima se titi javni interes. To znai, da pojedinana upravno pravna norma svojim strankama, ali i treim licima, priznaje ili odbija neko odreeno pravo, utvruje odreene obaveze ili dunosti i, titi opi, odnosno, javni interes na autoritativan i pravno doputen nain. Poloaj upravnog akta u uslovima primjene klauzule rebus sic stantibus koja ustanovljava djelovanje izmijenjenih injeninih i pravnih okolnosti znai da njena primjena u upravnom pravu korespondira elaboraciji naznaenog pitanja zbog same injenice da je ova grana prava nastala i razvila se iz graanskog prava. Stoga, djelovanje upravnog akta u uslovima promijenjenih injeninih i pravnih okolnosti, prvenstveno je vezano za injenine akte koji nastanu nakon to su se promijenili oni prethodni koji su doveli do nastanka ranijeg
6
Prema nekim autorima i teoretiarima upravnog prava razlozi pravne sigurnosti i izvjesnosti upravnog pojedinanog akta nalau trojaku upravljenost njegove obaveznosti. Tako Z. R. Tomi smatra da je ona obaveznost upravnog akta usmjerena je:1) prema strankama, adresatima akta; 2) prema izdavaocu akta; i 3) prema svim treim licima, organima, organizacijama i graanima, str. 287. I. Borkovi, Ibid., str. 348.
39
upravnog akta. To znai, da se stanje koje je postojalo u okolnostima pod kojima je donesen raniji upravni akt, izmijenilo u toj mjeri da je taj upravni akt postao smetnja djelovanju pravnog poretka, bilo zbog toga to dovodi u pitanje zatitu javnog interesa, bilo da ugroava poloaj stranaka u njemu. Stoga je neophodno donijeti takav pravni akt koji e svojim sadrajem odraavati stanje u kojem se ostvaruje njegovo djelovanje. U pitanju je novi akt koji teorija naziva suprotni upravni akt ili tzv. kontrarni upravni akt. Da bismo ga pravilno razumjeli, moramo imati u vidu, da je dejstvo pravosnanog i na zakonu zasnovanog upravnog akta, uvijek, u cjelosti obavezno. Uz to, ono je uvijek djelotvorno, jednostrano i neposredno, to znai da upravni akt svojom snagom nikada ne smije izazivati nikakve nedoumice niti dovoditi u pitanje pravnu sigurnost njegovih subjekata. Pri tome, moramo voditi rauna da se upravni akt donosi u skladu sa pravnim injenicama i okolnostima (bilo pravnim ili injeninim) koje su postojale i bile poznate u vrijeme njegovog donoenja. Njegova pravosnanost moe se posmatrati, iskljuivo, sa dva stajalita: prvo je stajalite vezano za stranku, u smislu da ona ne moe vie preuzimati nikakve radnje kojima bi mogla pobijati upravni akt; i drugo stajalite koje je vezano za organ uprave ili instituciju koja raspolae javnim ovlatenjima, da ne mogu institucionalno preduzimati bilo kakve radnje kojima bi se mijenjao takav akt. Oba stajalita poivaju na teorijsko-pravnom utemeljenju, da upravni akt, kada jednom postane pravosnaan, to podrazumijeva da se o konkretnoj upravnoj stvari izmeu istih subjekata, ne moe ponovo voditi nikakav novi postupak. To drugim rijeima znai, da se primjenjuje pravno pravilo ne bis in idem, odnosno, da se ne moe ponovo rjeavati o istoj pravnoj stvari o kojoj je izdavanjem pravosnanog upravnog akta ve jednom rijeeno. Oigledno je na ovaj nain pravni poredak elio postii dva cilja i to: osiguranje pravne sigurnosti i stabilnosti stvorenih odnosa, ime se otklanja neizvjesnost u procesu ostvarivanja zakona i zatita javnog interesa i zatita prava i pravnih interese stranaka. Oba navedena cilja e biti ostvarena samo ukoliko se radi o pravnim aktima uprave kojima se zasnivaju trajni pravni odnosi, odnosno, kojima se stvaraju izvjesna pravna stanja. Na taj nain uloga uprave ostaje u vezi sa ciljevima koji se ele ostvariti. To prije svega znai, da uprava zadrava pravo nadzora nad djelovanjem svih pravnih akata iz njene nadlenosti u zavisnosti od okolnosti kojima ona ostvaruje svoje djelovanje. Onda kada te okolnosti dostignu takve domete, da njihov uticaj onemoguava dalje djelovanje ranijeg upravnog akta, taj akt se nee opozvati, jer bi se djelovanje pravnog poretka dovelo u pitanje, nego e uprava donijeti novi upravni akt koji se naziva 40
suprotni upravni akt. Pravna priroda takvog akta, takoer, nije upitna i on ima svoju samostalnu i autohtonu pravnu prirodu. Ono to moe djelovati zbunjujue, jeste injenica da se takvim aktom ukida, odnosno, mijenja ranije uspostavljeni upravno-pravni odnos. Samim tim donoenje suprotnog upravnog akta kojim bi se stavio van snage raniji akt znailo bi krenje naela zakonitosti prema kojem se raniji akt ispituje samo u odnosu na ona pravna pravila koja su vaila u vrijeme donoenja takvog akta. Pravna teorija i praksa stoje na stanovitu da retroaktivno djelovanje pravnog propisa prema kojem kasniji propis ne moe uticati na raniji upravni akt kojim su odreena lica stekla neka prava, uva pravni poredak. U suprotnom, pravni poredak ne bi nudio nikakvu sigurnost svojim subjektima, bilo fizikim ili pravnim.8 Moramo imati u vidu, da povratno djelovanje upravnog akta znai da on, bilo konstitutivno ili deklarativno, uvijek djeluje unazad, to znai prije njegovog stupanja na snagu.9 Sasvim je drugaija situacija sa negativnim upravnim aktima i na njih ovo pravilo nema nikakav uticaj. Ipak, ovo ope pravilo ipak ne treba shvatiti toliko kruto i jednoznano iz razloga to moramo imati u vidu da novi propis moe u sebi sadravati i retroaktivno dejstvo. U tom sluaju sasvim osnovano moe se dogoditi da pravosnani upravni akt moe prestati djelovati na osnovu takvog pravnog pravila (zakona) koji ima povratno dejstvo. Donoenje novog suprotnog akta uslijed djelovanja izmijenjenih okolnosti, javlja se najee u sluaju onih upravnih akata kojima se stvaraju izvjesna stanja odnosno, trajni pravni odnosi. Takvi akti su razne dozvole koje izdaju organi uprave, kao to su rjeenja za obavljanje djelatnosti, odobrenje za graenje, uspostavljanje radnog odnosa slubenika u dravnim organima i organizacijama, itd. Stoga se promjene injeninog i pravnog stanja koje utiu na izmjenu upravnog akta, odravaju kao nepostojanje ili prestanak postojanja identiteta injeninog stanja, sa onim injeninim stanjem kakvo je postojalo prilikom donoenja prethodnog upravnog akta. Iz toga razloga, to smo ve
8
Npr. ovjek koji je ostvario pravo na penziju ili pravo na graenje nee to pravo izgubiti ako se promijenio propis u pogledu sticanja toga prava. U suprotnom, to bi znailo da penzironer nakon perioda koji je proveo u penziji ponovo nastavi sa radom, jer je zakon pomjerio starosnu granicu u pogledu ostvarivanja uslova za sticanje penzije. Isto bi se dogodilo i u sluaju kada bi ovjek nakon izgradnje kue novim propisom bio promoran da, npr. srui jedan sprat, jer regulacioni plan predvia niu gradnju objekata u odnosu na onu koja je ranijim planom bila predviena. (Op.a.). Konstitutivni upravni akti mogli bi imati retroaktivno djelovanje samo u sluajevima u kojima to pravna norma koja regulira nadlenost njihova donosioca doputa. (Prof. Dr. Ivo Borkovi, Upravno pravo, esto, izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Informator, Zagreb, 1997., 347.)
41
istakli, obavezno dejstvo prethodnog upravnog akta kojim je pravosnano reguliran odreeni upravni odnos, moe se mijenjati izmjenom injeninih i pravnih okolnosti, na nain to e se donijeti suprotan upravni akt u odnosu na prvosnani upravni akt kojim je do tada bio reguliran odreeni upravnopravni odnos. To e se dogoditi onog momenta kada sadraj norme prethodnog upravnog akta ne bude odgovarao novim pravnim okolnostima ili injeninim okolnostima, a koje nastanu donoenjem kasnijeg zakona ili drugog opeg akta na osnovu zakona. Donoenje novog zakona ili opeg akta, stvara novu promijenjenu okolnost za postojei upravni akt, iz razloga to je sadraj toga upravnog akta suprotan nanovo donesenom zakonu koji je identino pitanje drugaije regulirao. Imajui u vidu da doneseni zakon titi postojanje javnog interesa, tvorac pravne norme ovlaten je, da zbog promijenjenih injeninih i pravnih okolnosti koje mogu uticati na javne interese osigura donoenje suprotnog upravnog akta, a samim tim i do prestanka trajnog upravno-pravnog odnosa zasnovanog ranijim pravosnanim upravim aktom. 3. Uticaj promijenjenih injeninih okolnosti na pravosnane upravne akte Upravno-pravna teorija postavlja pitanje, pod kojim uslovima moe upravni organ stavljati van snage (opozivati) pravosnani upravni akt? Misli se na onaj upravni akt kojim je stranka stakla neko pravo. Realna upravna teorija posmatra materijalnu mo upravnih odluka kao pitanje opstanka administrativno-pravnog odnosa koji je drugaiji od onog koji je sudskog karaktera. Stoga se upravni i sudski i upravni akt ne smiju poistovjeivati. Promjenljive, varijabilne ili relevantne injenice (prof.dr. I. Festi ih naziva odluujuim injenicama), jer one utiu, kako na donoenje, tako i na opstanak upravnog akta. Dajui odgovor, I. Festi istie da izmjena injenica kod negativnog upravnog akta dovodi do donoenja pozitivnog upravnog akta koji pravno ne ini cjelinu sa ranije donesenim pozitivnim aktom.10 Oigledno, promjene injeninog stanja koje utiu na izmjenu upravnog akta, odnosno donoenje suprotnog akta, odravaju se kao nepostojanje identiteta injeninog stanja, sa onim injeninim stanjem kakvo je postojalo prilikom donoenja prethodnog upravnog akta. U kontekstu ovog pitanja, N. Pobri konstatira: Novim upravnim aktom ne dira se u pravosnanost inicijalnog upravnog akta, inicijalni akt, u stvari, ne pokriva novo stanje.11 On dalje navodi: Utvrivanje identiteta injeninog stanja (odnosno identiteta upravne
10 11
Ibid. Nurko Pobri, Ibid., str. 88.
42
stvari) znaajno je pri aktiviranju pravila non bis in idem. Ukoliko se utvrdi identitet injeninog stanja, aktiviranjem pravila non bis in idem, ne mijenja se ranije doneseni, odnosno, pravosnani upravni akt, jer e se zakljukom odbaciti zahtjev za pokretanje upravnog postupka. Na istoj injeninoj osnovi, dakle, ne moe se vie graditi sadrajno isti zahtjev za pokretanje upravnog postupka. Sve navedeno vrijedi pod uslovom da upravni akt koji je prethodno donesen, a ija je injenina osnova ista kao iona koja se novim zahtjevom za donoenje takoer novog akta prezentira, pozitivan akt. Ovo iz razloga to ZUP ne priznaje materijalnu pravosnanost negativnim upravnim aktima.12 Da se pogreno ne shvati, nije mogue donoenje upravnog akta od strane organa uprave, nezavisno od postojanja propisa koji takvo to omoguavaju. U tom smislu, promjena injeninih okolnosti, ne ovlauje organe uprave da povlae upravni akt iz samo sebi znanih razloga. Pravna priroda suprotnog akta, ne znai opozivanje pravosnanog upravnog akta, jer se mora imati u vidu da opozivanje upravnog akta ima za posljedicu njegovo stavljanje van snage (ponitenje ili ukidanje) onda kada je on postao pravosnaan. Takoer, pravna snaga suprotnog upravnog akta, takoer, stvara situaciju kojom prestaje trajni pravni odnos koji je ranije bio zasnovan, a uspostavlja se novi, prema injeninim i pravnim okolnostima i u skladu sa zakonom koji je stupio na pravnu snagu. To znai da se institut pravosnanosti upravnih akata, kao svojstvo njihove neizmjenljivosti, ne moe mijenjati voljom uprave, osim u sluaju kada za to postoji zakonski osnov za donoenje suprotnog akta. Autoritet javne uprava nije takav da moe samostalno stvarati razloge i uvjete za donoenje suprotnog akta. Zakonski predviena odstupanja od pravosnanosti upravnih akata, usprkos njihovim pravno-stvaralakim svojstvima, veoma su rijetka i ozbiljna. Pravne mogunosti uklanjanja pravosnanih upravnih akata iz pravnog prometa i njihovog mijenjanja, zakonski su jako reducirane i nisu diskrecionog karaktera. Pravilo koje se javlja kao opi pravni princip, da upravni akt kojim su steena neka prava ili obaveze, kada stekne pravosnanost, podrazumijeva da se o toj upravnoj stvari ne moe voditi novi upravni postupak niti se moe donijeti nova odluka sve dok se prethodni akt ne stavi van snage. A stavljanje van snage ranijeg upravnog akta koji je stekao pravosnanost nije ni lako ni jednostavno. Pravila o tome moraju biti propisana i uglavnom su izvan redovnog upravnog postupanja. Bitno je naglasiti, da ponovno odluivanje u istoj pravnoj stvari i
12
Ibid.
43
STRUNI ASOPIS U P R A V A donoenje novog upravnog akta mora, takoer,
podlijegati posebnim procesnim okolnostima koje uzimaju u obzir ranije donoenje pravosnanog rjeenja u istom pravnom predmetu.13 Stoga, ine se prihvatljivim samo ona razmiljanja koja upuuju na razloge koji proizilaze iz pravne norme kojom se stvara neki novi trajni pravni odnos, a ne i one koje bi takav odnos stvorile na osnovu promjenjenih injeninih okolnosti. To moraju biti samo razlozi o odlunim injenicama koje je potrebno uzeti u obzir. Njih treba da cijeni stvaralac norme kako bi ostvario svoju ustavnu zadau i zatitio poloaj javnog interesa u toj mjeri, da je neophodno donijeti novu pravnu normu, potpuno drugaiju od postojee kojom je, ranije utvreno pravno stanje ili upravno-pravni odnos bio reguliran. Iz ovakvog stajalita proizilazi, da promjena injeninih okolnosti ne ovlauje organe dravne uprave i druge organe koji raspolau javnim ovlatenjima, da povlae iz prometa raniji upravni akt koji je ve proizveo odreene pravne posljedice. Pogotovo, to ne znai da ti organi mogu o istoj stvari donijeti neki novi upravni akt koji bi bio drugaiji od prethodnog. Takvo to, ipak je mogue u situaciju kada promjena injeninih okolnosti na kojem je zasnovan raniji upravni akt, onemoguava njegov ostanak na snazi. U takvom sluaju, predvieno je donoenje tzv. suprotnog (kontrarnog) upravnog akta. Njegovo donoenje, dakle, dolazi u obzir uslijed izmjena injeninih okolnosti i javlja se kod onih upravnih akata kojima se stvaraju izvjesna stanja trajnog karaktera kojima se uspostavljaju trajni pravni odnosi. Ukoliko pravosnaan upravni akt ima pozitivnu-pravnu stvaralaku mo, njegova zakonska supstanca mora biti trajno sauvana i samim tim njegov opstanak nije upitan. U suprotnom, akt se mora ukloniti iz pravnog prometa i na njegovo mjesto treba doi novi suprotni upravni akt koji e i dalje ouvati ravnoteu izmeu naela pravne sigurnosti stranke (u vezi zatite njenih posebno steenih prava) i zatite naela zakonitosti. 4. UTICAJ PROMJENJIVIH PRAVNIH OKOLNOSTI NA PRAVOSNANE UPRAVNE AKTE Problem nastaje u sluajevima kada alba nema suspenzivno dejstvo ili kada se konani upravni akt izvri, bilo onaj koji je svojstvo konanosti stekao u prvostepenom postupku, bilo u sluaju kada je konanost nastupila nakon odluke drugostepenog organa po albi kojom je alba odbijena ili odbaena
13
Zoran Tomi, Upravno pravo, JP Slubeni list SRJ, Beograd, 1998. str. 346-347.
44
danom dostavljanja rjeenja stranci. Tada mogu nastati problemi praktine prirode, jer se u pravilu ne mogu otkloniti pravne i faktike posljedice takvog akta. Kao to vidimo pravni akt moe ostvariti pravno djelovanje mnogo prije nego postane pravosnaan i, stoga se pravosnanost ne bi smjela identificirati sa njegovim pravnim djelovanjem.14 Bez obzira koje svojstvo akt stekao u nekoj od faza upravnog postupka, podloga za njegovo donoenje upravnog moe biti samo pravilno utvrene injenine i pravne okolnosti. One mogu nastati, bilo u toku voenja upravnog ili u fazi provoenja upravno-sudskog spora, kao i po njegovom okonanju. Bilo kako bilo, promjene u pravnom djelovanju upravnog akta mogu nastati, kako u odnosu na nepravosnane, tako i u odnosu na pravosnane upravne akte. Pravna priroda negativnih upravnih akata poiva na injeninim i pravnim razlozima kojim se odbija nastanak ili promjena postojeeg upravno-pravnog odnosa, bez obzira da li je do toga dolo radom ili utnjom uprave. Osnovno polazite na kojem se temelji elaboracija ovog pitanja jeste uticaj promijenjenih injeninih okolnosti na pravosnane upravne akte, to podrazumijeva, da se bez zakonske osnove ne moe donositi nikakav drugi upravni akt u istoj pravnoj stvari o kojoj je pravosnanim aktom ranije odlueno. Pri tome moramo imati u vidu, a to nije sporno, da zakoni i opi akti (ope norme), u naelu, djeluju pro futuro (lex prospicit non respicit, zakon gleda unaprijed, a ne unazad) i ureuju odnose koji e nastati nakon njihovog stupanja na pravnu snagu. Samim tim, oni ne utiu na one upravne odnose koji su se uspostavili prije donoenja zakona ili opeg akta, niti ih ispituju iz razloga to povratna snaga, odnosno, retroaktivno vaenje zakona nije, u pravilu doputeno, pogotovo to nije sluaj u nekim granama prava, kao, naprimjer, u krivinom pravu. Izmjena zakona ili opeg akta ne moe uticati na donoenje suprotnog upravnog akta iz razloga to bi takav zakon ili opi akt djelovao unazad mijenjajui uvjete na kojima se zasnovao raniji trajni upravno-pravni odnos, kasnija pravna pravila bi ostvarila dejstvo na upravni akt kojim su ostvarena neka prava ili je izvrena neka obaveza. Osnovni problem koji se javlja u naem sluaju, jeste pitanje dejstva novog zakona koji je propisao drugaije pravne okolnosti od onih koje su uslovile nastanak upravno-pravnog odnosa pravosnanim upravnim aktom na osnovu zakona ili opeg propisa koji je tada bio vaei. Zavisno od toga da li taj odnos (svakako se misli na trajni upravnopravni odnos), jo uvijek postoji ili je prestao jo u vrijeme vaenja zakona po kojem je upravni akt donesen, zavisit e i djelovanje novog zakona na njega.
14
Ivo Kebek Osnovi upravnog pravo FNRJ, Izdavaki zavod Jugoslavenske akademije znanosti i umjetnosti, Zagreb, 1950., str. 488.
45
Za nas je vano imati u vidu, iskljuivo, samo dejstvo promijenjenih pravnih okolnosti na upravni akt kojim je reguliran upravno-pravni odnos trajnog karaktera. To, zapravo znai, da se radi o postojeem upravno-pravnom odnosu iz razloga pravna pravila vrijede samo za one upravno-pravne odnose koji nastanu nakon to su ta pravna pravila stupila na pravnu snagu. Smatra da je takvo reguliranje potpuno u skladu s ouvanjem individualnih prava i da je isto etikog karaktera s obzirom da se preko njega osigurava zakonitost rada organa i slubi za upravu i uva stabilnost pravnog poretka. Bez uputanja u raspravu o pitanjima primjene vanrednih pravnih sredstava kojima je pozitivno pravo reguliralo ukidanje i mijenjanje pravosnanog rjeenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke, dejstvo pravnih okolnosti na poloaj upravnih akata u odnosu na izmjenu ope norme, oigledno, omoguava donoenje kontrarnog upravnog akta ukoliko je propisom izriito predvieno da se stavljaju van snage upravni akti koji su ranije doneseni. U tom sluaju raniji upravni akt prestaje vaiti neposredno na osnovu zakona, a na njegovo mjesto stupa novi upravni akt koji u osnovi znai primjenu novog propisa kojima se raniji akt stavlja van snage. Dejstvo tako donesenog akta bilo bi samo deklarativnog karaktera.15 Suprotnim aktom, pravna dejstva prvobitnog upravnog akta, dakle, automatski prestaju izdavanjem kasnijeg, suprotnog akta. Donoenjem novog akta, spreava djelovanje prethodnog akta pro futuro, ali se ne dira u njegovo proteklo djelovanje niti u pravne posljedice prvobitnog akta. Suprotnim aktom se, dakle, direktno ide na onemoguavanje daljih uinaka starog akta.16 U navoenju razliitih promiljanja o pitanjima koja se tiu izmjena upravnih akata u odnosu na izmjenu ope norme, S. Dedi istie: Upravni akt je djelo organa uprave i on se po naelu zakonitosti ne moe od njega samovoljno odstupiti. Da li e, eventualno, doi do njegove izmjene, stvar je posebnog postupka u kojem se razliito postupa prema vrstama upravnih akata (prvostepeni, drugostepeni, konani, pravosnani i drugi akti). Pitanje retroaktivnosti djelovanja upravnog akta razmatra se u odnosu na deklaratorne i konstitutivne upravne akte.17Pri tome se ima u vidu da deklaratorni upravni akti djeluju retroaktivno (ex tunc), a konstitutivni akti samo od momenta njihovog donoenja (ex nunc). Oigledno, obavezno dejstvo ranijeg upravnog akta kojim je pravosnano reguliran odreeni upravni odnos, moe se mijenjati zavisno od izmjene pravnih okolnosti, odnosno izmjene pravne norme koja omoguava donoenje novog-suprotnog upravnog akta u istoj pravnoj stvari. To e se dogoditi onog momenta kada
15 16 17
Dragan Milkov, Upravno pravo, Beograd, 1988., str. 39. Zoran R. Tomi, Ibid, str. 290. Sead Dedi, Ibid.
46
sadrina prethodnog upravnog akta ne bude odgovarala novim pravnim okolnostima koje nastanu donoenjem ope pravne norme, odnosno, zakona ili drugog opeg akta na osnovu zakona. Pri tome, zakon ili opi akt koji stvara novu promijenjenu okolnost u odnosu na postojei upravni akt, ima iskljuivo i jedino cilj zatitu poloaja javnog interesa koji je iz nekih razloga doao u pitanje djelovanjem postojee pravne norme. 5. POSTUPAK DONOENJA SUPROTNOG UPRAVNOG AKTA Ukoliko se upravnim aktom konstituiraju novi ili mijenjaju postojei upravno-pravni odnosi kojim stranka stie neke obaveze, onda promjene u injeninim ili pravnim okolnostima koje su bile od uticaja na donoenje ranijeg pravnog akta mogu biti odluujue i za donoenje suprotnog pravnog akta. Donoenje novog suprotnog upravnog akta uslovljeno je postojanjem novih injeninih i pravnih okolnosti. To su one okolnosti na koje upuuje pravni propis i one su postojale u momentu donoenja upravnog akta. Kada se to okolnosti promjene nakon donoenja upravnog akta, tada ne dolazi do promjene pravne vanosti upravnog akta. On djeluje kao da promjene nisu ni nastale i takvo djelovanje e trajati sve dok se ne donese suprotni upravni akt. Postavlja se pitanje, kada upravni organ smije opozvati upravni akt koji je stekao materijalnu pravnu mo (materijalnu pravosnanost), a ne moe se ukinuti po pravu nadzora ili ne postoje razlozi za obnovu postupka. Postoje zagovornici koji u tom sluaju govore o povlaenju akta iz pravnog prometa. To se odnosi na situacije u kojim stranka nije stakla prava, dok u odnosu na situacije kojima je stranci dodijeljeno neko pravo, prema takvim shvatanjima, uvijek se radi o opozivanju akta. Glavno podruje za opozivanje predstavljaju konstitutivni upravni akti, ali se ne moe tvrditi da je iskljuen opoziv tzv. deklarativnih upravnih akata. Bitno je imati u vidu, da se opozivom upravni akt samo ukida, odnosno, stavlja van snage, a nikada ne ponitava. Njegovo pravno djelovanje akta mijenja se samo u odnosu na budue situacije. Pri tome, nije od uticaja, da li je upravni akt donesen po slobodnoj ocjeni ili je u pitanju pravno vezani akt, da bi se mogao opozvati. Uvijek se moe postaviti pitanje sigurnosti sticanja prava, jer kakvo je to pravo, ako nikada niste sigurni kada e vam biti opozvano. Postoje i one situacije koje nalau ili ak izriito zahtijevaju postupanje organa dravne uprave radi promjene ranije stvorenog pravnog odnosa. To su situacije koje su nastale diskrecionim radnjama upravnog organa iz kojih moe proistei opozivanje upravnog akta 47
zbog izmijenjenih injeninih okolnosti. Akt je mogue ukinuti, ali pravne posljedice koritenja subjektivnog prava ne ponitavaju se, one ostaju. Istovjetna je situacija u vezi sa sticanjem dravljanstva naturalizacijom. Organ uprave je taj koji cijeni po slobodnoj ocjeni, da li nekome takvo pravo pripada ili ne. Istina, dravljanstvo kada je steeno ne moe se opozvati. Ali se moe oduzeti po uslovima utvrenim objektivnim pravnim propisom. Drugaija je situacija kada zakon izriito predvia opoziv upravnog akta kojim je neko stekao stvarno, kao to je, npr. pravo vlasnitva na nekretnini aktom raspolaganja protiv kojeg nije dozvoljena alba i ne moe se voditi upravni spor. U tome sluaju takav pravosnaan akt ne moe se kasnije opozvati u pravno-teorijskom smislu. Ovdje se radi o koliziji svojstva nepobojnosti upravnog akta sa njegovom nepromjenljivosti. Pravna snaga takvog akta nije upitna, ali je upitna njegova apsolutna nepromjenljivost, zbog promjenjenih injeninih, ali i pravnih okolnosti. Nije li tako naprimjer, u sluaju promijenjenih injeninih okolnosti izazvanih pomjeranjem tla uzrokovanih djelovanjem vie sile (vis maior) ili u sluaju izgradnje fabrike koja proizvodi tetne imisije, razlog da se imalac kue izgraene na zemljitu dodjeljenom upravnim aktom obeteti na nain da mu se isplati pravina naknada i dodijeli novo zemljite za izgradnju kue na osnovu novog rjeenje o graenju. 6. ZAKLJUAK Obrazlaganje ovih svojstva upravnih akata svodi se na pitanje stepena nepromjenljivosti tih akata, odnosno, mogunosti njihove promjene. Stoga, procesno pravni instituti kojima se stie pravna sigurnost stranke imaju, itekako, veliki doticaj sa naelom zakonitosti. Posebno se to odnosi na odreenje instituta pravosnanosti upravnih akata koji je nastao i razvijao se u okviru jaanja sigurnosti i stabilnosti javnog poretka kako bi se zatitio javni interes. Bez njega, ne bi se ni mogao zadovoljiti osnovni cilj u pravu, a to je da pravo stvori vrlo jasne, sigurne i regulisane odnose u dravi i drutvu u kojima sigurnost pravnog poretka determinira sigurnost stranke kao njegovog osnovnog subjekta. Realna upravna teorija posmatra materijalnu mo upravnih odluka kao pitanje opstanka administrativno-pravnog odnosa to je drugaija situacija u odnosu na onu koja se tie pravnog djelovanja jednog sudskog akta. Donoenje upravnog akta suprotnog od onog kojim je stranka stekla neko pravo ili joj je nametnuta neka obaveza nastaje kao 48
posljedica odreenih promjena koje su uticale na stvoreni upravno-pravni odnos i njegov sadraj. Radi se o primjeni klauzule rebus sic stantibus koja ima izuzetan znaaj u graanskom pravu, a koja podrazumijeva, da ukoliko doe do promjena injeninih i pravnih okolnosti koje se nisu nikako mogle predvidjeti, ni naknadno nekom svojom intervencijom izbjei, a koje su nastale bez neije krivnje, mogue su intervencije kroz donoenje novog, tzv. suprotnog upravnog akta u cilju uspostavljanja novog upravno-pravnog odnosa kao stanja koje je drugaije od onog koje je proisteklo iz ranijeg upravnog akta. Stoga, potpuno je nesporno, da promjene u injeninim i pravnim okolnostima mogu nastati, bilo u toku voenja upravnog, odnosno, upravno-sudskog postupka, bilo i onda kada upravni, odnosno, upravnosudski postupak pravosnano okonan. Samim tim i zakonski predviena odstupanja od donesenog pravosnanog upravnog akta, usprkos njihovim pravno-stvaralakim svojstvima, veoma su ozbiljna i ograniena iz razloga to pravne mogunosti njihovog uklanjanja i mijenjanja nisu diskrecione prirode. U takvoj situaciji, pravna norma je i dalje, u smislu tautolokog znaenja, ali i u formi opeg karaktera, sastavni dio prava i hipotetiki sud za koji su vezane izvjesne pravno-pozitivne posljedice. Sasvim sigurno, ona je krucijalna osnova postupanja koja potvruje da je donoenje novog suprotnog upravnog akta uslovljeno postojanjem novih injeninih i pravnih okolnosti. Sutina je u tome, da pravna vanost ranijeg upravnog akta, pa samim tim i njegovo pravno djelovanje ostaje sve dok se ne donese suprotni upravni akt. Nakon toga, ranijem pravnom aktu prestaje djelovanje, a na njegovo mjesto stupa suprotni upravni akt ime se potvruje, da obaveznost upravnog akta nije samo posljedica njegove autoritativnosti, nego, mnogo vie od uticaja pravne norme na osnovu kojeg je donesen.
49
7. LITERATURA: Peri, B.: Struktura upravnih akata, Informator, Zagreb, 1994. godina, Breban, G.: Administrativno pravo Francuske, Beograd, 2002. godina, Dimitrijevi, P.: Pravosnanost upravnih akata, Beograd, 1963. godina, Dedi, S.: Upravno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Bihau i Magistrat Sarajevo, 2001. godina, Borkovi, I.: Upravno pravo, Informator, Zagreb, 1997. godina, Festi, I.: Slinosti i razlike izmeu upravnih i sudskih akata u odnosu na pravosnanost, Godinjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, Sarajevo, 1984. godina, Festi, I.: Mogunost izmjene upravnog akta, Godinjak pravnog fakulteta u Sarajevu, Sarajevo, Sarajevo, 1982. godina, Krijan, P.: Komentar zakona o upravnom postupku, OSCE, Sarajevo1999. godina. Ivanevi, V.: Institucije upravnog prava, knjiga I, Zagreb, 1983. godina, Luki, R.: Uvod u pravne nauke, Nauna knjiga, Beograd, Lili, S.: Kuni, P; Dimitrijevi, P; Markovi, M:. Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1999. godina, Stjepanovi, N.: Upravno pravo SFRJ, Beograd, 1970.godina, Pobri, N.: Pravosnanost upravnih akata, Slovo, Mostar, 2002. godina, Peujli, M.: Metodologija drutvenih nauka, Beograd, 1982. godina, Popovi, S.: Upravno pravo (studije i lanci), Beograd, 1973. godina.
50
Mr. Izet Nizam
UPRAVNO RJEAVANJE NA NIVOU LOKALNIH ZAJEDNICA ADMINISTRATIVE SETTLEMENT OF THE LEVEL OF LOCAL COMMUNITIES Izet Nizam
Saetak Lokalnu zajednicu moemo smatrati oblikom odluivanja i upravljanja u uim lokalnim zajednicama, na uoj teritoriji, neposredno od njenih stanovnika ili njihovih predstavnika koje oni neposredno biraju i drugih lokalnih organa. Ona predstavlja samostalno ureivanje i rjeavanje mnogih ivotnih potreba stanovnika u uim teritorijalnim okvirima, u formi organiziranog i od drave autonomnog naina vrenja tih djelatnosti. U Bosni i Hercegovini se ona razvija kroz dva odvojena i, donekle razliita podsistema - onaj koji karakterie lokalnu samoupravu u F BiH i onaj koji je u Republici Srpskoj. Kljune rijei: samouprava, zajednica, organizacija, nadlenost, pravo
Summary
Local community may be considered a form of decision making and managing by people in smaller communities in smaller territories, directly by its citizens or their representatives elected by them or any other local authorities. It is a form of autonomous dealing with life matters and needs of local population in smaller-scale territories, remaining loyal to the state approved way of dealings with those matters. In Bosnia and Herzegovina, the local community has been developing through two separate and somewhat different subsystems one that is characteristic of local selfgovernment in the Federation of BiH and the one in Republika Srpska.
Keywords: government, community, organization, jurisdiction, law
51
1. Uvod Lokalna samouprava je tip decentralizacije u kojem je odluivanje i upravljanje u lokalnoj zajednici povjereno neposredno njenim stanovnicima ili njihovim predstavnicima. Ona predstavlja demokratsko, organizovano i, od drave autonomno vrenje vlasti u odreenim oblastima, s tim da ipak, centralni organi imaju pravo vrenja nadzora nad zakonitou rada organa lokalne samouprave. Lokalna uprava je ustanovljena u cilju to boljeg zadovoljavanja mnogih ivotnih potreba stanovnika, posebno onih o kojima graani mogu sami neposredno odluivati ili, barem, mogu uticati na odluivanje. Lokalno organizovanje je historijska injenica i najnie lokalne zajednice nastale su prije drave.1 Operacionalizacija drutvenog ivota ovjeka zapoela je u prvobitnim zajednicama, a nastavljena u Antikoj Grkoj dravi u kojoj je polis bio istovremeno i drava i grad i drutvo, a njegov graanin slobodan ovjek. U tom smislu, gotovo da se nije prepoznavala razlika izmeu makrokosmosa i mikrokosmosa. To nesumnjivo dokazuje tvrdnje mnogih pravnih teoretiara i filozofa da su lokalne zajednice nastale prije drave. Teritorijalno organiziranje uvijek je nuno poivalo na zahtjevu da se izbalansira raspodjela funkcija vlasti sa vieg na nie nivoe. U suprotnom, dolazi do nezadovoljstva ljudi odreenog podruja koje vremenom prelazi u sukobe i krvava razraunavanja. Nastanak jedinica lokalne samouprave vezan je za historijsko razdoblje koje obuhvata srednji vijek, a od kraja XVIII stoljea, njihov poloaj postaje normiran centralnim propisima dravne vlasti u velikom broju razvijenih drava toga perioda. Jedinice lokalnih zajednica nieg, srednjeg i vieg nivoa organiziranja dobivaju nazive, kao to je opina, srez, okrug, oblast, pokrajina. Najnie lokalne zajednice ulazile su u sastav viih oblika lokalnog organiziranja sa vlastitim organima i veoma precizno utvrenim nadlenostima.2 Na tim osnovama nastali su mnogi sistemi lokalne samouprave koji predstavljaju redistribuciju vlasti od onih koji su se otuili od izvornih principa teritorijalnog organizovanja ovjeka.3 Lokalna samouprava kao oblik odluivanja o poslovima koji doprinose zadovoljavanju osnovnih potreba ljudi u funkciji je harmoninog funkcioniranja teritorijalne organizacije. Tokom historijskog razvoja zapaeno je da se, u odnosu na
1 2 3
Sead Dedi, Lokalna samouprava u F BiH, Sarajevo 1998, str. 9 Eugen Pusi, Komuna i opina, Informator, Zagreb, 1980., str. 1-2. Ameriki teoretiar Tocqueville je u svom djelu Demokratija u Americi za lokalnu samoupravu rekao: U lokalnim ustanovama lei snaga slobodnih naroda. Lokalne ustanove su za slobodu ono, to je osnovna kola za nauku. Bez lokalnih ustanova jedan narod moe imati slobodnu vlast, ali ne i duh slobode.
52
lokalne zajednice javljaju dva razvojna trenda. Prvi je vezan za primjenu naela decentralizacije, a drugi se odnosi na prethodnu penetraciju (prodiranje) viih organa vlasti u organe lokalnih zajednica (najee su to organi centralne vlasti) sa namjerom da ih transformiraju u vlastite organe nieg nivoa vlasti. Racionalna raspodjela funkcija vlasti nalagala je da odreeni poslovi izvorno pripadaju lokalnim zajednicama. To je naravno bilo mogue ukoliko drava osigura participaciju graana u vrenju vlasti na svim nivoima teritorijalne organizacije. Na tim osnovama razvio se u praksi sistem lokalne samouprave koji u teorijskom smislu poiva potrebi mijenjanja ljudskih kooperativnih sistema sa procesima diferenciranja i integriranja tamo gdje je to za graane i dravu najpogodnije i najoptimalnije. U vicarskoj opinske vlasti odluuju o osnovnom obrazovanju, izgradnji kola, izboru uitelja, socijalnoj politici, organizovanju savjetovalita i socijalnih ustanova, prostornom ureenju, graevinarstvu, organizovanju policije (inspekcije) i mjesne policije, o saobraaju, vatrogasnoj slubi, istoi, odvozu smea, zatiti okolia, rekreaciji, a u nadlenosti je i briga o mladima. U Austriji, opinske vlasti upravljaju opinskim saobraajnim povrinama - mjesna saobraajna policija, u nadlenosti je zemljinokatastarska policija, mjesna trina policija, mjesna zdravstvena policija, prostorno planiranje, ouvanje i unapreivanje mjesnog turizma, slobodna prodaja pokretnih stvari, obezbjeivanje javnih institucija za vansudsko poravnanje. U vedskoj koja ima 288 opina, a opinske vlasti odluuju o kolstvu, staranju o djeci i starijim osobama, vrenju komunalnih usluga, stanovanju i stambenoj politici, razvoju i unaprjeenju kulturnih djelatnosti i ustrojstvo slobodnog vremena. Za ove nadlenosti i funkcije opinskoj upravi pripadaju odgovarajui porezi koje samostalno propisuje i slobodno raspolae. U Sjedinjenim Amerikim Dravama, grad ili okrug ima status lokalnih vlasti, a odluuje o lokalnim putevima i nekim autocestama, odravanju ulica i mjesnih parkova, o prostornom planiranju, zatim upravlja igralitima, stambenim fondom, izgradnjom i odravanjem stanova za graane sa niskim primanjima, odluuje o policijskim jedinicama (policijskim stanicama) i nadzoru nad njima, vatrogasnoj slubi, snabdijevanju vodom, javni gradskom prijevozu, odvozu i reciklai smea i otpadaka i preiavanju voda. S obzirom da je politiki sistem predstavljen dravom u najveoj mjeri, pravilo je da se taj sistem kao prirodan kolektivni organizam zainje u onim dijelovima koji su najpristupaniji djelovanju ljudi, a to su svakako 53
Mr. Izet Nizam
najmanje teritorijalne zajednice kao jedinice lokalne samouprave. Poloaj jedinica lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini daleko je od poloaja kakav te zajednice imaju u Evropi. to je jo vanije istai, on jo uvijek nije kompatibilan rjeenjima kakva su sadrana u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi na kojoj je, inae utemeljen sam koncept lokalne samouprave. Sve naprijed navedeno upuuje na zakljuak da su lokalne zajednice nastale veoma rano, ali da njihov razvoj nije tekao u skladu sa razvojem drave to upuuje na zakljuak da vlast i samouprava teko idu pod ruku. 2. Samouprava kao oblik vrenja lokalne vlasti Osnovni princip na kojem poiva lokalna samouprava jeste, da centralne vlasti ne mogu zadirati u samoupravna prava lokalnih zajednica, bez obzira o kojem obliku dravnog ureenja se radi.4 Poto se radi o ustavnom pravu na samoupravu, lokalne zajednice imaju mogunost da putem ustavnog suda zatite svoja prava.5 Lokalna samouprava se javlja kao poseban oblik decentralizma u kojem do izraaja dolazi stanovnitvo u lokalnoj zajednici nad kojim vlast vre organi koje to stanovnitvo bira, tako da ti organi zavise od lokalnog stanovnitva. Samouprava je, dakle, oblik demokratskog decentralizma u kojem do izraaja dolazi odnos decentralizovanih organa i stanovnitva na odreenom lokalnom podruju koji zavisi od opeg politikog reima drave i u naelu je slian odnosu centralnih dravnih organa i stanovnitva s tom razlikom to se rad tih organa odnosi na upravljanje poslovima u lokalnoj zajednici koji su im povjereni od strane stanovnika ili njihovih predstavnika. Samouprava se razvila u ranom kapitalizmu kao demokratski oblik lokalne vlasti, u skladu s opom demokratskom organizacijom tadanje drave. Meutim, s razvojem kapitalizma i sve veom centralizacijom u drutvu i dravi opada i znaaj lokalne samouprave ak i u onim zemljama gdje je bila vrlo razvijena, kao to su Engleska, vajcarska i SAD. Lokalna samouprava nalazi svoje pogodno tlo u dravama nakon revolucionarnih promjena ili koje su bile u periodu odreenih procesa opeg produbljivanja i proirenja demokratije. Ona ovdje ulazi kao sastavni dio opeg procesa razvoja drutva. Lokalna samouprava ne obuhvata samo decentralizaciju u oblasti uprave nego i u ostalim oblastima drutvenog ivota
4
Lokalna samouprava postoji i u unitarnim i u sloenim dravama. I u jednim i u drugim ona je put i nain omekavanja centralizma, ograniavanja dravnog birokratizma, izraz priznavanja raznolikosti i pribliavanja vlasti graanima. Kasim Trnka, Ustavno pravo, Sarajevo 2000, str. 472
54
Mr. Izet Nizam
s obzirom da je samouprava iri pojam od uprave, pa su i poslovi iz njenog djelokruga vie drutveni nego to su dravni. Proizilazi da lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, reguliraju i upravljaju odreenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva. Osnovne jedinice lokalne samouprave gotovo svugdje u svijetu danas su opine i gradovi. Opina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva, u pravilu, za podruje vie naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, privrednu i drutvenu cjelinu, te koja su povezana zajednikim interesima stanovnitva. Opine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog znaaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana, a koji nisu ustavom ili zakonom dodijeljeni drugim dravnim organima. 3. Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini Na razliitim nivoima vlasti u BiH pitanje lokalne samouprave je drugaije regulisano nego u drugim demokratskim dravama. Ustav BiH ne regulie pitanje lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini i to je jedan od njegovih osnovnih nedostataka. Znaajnije tim prije to je Vlada Republike BiH jo u oktobru 1994. godine ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Prema lanu 3. Povelje o lokalnoj samoupravi, Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliraju i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva.6 Na drugoj strani, Ustav Federacije Bosne i Hercegovine regulie lokalnu samoupravu time to predvia da se u opini ostvaruje lokalna samouprava.7 Naknadno je jo dodano da:za podruje dvije ili vie opina koje su urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama graana, formira se grad kao jedinica lokalne uprave i samouprave, u skladu sa federalnim zakonom.8 U okviru samoupravnog djelokruga, u opini e se prvenstveno: osigurati uslovi za potivanje i zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom, osigurati lokalne potrebe stanovnitva u oblasti brige o djeci, obrazovanju i odgoju, radu i zapoljavanju, socijalnoj skrbi, kulturi, fizikoj kulturi i sportu, zatiti ivotinja i zatiti bilja, ako zakonom nije drukije odreeno, voditi urbanistiko-stambena politika od znaaja za opinu i njen razvoj, upravljati opinskom imovinom, obavljati komunalne i druge uslune djelatnosti, te poslovi lokalne infrastrukture, osigurati uslove rada lokalnih
6 7 8
Sead Dedi, Lokalna samouprava u F BiH, Sarajevo 1998, str. 160 Ustav FBiH, lan VI.2.a) Amandman XVI na Ustav FBiH
55
radio i TV stanica, u skladu sa zakonom, voditi brigu o turistikim resursima opine, osigurati korienje i upravljanje lokalnim graevinskim zemljitem, osigurati javni red i mir, urediti i druga pitanja, u skladu s Ustavom i zakonom.9 Prihvatanjem naela Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, utvrivanjem mjerila za osnivanje i ustrojstvo opina i gradova, kao jedinica lokalne samouprave stvoren je pravni okvir za razvoj lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini. Donoenjem Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, otvoren je postupak usklaivanja pravnog sistema s ciljem stvaranja boljih pretpostavki za razvoj lokalne samouprave, odnosno njezinu sve veem osamostaljivanju. Pravo na lokalnu samoupravu, prema Zakonu ostvaruje se preko lokalnih organa jedinica lokalne samouprave, sastavljenih od lanova izabranih na slobodnim i tajnim izborima, na temelju neposrednog, jednakog i opega birakog prava. Na zakonskim opredjeljenjima o samostalnosti i ustrojstvu lokalne samouprave, ustrojstvo organa jedinica lokalne samouprave, samoupravni djelokrug, teritorijalno ustrojstvo, izborni sistem i njihovo finansiranje, ureuje se posebnim propisima. Opine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave osnivaju se prema kriterijima utvrenim Zakonom o lokalnoj samoupravi, a podruje, naziv i sjedite tih jedinica, postupak osnivanja novih jedinica, te druge teritorijalne promjene (spajanje i izdvajanje) ureuju se posebnim zakonom.10 Ustrojstvo i nain rada predstavnikih, izvrnih i upravnih organa jedinica lokalne samouprave, njihov djelokrug, nadzor nad zakonitosti opih akata i rada organa jedinice lokalne zajednice, te druga pitanja vezana za njihov rad ureuju se Zakonom o osnovnim principima lokalne samouprave. 4. Organizacija i nadlenosti lokalne zajednice Predstavniki organi jedinica lokalne samouprave su opinska i gradska vijea, dok su izvrni organi lokalnih zajednica, opinski/gradski naelnik, odnosno opinska/gradska naelnica. Broj lanova predstavnikih organa utvruje se statutom svake jedinice prema kriterijima utvrenim Zakonom. Opinsko vijee u opini, a gradsko vijee u gradu su organi odluivanja koji imaju strogo definirane nadlenosti u okviru prava i obaveza koje
9 10
lan 8 Zakona o osnovama lokalne samouprave sl. list FBiH 6/95 Lokalna samouprava se organizira i ostvaruje u opinama i gradovima kao jedinicama lokalne samouprave, a izvravaju je organi jedinice lokalne samouprave i graani, u skladu sa Ustavom i zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave. lan 3. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji BiH (Slubene novine Federacije BiH, br. 49/06)
56
im pripadaju.11 U Federaciji Bosne i Hercegovine, najvei napredak u modernizaciji lokalne samouprave postignut je proirivanjem nadlenosti lokalnih jedinica.12 Potrebno je imati na umu da se spisak poslova izvornih nadlenosti moe proirivati i skraivati, jer se ovdje ne radi ni o kakvim poslovima koji prirodno pripadaju lokalnim zajednicama, ve o poslovima koje zakon i opinski statut ustanovljavaju kao njihove izvorne nadlenosti. Lokalna zajednica ima i svoje regulatorne nadlenosti, gdje se pojavljuje u ulozi institucije kojom planira i utvruje politiku, pa tako imamo slijedee oblasti i poslove: osiguranje i zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu s Ustavom, donoenje budeta jedinice lokalne samouprave, te donoenje programa i planova razvoja i stvaranje uslova za privredni razvoj i zapoljavanje, utvrivanje i provoenje politike ureenja prostora i ovjekove okoline, donoenje prostornih, urbanistikih i provedbenih planova, ukljuujui zoniranje, te utvrivanje i provoenje stambene politike i donoenje programa stambene i druge izgradnje, utvrivanje politike koritenja i utvrivanja visine naknada za koritenje javnih dobara, utvrivanje i voenje politike raspolaganja, koritenja i upravljanja graevinskim zemljitem, utvrivanje politike upravljanja i raspolaganja imovinom lokalne samouprave i raspodjele sredstava ostvarenih na osnovu njihovog koritenja, uspostavljanje i vrenje inspekcijskog nadzora nad izvravanjem propisa iz vlastitih nadlenosti jedinice lokalne samouprave, donoenje propisa o porezima, naknadama, doprinosima i taksama iz nadlenosti jedinica lokalne samouprave, organizovanje efikasne lokalne uprave prilagoene lokalnim potrebama i uspostavljanje organizacija mjesne samouprave. Servisne nadlenosti lokalne zajednice su one nadlenosti u kojima opina se pojavljuje kao institucija koja prua neku uslugu stanovnitvu i obezbjeuje uslove da se odreena vrste usluga moe dati. To su slijedee nadlenosti: ureenje i obezbjeivanje obavljanja komunalnih djelatnosti, organizovanje i unaprijeenje lokalnog javnog prijevoza, utvrivanje politike predkolskog obrazovanja, unaprijeenje mree ustanova, te upravljanje
11 12
Mr. Izet Nizam
Zenaid elmo, Pravno ureenje javne uprave, Sarajevo, 2009. godine, Prema vaeem Zakonu iz 2006. godine, jedinice lokalne samouprave imaju dvije vrste nadlenosti, prema klasifikacji koja je uobiajena u nauci u javnoj upravi, to su: samoupravne ili izvorne nadlenosti, a tu moemo svrstati sve one poslove koji zakonom povjereni jedinicama lokalne samouprave. Ovdje je pripadaju i poslovi koje same jedinice lokalne samouprave ustanove kao svoje nadlenosti trudei se da budu graanima na usluzi, drugu grupu ine preneseni, povjereni ili delegirani poslovi, a to su poslovi koji pripadaju viim nivoima vlasti koji su njihovo obavljanje prenijeli na lokalne zajednice, zadravajui pri tome kontrolu nad zakonitou i kvalitetom obavljanog posla.
57
i finansiranje javnih ustanova predkolskog obrazovanja, osnivanje, upravljanje i finansiranje ustanova osnovnog obrazovanja, osnivanje, upravljanje, unapreenje i finansiranje ustanova i izgradnja objekata za zadovoljavanje potreba stanovnitva u oblasti kulture i sporta, organizovanje, provoenje i odgovornost za mjere zatite i spaavanje ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa, preduzimanje mjera za osiguranje higijene i zdravlja, osiguranje uslova rada lokalnih radio i TV stanica u skladu sa Zakonom, poslovi iz oblasti premjera i katastra zemljita i evidencije o nekretninama, zatita ivotinja. Zakonodavac je jedinicama lokalne samouprave povjerio mnoga vrlo vana ovlatenja i jo ih ovlastio da se imaju baviti i drugim pitanjima od lokalnog znaaja koja nisu iskljuena iz njihove nadlenosti, niti su dodjeljena u nadlenost neke druge vlasti. To je potpuno u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, koju je i ratificirala Bosna i Hercegovina. Kada se govori o organizaciji lokalnih zajednica moramo napomenuti i da je problem optimalne veliine opine neobino kompleksan, jer na njegovo rjeavanje utjee niz teorijskih i praktinih razloga, od kojih jedni govore u prilog postojanju malih, a drugi u prilog veih opina. Prednost je malih opina u tome to imaju duboke korijene u povijesti te odgovaraju socijalnoj stvarnosti, tj. uglavnom se poklapaju s pojedinim postojeim naseljima, zbog ega njihove stanovnike spajaju zajedniki interesi i potrebe koje meu njima uzrokuju izvjesnu solidarnost. Takoer, u ovakvim je opinama odnos opinskih tijela i graana neposredniji, a sam rad opinskih tijela manje podloan opasnosti birokratizacije. Velike opine, s druge strane, raspolau puno veim mogunostima-kadrovskim, finansijskim i drugimate stoga mogu znatno lake i bolje obavljati svoje zadae. S obzirom na to da su prednosti jedne vrste opina istodobno nedostaci druge, jasno je da je nemogue odrediti neki apstraktni ideal te da kod odabira modela treba biti svjestan da se prihvaanjem jednog od ova dvaju rjeenja rtvuju osnovne prednosti drugoga. Meutim, imajui u vidu potrebu da lokalna samouprava uspjeno odigra svoju ulogu u okviru drutveno-politikog sistema, te da se svojom teritorijalnom organizacijom prilagodi nunosti obavljanja novih drutvenih funkcija ije obavljanje u dananjim uslovima stoji kao njezina zadaa, praksa kao imperativ vremena postavlja potrebu postojanja velike i jake opine. Drugim rijeima, treba dati prednost efikasnosti u odnosu na tradicionalne momente.13
13
Teodor Anti: Komparativni prikaz sustava lokalne samouprave u nekim europskim dravama,Politika misao ,Vol. XXXIX ,2002. godina, str.47.,
58
Mr. Izet Nizam
5. Predstavniki i izvrni organi lokalnih zajednica Predstavniki organi jedinica lokalne samouprave su opinska i gradska vijea, dok su izvrni organi opinski/gradski naelnik, odnosno, opinska/gradska naelnica.14 Broj lanova predstavnikih organa utvruje se statutom svake jedinice prema kriterijima utvrenim Zakonom. Redovni mandat lanova predstavnikih organa u trajanju od etiri godine odreen je zakonom, a postupak izbora lanova predstavnikih tijela ureuje se i provodi prema Izbornom zakonu o izboru lanova predstavnikih tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Izvrni organi u opini su opinski naelnik i opinsko vijee, u gradu gradonaelnik i gradsko vijee, a u kantonu premijer i kantonalna skuptina. Opinsko vijee u opini, a gradsko vijee u gradu je organ odluivanja u jedinicama lokalne samouprave. Oni imaju strogo definirane nadlenosti u okviru prava i obaveza koje im pripadaju.15 U okviru nadlenosti koje proizilaze iz ustava i zakona, naelnik/ca obavlja slijedee poslove: predstavlja i zastupa jedinicu lokalne samouprave; donosi akte iz svoje nadlenosti; izrauje i vijeu na usvajanje podnosi nacrt i prijedlog budeta, ekonomske planove, razvojne planove, investicione programe, prostorne i urbanistike planove i ostale planske i regulatorne dokumente koji se odnose na koritenje i upravljanje zemljitem, ukljuujui zoniranje i koritenje javnog zemljita; predlae odluke i druge ope akte vijeu; provodi politiku jedinice lokalne samouprave u skladu sa odlukama vijea, izvrava budet jedinice lokalne samouprave i osigurava primjenu odluka i drugih akata vijea; izvrava zakone i druge propise ije je izvrenje povjereno jedinici lokalne
14 15
Organi jedinice lokalne samouprave su vijee i naelnik/ca. (lan 12, ibid.). Vijee u okviru svojih nadlenosti obavlja slijedee poslove: priprema i dvotreinskom veinom glasova usvaja statut jedinice lokalne samouprave; usvaja budet i izvjetaj o izvrenju budeta jedinice lokalne samouprave; donosi razvojne, prostorne i urbanistike planove i programe, te provedbene planove, ukljuujui zoniranje; donosi propise o porezima, taksama, naknadama i doprinosima jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom; donosi odluke o upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne samouprave; donosi odluke o zaduivanju; donosi programe ureenja graevinskog zemljita; donosi plan koritenja javnih povrina; donosi odluke o organizaciji mjesne samouprave i nazivima ulica, trgova i dijelova naseljenih mjesta; donosi odluke o udruivanju jedinica lokalne samouprave u savez i druge oblike organiziranja; donosi odluke o proglaenju praznika jedinice lokalne samouprave; donosi odluke o nagradama i priznanjima jedinica lokalne samouprave; bira i razrjeava predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg vijea; donosi odluke o raspisivanju referenduma; razmatra godinje izvjetaje o provoenju politike jedinice lokalne samouprave i aktivnostima naelnika/ ce; osniva preduzea i ustanove za obavljanje poslova od interesa za jedinicu lokalne samouprave; donosi poslovnik o svom radu; obavlja i druge poslove utvrene zakonom i statutom. (lan 13., Ibid.).
59
samouprave; utvruje organizaciju slubi za upravu i drugih slubi jedinice lokalne samouprave; donosi pravilnik o unutranjoj organizaciji slubi jedinice lokalne samouprave; realizira saradnju jedinice lokalne samouprave s drugim opinama, gradovima, meunarodnim i drugim organizacijama u skladu sa odlukama i zakljucima vijea i njegovih radnih tijela; podnosi izvjetaj vijeu o ostvarivanju politike jedinice lokalne samouprave i svojim aktivnostima. U izvravanju poslova iz svoje nadlenosti, naelnik/ca odgovara za ustavnost i zakonitost akata koje donosi, odnosno predlae vijeu. 6. Organizacija i funkcioniranje slubi za upravu u lokalnim zajednicama Za vrenje upravnih i strunih poslova i poslova lokalne samouprave, iz okvira prava i dunosti grada i opina osnivaju se slube za upravu16, a kriteriji za njihovo formiranje su slijedei: slube za upravu se osnivaju na nain koji osigurava potpuno i racionalno obavljanje poslova iz okvira nadlenosti opine, slube za upravu treba da omogue efikasno ostvarivanje prava i izvravanja obaveza graana, preduzea, ustanova i drugih lica, slube se osnivaju u skladu s obimom poslova i naelima grupiranja poslova prema vrsti, srodnosti i meusobnoj povezanosti i sa potrebama efikasnog rukovoenja njihovim radom i osiguranju njihove samostalnosti u radu, sluba za upravu se osniva svojim propisom gradsko i opinsko vijee na prijedlog gradonaelnika odnosno opinskog naelnika.17 U strukturi lokalnog sistema moemo razlikovati dva osnovna tipa institucija: politike institucije i upravne organizacije. One se meusobno razlikuju, ponajprije s obzirom na funkciju koju u lokalnom sustavu obavljaju. U politikim se institucijama donose formalne odluke kojima se utvruju glavni interesi i opi ciljevi lokalnog sustava. Sredinje mjesto meu lokalnim politikim institucijama pripada predstavnikom tijelu (skuptini,
16
Slube za upravu vre slijedee poslove: provode utvrenu opinsku politiku i izvravaju opinske propise, kao i poslove iz drugih delegiranih ili prenesenih nadlenosti opine od kantonalnih do federalnih, obavljaju upravni nadzor nad provoenjem propisa za koje u nadleni, pripremaju propise provedbenog karaktera za opinskog naelnika, pruaju strunu pomo opinskom naelniku u pripremi normativnih i drugih opin akata za opinsko vijee, obavljaju druge poslove odreene opinskim propisima i iz okvira delegiranih nadlenosti u skladu sa pravilnikom o organizaciji. Sead Dedi, Lokalna samouprava u FBiH ,Sarajevo 1998. godina, str.107.,
17
60
vijeu i sl.). S druge strane, upravne su organizacije ponajprije usmjerene na obavljanje odreenih drutvenih poslova kojima se u pravilu neposredno zadovoljavaju potrebe graana. Na osnovi ove razlike proizlazi i niz drugih. Politike su institucije preteno sastavljene od ljudi koji zastupaju interese lokalnog stanovnitva (barem formalno) i to djelovanje im nije zanimanje, dok se u upravnim organizacijama nalaze ljudi kojima je rad u upravi profesija. U politikim se institucijama lanovi ee smjenjuju i rjee kontaktiraju, dok su zaposleni u upravi vre povezani i due se ondje zadravaju.18 7. Pravo albe Zakonom o upravnom postupku je propisano da, ako je u prvostepenom upravnom postupku rjeavano na osnovu statuta ili propisa opinskog vijea, u okviru iskljuivih prava i dunosti opine, o albi protiv tih rjeenja u drugom stupnju rjeava opinski organ odreen statutom opine, odnosno organ odreen propisom opinskog vijea, a isto vai i ako je u prvostepenom upravnom postupku rjeavano na osnovu statuta ili propisa gradskog vijea, u okviru iskljuivih prava i obaveza grada. Protiv prvostepenih rjeenja naelnika i gradonaelnika, odnosno opinskih i gradskih slubi za upravu koja su u upravnom postupku donesena na osnovu kantonalnih zakona ili kantonalnih propisa, odnosno federalnih zakona ili federalnih propisa u drugom stepenu e rjeavati kantonalni, odnosno federalni organ uprave iz odgovarajue upravne oblasti, ako zakonom nije utvrena nadlenost drugog organa. Rok za albu je 15 dana, osim ako zakonom nije odreeno drugaije, a rok za albu za svaku osobu i za svaki organ kojima se rjeenje dostavlja rauna se od dana dostavljanja rjeenja. Postoji takoer i graanska alba koja predstavlja pojedinaan ili kolektivan akt kojim se graanin ili grupa graana ali na neefikasnost ili nekvalitetno pruanja javnih usluga. Svaki graanin ima pravo podnijeti albu kada smatra da su neka od njegovih prava ugroena, a postupak podnoenja albe se odreuje statutom opine. Uvaavajui vanost Zakona o principima lokalne samouprave, njegove intencije da se opina kao temelj lokalne samouprave uredi kao funkcionalan, ekonomian i prosperitetan mehanizam i sredite zadovoljavanja interesa u poslovima koji su najblii graanima, bilo je neophodno da se u svim opinama Federacije BiH, od nivoa mjesne zajednice do opinskog vijea, odnosno naelnika, to je mogue vie, analiziraju u zakonu ponuena rjeenja, utvrde primjedbe i iskau iskustva, miljenja, ideje i stavovi, a sve u cilju poboljanja datih postavki.
18
Mr. Izet Nizam
Teodor Anti: Ibid,
61
8. Znaaj, cilj i opravdanost lokalne zajednice U funkciji uvara ljudskih prava i principa demokratske vlasti, Savjet Evrope od samog osnivanja ima opredjeljenje da mu jedan od najznaajnijih pravaca u postizanju tog cilja bude razvoj i zatita lokalne samouprave. U skladu s tim opredjeljenjem, juna 1985. godine Odbor ministara Savjeta Evrope usvojio je Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi (u formi konvencije), koja je bila spremna za potpisivanje u oktobru iste godine.19 U Bosni i Hercegovini se polazi od principa koje Povelja navodi kao osnovne principe lokalne samouprave. Dakle, pravo vrenja javnih poslova lokalne vlasti ostvaruje se preko savjeta i skuptina, sastavljenih od lanova izabranih na slobodnim izborima (tajnim glasanjem na bazi neposrednog i opeg, za sve jednakog birakog prava), te da ovi organi imaju svoje izvrne organe koji su im odgovorni. Ciljevi lokalne zajednice u BiH mogu se podijeliti na organizacione i funkcionalne, kao i ciljeve koji su kratkoroni i dugoroni ciljevi. Lokalna samouprava treba biti shvaena kao pravo, obaveza, interes i odgovornost svakog graanina, a organi i slube lokalne zajednice odgovaraju za svoj rad, za vrenje svojih poslova lokalnom stanovnitvu. To i jeste jedna od prednosti i opravdanosti uvoenja lokane samouprave. Graani mogu uestvovati u vrenju lokalnih javnih poslova, neposredno, preko slobodno izabranih predstavnika u skuptini opine i slino. Oni neposredno odluuju o izboru predsjednika opine, o pozivu predsjednika opine, nepovjerenju predsjedniku opine i drugim pitanjima utvrenim statutom opine, a posredno mogu odluivati o lokalnim javnim poslovima preko neposredno izabranog predsjednika opina, neposredno izabranih predstavnika u skuptini opine, preko lanova skuptinskih savjeta, komisija i odbora, svojih predstavnika u organima upravljanja javnih slubi, predsjednika i organa mjesne zajednica. Nuno je napomenuti znaaj koji bi mjesna zajednica trebala imati ima u lokalnoj zajednici. Mjesne zajednice imaju potencijal da poslue, ne samo kao instrumenti za jaanje uea graana, nego i za poveanje odgovornosti optinskih uprava. Priroda mjesnih zajednica je negdje izmeu javne institucije i organizacije civilnog drutva. Ali sa gubitkom svojih tradicionalnih ovlatenja, mjesne zajednice se uglavnom percipiraju od strane optinskih slubenika, graana, domaih konsultanata i meunarodnih donatora kao dio civilnog drutva. One bi se mogle zvati poluzvanina udruenja u zajednici formirana na volonterskoj osnovi20. Njihov status i funkcije su regulisani razliito u dva entiteta i esto pravni propisi nisu dovoljno jasni.
19
Vlada republike Bosne i Hercegovine je 24.oktobra 1994.godine donijela Uredbu o ratifikaciji Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (Slubeni list R BiH, br.31/94) UNDP BiH, Bolja lokalna uprava u BiH, 2005.god., str. 64.
20
62
Mr. Izet Nizam
Glavna funkcija mjesnih zajednica u Bosni i Hercegovini je biti karika koja povezuje graane (posebno u ruralnim krajevima) i optinu. One su, nadalje, organizacije graana na lokalnom nivou koje ine platformu za razgovor o lokalnim pitanjima. Mogu imati i druge funkcije posebno u zabaenim predjelima gdje se komunalne usluge vre uglavnom od strane privatnih kompanija ili ih organizuju vijea/savjeti mjesnih zajednica. Za uspjeno kreiranje, a potom i provedbu politika razvoja lokalne zajednice od velikog je znaaja uspostavljanje i jaanje saradnje izmeu graana i organa lokalne samouprave, isto tako i graana i nevladinih organizacija i poslovnog sektora. Svaka strategija razvoja jedne lokalne zajednice bit e kvalitetnija i sa vie ansi da bude uspjeno provedena u korist svih njenih stanovnika ako u njenoj izradi budu uestvovali i graani. To isto vai i za svaki drugi dokument od znaaja za lokalnu zajednicu a koji usvajaju predstavnika tijela u opinama. Stoga je u tom procesu izgradnje saradnje izmeu graana i vlasti veoma vano da graani budu svjesni koliko je vano da, zajedno sa vlastima, uestvuju u donoenju svih odluka koje se tiu kvaliteta ivota svih pojedinaca i zajednice u cjelini. Misija lokalne samouprave je zadovoljavanje potreba graana i stalno unapreivanje kvaliteta ivota u lokalnoj zajednici. Lokalna samouprava treba da omogui aktivnim i organiziranim graanima da izaberu sposobnu i odgovornu vlast, sa kojom e u partnerstvu efikasno upravljati razvojem svoje lokalne zajednice. Kljune vrijednosti uspjene lokalne samouprave predstavljaju otvorenost i nova politika kultura u ambijentu razvijenog civilnog drutva. Takvu lokalnu samoupravu, na osnovama Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, trebamo graditi i zajedniki raditi na njenom uspostavljanju. 9. Zakljuak Na osnovu navedenog da se zakljuiti da lokalna samouprava doprinosi promovisanju boljeg razumijevanja graanskog uea u javnoj upravi, promovisanju koncepta korisniki orijentisane javne uprave, unapreenju komunikacije izmeu graana i opinskih vlasti putem identifikacije problema od javnog interesa i naina njihovog rjeavanja, ostvarivanju prava graana na pristup jasnim i blagovremenim informacijama, ostvarivanju prava graana da uestvuju u donoenju vanih odluka koje utiu na budunost njihove zajednice, poveanju otvorenosti slubenika javne uprave prema potrebama graana, kao i razvijanju to uinkovitijih javnih usluga. Neophodan je sinhronizovan i sistematian rad sa predstavnicima graana, odnosno mjesnih zajednica, kao i predstavnicima lokalne uprave, da bi se ostvarili ciljevi lokalne samouprave. Problemi lokalne samouprave u BiH su viedimenzionalne prirode, ali bi ih, uslovno mogli grupisati u dvije grupe. 63
Prva grupa bi se bavila problemima koji proizilaze iz njene ustavne pozicije, dok bi druga grupa obraivala tematiku u vezi s praktinim problemima funkcioniranja lokalne samouprave u BiH. Ipak, najvei problem jeste injenica da pravni tretman lokalne samouprave u ustavima kantona ne ispunjava vei broj zahtjeva Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, a to se odnosi na injenicu da je, po ustavima kantona, nadlenost opinskih vlasti nejasno formulisana to daje mogunost razliitim pristupima o ovom pitanju u kantonalnim zakonodavstvima i dovodi do razliitih shvaanja o utvrivanju izvora finansiranja lokalnih vlasti. Naelni problem lokalne samouprave u BiH je vezan i za pitanje njene regulative. Problem je prije svega u injenici da je entitetskim ustavima data mogunost proizvoljnog reduciranja ovlasti institucija lokalne samouprave. Postojeim zakonskim rjeenjima, najvei dio poreza i doprinosa je izvan opinske ingerencije to je protivno naelima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Lokalnu samoupravu u BiH karakterie nedostatak odgovarajue tehnike opreme, a ukoliko i postoji, veinom se radi o opremi koja je u odnosu na evropske standarde vie ili manje zastarjela. Zakljuak bi, dakle bio da se problem prije svega odnosi na nemogunosti efikasnog umreavanja postojee informatike opreme na razliitim administrativnim razinama. Kada je u pitanju informatizacija i u onim sluajevima gdje je ispunjen minimum odgovarajuih hardverskih i softverskih zahtjeva, kadrovi koji opsluuju navedenu opremu nisu dovoljno educirani. I na kraju, nita manje bitno je i naglasiti pitanje kontrole rada lokalne samouprave u BiH. Kontrola rada se uglavnom svodi na unutranju kontrolu koja je utemeljena na radno-profesionalnoj hijerarhiji i hijerarhiji vlasti, dok mehanizmi vanjske kontrole uope nisu uspostavljeni. Reforma lokalne samouprave u BiH nije na poetku, ali je daleko od kraja. Zbog toga u ovoj oblasti nita nije zakljueno, niti definitivno gotovo. Mogli bismo rei da Bosna i Hercegovina ima solidno zakonodavstvo kada je u pitanju lokalna samouprava, ali na drugoj strani ima jako lou lokalnu samoupravu. Potrebno je istai i to da su zakoni jedan od rijetkih povoljnih okolnosti koji su na raspolaganju svim socijalnim akterima u tranziciji nae drave ka evropskim integracijama tokom kojih e se lokalna samouprava mijenjati zajedno sa itavom ustavnom i drutvenom strukturom podrazumjevajui pri tom, naravno i saglasnost svih aktera u Bosni i Hercegovini.
64
Mr. Izet Nizam
LITERATURA Anti, T.: Komparativni prikaz sustava lokalne samouprave u nekim europskim dravama, Politika misao,Vol. XXXIX, 2002. godina, Batley, R; Stoker, G.: Local Government in Europe, Macmillan Press Ltd, 1991., Dedi, S.: Lokalna samouprava u FBiH, Sarajevo, 1998. godina, elmo, Z.: Pravno ureenje javne uprave, Fakultet za javnu upravu, Sarajevo 2009., Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (Slubeni list R BiH, broj: 31/94)., Jovii, M.: Tri teorijska modela teritorijalne organizacije vlasti, Beograd;, APF; br. 1-2/1993. Komentar Zakona o principima lokalne samouprave u F BiH, Lozina, D.: Ogledi o lokalnoj samoupravi, Pravni fakultet Sveuilita u Splitu, Split, 2003. Lokalna samouprava, mjeseni struni asopis, Centar za promociju Civilnog drutva, novembar, 2004. godina, Pavi, .: Monotipski i politipski ustroj lokalne samouprave, Hrestomatija upravne znanosti, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1998. godina, Pusi, E.: Komuna i opina, Informator, Zagreb, 1980. godina Pusi, E.: Ivanievi S.; Pavi. Ramljak M.: Upravni sistemi, Zagreb,1998. godina, midovnik, J.: Lokalna samouprava, Cankarjeva zaloba, Ljubljana, 1995. Zlokapa, Z.: Kocka do kocke - dobro je graditi - modeli organizacije lokalne samouprave, Banja Luka, 2007. godina, Uredba o ratifikaciji Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (Slubene novine R BiH br.31/94), Ustav Bosne i Hercegovine, Aneks 4. Mirovnog sporazuma, Dayton, Ohio (Slubene novine BiH br.13/02 ), Ustav Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine F BiH br.1/94), Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH (Slubene novine F BiH br.49/06),
65
66
Mr.sci. Tarik Humaki
REPRESIVNA FUNKCIJA SLUBI SIGURNOSTI, POTIVANJE LJUDSKIH PRAVA I GRAANSKIH SLOBODA U BOSNI I HERCEGOVINI ODNOS I SUODNOS Tarik Humaki Saetak Ako uzmemo u obzir vanjsku politiku Bosne i Hercegovine, i njenu tenju da se prikljui Evropskoj uniji, jasno je da bi naa drava svojstvo suverenosti morala zamijeniti za princip suverene jednakosti drava kako bi postala lanicom Evropske unije, a ovaj princip potie iz Deklaracije o osnovnim principima meunarodnog prava o prijateljskim odnosima i saradnji drava i u skladu je sa Poveljom Ujedinjenih naroda,1takoer opa naela meunarodnog prava koja derviraju iz Povelje UN-a, poznaju i utemeljuju princip suverene jednakosti drava i princip nemijeanja u unutranja pitanja a koja su integralni dio Dejtonskog Ustava Bosne i Hercegovine. Kljune rijei: suverenitet, drava, pravo, represivne mjere, tuba, ljudska prava, sigurnosne slube. Summary
If we take into consideration the foreign policy of Bosnia and Herzegovina and its aspirations to join the European Union, it is quite clear that our state should replace the sovereignity with the priciple of sovereign equlity of the States in order to become the EU member. This principle derives from the Declaration on Fundamental Principles of International Law on Amicable Relations and Cooperation among the states and is in accordance with the United Nations Charter. General principles of international law deriving from the UN Charter also recognize the principle of sovereign equality of the states and the principle of non-intereference in domestic affairs, which are an integral part of the Dayton Constitution of Bosnia and Herzegovina.
Keywords: sovereignty, state, law, repressive measures, action, human rights, security services.
Generalna skuptina UN usvojila Rezoluciju 2625/XXV 24.X 1970. godine
67
I. UVOD Pod pojmom represivnih mjera slubi sigurnosti podrazumijevamo, na Ustavu Bosne i Hercegovine i meunarodnog prava, utemeljene zakonske i druge mjere koje, na osnovu zakona nadlene slube poduzimaju u svom radu protiv osoba ili skupina osoba koje svojim djelovanjem ugroavaju sigurnost ili opstanak drave. Navedeno znai da su sigurnosne slube zatitnici dravnog poretka i da su u namjeri njegovog ouvanja prema zakonu ovlatene na poduzimanje niza mjera protiv dravnih neprijatelja. To znai da su ovlatene i od drave posebno organizirane ili formirane za borbu kako protiv unutranjih, tako i protiv vanjskih, neprijatelja drave Bosne i Hercegovine. One su, dakle, zatitnici dravnog suvereniteta. U sluaju Bosne i Hercegovine veoma je teko i veoma limitirano, zbog specifinih odnosa Bosne i Hercegovine sa susjednim dravama, definirati unutranjeg i vanjskog neprijatelja sa stajalita ope prihvaenih uporedno-pravnih i iurisprudentnih standarda. Suverenost je svojstvo dravne vlasti prema kojem je dravna vlast pravno najvia vlast na odreenoj teritoriji, nezavisna od svake druge vlasti, to znai da su joj sva pravna i fizika lica na njenoj teritoriji potinjena. Meutim, bez obzira na injenicu to je dravna vlast pravno nezavisna i neograniena, ona faktiki trpi odreena ogranienja. Prvo ogranienje dravne vlasti u Bosni i Hercegovini tie se dejtonske podjele drave na dva entiteta, Republiku Srpsku i Federaciju Bosnu i Hercegovinu, a drugo ogranienje se tie ustavnog ureenja drave prema kojem je Evropska konvencija za zatitu elementarnih ljudskih prava i sloboda (Rim, 1950.) temeljni dokument koji garantira minimum ljudskih prava ije potivanje i uivanje dravni organi moraju obezbjediti svim graanima u Bosni i Hercegovini. Ova dva limita znaajno naruavaju suverenitet Bosne i Hercegovine. II. ZATITA DRAVNOG PORETKA Dravna bezbjednost predstavlja djelatnost posebno odreenih dravnih organa na planu zatite odgovarajueg drutveno - politikog poretka.2 Slube koje se bave zatitom drave su slube bezbjednosti u koje zavisno od dravnog ureenja ubrajamo politiku policiju, kontraobavjetajnu slubu i slubu javne bezbjednosti. Opseg poslova i nain rada ovih slubi ve je prethodno utvren Ustavom i zakonima, a njihove aktivnosti ispoljavaju se,
2
Abazovi, M. (2002) Dravna bezbjednost: Uvod i temeljni pojmovi, Sarajevo: Fakultet kriminalistikih nauka, str.106.
68
kako to navodi profesor dr. Mirsad Abazovi, u: prevenciji protiv krivinih djela uperenih protiv drave, otkrivanju pripremanja tih krivinih djela i sprjeavanju njihovog izvrenja, otkrivanju izvrenih krivinih djela ove vrste, hvatanju njihovih izvrilaca i donoenju presuda od nadlenog suda.3 Politika policija je specijalizirana ustanova ili poslovi koje obavljaju odreeni organi u dravnom upravnom aparatu (u ministarstvu pravde, unutarnjih poslova ili dravne bezbjednosti), ili organizacija u pokretu koja otkriva namjere i onemoguava (presjeca ili sprjeava) nosioce ugroavajue djelatnosti (koje sankcioniraju krivino zakonodavstvo ili odluke najvieg politikog tijela pokreta) politikog protivnika vladajue klase, obavjetava nadlene i politike organe i vri obezbjeenje odreenih linosti iz dravnih i politikih struktura.4 Za razliku od politike policije, kontraobavjetajna sluba je: specijalizirana sluba dravnog aparata zemlje za borbu protiv stranih obavjetajnih i vojnoobavjetajnih slubi, diverzija i drugih obavjetajno subverzivnih djelatnosti.5 Sve prethodno navedene slube su, prema rijeima profesora Abazovia, nosioci borbe protiv neprijatelja datog drutva.6 One su limitirane Ustavom i zakonima. Ustavna naela su polazna osnova u radu ovi slubi, radi ega je potrebno posebno istai injenicu da je u Ustav Bosne i Hercegovine ugraena Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i sloboda, te da se u skladu sa lanovima ove Konvencije naa drava obavezala na potivanje, kako apsolutno, tako i relativno zatienih ljudskih prava koja ona proklamira. Dakle, u radu svih dravnih organa dravni slubenici ne mogu ugroziti taj minimum prava koja garantira Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i sloboda. Konkretnije reeno, pozicija drave u evropskom sistemu zatite ljudskih prava odreena je zahtjevima da: a.) bude pravna i demokratska drava i da titi ljudska prava iz Konvencije, uz izvjesno diskreciono pravo da, pod odreenim uvjetima, odstupe od obaveze, ali nikako se ne radi o neogranienoj diskreciji (unlimited discretion) ak ni kada se radi o borbi protiv terorizma jer bi to bilo suprotno demokratskom principu da cilj opravdava svako sredstvo (the end does not justify all the means), i b.) poiva na istinskom demokratskom politikom reimu (Preambula Evropske konvencije.
3 4 5 6
Ibid, str.107. Ibid, str.221. Ibid, str.174. Ibid, str.262.
69
Na osnovu navedenog zakljuujemo da su radnici u sigurnosnim slubama u svom radu ogranieni graanskim pravima i slobodama, jer bez obzira na injenicu to su krivina djela protiv drave najtea krivina djela, oni u svom radu nemaju pravo ugroziti minimum ljudskih prava koja drava garantira i za najtee zloince. 3. MINIMUM LJUDSKIH PRAVA IZ EVROPSKE KONVENCIJE ZA ZATITU LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA KOJE SIGURNOSNE SLUBE U SVOM RADU MORAJU POTOVATI Govoriti o ljudskim pravima nemogue je bez prethodnog tumaenja samog pojma ljudskih prava. U namjeri da objasnimo termin ljudska prava polazimo od ljudske linosti i ljudskog dostojanstva, pojmova zbog kojih je i nastao termin ljudskih prava. Postoje razliita tumaenja (pravna, socioloka, politika, psiholoka) ljudske linosti, ali veina naunika pod ovim pojmom podrazumijeva svijest, drutvenost, stvaralaku sposobnost i rad koji su, kako kae Marks, sve ono to ovjeka ini biem prakse.7 Svijest, drutvenost, stvaralaka sposobnost i rad su osobine koje svakog ovjeka ine osobenim ili drugaijim od ostalih ljudi, dok je ljudsko dostojanstvo pojam koji oznaava i izraava ovjekovu ast, ugled i line vrijednosti, zatim zasluge, ponos, uvaavanje i potovanje njegove linosti u drutvu.8 Dakle, ljudska prava su prava koja pripadaju svakom ovjeku, a odnose se na ovjekovu svijest, drutvenost, stvaralake sposobnosti, rad i poloaj ili njegovo mjesto u drutvu. Poto je ovjek drutveno - historijsko bie, jasno je da se pojam ljudskih prava mijenjao kroz historiju i da se drava na razliite naine odnosila prema ljudskim pravima. U poetku, pojam ljudskih prava dovoen je u vezu sa golim opstankom ili elementarnim ovjekovim potrebama, kao to su jelo, pie, odjea, i slino, da bi kasnije sa razvojem ljudskog drutva rasle i ovjekove osnovne potrebe, ime se automatizmom poveao i broj ljudskih prava. Poto ivimo u 21. stoljeu, ili eri u kojoj je (do sada) ljudsko drutvo dostiglo najvii stepen razvoja, jasno je da su se ljudska prava nala u sreditu zbivanja, kako zbog lepeze ili razliitih ljudskih potreba koje imaju svi ljudi na svijetu, tako i zbog procesa globalizacije koji namee jednake potrebe za sve ljude na svijetu. Zbog toga univerzalni karakter ljudskih prava, znai identian odnos drava prema potivanju i zatiti ljudskih prava, koje je neophodno ostvariti na cijeloj Planeti. Ljudska prava su prirodna prava ovjeka, koja se tiu ljudske linosti i ljudskog dostojanstva. Posmatrano sa
7
Grupa autora, (Blagojevi B. T. i drugi), (1985) Pravna enciklopedija I dio, Savremena administracija, Beograd, str. 747. Ibid
70
aspekta filozofije, odreena su pojmovima jednakosti, dostojanstva i slobode. Sloboda i jednakost su osnovna obiljeja ljudskih prava kao prirodnih prava svakog ovjeka, koja svi ljudi stiu roenjem i koja im kao takva pripadaju sve do smrti. Sloboda, posmatrana iz ugla ljudskih prava, odnosila bi se na slobodu pojedinca, slobodu naroda i slobodu drave. Dostojanstvo je shvaeno kao svojstvo koje je neodvojivo od linosti pojedinca i koje kao takvo mora biti zakonom zatieno, dok jednakost, kao obiljeje ljudskih prava, predstavlja jednakost ljudi po osnovi spola, rase, religije, jezika, politikog, ekonomskog, socijalnog i etnikog porijekla. U namjeri da teoretski utemeljimo ljudska prava, ili objasnimo njihovu bit, neophodno je da se osvrnemo natrag kroz historiju, da bih dokazali da su ljudska prava prirodna ovjekova prava, a ne novi proizvod odreenog vremena i drutva. Polazimo od saznanja da su ljudska prava mogua samo u politiki moralnom drutvu. O tome ta je moral i kakva je njegova uloga u drutvu, prof. dr. R. Muminovi kae: Pored pojava dramatine i tragine povijesti, na sadraju morala prepoznaje se stepen razvijenosti i razumijevanja ljudske prirode. Inae, moralom je obuhvaen vladajui poredak drutvenog i individualnog ivota, uzdignut do svijesti vladajueg socijalnog ponaanja, odnosno odmjeravanja postupaka i djela u vremenu, kulturi i povijesti.9 Dakle, ljudska prava mogua su samo u demokratskim drutvima ili u drutvima koja ljudima priznaju svojstvo slobodnih ljudskih bia i u kojim su ljudi aktivni uesnici politikog ivota, jednaki po svojim pravima, gdje po principu birati ili biti biran utiu na drutvene ciljeve koji se proklamiraju zakonima. Drava, u kojoj ovjek - pojedinac ivi, duna je da titi sva njegova prirodna prava i individualne interese, dok pojedinac ima zakonom predviene obaveze prema dravi. Zakljuujemo da su dodirne crte ili niti koje sve ove teorije povezuju: vjera u slobodu kao prirodno pravo i ljudska prava kao prirodna prava; ideje o jednakosti i slobodi pojedinca; vjera u razumnu prirodu ovjeka; promiljanja o suverenitetu naroda, pravu glasa i mogunostima ogranienja ili kontrole vlasti u interesu opeg dobra. Dakle, ljudska prava su prirodna prava koja jednako pripadaju svim ljudima, zasnovana su na shvatanju dostojanstvenog ivota, a njihov zadatak je zatita ljudske linosti. Drava ima zadatak, da svim graanima obezbijedi potivanje ovih prava zakonima, uivanje drutveno-politikim sistemom i zatitu koja se ostvaruje nezavisnim sudstvom. Iz ovih obaveza drave, proizilaze obaveze ili dunosti graana prema dravi. Ovaj odnos graanin - drava, mogu je samo u politiki
9
Grupa autora (Muminovi R., Etika i odbrana), (1999) Nauka o odbrani, Fakultet politikih nauka, Sarajevo, str. 52.
71
svakog graanina ponaosob. Prema tome, teorija ljudskih prava kao prirodnih prava teorijsko je uporite ljudskih prava. Osnovne ideje teorije o ljudskim pravim kao prirodnim pravima jasno su, prema . Sadikoviu, izloene u lanu 1. Univerzalne deklaracije, u kome stoji: Sva ljudska bia raaju se slobodna i jednaka u dostojanstvu i pravima. Ona su obdarena razumom i svijeu i treba da jedno prema drugom postupaju u duhu bratstva.10 Za razliku od teorije prirodnog prava individualistiko shvatanje ljudskih prava, prema profesoru Sadikoviu, dravu smatra demokratskom samo ukoliko titi individualna prava, to znai da prava pojedinca imaju prednost nad pravima kolektiva. U osnovi teorije drutvenog ugovora nalazi se tenja da se zahtjevi pojedinca ka vlastitoj srei usklade sa zahtjevima koje namee ivot u zajednici, to dr. . Sadikovi predstavlja na sljedei nain: Ako se ovjek odrie prirodnih prava u korist drave, onda je ta drava - vezana navodnim drutvenim ugovorom takva da prava mora vriti u korist pojedinca, titei njegovu slobodu i jednakost.11 Racionalizam je ustvari aspekt individualizma, kao shvatanja koje u svemu vidi ovjeka, njegove potrebe, zahtjeve i opredjeljenja. Razum je osnovna inspiracija i sadraj prirodnog prava, kao prava svakog ovjeka.12 A, ako je to tako, onda je tu sadraj i univerzalnog prirodnog prava, kao prava svakog ovjeka, bez obzira na kojem dijelu planete ivi.13 Osnov za posmatranje ljudskih prava kao izbornih prava, prema . Sadikoviu: ne trai se u teorijskim konstrukcijama, nego u tome ta stvarno jeste u datom drutvu. Pravo prema toj koncepciji postoji samo u pozitivnom pravnom poretku, postoji samo u dravi.14 Dalje, govorei o tome, on navodi tri razliite koncepcije, i to: (I) ljudskih prava koja su nastala kao rezultat borbe ovjeka, (II) ljudska prava koja su vezana za modernu dravu i (III) ljudska prava kao aspekt demokratskog razvoja. Koncepcija ljudskih prava koja su rezultat borbe ovjeka zasnovana je na tvrdnji da ljudska prava postoje samo ukoliko su izborena i u mjeri u kojoj su izborena u odreenoj drutvenoj zajednici. Druga koncepcija ljudskih prava, koja su vezana za modernu dravu, istie odnos drava pojedinac kao presudan za potivanje ljudskih prava, jer su prema toj koncepciji, ljudska prava mogua samo u dravi koja je proizvod narodne suverenosti, u kojoj e zakon biti izraz ope volje.15 Prema ovoj koncepciji, potivanje ljudskih prava zavisi od ustavnog ureenja date
10 11 12 13 14 15
STRUNI ASOPIS U P R A V A razvijenim drutvima, iji je krajnji cilj dobrobit
lan 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima Sadikovi, .(2001) Evropsko pravo ljudskih prava. Sarajevo: Magistrat, str. 35. Ibid Ibidstr.33. Ibid str. 35. Ibid, str. 55.
72
drave, to znai da drava mora imati ustavom garantirana ljudska prava i princip trodjelne podjele vlasti (zakonodavna, sudska i izvrna) da bi se zvala demokratskom i pravnom dravom. Koncepcija ljudskih prava kao aspekta demokratskog razvoja, zasniva se na tvrdnji da su ljudska prava kao individualna prava mogua samo u demokratskoj i pravnoj dravi, u kojoj je princip jednakosti u pravima, pred zakonom ili unutar pravnog poretka, jedini pravi put za nastanak moderne demokratske drave. injenica da su ljudska prava mogua samo u demokratskim drutvima, namee nam pitanje: Koji je to politiki sistem u kojem je mogue rjeenje sukoba izmeu ljudskih prava i demokratije? Prema J. Donnelly-u: Potencijalni sukobi izmeu ljudskih prava i demokratije rijeeni su u jednom politikom sistemu, koji poznavaoci komparativne politike obino nazivaju liberarnom demokratijom ili, preciznije liberarno - demokratskom socijalnom dravom.16 Dakle, liberarno - demokratska socijalna drava je drava u kojoj graani u zakonom propisanim granicama uivaju odreena graanska, ekonomska i socijalna prava. Obiljeja ove drave svakako su: vladavina zakona, i to Ustava kao vrhovnog zakona jedne drave, koji je izglasan voljom naroda putem predstavnike demokratije, princip trolane podjele vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvrnu i naravno priznanje elementarnih ljudskih prava i slobode, uz mogunost njihovih uivanja i zatite. Znai da se liberalnom dravom smatra ona drava u kojoj suverenitet naroda proistie iz graanskih prava, koja su individualna prava svakog graanina. U ovoj dravi, bez potenih i relativno slobodnih ili fer izbora za predstavnika tijela (dravne organe), nema ni demokratije. Na svijetu jo uvijek postoje nedemokratski reimi, to znai da meunarodna zajednica nije obavila svoj zadatak priznavanja osnovnih prava i sloboda u svima dravama. Isti ili jednak odnos prema ljudskim pravima, u svim dravama na svijetu, mogu je samo ukoliko sve drave postanu potpisnice meunarodnih ugovora o ljudskim pravima. Potpisivanjem ovih ugovora drave se obavezuju: da e donoenjem zakona preuzeti norme meunarodnog prava u unutranje pravne sisteme, da te norme nee kriti, te da e biti garant uivanja i zatite ovih prava za svakog graana ponaosob. Prema N. Popoviu: Meunarodne norme obavezuju drave da sve ljude tretiraju jednako, daju generalne smjernice o tome kako ih treba tretirati i ostavljaju dravama punu slobodu da reguliu naine na koji e te obaveze ispuniti.17 Ostaje nejasno: Da li je mogue postii jednak tretman
16
17
Donelly, J. (1999) Meunarodna ljudska prava , Helsinki komitet Za ljudska prava u Bosni i Hercegovini Sarajevo, str. 144 Grupa autora, kultura ljudskih prava, (Nenad Popovi ljudska prava: norme i vrednosti), (2002) Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, str. 18.
73
ljudskih prava u razliitim dravama? Da bi se ostvario jednak tretman u svim dravama, neophodna je prije svega spremnost drava da potuju norme kojim se reguliu i tite ljudska prava. Kultura ljudskih prava, pored potivanja ljudskih prava i njihove implementacije u unutranji poredak drave znaila bi i njihovu adekvatnu zatitu. Osim toga, kultura ljudskih prava podrazumijeva priznavanje ljudskih prava, ne samo za sebe, ve i za druge ili za sve ljude. Meutim, pored kulture ljudskih prava, razliiti tretmani ljudskih prava u razliitim dravama, vodili bi faktikoj nejednakosti, zbog ega je neophodno uspostavljanje globalnih instanci, koje bi nadgledale potivanje tih normi i kanjavale prekritelje. Ili, kako to kae dr. Sadikovi .: Ljudska prava koja se ne mogu zatiti djelotvornim pravnim lijekovima, zapravo nisu istinska ljudska prava, nego odreene proklamacije ukoliko pojedinac nije u stanju da ih putem suda efikasno zatiti.18 Prema naelu nediskriminacije drave moraju potivati i osigurati svakom pojedincu unutar svog teritorija sva ljudska prava bez ikakve diskriminacije u pogledu rase, boje koe, spola, jezika, vjere, politikog ili drugog miljenja, nacionalnog ili drutvenog porijekla, imovine, roenja ili drugog statusa. Svako ogranienje ljudskih prava mora biti odreeno zakonom, to znai da ih mora izglasati najvie zakonodavno tijelo u dravi (parlament). Drave imaju dunost potivati, tititi i ispunjavati ljudska prava. Dunost zatite zahtjeva od drave da sprijei nasilje i druge oblike krenja ljudskih prava meu ljudima na svom teritoriju. Ljudska prava najprije treba provoditi na nacionalnoj razini. Tu postoje mnogobrojne prepreke, kao to su nedostaci dobrog upravljanja, naime korumpirana i nedjelotvorna uprava i sudstvo. Kako bi se osiguralo da drava ispunjava svoje obaveze, za veinu meunarodnih konvencija o ljudskim pravima, ustanovljen je meunarodni nadzor nad djelovanjem drave.19 Jasno je, da prema tradicionalnom meunarodnom pravu, ovjek nije smatran subjektom, ve objektom meunarodnog prava. Tradicionalno meunarodno pravo, stajalo je na stanovitu da: kada su pojedinci izloeni postupku od strane drave, kojim se krilo meunarodno pravo, jedino je drava njihovog dravljanstva, prema meunarodnom pravu, imala pravo na pokretanje tube protiv drave prekriteljice.20 Tek sa Drugim svjetskim ratom, kada su se slobode i dostojanstvo jednih, pretvorili u neslobode i omalovaavanje i poniavanje drugih, i kada su ljudska prava bila prava samo jedne rase arijevske rase, ljudi su se napokon udruili u borbi za ljudska prava i ovjeku koji je do tada bio objekat meunarodnog prava, priznato je uivanje odreenih osnovnih ljudskih prava kao individualnih prava svakog ovjeka.
18 19 20
Sadikovi, . (2001) Evropsko prvo ljudskih prava. Sarajevo: Magistrat str. 55 Ibid, str. 19. Ibid, str. 22.
74
III. 1. Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda U lanu 2., stav (1), Evropske konvencije stoji: Pravo na ivot svakog ovjeka zatieno je zakonom. Niko ne moe biti namjerno lien ivota, osim kod izvrenja smrtne kazne po presudi suda, kojom je proglaen krivim za zloin za koji je ova kazna predviena zakonom. Na osnovu ovog lana, jasno je, da je prema Evropskoj konvenciji, pravo na ivot, kao osnovno pravo ovjeka, apsolutno zatieno pravo. Dalje, se lanom 3., ove Konvencije, proklamira da: Niko nee biti podvrgnut torturi, neljudskom ili poniavajuem postupku ili kanjavanju.21 Dakle, zatita linog integriteta i dostojanstva ovjeka, apsolutno su zatiena ljudska prava u demokratskim drutvima, zbog ega je i Evropska konvencija, lanom 3., predvidjela zatitu pojedinca od neovjenog ili poniavajueg postupanja ili muenja ili od loeg tretmana dravnih organa. Pod zabranjenim ponaanjima, koja znae direktno krenje ovog lana Evropske konvencije, Komisija za ljudska prava svrstala je: muenje, neovjeno postupanje ili kanjavanje i poniavajue postupanje ili kanjavanje. Prema navodima . Sadikovi, muenje je neovjeno postupanje s odreenim ciljem, kao to je dobijanje obavjetenja ili ustupaka iz izvravanja kazne22, neovjeno postupanje ili kanjavanje je takvo ponaanje koje namjerno izaziva teke patnje, mentalne ili fizike, a koje je u tim okolnostima neopravdano23 i poniavajue postupanje ili kanjavanje je postupanje koje grubo poniava ovjeka pred drugima ili ga primorava da se ponaa protiv svoje volje ili savjesti.24 lan 4. Evropske konvencije, zabranjuje ropstvo i prisilni rad, ali ih ne definira. Pod prinudnim radom, koji zabranjuje ovaj lan, podrazumijeva se rad koji je prisilno nametnut nekoj osobi, dok se pod ropstvom podrazumijeva stanje ili poloaj pojedinca nad kojim se vre atributi vlasnitva ili neki od njih.25 Prema lan 5., stav (1): Svako ima pravo na slobodu i sigurnost linosti. Niko ne smije biti lien slobode izuzev u nie navedenim sluajevima i u skladu sa zakonom propisanim postupkom: a. zakonito lienje slobode po presudi nadlenog suda; b. zakonito hapenje ili lienje slobode zbog nepovinovanja zakonitom nalogu suda ili u cilju osiguranja izvrenja bilo koje obaveze propisane zakonom; c. zakonitog hapenja ili lienja slobode radi privoenja nadlenoj sudskoj
21 22 23 24 25
lan 3. Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Sadikovi, . (2001) Evropsko pravo ljudskih prava. Sarajevo: Magistrat, str. 77. Ibid,str. 77. Ibid Ibid
75
vlasti, kada postoji opravdana sumnja da je ta osoba izvrila krivino djelo ili kada postoje valjani razlozi da se osoba sprijei da izvri krivino djelo ili da, nakon izvrenja krivinog djela, pobjegne; d. lienje slobode maloljetnika, prema zakonitom nalogu, radi vaspitanja pod nadzorom ili zakonitog pritvaranja zbog privoenja nadlenoj vlasti; e. zakonitog lienja slobode osoba da bi se sprijeilo irenje neke zarazne bolesti, pritvaranje mentalno oboljelih osoba, alkoholiara, narkomana ili skitnica; f. zakonitog hapenja ili lienja slobode osobe u cilju sprjeavanja ilegalnih ulazaka u zemlju ili osobe protiv koje je u toku postupak deportacije ili ekstradicije.26 Ovaj lan, dopunjen je odreenim brojem garancija, koje su objavljene u lanovima 1., 2. i 3. Protokola 4 uz Evropsku konvenciju. Za nas su najznaajnije one, koje su objavljene u lanu 2., stav (1), koje se odnose na slobodu kretanja svakog pojedinca unutar teritorije drave iji je dravljanin, zatim lan 2., stav (2), koji se odnosi na pravo svakog pojedinca da napusti bilo koju zemlju, ukljuujui i vlastitu i ode u drugu dravu i lan 3., stav (1) koji glasi: Niko nee biti protjeran, bilo pojedinanim ili kolektivnim mjerama sa teritorije drave iji je dravljanin.27 Ono to je posebno bitno, jeste injenica, da je Evropska konvencija za svakog ko je rtva hapenja ili liavanja slobode, predvidjela u lanu 5. minimum prava koja mu dravni organi koji su ga liili slobode moraju garantirati, i to: pravo da bude obavijeten o razlozima hapenja ili liavanja slobode; informacije o razlozima lienja slobode moraju biti date u najkraem moguem roku; osobi koja je uhapena ili pritvorena mora biti omogueno da odmah bude izvedena pred suca, a suenje se mora odrati u razumnom roku. Osim toga, lanom 5. Evropske konvencije, stav (3), predvieno je i pravo albe sudu osobe koja je liena slobode, a stavom (5) ovog lana, prvo na obeteenje ili reparaciju, na koje pravo ima svako ko je rtva hapenja ili liavanja slobode u skladu sa odredbama Konvencije. Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda garantira i pravo na pravino suenje lanom 6., stavom (1), koji glasi: Prilikom utvrivanja graanskih prava i obaveza ili osnovanosti bilo kakve krivine optube protiv njega, svako ima pravo na pravinu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim, zakonom ustanovljenim sudom.28 Sloboda misli, savjesti i
26 27 28
lan 5., Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda lan 6., stav 1, Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda lan 6., stav 1, Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda
76
religije vrijednosti su koje titi lan 9. Evropske konvencije, i one su istaknute u stavu (1), ovog lana, koji glasi: Savko ima pravo na slobodu misli, savjesti i vjere: ovo pravo ukljuuje slobodu da promjeni vjeru ili ubjeenje i slobodu, sam ili zajedno sa drugim i javno ili privatno, da manifestuje svoju vjeru ili ubjeenje, obredom, propovjedanjem i vrenjem vjerskih dunosti i rituala.29 Slobode, navedene ovim lanom, trpit e samo ona ogranienja koja su propisana zakonom i potrebama u demokratskom drutvu u interesu javne sigurnosti, radi zatite javnog reda, zdravlja ili morala, ili radi zatite prava i sloboda drugih.30 Pravo na slobodu izraavanja garantirano je lanom 10. Evropske konvencije, pravo na djelotvoran pravni lijek, proklamirano je lanom 13., dok se lanom 14. Evropske konvencije, zabranjuje diskriminacija po osnovu: pola, rase, boje koe, jezika, vjeroispovjesti, politikog ili drugog miljenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovnog stanja, roenja ili drugog statusa. III. 2. Konvencija protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili poniavajuih kazni i postupaka Konvencija protiv muenja i drugih okrutnih, neovjenih ili poniavajuih postupaka ili kanjavanja usvojena je od Generalne skuptine Ujedinjenih nacija 10. decembra 1984. godine, a na snagu stupila 28. juna 1987. godine. Govorei o ciljevima ove Konvnecije, T. Buergenthal muenje definira kao svaki in kojim se nekom licu namjerno nanosi bol ili teka tjelesna ili duevna patnja, da bi se inter alia od tog lica ili nekog treeg dobila neka informacija ili priznanje. Vano je napomenuti da Konvencija protiv muenja proglaava da ne moe postojati bilo kakva izuzetna okolnost koja bi opravdala muenje, te da se ne moe navoditi kao valjano opravdanje, nikakva naredba nadreene linosti ili organa vlasti.31 Ovom Konvencijom ustanovljen je i Komitet protiv muenja (CAT), koji se sastoji od deset lanova, nezavisnih eksperata, koje biraju drave lanice. Naravno eksperti su u Komitetu u linom svojstvu, a ne kao predstavnici drava. Drave koje su potpisale Konvenciju obavezale su se da e dostavljati izvjetaje o stanju prava koja titi Konvencija, a Komitet je pored toga ovom Konvencijom dobio ovlatenje da na svoju inicijativu poduzme odgovarajue istrane radnje, o emu T. Buergenthal pie: Iako istraga mora biti povjerljiva, a postupak zahtjeva od Komiteta da pozove dravu u pitanju da sarauje, formulacija lana 20. ne nagovjetava da bi izostanak te saradnje od drave liio Komitet ipso
29 30 31
lan 6. Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Sadikovi, . (2001) Evropsko pravo ljudskih prava. Sarajevo: Magistrat, str. 103. Buergenthal, T. Meunarodna ljudska prava u saetom obliku, str. 52.
77
facto prava da nastavi s istragom. Meutim, Komitet mora imati saglasnot drave ako namjerava da na njenoj teritoriji istrauje takve optube.32 Osim ovih, Komitet ima obavezu da dravama ugovornicama i Generalnoj skuptini Ujedinjenih nacije podnosi godinje izvjetaje, a od posebnog znaaja je konstatacija T. Buergenthal da: Konvencija protiv muenja takoer doputa da sporove izmeu drava ugovornica u pogledu tumaenja ili primjene ugovora, bilo koja od njih moe iznijeti pred Meunarodni sud pravde.33 Druga bitna institucija za zatitu ljudskih prava, svakako je Ured Visokog komesara za ljudska prava Ujedinjenih nacija, koji je osnovan Rezolucijom br. 48/141, 7. januara 1994. godine. Visoki komesar za ljudska prava je kako to kae T. Buergenthal: Funkcioner Ujedinjenih nacija sa prvenstvenom odgovornou za aktivnosti Ujedinjenih nacija u pogledu ljudskih prava, koje se odvijaju pod rukovodstvom i nadzorom Generalnog sekretara. Visoki komesar je, po poloaju, generalni podsekretar Ujedinjenih nacija.34 Pored Visokog komesara UN-a, postoji niz specijaliziranih organizacija Ujedinjenih nacija, koje se kao meuvladine organizacije brinu o odreenim kategorijama ljudskih prava, a to su: Meunarodna organizacija rada (MOR), Organizacija UN za prosvjetu, nauku i kulturu (UNESCO), Svjetska zdravstvena organizacija (WHO) i Organizacija za ishranu i poljoprivredu (FAO). Na temelju Povelje Ujedinjenih naroda, utvreni su posebni postupci u radu Povjerenstva za ljudska prava i njegova potpovjerenstva, a to su djelatnosti posebnih izvjestitelja i predstavnika Povjerenstava za ljudska prava ili glavnog tajnika UN-a u podruju ljudskih prava. Visoki povjerenik za ljudska prava UN-a sve ee uspostavlja misije ureda Visokog povjerenika u zemljama s problematinom situacijom ljudskih prava. Takve su misije uspostavljene u Bosni i Hercegovini (do kraja 2002.), Crnoj Gori, Srbiji, Kosovu, Makedoniji, itd. lanovi misije prikupljaju podatke i promiu standarde ljudskih prava, primjerice pruanjem savjeta u procesu promjene zakonodavstva ili sudjelovanjem u radu meunarodne zajednice. III. 3. Evropska institucije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Nakon to su se 1989. godine nove zemlje Istone i Jugoistone Evrope pridruile Vijeu Evrope, lanstvo u Vijeu Evrope se uvjetovalo prihvatanjem Evropske konvencije o ljudskim pravima. Trenutno Vijee Evrope ima 44 lanice, a oekuje se prikljuenje Srbije i Crne Gore. Evropski sistem ljudskih prava ima tri sloja: sistem Vijea Evrope, sistem Organizacije za evropsku
32 33 34
Ibid, str. 53. Ibid Ibid, str. 63.
78
sigurnost i suradnju (55 lanica) i sistem Evropske unije. Glavni instrument za zatitu ljudskih prava u Evropi je Evropski sud za ljudska prava u Strasburgu. Broj sudaca ovog Suda jednak je broju drava lanica Vijea Evrope. U svakom sporu ukljuen je takozvani nacionalni sudac ija je osnovna zadaa da olaka razumjevanje nacionalnog zakonodavstva.35 Prema rijeima Wolfgang Benedek: Drave moraju izvjetavati o svom radu u podruju zatite ljudskih prava u pravilnim razmacima. Izvjea obino pregledava Odbor strunjaka koji daju preporuke o tome kako osnaiti provedbu. Sudski postupak postoji samo u sluaju Evropske konvencije o ljudskim pravima koja Evropskom sudu za ljudska prava omoguuje donoenje za drave obavezujuih odluka. Ako se predmet primi na razmatranje, Komora sastavljena od sedam sudaca odluuje o sadraju spora. Njihova presuda je konana, osim ako se spor smatra izuzetno vanim, ili ako predstavlja novu vrstu spora koji nema presedana. Wofgang Benedek u svom radu Globalni i europski okvir za zatitu i promociju ljudskih prava ispravno zakljuuje da: Drave imaju dunost potivati, tititi i ispunjavati ljudskih prava. U mnogim sluajevima primjena znai da drava i njezina tijela moraju potivati prihvaena prava, na primjer pravo na privatnost ili slobodu izraavanja. Dunost zatite zahtjeva od drave da sprijei nasilje i druge oblike krenja ljudskih prava meu ljudima na svom teritoriju.36 Organizacija za evropsku sigurnost i saradnju, koja je do 1994. godine bila poznata pod nazivom Konferencija za sigurnost i saradnju u Europi, vrlo je specifina evropska organizacija. Ona nema ni pravnu povelju, ni meunarodnu pravnu osobenost, a njezine deklaracije i preporuke samo su politike naravi i nisu pravno obavezujue za drave. Pod nazivom ljudska dimenzija OESS provodi brojne aktivnosti u podruju ljudskih prava, osobito prava manjina. U tu svrhu misije OESS a ukljuuje se i Odjel za ljudska prava, a dunosnici za ljudska prava rasporeuju se irom zemlje kako bi nadgledavali i izvjetavali o stanju ljudskih prava, te pomagali u odreenim sluajevima zatite. U zemljama u kojim ima svoju misiju, OESS podrava i nacionalne ustanove za ljudska prava, kao to je javni pravobranitelj u Bosni i Hercegovini ili na Kosovu. Razvijeni su i posebni mehanizmi poput Visokog povjerenika za manjine i Predstavnika za slobodu
35
36
Da bi neka tuba kod ovog suda bila primljena, moraju biti ispunjena etiri glavna uvjeta: 1. prekreno pravo mora biti zatieno Evropskom konvencijom za ljudska prava ili njezinim dodatnim protokolima; 2. tuitelj je rtva krenja prava; 3. tuitelj je prethodno iscrpio sve djelotvorne domae pravne lijekove; 4. i tuba treba biti podnesena prije isteka roka od est mjeseci nakon ispunjenja uvjeta pod takom Benedek, W. Globalni i Europski okvir za zatitu i promicanje ljudskih prava Ljudska prava za nepravnike, str. 19.
79
medija. Ured prvog je u Hagu, a drugog u Beu. Proces demokratizacije i promicanja ljudskih prava podupire Ured za demokratske ustanove i ljudska prava sa sjeditem u Varavi. OESS takoer ima vanu ulogu u rjeavanju sukoba i post-konfliktnoj rekonstrukciji u Evropi. Evropsku konvencija o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda potpisana je u Rimu 4. novembra 1950. godine, i stupila na snagu 3. septembra 1953. godine. Potpisnice Evropske konvencije o ljudskim pravima mogu postati samo drave koje su lanice ili su podnijele zahtjev za prijem u lanstvo Evropske unije. Ljudska prava, koja sadri Evropska konvencija, mogu se prema pravnom reimu podjeliti na tri kategorije, i to: apsolutno zatiena ljudska prava (pravo na ivot, zabrana muenja, zabrana ropstva i prinudnog rada, kanjavanje samo na osnovu zakona, i pravilo non bis idem), zatim relativno zatiena ljudska prava (pravo na albu, pravo na obrazovanje, pravo na slobodne izbore - koja se mogu derogirati, ali nisu podlona restrikciji, i lienje slobode, sloboda izraavanja i sloboda misli prava koja mogu biti derogirana i koja se mogu ograniiti) i indirektno zatiena ljudska prava koja se mogu koristiti samo u vezi sa nekim drugim pravom koje takoer garantira Konvencija. IV. ZAKLJUAK Naalost, izmeu ostalog rad lanova sigurnosnih slubi, krenjem meunarodnog humanitarnog prava, bit e tretiran kroz presude Hakog tribunala, kao i suda Bosne i Hercegovine i drugih sudova ija je nadlenost meunarodno humanitarno pravo, kao i sve druge osobe koje su odgovorne za teke povrede meunarodnog humanitarnog prava, poinjene na podruju bive Jugoslavije od 1991.godine i nadalje, a pogotovo na prostorima Bosne i Hercegovine gdje su najizraeniji svi oblici diskriminacije i povreda rasnih postulata. Uzimajui u obzir injenicu, da Bosna i Hercegovina nije lanica Evropske unije, ali je potpisnica Evropske konvencije od 24. aprila 2002. godine, i da je Evropska konvencija implementirana, nakon Dejtonskog sporazuma, u Ustav Bosne i Hercegovine, a ratifikovana nakon potpisivanja 12. jula 2002. godine, jasno je da je time i tumaenje, primjena i kontrola potivanja normi Evropske konvencije, kod nas ureeno na poseban nain. Od implementacije Evropske konvencije do njene ratifikacije, kontrola potivanja i primjene normi Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda bila je zadatak naih dravnih organa. To znai, da je zatita ljudskih prava, koja garantira ova Konvencija, zapravo zatita prava 80
koje Ustav Bosne i Hercegovine garantira svojim graanima. Tako obavezu da zatite ljudska prava bosanskohercegovakih graana imaju: Skuptina BiH, Ustavni sud BiH, nai redovni sudovi i optinski organi vlasti. Iz navednog slijedi da su i povrede apsolutno zatienih ljudskih prava, koja Evropska konvencija garantira i u vanrednim okolnostima (vanredno stanje i ratno stanje), takoer bile zadaa naih dravnih organa. Kada je rije o ogranienjima ljudskih prava, neohodno je istai da je najvanija derogacija odreenih ljudskih prava u sluaju vanrednih okolnosti (vanrednog stanja, neposredne ratne opasnosti i rata). Prema Evropskoj Konvenciji predvieni su formalni uvjeti pod kojima je mogue uvesti derogaciju, a to su: da predmet derogacije ne mogu biti apsolutno zatiena ljudska prava; zatim obavijest Generalnom Sekretaru Savjeta Evrope o mjerama ogranienja ljudskih pava koja garantira Konvencija i vremensko ogranienje derogacije. Derogacija ljudskih prva u sluaju rata ili stanja nude koje ozbiljno ugroava opstanak nacije, predviena je lanovima 15., 17. i 18. Evropske konvencije.
LITERATURA Abazovi, M.: Dravna bezbjednost: Uvod i temeljni pojmovi. Sarajevo: Fakultet kriminalistikih nauka, 2002., Benedek W.: Globalni i europski okivr za zatitu i promociju ljudskih prava, Ljudska prava za nepravnike. Podgorica: Centar za ljudska prava Univerziteta Crne Gore, 2003., Donelly, J.: Meunarodna ljudska prava. Sarajevo: Helsinki komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini, 1999., Grupa autora (Nenad Popovi ljudska prava: norme i vrednosti), Kultura ljudskih prava. Beograd: Beogradski centar za ljudska prava, 2002., Grupa autora (Muminovi R., Etika i odbrana), Nauka o odbrani. Sarajevo: Fakultet politikih nauka, 1999., Grupa autora (Blagojevi B. T. i drugi), Pravna enciklopedija I dio. Beograd: Savremena administracija, 1985., Petrovi, A.: Kriminalistika metodika, Beograd: Via kola unutranjih poslova, 1981., Sadikovi, .: Evropsko pravo ljudskih prava. Sarajevo: Magistrat, 2001., Sadikovi, L.: Drava u evropskom poretku. Sarajevo: ahinpai, 2005.,
81
82
OKVIR POSLOVANJA PREDUZEA U GLOBALNOJ PRIVREDI FRAMEWORK OF THE COMPANIES IN THE GLOBAL ECONOMY
Sabina ehi Univerzitet Demal Bijedi, Ekonomski fakultet Mostar
mr. Sabina ehi
Saetak Ovaj rad ukratko opisuje promjene u poslovnom okruenju koje je donio proces globalizacije kao najizraeniji trend savremenog poslovanja. U uslovima globalnog povezivanja trita izazovi sa kojim se susreu preduzea su sve sloeniiji. Izmijenjene su kljune pretpostavke prepostavke poslovanja i naini ostvarivanja konkurentskih prednosti. Polazei od ovakve konstatacije jasno je da nastale promjene u okruenju nameu imperativ menadmentu da kontinirano preispituje kljune pretpostavke poslovanja i shodno potrebama iste prilagoava. Kljune rijei: globalizacija, poslovanje preduzea, poslovno i konkurentsko okruenje Abstract This paper briefly describes the changes in the business environment that has brought the process of globalization as the most pronounced trend of modern business. In terms of global market integration challenges faced by enterprises are increasingly complex. The revised assumptions are key assumptions and modes of operation achieving competitive advantages. Starting from this statement it is clear that the changes in the environment imposed imperative that management review continiously the key assumptions on
operations and adjust accordingly to the needs.
Key words: globalization, business enterprise, business and competitive environment.
83
1. UVOD Jedan od najvanijih tekuih trendova savremenog poslovnog okruenja jeste priznanje da ivimo i radimo u dinaminom i kontinuirano promjenjivom okruenju koje stavlja jedinstveni i beskrajni konkurentski pritisak na funkcionisanje preduzea. Savremeno poslovno okruenje je turbulentno, tempo promjena u okruenju je sve bri, a te promjene po svojoj prirodi beskrajne. Tehnologija je napredovala nesluenim mogunostima primjene, preduzea se mijenjaju i nestaju, konkurentska prednost se ogleda u sposobnosti prihvatanja promjena. Neto to je jo prole godine smatrano dobitnom strategijom moe ve ove godine postati pogreno. Ovako opisano poslovno okruenje alje nam poruku da je Makluanova vizija globalnog sela postala realnost. Inovacije na podruju informaciono komunikacionih i proizvodnih tehnologija omoguile su prelaz iz tradicionalne ekonomije u novu ekonomiju koja se naziva ekonomija znanja (engl. Knowledge Economy). Sve navedene transformacijske promjene izloile su preduzea novim problemima i novim prilikama u nepredvidivom poslovnom okruenju. Na osnovu navedenog moe se konstatovati da je poslovanje preduzea u savremenim uslovima u velikoj mjeri opredjeljen karkateristikama okruenja. Zbog nagleenog znaaja praenja promjena u okruenju u ovom radu u nastavku e se analizirati kljune karakteristike poslovnog okruenja u globalnoj privredi, kljune pretpostavke uspjenog poslovanja u tom okruenju, naini pozicioniranja preduzea, te faktori odrivog razvoja u istom. 2. KLJUNE KARAKTERISTIKE POSLOVANJA PREDUZEA U SAVREMENIM USLOVIMA Kljune karakteristike savremenog okrunja su: globaliazcija, inovacije, viestruka funkcionalnost i povezanost sa kupcima i dobavljaima. Iste treba da budu osnova za pozicioniranje preduzea u vrlo sloenom poslovnom okrunju. Globalizacija (Granice drava ne predstavljaju znaajnu prepreku konkurentnim stranim preduzeima koja posjeduju veu efikasnost i bre se prilagoavaju promjenama). U informatikoj eri svako preduzee bez obzira na veliinu natjee se s najboljim svjetskim preduzeima. Velike investicije u nove proizvode mogu zahtijevati korisnike u raznim dijelovima 84
mr. Sabina ehi
zemaljske kugle ukoliko se ele osigurati dovoljni prihodi. U skladu s navedenim bosansko hercegovaka preduzea moraju kombinirati efikasnost i konkurentnost kroz marketinke aktivnosti i zadovoljavanje potreba lokalnih kupaca. Pod uticajem procesa globalizacije takoer je dolo do niza tehnolokih, politikih i drutvenih promjena. Navedene promjene uticale su na poslovno okruenje preduzea i samo poslovanje. Materijalni oblik stvaranja vrijednosti u sve veem obimu rezultat je nematerijelnih faktora, pa se time materijalna proizvodnje poinje sve vie temeljiti na znanju. Globalizacija stavlja akcenat na trite informacionih tehnologija, koje su neophodne za ukljuivanje preduzea u svjetske privredne tokove. Primjer je Internet mrea, zahvaljujui kojoj preduzee moe da plasira svoje usluge, prati cijene konkurencije, tehnoloki razvoj, metode i tehnike za unaprijeenje poslovanja. Primjena informacionih tehnologija u uslovima globaliziranog poslovanja imala je uticaja na redefinisanje naina donoenja poslovnih odluka (upravljaki proces), to se prikazuje sljedeom tabelom: Tabela 1: Doneenje poslovnih odluka
R.br 1 Tradicionalni pristup Menaeri donose sve odluke Savremeni pristup It Donoenje odluka je dio
2.
3.
DSS aktivnosti svakog zaposlenika Samo eksperti mogu realizovati Radnik ope kvalifikacije ES moe raditi kao ekspert sloene aktivnosti Informacije mogu nastati Informacija se moe dobiti samo na vie mjesta, gdje je to DB na jednom mjestu i u jednom potrebno trenutku Rad sa informacijama se Rad sa informacijama zahtjeva posebne prostorije moe ostvariti na svakom mjestu
Beini
4.
Izmjenjeni naini donoenja poslovnih odluka, rezultat su izmjenjenih karakteristika preduzea u nastavku prikazanih. Prepoznavanje potreba korisnika. Preduzea koja su djelovala u industrijskom dobu razvijala su se i bila prepoznata na tritu kroz ponudu jeftinih i standardiziranih proizvoda i usluga. U savremenim uslovima poslovanja, pojavom tehnologija utemeljenih na Internetu, korisnik je u mogunosti na jednostavan i transparentan nain provjeriti postoji li takav proizvod, kakva su njegova svojstva i kolika mu je cijena kod vie razliitih
85
preduzea. Savremena preduzea koja djeluju u dananjem informatikom dobu za razliku od preduzea u industrijskom dobu, moraju pronai nain kako nuditi prilagoene proizvode i usluge korisnikim segmentima koje opsluuju ili ih ele opsluivati, bez plaanja kaznene cijene za proizvode koji imaju visoku razliitost, ali mali volumen tj. moraju osigurati Mass Customization. Inovacije. ivotni vijek proizvoda konstantno se smanjuje. Konkurentska prednost iz jedne generacije ivota proizvoda ne osigurava predvodnitvo proizvoda na sljedeoj tehnolokoj platformi. Preduzea koja se natjeu u industrijama i tritima u kojima postoji brza tehnoloka inovacija moraju usavriti predvianje buduih potreba svojih korisnika, planirati ponudu bitno razliitih proizvoda i usluga od postojeih, te brzo implementirati nove tehnologije u procese proizvodnje kako bi poveali efikasnost. Preduzea koja se nalaze u industrijama s relativno dugim ivotnim ciklusom proizvoda, neophodno je da kontinuirano poboljavaju procese i svojstva proizvoda. Viestruka funkcionalnost. Industrijsko doba osiguravalo je konkurentsku prednost kroz specijalizaciju funkcionalnih vjetina unutar preduzea (u proizvodnji, nabavi, distribuciji, marketingu i tehnologiji). Takva specijalizacija je donosila znaajnu prednost pred konkurencijom, no s vremenom je poveavanje funkcionalne specijalizacije dovelo do ogromne neefikasnosti, nesaradnje izmeu pojedinih odjela u preduzeu i sporom procesu odgovora na promjene. Informatiko doba i preduzea koja djeluju u njemu koriste integrirane poslovne procese, koji rue tradicionalne poslovne funkcije. Povezanost s kupcima i dobavljaima. Tradicionalna preduzea preduzea industrijskog doba saraivala su s korisnicima i dobavljaima koji su se, slikovito reeno, mogli dohvatiti rukom, tj. na ogranienom tritu. Informatika tehnologija omoguava modernim preduzeima integraciju procesa nabave, proizvodnje i isporuke proizvoda, na nain da je izvoenje operacija potaknuto narudbom kupca, a ne planovima proizvodnje kojima se guraju proizvodi i usluge kroz vrijednosni lanac. Integrirani poslovni sistem, od narudbe kupca prema dobavljau sirovina, omoguava svim dijelovima preduzea koji tvore vrijednosni lanac, dostizanje znaajnih poboljanja u podruju trokova, kvalitete i vremena reakcije. Zaposleni koji posjeduju znanje i intelektualni kapital. U preduzeima industrijskog doba postojala je jasna podjela izmeu dvije grupe zaposlenih. Intelektualna elita menaderi i inenjeri koristili su svoje analitike sposobnosti za modeliranje proizvoda i procesa, odabir, upravljanje kupcima
86
i nadgledanje dnevnih operacija. Drugu skupinu sainjavali su zaposleni koji su u stvarnosti sudjelovali u proizvodnji i davanju usluga. Ta direktna radna snaga bila je temeljni faktor proizvodnje u preduzeima industrijskog doba koja su koristila njihovu fiziku snagu. Oni su obavljali svoje zadatke i procese pod direktnim nadzorom bijelih ovratnika inenjera i manadera. Na kraju dvadesetog stoljea, automatizacija i produktivnost smanjili su potrebu za zaposlenim koji obavljaju tradicionalne funkcije, dok je u isto vrijeme poveana konkurentnost poveala potrebu za brojem zaposlenih koji obavljaju analitike funkcije u ininjeringu, marketingu, upravljanju i administraciji. Ulaganje, upravljanje i iskoritavanje znanja pohranjenih u glavama zaposlenih postalo je kljuno za preduzea koja posluju u informatikom dobu. 2.1. Kljune pretpostavke za poslovanje savremenih preduzea U okvirima poslovanja savremenog preduzea nastupila je informatika era i sa sobom donijela rapidne promjene koje su znaajno uticale na sposobnost preduzea da odgovori izazovima i zahtjevima savremenog okruenja. Najvea promjena dogodila se na podruju stvaranja vrijednosti i izvora konkurentskih prednosti. Materijalni oblik stvaranja vrijednosti u sve veem obimu rezultat je nematerijalnih faktora. Materijalna proizvodnja se sve vie temelji na znanju. Izvor konkurentskih prednosti nije vie kapital, prirodni resurs ili rad, ve znanje, a u njemu intelektualni kapital. Istodobno, razvoj informatike tehnologije znaajno je snizio trokove poslovanja i tradicionalna organizacijska struktura poprimila je novi oblik sa izmjenjenom ulogom zaposlenih i menadera. U ovako opisanom okruenju u kojem je tempo promjena znatno bri, preduzea se susreu sa mnogobrojnim problemima i izazovima kao to su:1 pojaana konkurencija na globalnom tritu; razvoj informacione tehnologije i interneta kao virtuelnog svjetskog trita; inovativni paket ponude proizvoda i usluga, jer se potrebe i zahtjevi potroaa nepredvidivo mijenjaju; u prihodima preduzea mijenja se odnos izmeu proizvoda i usluga, u korist usluga, vei broj akvizicija, spajanja, razdvajanja i slinih promjena struktura
1
mr. Sabina ehi
Sunda D., vast N., Intelektualni kapital temeljni imbenik konkurentnosti preduzea, Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva, Zagreb 2009., str. 9 15.
87
preduzea, jer je sve vea potreba za umreavanjem sa drugim preduzeima i saradnjom izmeu preduzea;2 izraen rast trokova marketing aktivnosti to dovodi do cjenovne konkurencije ili konkurencije putem cijena izmeu preduzea; dolazi do poveanja obima i sloenosti preduzea (strateke poslovne jedinice) to zahtjeva strateki pristup; izrana potreba za stratekim pristupom upravljanja u malim preduzeima; porast znaaja i potrebe za uslugama prema potroaima; pojava novih trinih segmenata; rastua mo distribucionih kanala; porast vladinih regulativa; Evropska integracija; naglaen znaaj outsourcing - a (izmetanje manje vanih resursa van preduzea); potreba za neprestanim iznalaenjem novih izvora konkurentskih prednosti prednosti; potreba za ubrzanjem procesa razvoja novih proizvoda jer je sve vie proizvoda koji zastarjevaju u vrlo kratkim rokovima (zastarjevanje je svedno ak na 6 mjeseci kod odreenih proizvoda visoke tehnologije); potreba za saradnjom sa manjim brojem dobavljaa. Na osnovu iznesenih karakteristika i problema sa kojim se susree savremeno preduzee mogu se formulisati kljune pretpostavke za poslovanje preduzea: u cilju postizanja vee efektivnosti poslovnih funkcija nasuprot funkcionalnoj specijalizaciji teiti integrisanim poslovnim procesima; vrsto povezivanje glavnih poslovnih funkcija nabavke, proizvodnje i isporuke, kako bi se to prije odgovorilo na zahtjeve kupaca; teiti za to potpunijim odgovrom specifinim potrebama i zahtjevima razliitih trinih segmenata, a pritom ispotovati princip efikasnosti; nastojati to potpunije zadovoljiti specifine lokalne potrebe nasuprot postojanju globalnog trita i konkurencije; kontinuirano razvijati sposobnosti brzog uvoenja novih tehnologija i njihove upotrebe u cilju zadovoljenja potreba potroaa; naglaavati ulogu zaposlenih u rjeavanju problema i unapreenja kvaliteta.
2
Bei C., orevi D., Razvoj korporativnog preduzetnitva kao preduslova za unapreivanje konkurentnosti preduzea, Pregledni nauni rad,
88
Poveana sloenost i promjenjivost okvira savremenog poslovanja postavlja zahtjeve pred menadment preduzea da se kontinuirano suoava sa promjenama, predvia ih i shodno njima planira poslovnu strategiju. Pomenuti uticaji izraeni su u svim preduzeima samo sa razliitim intenzitetima. U ovakvim uslovima informacione tehnologije postaju neizbjene za opstanka preduzea, omoguavajui fleksibilno ponaanje menadmenta u odnosu na trine promjene kao i neophodne informacije top menadmentu o kritinim trendovima. 2.2. Poslovanje preduzea u globalnoj privredi U savremenim uslovima poslovanja okarakterisanim dinaminim promjenama, kao i djelovanjem globalnih faktora drutvenih, politikih, trinih, ekonomskih, kadrovskih, preduzee poprima novu ulogu i nova obiljeja u pogledu ostvarivanja profitabilnog poslovanja i konkurentskih uslova. Danas, kada je neosporna prisutnost znaajnih transformacionih uslova poslovanja, kada je neophodno prepoznavanje promjena i adekvatno reagovanje na njih, istovremeno je naglaena potreba redefinisanja novih kljunih obiljeja savremenog preduzea. Navedena potreba rezultat je konkurentskog okruenja koje potencira konstataciju da su promjene jedina konstanta. U periodu od 1850 do 1975. godine uspjeh preduzea je zavisio od njegove mogunosti da iskoristi efekte ekonomije obima i irine i od sposobnosti sticanja fizikih resursa za obavljanje masovne proizvodnje standardnih proizvoda.3 Naime, tradicionalna ekonomija osnove svoje konkurentske sposobnosti nalazila je u jeftinoj radnoj snazi, sirovinama, energiji, tehnologiji, mehanizaciji i automatizaciji. Za kontrolu efikasnosti alokacije i upotrebe finansijskih i fizikih resursa bio je dovoljan set finansijkih pokazatelja. Savremeno informatiko doba izmjenilo je osnovne pretpostavke uspjenog poslovanja preduzea i postavilo nove zahtjeve u pogledu mjerenja i upravljanja. Nasuprot tradicionalnoj ekonomiji nova ekonomija svoju konkurentsku prednost gradi na visokim tehnologijama, znanju, inovacijama, globalnom povezivanju i stratekom udruivanju multinacionalnih i transnacionalnih kompanija i korporacija. Novi nain ostvarivanja prihoda i profita ogledaju se u sljedeem:
3
mr. Sabina ehi
Kaplan S. Robert, Norton P. David , The Balanced Scorecard, Translating Strategy into Action, Harvard Business School Press, Boston, Massacahusetts, 1996. str. 2.
89
stvaranje nove vrijednosti koritenjem intelektualnog kapitala; stvaranje lojalnih potroaa; poveanje relevantnih oblika intelektualnog kapitala (trine marke, zatitna prava i sl.); prikupljanje i sinergija znanja koje se nalazi u svim sistemima preduzea; postizanje i odravanje konkurentskih prednosti na tritu. Obezbjeivanje naina za ostvarivanje profitabilnog poslovanja podrazumijeva:4 prilagodljivost preduzea na promjene okruenja uz potpunu ukljuenost zaposlenih; razumjevanje organizacijskih ciljeva od strane zaposlenih; organizacijska struktura koja potie kooperaciju i efikasno izvravanje radnih zadataka; kreativnost preduzea izraenu kroz broj inovacija (nove usluge i proizvodi); razvoj i usmjeravanje menadmenta u kontekstu rjeavanja stvarnih organizacijskih problema; poveana integracija menadera u radne timove. Konkurentsku prednost nije dovoljno samo kreirati, vei je izazov odrati. Obzirom na visoku turbulenciju i dinaminost preduzea moraju posjedovati visoke dinamike sposobnosti, a to znai:5 zapaati promjenjive trine zahtjeva i tendencije; formulisati vizije budunosti preduzea i imati sposobnosti korekcije planova u skladu s promjenama na tritu; razvijati potrebne kljune sposobnosti za ostvarivanje konkurentskih prednosti; restruktuirati procedure u cilju jaanja trine pozicije uz podrku svih zaposlenih. Iako su navedeni izvori za postizanje konkurentnosti savremena preduzea, ukljuujui i BiH preduzea nailaze na probleme postizanja i odravanja konkurentskih prednosti.
Kotler, P., Marketing Management, Pearson Education, Inc., Upper Saddle River, New Jersey, 2003 Rayport., J.F., Javorski, B.J., E Commerce, McGraw Hill International education, 2001.
90
mr. Sabina ehi
Osnovni razlog nekonkurentnosti je strateka nefokusiranost, koja je posljedica neadekvatne organizacione kulture, nedovoljnog znanja, i neadekvatne strukture preduzea. Iz navedenih razloga neophodno je da se preduzea prilagode konkurentskim uslovima i motiviu zaposlene da rade u skladu sa zahtjevima konkurentskog okruenja. Sve navdeno trai bolje razumjevanje globalnih ciljeva i strategije preduzea, vrste veze i komunikaciju izmeu zaposlenih. U tom sluaju put informacija se skrauje, to dovodi do poveanja efikasnosti. Sve navedeno je dovoljno da se prihvate i primjenuju savremeni alati i modeli koji se primjenjuju u svjetskim preduzeima, a u bh. preduzeima nisu jo zaivjeli. Iako su navedene osnovne karakteristike i izvori konkurentskih prednosti, one nisu konane. Neke karakteristike poslovanja odlaze ili e otii, jer nisu dovoljne da bi preduzee bilo konkurentno, a neke tek dolaze ili e doi i postati temelj konkurentnosti i dugoronog uspjeha. Kao to vidimo karakteristike savremenog okruenja uslovile su izmjenjene naine djelovanja preduzea, ali ostavile nepromjenjen kratkoroni cilj tj. prihod i stvaranje profita i to na nain kako to zahtijeva savremeno poslovno okruenje. Izmjenjeni uslovi poslovanja zajedno sa novim izvorima konkurentskih prednosti zahtijevaju promjenu u nainu djelovanja preduzea. Jednostavno preduzea su prisiljena na konstantno usavravanje proizvoda i iznalaenje novih puteva do sve zahtjevnijih kupaca /potroaa. Krajnji rezultat izmjenjenog poslovnog okruenja, naina reagovanja preduzea i naina ostvarivanja profitabilnog poslovanja je konverzija tradicionalnog industrijskog preduzea u inteligentnu organizaciju.
91
2.3. Tradicionalno industrijsko preduzee vs. inteligentna organizacija Slika 1: Inteligentna organizacija
Inteligentne organizacije jesu sva ona preduzea koja se odlikuju sljedeim: znaju koje znanje trebaju, i posjeduju zaposlene koji imaju eljeno znanje; koriste tehnologiju na nain da proiruju sposobnosti zaposlenih; posjeduju mree za prikupljanje znanja; u krajnjoj instanci uspjeno upravljaju intelektualnim kapitalom.
Za inteligentnu organizaciju od presudne vanosti je menadment koji njome upravlja. Zavisno od toga, da li menadment shvata vanost znanja i intelektualnog kapitala stvara e ili ne okruenje koje podrava uenje, kreativno miljenje i inovativnost. Isto treba da potie meuljudske odnose, poboljava interpersonalnu komunikaciju, doprinosi organizacijskoj fleksibilnosti. Organizacijska fleksibilnost olakava adaptivnost na promjene na tritu. Jedna od glavnih razlika inteligentne organizacije u odnosu na tradicionalno preduzea upravo je izraena fleksibilnost i adaptivnost. 92
mr. Sabina ehi
Fleksibilnost i adaptivnost postaju u tolikoj mjeri vani, da zapravo postaju novi pokazatelji uspjenosti poslovanja preduzea umjesto klasinih pokazatelja: produktivnosti, ekonominosti i rentabilnosti. Konverzijom industrijskog preduzea u inteligentnu organizaciju iskristalisali se novi faktori odrivog razvoja kao to sljedea slika pokazuje. Slika 2: Kljuni faktori razvoja preduzea
Fleksibilnost se definie kao sposobnost preduzea da se svojom unutranjem organizacijom prilagodi tritu i okruenju. Adapativnost se definie kao sposobnost organizacijskog oblika da se prilagodi tokovima u okruenju. Dva navedena pokazatelja su od presudne vanosti za poslovanje savremenog preduzea. Tome u prilog ide injenica da samo preduzea koje je fleksibilno i adaptivno, kontinuirano istrauje potrebe kupaca, unaprijeuje proizvode u skladu sa zahtjevima kupaca, moe oekivati konkurentski presti, a time i dugoroni uspjeh.
93
3. ZAKLJUAK U kontekstu poslovanja u globalnoj privredi preduzea treba da budu sposobna da odgovore zahtjevima stalnog uenja i usavravanja. Dakle, sa sigurnou se moe rei rei da se kao imperativ savremenog poslovanja namee kontinuirano suoavanje s promjenama i shodno njima planiranje poslovanja. Promjene su se dogodile na podruju stavranja vrijednosti (dominacija nematerijalne imovine v.s. materijalne). S izmijenjim nainom stvaranja vrijednosti dolo je postavljanja novih zahtjeva u pogledu mjerenja poslovnih rezultata i upravljanja. Sve pomenute promjene dovele su do transformacije tradicionalnog industrijskog preduzea u inteligentnu organizaciju, koja afirmie nematerijalnu imovinu kao nain stvaranja vrijednosti i kreiranja konkurentskih prednosti. Nja osnovama do sada reenog moe zakljuiti da je okvir poslovanja preduzea u uslovima globalizirane privrede kompleksan. Naime, zadovoljenjem osnovnih ekonomskih principa preduzea mogu se ostvariti pozitivni poslovni rezultati, al to je nedovoljno za budunost preduzea u prethodno opisanom poslovnom okruenju. Svjetska globalizacija zajedno sa dinaminim okruenjem navodi preduzea da ue kako se prilagoditi nestabilnom tritu. Kompetentnost preduzea postala je zatitni znak. Dok je nekompetenost prositekla iz neuspjele transformacije i prilagodbe organizacione strukture osiguran put za propadanje preduzea. Problemi kordinacije i integracije se pojavljuju zbog poveane dinamike okruenja, stagnirajuih trita uinili su koncept savremenog poslovanja izrazito kompleksnim. Zbog toga je glavni izazov za preduzea postao nain kako iskorititi nove mogunosti suoavajui se istovremeno sa neoekivanim rizicima, intenzivnom globalnom konkurencijom i sve zahtjevnijim kupcima.
94
mr. Sabina ehi
LITERATURA
Bei C., orevi D., Razvoj korporativnog preduzetnitva kao preduslova za unapreivanje konkurentnosti preduzea, Zagreb., str (1114). Pregledni nauni rad, Cvetanovi S; Stankovi Lj, Tehnologija kao faktor konkurentskih prednosti, Ekonomski fakultet Ni br.3. 21 32 (2005). Kaplan S. Robert, Norton P. David , The Balanced Scorecard, Translating Strategy into Action, Harvard Business School Press, Boston, Massacahusetts, str. 2. (1996). Kotler, P., Marketing Management, Pearson Education, Inc., Upper Saddle River, New Jersey, 2003. Milenkovi R., Utjecaj zainteresiranih strana na uspjenost organizacije, Prergledni nauni lanak, Institut za elektrotehniku Zagreb. Pealj B., Mjerenje performansi preduzea tradicionalni i savremeni sistemi, Ekonomski fakultet Beograd, str. 11 - 25 (2006). Pine, B.J., and G., J.H., Welkome to the Experience Economy Harward Busines Review, July August, 97 104 (1998). Rayport., J.F., Javorski, B.J., E Commerce, McGraw Hill International education, 2001. Sunda D., vast N., Intelektualni kapital temeljni imbenik konkurentnosti poduzea, Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva, Zagreb, str. 11 - 25 (2009). Sunda D.et al: Fleksibilnost i adaptivnost: novi pokazatelji uspjenosti poslovanja, I.B.C.C., Rijeka, str. 9 -15 (1997). Walker G., Modern Competeive Strategy, Mc. Graw - Hill International edition, 2007. Ocean Tomo LLC.: http://www.oceantomo.com/ice.html, novembar decembar, 2009. www 1000 ventures.com Robbinson, S.P., Managine Today Prentice Hall, Second Edition, New Jersey, 2000, p.11. www-link elearning.com/materijali ITTP 17 pdf. april, 2010.
95
96
Prof.dr. Mehmedalija Hadovi
NEVIDLJIVE CARINSKE BARIJERE KAO VID ZATITE DOMAEG TRITA THE INVISIBLE TARIFF BARRIERS AS ANN ASPECT OF PROTECTION OF THE DOMESTIC MARKET
Mehmedalija Hadovi Saetak U ovom lanku tretirat emo problematiku nekih od necarinskih ili nevidljivih carinskih barijera kao jednim od vidova zatite domaeg trita. Ovaj oblik carinskih barijera tokom osamdesetih posebno se manifestovao kroz tzv. OMA, VER, MFA i sline sporazume, a danas se primjenjuje kroz specifine oblike raznih administrativnih, sigurnosnih, sanitarnih i slinih oblika zatite. U lanku emo se posebno baviti problemima BiH izvoznika koji su sa ovim problemom suoeni, posebno sa susjednim zemljama, Hrvatskom i Srbijom sa kojima posluju u okviru CEFT-a sporazuma. Kljune rijei: nevidljive carinske barijere, OMA, VER, sanitarni, sigurnosni, administrativni propisi. Abstract
The issues of non-tariff or invisible tariff barriers as one of the aspects of protection of domestic market are treated in this article. This kind of tariff barriers manifested itself thorough the so called OMA, VER, MFA and similar agreements during the 80ies, whereas today it is applied through specific forms of adminsitrative, safety, sanitary and other forms of protection. The article will particularly deal with the problems BH exporters have been facing, especially with their counterparts from neighbouring countries, Croatia and Serbia, with which they operate under the CEFT Agreement.
Key words: Invisible tariff barriers, OMA, VER, sanitation, Safety administrative regulations.
97
1. Uvod Poto se carinska ogranienja stalno smanjuju, a kontingenti ili kvote prema postojeim pravilima meunarodne ekonomije danas uglavnom zabranjuju, znaajan broj zemalja uesnica u svjetskoj trgovini i dalje uporno pronalazi ogranienja za uvoz strane robe na svoje trite, nastojei pri tom ostati u okviru postojee zakonske regulative. U ovakvim mjerama uglavnom prednjae razvijene zemlje to se moe vidjeti iz podatka da je od cjelokupnog uvoza na njihovo trite tokom 1996. godine ak 25% bilo pogoeno nevidljivom carinskom barijerom. U ovom smislu, posebno prednjae SAD koje su i najizloenije svjetskom trgovinskom pritisku, to i ne udi ako se uzme u obzir veliina i ekonomska snaga trita. U tom smislu SAD su ove mjere zatite sopstvenog trita sa 8% tokom 1975 godine podigle na 25% ve sredinom osamdesetih godina prolog vijeka. U tom periodu najvei dio ogranienja se donosio na automobile i elektroniku koji su dolazili iz azijskih zemalja a danas se ove mjere, kako u SAD tako i na drugim velikim tritima, primjenjuju posebno na poljoprivredne, proizvode iz oblasti prehrambene, industrije tekstila i elika1. Mjere koje su obiljeile osamdesete uglavnom su se najvie odnosile na dobrovoljna izvozna ogranienja ili VER / voluntary export restraint / sporazume. 2. Ogranienje izvoza Ograniavanje izvoza (engl. restriction on exportation) namee drava izvoznica u cilju ouvanja odreenih prirodnih bogatstava, ali i kao rezultat sporazuma koji se sklapaju u ovom smislu sa zemljom uvoznicom. Isto tako, u ovu kategoriju spadaju i dobrovoljna ogranienja izvoza na odreena trita koje zemlja uvoznica sklapa sa odreenom industrijskom granom zemlje izvoznice.
Tokom sedamdesetih a naroito tokom osamdesetih dolo je oivljavanja protekcionizma, i to najvie upotrebom necarinskih barijera, jer su se nominalne carinske stope uslijed novih ekonomskih i politikih dogaanja u svijetu mijenjale.Taj neoprotekcionizam se uglavnom osanjao na nepisano pravilo da se pregovara bilateralno a namee selektivno. Mnoga ispitivanja su pokazala kako su NTB / Non-Tariff Barrieres/svojim efektima prevazile nivo carina.Tokom 1986 godine oko 54% svih proizvoda koji su bili predmet meunarodne trgovine bilo je podvrgnuto NTB. NTB su u Francuskoj iznosile 82%, u Holandiji 79%, Belgiji 74%. Izvor:Gajinov D.:Procesi ekonomske integracije na amerikom kontinetu, Nauna knjiga beograd, 1997 god.,str.43.
98
VER sporazumi VER sporazume sklapaju drave uvoznice sa odreenom industrijskom granom u zemlji izvoznici. Sporazum, kako smo i naglasili, podrazumijeva dobrovoljno ogranienje izvoza te industrijske grane ili grupacije u dravu koja je sa njom zakljuila VER sporazum. Nakon 50-tih godina, SAD su nametale ovakvu vrstu ogranienja posebno u sluajevima tekstila, automobila i elektronike. Ovim mjerama su, u prvom redu bile pogoene zemlje poput Japana i Koreje2. Kasnije su se ove mjere poele primjenjivati EU3, kao na i druge industrijski razvijene zemlje. Urugvajskom rundom zahtijevano je odustajanje od ove politike i to najkasnije do 1999 godine. Ekonomski gledano, pojavni oblik ove vrste ogranienja slian je izvoznim kvotama koje namee zemlja izvoznik. Primjer je dobrovoljno ogranienje izvoza japanskih automobila 1981.godine u SAD. Ovom ogranienju prethodio je znaajan pad proizvodnje domaih amerikih automobila i to za jednu treinu, pri emu je uvoz porastao sa 18 na 29%. Rezultat ovakve situacije je gubitak od oko 300.000 radnih mjesta u automobilskoj industriji SAD u tom vremenu. Japan se obavezao da e smanjiti svoj izvoz automobila u SAD za 1,85 miliona komada tokom 1984. i 1985.godine kako ne bi izazvao vea carinska ali i druga ogranienja u svojoj daljnjoj ekspanziji prema ovom, najveem tritu na svijetu. Dobrovoljna izvozna ogranienja, ekonomski gledano nisu u potpunosti zadovoljila osnovni cilj zbog kojeg su nametnuta, jer su zemlje izvoznice uvijek pronalazile nain njihovog zaobilaenja. Jedan od uoenih naina bilo je uobiajeno smanjenje broja uvezenih jedinica robe, ali i znaajno poveavanje kvalitativnog i cjenovnog asortimana to je, u konanici zemlji izvozniku donosilo male ili nikakve gubitke na finansijskom planu. Ovo se, u praksi posebno manifestovalo u opisanom japanskom sluaju. Ekonomski efekat u navedenom sluaju bili su: domai proizvoai su ostvarili odreene, privremene koristi, prvenstveno koristei odreeni /nii /kvalitativni razred u kojem su poboljali odreena rjeenja, te poveali svoju proizvodnju to se
2
Japanski proizvodi su tokom 1989 godine 70 a korejski 38 bili podvrgnuti VER sporazumima. tokom 1994 godine VER mjerama su najvie bile pogoene zemlje Istone Evrope, Koreja i Japan. EU je tokom 1994 godine VER sporazume primjenila 46 puta.U strukturi roba na koje su od strane EU primjenjeni ovakvi sporazumi dominiraju: tekstil / 10 sporazuma /, poljoprivreda / 11 sporazuma i elik / 10 sporazuma. Tokom 1994 godine u svijetu je ukupno ugovoreno 79 ovakvih sporazuma.
99
manifestovalo profitom ostvarenim tokom 1984.godine u iznosu od oko deset, a tokom 1985.godine osam milijardi US dolara, japanski proizvoai su, takoer znaajno finansijski profitirali prodavajui skuplje modele svojih automobila. Glavni gubitnik su bili ameriki potroai koji su domae automobile sada plaali 660 dolara vie po jedinici proizvoda, a japanske ak za 1300 dolara. Meunarodna trgovinska komisija SAD /USITC/ prezentirala je podatke iz kojih je vidljivo kako je ukupan troak ovog sporazuma u periodu 1981. 1984.godina iznosio oko 15,7 milijardi US dolara. Ono to bi se, na prvi pogled nametnulo kao pozitivan efekat je injenica da je spaeno 44.000 radnih mjesta u amerikoj automobilskoj industriji. Slab uinak se, meutim vidi iz injenice kako je svako spaeno radno mjesto kotalo oko 100.000 dolara. Japan je u periodu 1986. 1991.godine, jednostrano ograniio izvoz svojih automobila u SAD na koliinu od 2,3, a nakon 1991.godine na 1,65 miliona komada automobila. Nedostatak ovog vida zatite domaeg trita u odnosu na carine ili kvote ogledao se i u injenici da su se ovakva dobrovoljna ogranienja uglavnom dogovarala sa velikim izvoznim ekonomijama to je u povoljniji poloaj dovodilo manje izvoznike koji su koristei nedostatak robe na domaem tritu poveavale svoje izvoze na to podruje. Isto tako, deavalo se u praksi da se roba iz zemlje koja je potpisala dobrovoljno ogranienje izvoza pojavi preko treeg trita koje nije imalo sporazum o ogranienju. Praksa je pokazala kako VER uvijek vie kota zemlju koja je traila ovaj vid zatite u odnosu na zemlju izvoznika. Ipak, s obzirom da se u VER sporazumu ugrauje element dobrovoljnosti, te da ima u sebi i element privremenosti, ovaj vid zatite domaeg trita dozvoljen je po meunarodnim trgovinskim propisima. OMA sporazum OMA sporazum /orderly marketing agreement/ predstavlja sporazum zakljuen izmeu zemalja uesnica u meunarodnoj trgovini o dobrovoljnom ogranienju izvoza robe zemlje izvoznika na uvozno trite druge zemlje uesnice. U startu, vidimo slinost sa VER sporazumima. Osnovna razlika je to su u prvom sluaju uesnice u sporazumu industrijska grana ili poslovno udruenje zemlje izvoznice i zemlja uvoznica. U sluaju 100
OMA sporazuma to su, kako smo i naglasili, zemlje uesnice direktno. Najpoznatiji OMA sporazum odnosi se na tekstil i poznat je pod imenom MFA. Ovaj sporazum je tokom 1974.godine potpisalo 50 zemalja, a odnosio se na ogranienje izvoza tekstila iz nerazvijenih, kao i zemalja u razvoju u razvijene zemlje svijeta. Sporazum je kamufliran priom o regulisanju tekstila u meunarodnom prometu. U stvarnosti, radilo se o primjeni sistema kontigenata na osnovu kojih su razvijene zemlje titile, i to prikrivenim sistemom kontigenata, svoja trita. Tokom osamdesetih godina, jo jedan oblik prikrivenih barijera svjetskoj trgovini naglo je isplivao na povrinu. Bile su to vladine nabavke /javne nabavke/ koje su, u principu uvijek u sebi sadravale lokalne preferencijale kojima se titio domai proizvoa. U smislu eliminacije ovakvih nevidljivih barijera, pozitivan je pristup EU koja je uvoenjem EU regulative o procedurama dodjeljivanja ugovora dosta uradila na eliminaciji ovog, do tada esto koritenog metoda. Tokom 1992.godine, GATT je proirio ingerencije GPA4 po ovom pitanju na mogunost ulaganja protesta oteenim uesnicima kad god budu smatrale da su diskriminirane. Tokom 2004.godine, EU je donoenjem Direktive Osnovni principi direktiva javnih nabavki jo vie liberalizirala ovaj segment poslovanja5. U osnovi ovih propisa, kroz lan 10. je reeno: Ugovorni organi se, prema ekonomskim operaterima ponaaju jednako i nediskriminirajue i djeluju na transparentan nain. Koliko je ovakav otvoreniji pristup vaan za svjetske trgovinske tokove, vidi se iz podatka da je tokom 2002.godine vrijednost javnih nabavki u EU iznosila 1.500 milijardi eura, to predstavlja 16,3% bruto nacionalnog proizvoda Unije. U novije vrijeme, mjere koje ubrajamo u nevidljive carinske barijere najee su: administrativne6, sigurnosne /npr. propisi o sigurnosti elektro ureaja, automobila, itd./, sanitarne /propisi o zatiti ljudi i ivotinja/, razne metode provjere carinskog tereta, koritenje pravila o porijeklu proizvoda7 i ostali slini propisi koji se nameu uvoznoj robi. Ovaj vid zatite domaeg
4
GATT ov Sporazum o dravnim kupovinama koji je dogovoren po okonanju Tokijske runde 1979 godine. Zemlje lanice su morale uskladiti svoje dravne zakone sa direktivama EU do kraja januara 2006. godine Sam proces administriranja uslijed prirode dravnog, birokratskog aparata dovodi do usporavanja meunarodnih trgovinskih tokova. Ovim pravilima se nameu kriteriji kojim se odreuje tano porijeklo proivoda koji se uvozi. Sporazum o porijeklu proizvoda / WTO / nalae lanicama Svjetske trgovinske organizacije da pravila o porijeklu budu transparentna, da se ne upotrebljavaju kao vid ne carinske zatite, da ne ometaju i ne remete svjetsku trgovine te da se baziraju na pozitivnim standardima.
101
STRUNI ASOPIS U P R A V A trita je, u zadnje vrijeme u porastu. Kako bi se
ovaj vid ne carinskih barijera koliko-toliko kontrolisao, WTO8 je donio niz sporazuma poput sporazumima o sanitarnim i fitosanitarnim mjerama, carinskom vrednovanju, pravilima o porijeklu, tehnikim barijerama trgovini, sporazum o investicionim mjerama trgovine9, itd. U pogledu svega, do sada navedenog, moemo posmatrati i primjer BiH, posebno u trgovini koju naa zemlja provodi sa susjednim zemljama a u okviru CEFT-a aranmana. Poznato je kako sa susjednim zemljama, uglavnom imamo negativan spoljnotrgovinski saldo. Osim naih domaih problema, znaajan uticaj na ovo poslovanje imaju i necarinske barijere koje susjedne zemlje provode prema BiH. One se uglavnom manifestuju kroz traenje odreenih certifikata koji se zbog nadekvatne organizacije ne mogu dobiti10, odreenih administrativnih zabrana11, kao i komplicirane kontrole
Kroz lanice WTO / Svjetska trgovinska organizacija / odvija se oko 90% svjetske trgovine. Iz tog razloga WTO ima zadatak, a to se od njega u potpunosti i oekuje, da jo vie smanji postojee carinske kao i necarinske barije slobodnom protoku roba, usluga i kapitala. Kroz ovaj Sporazum sve zemlje lanice WTO moraju informisati ostale zemlje lnice putem WTO organizacije o svim investicionim mjerama koje e se donositi a kose se sa usvojenim pravilima kroz Sporazum. Sporazum je predvidi Komitet za TRIM monitoring implementaciju ovih postavljnih ciljeva. Nadlenost za ove propise i regulativu je na dravnom nivou koji zbog svog politikog ustrojstva djeluje sporo i neuinkovito.Takvu situaciju Hrvatska i Srbija koriste veoma uinkovito. Primjera radi proizvoai vode i ostalih pia ne mogu izvoziti svoje proizvode u susjedne zemlje jer nemamo certificiranu laboratoriju koja moe davati certifikat o hemijskoj i mikrobiolokoj ispravnosti proizvoda koji se priznaju u EU. Tamo gdje postoji akreditovana laboratorija pratei certifikat iz BiH se ne priznaje , pa se trai isti takav certifikat izdat od na primjer laboratorije u Srbiji. Ponovno vaenje certifikata ne samo da zahtijeva vrijeme ve i poskupljuje proizvod to ga onda ini nekonkurentnim. Prije tri godine Srbija je koristei pojavu bolesti goveda uvela zabranu uvoza ivih goveda kao i preraevina od goveeg mesa. Izuzetak su preraevine za koje izvoznik moe dokazati da su napravljenje od goveeg mesa porijeklom iz Srbije. U ovu vrstu barijere spada i izvoz ulja i maziva iz BiH u Srbiju iskljuivo preko prelaza Mali Zvornik. Ovo je u literaturi poznat sluaj sa ogranienjem uvoza videorekordera u Francusku 1982 godine iskljuivo preko carinskog prelaza Poitieres, malu carinsku ispostavu koja ima mali broj carinika koji objektivno mogu propustiti male koliine robe. Oni su na ovaj nain sa 15.000 rekordera nedeljno uvoz smanjili na svega 2.000 komada. Na slian nain reaguje i Hrvatska kao znaajan vanjskotrgovinski partner BiH. Novim Zakonom izvoz mesa i mesnih preraevina moe se izvoziti iz BiH samo preko prelaza Doljani / Metkovi / i Bosanska Gradika. Ne samo da e se smanjiti koliina robe koja e na ovaj nain prelaziti Hrvatsku granicu ve e se na odreen nain politiki i ekonomski favorizirati odreeni dijelovi BiH s obzirom na transportne i druge trokove.
10
11
102
koja kota, a predugo traje12. Sve to poskupljuje spoljnotrgovinski promet to BiH robu izmeu ostalog ini i cjenovno nekonkurentnom13. Izlaz iz ove, dosta komplikovane, situacije treba traiti u institucionalnom prevazilaenju uoenih problema. U meuvremenu /poto to zahtijeva due rokove/ rjeenja na krai rok se trebaju triti u meudravnim sporazumima o uzajamnom priznavanju robnih dokumenata koje izdaju postojee akreditirane laboratorije i institucije. U protivnom, treba primijeniti, u svijetu ve isprobano rjeenje putem reciprociteta14. U ovom momentu, BiH potuje sve ugovorene CEFT-a obaveze, a njeno trite je za uvoznu robu u potpunosti otvoreno, to domae proizvoae dovodi u neravnopravan trini poloaj. Poznato nam je stanje BiH vanjskotrgovinske razmjene. Prehrambena i poljoprivredna proizvodnja bi, unato prisutnim problemima znaajno rijeile barem dio problema vezanog za postojei vanjskotrgovinski debalans. Naalost, u strukturi problema koji to onemoguuju, veliku ulogu igraju upravo instalirane nevidljive carinske barijere, posebno kada se radi o tritima CEFT-e.
12
Roba se na primjer na granici sa Srbijom iz ovih razloga predugo zadrava / nekada i do 30 dana / to dovodi do kanjenja u isporuci a postaje problematino kod robe koja ne trpi dugo ekanje. Postoje primjeri kako se npr. kolai kao roba koja sve to ne moe podnijeti ne mogu izvoziti u Srbiju a bez problema mogu da se izvoze u Sloveniju, dakle podruje EU. Ovo je odlian primjer nevidljive carinske barijere modernog doba. Smatra se da BiH na ovaj nain godinje gubi nekoliko stotina miliona KM. I ovo je kako smo to naglasili ve oproban i uinkovit recept za prevazilaenje navedenih problema. U fus noti br.2 pojasnili smo kako je Francuska rijeila problem prevelikog uvoza videorekordera. Najvei dio ovih ureaja je dolazio iz Japana. Japanska vlada je odmah konstatovala kako oni imaju specifian snijeg te da uvozna ski oprema ne garantuje dovoljnu sigurnost za njene graane. Proizvoai / izvoznici ski opreme / mahom iz Evrope su morali ili da u potpunosti mijenjanju proizvod ili da odustanu od izvoza te opreme u Japan jer nisu u tom momentu mogli zadovoljiti traeni standard. Rezultat kontra mjere bio je da su Evropski izvoznici izgubili svoj poloaj na Japanskom tritu kojeg su do tada drali u iznosu od oko 50%.
13 14
103
Zakljuak Necarinske barijere ve dugo se koriste kao znaajan instrumentarij zatite domaeg trita. Jaanjem globalizacionih procesa, snaenjem WTO, kao i ostalih meunarodnih subjekata koji se bave slobodnim protokom roba, sniavaju se carinske stope, eliminiu se stari i ve prepoznatljivi oblici vjetakih carinskih barijera, a uvode nove i suptilnije metode koje, unato proklamovanim svjetskim principima o to slobodnijem prometu roba, dovode do usporavanja pri ulasku tih roba na odreena nacionalna trita. Taj uinak smo ilustrovali primjerom BiH. Hrvatska i Srbija su uspjele bez problema plasirati svoju robu na BiH trite, a na svojim granicama zaustaviti, odnosno usporiti izvoz BiH izvoznika upravo mjerama koje smo opisali. Uvoenje opisanih barijera u odreenim situacijama, kao to su ugroenost zdravlja ljudi, biljaka i ivotinja, pa ak i kod odreene vrste zatite domaih proizvoaa, moe biti i opravdano. No, i pored svih neophodnosti vezanih za opravdane situacije, bitno je naglasiti njihov negativan efekat na svjetske trgovinske tokove, posebno imajui u vidu vrijeme u kojem ivimo kao i sveoptu tenju ovjeanstva za to veim stepenom liberalizacije svjetske trgovine. Literatura Gajinov D.:Procesi ekonomske integracije na amerikom kontinentu, Nauna knjiga, Beograd, 1997 godina. Hadovi M.: Menadment vanjske trgovine, Arka press, Sarajevo, 2008 god. Kovaevi R.: Meunarodna ekonomija, Institut za spoljnu trgovinu, Beograd, 1999 godine. Kurtovi S., Hadovi M.: Principi meunarodne ekonomije, Grafiar, Beograd, 2007 godine
104
Prof.dr. Mehmedalija Hadovi, Mr. ana Mrkonji
OSNOVNE KARAKTERISTIKE EKONOMSKO-FINANSIJSKOG SISTEMA EU THE GENERAL ECONOMIC AND FINANCIAL DATA SYSTEMS OF THE EU
Mehmedalija Hadovi ana Mrkonji
Saetak U ovom lanku, u najkraim crtama, tretirat emo problematiku EU, posebno se fokusirajui na njen ekonomsko-finansijski sistem. Analizirat emo djelovanje monetarne unije, zadatke i ciljeve ECB, ulogu eura kao i nain finansiranja EU. Posebnu panju poklonit emo nainu donoenja budeta Unije, te raspodjeli sredstava na najvanije budetske stavke Unije. Kljune rijei : EU, zajedniko trite, Evropsko vijee, EU parlament, ECB, budet EU. Abstract In this article, in brief, we eill treat the problem of EU, in particular focusing on its economic and financial system. We will analyze the effect of theMonetary Union, the tasks and goals of ECB, ass well the role of the Euro and mode of financing of the EU. Special attention should be devoted to the making of the budget of the Union and the allocation of funds to major budget items of the Union. Key words: EU, Common Market, European Council, EU Parliament, the ECB, the EU budget.
105
1. Uvod Europska unija (kratica EU) je jedinstvena meuvladina i nadnacionalna zajednica europskih drava, nastala kao rezultat procesa suradnje i integracije koji je zapoeo 1951. godine izmeu est drava (Belgije, Francuske, Njemake, Italije, Luksemburga, i Nizozemske). Europska unija formalno je uspostavljena 1. studenog 1993. godine, stupanjem na snagu Ugovora o Europskoj uniji (poznatiji kao Ugovor iz Maastrichta). Danas broji 27 drava lanica. Prostire se na 4.325.675 km2, a broji oko 496 milijuna stanovnika. Unato kvalifikaciji jedinstvena, moemo kazati da u EU, ipak postoje formalne razlike meu lanicama, kao to su1: o zemlje koje su prihvatile euro i ostale koje nisu, o zemlje koje su u engenskoj zoni i one koje su izvan nje, o zemlje iji dravljani imaju puno pravo na zapoljavanje irom EU i one koje to jo nemaju, o zemlje koje imaju pun pristup poljoprivrednom fondu, a to su 15 starih zemalja lanica EU, jer e nove zemlje lanice e imati pun pristup poljoprivrednom fondu tek od 2013. Na sastanku Europskog vijea u Kopenhagenu, odranom u lipnju 1993. godine, postavljena su tri kriterija za lanstvo u Europsku uniju (tzv. kopenhaki kriteriji) koje svi budui kandidati moraju ispunjavati za punopravno lanstvo. To su:
politiki - stabilnost institucija koje osiguravaju demokraciju, vladavinu prava, potivanje ljudskih prava i prava manjina i prihvaanje ciljeva Unije, gospodarski - postojanje djelotvornog trita gospodarstva te sposobnost trinih imbenika da se nose s konkurentskim pritiscima i trinim zakonima unutar EU i pravni - usvajanje cjelokupne pravne steevine EU (acquis communautaire).
Jovanovi M.N., Evropska ekonomska integracija, Ekonosmki fakultet Beograd,2004.str.754
106
Iako je prihvaanje pravne steevine EU vano, jo je vanije osigurati uinkovitu provedbu i primjenu kroz odgovarajue administrativno ustrojstvo. Stoga je na sastanku Europskog vijea u Madridu 1995. godine postavljen etvrti kriterij kao preduvjet za lanstvo (tzv. madridski kriterij): administrativni - prilagodba odgovarajuih administrativnih struktura s ciljem osiguranja uvjeta za postupnu i skladnu integraciju. U Europskoj uniji se svakodnevno donose novi zakoni. Godinje se donese cca. 2000 zakona.2 Da bi se usvojio neki zakon, inicijativa mora potei od Europske komisije koja svoj prijedlog alje Parlamentu na prvo itanje. EU parlament svoje miljenje saopava Vijeu ministara koje treba usvojiti zajedniku poziciju koja se opet podnosi Parlamentu na drugo itanje. Parlament moe tzv. zajedniku poziciju:
odobriti, ne donijeti odluku, predloiti izmjene ili odbaciti.
Ono to nas zanima je kakvi su makroekonomski pokazatelji Europske unije, koje su temeljne karakteristike njenoga trita, te koliko je takvo trite otvoreno za zemlje koje nisu u zajednici te goleme europske obitelji. No, moramo kazati da je i ona znatno uzdrmana nakon posljednje globalne ekonomske krize. Moda se takvo stanje moglo sprijeiti da su lanice Unije posluale upozorenja ekonomista koja su dolazila od strane znanstvenika i strunjaka u posljednjem desetljeu. Upozorenja su se odnosila na skupe programe drutvenog blagostanja zemalja lanica. Dakako, kriza je prvo pogodila one koji su u Uniji blagostanja po ulasku bili na zaelju kolone - meu prvima od najslabijih je bila Grka koja je skupo platila ivot na visokoj nozi bez gospodarskog pokria. Za njom su uslijedile ostale. U 2011. godini i najrazvijenije u Uniji biljee gospodarski pad, ali i gubitak milijuna
Da bi uspjeno ispunila svoj mandat, EU ima institucije koje su zaduene za zakonodavne, izvrne, nadzorne, konzultantske i sudske zakone. Sedam osnovnih institucija EU su: Europska komisija, Vijee ministara, Europski parlament, Europsko vijee, Sud pravde, Sud revizora i Europska centralna banka. Savjetodavne institucije su: Ekonomski socijalni komitet i Komitet regiona te Europska investicijska banka.
107
radnih mjesta.3 Zemlje potencijalni kandidati, sve ee imaju otpor kod svojih graana da pristupe novoj obitelji. Pokazatelji koji emo dobiti u ovom poglavlju pomoi e nam napraviti usporednu analizu gospodarstva Europske unije s bosanskohercegovakim gospodarstvom i njegovim komparativnim i konkurentskim izazovima pred tako razvijenim gospodarskim sustavom. 2. MAKROEKONOMSKI POKAZATELJI GOSPODARSTVA U EU Svaka Europska zemlja moe podnijeti zahtjev za prijam u lanstvo EU, no prethodno mora ispuniti nekoliko nunih ekonomskih i politikih uvjeta za prijem: da ima funkcionalno trino gospodarstvo, da ima demokratski politiki sustav i da prihvati, primijeni i provede acquis communautaire.4 Iako su Francuska i Njemaka bile okosnice europske integracije, odnosi izmeu ove dvije zemlje po pitanju mogueg proirenja EZ, nisu bili bez napetosti. Sporazumom iz Mastrihta (9. i 10. prosinca 1991.) o stvaranju Europske unije, Francuska je postigla najvaniji cilj da Njemaka prihvati jedinstvenu valutu (1999.), a prihvaeni su i njeni prijedlozi u vezi
3
Tako se lisabonsko obeanje iz 2000. da e do 2010. lanice EU stvoriti 20 milijuna radnih mjesta, odnosno da e poveati stopu nezaposlenosti sa 60 na 70%, u 2010. rasprilo poput balona od sapunice. U 2010. godini umjesto 20 milijuna novih radnih mjesta, prema izvjeu Eustata za prosinac 2010., EU biljei gotovo 25 milijuna onih koji su bez posla, to je utjecalo da se stopa nezaposlenosti povea na 10%. 4 Acquis communautaire obuhvaa cjelokupno dosada stvoreno zakonodavstvo u Uniji, od osnutka do danas. Acquis se prema oblastima odnosi na slijedee oblasti: slobodno kretanje dobara, slobodno kretanje osoba, slobodno pruanje usluga, slobodno kretanje kapitala, zakonodavstvo u poduzeu, politika konkurencije, poljoprivreda, ribolov, transportna politika, oporezivanje, ekonomska i monetarna unija, statistika, socijalna politika i zapoljavanje, energetika, industrijska politika, mala i srednja poduzea, znanost i istraivanje, obrazovanje i trening, telekomunikacijske i informacijske tehnologije, kultura i audio-vizuelna politika, regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata, zatita okoline, zatita zdralja potroaa, suradnja na polju pravosua i unutarnje politike, carinska unija, vanjski odnosi, zajednika vanjska i poltika sigurnosti, financijska kontrola, financijske i proraunske odredbe, ustanove, ostalo. Pri kvalificiranju za lanstvo potrebno je zakljuiti svako od navedenih poglavlja, to opet ne znai da su odgovorajue mjere u zemlji kandidatu provedene, ali znai da je postignut definitivan dogovor o vremenu izvrenja.
108
s obrambenom i vanjskom politikom.5 Njemaka je, pak postigla da budua monetarna politika EU bude pod njenim utjecajem. Politiari iz drava EU zone uspjeli su osnovati Europsku monetarnu uniju (EMU) s eurom, kao glavnom valutom koja moe parirati dolaru, to je unijelo monetarnu stabilnost u ekonomske odnose meu dravama lanicama. Monetarnu politiku za lanice Europske ekonomske i monetarne unije provodi Europska centralna banka (ECB). Pojedine zemlje lanice ne mogu voditi vlastitu monetarnu politiku. Osnovni cilj monetarne politike ECB je stabilnost cijena. Ugovorom iz Mastrichta se trai od centralnih banaka zemalja lanica E(M)U da prethodno postignu visok stupanj neovisnosti kako bi mogle ui u Europski sustav centralnih banaka, odnosno kako bi drava mogla ui u EMU. Neovisnost Europske centralne banke se temelji na: institucionalnoj neovisnosti nacionalne centralne banke u Upravnom vijeu ECB same moraju imati visok stupanj neovisnosti,
Ekonomista i dobitnik Nobelove nagrade za ekonomiju Pal Krugman je podnio najpreciznije kritike na raun slabe strukture eura i o problemima koje je ova jedinstvena valuta izazvala u nekim evropskim zemljama Krugman kae: U trenutanoj krizi, panja svih je okrenuta dravnim dugovima, to nije mudro jer su dugovi samo dio korjenitih problema Grke, Portugala i panjolske. Ove zemlje su godinama primale strani kapital jer je svjetsko trite za ulaganje kapitala smatralo da je lanstvo Grke, Portugala i panjoslke u eurozoni sigurno. Meutim, pojavom svjetske financijske krize, presahli su izvori stranog kapitala koju su se slivali u ove zemlje, padale su zarade i nedostatci su postali ogromni. Tu se ulanjenje u eurozonu pretvara u zamku. Postavlja se pitanje kakvog karaktera je ta zamka? Pal Krugman smatra da su se u beskriznim vremenima plae i cijene u onim europskim zemljama koje sada imaju problem poveale bre u odnosu na ostatak Unije i sada, u stanju kada je presuila rijeka stranog kapitala, te zemlje moraju smanjiti svoje trokove. To je u dananjim uvjetima tee nego kada su te zemlje imale svoje neovisne valute. Tada se korigiranjem vrijednosti svoje valute u odnosu na devizu moglo uskladiti unutranje trokove sa drugim zemljama. Na primjer, Grka je mogla smanjenjem vrijednosti drahme u odnosu na njemaku marku poveati svoj izvoz i privui vei broj turista ali i kontrolirati uvoz robe. Takva politika je bila efikasna i mogla je utjecati na smanjenje dugova. Sada Grka vlada treba izvriti pritisak na vlastitu ekonomiju te smanjiti plae radnika, poveati porez i od naroda traiti da podnosi tekoe. Takva se politika na osnovu pretpostavke treba zadrati nekoliko godina. Ali takvo e stanje izazvati snaan otpor radnika, koji je ve i zapoeo. injenica je da je to upravo ono zbog ega su bili zabrinuti protivnici jedinstvene europske vlaute. Trenutna kriza u eurozoni nas ui da ne treba ograniavati vlade u poduzimanju povoljnijih ekonomskih mjera. Grka, Portugal i panjolska su onda kada su se ulanile u eurozonu ustvari same sebi uskratile sposobnost pokazivanja povoljnih reakcija na iznenadne dogaaje. Kada se javi ekonomska kriza, vlade trebaju imati mogunost reagiranja. To je ono to su ignorirali dizajneri eura. Izvor:http:/bosnian.irib.ir, preuzeto 01.svibnja 2011.godine.
109
operativnoj neovisnosti ECB je potpuno slobodna u odabiru i provedbi monetarnih instrumenata, osobnoj neovisnosti lanovi Upravnog vijea imaju duge i neopozive mandate, financijskoj neovisnosti neovisne nacionalne centralne banke su jedine upisale kapital ECB. Europska monetarna unija unapreuje i uvruje integraciju. Ekonomski razlozi za EMU ukljuuju: poveanu monetarnu stabilnost, poboljanu prostornu i industrijsku alokaciju resursa, veu konkurenciju zbog transparentnih cijena, produbljenu integraciju, smanjene transportne trokove, pristup irim tritima, koristi od ekonomije razmjena i robne razmjene kao i koristi koje donosi harmonizacija politika. Neekonomski razlozi, takoer su doprinijeli monetarnom ujedinjavanju, a to su: zemljopisna blizina, zajedniki jezik, kultura, povijest i religija
Nadzor nad EMU vri se pomou odrive budetske politike, a prema Paktu stabilnosti i rastu iz 1997.godine. Kada se proraun zemlje nalazi u zoni deficita koju pokriva Pakt stabilnosti i rasta, Europska komisija poduzima tri vrste intervencija (prema lanovima 101 i 104 Ugovora iz Rima): ako se proraunski deficit zemlje kree ka granici od 3%, Komisija moe samo registrirati problem ako se deficiti pribliava granici od 3%, Komisija moe upozoriti vladu te drave, 110
ako se pree granica od 3%, moe se poeti s kompliciranom procedurom kanjavanja6 Proraun EU predstavlja kljuni instrument za provoenje politika EU i financiranje njezinih institucija. Predstavlja pregled prihoda i rashoda za odreeno razdoblje, to je ujedno i izraz volje o postizanju ciljeva i mogunosti javnih aktivnosti. Zasniva se na nekoliko naela:

jedinstvu - svi prihodi i rashodi prikazani su u jedinstvenom dokumentu; godinjem razdoblju - proraunski iznosi odnose se na proraunsku godinu u trajanju od 1. sijenja do 31. prosinca. Budui da se sve vei dio rashoda odnosi na viegodinje projekte, stavke prorauna usporedno se iskazuju na dva naina. Rashodi prema obraunskom naelu (commitment appropriations) trokovi su koji proizlaze iz aktivnosti izvedenih (obraunanih, fakturiranih) tijekom financijske godine. Rashodi prema gotovinskom naelu (payment appropriations) obuhvaaju iznose plaanja za aktivnosti obavljene iste godine, ali ukljuuju i plaanja po osnovi obveza iz prethodnih razdoblja, a ne ukljuuju iznose koji se odnose na istu godinu a na naplatu dospijevaju kasnije; ravnotei - rashodi trebaju biti jednaki prihodima. Nije doputeno pozajmljivati sredstva za pokrivanje deficita, a proraunski se suficit prenosi u idue razdoblje.
Gospodarska kriza u Grkoj iz 2010.godine ne samo da je ozbiljno uzdrmala ovu zemlju, ve i Europsku uniju. Umjesto doputenih tri posto, dravni deficit je dostigao dramatinih 12,7 posto, odnosno dravni dug iznosio je vrtoglavih 300 milijardi eura. Bio je to danak velikom zaduivanju, pogrenoj ekonomskoj i fiskalnoj politici. Bilo je prijedloga da se Grku iskljui iz Eurozone, a da se umjesto pomoi lanica Unije, Atina primora prodati pojedina otoja. Europska unija je traila od Atine da uvede drastine mjere tednje.Ukupno dogovorena pomo ovoj zemlji od strane EU i MMF dostie cifru od 110 milijardi eura. Grka je poveala PDV za 2 %, smanjila bonuse u dravnoj slubi i zamrznula mirovine. Portugalci se od 2010.godine takoer nalaze u nezavidnoj poziciji, ako ne ele doivjeti ekonomski krah predvia se da e u godinama koje slijede morati zatraiti pomo iz europskih fondova u vrijednosti 50 milijardi eura. Portugalsko gospodarstvo ini samo dva posto europskog gospodarstva, stoga trenutna situacija ne bi trebala uzdrmati teaj eura. Trenutni dug u Portugalu je neodriv jer je rast kamata na obveznice vei od rasta poreznih prihoda. panjolska, jedna od gospodarskih perjanica Europe, muku mui s recesijom ve dvije godine, stopa nezaposlenosti narasla je na zabrinjavajuih 20 posto. Proraunski rezovi nameu se kao nunost u obje drave s Pirinejskog poluotoka. Irski je proraunski manjak, iz 2010. premaio 30 posto BDP-a; to je ak 10 puta vie no to doputaju maastrichtski kriteriji za ouvanje postojanosti eura!
111
Proraun EU financira se sredstvima Unije (own resources) koja nisu podlona meuvladinim pregovorima. Postoje etiri vrste vlastitih prihoda kojima se financira proraun: poljoprivredne pristojbe, carine, udio u PDV-u i uplate zemalja lanica. Prva dva oblika prihoda, tj. poljoprivredne pristojbe i carine, koristili su se u poetku djelovanja Unije i bili su dostatni za njezino financiranje. No, s vremenom je njihovo relativno znaenje slabilo i pojavila se potreba za novim izvorima financiranja. Tako se danas glavnina proraunskih prihoda prikuplja novim vlastitim sredstvima: udjelom u PDV-u i uplatama zemalja lanica. Postoji gornje ogranienje visine ukupnih vlastitih prihoda pa tako oni ne mogu biti vei od 1,24% ukupnog BDP-a (bruto nacionalnog prihoda) zemalja lanica. Visina i struktura vlastitih sredstava odreuju se na slijedei nain:7 1. poljoprivredne pristojbe - ine oko 2% proraunskih prihoda, a prikupljaju se od carina na uvoz poljoprivrednih proizvoda iz zemalja koje nisu lanice EU; 2. carine - obuhvaaju oko 13% proraunskih prihoda, a prikupljaju se od carina na uvoz iz zemalja koje nisu lanice EU; 3. udio u prihodima od PDV-a - ini oko 35% proraunskih prihoda EU i transfer je dijela PDV-a ubranoga u zemlji lanici. Odreuje se primjenom jedinstvene stope na osnovicu PDV-a svake zemlje lanice. Stopa je 2004. godine smanjena na 0,5%, a primjenjuje se na osnovicu koja ne smije iznositi vie od 50% BNP-a; 4. uplate razmjerne BNP-u - ine polovicu ukupnih sredstava prorauna EU. One su dodatni izvor jer se odreuju tako da se nadoknadi manjak koji moe nastati zbog nedostatka sredstava iz prethodna tri izvora. Na taj se nain osigurava da EU proraun Unije nije nikad u deficitu. Rashodnom stranom prorauna pokrivaju se administrativni trokovi institucija Unije i trokovi njezinih politika. Najvei iznos oduvijek se odnosi na poljoprivrednu politiku (oko 45% ukupnih rashoda), ali je njezin udio znatno smanjen u odnosu prema 75% prorauna prije 40 godina.
www.ijf.hr, preuzeto 01.svibnja 2011.godine
112
Veliinom drugu rashodnu stavku ine strukturni i kohezijski fondovi8, koje ine oko 35% ukupnih rashoda. Njihov je cilj poticanje gospodarskog razvoja u najsiromanijim regijama i zadovoljavanje odreenih socijalnih potreba. Za ostale namjene (1. unutarnju politiku - istraivanje i razvoj, malo i srednje poduzetnitvo, izobrazbu, kulturu, okoli; 2. vanjske odnose - pomo dravama izvan Unije; 3. administrativne trokove; 4. razne priuve; 5. predpristupnu pomo dravama kandidatkinjama) izdvaja se ostalih dvadesetak posto rashodnih sredstava. Godinji se proraun zasniva na srednjoronom dogovoru o rashodnim prioritetima koji se naziva Financijskom perspektivom.9 Tako je Europski parlament izglasao proraun za 2011.godinu, kako slijedi
U srpnju 2006. godine Vijee i Parlament stvorili su novi skup od pet uredbi za primjenu strukturnih fondova, ukljuujui reviziju dva preostala strukturna fonda + kohezijski fondovi:Evropski fond za regionalni razvoj - ERDF vri ulaganja u svrhu reduciranja regionalne nejednakosti unutar Unije, podrava programe regionalnog razvoja, gospodarskog rasta, konkurentnosti i teritorijalne suradnje financiranjem istraivanja, inovacija, zatite okolia, infrastrukture i zatite od rizika;Evropski socijalni fond ESF djeluje u skladu s Europskom strategijom upoljavanja (EES) i usredotoen je na poveanje gospodarske prilagodljivosti, upoljavanja, jednakih mogunosti i socijalnog ukljuivanja; Kohezijski fond za zatitu okolia i Transevropske mree. Moe se primijeniti na drave lanice s bruto domaim proizvodom manjim od 90 posto prosjeka Europske unije, to obuhvaa nove drave na Istoku te Grku i Portugal. Izvor:www.eu4journal.eu Ona je rezultat dogovora izmeu Europskog parlamenta, Vijea i Komisije te odreuje maksimalan iznos i strukturu predvienih rashoda. Do sada su zakljuena etiri takva dogovora: Financijska perspektiva 1988-1992. (Delorsov prvi paket), Financijska perspektiva 1993-1999. (Delorsov drugi paket), Financijska perspektiva 2000-2006, koja je temelj financijskog paketa Agenda 2000 i Financijska perspektiva 2007-2013. U postupku donoenja prorauna sudjeluju Komisija, Vijee i Parlament. Njihove se ovlasti razlikuju s obzirom na to odluuje li se o obveznim (compulsory) ili neobveznim (non-compulsory) rashodima. Obvezni su rashodi oni koji proizlaze neposredno iz osnivakog ugovora, sekundarnog zakonodavstva ili su obveze prema meunarodnom ili privatnom pravu (npr. zajednika poljoprivredna politika). Primjeri neobveznih rashoda jesu trokovi strukturnih fondova i razvojnih politika, poput izdataka za istraivanje i inovacije.
113
Tablica 1. Proraun EU za 2011.godinu

Proraun 2011. (Svih stavki u milijunima eura Usporedba Financijske Konani Usporedba Financijske perspektive proraun Proraun 2010 perspektive 2010 2011. proraun* 2011 proraun* 2011 2011
Konkurentnost za rast
i zaposlenost Kohezija za rast i zaposlenost 14,863 49,387 11,343 36,371 12,987 50,987 13,521 50,981 11,628 41,652
Ouvanje i upravljanje
prirodnim resursima 59,499 58,136 60,338 58,659 56,379
Sloboda sigurnosti i
pravde 1,006 681 739 672 1,206 683 1,139 683 813 646
Dravljanstvo EU kao globalni

partner
8,141 7,907
7,788 7,907
8,430 8,334
8,754 8,173
7,238 8,172
Administracija
UKUPNO
141,484
122,955
142,965
134,280
141,909
126,527
Izvor:http:/www.europarl.europa.eu Zastupnici su osvojili vie novca za Program cjeloivotnog uenja (18.000.000 ), za poduzetnitvo i inovacije (10milijuna ) i Inteligentna energija - Europa program (10milijuna ). Europski parlamentarci su dodali novu liniju, 2.500.000, za strategiju Baltikog mora. Poveali su sredstva za okolini program sa 6.700.000 i podrku utvrde upravljanje ribarstva, resursi 2.000.000. Zastupnici su usvojili i 2.350.000 za Daphne programu za borbu protiv nasilja nad enama i djecom, te 1.000.000 za prevenciju terorizma. Odreeno je 4.000.000 za podrku Svjetske Specijalne olimpijade u Ateni i 3.000.000 za program Mladi na djelu. EU kao globalni partner - dodatni iznos od 100 milijuna namijenio je Palestini i mirovnom procesu UNRWA.
114
U realizaciji ciljeva integracije, EU je posebnu panju posvetila pitanjima kohezije i redistribucije. Regionalna je politika jedna od najznaajnijih zajednikih politika EU i predstavlja sintezu dvije skupine vrijednosti na kojima poiva EU: solidarnosti-pruajui koristi graanima i podrujima koji su manje razvijeni u odnosu na prosjek EU i kohezije-smanjujui razlike u dohocima i bogatstvima zemalja i regija unutar EU10. U razdoblju 2007. - 2013. tri su prioriteta Unije: 1. Koritenje jedinstvenog trita za ire ciljeve odrivog rasta. Sredstva za postizanje tog cilja definirana su u novim proraunskim glavama 1 i 2, a tiu se konkurentnosti, kohezije te ouvanja i upravljanja prirodnim resursima. 2. Jaanje koncepta europskog graanstva (ime se bavi proraunska glava 3). 3. Jaanje uloge Europe u svijetu u smislu preuzimanja regionalne odgovornosti, promicanja odrivog razvoja i doprinosa civilnoj i stratekoj sigurnosti. (proraunska glava 4). Tablica 2. Financijska perspektiva za razdoblje 2007-13 (u % od ukupnih proraunskih sredstava)
2010 1. Odrivi razvoj 1a. Konkurentnost 1b. Kohezija 2. Upravljanje i zatita prirodnih resursa od ega Poljoprivreda 3. Graanstvo, sloboda, sigurnost i pravda 4. EU kao globalni partner 5. Administracija Planirano (Commitments) (u mil. Eura) Izvreno (Payments) (u mil. Eura) Izvreni rashodi (u % BNP-a) Margina Vlastiti prihodi (max. limit u % BNP-a) 2011 2012 2013 48,5 16,3 32,2 46,3 36,5 2,3 9,9 2,8 158.450 143.100 1.15% 0.09% 1.24%
46,5 47,0 47,8 12,9 14,1 15,3 33,6 32,9 32,5 49,7 48,6 47,4 39,5 38,5 37,5 1,8 2,0 2,1 9,4 9,7 9,8 2,8 2,8 2,8 146.670 150.200 154.315 126.000 132.400 138.400 1.08% 1.11% 1.14% 0.16% 0.13% 0.10% 1.24% 1.24% 1.24%
Izvor:Financijska liberalizacija, Skupina autora, EFZG,(2006.)str.17

10
Hadiahmetovi, A., Ekonomija Evrope, Sarajevo 2005.str.159
115
Trenutni financijski okvir za period 2007. - 2013. usmjerava sredstva za poboljanje konkurentnosti (Lisabonska strategija za rast i razvoj) i kohezije Europske unije, dok e se iznos predvien za poljoprivredu smanjivati tijekom razdoblja od sedam godina. Gornja granica ukupnog iznosa vlastitih sredstava odrana je na prethodnoj razini (rekalibrirana na 1.24% bruto nacionalnog dohotka). Metoda izrauna korekcije za Ujedinjeno Kraljevstvo je revidirana postupnim iskljuivanjem nepoljoprivrednih rashoda zemalja koje su se Uniji prikljuile 2004. i 2007. godine. Dodatne e mjere dodatno smanjiti doprinose Njemake, Nizozemske, Austrije i vedske. 3. Zakljuak Evropska Unija predstavlja najvei i najuspjeniji model jedne praktine svjetske privredno politike integracije. Uspjela je stvoriti ogroman prostor, ujediniti 27. zemalja u jednu nadnacionalnu tvorevinu koja je uspjeno u stvarnost sprovela principe slobodnog kretanja roba, usluga, kapitala i ljudi. Ujedinjavanje dijela teritorije /trenutno 17 zemalja/, u okvir monetarne unije sa eurom kao jedinstvenom valutom, donijelo je znaajne ekonomske koristi koje se ogledaju, prije svega u sniavanju transakcijskih trokova, posebno na tritu novca, pretvaranju nekada stranih u jedno jedinstveno unutarnje trite sa poveanim stupnjem sigurnosti, posebno kada su u pitanju rizici promjene teaja. Unija je znaajno stabilizirala javne sektore novoprimljenih lanica, posebno stimulirajui bri protok investicija, kao i sniavanje stope nezaposlenosti stanovnitva. Iz budeta Unije za 2011.godinu, vidimo kako su posebno stimulirane stavke poput poveavanja ukupne konkurentnosti, rasta privrede i stope zaposlenosti. U perspektivama predvienim za period do 2013. godine, takoer su predviene stimulacije za navedene kategorije, ukljuujui jo i poljoprivredu, ekologiju EU kao globalnog partnera. Navedeni ciljevi za koje se izdvajaju znaajna sredstva jasno govore o perspektivama, odnosno daljem pravcu kretanja budueg ekonomskog, i politikog razvoja EU.
116
Literatura Bodiroa, M.: Evropska unija, Banjaluka, Grafika, 2006. Grupa autora: Financijska liberalizacija, EFZG, Zagreb, 2006. Hadiahmetovi,A., Ekonomija Evrope, Sarajevo 2005. Hadovi M.: Menadment vanjske trgovine, Arka pres, Sarajevo, 2008. Jovanovi M.N., Evropska ekonomska integracija, Ekonomski fakultet Beograd, 2004. Prokopijevi, M.; Evropska unija, Beograd, 2005. http:/bosnian.irib.ir, www.eu4journal.eu www.europarl.europa.eu
117
118
STRANE DIREKTNE INVESTICIJE U TURISTIKOM SEKTORU FOREIGN DIRECT INVESTMENT IN THE TOURISM SECTOR Maida Dizdarevic, mr.sci. Ekonomski fakultet Univerziteta Demal Bijedi u Mostaru Saetak
Maida Dizdarevic, mr.sci.
Ovaj rad prezentira trendove stranih direktnih investicija, naine njihovih poticaja, te njihovu ulogu u razvoju turizma kao privredne grane koja biljei konstantan rast i koja je jedna od dominantnih drutveno-ekonomskih aktivnosti. Uslijed nedostatka kapitala, koji je glavna prepreka za razvoj turizma u mnogim zemljama, posebno u zemljama u razvoju, ovim radom se eli ukazati za znaaj priliva stranog kapitala za uspjean razvoj turistike industrije. Rastua vanost stranih direktnih investicija za ekonomski razvoj zemlje uinila je poticanje investicija vodeom aktivnou vlada zemalja ne samo u razvijenim, nego i u zemljama u razvoju i tranzicijskim zemljama. U radu smo se osvrnuli na Crnu Goru koja se pozicionirala kao regionalni lider u kreiranju povoljnog investicijskog okruenja za strane investitore, te ima najvei udio SDI u turistikom sektoru Crna Gora. Kljune rijei: strane direktne investicije, turistiki sektor, poticaji stranim direktnim investicijama, agencije za poticanje investicija Abstract: This paper presents the trends of direct foreign investments, their lifting power, as well as their role in the development of tourism, as one branch of economy that has a constant and steady growth and is also one of the dominant socio-economic activities. The shortage of capital is the main obstacle to development of tourism in many countries, especially in the developing countries. This paper highlights the importance of the influx of foreign investment, in order to sustain a successful growth of the tourism as an industry. The growing importance of a direct foreign investment, which stimulates the economic development of a country, has made investment boosting one of the main activities of many governments, not only in developed countries but also in developing countries as well as the countries in transition. In this paper, we mention Montenegro, which has positioned itself as a regional leader in creating a favorable investment environment for foreign investors, and has the largest share of FDI in the tourism sector of Montenegro Keywords: foreign direct investment, tourism sector, foreign direct investment incentives, investment promotion agencies 119
UVOD Nekoliko posljednjih godina turistiki sektor, posebno hotelska industrija, kao i sa turizmom povezane djelatnosti prerasle su u vodee podruje investiranja. Turizam kao fenomen XXI vijeka ima globalne razmjere i moglo bi se rei da nema zemlje u svijetu koja ne razvija domai ili meunarodni turizam. Vanost turizma ogleda se i u injenici da je on povezan sa mnogim drugim djelatnostima i investiranje u turizam doprinosi i razvoju drugih djelatnosti. Jedan od modela investiranja u turistiki sektor su strane direktne investicije, koje su sve vie prepoznate kao vaan faktor u privrednom razvoju zemlje. Osim to donose kapital, takoer olakavaju prijenos tehnologije, organizacijske i menaderske prakse i vjetine, kao i pristup meunarodnim tritima. Sve vie zemalja nastoji kreirati povoljnu klimu koja e omoguiti to vei priliv SDI. Osim smanjenja ogranienja na ulazak direktnih stranih ulaganja, zemlje aktivno liberaliziraju svoje reime ulaganja. Kraj prolog, te poetak ovog vijeka okarakterisan je znatnim porastom direktnih stranih ulaganja na globalnom nivou. Strane direktne investicije (SDI) su postale znaajan oblik ulaganja kapitala u svijetu, tako da vlade veine zemalja, u ostvarenju svojih razvojnih ciljeva, aktivno promovie svoje zemlje kao investicione lokacije privlane za dotok kapitala, povezane tehnologije i upravljake vjetine.
1. STRANE DIREKTNE INVESTICIJE TRENDOVI I PERSPEKTIVE Strane direktne investicije pokazale su izniman porast u posljednjih dvadeset godina 20. vijeka. U globaliziranom svijetu, u kojem sve manju prepreku kretanju roba i kapitala predstavljaju dravne granice, kapital je postao pokretljiviji, upuujui se tamo gdje se osigurava najvei profit i gdje postoje uslovi politike i ekonomske stabilnosti, te postojanje odgovarajueg privrednog sistema. Uslijed ekonomske i finansijske krize globalni tokovi direktnih stranih ulaganja su se djelimino promijenili, iako su u poetku inostrani investitori uglavnom birali razvijene zemlje kao lokacije svojih investiranja. O ovim promjenama najbolje nam pokazuju podaci pregleda Svjetskog investicijskog
120
izvjetaja od 2009. godine World Investment Report 2009:1 - pad oekivanih tokova u iznosu od 1,7 trilijuna dolara u 2008. godini, - pad ispod 1,2 trilijuna dolara u 2009. godini, - oekivani spor oporavak u 2010 (na nivou do 1,4 trilijuna dolara) i - oekivani zamah u 2011. godini (pribliava se iznosu od 1,8 trilijuna dolara), - promjena u lokacijama investiranja: ulaganja u zemlje u razvoju i tranzicijskim privredama su se poveala (udio u globalnim tokovima direktnih stranih ulaganja iznosi 43% u 2008.godini, uz istovremeni pad tokova SDI u razvijenim zemljama - irenje priliva direktnih stranih ulaganja u jugoistonoj Europi - osma godina zaredom. Drastine promjene u strukturama SDI u 2008. godini uzrokovali su promjene u ukupnom poretku primatelja i investitora tokova direktnih stranih ulaganja. Dok su Sjedinjene Amerike Drave zadrale svoju poziciju kao najveeg primatelja i investitora SDI u 2008. godini, mnoge zemlje u razvoju i tranzicijske privrede pojavili su se kao veliki primatelji i investitori: oni ine 43% i 19% globalnog SDI priliva i odljeva u 2008. godini. Velika Britanija je izgubila svoju poziciju kao najveeg izvora i zemlju primatelja direktnih stranih ulaganja meu evropskim zemljama.2 Iako su primatelji SDI jo uvijek razvijene zemlje prvenstveno zbog njihova velikog trita, kvalitetne radne snage, lakog pristupa finansijskim tritima, te politike stabilnosti, na osnovu prethodno navedenih podataka moe se primijetiti promjena u geografskom irenju direktnih stranih investicija. Meu evropskim tranzicijskim zemljama u razdoblju od 1996. do 2006. godine Poljska, eka i Maarska privukle su najvie direktnih stranih investicija. Rumunija je na etvrtom mjestu, dok su u Sloveniji i Latviji zabiljeeni najnii prilivi SDI. Hrvatska se ubraja u zemlje sa dobrim uspjehom u privlaenju SDI s obzirom na veliinu ekonomije i privredno stanje.3
1 2 3
UNCTAD, World Investment Report 2009, New York and Geneva, 2009, str. 4. UNCTAD, World Investment Report 2009, New York and Geneva, 2009, str. 5. Franc, S., Komparativna analiza determinanti SDI u Hrvatskoj i odabranim zemljama EU, Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, 2008, str. 31.
121
irom svijeta nacionalne vlade zemalja nastoje privui strane direktne investicije putem razliitih mjera, finansijskih i fiskalnih inicijativa, kao i uspostavljanjem agencija za poticanje stranih investicija. Obje mjere se opseno primjenjuju: dok su precizni podaci o investicijskim inicijativama ogranieni, jasno je da ih nude mnoge zemlje, a skoro svaka zemlja ima agenciju za poticanje investicija. Poveanje protoka SDI poinje od 80-ih godina. U 2005. godini ukupni protok SDI je bio 916 biliona $, od toga 542 biliona $ (59%) u razvijenim zemljama, a u zemljama u razvoju ona iznose 334 biliona $. Najvei dio ukupnih SDI ine mergers /akvisition u ukupnoj vrijednosti od 716 biliona $ ili blizu 80% ukupnih tokova SDI. Broj M/A je takoer u porastu i u zemljama u razvoju.4 Iz prethodno navedenih podataka vidljivo je da je jedna od posljedica rastuih tokova SDI znaajan porast kako u razvijenim zemljama, tako i u zemljama u razvoju 2. POTICAJI STRANIM DIREKTNIM INVESTICIJAMA Poticaji SDI se mogu definisati kao bilo koje mjerljive prednosti koje su omoguene odreenim preduzeima ili kategorijama preduzea, od strane ili po uputstvima vlada, kako bi se iste potaknule na odreeno ponaanje. Ove mjere, takoer, ukljuuju mjere koje su dizajnirane tako da poveaju stope povrata od ulaganja pojedinih investiranja ili da smanje trokove ili rizike. Sam termin poticaji SDI podrazumijevaju fiskalne i finansijske koristi. Prve ukljuuju djelimino ili u potpunosti izuzee od poreza, smanjenje poreza po standardnoj stopi, uslovno smanjenje poreza na reinvestirani profit, smanjenje poreza na osnovu odreenih vrsta ulaganja (istraivanje), izuzee na plaanje uvoznih pristojbi na kapitalna dobra, dok druge ukljuuju direktne subvencije, grantove u gotovini prema vrijednosti uloene imovine ili broja zaposlenih ili obuka zaposlenih, te osiguranje infrastrukture vezano za nove objekte. Razlozi za poticanje stranih ulaganja, prije svega u tranzicijskim zemljama, odnosno mogui doprinosi SDI mogu biti:5
4 5
United Nations, A core funktion in investment promotion, New York and Geneva, 2007, str. 3. Cass, F., Attracting FDI in transition countries: the use of incentives and promotion agencies, Transnational Corporations, Vol. 16, No. 2, 2007, str. 81.
122
rjeenje problema restrukturacije jeenje problema restruktuacije tries: the use of incentives and promotion agenciesne imovine ili broja zaposlenih ili obuka za dravnih preduzea u strana, - restrukturacija i poboljanje tehnoloke strukture izvoza, - kompenzacija za nedostatak domaih finansijskih trita i - doprinos u nadogradnji vjetina, znanja i menaderskih strunosti. Dok veina zemalja u tranziciji nudi poticaje ulaganjima u nekom trenutku, postoje znaajne razlike u mjeri u kojoj oni su to uinili, a i politike zemalja su varirale tokom vremena. Porezne stope predstavljaju vanu podlogu za poticaje. Porezni poticaji, odnosno olakice mogu se definisati kao poticaji koji smanjuju porezno optereenje poduzea kako bi isti investirali u pojedine projekte ili sektore. Najee koritene porezne mjere, odnosno poticaji su:6 reducirana rata na korporativni porez na dohodak za pojedine aktivnosti ili tipove preduzea, redukcija ili izuzee poreza na odreeno razdoblje tax holiday ubrzana amortizacija osnovnih sredstava, krediti za reinvestirani profit, reducirani porez na lini dohodak i izuzee od ili smanjenje poreza na dodanu vrijednost ili drugi oblici oporezivanja prometa i reducirani porez na uvoz i carine.
Kolumbija, na primjer, ima posebne reim poticaja na jugu zemlje. Porezni poticaji ukljuuju 10-godinje tax holiday koji se odnosi na porez na dobit. Nigerija takoer ima sistem regionalne podrke koji daje izuzee od poreza za preduzea koja uspostavljaju poslovanja u ruralnim podrujima gdje ne postoje objekti za struju, telefon i opskrbu vodom. Studija provedena od strane UNCTAD sadri istraivanje u preko 45 zemalja iz svih regija svijeta vezano za poreske inicijative u cilju privlaenja SDI. U pogledu vrste odobrenih fiskalnih poticaja, oit je sve vei trend smanjenja porskih stopa u cjelosti ili parcijalno za odreene vrste djelatnosti. Gotovo 85 posto ispitanih zemalja nude takve poticaje. Drugi trend je sve vea uestalost ubrzanih olakica, uglavnom za investicije u postrojenja, strojeve ili industrijske zgrade, ili kombinacija olakica za ulaganje u obuku, istraivanje i razvoj ili sline vrste djelatnosti. U skladu s ciljem poveanja devizne zarade, ovo istraivanje je pokazalo i jasan trend razvoja izvoznih
6
Eason, A., Tax incentives for FDI, 2004, str. 2-3.
123
poticaja -vie od 90 posto ispitanih zemalja nude neki oblik poticaja ovog tipa.7 Poticanje stranih ulaganja obino se vezuje za agencije za poticanje ulaganja. Rastua panja za direktnim stranim investicijama u mnogim zemljama reflektovala se na poveanje interesovanja za naine privlaenja stranih investicija i uspostavu agencija za poticanje investicija Investment promotion agency (IPA). Broj ovih agencija, ije se djelovanje odvija u dinaminom i konkurentnom okruenju, u stalnom je porastu. Poticanje investicija je sve vie sofisticiranije, predstavlja neto vie od jednostavnog otvaranja prema stranim investitorima. Agencije za poticanje investicija su usvojile ciljane pristupe fokusiranjem na selektirane industrije, zemlje i kompanije. Veina ovih agencija preferira greenfield investicije i zajednika ulaganja u odnosu na druge modele ulaska stranih ulagaa. Wells i Wint su u svom pionirskom radu 1990. godine definisali poticanje stranih investicija kao poticajne tehnike koje omoguavaju informacije potencijalnim investitora, kreirajui imid zemlje kao mjesta za investiranje, kao i mogunost osiguranja usluga potencijalnim investitorima. Funkcije agencija za poticanje investicija se razlikuju zavisno od skupine zemalja. Ove agencije imaju najvie funkcija u nerazvijenim zemljama to je sasvim razumljivo. Neke od administrativnih funkcija predstavljene za ove zemlje, kao to su registracija stranih ulaganja i licenciranje, vie nisu potrebne u zemljama OECD. Ostale funkcije iz grupe nerazvijenih zemalja, kao to je funkcija poticanja turizma, u zemljama OECD sprovode specijalizovane agencije. Zatim slijede zemlje u tranziciji u kojih je uoljiva funkcija poticanja privatizacije pored funkcija koje egzistiraju u svim skupinama zemalja.8 3. STRANE DIREKTNE INVESTICIJE U TURISTIKOM SEKTORU Turizam je brzo-rastua industrija koja ukljuuje mnoge privredne i drutvene sektore. Istraivanja su pokazala da je turizam visoko prioritetna industrija za Agenciju za poticanje ulaganja (IPAs)- Investment promotion agencies irom svijeta. Uz rastuu meunarodnu konkurenciju izmeu
7
UNCTAD, Tax Incentives and Foreign Direct Investment: A global Survey, New York and Geneva, 2000, str. 3. www.unctad, Survey of investment promotion agencies, 2000.
124
turistikih destinacija i investicijskih projekata, djelotvorno unapreenje je presudno kako bi se privukli investitori u tom sektoru. Cilj turistikih destinacija ne ogleda se samo u privlaenju finansijskog kapitala iz inostranstva, ve su tu ukljuen i ljudski kapital, kao to su preduzetnici, ugostitelji i menaderi, kao i meunarodne franize na trite i razvoj lokalnih atrakcija. U stvari, esto su takve aktivnosti provode vrlo uspjeno, dok privlaenje stranog kapitala za turistike projekte esto predstavlja vei izazov Poruka Svjetskog turistikog investicijskog samita, (World Tourism Investment Summit), odranog u oktobru, 2008. godine u Koreji glasi: Turizam poboljava sudbinu: ulaganja razvijaju budunost. Kao ciljevi ovog samita navode se sljedei:9 poticanje zajednikog rada izvrnih tijela i institucija radi zajednikog unapreenja turistikih investicijskih prilika, poticanje meunarodnih zajednikih ulaganja i partnerstva, pomo turistikim investicijskim izvrnim tijelima pri evaluaciji postojeih i buduih investicijskih projekata putem globalnih turistikih eksperata u skladu sa promijenjenim oekivanjima turista (sofisticiranost savremenih turista) i potranjom, poboljanje mehanizama za bolje razumijevanje meu turistikim preduzeima, multilateralnim organizacijama, vladinim agencijama i organizacijama privatnog sektora irom svijeta i poboljanje komunikacije izmeu investitora. Nedostatak kapitala je glavna prepreka za razvoj turizma u mnogim zemljama - posebno u zemljama u razvoju koje u stranim investicijamakapitalu vide pomo za razvoj svoje turistike industrije. Transnacionalne korporacije Tansnational corporations (TNCs) u sektoru turizma su esto imalo pozitivan efekat na domae odredite. Osim ulaganja kapitala, TNCs moe pomoi domaim privredama, izmeu ostalog, diversifikacijom opskrbe turistikih proizvoda i poboljanjem standarda lokalnih usluga. No, privlaenje stranih ulaganja u turistikom sektoru je esto teko, a tu je i rastua potranja za podrku u tom podruju meu IPAs.
www.worldtourismsummit.com, World Tourism Investment Summit, 2008.
125
Apsolutne vrijednosti sa turizmom povezanih stranih investicija su niske. Meutim, stvarne razmjere aktivnosti transnacionalnih kompanija u turistikom sektoru mogu biti podcijenjene jer u mnogim zemljama postoji nedostatak sveobuhvatnih podataka o SDI u turizmu, a s druge strane mnoge aktivnosti mogu biti poduzete kroz nekapitalne modele kao to su menaderska kontrola, transfer znanja i tehnologije i sl. U uslunom sektoru, spajanja i preuzimanja mergers and acquisitins (M&A) se esto koriste za ulazak na strano trite, vjerovatno iz razloga to je mnogo bre i efikasnije nabaviti postojeu distribucijsku mreu ili brend u odnosu na poetni posao kod kojeg se krene od nule. Mergers and acquisitins (M&A) u turistikom sektoru uglavnom se primjenjuju u hotelskom poslovanju u razvijenim zemljama, dok su greenfield investicije uobiajene u zemljama u razvoju. Zajednika ulaganja - Joint ventures sa lokalnim partnerima se esto koriste u uspostavljanju novih turistikih objekata i usluga. Kroz ovakav vid aranmana strane transnacionalne kompanije koristi partnerovo poznavanje trita i distribucije u domaoj zemlji.10 Kapitalna ulaganja mogu imati intenciju stjecanja trajnog interesa u stranim preduzeima SDI ili manja ulaganja bez takvih namjera portfolio investicije. Zajednika ulaganja su oblik investiranja formiran od dvije strane u cilju poduzimanja zajednikih ekonomskih aktivnosti, pri emu strane uestvuju sa kapitalom, a zatim dijele prihode, trokove i kontrolu preduzea. Nekapitalne forme investiranja ukljuuju sporazume o lizingu, menaderske ugovore, sporazume o franizi i o marketingu.
4. RAZVOJ STRATEGIJE ZA POTICANJE STRANIH DIREKTNIH INVESTICIJA U TURISTIKI SEKTOR Rast meunarodnog turizma i poveana konkurencija izmeu destinacija zahtijevaju strategije kako bi se istaknule i ojaale komparativne prednosti zemlje. Politika privlaenja stranih investicija u turizam ne moe se posmatrati izolirano od jednog ireg okvira, jer je ova industrija povezana sa mnogim aktivnostima privatnog i javnog sektora. Ovo znai da je podruje panje brojno i razliito, jer ono ukljuuje zakone i propise zatite okolia, urbanizam, opte obrazovanje i usavravanje vezano za turistiku djelatnost, transport, ljudski resursi, finansijske institucije, zdravstveni i sigurnosni standardi, poljoprivreda i telekomunikacije.
10
United Nations, Promoting foreign investment in tourism, New York and Geneva, 2010, str. 12.
126
Razvoj strategije za poticanje investicija u turizam nije mogue bez dobro definisane nacionalne strategije razvoja turizma. Takoer, definisana nacionalna strategija razvoja turizma je uslov da i Agencija za poticanje investicija - Investment promotion agency (IPA) bude uspjena u poticanju ulaganja u turistiki sektor. Nacionalne strategije turizma obino sadre misiju i ciljeve, kao i ukupnu svrhu razvoja turizma u zemlji, te takoer ekonomske, socio-kulturne i ekoloke aspekte. Strategije se esto bave nainima privlaenja stranih investicija i IPA moe biti zaduena za privlaenje stranih investitora i implementira taj dio strategije. U strategiji su navedeni i kriteriji za odreivanje prioriteta, odnosno ciljnih sektora da bi se osigurala najdjelotvornija alokacija resursa. - Primjer nacionalne strategije turizma u Maroku11 Navest emo primjer nacionalne strategije turizma u Maroku ija je vlada 2001. godine, u saradnji sa privatnim sektorom, razvila turistiku strategiju pod nazivom Vision 2010, u koju je ukljuila ukljuila strane investitore u implementaciji jedne komponente nacionalne turistike strategije. Sa ovom strategijom vlada Maroka je planirala novu turistiku politiku u kojoj se oekivala kljuna uloga transnacionalnih kompanija. Osnovni cilj strategije je bio utrostruiti turistike kapacitete, odnosno udvostruiti broj turistikih dolazaka. Strategija je takoer ukljuivala i agresivnu marketinku kampanju s ciljem privlaenja deset miliona posjetitelja u 2010. godini. Da bi ostvarila ovaj cilj marokanska vlada je traila sudjelovanje stranih investitora kroz javno-privatni pristup. Projekti za naselja su razvijeni uz pomo konsultanata i 50 potencijalnih stranih investitora (Belgija, Francuska, Nizozemska i panija) koji su bili pozvani da ponude svoje projekte. Vlada je investirala u infrastrukturu s ciljem osiguranja vode, elektrine energije i transportne komunikacije, a osim ovoga bile su ukljuene i druge mjere kao to su poreske olakice i koncesije. Privatnom sektoru bilo je omogueno da kupuju mjesta za koja je vlada ve osigurala opskrbu vodom i strujom, kao i saobraajnu povezanost. Poticaji za hotelijerstvo ukljuivali su 50% subvencija na cijenu zemlje i izuzee od poreza, uvoznih carina i poreza na dodanu vrijednost na kapitalne investicije. Osim toga, vlada je uestvovala u trokovima obuavanja hotelskog osoblja. Do 2006. godine javni sektor je uloio 144 miliona $, a privatni investitori 4 biliona $.
11
United Nations, Promoting foreign investment in tourism, New York and Geneva, 2010, str. 24.
127
Neke grupe zemalja su usvojile koordinirani regionalni pristup za poticanje investicija. Regionalna kooperacija moe ukljuivati zajednike aktivnosti turistikog marketinga, usklaena trgovina i investicijske politike, te mogunost da se turisti slobodno kreu izmeu zemalja. Jedan primjer takve kooperacije je Silk Road Initiative izmeu Kine, Kazahstana, Kirgistana, Tadikistana i Uzbekistana. Njihov program se fokusira na tri podruja: trgovina i tranzit, investicije i turizam.U podruju investiranja, Silk Road Regional Programme radi na pronalaenju puta u privlaenju stranih investicija u regiju. Njihov glavni strategijski partner je UNCTAD, a ovaj program takoer podrava javno-privatno partnerstvo i pomae pri identifikaciji posebnih investicijskih projekata koji zadovoljavaju meunarodne standarde. U podruju turizma, ovaj program sarauje sa UNWTO, a fokus je na razvoju kulturalnog i eko turizma.12 5. STRANE DIREKTNE INVESTICIJE U TURISTIKI SEKTOR PRIMJER CRNE GORE U ovom radu osvrnut emo se na Crnu Goru, zemlju koja slijedi trendove kretanja direktnih stranih ulaganja, karakteristine za podruje jugoistone Evrope. Nakon znaajnog priliva direktnih stranih investicija, zemlje centralne i istone Evrope su, zbog veliine njihovog trita, postale top destinacija za SDI (posebno kroz proces privatizacije). Turistika industrija za Crnu Goru ima veliki znaaj i moe se rei da se turizam odnosi na svaki aspekt njenog drutva i utjee na razvoj privrede, ivotni standard, potie otvaranje novih radnih mjesta i opti prosperitet. Jednostavno, turistika privreda Crne Gore zauzima kljunu poziciju u ukupnoj privredi i od njegovog razvoja zavisi ekonomska snaga zemlje. Investicijsku strukturu Crne Gore karakterie visok procent u uslunom sektoru koji iznosi 74,12% u periodu od 2001. do 2006. godine.13 U okviru uslunog sektora, turizam predstavlja sektor s najdinaminijim razvojem. Razvoj u turizmu je imao pratei efekt ubrzanog rasta u drugim srodnim sektorima, ukljuujui i prometnu infrastrukturu, telekomunikacije, prehrambena industrija, industrija namjetaja i u drugim podrujima.
12 13
UNCTAD, Investment Guide to the Silk Rosa, 2009, str. 18-21. Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom i evropske integracije, Foreign direct investment incentives strategy of Montenegro, 2006, str. 11.
128
Za razliku od ostalih zemalja u regiji, Crna Gora ima najvei udio SDI u turistikom sektoru. Ovaj sektor je postigao najvei broj individualnih investicija kao i greenfield investicija, za koje se predvia da e biti najznaajniji priliv SDI u ovom sektoru i da e razvoj turizma biti ubrzan kroz greenfield projekte, koji e doprinijeti boljem kvalitetu smjetajnih kapaciteta, kvalitetnijoj strukturi gostiju, te veim prihodima od turizma, a takoer i po drugim osnovama (porezi i takse). Znaajna je zainteresovanost investitora za ove projekte koji e omoguiti izgradnju luksuznih objekata sa prateim sadrajima, to e u potpunosti otvoriti nove razvojne anse za turizam Crne Gore. to se tie konkurentne pozicije Crne Gore kao lokacije za direktna strana investiranja prema UNCTAD ekspertnim istraivanjima za 2005. godinu regija jugoistone Evrope je jedna od najkonkurentnijih lokacija zahvaljujui znaajnim promjenama vezanih za investicijsku politiku koji kreiraju povoljnu investicijsku klimu. Tokom posljednjih nekoliko godina poslovno okruenje u Crna Gora je znaajno poboljano. Politika i makroekonomska stabilnost, regionalno konkurentan financijski rizik, ubrzani razvoj trita kapitala i restrukturirani i privatizovani bankarski sektor, razvijena telekomunikacijska infrastruktura, relativno visoko obrazovane radne snage, niska carinska stopa i povoljan porezni sistem su neki od mnogih razloga za ulaganje u Crna Gora. Koliko je turizam znaajna usluna grana za razvoj ove zemlje najbolje pokazuju sljedei podaci:14 u periodu od 2001-2007. godine, prihodi od turizma porasli su od 86 miliona EUR-a do 480 miliona EUR-a, direktni i indirektni doprinos sektora u BDP-u je porastao, a u 2008. godini doprinos je iznosio 690,7 miliona EUR-a ( ili 22,4%), dok je njegov direktni udio u BDP-u iznosio 353,4 miliona EUR-a (ili 11,4%) i Evidentan je i porast broja turista u periodu od 2000. do 2007. godine, kao i produenje trajanja turistike sezone u smislu da ljetna turistika sezona poinje ranije (mart) i zavrava kasnije (oktobar).
Na osnovu navedenih ekonomskih indikatora poslovanja u turizmu, a takoer i znaajno viim brojem meunarodnih turista, moe se zakljuiti da je napredak u razvoju turistikog sektora rezultat rada na razvoju turizma
14
www.developingmarkets.com, Investment in Montenegro
129
posljednjih godina, efikasnog marketinga, poboljanja hotelske ponude i, to je najvanije, dobre investicijske klime. Evidentna je trina orijentacija turistike privrede, fokus na kvaliteti i odrivosti razvoja ponude, naravno u kombinaciji sa povoljnim okvirnim uslovima za investicije privlane za strane investitore. ZAKLJUAK Turistika djelatnost je posljednjih godina postala vodee podruje investiranja. Realizacija osnovnih ciljeva razvoja turizma, kao to su profiliranje destinacije kao kvalitetne turistike destinacije i poveanje efekata turizma kroz poveanje prihoda od turizma, nije mogue bez investiranja u nove oblike turistike ponude. Trend brzog razvoja turizma, uslovljen kretanjima inostrane turistike potranje, prua mogunost razliitih preduzetnikih inicijativa i investiranja u turizam kao privrednu djelatnost koja je u stalnom porastu. Jedan od modela investiranja u turistiku djelatnost su strane direktne investicije (SDI) koje su postale znaajan oblik ulaganja kapitala u svijetu. Veina zemalja, bez obzira na njihov stepen razvoja, nude razliite forme inicijativa da bi ostvarila svoje investicijske ciljeve. Investicijske inicijative poticaji se javljaju u razliitim formama. One se obino klasifikuju kao monetarne, koje mogu biti direktne - finansijske i indirektne - fiskalne i nefinansijske, u vidu agencija za poticanje investicija. U okviru istraivanja koje proveo UNCTAD, najee koriteni fiskalni poticaji su standardne reducirane stope poreza na dobit i tax holiday. Zatim slijede izuzee od uvozne carine na kapitalnu opremu, sirovine i poluproizvode, te ubrzana amortizacija osnovnih sredstava. U nekim sluajevima i za neke vrste ulaganja, utjecaji ovih poticaja mogu biti izraeniji. Za neke strane ulagae, kao to je izvozno orjentisani investitor, porezni poticaji mogu biti glavni faktor u njihovoj odluci o mjestu ulaganja. Takoer, meu zemljama sline atraktivnosti ulaganja vanost poreznih poticaja moe biti izraeniji. Napredak u razvoju turistikog sektora rezultat je rada na razvoju efikasnog marketinga, trine orijentacije turistike privrede, i to je najvanije, povoljnih okvirnih uslovia za investicije privlane za strane investitore. Najbolji primjer za prethodno navedeno je Crna Gora, koja je prema UNCTAD ekspertnim istraivanjima oznaena kao jedna od najkonkurentnijih lokacija zahvaljujui znaajnim promjenama vezanih za investicijsku politiku koji kreiraju povoljnu investicijsku klimu. 130
LITERATURA Cass, F., Attracting FDI in transition countries: the use of incentives and promotion agencies, Transnational Corporations, Vol. 16, No. 2, str. 81.(2007). Eason, A., Tax incentives for FDI, str. 2-3. (2004). UNCTAD, World Investment Report 2009, New York and Geneva, str. 4. (2009). Franc, S., Komparativna analiza determinanti SDI u Hrvatskoj i odabranim zemljama EU, Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, str. 31. (2008). Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom i evropske integracije, Foreign direct investment incentives strategy of Montenegro, str. 11. (2006). UNCTAD, Investment Guide to the Silk Rosa, str. 18-21. (2009). UNCTAD, Tax Incentives and Foreign Direct Investment: A global Survey, New York and Geneva, str. 3. (2000) UNCTAD, World Investment Report 2009, New York and Geneva, str. 5. (2009). United Nations, A core funktion in investment promotion, New York and Geneva, str. 3. (2007) (2007).
131

UPRAVA - 3 Strucni Casopis, PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

UPRAVA - 3 Strucni Casopis, PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

STRUNI ASOPIS

Fakultet za javnu upravu Sarajevo

Prof. dr. Zenaid elmo, Mirzo Selimi

Keywords: constitution, state, nation, responsibility, contract

Prof. dr. Zenaid elmo, Mirzo Selimi

STRUNI ASOPIS U P R A V A ako se ima u vidu dosadanje ponaanje Evrope

Prof. dr. Zenaid elmo, Mirzo Selimi

Prof. dr. Zenaid elmo, Mirzo Selimi

Prof. dr. Zenaid elmo, Mirzo Selimi

Prof. dr. Zenaid elmo, Mirzo Selimi

STRUNI ASOPIS U P R A V A mnoge druge zamjerke praktinog znaaja,

neposredni i pojedinani interes u predmetnoj pravnoj stvari.

STRUNI ASOPIS U P R A V A poloaju, s obzirom da moraju dokazati svoj

STRUNI ASOPIS U P R A V A u prethodno opisanom sluaju trebaju biti

Ibid, str. 926. Ibid, str. 927.

era, D:. Upravni spor u Europskoj zajednici, str. 932.

Prof. dr. Zenaid elmo

Prof. dr. Zenaid elmo

Prof. dr. Zenaid elmo

Prof. dr. Zenaid elmo

Ibid. Nurko Pobri, Ibid., str. 88.

Prof. dr. Zenaid elmo

STRUNI ASOPIS U P R A V A donoenje novog upravnog akta mora, takoer,

Prof. dr. Zenaid elmo

Prof. dr. Zenaid elmo

Prof. dr. Zenaid elmo

Mr. Izet Nizam

Keywords: government, community, organization, jurisdiction, law

Mr. Izet Nizam

Mr. Izet Nizam

Mr. Izet Nizam

Mr. Izet Nizam

Mr. Izet Nizam

Teodor Anti: Ibid,

Mr. Izet Nizam

Mr. Izet Nizam

Mr.sci. Tarik Humaki

Generalna skuptina UN usvojila Rezoluciju 2625/XXV 24.X 1970. godine

Mr.sci. Tarik Humaki

Ibid, str.107. Ibid, str.221. Ibid, str.174. Ibid, str.262.

Mr.sci. Tarik Humaki

STRUNI ASOPIS U P R A V A razvijenim drutvima, iji je krajnji cilj dobrobit

Mr.sci. Tarik Humaki

Mr.sci. Tarik Humaki

Mr.sci. Tarik Humaki

Ibid, str. 53. Ibid Ibid, str. 63.

Mr.sci. Tarik Humaki

Mr.sci. Tarik Humaki

mr. Sabina ehi

Key words: globalization, business enterprise, business and competitive environment.

mr. Sabina ehi

mr. Sabina ehi

mr. Sabina ehi

mr. Sabina ehi

mr. Sabina ehi

mr. Sabina ehi

Prof.dr. Mehmedalija Hadovi

Prof.dr. Mehmedalija Hadovi

Prof.dr. Mehmedalija Hadovi

STRUNI ASOPIS U P R A V A trita je, u zadnje vrijeme u porastu. Kako bi se

Prof.dr. Mehmedalija Hadovi

Prof.dr. Mehmedalija Hadovi, Mr. ana Mrkonji

Mehmedalija Hadovi ana Mrkonji