LE MDIATEUR NATIONAL RAPPORT SPCIFIQUE

La gestion de la liste des demandeurs demploi Les radiations

Janvier 2013

SOMMAIRE

AVANT-PROPOS

1 - CADRE JURIDIQUE ET TEXTES DE RFRENCE .................. 9

1.1 1.2 Loi n2008-758 du 1er aot 2008 relative aux droits & obligations des demandeurs demploi, code du travail ................................................9 Circulaire de la DGEFP n2008-18 du 5 novembre 2008 relative la mise en uvre du projet personnalis daccs lemploi et loffre raisonnable demploi ............................................................................ 11 Circulaire de la DGEFP n2009-03 du 18 fvrier 2009 relative au suivi de la recherche demploi........................................................................ 11 Instruction ANPE du 5 dcembre 2005 relative la gestion de la liste des demandeurs demploi ...................................................................... 12 Instruction Ple emploi n2011-193 du 24 novembre 2011 relative la procdure de radiation de la liste des demandeurs demploi..................................................................................................................... 14 Instruction Ple emploi n2012-89 du 11 juin 2012 relative aux imprims utiliser dans le cadre de la gestion de la liste des demandeurs demploi......................................................................................... 17 Instruction Ple emploi n2012-120 du 30 juillet 2012 relative la cessation dinscription .................................................................................. 17 Autres instructions de la Direction Gnrale de Ple emploi ......... 18 Les avis de la Direction de la Rglementation de Ple emploi ....... 19

1.3 1.4 1.5

1.6

1.7 1.8 1.9

1.10 Les instructions et directives rgionales .................................................. 19

2 - DONNES CHIFFRES .................................................................23

2.1 2.2 Les sorties de catgories A, B, C pour radiation administrative... 23 Les radiations administratives : baisse de la part des demandeurs demploi indemniss........................................................................................... 24

2.3 2.4

Les motifs de radiation ...................................................................................... 25 Les chiffres de la mdiation............................................................................. 26

3 - RADIATION : PROCDURE ET RECOURS .............................29

3.1 3.2 3.3 Procdure de radiation : le fonctionnement sur le terrain ............. 29 Les recours............................................................................................................... 36 Paroles de directeurs dagences.................................................................... 39

4 - LES PRATIQUES QUI CONCOURENT AUX INCIDENTS .....47

4.1 4.2 4.3 4.4 La date deffet des radiations.......................................................................... 47 Lamalgame entre un refus de rpondre une convocation et une simple absence un entretien........................................................................ 49 La graduation des sanctions............................................................................ 53 Les entretiens par tlphone .......................................................................... 58 4.4.1 Gense et texte de rfrence .............................................................. 58 4.4.2 Rapprochement des instructions successives............................. 59 4.4.3 La pratique ............................................................................................... 60 Les courriers dmatrialiss........................................................................... 65 4.5.1 Les courriers dmatrialiss en pratique .................................... 66 4.5.2 La dmatrialisation sur le terrain................................................ 69 4.5.3 Le consentement clair : une exigence essentielle................. 70 4.5.4 Le cadrage : llment manquant ................................................... 76 Les motifs dabsence lgitimes....................................................................... 77 4.6.1 Les documents nationaux................................................................... 79 4.6.2 Les documents rgionaux et locaux ............................................... 80

4.5

4.6

5 - LES PRCONISATIONS DU MDIATEUR NATIONAL ........85

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 Un point pralable : existe-t-il une politique de radiation Ple emploi ? ..................................................................................................................... 85 Lamalgame entre absence entretien et refus de remplir ses obligations................................................................................................................ 86 La graduation des sanctions............................................................................ 87 Les entretiens par tlphone .......................................................................... 88 La dmatrialisation des services ................................................................ 88 Les dlgations de signature........................................................................... 89 Les motifs lgitimes dabsence....................................................................... 90

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AVANT PROPOS
Comme je lavais annonc dans mon dernier rapport annuel, voici un rapport intermdiaire spcifiquement consacr au sujet de la gestion de la liste des demandeurs demploi, avec un focus sur les radiations pour absence convocation. Rgulirement le sujet ressurgit dans la presse et cet t na pas fait exception. Cest comprhensible quand on sait ce qutre radi signifie : le plus souvent, cest vivre deux mois sans revenus. Factures et loyers impays, problmes bancaires, manger aujourdhui, soigner les enfants demain une preuve que mme un salari socialement insr ne saurait surmonter sans dommages. Radier un chmeur est une dcision grave. Les sanctions aujourdhui infliges aux demandeurs demploi qui se soustraient leurs obligations ont t cres par la loi, laquelle charge Ple emploi de les appliquer. Cest dailleurs ce mme texte qui, tout en renforant le contrle, a renforc les droits en crant le Mdiateur National. Cest prcisment grce cette fonction, dans laquelle jobserve quotidiennement le fonctionnement de Ple emploi, que je peux donner une vue de lintrieur sur la question des radiations. Pour rdiger ce rapport, jai enqut, interrog, chang, en toute indpendance, conformment mes prrogatives. Je veux maintenant donner lire chacun, comme dans un livre ouvert, la faon dont sappliquent la loi et les textes rglementaires et comment sont gres les radiations Ple emploi. Cest un sujet sensible. De diffrentes faons, il touche tout la fois ceux qui sont radis, ceux qui radient et ceux qui ont des convictions sur le sujet. Cest la raison pour laquelle je nai voulu luder aucune question : quotas de radiations, politique du chiffre, radiations automatiques, radiations en t, entretiens tlphoniques, courriers dmatrialiss, effet rtroactif des dcisions et graduation des sanctions, notamment.

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Le Snat, lAssemble Nationale, le Conseil conomique Social et Environnemental, les sites et associations de dfense des chmeurs ont tous crit sur le sujet. Jai t auditionn par les trois premiers, les mdiateurs de Ple emploi travaillent quotidiennement avec les autres. Leurs conclusions sont toutes pertinentes et tmoignent dune connaissance approfondie du sujet. Mais leurs constats et propositions nont jusqu prsent rencontr que peu dcho auprs de celles et ceux qui ont en charge la gestion de cette mission difficile. Jen cite bien volontiers de larges extraits dans les pages qui suivent car ces textes de bon sens tayent les propositions que la loi et ma conviction mamnent formuler dans ce rapport. Lautre partie de ma mission consistera, de lintrieur, les soutenir et uvrer pour leur ralisation. Je prcise nouveau que ce rapport porte sur les radiations pour absence aux diffrentes formes de convocations et sur la faon dont cette absence est assimile un refus de rpondre aux obligations qui incombent aux demandeurs demploi. Enfin, Ple emploi est la veille dun changement majeur avec lannonce faite, dans le cadre du Plan Stratgique Ple emploi 2015, de labandon de lobligation de Suivi Mensuel Personnalis (le SMP, qui consiste convoquer les demandeurs demploi chaque mois). Lobjectif est de permettre aux conseillers de choisir les meilleures modalits daccompagnement et de mobiliser leur temps pour les personnes qui en ont le plus besoin. La baisse du nombre de convocations va-t-elle conduire celle des sanctions et des litiges ou faire merger une nouvelle typologie des radiations ? Nous entrons dans une phase dobservation.

Jean-Louis Walter

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-1CADRE JURIDIQUE ET TEXTES DE RFRENCE

Les mille-feuilles franais sont rgulirement points du doigt et le Mdiateur National de Ple emploi a dj eu loccasion de sexprimer sur les empilements des textes qui nous rgissent. Le cadre de rfrence des radiations de la liste des demandeurs demploi sinscrit dans cette veine. Autour de la loi, se sont articuls et succds pas moins de 11 tages de circulaires de la DGEFP, dinstructions et dinterprtations de Ple emploi.

1.1 LOI N2008-758 DU 1ER AOT 2008 RELATIVE AUX DROITS & OBLIGATIONS DES DEMANDEURS DEMPLOI, CODE DU TRAVAIL
Cette loi, qui cr Ple emploi, numre les obligations qui simposent aux demandeurs demploi (article L5411-6) : tre immdiatement disponible pour occuper un emploi, tre orient et accompagn dans sa recherche par Ple emploi. participer la dfinition et l'actualisation dun projet personnalis d'accs l'emploi. accomplir des actes positifs et rpts de recherche d'emploi. accepter les offres raisonnables d'emploi .

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Elle dtaille la procdure de radiation et les voies de recours : Article R5412-1 Le directeur gnral de Ple emploi ou la personne qu'il dsigne en son sein [le directeur dagence(1)], radie les personnes de la liste des demandeurs d'emploi dans les cas prvus aux articles L. 5412-1 et L. 5412-2. Article R.5412-7 La dcision de radiation du demandeur d'emploi intervient aprs que l'intress a t mis mme de prsenter ses observations crites. La dcision, notifie l'intress, est motive. Elle indique la dure de la radiation. Article R.5412-8 La personne qui entend contester une dcision de radiation de la liste des demandeurs d'emploi forme un recours pralable devant le Directeur Gnral de Ple emploi ou la personne qu'il dsigne en son sein. Ce recours n'est pas suspensif. Dans ce cadre, larticle L5412-1 du code du travail numre les motifs de radiation de la liste des demandeurs demploi, applicables la personne qui : Ne peut justifier de l'accomplissement d'actes positifs et rpts de recherche demploi. Refuse deux reprises et sans motif lgitime une offre raisonnable d'emploi. Refuse sans motif lgitime : a) d'laborer ou d'actualiser son projet personnalis d'accs l'emploi; b) de suivre une action de formation ou d'aide la recherche d'emploi s'inscrivant dans le cadre du projet personnalis d'accs l'emploi ; c) de rpondre toute convocation des services et organismes mentionns l'article L.5311-2(2) ou mandats par ces services et organismes ; d) de se soumettre une visite mdicale destine vrifier son aptitude au travail ;
(1) Instruction Ple emploi n2011-193 du 24 novembre 2011 relative la procdure de radiation de la liste des demandeurs demploi. (2) Les services de l'tat chargs de l'emploi et de l'galit professionnelle ; Ple emploi ; LAFPA.

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e) une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation ; f) une action d'insertion ou un contrat aid.

1.2 CIRCULAIRE DE LA DGEFP(3) N2008-18 DU 5 NOVEMBRE 2008 RELATIVE LA MISE EN UVRE DU PROJET PERSONNALIS DACCS LEMPLOI ET LOFFRE RAISONNABLE DEMPLOI
Cette circulaire dtaille les conditions dans lesquelles le refus dlaborer ou dactualiser le projet personnalis daccs lemploi (PPAE) peut tre sanctionn. Dans lesprit de la loi 2008-758, cest le refus sans motif lgitime du contenu du PPAE qui est vis. Ce manquement est qualifi de sanctionnable , mais il est prcis quil doit rsulter dun acte intentionnel du demandeur demploi . Ce sont deux prcisions importantes. Le refus dlaborer ou dactualiser le PPAE entrane donc linterdiction de se rinscrire pendant une dure de deux mois. En cas de manquements rpts, cette dure peut tre accrue jusqu six mois (article R. 5412-5 du code du travail).

1.3 CIRCULAIRE DE LA DGEFP N2009-03 DU 18 FVRIER 2009 RELATIVE AU SUIVI DE LA RECHERCHE DEMPLOI
Cette circulaire prcise la procdure applicable au suivi de la recherche demploi, en donnant des indications oprationnelles
(3)

Dlgation Gnrale l'Emploi et la Formation Professionnelle.

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pour la mise en uvre de la loi n2008-758 du 1er aot 2008 et du dcret n2008-1056 du 13 octobre 2008 relatifs aux droits et obligations des demandeurs demploi et au suivi de la recherche demploi. Elle rappelle que le contrle de la recherche demploi est uniquement exerc par les agents de Ple emploi. Mais elle prcise aussi quil appartient aux DDTEFP de veiller ce que Ple emploi procde activement la mise en place des projets personnaliss daccs lemploi (PPAE), leur actualisation et au respect des engagements pris dans ce cadre par les demandeurs demploi. Pour ce faire, les DDTEFP sont invites sappuyer sur les statistiques devant vous tre transmises mensuellement par Ple emploi, portant notamment sur le nombre de PPAE tablis et les radiations prononces. Une fois encore, on remarque que les radiations sont prsentes comme des sanctions une position qui nest pas toujours celle de la DGEFP ; cette qualification soumet leur mise en uvre un dispositif contraignant, en matire de date deffet par exemple.

1.4 INSTRUCTION ANPE DU 5 DCEMBRE 2005 RELATIVE LA GESTION DE LA LISTE DES DEMANDEURS DEMPLOI
Cette instruction nous y reviendrons au chapitre 4 a modifi une instruction de 1992, en fixant la date deffet des radiations celle de leur notification au demandeur demploi.

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Le barme des dures de radiation circulaire DGEFP du 5 novembre 2008

Articles du code du travail Premier manquement Manquements rpts

L. 5412-1
Insuffisance de recherche demploi Refus de contrat dapprentissage Refus de contrat de prof. Refus de formation Refus daction dinsertion Refus de contrat aid

15 jours

1 6 mois

L. 5412-1 Refus dune visite mdicale Deux refus demploi Refus laborer/actualiser PPAE Absence* convocation

2 mois

2 6 mois

L.5412-2 & L. 5426-2 Dclarations inexactes ou mensongres

6 12 mois

* Par cette formulation, la DGEFP introduit la notion dabsence convocation , alors que le code du travail ne prvoit que le refus de rpondre une convocation . Comme on le verra plus loin, cette substitution fait disparatre le caractre intentionnel attach qui caractrise le refus.

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1.5 INSTRUCTION PLE EMPLOI n2011-193 DU 24 NOVEMBRE 2011 RELATIVE LA PROCDURE DE RADIATION DE LA LISTE DES DEMANDEURS DEMPLOI
Lun des objets de cette instruction est de ramener la date deffet des radiations celle du manquement aux obligations constat. La procdure de radiation est par ailleurs trs dtaille. En prambule, elle rappelle que les dcisions de radiation font suite linobservation par les demandeurs demploi des obligations essentielles qui dcoulent de leur inscription sur la liste des demandeurs demploi et de leur intention de recherche demploi expressment dclare. Elle stipule aussi que les dcisions de radiation exigent une apprciation au cas par cas des situations individuelles . La formulation est remarquer. A partir de la loi, elle classe les motifs de radiation en trois groupes, qui correspondent au barme de dure des sanctions :
Il existe trois groupes de motifs de radiation : 1. Le premier groupe est constitu des motifs suivants : - L'insuffisance dactes positifs et rpts en vue de retrouver un emploi, de crer ou de reprendre une entreprise ; - Le refus d'une action de formation ou d'aide la recherche d'emploi s'inscrivant dans le cadre du PPAE ; - Le refus dune proposition d'un contrat dapprentissage ou dun contrat de professionnalisation ; - Le refus dune action dinsertion ou d'une offre de contrat aid. 2. Le second groupe est relatif : - Au refus, sans motif lgitime et deux reprises, d'une offre raisonnable d'emploi ; - Au refus d'laborer ou d'actualiser le PPAE; - Aux absences convocation, y compris les convocations une visite mdicale en vue de vrifier laptitude au travail ou certains types demploi. 3. Le troisime groupe est relatif aux dclarations inexactes ou mensongres pour tre ou demeurer inscrit sur la liste des demandeurs demploi .

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Lobligation de rpondre toute convocation (art. L.5412-1 3) c) et d) du code du travail) gnre la grande majorit des radiations. Elle est reprise dans linstruction sous la formulation se rendre toute convocation un changement qui motive les prcisions suivantes :
Le demandeur demploi doit toujours venir en personne la convocation. Il ne peut pas se contenter de rpondre par courrier pour sabstenir de se dplacer. En cas dempchement, le demandeur demploi a la possibilit dappeler le 3949 pour prvenir de son indisponibilit pour le rendezvous et en donner le motif. Dans ce cas, le conseiller apprcie la nature de ce motif au regard de la situation individuelle et particulire du demandeur demploi []. Il doit galement tenir compte des ventuelles prcdentes demandes de modifications de rendez-vous. Toutes ces circonstances doivent tre justifies et cest au demandeur demploi de fournir la preuve de la ralit du motif lgitime. Ce dernier est apprci au cas par cas par le conseiller []. Si le motif invoqu nest pas considr comme lgitime, soit au regard des lments de fait, soit pour absence de preuve, une radiation sera dcide par le directeur dagence sur la base du dossier constitu par le conseiller .

Le passage de la notion de rpondre se rendre une convocation nest pas que smantique. Nous y reviendrons lorsque nous voquerons le cas litigieux des radiations pour absence un entretien tlphonique. On remarque aussi que cest au demandeur demploi quil appartient dapporter la preuve de la ralit du motif lgitime de son absence. Les autres motifs de radiation dtaills par linstruction (refus doffre raisonnable demploi, de contrat aid, etc.) nimpactent pas directement notre propos. Lautre chapitre qui nous concerne est celui consacr la procdure de radiation.

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En pralable sont rappels des principes :

La dcision de radiation du demandeur d'emploi intervient aprs que l'intress a t mis mme de prsenter ses observations crites. Les dcisions de radiation relvent de la comptence du Directeur Gnral de Ple emploi, qui a dlgu sa signature aux directeurs dagence. Seul le directeur dagence nommment dsign reoit dlgation de signature et il ne peut la subdlguer aucun agent de son agence.

Un autre rappel formul dans linstruction na jamais t constat dans les dossiers soumis la mdiation :
Avant que la dcision de radiation ne soit prise, le demandeur demploi a la possibilit de solliciter un entretien au cours duquel il lui est possible dexpliquer plus prcisment sa situation ou dvoquer tout vnement susceptible de favoriser lapprciation du directeur dagence. Le droit daccompagnement reconnu au demandeur demploi lui permet, sil le souhaite, de se faire accompagner par une personne de son choix. A titre d'exemple, celle-ci peut tre : un reprsentant dun syndicat de salaris, dune organisation de chmeurs ou dune association ; un avocat ; un interprte ; ou un simple particulier. Le droit dtre entendu et dtre accompagn pour tout demandeur demploi qui le souhaite ne le dispense pas de faire valoir ses observations crites avant que ne soit prise la dcision de radiation.

Larticle R.5412-7 du code du travail est enfin repris pour rappeler que la dcision, notifie l'intress, est motive .
La motivation de la dcision de radiation doit tre claire, explicite, dtaille et individuelle. En effet, dans la plupart des cas, le directeur dagence exerce un pouvoir dapprciation non seulement sur le motif lgitime invoqu pour viter la radiation, mais galement, en cas de manquement rpt, sur la dure de la radiation qui doit tre proportionne la gravit du manquement. Elle ne peut donc pas se borner faire rfrence aux textes en application desquels elle est prise. Elle doit noncer clairement l'obligation laquelle le demandeur demploi tait tenu, exposer de faon dtaille et prcise le ou les manquements constats.

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1.6 INSTRUCTION PLE EMPLOI N2012-89 DU 11 JUIN 2012 RELATIVE AUX IMPRIMS UTILISER DANS LE CADRE DE LA GESTION DE LA LISTE DES DEMANDEURS DEMPLOI
Lobjet de cette instruction est de dtailler les conditions dutilisation des imprims actuellement utiliss dans la gestion de la liste des demandeurs demploi. Il est soulign quil sagit de modles nationaux qui ne peuvent tre modifis sans remettre en cause leur valeur juridique. Viennent ensuite deux prcisions importantes pour la suite de notre propos. La premire concerne la signature des dcisions de radiation :
Les noms et prnoms du signataire doivent tre indiqus sur chaque dcision, cet lment conditionnant la rgularit de la dcision. [] On rappelle que seul le Directeur dagence bnficiaire dune dlgation de signature du Directeur Gnral est comptent pour signer une dcision de radiation .

La seconde figure dans la prsentation des imprims, o lon relve que lamalgame entre absence une convocation et refus de rpondre une convocation est banalis :
Limprim n402-B correspond lavertissement avant une radiation de deux mois (deux six mois en cas de manquements rpts) en cas dabsence convocation .

1.7 INSTRUCTION PLE EMPLOI N2012-120 DU 30 JUILLET 2012 RELATIVE LA CESSATION DINSCRIPTION
Cette instruction rcente traite de la cessation dinscription , qui est une autre forme de radiation, mais qui ne comporte pas laspect dune sanction. Elle entre moins directement dans notre

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propos que celle du 24 novembre 2011, mais elle jalonne des terrains sur lesquels est aussi appele la mdiation. Les motifs de cessation dinscription y sont rappels de faon exhaustive : Le non-renouvellement de la demande demploi
Les demandeurs demploi sont tenus de renouveler chaque mois leur demande demploi. A dfaut, ils cessent automatiquement dtre inscrits.

Les changements de situation pouvant donner lieu cessation dinscription

La reprise dactivit, sauf si le demandeur demploi dclare quil est toujours la recherche dun emploi. Lobtention dune pension dinvalidit de catgories 2 et 3 au sens de larticle L. 341-4 du code de la scurit sociale. Lchance du titre de sjour pour les travailleurs trangers.

Les procdures d'avertissement pralable et de dcision de cessation d'inscription sont calques sur celles applicables aux autres radiations, y compris en matire de date deffet, qui est fixe celle du fait gnrateur.

1.8 AUTRES INSTRUCTIONS DE LA DIRECTION GNRALE DE PLE EMPLOI

Parmi les autres textes notables figure galement linstruction PE-CSP-2009-11 du 24 mars 2009 relative au suivi de la recherche demploi, qui reprend la circulaire DGEFP n2009-03 du 18 fvrier 2009 mentionne au paragraphe 1.3 ci-dessus. Enfin, linstruction PE-CSP-2010-150 du 26 aot 2010 relative au suivi mensuel personnalis est celle qui codifie, notamment, les entretiens tlphoniques et prcise quune radiation peut tre prononce en cas dchecs rpts pour avoir le demandeur demploi au tlphone.

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1.9 LES AVIS DE LA DIRECTION DE LA RGLEMENTATION DE PLE EMPLOI

La direction de la rglementation de Ple emploi a rcemment publi trois Questions/Rponses relatives aux radiations. Lune delles concerne le Mdiateur. DEGL12, Dcembre 2011 En cas de contestation d'une dcision de radiation, le recours administratif constitue un pralable obligatoire au recours contentieux. Il sagit dun recours gracieux port devant le directeur dagence. Le dlai pour former un recours pralable a galement t fix 2 mois. DEGL13, Dcembre 2011 La dcision de radiation intervient aprs que le demandeur demploi a t mis mme de prsenter ses observations crites. Il convient dajouter cinq jours au dlai de quinze jours initialement prvu afin de tenir compte du dlai dacheminement du courrier ainsi que des dimanches et jours fris. DEGL13, Dcembre 2011 Le recours au Mdiateur de Ple emploi n'est pas un recours administratif obligatoire. En matire de gestion de la liste [des demandeurs demploi], seul le recours devant le directeur dagence, auteur de la dcision, est obligatoire avant toute saisine du juge administratif et est mentionn en tant que tel dans les courriers. Le recours devant le mdiateur de Ple emploi ne suspend donc pas le dlai de recours contentieux contrairement au recours pralable adress au directeur dagence.

1.10 LES INSTRUCTIONS ET DIRECTIVES RGIONALES

Souvent, les textes lgislatifs et les instructions de la Direction Gnrale font lobjet de dclinaisons rgionales. La gestion de la liste des demandeurs demploi et les radiations ne fait pas

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exception et des rdactions rgionales peuvent sajouter lensemble dj consquent dtaill ci-dessus. Par exemple, une instruction mise du 21 juin 2012 intitule Instruction rgionale relative la gestion de la liste des demandeurs demploi prcise :
La prsente instruction a pour objectif lharmonisation des pratiques de lensemble des agences de Ple emploi en matire de gestion de la liste, par un rappel concis et oprationnel du cadre juridique respecter []. Lorsque, suite un manquement du demandeur demploi ses obligations, une procdure de radiation est engage, seule lexistence dun motif lgitime peut faire chouer la procdure. En principe, le motif lgitime est attest par un justificatif crit quil convient dexiger .

Les motifs lgitimes mentionns ci-dessus ne sont pas prciss par le code du travail, dont larticle L.5412-1 se borne autoriser la radiation du demandeur demploi qui refuse sans motif lgitime [] de rpondre toute convocation . Cest la raison pour laquelle des interprtations, souvent rgionales mais parfois plus locales, sont rdiges destination des agences. Les degrs de dtail et dexigence varient dun lieu un autre. Nous y reviendrons dans le chapitre 4.

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-2DONNES CHIFFRES

2.1 LES SORTIES DE CATGORIES A, B, C POUR RADIATION ADMINISTRATIVE

600 575 550 525 500 475 450 425 400 375 350 325 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 0 Janvier Fvrier Mars Avril Mai Juin Juillet Aot 595 571 529 521 492

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Septembre Octobre Novembre Dcembre

Niveaux mensuels cumuls Donnes brutes en milliers Source : STMT - Ple emploi

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Volume mensuel moyen (1) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Rad. administr. 49,6 47,6 41,0 44,0 43,4 41,3 (2) DEFM ABC 3209,0 3105,9 3630,0 3951,4 4125,4 4381,1

Ratio (1) / (2) 1,55 % 1,53 % 1,13 % 1,11 % 1,05 % 0,94 %

Ratio sortie / DEFM A, B, C fin de mois

Niveaux mensuels cumuls Donnes brutes en milliers Source : STMT - Ple emploi

2.2 LES RADIATIONS ADMINISTRATIVES : BAISSE DE LA PART DES DEMANDEURS DEMPLOI INDEMNISS
32,0%

31,3% 30,3%

30,5%

29,0%

28,5% 27,9%

27,5%

26,0%

24,4%
24,5%

23,0%

21,5%

20,0%

2007

2008

2009

2010

2011

Niveaux annuels issus de la STMT - Donnes brutes en % Source : STMT - Ple emploi

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2.3 LES MOTIFS DE RADIATION

4% 5% Reprise d'emploi 30% Dfaut d'actualisation Radiation GL3 15% Arrt de recherche Formation Autres 35%

11%

Source : enqute trimestrielle des sortants Ple emploi.

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2.4 LES CHIFFRES DE LA MDIATION

7%

Radiations Autres

93%

La part des radiations dans les rclamations reues par les mdiateurs au premier semestre 2012
Radiations : 571 Autres : 7951

2% 8% Absence convocation Refus daccompagnement 90% Insuffisance de recherche demploi

Les motifs de radiation dans les rclamations reues par les mdiateurs au premier semestre 2012
Absence convocation : 511 Refus daccompagnement : 46 Insuffisance de recherche demploi : 14

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-3RADIATION : PROCDURE ET RECOURS

Avant de dcrypter les pratiques qui sont susceptibles de crer des incidents, il est utile de suivre le parcours dun demandeur demploi, de son inscription jusqu son ventuelle radiation. Pour clairer notre propos, nous avons interrog de nombreux directeurs dagence, en mtropole et dans les DOM, sur le sujet des radiations et des dispositifs et pratiques y affrant. Leurs rponses illustrent les paragraphes qui suivent. Autour des procdures lgales qui sont naturellement appliques prospre une diversit dapproches et de faons de faire qui peut surprendre. On y verra videmment limpact de la taille des agences sur lorganisation, mais galement lexpression des personnalits et des postures.

3.1 PROCDURE DE RADIATION : LE FONCTIONNEMENT SUR LE TERRAIN

Information des demandeurs demploi Lors de lentretien dinscription, chaque demandeur demploi est inform de ses droits et obligations (conformment larticle R.5411-4 du code du travail). Hormis linformation orale, il peut se voir remettre un livret, assister la projection dun film ou se voir proposer un atelier spcifique.

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 Avertissement avant radiation Ds lors quun entretien est programm, il est saisi dans le systme informatique. Si le systme nest pas renseign lissue de lentretien, il va dclencher lenvoi dun courrier davertissement avant radiation pour absence convocation (des courriers davertissement peuvent tre envoys manuellement pour dautres motifs que les absences convocations). Pour larrter, il est ncessaire, dans les 48 heures, de saisir un abandon de procdure ou un rsultat dentretien. De plus en plus, les courriers sont envoys par lintermdiaire dun routeur. Cela peut gnrer un dlai dacheminement supplmentaire dune journe.

Qui peut arrter un avertissement avant radiation ?

Dans la premire phase de la procdure, une large marge dintervention est souvent laisse au conseiller, qui connat les demandeurs demploi dont il assure laccompagnement. Lquipe locale de direction comprend le directeur dagence, son adjoint et les responsables dquipes. Le rle du ple Appui Gestion, qui a en charge les affaires administratives, consiste rceptionner les courriers des demandeurs demploi et suspendre immdiatement la procdure de radiation ds que sont prsents des motifs dabsence lgitimes.

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 Observations des demandeurs demploi Les courriers des demandeurs demploi qui rpondent au courrier davertissement pour justifier leur absence sont gnralement reus lagence par le ple Appui Gestion, le service courrier ou par un agent ddi. Celui-ci rgularise les dossiers qui prsentent des motifs lgitimes et justifis. Les autres cas sont soumis un examen complmentaire qui dterminera la suite de la procdure. Ses modalits sont diverses selon les agences : il est souvent collgial, mais peut aussi tre la prrogative exclusive du directeur dagence ou, plus rarement, du conseiller.

Qui traite les observations et dcide ?

Par contraste avec la phase prcdente, la prsence du directeur dagence est plus affirme. Le conseiller reste trs prsent et bnficie toujours de lappui de lquipe de direction. Plus de 40% des dcisions sont prises plusieurs.

Confirmation de radiation Une fois les observations des demandeurs demploi prises en compte et tous les avis concerns recueillis, les courriers de confirmation (ou non) de radiation sont signs par le directeur dagence ou les dlgataires nomms par le Directeur Gnral.

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Lobservation de ce dispositif appelle plusieurs remarques. La premire est que les radiations ne sont pas automatiques. Cest une vidence qui vient propos pour contredire la rumeur. Il est par contre rel que, comme dans certaines circonstances dcrites ci-dessus, lenvoi de lavertissement avant radiation est automatique, mais cela nest pas choquant sur le principe, puisquavertissement ne signifie pas dcision. Par contre, dans lexercice de la mdiation, on constate parfois que la dcision de radiation nest pas signe de faon conforme, soit une signature illisible sans nom et prnom, soit une dlgation de signature non conforme. On a vu au paragraphe 1.5 ci-dessus que linstruction Ple emploi n2011-193 du 24 novembre 2011 stipulait que, pour prendre les dcisions de radiations, le Directeur Gnral de Ple emploi dlguait sa signature aux directeurs dagence : Seul le directeur dagence nommment dsign reoit dlgation de signature et il ne peut la subdlguer aucun agent de son agence . Pourtant, la dcision du Directeur Gnral n2012-07 du 16 janvier 2012 dlgue plus largement :
Dlgation de signature est donne aux personnes dsignes aux articles II et III de la prsente dcision leffet de, au nom du directeur gnral de ple emploi, prendre les dcisions de radiation, [] ainsi que les dcisions statuant sur les recours pralables obligatoires forms contre ces dcisions . Article II - Sont bnficiaires de la dlgation mentionne larticle I de la prsente dcision, sous une forme permanente, les personnes ciaprs nommment dsignes : [liste de personnes sans qualit prcise, des directeurs dagence, des directeurs adjoints]. Article III - En cas dabsence ou dempchement des personnes dsignes larticle II de la prsente dcision, sont respectivement bnficiaires de la dlgation mentionne larticle I de la prsente dcision, sous une forme temporaire, les personnes ci-aprs nommment dsignes : [liste de personnes sans qualit prcise, directeur rgional adjoint, directeur territorial, adjoint au directeur, responsable dquipe de production, responsable appui production, rfrent rglementaire et applicatif, etc.].

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Il savre que linstruction n2011-193 du 24 novembre 2011 vient dtre rectifie, pour la mettre en conformit avec les dlgations donnes en janvier 2012. Publi dans le bulletin officiel de Ple emploi n100 du 5 octobre 2012, le rectificatif supprime la phrase Le Directeur Gnral a dlgu sa signature aux directeurs dagence . Plus loin, le terme directeur dagence a t remplac par celui dagent : seul lagent nommment dsign reoit dlgation de signature. [] La dlgation cesse de produire effet avec le dpart de lagent qui en tait le titulaire . La mention ou autre agent est ajoute au dernier alina : Le directeur dagence ou autre agent dlgataires ne peuvent en aucun cas subdlguer leur signature .

Qui dlgue sa signature et qui ?

Une majorit de directeurs dagence dlgue leur signature leur adjoint et/ou aux responsables dquipes. La taille de lagence est dterminante sur le mode dorganisation et 78% des directeurs estiment que limiter les dlgations de signature perturberait le fonctionnement de lagence ( Il faut une continuit de service par lquipe locale de direction par dlgation ).

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Cette rvision met la rgle en concordance avec la pratique et rpond de surcrot aux vux dune majorit de directeurs dagences. A la lecture de la liste des dlgataires, il pourrait sembler que lon soit pass dun extrme lautre. La dcision de radiation est un acte grave et impliquant, qui ncessite une forte stature professionnelle et morale. Naturellement, rien ne permet daffirmer que les dlgations actuelles ne rpondent pas ces critres. Cependant, la banalisation de cette responsabilit et son loignement du directeur dagence est un point de vigilance.

Concernant les motifs de radiations, les statistiques de Ple emploi et les observations des mdiateurs convergent : la majorit des radiations sont motives par les absences convocation. A contrario, les absences pour insuffisance de recherche demploi sont rares et celles pour refus doffre raisonnable demploi en quantit quasi insignifiante. La ralit est donc loigne de la politique de radiation parfois voque. La pratique des directeurs dagence permet par ailleurs dclairer dautres ralits, auxquelles ils sont assez quotidiennement confronts. Derrire le motif rgulirement invoqu par les demandeurs demploi de la convocation non reue se cachent souvent des situations qui refltent les difficults actuelles : souvent les personnes nhabitent pas ou plus ladresse quelles ont indique, soit quelles nen naient plus les moyens, quelles soient retournes chez leurs parents, voire quelles sont ltranger. Nombreux sont ceux qui veulent afficher une adresse Paris, estimant que cela facilitera leur recrutement. Mais il suffit que le courrier ne suive pas comme prvu et cest la radiation. A propos des convocations non reues, un certain nombre de constats et rflexions simposent. Le premier est que cest le motif invoqu par la trs grande majorit des personnes qui dposent une rclamation (cf. donnes chiffres). Mais, on stonnera aussi du nombre de personnes qui dclarent navoir reu ni courrier de convocation, ni avertissement avant radiation mais qui reoivent par contre la dcision de radiation. Cest sans doute vrai. Ou peut-tre pas. La faon

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actuelle denvoyer des courriers simples non recommands ne permet pas de le savoir. Le spectre des radiations pendant lt ressurgit tous les ans. Bien entendu, il nexiste aucune politique dlibre de Ple emploi en la matire. Il y a par contre un aspect technique auquel il est ncessaire de veiller. Les demandeurs demploi ont droit des autorisations dabsence : la loi prvoit quils peuvent sabsenter 35 jours par an, mais quils doivent en informer Ple emploi, ne serait-ce que pour viter dtre convoqus ces priodes. Certains oublient de le faire. Dautres le font, mais sans compter. Au 36me jour, le systme informatique dclenche automatiquement un transfert de catgorie cest--dire que la personne quitte la catgorie des demandeurs demploi disponibles pour occuper un emploi. Ce nest pas une sanction, mais lindemnisation est interrompue. Lagent de Ple emploi qui saisit le cong ne voit pas les jours qui ont ventuellement dj t pris. Il ny a donc pas dalerte qui permettrait de prvenir le demandeur demploi que sa demande dpasse le nombre de jours autoriss. La ralit dmontre quil y a aussi des situations plus franches, telle cette rcente rclamation qui comprenait une demande de congs de plus de 40 jours Il faut aussi remarquer que, dans les rclamations adresses au Mdiateur National, les radiations pour une dure allonge compte tenu de manquements antrieurs sont rarissimes. Aucune na encore t vue en 2012. Au final, on reconnatra que le rle du signataire des dcisions de radiations, est difficile. La coordination avec ses quipes qui connaissent individuellement les demandeurs demploi est essentielle. En rgion parisienne, les agences comptent rgulirement plus de 60 agents et conseillers : on conoit aisment quon ne puisse connatre individuellement chaque demandeur demploi et sa situation particulire. Confier le tri prliminaire des courriers dexplication des demandeurs demploi au service courrier peut surprendre, mais on constate que celui-ci napplique quun filtre positif, qui arrte les procdures, et que les autres configurations sont toujours soumises un conseiller.

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3.2 LES RECOURS

Les demandeurs demploi disposent aujourdhui de trois voies pour contester une dcision de radiation prononce leur encontre : Le recours pralable Un recours pralable adress au directeur dagence. Cest une dmarche inscrite dans le code du travail (art. R.5411-18 et R.5412-8). Elle est obligatoire avant tout recours contentieux. Le recours contentieux Si le recours pralable na pas permis de donner satisfaction au demandeur demploi, il peut former un recours contentieux devant le tribunal administratif. Le recours contentieux nest pas gratuit et doit tre accompagn dun timbre fiscal de 35,00 euros, sauf pour les bnficiaires de laide juridictionnelle (gratuit en projet). La saisine du mdiateur Depuis la loi 2008-758, les personnes radies peuvent aussi saisir le Mdiateur de Ple emploi, qui est comptent ds quune dcision prise au premier niveau (cest--dire celui de lagence) est conteste. Cela implique a contrario quil ne peut pas intervenir au stade de lavertissement avant radiation (GL2), dont lobjectif est prcisment dentendre les observations et la contestation avant la sanction envisage. Le recours au Mdiateur est un droit nouveau, qui sajoute ceux existant, sans sy substituer. Il ne remplace pas les voies de recours dtailles ci-dessus et ninterrompt pas les dlais prvus pour les exercer. Pour le demandeur demploi comme pour Ple emploi, cest cependant une voie rapide et souple qui, en cas de mdiation positive, simplifie les traitements et peut viter les actions contentieuses.

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Le Mdiateur nest pas mentionn dans linstruction Ple emploi n2011-193 du 24 novembre 2011 relative la procdure de radiation de la liste des demandeurs demploi, ni dans les documents et courriers des demandeurs demploi. La question de la bienveillance, de lhumanit mrite certainement dtre voque. Les conseillers et les directeurs dagences appliquent les consignes dfinies par linstitution et la loi, ce qui nest pas toujours une mission facile. Il faut de surcrot souligner que, dans le cadre de la mdiation, les rclamations lies aux radiations sont celles qui se rsolvent le plus vite, autour dun consensus en faveur des demandeurs demploi. Dans lunivers trs rglement de Ple emploi, cest lun des champs dans lesquels existe un large pouvoir dapprciation. Il est nanmoins invitable que la personnalit des directeurs dagences auxquels il est propos de rviser leur dcision entre en ligne de compte.

On a refus de me donner un rendez-vous

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Je suis quelqu'un d'honnte et droit De : bm Envoy : mardi 10 avril 2012 16:35 : Mdiateur National Objet : FW: Je vous envoi cet email afin de contester ma radiation de la liste des demandeurs d'emploi. En effet suite une absence un entretien professionnel dont je n'tai pas au courant, j'ai appris le 28 mars 2012 par courrier que l'on m'a radier des listes de demandeur d'emploi. Au chmage depuis juin 2010, j'ai toujours rspecter mes engagements vis a vis de pole empoi et je m'efforce depuis chercher un emploi, de plus je suis interdit bancaire et dcouvert la banque de -2300 euros et je viens de deposer un dossier de surrendettement la banque de france. Je suis quelqu'un d'honnete et droit et je ne comprends absolument pas cette dcision injuste et difficile vu ma situation financire actuelle. Les fin de mois sont extremement difficile car je me retrouve toujours a dcouvert et j'spre que vous pourrez faire quelque chose mon dossier pour que je retourve mes droits et que je puisse retrouver mes allocations ds le mois d'avril. En vous remerciant d'avance.

Courrier, appel tlphoniques et ASS perdus

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Dans leur Lettre Ouverte du 18 septembre 2012, les sites de dfense des chmeurs Recours Radiation et Actuchomage.org donnent leur clairage sur la procdure de recours, dans laquelle ils estiment la dfense du demandeur demploi insuffisamment assure, alors que ce nest que lapplication de la loi :
A Ple emploi, tout se fait selon une procdure dcide et mise en uvre de manire totalement interne. La dcision de radiation est prise par le directeur de lagence o est inscrit le demandeur demploi. Le recours interne se fait auprs du mme directeur qui a pris la dcision de sanction quelques jours auparavant .

3.3 PAROLES DE DIRECTEURS DAGENCES

Parmi les questions poses aux directeurs dagences figuraient celles-ci : Est-il procd des radiations pour absence un entretien tlphonique ? Est-il procd des radiations pour retard un entretien ? Vous donnez-vous une marge dinterprtation des motifs lgitimes dabsence ? Appliquez-vous une graduation, en laissant une deuxime chance si cest un premier manquement ? Labsence une convocation est-elle assimile un refus de rpondre aux obligations fixes par la loi ? Sil est demand, le droit daudition et daccompagnement du demandeur demploi, est-il accord ? Les rponses, dtailles dans les diagrammes ci-aprs, sont illustratives de la diversit des pratiques, qui sadaptent aux contextes locaux, la taille des agences, aux personnalits.

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Est-il procd des radiations pour absence un entretien tlphonique ?

La prise en compte de la rcidive est une constante dans la gestion des radiations et reflte une ralit vcue par les conseillers. Verbatim Oui bien sr . Oui, cest une consigne rcente de septembre 2012 . Non : convocation physique si absence entretien tlphonique . Aucune radiation autorise pour absence entretien tlphonique . Seulement sil y a une forte rcidive . Non, sauf rcidive .

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Est-il procd des radiations pour retard un entretien ?

La pratique trs majoritaire est de ne pas sanctionner le retard un entretien. Pour les 17% dagences qui sautorisent le faire, cest la notion de rcidive qui est encore une fois dterminante. Verbatim Non : on donne un nouveau rendez-vous . Non, trs rarement . Non. Demande dexcuse crite, puis nouveau rendez-vous . Jamais en premier manquement. Seulement si rptition du retard . Cela dpend du retard et de lhistorique de la personne . Oui, si retard trop important ou rcidive .

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Vous donnez-vous une marge dinterprtation des motifs lgitimes dabsence ?

Les deux tiers des directeurs dagence en font une interprtation souple de la lgitimit des motifs, en fonction de la situation spcifique de chaque demandeur demploi.

Les rponses recueillies font apparatre une vraie diversit : il est question de liste rgionale des excuses lgitimes ou motif lgitime selon les critres dfinis par le directeur dagence Il sagit en ralit dinterprter la notion dabsence sans motif lgitime figurant dans le code du travail. La Direction Gnrale nayant pas spcifiquement lgifr et la nature ayant horreur du vide, de telles listes apparaissent dans les rgions ou localement. Nous y reviendrons en dtail au 4.6.
Verbatim Non je me rfre aux textes . Non, application stricte de linstruction sur la procdure de radiation . Sur justificatif uniquement . Oui en fonction de la rcurrence des manquements . Oui, selon contexte et historique . Oui en fonction des cas et de la situation des demandeurs .

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Appliquez-vous une graduation, en laissant une deuxime chance si cest un premier manquement ?
La tendance dj constate interprter les rgles au bnfice du demandeur demploi sillustre encore dans les rponses cette question. Mais cette bienveillance ne rsulte que de postures personnelles, variables dun directeur dagence un autre. Verbatim Non je me rfre aux textes . Oui, parfois . Oui, mais rare . Pratiquement systmatiquement . Oui, au cas par cas . Non, rarement . Pas toujours . Rarement cela dpend du type de manquement .

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Labsence une convocation est-elle assimile un refus de rpondre aux obligations fixes par la loi ?
Trs majoritairement, et conformment aux instructions de Ple emploi, les directeurs dagence assimilent labsence un entretien un refus de remplir les obligations qui conditionnent linscription sur la liste des demandeurs demploi. Cela nimplique cependant pas une application aveugle de la rgle et la prise en compte de la situation spcifique du demandeur demploi et de son historique est largement voque. Verbatim Oui, systmatiquement . Non, pas systmatiquement . Cest un motif de radiation en soi . Oui mais pas immdiatement, en cas de rcidive . Oui si absences rptes . Oui mais lanalyse prcise du dossier permet de voir si cest un refus de rpondre aux obligations ou une absence fortuite . Application stricte de linstruction relative la procdure de radiation . Pas systmatiquement, cela dpend du contexte et de la rcurrence .

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Sil est demand, le droit daudition et daccompagnement du demandeur demploi, est-il accord ?
La possibilit offerte par le code du travail dtre entendu par le directeur dagence, et dtre ventuellement accompagn cette occasion, est trs peu utilise, voire mconnue. Sagissant dune disposition lgale, les demandes sont toujours satisfaites mais saccompagnent parfois dun formalisme ou de procdures non prvues par les textes. Verbatim Oui, mais avec des observations crites lappui . Trs exceptionnellement, le recours crit est privilgi . Oui mais cette demande est vraiment exceptionnelle . Le demandeur demploi est vu laccueil et doit coucher par crit son motif dabsence, je ne reois qu la marge . Systmatiquement cest inscrit dans les textes comme obligatoire mais seul un crit doit permettre dapprcier le recours . Plutt vit, cela reste exceptionnel . Oui : en cas de doute au moment de signer la radiation jessaie de contacter le demandeur demploi, soit par convocation, soit par tlphone, de mme en cas de recours suite radiation. Sil vient accompagn, pas de problme . Jamais eu le cas. A priori oui .

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-4LES PRATIQUES QUI CONCOURENT AUX INCIDENTS

4.1 LA DATE DEFFET DES RADIATIONS

Jusquau 31 dcembre 2012, Ple emploi situait la date deffet dune radiation celle de son fait gnrateur : absence une convocation, dclaration de reprise d'emploi, par exemple. Ceci donnait automatiquement un effet rtroactif la notification de la radiation et gnrait le plus souvent un indu, car le versement de l'indemnisation s'tait poursuivi entre temps. Pour les demandeurs d'emploi, cela prenait l'aspect d'une double peine, puisquils se trouvaient la fois privs de revenus et redevables dune somme qu'ils avaient souvent dj dpense, ignorant qu'elle n'tait pas due. Limpact sur leur situation financire et sur celle de leur famille tait souvent ingrable. La dgradation dimage pour Ple emploi et des relations humaines tait aussi importante, les conseillers se trouvant directement exposs l'agressivit des personnes ainsi sanctionnes. Pour les services de Ple emploi, ce systme gnre une gestion inutilement lourde, chaque radiation devenant potentiellement un dossier part entire : notification des indus, mise en recouvrement, rclamations, procdures. Les services en charge de ces recouvrements faisaient rgulirement part de leur dbordement, face une activit qui nest de surcrot ni trs

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productive ni satisfaisante sur un plan humain. Alors que labandon rcemment dcid du suivi mensuel personnalis (SMP) vise dgager des ressources plus directement utiles aux entreprises et aux demandeurs demploi, la fin de la gestion des indus lis aux radiations pouvait dsengorger les services en charge de lindemnisation. Dans son rapport annuel 2011, le Mdiateur National prconisait le retour aux dispositions antrieures, faisant produire leurs effets aux dcisions de radiation la date de leur notification.

Cette prconisation a t suivie par la Direction Gnrale de Ple emploi, qui la formalise dans linstruction n2012-166 du 10 dcembre 2012. A compter du 1er janvier 2013, la date deffet de la dcision de radiation est la date de sa notification au demandeur demploi. Le dlai pour prsenter ses observations est fix 10 jours calendaires compter de lenvoi de la lettre davertissement, auxquels sajoutent 5 jours calendaires pour tenir compte des dlais postaux.

Ce point restera sous vigilance durant lanne 2013 pour valuer son vritable impact et juger de sa bonne application.

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4.2 LAMALGAME ENTRE UN REFUS DE RPONDRE UNE CONVOCATION ET UNE SIMPLE ABSENCE UN ENTRETIEN
On la vu au chapitre 1, larticle L5412-1 du code du travail prvoit que peut tre radie de la liste des demandeurs demploi la personne qui refuse sans motif lgitime de rpondre toute convocation du service public de lemploi. Or, ce refus de rpondre , la pratique a assimil la simple absence une convocation. Un ensemble de textes a concouru cet amalgame : On la vu plus haut, la circulaire DGEFP n 2008/18 du 5 novembre 2008 est celle qui remplace le mot refus par celui dabsence . La circulaire DGEFP n2009-03, dj cite aussi, inclut un modle de courrier davertissement avant radiation au motif de navoir pas donn suite une convocation pour un examen de votre situation . Tout rcemment, linstruction du Directeur Gnral de Ple emploi du 24 novembre 2011 a formellement inclus les absences convocation dans les motifs de radiation, substituant en mme temps lobligation de sy rendre celle dy rpondre prvue par la loi. On peut videmment dbattre de la porte de labsence une convocation et de linterprtation lui donner. Pour autant, lui donner systmatiquement la valeur dun refus de remplir ses obligations est naturellement exagr. En novembre 2008 dj, la circulaire de la DGEFP relative la mise en uvre du projet personnalis daccs lemploi et loffre raisonnable demploi, dj cite, prcisait que le refus sans motif lgitime tait sanctionnable , mais devait rsulter dun acte intentionnel du demandeur demploi .

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La pratique de la mdiation confirme que sont quotidiennement sanctionns des actes quon ne peut pas raisonnablement qualifier dintentionnels : panne de vhicule, retard de train, retard de 10 minutes au rendez-vous, erreur de calendrier, oubli, obligation familiale, voire professionnelle la liste nest pas exhaustive. Ces sanctions alimentent videmment un vif ressentiment lencontre de Ple emploi et de ceux qui prononcent les sanctions dans de telles conditions. La rcente Lettre ouverte des sites Recours Radiation et Actuchmage.org en tmoigne en ces termes :
Attacher une sanction d'une telle violence conomique et sociale une simple absence un rendez-vous parat totalement disproportionn. Peu importe que le demandeur d'emploi ait cotis pendant plusieurs annes l'assurance chmage, recherch trs activement un emploi en envoyant de nombreux CV, se soit rendu toutes les actions prescrites par Ple emploi, ait une famille sa charge, etc. Oublier un seul et unique rendez-vous avec un conseiller de Ple emploi se traduit aujourd'hui automatiquement par la perte totale de tout revenu pendant 2 mois .

Cela pose en partie la question de la proportionnalit des sanctions, sur laquelle nous reviendrons dans un paragraphe spcifique. Mais cela pose aussi la question de leur lgitimit juridique. On la cherche en vain, tant il est vrai que circulaires ou instructions nont pas de valeur suprieure la loi et ne peuvent, ce titre, crer des obligations plus contraignantes que celles prvues par le lgislateur. Cest en vain, aussi, quon chercherait une rponse dans lesprit de la loi : si nul ne conteste la ncessit de sanctionner les abus, personne na prvu de recourir des dispositifs disproportionns pour y parvenir.

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Jtais sous la douche

On ma dit de ne pas minquiter

La bote aux lettres de ma voisine

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Cest pourquoi ces pratiques ont t remarques par la Mission commune d'information du Snat relative Ple emploi du 5 juillet 2011 susmentionne :
Une procdure rigide qui peut parfois confondre rendez-vous manqu et refus dlibr de rpondre une convocation. Aux termes de la loi, le motif de la radiation de la liste des demandeurs demploi nest pas labsence une convocation, mais le refus de rpondre toute convocation et ce sans motif lgitime . La dcision de radiation suppose donc que ladministration interprte un fait aisment constatable (labsence un rendez-vous) comme lexpression dune volont (le refus de rpondre une convocation). On doit se demander par consquent dans quelles conditions, selon quelle procdure et quels critres, Ple emploi procde cette interprtation.

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4.3 LA GRADUATION DES SANCTIONS

On la vu, linstruction Ple emploi n2011-192 du 24 novembre 2011 cre un dispositif plus restrictif que celui prvu par la loi(8), celle-ci ne prvoyant une aggravation de la sanction quen cas de manquements rpts . Linstruction n2011-192 demande, elle, quil soit aussi tenu compte dventuelles prcdentes demandes de modification de rendez-vous . On comprend naturellement le sens de ces dispositions. Tous les conseillers sont confronts des abus et de la mauvaise foi. Cependant, lobservation de la ralit fait apparatre une pratique frquente qui consiste sanctionner des manquements antrieurs sur lesquels le directeur dagence avait dcid de fermer les yeux. On comprend l aussi la logique et la bienveillance qui prside dans cette manire de faire. Elle est la consquence de labsence dune graduation des sanctions ou dun systme de sursis pour un premier manquement. Cependant, la radiation est conue pour sappliquer un manquement constat et non pour revenir sur des faits passs et estims tolrables lpoque. Dautre part, comme lillustre la circulaire DGEFP n2009-03 dans ses modles de courriers, lorsque la loi fait rfrence des manquements rpts, elle vise

(8) Article R5412-5 du code du travail. La radiation de la liste des demandeurs d'emploi entrane l'impossibilit d'obtenir une nouvelle inscription : 1 Pendant une priode de quinze jours lorsque sont constats pour la premire fois les manquements mentionns au 1 et aux b, e et f du 3 de l'article L. 5412-1. En cas de manquements rpts, cette priode peut tre porte une dure comprise entre un et six mois conscutifs ; 2 Pendant une priode de deux mois lorsque sont constats pour la premire fois les manquements mentionns aux 2 et a, c et d du 3 de l'article prcit. En cas de manquements rpts, cette priode peut tre porte une dure comprise entre deux et six mois conscutifs ; 3 Pendant une priode dont la dure est comprise entre six et douze mois conscutifs lorsque sont constates les fausses dclarations mentionnes l'article L. 5412-2.

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les sanctions dj prononces pour ces motifs(9) et non les motifs dj constats. En cas dabsences rptes aux entretiens, quel serait alors le motif de radiation lgitime ? Peut-tre linsuffisance de dmarches de recherche demploi, galement prvue par la loi. Mais un dispositif qui rponde aux ralits de terrain et laisse aux demandeurs demploi un premire chance ou le bnfice dun avertissement avec sursis est encore inventer. Dici l, une directrice dagence Ple emploi peut continuer lgitimer une sanction avec raison, au motif que la notion de premier manquement ne correspond pas, ma connaissance, un critre dvaluation concernant la gestion de la liste . En effet, comme on la vu, si le code du travail instaure une graduation des sanctions, cest uniquement dans le sens dun aggravement en cas de manquements rpts. Cest--dire que la deuxime sanction soit plus svre que la premire. Pourtant, le bon sens et lobservation de la ralit plaident lvidence pour linstauration dune graduation galement applique dans le sens de la tolrance. Juridiquement, on peut nouveau invoquer sur larrt Roussel du Conseil dEtat du 21 mars 2007, qui reconnat le caractre de sanction aux suppressions du revenu de remplacement, donc aux radiations : il prcise que cette qualification implique des principes du droit rpressif, dont celui de la proportionnalit des sanctions. En lattente dun tel dispositif, cest la marge dapprciation des conseillers et des directeurs dagences qui assure aujourdhui le rle modrateur. Pour attnuer les effets dune rglementation trop stricte, ils ont une marge dapprciation personnelle et peuvent valider des motifs dabsence, quils auraient aussi le droit de rejeter.

(9) En outre, par dcision du [], vous avez dj fait lobjet dune suppression temporaire de vos allocations en raison de

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Jai dj bnfici dun rattrapage

De : Mdiateur National Envoy : jeudi 22 mars 2012 10:23 : Directeur dagence Voici le mail de Monsieur F., qui explique que sa radiation a t maintenue au motif quil avait dj bnfici dun rattrapage en septembre 2011 . Ceci nest pas un motif de radiation, laquelle sanctionne une volont dlibre de se soustraire ses obligations de demandeur demploi, mais pas un autre vnement du pass. Sur ces motifs, nous proposons la leve de cette radiation. De : Jean-Charles F. Envoy : lundi 19 mars 2012 14:18 : Mdiateur National Suite un retard dans l'actualisation du mois de dcembre, Ple emploi a procd la cessation de mon inscription compter du 31 Dcembre 2012. Aprs avoir contact Ple emploi, j'ai exerc un recours. La dcision de radiation a t confirme par la directrice de lagence. J'ai dcid de vous contacter car la confirmation de radiation me semble trs svre dans la mesure o il s'agit l du premier incident depuis mon admission dbut juillet 2008. La directrice invoque le fait que j'ai dj bnfici d'un rattrapage en Septembre 2011 . Or, je n'ai jamais rat une priode d'actualisation auparavant. Le mois de septembre 2011 correspond en fait la date de transfert de mon dossier du Ple emploi de Lyon vers Paris (). A ce jour je me trouve dans une situation financire vraiment dlicate suite au non versement des indemnits des mois de dcembre et janvier 2012. J'ai quelque peu hsit avant de vous contacter, mais ne pouvant plus faire face mes paiements (). C'est pourquoi je viens contester la dcision prise mon encontre en vous demandant un recours gracieux, dans la mesure o il me semble pouvoir bnficier de la marge de tolrance que vous accordez en cas d'incident exceptionnel, ce qui est le cas ici. Jean-Charles F. Sanction leve le 23 mars 2012.

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Cest la premire fois que jai ce problme

Cest pourquoi la mission dinformation du Snat relve que, si un demandeur demploi qui manque un rendez-vous nest pas systmatiquement radi :
Le degr dindulgence dpend cependant de la personnalit du conseiller et de sa manire dapprcier le dossier du demandeur demploi .

Aux yeux de certains, le barme actuel des sanctions peut passer, pour une aberration. Il est vrai quavec deux mois de radiation et, souvent, la perte de revenu y affrant, labsence un entretien Ple emploi est lun des manquements les plus svrement sanctionns. A cet gard, dans leur Lettre Ouverte, les sites Recours Radiation et Actuchmage.org prennent des raccourcis saisissants, visant dmontrer que la suppression du revenu pendant deux mois, chiffre 1844,00 euros pour un ancien salaire au SMIC, est plus lourde quune contravention de 5me classe 1500,00 euros prononce pour violences volontaires ayant entran une interruption du travail de 8 jours.

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Ils ajoutent :
Pour rappel galement, un salari absent une journe verra la rmunration de cette journe soustraite de sa fiche de paie, et aura tout au plus un avertissement si cette absence na pas t justifie .

Limpact humain de ces dcisions est videmment soulign :

En effet, comment prvenir la raction d'une personne assumant seule la responsabilit d'une famille qui apprend que toutes les ressources de son foyer seront coupes pendant 2 mois pour une simple absence convocation ? Ces situations sont naturellement gnratrices de grande dtresse double de colre .

La Mission commune d'information du Snat relative Ple emploi pose les questions en termes assez similaires, sous le titre Une sanction parfois disproportionne par rapport la faute commise . Il mrite dtre cit :
Les manquements quon serait spontanment tent de considrer comme les plus graves aux devoirs des demandeurs demploi (insuffisance des actes de recherche demploi, refus dune proposition concrte demploi ou de formation) dbouchent, le plus souvent, sur la sanction la plus douce dans lchelle des peines : dans 90 % des cas, ils se traduisent par une radiation de quinze jours. A linverse, la nonrponse une convocation, qui justifie plus de 90 % des radiations, aboutit une radiation de deux mois. On peut en effet raisonnablement penser que, dans un certain nombre de cas, labsence un rendez-vous est la manifestation dun manque dimplication du demandeur dans sa recherche demploi. Ceci tant, la svrit des sanctions appliques dans ce cas de figure apparat disproportionne par rapport au niveau de sanction applique dans les autres cas : pourquoi deux mois en cas dabsence un rendez-vous et seulement quinze jours pour refus demploi ou de formation ? Cette disproportion apparat encore plus injuste quand la radiation de la liste des demandeurs demploi saccompagne de consquences financires, ce qui est un cas frquent. [] Cette grande svrit ne vient pas dun excs de zle de la part de Ple emploi. Ltablissement public se contente en effet dappliquer lchelle des peines prvue par les textes rglementaires. Reste que cette chelle des sanctions peut heurter et paratre inquitable .

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4.4 LES ENTRETIENS PAR TLPHONE

4.4.1 Gense et texte de rfrence
La pratique des entretiens par tlphone est apparue lANPE dans la foule de la mise en place du Suivi Mensuel Personnalis (SMP), pour allger les contraintes imposes aux demandeurs demploi, notamment ceux prouvant des difficults de dplacement ou habitant dans des zones rurales ou loignes. Ragissant quelques drives rapidement apparues, le Directeur Gnral de lpoque avait proscrit les dcisions de radiation pour absence de tels entretiens, conus comme une amlioration du service aux demandeurs demploi et non comme la cration dune contrainte nouvelle. Leur prennisation sous lgide de Ple emploi sest cependant accompagne dun dbut de formalisation(10), nexcluant plus lapplication des rgles de gestion de la liste des demandeurs demploi. Il a ainsi t prvu que : Le SMP se caractrise par un entretien mensuel, avec la possibilit dalterner des entretiens physiques et des entretiens tlphoniques. Le premier entretien de suivi mensuel est obligatoirement un entretien physique. Pour tenir compte de laugmentation de la taille des portefeuilles de demandeurs demploi au regard de la conjoncture conomique et de laugmentation du chmage, les modalits du SMP sont adaptes, mme si lentretien physique reste le mode de contact privilgi. Les entretiens tlphoniques se voient ainsi lgaliss , avec de larges marges de manuvre, propres faciliter la vie des demandeurs demploi.

(10) Instruction PE-CSP-2010-150 du 26 aot 2010 relative au Suivi Mensuel Personnalis (SMP).

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Les modalits de contrle assorties ce progrs sont dune formulation prudente : Ces modalits dadaptation du SMP sont applicables dans le respect de la gestion de la liste . Point de vigilance: en cas dchec pour avoir le demandeur demploi au tlphone, le conseiller renouvelle son appel plusieurs fois avant dappliquer la gestion de la liste . On relve naturellement laspect imprcis de ces dispositions, de mme que le point de vigilance , qui acte linconfort conjuguer entretien tlphonique et radiation, alors que lentretien physique reste le mode de contact privilgi . La scurisation du dispositif repose sur la notion dappel renouvel plusieurs fois . Je le certifie sur lhonneur

4.4.2 Rapprochement des instructions successives

On la vu au chapitre 1, linstruction Ple emploi n2011-193 du 24 novembre 2011 substitue lobligation faite aux demandeurs demploi de rpondre toute convocation (art. L.5412-1 du code du travail) celle de se rendre toute convocation . On peut linterprter comme linstauration de dispositions plus restrictives que celles prvues par le lgislateur, alors quune instruction a une valeur infrieure celle de la loi. Cest un exemple des empilements de textes quaffectionne ladminis-

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tration franaise, travers lesquels elle cre des obligations absentes de la lettre et de lesprit de la loi. Concernant notre propos relatif aux entretiens tlphoniques, lintrt de cette instruction est de raffirmer la valeur unique et irremplaable de lentretien physique :
Les demandeurs demploi ont lobligation de se rendre aux convocations []. Le demandeur demploi doit toujours venir en personne la convocation. Il ne peut pas se contenter de rpondre par courrier pour sabstenir de se dplacer .

Si lon rapproche ces dispositions de celles de linstruction mentionne au paragraphe prcdent, on est tent de croire que Ple emploi a une interprtation gomtrie variable de lobligation de se dplacer : il lexige lorsquil radie pour absence une convocation, mais sen dispense lorsquil radie pour absence un entretien tlphonique. Lincohrence na pas chapp la Mission d'information du Snat relative Ple emploi(11), qui crit :
On doit constater que les rponses fournies par Ple emploi ne sont pas parfaitement claires et cohrentes. La radiation tant une sanction, il conviendrait pourtant que les rgles du jeu en soient connues de tous .

4.4.3 La pratique
Alors que la fin du Suivi Mensuel Personnalis (SMP) est annonce dans le Plan Stratgique Ple emploi 2015, on peut sinterroger sur la porte venir de ces diffrentes instructions. Il est prvisible que la typologie des radiations va voluer avec les nouveaux modes de suivi qui seront mis en place.

(11) Rapport d'information de M. Jean-Paul Alduy, fait au nom de la Mission commune d'information relative Ple emploi n 713 tome I (2010-2011) - 5 juillet 2011.

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On doit nanmoins observer la pratique actuelle en matire de radiations pour absence un entretien tlphonique. Pour mmoire, en juillet 2011, le Directeur Gnral de Ple emploi avait prcis(12) que 20 25 % des entretiens de suivi se faisaient par tlphone ou par courrier lectronique. Le Mdiateur National a saisi de la question la Direction de la Rglementation de Ple emploi qui, dans son bulletin n 22 de mai 2011, a mis lavis suivant :
Nous avons t alerts par le Mdiateur National sur des difficults attenantes lapplication des rgles de gestion de la liste en cas dentretien tlphonique : de nombreux demandeurs demploi contestent en effet des dcisions de radiation pour absence un entretien tlphonique en invoquant quils nont jamais t contacts par leur conseiller. A linstar des difficults rencontres dans la pratique du fait que les convocations ne sont pas envoyes avec accus de rception (impossibilit de prouver lenvoi), il convient de retirer la dcision de radiation si, lappui de son recours, le demandeur demploi invoque le fait quil na jamais t contact par son conseiller. En effet, il nest l non plus pas possible de prouver que le conseiller a rellement appel le demandeur demploi dans le crneau fix dans la convocation .

Sans ambigut, labsence un entretien tlphonique ne peut donc pas tre sanctionne par une radiation, ds lors que le demandeur demploi explique quil na pas t appel. Cest la reprise de la notion selon laquelle le doute doit bnficier au demandeur demploi comme pour les convocations par courrier, la part de la bonne ou de la mauvaise foi demeure inquantifiable dans le systme actuel. Cela tant, plusieurs directions rgionales de Ple emploi ont dj supprim ce type de radiations de leurs pratiques. Les constatations du mdiateur le confirment. En termes qui recoupent les constats de la mdiation nationale, la rcente Lettre Ouverte des sites de dfense des chmeurs

(12)

France Info, 26 aot 2011.

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Recours Radiation et Actuchomage.org dcrit les situations qui persistent ailleurs :

Nos forums nous indiquent que les faits se produisent ainsi. Le jour dit, le demandeur d'emploi attend cet appel. Lorsque le conseiller appelle, l'appel apparat comme masqu . Nous avons eu de nombreux cas o l'appel a malgr tout t manqu : le demandeur d'emploi tait aux toilettes, n'a pas entendu l'appel, a constat que la batterie de son tlphone tait dcharge, ne captait pas ce moment, atteint de surdit il n'a pas entendu l'appel car son sonotone tait dfectueux, etc. Pour quasiment l'ensemble des cas, les demandeurs d'emploi ont souhait rappeler leur conseiller mais l'appel tant toujours masqu ils en ont t incapables. Ils appellent donc quasiment tous automatiquement le seul numro communiqu par le Ple emploi : le 39 49. Et l, il leur est rpondu de ne pas s'inquiter et qu'un nouveau rendez-vous leur sera fix. Sauf que dans l'ensemble des cas, ils ont simplement reu une lettre d'avertissement avant radiation .

La mission dinformation du Snat estime que :

Si une telle procdure est applique la lettre, elle peut aboutir des sanctions difficiles justifier sur un plan humain. Des vnements courants et anodins (une ligne tlphonique occupe par un appel, une connexion au rseau momentanment interrompue, un temps de rponse trop long pour dcrocher ou une sonnerie inaudible) pourraient en effet suffire faire dun demandeur demploi un absentiste et entraner le cas chant la perte dun revenu de remplacement ayant valeur alimentaire .

Le rapprochement entre des vnements anodins et la suppression dun revenu ayant valeur alimentaire quils dclenchent rsume de faon magistrale les enjeux dune pratique qui doit encore tre mieux encadre.

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Rester la maison pour attendre la sonnerie

De : pb Envoy : mardi 17 avril 2012 00:11 : Mediatteur National Objet : Radiation abusive avec rclamation de rembousement Suite une convocation pour un RDV tlphonique, une procdure que je ne connaissais pas, je me suis point alors physiquement sur place comme chaque convocation de RDV classique. Une htesse daccueil ma expliqu que ce ntait pas ce quil fallait faire : il faut rester la maison pour attendre la sonnerie ! . Elle ma dit que ce ntait pas grave : elle va prvenir mon conseiller, comme quoi jai pass. Et ils vont relancer une nouvelle convocation le mois prochain . Je me sentais donc rassur ! Au RDV suivant en Octobre, javais compris et jattendais donc la maison tranquille: je nai pas eu de coup dappel au fixe, ni mon portable. Je croyais alors que jtais oubli ou autre chose. Pole Emploi ma alors radi et sanctionn pour absence de RDV TELEPHONIQUE et a rclam mme le remboursement de mon indemnisation du mois de septembre 2011. Et ce mois-ci Avril 2012, jai reu une lettre recommand de Mise en Demeure pour rembourser le solde de trop-reu ! (840,84) Cordialement.

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Pour viter de perdre plus de temps que ncessaire

De: B.C. Envoy: vendredi 6 juillet 2012 08:37 : Mdiateur National Objet: RE: Radiation de Mr P.G. Jai lu avec attention les diffrents points de votre argumentaire, et ne partage pas votre analyse de la situation. En effet, la notion de 1er manquement ne correspond pas, ma connaissance, un critre dvaluation concernant la gestion de la liste. Par ailleurs, les lments prsents par Mr P. ne sont attests par aucun justificatif (conformment la rgle). De plus, sur le fond, largument invoqu (inaccessibilit de la ligne tlphonique lors de lutilisation dinternet) me parait trs surprenant notre poque (). Mr P. tait inform bien en amont de la date et de lheure de lentretien tlphonique. Si effectivement il rencontre des problmes de connexion tlphonique, la moindre des choses est de faire en sorte de pouvoir recevoir lappel lheure dite. () Je ne saisis pas en quoi cette situation est particulire et singulire, si ce nest quelle est appuye par une association de chmeurs qui fait pression sur ladite dcision. Enfin, vous soulignez la svrit de ma dcision : je vous rappelle que je dois statuer quotidiennement sur des dcisions de radiation, ce qui nest pas toujours chose facile : japprcierai quil ny ait pas de jugement de valeur port sur un acte professionnel que ltablissement me demande de mettre en uvre. Votre message mindique trs clairement que je dois prendre une position de retrait de la sanction, ce que je vais faire pour viter de perdre plus de temps que ncessaire sur ce type de question. () Je tenais vous prciser que mes dlais de rponses aux multiples sollicitations sont lis un contexte local particulier, tant donn quun des 2 postes de responsable dquipe est vacant () Cordialement, B.C., Directrice de lagence de R.

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4.5 LES COURRIERS DMATRIALISS

Comme tous les services publics, Ple emploi sest engag dans la voie de la dmatrialisation des changes avec les utilisateurs de ses services. Cest une volution normale et souhaitable, pour offrir un service plus ractif et plus adapt aux nouvelles habitudes des citoyens, tout en conjuguant souci de rationalisation budgtaire et dveloppement durable. Pour la majorit des demandeurs demploi, cest un service supplmentaire et utile, dans le prolongement des entretiens par tlphone dont il a dj t question. Mais cest aussi un service que les conseillers prsentent souvent avec prcautions, car il nest pas adapt tous. Hormis leur manque de connaissances informatiques, certains demandeurs demploi sont potentiellement vulnrables face ce nouvel outil. En effet, lengagement recevoir les courriers de Ple emploi par Internet nest pas neutre. Pour un public habitu sabonner des lettres dinformations ou sinscrire des services sur Internet, il nest parfois peru que comme un service pratique de plus et sans consquences. Mais la ralit est autre puisque les courriers dmatrialiss ne doublent pas les courriers papiers mais les remplacent. Les convocations aux entretiens, entre autres, arrivent dornavant dans lespace personnel virtuel de chaque demandeur demploi et plus dans la bote aux lettres de son domicile. Les rgles de sanctions des absences demeurant inchanges, une convocation dmatrialise non lue peut dclencher une radiation. Ladhsion la dmatrialisation est absolument volontaire et rsiliable tout moment. Dans ces conditions, la question du consentement clair de la personne qui y souscrit devient fondamentale.

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Les services dmatrialiss ont trs tt t tudis par le Mdiateur National et ont fait lobjet dchanges avec la direction charge en amont de leur mise en uvre. Plusieurs points de vigilance avait t dtects, portant principalement sur le consentement clair du demandeur demploi, la scurisation juridique du dispositif et le discernement sur le choix des personnes auxquelles le service est propos. Le recul de la pratique permet aujourdhui dobserver ce quil en est advenu. Le rapport du Conseil conomique, Social et Environnemental dj cit sest aussi pench sur le sujet et a recueilli les opinions positives et mrites gnralement mises sur ces services dmatrialises. Il a aussi entendu les difficults quils pouvaient crer auprs des personnes les plus loigns de lemploi, peu utilisatrices des nouvelles technologies. Ces auditions ont amen sa Recommandation n 1 : assurer un dveloppement harmonieux des diffrents canaux daccs aux services de Ple emploi .
Sil parat ncessaire de poursuivre le dploiement des services distance afin damliorer la qualit du service (prinscription, prise de rendez-vous en ligne, dpt doffres en ligne, etc.), le Conseil estime cependant quil convient de veiller un dveloppement quilibr des diffrents canaux de dlivrance des services (physique, tlphonique, internet). Ple emploi devrait tre particulirement attentif au fait que le ncessaire dveloppement des services en ligne ne se fasse pas au dtriment de laccueil physique, afin dviter une dshumanisation des services, phnomne qui a dailleurs fait lobjet dune critique plus gnrale dans le dernier rapport du mdiateur de la Rpublique .

4.5.1 Les courriers dmatrialiss en pratique

Lors de lentretien de premire inscription, de rinscription ou de nimporte quel entretien de suivi, le conseiller peut proposer au demandeur demploi la dmatrialisation de ses courriers Ple emploi.

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Aprs lui en avoir expliqu les principes et modalits, il saisit son consentement dans loutil informatique, ce qui dclenche lenvoi, le lendemain, dun email au demandeur demploi linvitant confirmer de la validit de son adresse lectronique. Cet email le redirige vers son espace personnel sur le site Ple emploi, dans lequel figure le message Simplifiez vos changes avec Ple Emploi .

Un clic sur ce lien amne sur une page o est explique la ncessit dautoriser Ple emploi utiliser votre adresse lectronique .

A partir de l, deux actions sont possibles : saisir son adresse lectronique et accepter de recevoir des courriers (consentement). saisir son adresse lectronique et refuser de recevoir des courriers (pas de consentement).

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Une fois, ladresse lectronique saisie et le consentement accept, le demandeur demploi reoit un nouvel email contenant un lien de validation : il sagit de valider ladresse lectronique. Tant quil na pas t cliqu, le lien de validation est affich dans un encart jaune de la rubrique Mes Actions .

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Cette procdure est assez conforme celle rencontre sur les divers autres services Internet. Mais ici, le clic pour valider ladresse lectronique aura des consquences importantes, puisquil va entrainer la disparition des envois de courriers papier. Sous cette forme, ce geste napparait que comme ce quil est (la confirmation dune adresse lectronique), mais pas comme le consentement pour une modification substantielle de la nature des services proposs.

4.5.2 La dmatrialisation sur le terrain

La lecture des rclamations lies la dmatrialisation des courriers fait immdiatement ressortir les difficults de comprhension des demandeurs demploi sur lutilisation du service. La suppression des courriers papiers nest pas comprise et le service est peru comme un supplment lexistant. On est ici dans une configuration diffrente de celle des enveloppes qui narrivent pas dans les botes lettres, puisque la preuve lectronique de lenvoi du courrier existe : cest lignorance de lobligation de consultation des messages qui est en cause. Pour poursuivre lanalogie avec les boites lettres, la pratique fait aussi ressortir des alas comparables. Au lieu de la boite vandalise ou de lerreur du facteur se substituent les incidents informatiques, les pannes de rseau, les ordinateurs chez le fils ou chez le voisin, etc. Cest pourquoi la dmatrialisation est dconseiller aux personnes qui nont pas dquipement informatique leur domicile et celles qui ont lhabitude de venir consulter leur espace personnel en agence. Certains responsables dagences estiment que les conseillers nont pas toujours t suffisamment prpars la dtection du profil des personnes risque pour la dmatrialisation. Dans le temps imparti aux entretiens, ils peuvent trop largement

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proposer ce service, qui ncessite des vrifications de comprhension et de faisabilit. Dautres font remarquer que, initiative spontane ou non, leur hirarchie leur prsente des tableaux comparatifs par agences des taux dadhsion la dmatrialisation.
Verbatim Il est dit et redit aux conseillers dexpliquer le consentement . On saperoit que les demandeurs demploi ne mesurent pas les consquences sils ne vont pas leurs espaces rgulirement . Les conseillers freinent encore sur la proposition . Nous avons beaucoup de rclamations ensuite car le demandeur demploi navait pas mesur limpact ou ne nous avait pas dit que lordinateur tait en fait chez son voisin de palier . Le conseiller informe la personne que si elle consent, il lui faudra consulter sa boite tous les jours. Il ne lui est par contre pas dit systmatiquement que sil clture son compte mail ou quil na plus daccs Internet il doit nous prvenir et quil encoure des risques . Compte tenu des problmes engendrs, nous ne faisons pas la promotion de la dmatrialisation. Lors du 1er manquement sur le motif de la dmatrialisation, je ne radie pas et je modifie laccord sur les courriers dmatrialiss .

4.5.3 Le consentement clair : une exigence essentielle

Compte tenu de limportance et de la porte des documents qui seront dposs dans lespace personnel du demandeur demploi convocations, avertissement avant sanction, notifications dindus, etc. , les enjeux doivent tre bien compris. Pour cela, le demandeur demploi doit intgrer le fait que son adhsion une relation dmatrialise suppose une gestion rigoureuse de son espace personnel sur le site Ple emploi : consultation deux fois par jour, visa systmatique des courriers et informations arrivs, continuit daccs internet.

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Jai oubli de consulter Internet

De : Mdiateur National De: P.R Envoy: mercredi 19 septembre 2012 11:57 A : Mediateur National Objet: radiation au consequence desastreuse mr le mediateur je vous ecrit ce courrier pour soliciter votre indulgence. Je me retrouve en ce moment au bort du gouffre je me suis fait radier du chomage le 29/06/2012. Ne recevant pas de courrier ecrit a la maison j'ai nai pas consulter sur internet et jai vu le rendez vous trop tard pour cause la semaine de l'entretien je preparait un jugement prudhomme et une formation par le biais du fongecif (). Je vous avoue qu'avec toute ses choses a preparer j ai louper mon rendez vous mais sans le vouloir. Donc quand je me rend compte il es trop tard. Donc jappel le 3949 et il me disent me de presenter de suite a pole emploi. Je m'execute la damme me dit de faire un courrier et d'attendre la reponse ce que je fait. Et je recoit un courrier qui me notifie ma radiation pour cause de ne pas avoir fournie de document alors que j'avait mes documents. Donc je retourne a pole emploi et la on me dit d'ecrire un courrier ce que je fait et que j'envoie en recommander. Jamais eu de reponses. Jai donc appeler un peu toute nos institution qui renvoye vers vous. Je suis au bort du gouffre. Cette radiation a generer 2 loyer impayer un decouvert envert ma banque une tret impayee aussi je ne pourrais pas payer mon prochain loyer. Donc croyer moi qu' avec toute ma bonne fois je me retrouve dans cette situation que je ne souhaite a personne. Nayant personne pour m'aider jai vendue mes effets personnel pour pouvoir me nourrir et la cette situation ne peut plus duree. Aider moi svp je n'ai plus aucun recourt

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A cet gard, le rle du conseiller ou de loprateur de plateforme tlphonique est primordial pour viter les rclamations issues dun consentement insuffisamment clair.

Comment linformation est-elle donne aux demandeurs demploi sur la dmatrialisation ?

Dans prs de la moiti des cas, lentretien dinscription est le seul moment durant lequel est donne linformation sur la dmatrialisation. Des dispositifs spcifiques sont parfois mis en uvre, mais ils sont encore rares. Cest le plus souvent au cours dentretiens ultrieurs que linformation est rappele.

Verbatim Il y a lexplication sur lespace personnel. Le consentement est clair . Linformation est donne au 3949, il y a confirmation en entretien dinscription, donc le consentement est clair . Il manque srement des informations compltes car beaucoup n'ont pas eu connaissance que les courriers taient sur leur espace personnel .

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 Le consentement est souvent mal compris des demandeurs demploi ; en effet, au-del des convocations reues par mail, il nest pas explicitement rappel quils doivent sassurer dun accs Internet quasi quotidien . Le demandeur demploi croit souvent recevoir le courrier par la poste et par le web .

Larchitecture informatique a peut-tre pris le pas sur la dimension explicative et juridique. En effet, plusieurs phases de validations de ladresse mail et de lacceptation du dispositif de dmatrialisation sont bien prvues et sont efficientes dans leur dimension informatise. Elles utilisent le langage du Net. Cependant, les risques et consquences de ladhsion ne sont aucun moment clairement affichs, ni sur les pages internet, ni sur les dpliants ou autres documents recenss. Certes, le dpliant prcise vous ne recevrez plus ces courrier par voie postale , mais il ne dit pas : si vous ne relevez pas vos mails vous serez radi . La notion mme de consentement clair nest pas floue : elle est dans la loi et la CNIL la surveille. Un consentement est dit clair lorsquil rpond quatre critres principaux : la description exhaustive de laction qui va tre applique. la description exhaustive de ses risques et consquences. la vrification de la bonne comprhension par lintress de laction qui va lui tre applique et de ses consquences. laccord explicite et libre de lintress aprs rflexion.

Verbatim Prenons lexemple dune opration : comme citoyen, accepterions nous davoir lexplication du chirurgien en 5 minutes, quil nous fasse valider notre consentement en cliquant sur un mail et quau jour de lopration, au lieu dun bistouri, il arrive avec une scie lectrique ?

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Une adresse mail errone

Je ne savais pas
Cest pendant ce stage que jai reu la notification de radiation. Pour ma dfense, je ne savais pas que les messages sur le site ple emploi ntaient pas automatiquement envoys sur ma messagerie personnelle ; et donc je nai pris connaissance que depuis peu de cette notification.

Des courriers tout--fait accessibles

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Tous les courriers sont arrivs sur internet

Mon accs internet tait indisponible

Une panne irrecevable

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4.5.4 Le cadrage : llment manquant

A ce jour, la dmatrialisation des courriers nest pas encadre. Ple emploi na pas publi dinstruction consacrant ce nouveau service. Comme on la vu, il cre pourtant de nouvelles formes dobligations et gnre des sanctions. En ltat, cest le droit commun de gestion de la liste des demandeurs demploi qui sapplique. Comme une convocation non reue, une convocation non lue peut donc dclencher une radiation. Un cadrage est donc urgent et ncessaire pour lever les incertitudes et harmoniser les pratiques en la matire. Sa rdaction devrait naturellement s adapter la spcificit du medium Internet et scuriser particulirement les aspects de consentement clair dj voqu, mais aussi les modalits de rsiliation de lengagement. Il est un autre aspect qui semble devoir tre voqu ici : cest celui de la ncessit, partout rpte, de consulter rgulirement son espace personnel Internet. Les formulations vont jusqu tous les jours , voire deux fois par jour . Ny a-t-il pas quelque chose qui interpelle dans cette forme de prsence exige, fut-elle virtuelle, alors que le pointage physique est aboli depuis des dcennies ?

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4.6 LES MOTIFS DABSENCE LGITIMES

Dans son article L.5412-1, le code du travail prvoit la radiation du demandeur demploi qui refuse sans motif lgitime [] de rpondre toute convocation . La notion de motif lgitime ntant pas plus dtaille, des interprtations ont t proposes au sein de Ple emploi, certaines avec une valeur indicative, dautres de faon plus imprative. Ces listes de motifs lgitimes alimentent certaines imaginations, qui prtendent quelles sont secrtes et connues de Ple emploi seul. En ralit, elles nont videmment aucune vocation tre secrtes. Encore une fois, la difficult rside plutt, dans leur diversit. Assez logiquement, les diffrentes listes qui circulent prsentent dimportantes similitudes quant la dfinition des motifs dabsence lgitimes. La diversit est plus grande sur la manire de justifier cette lgitimit. Nous avons recens de telles listes au niveau national, rgional et local.

Jtais au volant de ma voiture

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Mon fils autiste

Jappelle immdiatement le 3949

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4.6.1 Les documents nationaux

La documentation en ligne de lintranet Ple emploi propose une fiche date davril 2012, intitule Les autres obligations incombant aux demandeurs demploi :
En cas de non respect de ses obligations, il est admis que le demandeur demploi puisse justifier dun motif lgitime. Ce motif peut rsulter dvnements personnels ou familiaux graves ou imprvisibles ou de laccomplissement dactes de recherche demploi dment justifis .

Suivent quelques exemples dapprciation du caractre lgitime des absences par la jurisprudence :
Production dun certificat mdical non dat Prsence justifie auprs dun parent malade Difficults familiales expliquant quil ait pu oublier la date de la convocation Absence de vhicule, de garde de son bb Impossibilit de lire la convocation (illettrisme) Convocation dtourne par un membre de sa famille, relations conflictuelles Problmes de rception du courrier, preuves lappui, au moment de lenvoi des convocations Impossibilit de fermer la bote aux lettres, dtournement du courrier par le voisinage (sans justification dun dpt de plainte) Oui Non Oui Non Non Non Non Non

La base de connaissance ralise par la Direction Multicanal en collaboration avec la Direction Clients, la Direction Orientation et Formation ainsi que la Direction de la Rglementation, a t cre pour offrir un support pratique aux conseillers et les aider trouver des rponses aux questions les plus frquentes.

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Ce volumineux et utile travail liste, entre autres, les motifs accepts pour modification ou annulation dun rendez-vous. Le terme absence nest pas utilis ici. Liste des motifs accepts : Dcs dun proche. Panne de voiture. Rendez-vous employeur. Dpart en congs (dans la limite des congs autoriss). Rendez-vous organisme formation. Grve transports. Demandeur demploi ou enfant malade. CDD moins dun mois. Mission dintrim de trs courte dure. Entre en formation.

4.6.2 Les documents rgionaux et locaux

Une base de connaissance na pas force de loi, mais peut tre source dinspiration. Voici sa traduction, transpose aux absences un rendez-vous dans un guide de gestion de la liste des demandeurs demploi publi destination du rseau Ple emploi dune rgion :

Maladie ou pb de sant de trs courte dure sans certificat mdical/arrt Maladie ou problme de sant de trs courte dure avec certificat mdical/arrt

Non

Apprci au cas par cas sous rserve dabsences rptes

Oui

Le justificatif doit tre prcis (avec lheure du RDV mdical ou prcisant limpossibilit de se dplacer ce jour l)

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Maladie dun proche ou dun enfant sans certificat mdical ou un arrt de travail Rendez vous mdical

Non

Apprci au cas par cas sous rserve dabsences rptes Le justificatif doit tre prcis (avec lheure du RDV mdical ou prcisant limpossibilit de se dplacer ce jour l) En labsence de justificatifs, apprci au cas par cas Le certificat de dcs doit tre fourni Apprcie au cas par cas (crche, nourrice, etc.) Apprci au cas par cas Une attestation sur lhonneur est demande Apprcie par lagence locale Un justificatif prcis sera demand (avec lheure du rendez vous) Apprci au cas par cas (tolrance pour le 1er oubli) En cas dabsences rptes, convocation envoye en recommand AR Les retards ne caractrisent pas le refus de se rendre une convocation. Pas de radiation pour ce motif.

Oui

Motifs familiaux graves avec explications claires Dcs dans la famille Problme de garde denfants Problme de moyen de locomotion Accident de la route / panne de voiture Mauvais temps Entretien dembauche avec un employeur Oubli du rendez-vous Problme de courrier

Oui Oui Non Non Oui Oui Oui

Non Oui

Retards (quelle que soit la dure)

On le voit, cette liste fait une interprtation plutt claire de la base de connaissance.

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Dans une autre rgion, certains de ces critres sont repris mais se voient assorties dexigences supplmentaires, tandis que de nouveaux motifs sont aussi codifis :
Dcs dans la famille Le dcs doit se situer ou + 7 jours de la date de non prsentation. Sinon la priode doit faire lobjet dune autorisation dabsence pralable. Une premire excuse pour ce motif avec certificat mdical est acceptable dans un dlai de 12 mois glissants Idem ci-dessus. Une facture du garagiste ou du dpanneur est exige. Une premire excuse pour ce motif avec certificat mdical est acceptable dans un dlai de 12 mois glissants

Arrt ou accident de travail

Accident/panne de voiture RDV chez un spcialiste pris depuis plusieurs mois, soins rguliers, traitement mdical

Dans le mme temps et dans la mme rgion, les directeurs des agences dun bassin ont valid un document commun sur les principes de traitement en matire de gestion de la liste des demandeurs demploi, qui dcline son tour les motifs lgitimes dabsence et instaure une tolrance pour une premire absence pour motif non lgitime.

On le voit, la dfinition de la lgitimit dune absence est un exercice dlicat, qui relve davantage du bon sens et de lopportunit que de la codification pure. Dans la mesure o, de cette dfinition, peut dpendre une mesure de radiation, le foisonnement dinterprtation dont un fragment est dtaill cidessus est-il questionnable ? Peut-tre, car on a cherch ici cataloguer des situations qui, par nature, sont souvent diverses et singulires. Plutt que de donner un nom tout, ne vaudrait-il pas mieux offrir une grille de lecture unifie, fonde sur de grands principes universels ?

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-5LES PRCONISATIONS DU MDIATEUR NATIONAL

5.1 UN POINT PRALABLE : EXISTE-T-IL UNE POLITIQUE DE RADIATION PLE EMPLOI ?

En ma qualit de Mdiateur National, je travaille en toute indpendance auprs du Directeur Gnral, qui est mon seul interlocuteur. A ce titre, jai accs toute linformation et tous les services. Je pose toutes les questions : cest ma raison dtre. Ce positionnement me permet de le rpter : il ny a pas de politique de radiation mise en uvre par la direction de Ple emploi. Cest un constat quavait dj formul la mission commune d'information du Snat relative Ple emploi, en juillet 2011:
Le nombre important des radiations alimente, depuis deux ans, un discours rcurrent de suspicion lencontre de Ple emploi, qui se voit reprocher dutiliser cette procdure pour rduire artificiellement le nombre des demandeurs demploi. Au cours de ses travaux, la mission dinformation na pas recueilli dlment objectif permettant dtayer cette thse. On peut penser que, si une politique active de radiation tait rellement luvre au sein de loprateur public, des tmoignages et des dnonciations internes auraient permis den avoir connaissance .

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Par ailleurs, la mission relve le constat soulign dans les trois rapports successifs du Mdiateur National de Ple emploi :
La question des radiations a t souleve diffrentes reprises au cours de ses auditions et des exemples de dcisions choquantes lui ont t rapports. Pourtant, cette question ne semble pas avoir dans la vie quotidienne des demandeurs demploi limportance que son traitement mdiatique peut laisser supposer. Au final, on ne peut affirmer que des radiations expditives soient exclues mais rien nindique quelles soient excessivement nombreuses. On peut dailleurs noter, avec le mdiateur de Ple emploi, que les problmes lis une radiation reprsentent une part trs faible des procdures de mdiation .

5.2 LAMALGAME ENTRE ABSENCE ENTRETIEN ET REFUS DE REMPLIR SES OBLIGATIONS

Recommandation la Direction Gnrale de Ple emploi et Direction Gnrale de lEmploi et la Formation Professionnelle (au regard de sa circulaire n 2008/18 du 5 novembre 2008). Comme dcrit dans le paragraphe 4.2, labsence un entretien fait le plus souvent lobjet dune interprtation largie de la loi, qui sanctionne le refus de rpondre une convocation. Si lon peut dbattre de la porte de labsence une convocation et de linterprtation lui donner, systmatiquement lui attribuer la valeur dun refus de remplir ses obligations est exagr, particulirement au regard de certains motifs ponctuels et involontaires : retard de train, retard de 10 minutes au rendez-vous, erreur de calendrier, etc. Sans mconnatre les difficults apprhender dans certains cas la sincrit de lexcuse, le Mdiateur National prconise

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nanmoins linstauration dune graduation plus raisonnable, adosse au dispositif propos au paragraphe 5.4 ci-dessous.

5.3 LA GRADUATION DES SANCTIONS

Recommandation au ministre du Travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, aux partenaires sociaux et la Direction Gnrale de Ple emploi. On la vu au paragraphe 4.3, il nexiste actuellement pas de graduation de la sanction pour labsence une convocation. Dune faon disproportionne par rapport aux autres manquements, la sanction unique est fixe deux mois de radiation. Pour contourner cette svrit, de nombreux conseillers et directeurs dagences font preuve de bienveillance. Cest une pratique videmment louable, mais qui a aussi ses inconvnients. Le premier est que la mansutude nest pas une posture partage par tous et que le sort du demandeur demploi se voit li la personnalit du dcideur. Le second est que, en cas de manquement rpt, la tendance humaine et naturelle sera dinvoquer la tolrance passe pour ne pas laisser passer le manquement prsent or la radiation sanctionne le prsent, pas le pass. La position du Mdiateur National est que labsence un entretien ne constitue pas ncessairement un refus , au sens de la loi, de rpondre ses obligations et quil nest pas non plus le manquement le plus grave. La prconisation est donc linstauration, pour les absences convocation, dun dispositif de graduation ou de sursis pour le premier manquement.

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5.4 LES ENTRETIENS PAR TLPHONE

Recommandation la Direction Gnrale de Ple emploi. Il est naturellement hors de question de remettre en cause lutilit et la pertinence des entretiens par tlphone. Mais nous avons vu au paraphe 4.4 les ambiguts qui les entourent, ds lors que des sanctions sont prononces pour absence. Cest dailleurs la raison pour laquelle beaucoup de directions rgionales ont dcid linterdiction des radiations pour absence un entretien tlphonique. La premire prconisation du Mdiateur National est de gnraliser cette interdiction, compte tenu des difficults de preuve et de la ncessaire fidlit lesprit de la loi qui ne sanctionne que labsence physique un entretien. La seconde est de gnraliser la pratique qui consiste dclencher un entretien physique ds quun demandeur demploi a t absent un entretien tlphonique.

5.5 LA DMATRIALISATION DES SERVICES

Recommandation la Direction Gnrale de Ple emploi. La dmatrialisation des services est une bonne initiative qui nest absolument pas remettre en cause. Cependant, la pratique dmontre lvidence que certains demandeurs demploi prouvent des difficults en comprendre le fonctionnement. Le consentement nest sans doute pas suffisamment clair. Le Mdiateur National prconise tout dabord une amlioration de linformation des demandeurs demploi, particulirement sur les consquences de la dmatrialisation et sur les risques encourus. Les rgles du jeu doivent tre connues.

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Dans ce cadre, il faut rendre la procdure de consentement plus descriptive, dans un langage clair et comprhensible par tous. Par oral, par imprims ou en ligne, linformation doit tre complte et explicite, non seulement sur la notion de courriers opposables, mais aussi sur les prrequis informatiques (quipement domicile, imprimante, pas de rupture de connexion pour raisons techniques ou financires, etc.). La deuxime prconisation est de donner de toute urgence une existence juridique aux services dmatrialiss et dencadrer les conditions dans lesquelles ils produisent des contraintes pour les demandeurs demploi.

5.6 LES DLGATIONS DE SIGNATURE

Recommandation la Direction Gnrale de Ple emploi. On a constat, au paragraphe 3.1, que la tendance tait llargissement des dlgations de signature en matire de radiations. Les directeurs dagences plaident majoritairement en faveur de cette volution, notamment pour des raisons de continuit de service. Le Mdiateur National en prend volontiers acte, mais soulve un point de vigilance. Les listes paraissent longues et ne font pas ncessairement ressortir la qualit des dlgataires. Le tandem entre le directeur et son adjoint ou le directeur et le responsable dquipe est naturellement incontournable. A contrario, une dlgation de signature plus loigne pourrait alimenter des craintes de banalisation de la responsabilit en matire de radiations.

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5.7 LES MOTIFS LGITIMES DABSENCE

Recommandation la Direction Gnrale de Ple emploi. Le paragraphe 4.6 a illustr comment larticle L5412-1 du code du travail radiation du demandeur demploi qui refuse sans motif lgitime de rpondre toute convocation faisait lobjet dinterprtations tous les niveaux oprationnels de Ple emploi. Pourtant, par essence-mme, le motif lgitime nest pas codifiable. Cest pourquoi le code du travail ne la pas fait. Les documents qui ont t publis jusqu prsent tentent dtiqueter les cas qui susceptibles ou non davoir cette lgitimit. Cest un vaste programme, mme si la pratique fait spontanment merger quelques situations-types. A cet gard, lexercice a fait preuve dune relative homognit. Cest davantage dans le traitement de la situation, une fois quelle a t identifie, que rside lhtrognit. On la vu, la demande de justification faite au demandeur demploi pourra tre plus ou moins exigeante selon lendroit o il se trouve. Ds lors, plutt quun catalogue de situations dj qualifies, ne vaudrait-il pas mieux lister des critres dapprciation, plus universels et plus applicables tous les cas de figures ? Il pourrait ainsi tre opportun que la Direction Gnrale fixe un cadre positif, cest--dire compos dexigences minimales respecter, accompagn dune srie de valeurs communes, comme guide pour sadapter toutes les situations.

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De : Stephanie P. Envoy : vendredi 5 octobre 2012 RE : Situation de Mme Zo A. Bonjour, Jai annul la dcision de radiation car Madame A. est une personne handicape rencontrant des difficults importantes. Plus gnralement : les convocations qui arrivent par mail ne sont pas toujours repres par les demandeurs demploi, car ces mails sont identifis comme des spams par certains fournisseurs daccs. De plus, lespace personnel ne mentionne pas le RV. Cest donc de bonne foi que le demandeur se plaint de ne pas avoir reu de convocation. Cordialement, Stphanie P. Directrice Ple emploi

Tlchargeable sur le site www.pole-emploi.org