Priorits et ides directrices pour une loi sur laccs linformation au Maroc

Introduction Transparency Maroc a ralis de nombreuses tudes sur le concept de droit daccs linformation et aux documents administratifs, ainsi que sur sa place dans le systme juridique et administratif marocain, successivement entre 2006 et 2011. Lassociation a notamment rclam la constitutionnalisation du droit daccs linformation, et a prsent des propositions et des ides directrices pour ltablissement dune loi marocaine relative au droit linformation qui soit conforme aux critres internationaux dmocratiques, qui consacrent la transparence dans la gestion et renforcent la bonne gouvernance. Dans ce sens, une tude ralise par Transparency Maroc en 2009 a recommand concernant le Maroc, de raliser des tudes supplmentaires sur le gouvernement lectronique (e-gov), sur les services en ligne ainsi que sur les besoins des citoyens, des professionnels, et des personnes aux besoins spcifiques en la matire. Elle a galement recommand dans ses rencontres de dcembre 2008 et de juillet 2011, dentreprendre des recherches adquates qui prennent en considration les apports de la loi du 13 dcembre 2007sur les archives et la loi relative la protection et le traitement des donnes caractre personnel, ainsi que les tudes comparatives sur les applications au niveau international des lois relatives au droit daccs linformation. En effet, il est devenu ncessaire dactualiser ces lois, et dintroduire des modifications substantielles larticle 18 du statut gnral de la fonction publique, voire mme de supprimer cet article qui impose une interdiction de principe aux fonctionnaires de fournir des informations ou des documents administratifs aux individus et au public. Cet article na plus de raison dtre, le droit daccs linformation tant dsormais consacr par la Constitution du 1er juillet 2011, par larticle 27, qui dispose : Les citoyennes et les citoyens ont le droit daccder linformation dtenue par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis dune mission de service public.

Le droit linformation ne peut tre limit que par la loi, dans le but dassurer la protection de tout ce qui concerne la dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de lEtat, ainsi que la vie prive des personnes, de prvenir latteinte aux droits et liberts noncs dans la prsente Constitution et de protger des sources et des domaines expressment dtermins par la loi. Le droit daccs linformation trouve sa justification directe dans le fait que les autorits publiques disposent dinformations dont elles sont les gardiennes, par consquent ces informations doivent tre mises la disposition du public, tant donn que le gouvernement se trouve au service du peuple. Par ailleurs, le droit daccs linformation rpond de nombreuses proccupations : la dmocratie, fonde sur la participation dans la prise de dcision, exige laccs linformation. De mme, la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption ainsi que la protection de la dignit humaine et la gestion conomique efficace ncessitent la reconnaissance de ce droit. Partant de l, cette tude vise rechercher de faon particulire, et la lumire des chantiers et rencontres organises par Transparency Maroc, exprimer des ides, des propositions et des mesures pratiques qui doivent encadrer la promulgation dune loi spcifique au droit daccs linformation. Divers aspects de cette loi sont donc voqus, en insistant sur les lments essentiels prendre en considration et qui sont de nature engendrer une loi qui facilite lexercice de ce droit. Seront successivement analyss les trois questions suivantes : - le contenu du droit daccs linformation du point de vue des bnficiaires et des organismes publics auxquels il sapplique, - les exceptions qui peuvent limiter lexercice de ce droit, - lorgane charg du contrle de lexercice de ce droit et de sa promotion.

I. Le droit daccs linformation : bnficiaires et organismes assujettis

Lune des meilleures approches en matire de droits de lhomme consiste dterminer les droits du point de vue des obligations des pouvoirs publics et des sanctions relatives la violation de ces obligations. partir de l, les lois qui consacrent le droit daccs linformation distinguent entre le devoir des autorits publiques de fournir les informations et les documents sur la demande des personnes physiques et morales, dune part, et leur devoir de divulguer un certain nombre dinformations essentielles sans demande, dautre part. Ces mmes lois dterminent les autorits concernes par lobligation dinformer, la notion de documents administratifs, la forme de la demande, la fourniture de linformation et le cot qui sy rapporte. 1. Le droit daccs linformation sur demande des intresss Conformment aux recommandations des organisations spcialises et des bonnes pratiques reconnues, la loi doit poser comme principe gnral le droit de chaque personne, physique ou morale, daccder linformation et aux documents administratifs. La loi doit galement dterminer de manire trs large les informations et les documents administratifs dont la divulgation ne porte pas atteinte un intrt lgitime juridiquement protge. Dfinition de linformation et des organismes assujettis sa divulgation On entend par information, tout matriel quelle quen soit la forme, le support, la nature, lorigine, la date ou son caractre juridique, quelle soit mise par linstitution qui la possde ou non, quelle soit classe ou non comme confidentielle. Exemples : les documents, les dossiers, les rapports et tudes, les synthses, les procs-verbaux, les statistiques, les directives, les instructions administratives, les donnes et correspondances lectroniques, les circulaires et les notes, les rponses ministrielles qui constituent une interprtation de la loi ou la description dune procdure administrative, ainsi que les opinions et dcisions dtenues par les organes crs par la constitution, la loi ou le rglement, notamment les administrations de lEtat, les collectivits territoriales et leurs groupements, les tablissements publics, et tout autre organisme soumis au droit public ainsi que les organismes de droit priv chargs de la gestion des services publics, et les entreprises prives dont une partie du capital est dtenue

par une personne morale de droit public. En outre, doivent divulguer linformation et les documents le parlement et le service de justice. Lorganisation Article 19 recommande lextension du droit daccs linformation aux informations dtenues par les institutions prives lorsque cela est ncessaire lexercice ou la protection dun droit, et ce dans le cadre dexceptions spcifiques et limites. Linformation peut prendre une forme crite, ou tre sous forme dun enregistrement audio ou audiovisuel, de mdia, ou bien sous une forme qui permet son traitement informatique. La loi relative laccs la formation doit poser comme principe gnral que toute information ou document administratif non protgs par la loi peuvent tre divulgus. Procdure de prsentation des demandes Le lgislateur doit organiser la procdure de prsentation des demandes, lagent public responsable au sein de ladministration de rpondre aux demandes, le dlai de rponse de ladministration, les moyens de recours mis la disposition des demandeurs en cas de refus de fournir linformation. La demande de linformation doit tre crite, et doit dterminer avec prcision lobjet de la demande, afin de faciliter son traitement par ladministration, et pour quil y ait une preuve vis--vis des deux parties, ladministration et le demandeur. Ceci facilite galement les procdures de recours, notamment en cas de silence de ladministration concerne. Le lgislateur doit prvoir des rgles particulires en vue daider les personnes analphabtes dans la rdaction des demandes daccs linformation. Il est galement important de dlivrer un accus de rception pour toute demande et denregistrer la date de son dpt. Lorsquune personne prsente sa demande auprs de ladministration, la rponse doit intervenir dans un dlai raisonnable, entre 20 et 30 jours par exemple partir de la date de dpt de la demande. En cas durgence, par exemple lorsque linformation est ncessaire pour prserver la vie ou la libert dun individu, ladministration doit rpondre dans un dlai trs court selon le cas.

Ladministration peut, avant lcoulement du dlai fix, informer par crit que la satisfaction de sa demande ncessite un dlai supplmentaire, qui ne peut en tout cas dpasser un certain nombre de jours (20 jours par exemple). Les rponses aux demandes de fourniture de linformation La rponse aux demandes dinformation doit porter sur deux lments essentiels : ladministration doit dire si elle est ou non en possession du document ou de linformation demande ; en cas de rponse positive, linformation doit tre remise lintress, sauf si elle fait partie des exceptions. Laccs linformation et aux documents administratifs peut avoir lieu de diverses manires : lexamen sur place, la remise dune copie lorsque cela est possible, aux frais du demandeur si ncessaire, mais sans que ces frais ne dpassent le cot de la production de linformation ou de son envoi lintress. Il va sans dire que les administrations publiques doivent sorganiser en vue dune bonne application de la loi. Et pour faciliter laccs aux informations et aux documents administratifs, ladministration doit orienter le demandeur par crit vers ladministration concerne, ou bien lui donner conseils lorsque sa demande a t mal dirige. Lorgane charg de traiter les recours peut galement jouer le rle de mdiateur et de conseiller pour faciliter les dmarches des citoyens. En cas de refus de la demande, la dcision de refus doit tre motive et mentionner les motifs de fait de droit, afin de faciliter la mission de contrle par lorgane comptent, ou par le juge administratif si ncessaire.

2. Le droit du public linformation et lobligation de la divulgation pro active et large de linformation Sur la base du droit compar, et en vertu notamment des dispositions de la Convention des Nations-Unies Contre la Corruption, et des recommandations des organisations non gouvernementales, le droit daccs linformation doit porter sur un autre lment essentiel 5

que la loi doit prvoir. Il sagit de lobligation qui pse sur ladministration de publier les principales informations qui facilitent la communication avec le public et participent lamlioration des rapports entre ladministration et les citoyens. Ces informations doivent concerner en particulier, le fonctionnement et lactivit administrative, le processus de prise de dcision, ainsi que les informations qui sont de nature clairer lopinion publique, de renforcer la reddition des comptes, et denrichir le dbat public. Il sagit de lapplication du principe de divulgation proactive de linformation. En vertu de ce principe, lorganisme ou ladministration concerne doit publier et fournir des informations au moins dans les domaines suivants : - son organisation administrative, ses missions et ses devoirs, son financement, les textes lgislatifs et rglementaires applicables ainsi que des informations pour tablir le contact avec les services administratifs ; - les services que ladministration offre au public ; - les moyens de recours mis la disposition des citoyens, ainsi quune synthse des recours antrieurs et les suites qui leur ont t rserves ; - des informations sur son systme de sauvegarde des informations, ainsi que les catgories dinformations quelle dtient et les voies pour y accder ; - la description des pouvoirs et des obligations des hauts fonctionnaires et les procdures de prise de dcision ; - les rgles, les guides et les rglements relatifs lexercice par ladministration de ses missions, de manire mettre en lumire sa politique et ses programmes ; - les marchs publics ainsi que les offres demploi ; - la procdure suivre par les intresss pour prsenter des observations ou influencer la politique de ladministration ou ses pratiques, afin damliorer le rendement de ladministration concerne ; - pour le parlement : les projets et propositions de lois ; 6

- pour le pouvoir excutif : les communiqus et les dclarations, les ordres du jour ainsi quune synthse des dcisions du conseil de gouvernement et du conseil des ministres. Lorsquune information ou un document administratif sont mis la disposition du public, leur consultation na plus besoin de faire lobjet dune demande individuelle. La divulgation des informations par voie dinternet modifie de faon importante le champ du droit daccs linformation et renforce les possibilits offertes au public dy accder. Ceci contribue la promotion de la transparence et rduit substantiellement les demandes individuelles dinformation, ce qui se traduit par une rduction des recours et une conomie de temps et dargent. La commission du gouvernement lectronique institue par le premier ministre marocain avait tabli un modle de catalogage pour les sites lectroniques des ministres. Ce modle propose une division en neuf lments afin de publier les informations correspondantes. Ce modle constitue une bonne plateforme pour mettre en pratique lobligation de publier ou la publication proactive qui est, rappelons-le, le second lment du droit daccs linformation.

II. Les exceptions au droit daccs linformation

La question des exceptions est lune des plus controverss dans la plupart des lgislations qui organisent le droit daccs linformation. Dune part, on considre quil est normal de ne pas fournir certaines informations dont la divulgation porterait atteinte un intrt lgitime public ou priv, comme par exemple les informations relatives aux poursuites en matire pnale, ou celles qui concernent une personne physique dans le cadre de sa vie prive. Dautre part, tablir des exceptions de manire extensive serait de nature vider le droit daccs linformation de son contenu. Cest pour cela quil est ncessaire de rechercher et essayer de trouver lquilibre ncessaire qui protge lintrt gnral sans porter atteinte aux intrts lgitimes privs.

Le rfrentiel international en matire dexceptions Pacte international des droits civils et politiques Le droit international permet aux Etats de poser des limites la libert dexpression et dinformation. Cest ce que prvoit larticle 19 du Pacte international des droits civils et politiques, qui considre que ces exceptions rpondent des proccupations lgitimes : le respect des droits dautrui et de leur rputation, la protection de la scurit nationale et de lordre public, la protection de la sant publique et des murs publiques. Afin dempcher les Etats dtendre les exceptions, le mme article 19 prvoit des limites au pouvoir de lEtat en matire dexceptions. Cest ainsi que les exceptions au droit daccs linformation doivent tre prvues par la loi, qui doit dterminer dune manire claire les exceptions sur la base de motifs lgitimes. Il est certain que les exceptions ne doivent pas tre appliques abusivement ; leur interprtation doit tre stricte. En outre, les limites au droit daccs linformation doivent tre ncessaires pour raliser les objectifs lgitimes dans une socit dmocratique. Les autorits publiques doivent examiner si les limites portes au droit daccs linformation sont ncessaires pour atteindre lobjectif lgitime dtermin par rfrence dautres objectifs lgitimes quil sagit de privilgier dans une socit dmocratique. Cest ce que la jurisprudence internationale appelle le principe de proportionnalit. La loi modle propose par lorganisation Article 19 Ce modle tablit un inventaire des exceptions qui peuvent tre prvues par la loi daccs linformation ; ces exceptions concernent dune manire gnrale deux catgories dintrts qui peuvent interdire la divulgation de linformation : - Les informations qui ont un rapport avec les activits de lEtat protecteur de lintrt gnral ; - Les informations relatives aux intrts lgitimes privs protgs et dont la divulgation ne ralise pas un intrt gnral plus important : intrts professionnels, commerciaux ou industriels, des donnes personnelles. Si une partie seulement de ces informations ou documents entre dans la catgorie des exceptions, le reste de linformation doit tre divulgu ou remis aux demandeurs. 8

En raison du danger que peut constituer lapplication des exceptions, il est ncessaire que lorgane charg de lapplication de la loi daccs linformation puisse tablir des critres et des guides au profit des autorits et des individus, afin de leur expliquer les conditions dapplication des exceptions. Mthodes pour tablir des exceptions dans certains pays Lexemple franais Dans le cas franais, larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 tablit des exceptions sur la base de la distinction de deux types de documents : - les documents administratifs qui ne peuvent tre remis car leur divulgation porte atteinte des intrts publics (le secret des dlibrations du gouvernement, le secret de dfense nationale, la conduite de la politique trangre de la France, la scurit de lEtat, lordre public et la scurit des personnes, la monnaie, le droulement des procdures devant les tribunaux et les actes prparatoires qui sy rapportent, et les secrets protgs par la loi dune manire gnrale). - les documents administratifs qui ne peuvent tre fournis qu lintress, lorsque leur divulgation touche le secret de la vie prive et des dossiers personnels, le secret mdical, le secret en matire commerciale et industrielle, ou bien lorsque linformation contient une valuation ou un jugement de valeur concernant une personne physique nommment dsigne ou pouvant tre facilement reconnue, ou qui dcouvre le comportement dune personne et peut en cas de divulgation lui porter prjudice. La loi anglaise La loi anglaise du 30 novembre 2000 institue un droit gnral daccs linformation dtenue par les autorits publiques, mais pose en mme temps 25 exceptions divises en deux catgories les exceptions relatives ou conditionnes et les exceptions absolues. Les exceptions relatives obligent ladministration examiner si la divulgation de linformation profite lintrt gnral et ne doit pas tre tenue secrte ; dans cette situation, les autorits administratives doivent divulguer linformation ou le document. Mais si la 9

divulgation de linformation porte prjudice lintrt gnral, lautorit concerne informe le demandeur du motif de sa non divulgation, sauf si cette information relative aux motifs constitue en elle-mme une divulgation de linformation. Les exceptions absolues ne sont pas soumises au critre de lintrt gnral ; elles concernent huit catgories dinformations.

III. Lorgane charg de la bonne application de la loi sur laccs linformation 1. Les missions de lorgane Lorgane charg de la bonne application de la loi joue un rle essentiel dans la conciliation du droit des individus et du public daccder linformation, dune part, et les considrations administratives de protection de lintrt gnral ou des intrts lgitimes juridiquement protgs, dautre part. Daprs les expriences mondiales, ce type dorganes exerce de nombreuses missions : - une mission pdagogique auprs du citoyen et de ladministration pour expliquer les objectifs de la loi et la manire de lappliquer, ainsi que le rle de cette loi dans le dveloppement de la transparence et la rationalisation de la gestion des affaires publiques, lextension du champ des liberts dans le cadre de lEtat de droit et la promotion de la socit du savoir. Ladministration doit abandonner la culture du secret de la protection des mauvaises pratiques. Dautre part, les citoyens ou les organismes sont tenus dutiliser la loi pour raliser des objectifs lgitimes relatifs la dfense des droits et des intrts individuels et collectifs. Fait partie galement de cette mission pdagogique, la formation des fonctionnaires et des acteurs de la socit civile, afin de les prparer un rle dexcution et dencadrement, dans le but dencourager les bonnes pratiques auprs de ladministration et des citoyens. - une mission dassistance ladministration : donner des avis consultatifs la demande de ladministration, ou bien lui adresser des propositions et des interprtations. 10

- lexamen des recours intents par les citoyens, et lintervention auprs des administrations concernes pour rsoudre les problmes dans le cadre de lesprit et des objectifs des textes lgislatifs, en vue dobtenir le respect de la loi loin de toute interprtation abusive des exceptions, et dengager ladministration assumer sa responsabilit dans la divulgation des informations. - une mission de proposition : proposer des rformes juridiques et institutionnelles, dans le but de faire voluer la lgislation et la pratique la lumire des insuffisances qui peuvent apparatre.

. Le statut de lorgane charg dappliquer la loi Afin que lorgane charg dappliquer la loi puisse accomplir lensemble de ses missions, il est ncessaire que certaines conditions soient runies : - lorgane doit tre indpendant du gouvernement et des intrts privs ; - la comptence, lexpertise et lintgrit de ses membres ; - lorgane doit tre dot de pouvoirs juridiques de nature en faire une vritable autorit efficace et indpendante ; - lexistence de moyens daction suffisants ; - travailler dans la transparence et la responsabilit. Toutes ces conditions, et dautres, doivent tre prvues par la loi. Lindpendance, par exemple, est conditionne par de nombreux facteurs : la dure du mandat des membres, le rgime dimmunit ainsi que les cas dincompatibilit, les autorits qui interviennent dans la dsignation des membres et la rputation. Dautre part, la comptence et lexpertise, elles sont lies la formation et lexprience acquise par les membres dans des domaines de gestion publique qui ont un rapport avec les missions de lorgane dont ils font partie. 11

Quant aux pouvoirs de lorgane, ils peuvent tre renforcs en lui donnant la comptence ddicter des dcisions excutoires obligatoires pour ladministration. Le mode de formation de cet organe est galement important sur ce point. Lexistence de magistrats ou de reprsentants dorganes judiciaires et politiques de haut niveau permet dobtenir des avis dune grande valeur morale, que les administrations concernes se sentent obliges de prendre en considration. Enfin, les moyens daction de lorgane concernent essentiellement les possibilits financires accordes, et qui lui permettent de disposer de fonctionnaires et agents comptents, de budgets suffisants pour raliser ses missions pdagogiques, de communication,

dinvestigation, dtudes et de formation. Lorgane charg de lapplication de la loi daccs la formation doit donner lexemple en matire dintgrit et de transparence, notamment en publiant toutes les informations qui concernent ses missions, ses travaux, sa structure, ses dcisions, la procdure de prise de ces dcisions, les moyens de recours, et son financement. Cet organe doit mettre la disposition du public et de ladministration des manuels ou guides, ainsi quune liste des diffrents types dinformations quil dtient et qui peut tre consulte par le public. La loi doit galement prciser la procdure de prsentation des recours et des recours en appel contre ses propres dcisions, ainsi que la publication dun rapport annuel et de rapports spciaux.

Conclusions et recommandations
Conclusions Il convient de signaler le rle important jou par une socit civile forte et organise dans la promulgation dune loi adquate, et le rle positif que peuvent jouer les personnalits politiques, de mme que lorganisme charg de lapplication de la loi sur laccs linformation. Il faut surtout viter que soit adopte une loi moins avance, par rapport aux normes reconnues en la matire, ou ne pas lappliquer convenablement. Ce qui impose une vigilance constante de la part de la socit civile et des dfenseurs de la transparence.

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La loi seule ne suffit pas, car une administration corrompue ou mal gre, en plus de lignorance de la loi par les citoyens, ou bien encore linterprtation excessive des exceptions, ou bien encore le recul concernant le choix dmocratique, peuvent anantir les meilleures lois. Pour toutes ces raisons, la question de laccs linformation relve de la responsabilit de toute la socit, notamment ses forces organises actives qui uvrent pour la transformation dmocratique, y compris les partis politiques, les syndicats, les associations et les intellectuels.

Recommandations Recommandations pour les pouvoirs publics Raliser dans le cadre dune politique de concertation les mesures suivantes : - promulguer une loi pour le droit daccs linformation conforme aux instruments juridiques internationaux pertinents et qui sinspire des meilleurs expriences mondiales ; - poursuivre les efforts entrepris dans les domaines de ladministration lectronique en posant un cadre juridique obligatoire et en largissant le domaine des services en ligne ; - abroger les dispositions lgislatives qui empchent lexercice du droit linformation, notamment larticle 18 du statut gnral de la fonction publique de 1958, et instituer lobligation de publication des rapports du parlement et de tous les rapports des cours rgionales des comptes pour renforcer le rle de la justice dans le cadre de la rforme globale projete ; - dvelopper la formation et lducation lectronique et en faire un levier de dveloppement de la socit et un moyen de bnficier des droits ; rduire la fracture numrique existante au Maroc et dans ses rapports avec les autres pays ; - dvelopper linfrastructure des administrations et des services publics, la formation des fonctionnaires pour acqurir une expertise en matire de production, de gestion et de publication des informations ; 13

- expliquer au public le contenu de la loi relative la protection des informations et des donnes personnelles ainsi que la loi sur les archives et la loi prvue sur laccs linformation ; - renforcer les pouvoirs et les moyens daction de linstance marocaine de lintgrit et de la lutte contre la corruption. Recommandations pour les acteurs politiques et la socit civile - considrer les propositions et les recommandations de Transparency Maroc comme une plateforme susceptible dvolution et denrichissement, comme rsultat dun dbat dmocratique, et unifier les efforts de plaidoyer autour de cette plateforme ; - engager des tudes supplmentaires sur la situation du gouvernement lectronique, des services en ligne et des besoins des citoyens et des professionnels ainsi que des personnes en situation difficile ; - entreprendre des tudes supplmentaires sur la conformit de la loi sur les archives ainsi que la loi sur la protection des donnes personnelles avec les exigences du droit daccs linformation et labrogation de larticle 18 du statut de la fonction publique ; - recueillir et publier la jurisprudence marocaine et internationale sur le droit daccs linformation ; - entreprendre des tudes compares sur les lgislations internationales en la matire et leurs applications ; - consacrer un effort supplmentaire pour diffuser la formation et lducation lectronique et en faire un levier social et un moyen de bnfice des droits.

Le rapport intgral peut tre consult sur :

http://www.transparencymaroc.ma/projet-6-Fr.html#
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