TEMA 1 LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO

Concepto

Con el objetivo de cumplir con las funciones que le corresponden, es necesario que el Estado ejecute un conjunto de gastos que le permitan satisfacer ciertas necesidades de la sociedad: Servicios pblicos, salud, educacin, defensa, seguridad, entre otras. Cada accin gubernamental orientada a la satisfaccin parcial o total de estas necesidades trae

consigo una erogacin de dinero, erogacin que no sera posible ejecutar sin la recaudacin previa de los recursos que permitan financiar las Como puede inferirse, la

diferentes actividades gubernamentales.

actuacin del Estado se traduce de esta forma en la gestin de un conjunto de gastos y en la consecucin de ingresos suficientes para financiar los primeros; esta gestin de ingresos y gastos en el sector pblico, que se realiza con la finalidad de que ste pueda cumplir con su funcin en la sociedad, es lo que se conoce con el nombre de Actividad Financiera, denominada tambin por algunos autores como Fenmeno Financiero (Farias, 1986:12), o Hecho Financiero (Laya, 1989: 50), Tanto cuando el Estado efecta gastos pblicos como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos pblicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina actividad financiera (Villegas, 1992:9). A este respecto, puede compararse la posicin de diferentes autores al esbozar una definicin de actividad financiera. Luis Tamayo la define simplemente como "la accin que desarrolla el Estado para procurarse los recursos necesarios e invertirlos en

la satisfaccin de las necesidades pblicas" (Laya, 1989: 50), mientras que Hctor Villegas seala que: ... la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos pblicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en favor de los organismos pblicos... Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas... A su vez, la ejecucin de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas pblicas que constituyen los gastos pblicos. (Villegas, 1992:9).

Por su parte Farias establece que la actividad financiera consiste en: ... la gestin que realiza el Estado y los dems entes pblicos secundarios, para proveerse de los medios econmicos suficientes para cubrir los gastos de los servicios pblicos y tambin la ejecucin de esos mismos gastos. La relacin de esta actividad con las dems funciones del Estado es obvia, desde el momento en que ste no puede llevar adelante ninguna de sus funciones, de mover ninguna rueda de la compleja maquinaria de la Administracin Pblica si no est alimentada por los medios econmicos que logra a travs de la funcin recaudatoria de la actividad financiera. Es, pues, esta ltima, una gestin fundamental del Estado, sin la cual no pueden desarrollarse sus dems funciones ni, por tanto, lograrse sus fines. (Farias, 1986:12).

En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento poltico como factor determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la define como: ... la accin del Estado y de las entidades menores, dirigida a procurar segn los deseos de los grupos dotados de poder, los medios necesarios para la produccin de bienes y ser- vicios aptos para consentir el cumplimiento de los fines, econmicos o extraeconmicos, sealados por la clase poltica

responsable del gobierno de la Nacin. 1989:50).

(Citado por Laya,

Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad financiera como la gestin de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes niveles del sector pblico en su lucha por cumplir con sus diferentes objetivos y funciones, gestin en la que la participacin de los grupos polticos es determinante, como se estudiar posteriormente. Las

definiciones esbozadas permiten resaltar los aspectos que caracterizan a la actividad financiera del Estado; en primer lugar, esta actividad est conformada por la Previsin de ingresos y gastos (preparacin de presupuestos financieros), y por la Obtencin y Ejecucin de los mismos Villegas (1992:9,10). Estas variables constituyen las fases o etapas de la actividad financiera; en segundo lugar, se caracteriza por su

Instrumentalidad, referida a que la actividad financiera que

realiza el

Estado no constituye uno de los fines de ste, sino que representa un instrumento o medio del que se vale el sector pblico y que le permite ejecutar las actividades que le han sido asignadas en la sociedad (educacin, salud, servicios, seguridad, entre otros). Seala Villegas que: ... la actividad financiera se distingue de todas las otras que ejecuta el Estado en que no constituye un fin en s misma, o sea que no atiende directamente a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una funcin instrumental porque su normal desenvolvimiento es condicin indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Esto es as, porque ninguna actuacin del Estado sera posible, si no hubiese obtenido previamente los fondos necesarios para solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades pblicas. (Villegas, 1992:10).

Si bien es cierto que la actividad financiera constituye un medio para lograr diferentes los fines que se proponga el Estado, no puede

negarse el hecho de que las variables que la constituyen pueden ser utilizadas activamente por las instancias gubernamentales para alcanzar objetivos de poltica econmica, y no slo para financiar la satisfaccin de necesidades sociales. Es el caso de la fijacin de un impuesto arancelario elevado para la importacin de vehculos, por ejemplo, donde el objetivo perseguido sea el desestimulo a este tipo de importaciones y no la recaudacin de mayores ingresos. Ya sea que las variables de la actividad financiera (ingresos, gastos) se utilicen con un fin recaudatorio, o con objetivos de poltica econmica, en ambos casos estas variables constituyen un instrumento o medio del que se vale el Estado. En tercer lugar, el sujeto de la actividad financiera es el Estado concebido como ...una sociedad humana, asentada permanentemente

sobre un territorio que le corresponde, estructurada y regida por un Orden Jurdico que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para obtener el bien pblico temporal y el cual forma una institucin con personalidad moral y jurdica, es este el sujeto activo de la actividad financiera (Laya, 1989: 48). Esta concepcin de Estado abarca no slo el ente central o nacional, sino tambin los entes descentralizados en los niveles territoriales y administrativos que se encuentran en plena capacidad de gestionar la obtencin de ingresos y ejecucin de gastos, es decir, que realizan algn tipo de actividad financiera. El Estado dirige esta actividad hacia la provisin de los recursos necesarios para el logro de los fines propios, que son los fines de los individuos constituidos en unidad y considerados en la serie de generaciones. Tanto los intereses individuales como los colectivos se coordinan para la obtencin de los fines superiores, unitarios y duraderos del Estado, diferentes de los fines efmeros y perecederos de los individuos que lo componen. (Villegas, 1992: 10).

En su papel de sujeto activo de la actividad financiera, el Estado tiene la potestad de recaudar los recursos que necesita del resto de los

miembros de la sociedad de la que el mismo forma parte, constituyndose, desde este punto de vista, el resto de la sociedad en el sujeto pasivo de la actividad financiera, de donde surgen los recursos (ingresos) que sern recaudados y a quien va dirigido el gasto que permitir satisfacer cierto conjunto de necesidades. Al respecto comenta Ramrez: En sentido amplio, el Estado es el sujeto activo y la sociedad el pasivo de esa actividad. En sentido estricto, en cuanto se manifiesta la participacin directa e indirecta de la sociedad promovida por su clase dominante en dicha actividad, es esta tanto su sujeto activo como pasivo. An ms, si la actividad financiera pblica se toma como un sector precisamente el pblico de la economa, y la actividad econmica privada como otro sector el privado de esa misma economa, es la misma economa capitalista, mirada desde el Estado, o desde la empresa privada, el sujeto activo y pasivo, alternativa y simultneamente, de la actividad econmico-financiera pblica. Sin embargo, no pueden confundirse ambos aspectos; por ello, en el anlisis de las finanzas pblicas se ha de tener en cuenta al Estado y a la clase dominante... como el sujeto activo (en trminos ms jurdicos que polticos) de la actividad econmico-financiera pblica, es decir, el encargado de decidir sobre los fines y medios de dicha actividad. Y la sociedad toda, de la que hace parte principal el sector privado de la economa (y la clase capitalista dominante en l) cuyos intereses de conjunto son mostrados como los de aquella es, el sujeto pasivo (tambin en trminos ms jurdicos que polticos) de la hacienda pblica. Ramrez (1998:11)

todo lo sealado anteriormente, puede poltico que

aadrsele

el

alto

componente

se encuentra presente en las decisiones

relacionadas con la actividad financiera (Laya, 1989:51). Si bien es cierto que esta actividad no est exenta de vinculaciones de tipo econmico, social, jurdico, administrativo, el aspecto poltico viene a representar un

papel altamente determinante que puede

facilitar u obstaculizar

el

desempeo de las funciones del Estado a travs de la ejecucin de la actividad financiera. Citando a Tamayo puede afirmarse que: El hecho financiero est estrechamente vinculado a la actividad poltica de los poderes pblicos. La organizacin y estructura del Estado, sus funciones y esfera de accin, la orientacin poltica de la clase dirigente y otros factores de ndole poltica influyen y condicionan notablemente, la actividad financiera, dndole los caracteres de un verdadero fenmeno poltico... El rgimen poltico y administrativo del Estado, el predominio de una determinada clase social, la orientacin poltica del partido o grupo dirigente, la situacin poltica general del Estado, el desarrollo de las funciones pblicas y determinadas circunstancias de carcter poltico, son los que condicionan la organizacin financiera de todo pas. (Citado por Laya, 1989:51).

Fases de la Actividad Financiera

La actividad financiera se encuentra conformada fundamentalmente por dos variables, tambin denominadas fases: gastos pblicos e ingresos pblicos. En cuanto al Gasto Pblico, el punto de partida es la

estimacin de los recursos que se requerirn para satisfacer un conjunto determinado de necesidades en la colectividad; una vez cuantificado el nivel de gasto requerido, el Estado decide las fuentes de ingreso pblico que le permitirn financiarlo adecuadamente. Luego de recaudar los ingresos planificados, se procede a utilizarlos en la satisfaccin de las necesidades seleccionadas en la ejecucin del respectivo gasto pblico, en palabras de Farias: La actividad financiera comienza desde el momento en que el Estado logra ingresos pblicos, ya de la renta que producen los bienes que l posee como un particular (renta de la tierra, renta petrolera o minera, de las industrias o empresas pblicas) o de las rentas que l obtiene de los

entes privados (impuestos, tasas, crdito pblico). Contina la actividad financiera, cuando tales recursos, as obtenidos, los invierte o gasta el Estado en las necesidades colectivas, a travs de los servicios pblicos... De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase de los ingresos pblicos, fase recaudatoria, de adquisicin de medios econmicos... y la fase de la inversin de los recursos obtenidos en la fase recaudatoria, para satisfaccin de las necesidades pblicas, o sea, la fase del gasto pblico. (Farias, 1986:12).

En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados inmediatamente al gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorera del Estado mientras llegan a su destino final, hay autores que sostienen como tesis la existencia de una tercera fase en la actividad financiera, a la que denominan administracin de los ingresos, y que se ocupa de garantizar el buen manejo y conservacin de los recursos disponibles antes de que se ejecute el gasto pblico al que puedan estar asignados (Farias, 1986: 13).

Ingresos Pblicos

Los Ingresos Pblicos, pueden definirse de manera general y sencilla como todas aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le permiten financiar la satisfaccin de necesidades de la colectividad, es decir, que le permiten financiar el gasto pblico y cumplir su funcin dentro de la sociedad. Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores que han estudiado el tema puede observarse como coinciden en confirmar lo anterior, es el caso de Valds Costa (citado por Farias, 1986:48), quien seala que los ingresos pblicos son las entradas de dinero a la Tesorera del Estado, cualquiera que sea su naturaleza; por su parte, Sinz de

Bujanda define los ingresos pblicos como las cantidades de dinero que el Estado y los dems organismos pblicos se procuran para cumplir los fines que en cada momento histrico tienen asignados. (citado por Farias, 1986:49), el mismo Farias (1986:49) los define como los medios econmicos, generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios bienes o actividades o de las rentas o bienes del sector privado y que se destinan a cubrir los gastos del Estado o a lograr otros fines econmico-sociales. Los autores mencionados coinciden en la idea de que el Estado recauda ingresos pblicos de acuerdo con su necesidad de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa.

Gastos Pblicos

El Gasto Pblico, citando a Villegas (1992: 31-36) puede definrsele como ...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir pblicas. sus fines consistentes en la satisfaccin de necesidades

Analiza el mencionado autor esta definicin afirmando que el

gasto pblico lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la poca moderna, tanto su estimacin y ejecucin estn valoradas en trminos monetarios, y estn representadas en dinero o en bienes que pueden ser objeto de valoracin monetaria; estas erogaciones son efectuadas por el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del Tesoro Pblico y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por ste. Asimismo, el gasto pblico se realiza en virtud de la ley en vista de que no hay gasto pblico legtimo sin ley que lo autorice (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes pblicos solo pueden ejecutar el gasto cuando ste ha sido autorizado previamente por algn tipo de instrumento legal.

Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del Estado consistentes en la satisfaccin de las necesidades de la colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad financiera pblica; con respecto a esta finalidad hay que sealar que no siempre todas las erogaciones del tesoro pblico responden a la satisfaccin de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados como gasto pblico. Se considera que en la medida en que el gasto pblico contribuya a la satisfaccin de necesidades ser ms legtimo (principio de legitimidad del gasto), pero an en aquellos casos en que no se aplique tal principio sigue existiendo el gasto pblico si cumple con el resto de las condiciones arriba mencionadas; por eso, la necesidad pblica es el presupuesto de legitimidad del gasto pblico, pero no su presupuesto existencial (Villegas, 1992:36). Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones elementales para que una erogacin pueda considerarse como gasto pblico (por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada mediante leyes), pueden sealarse adems un grupo de funciones que pueden estar asociadas a esta variable financiera.

Diversos Aspectos de la Actividad Financiera (Polticos, Sociales, Econmicos, Jurdicos y Administrativos)

Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del sector pblico involucra aspectos de distinta ndole, y no slo se

relaciona con la simple estimacin, recaudacin y administracin de las variables que la componen. Adems de su carcter financiero influyen en ella aspectos de tipo poltico, social, econmico, jurdico y administrativo. Tratndose del sector pblico, la toma de decisiones asociada a la actividad financiera (necesidades a satisfacer, planificacin del gasto,

fuentes de ingresos que sern utilizadas en su financiamiento) es tarea de la clase poltica y dirigente del gobierno de turno, la cual pone nfasis en los fines que a su criterio debe perseguir la actividad financiera, que sectores sern beneficiados, y que grupos deben realizar los aportes necesarios, y por esto, la actividad financiera est sujeta a los cambios que sucedan en la estructura de esa clase poltica dominante, y sus relaciones con el resto de la sociedad. En cuanto al aspecto social, se reconoce que uno de los fines perseguidos por la actuacin financiera del Estado es la satisfaccin de necesidades en la colectividad, pero en la mayora de los casos resulta imposible atenderlas en su totalidad; es por ello que la infinidad de necesidades existentes deben ser analizadas, valoradas, elegidas,

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jerarquizadas, para seleccionar las que en determinado momento podrn ser atendidas a travs del gasto pblico. La valoracin y jerarquizacin de estas necesidades responder muchas veces al criterio que apliquen los grupos sociales dominantes, o a las presiones que reciban del resto de la sociedad, por lo que no puede desvincularse el aspecto social de la actividad financiera del aspecto poltico, ni stos del resto de los aspectos por mencionar, al referirse al aspecto social, Laya afirma que: Se trata, pues, de establecer una jerarquizacin de las necesidades, no solamente bsicas o fundamentales, como se haca dentro del concepto del Estado liberal, del cual se pensaba que nicamente deba preservar el orden pblico interno, defender la soberana y aplicar justicia, sino que ahora, tiene que atender las llamadas necesidades relativas, donde necesariamente deber drsele prioridad a las relacionadas con educacin, cultura, salubridad, proteccin social, desarrollo econmico y otros gastos reproductivos en materia de investigacin, tecnologa, etc., que le permitan al pas romper viejas estructuras y salir del llamado crculo vicioso de la pobreza. (Laya, 1989: 57).

Continuando con la posicin de este autor, en lo que respecta al aspecto econmico, seala que: ... el Estado a travs de su actividad financiera deber elegir los medios menos onerosos, de tal manera... de obtener el mayor rendimiento, al menor costo y en el menor tiempo posible. Deber igualmente precisar la carga impositiva que deba ser repartida entre las distintas categoras sociales, determinando el modo ms idneo de hacerlo, al mismo tiempo que debe considerar el peso de tales tributos sobre las economas que grava, ya que puede darse el caso de que un bajo rendimiento en la imposicin se deba a una baja presin tributaria, o que un ingreso muy alto, obedezca a una carga excesiva. (Laya, 1989:57,58).

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En otras palabras,

el criterio econmico de la eficiencia

debe

estar presente tanto en la asignacin y ejecucin de los gastos (para garantizar el mayor rendimiento), como en la recaudacin de los

ingresos, tratando de lograr una justa distribucin de los aportes que cada miembro de la sociedad realiza con el fin de financiar la actividad gubernamental. Un aspecto de importancia significativa para la actividad financiera del sector pblico es el aspecto jurdico, ya que toda actuacin del Estado contemporneo debe estar fundamentada en la legislacin vigente en cada pas, en materia financiera, deben considerarse las normas existentes en reas como la tributaria, administrativa, presupuestaria, contralora, entre otras, que establecen las obligaciones tanto del Estado como de los particulares, as como tambin limitan el alcance del poder que pueda tener el ente pblico al momento de tomar las decisiones relacionadas con su actividad financiera. Es importante destacar que, si bien la legislacin existente establece las pautas que pueden regir esta actividad, no se descarta la posibilidad de que esa legislacin pueda ser modificada para ponerla a tono con el contexto en el que se desenvuelven las finanzas del Estado en un momento dado, modificaciones

que, una vez ms, caen dentro del mbito de accin del poder poltico (en este caso, legislativo). actividad financiera es Cabe destacar que el aspecto jurdico de la objeto de estudio del Derecho Financiero,

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evaluando dicha actividad desde el punto de vista de las normas jurdicas que la regulan, al respecto, Villegas compara el campo de accin de la ciencia de las Finanzas Pblicas y del Derecho Financiero sealando que: ... la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia de las finanzas pblicas y al efectuar su exacta clasificacin y el cuadro de su ordenamiento, explicando cules son sus funciones, poniendo de relieve los efectos de los recursos y gastos en relacin con aquellos que ingresan los primeros y reciben los beneficios de los segundos, ofrece conocimientos tiles para la formacin de las Leyes financieras y tambin para su interpretacin y aplicacin. Por otra parte, el derecho financiero, con el estudio de la estructura jurdica de los gastos y recursos, complementa a la ciencia de las finanzas en el aspecto jurdico para el conocimiento de sus fenmenos. Adems, mediante el examen de la jurisprudencia, el derecho financiero pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicacin de la Ley en el caso concreto, y qu pueden tambin interesar a la ciencia de las finanzas para la elaboracin ms profundizada y completa de sus principios e instituciones... Advirtase que el derecho financiero es una disciplina jurdica y que la ciencia de las finanzas pblicas es una disciplina econmico-poltica. De all que ambas ramas del saber estudien objetos totalmente diversos: el derecho financiero se refiere a determinada actividad de la administracin pblica (la actividad financiera), pero contemplndola exclusivamente en cuanto a las normas jurdicas que la regulan (aun cuando los fenmenos jurdicos sean provocados con propsitos econmico-polticos); la ciencia de las finanzas publicas presenta como campo de estudios el de los fenmenos econmicos provocados con designios polticos. Si bien ambas disciplinas examinan el mismo hecho (la obtencin y el empleo de los medios econmicos necesarios para que el Estado cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de vista totalmente diferentes. (Villegas, 1992: 21, 22).

Finalmente, el aspecto administrativo se relaciona con ... la debida organizacin administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas de control y fiscalizacin del correcto desempeo de la administracin fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidacin, a la mecanizacin de la funcin financiera, etc (Villegas, 1992: 21).

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Diferencias de la Actividad Financiera del Estado con la Actividad Financiera Privada

Se ha explicado suficientemente que la actividad financiera se relaciona con la gestin de dos variables fundamentales (ingresos y gastos), variables que se encuentran presentes no slo en la actividad del sector pblico, sino tambin en la esfera privada de la sociedad. An cuando ambos sectores dirijan sus esfuerzos a la obtencin de medios que les permitan satisfacer mltiples necesidades, su actividad financiera difiere en uno y otro caso; entre las diferencias que existen entre ellos pueden mencionarse las siguientes (Laya, 1989:19,20): 1) El Estado, como sujeto activo de la actividad financiera

pblica, y de acuerdo al ordenamiento jurdico y poltico imperante en la sociedad, constituye un ente que se encuentra en situacin dominante con respecto al sector privado, lo que le permite extraer buena parte de sus ingresos de las exigencias que le impone a los agentes econmicos que actan en este sector (por ejemplo, tributos). Por su parte, los sujetos que conforman el sector privado (individuos, familias, unidades empresariales) manera independiente, sin ocupar suelen operar de

posiciones

de dominacin

diferentes a las que obtengan como consecuencia de su actividad econmica (una empresa monoplica puede tener mayor poder

que sus consumidores, o que empresas ms pequeas); el poder de dominio que puedan alcanzar los agentes privados no se

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deriva del ordenamiento jurdico y poltico de la sociedad.

2) En cuanto a la obtencin de los ingresos, el sector privado se vale de transacciones de tipo voluntario (contratos, convenios) para

comercializar sus bienes y servicios y generar ingresos que le permitan financiar sus actividades. En el sector pblico tambin pueden generarse ingresos por esta va voluntaria (por ejemplo, empresas pblicas), pero comnmente sus entradas de dinero provienen de fuentes que implican la coaccin o la exigencia de tributos al sector privado (impuestos, contribuciones, etc.),

valindose de las normas jurdicas vigentes que le permiten ejercer este tipo de obligaciones.

3) Las

necesidades

que

intenta

satisfacer

la

actividad

privada

corresponden a un nmero limitado de sujetos, mientras que el Estado, a travs del gasto pblico, dirige sus esfuerzos a atender necesidades que afectan a toda (o la mayor parte de) la colectividad (ya se trate de todo un pas, regin, estado, municipio, parroquia). En este mismo orden de ideas, las necesidades que satisface la actividad privada suelen relacionarse con el futuro inmediato de un individuo o grupo, mientras que el Estado no se limita a esta satisfaccin inmediata, sino que su accionar va ms all y los efectos de su actividad financiera pueden perdurar por perodos

prolongados de tiempo (como ejemplos pueden citarse los casos de la construccin de infraestructura, el endeudamiento a largo plazo, entre otros).

4) El sector privado persigue un afn lucrativo con su actividad financiera, la obtencin de beneficios o utilidades, por lo que los ingresos que percibe en sus transacciones suelen superar los costos que han sido erogados. Para el Estado puede estar presente este afn de lucro (empresas pblicas rentables), pero ste no es el motivo que origina su actividad financiera; el cumplimiento de los fines sociales es prioritario antes que la

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obtencin de una utilidad. Al respecto, Ramrez (1998:8,9) afirma que: La economa del sector privado basa sus finanzas en el principio del mnimo costo con el mximo de beneficio o ganancia... La economa del sector pblico se basa en el principio del mejor costo con el mximo de bienestar colectivo. El ente pblico no persigue obtener ganancias en la satisfaccin de necesidades colectivas debido a la ndole misma de estas, que proporciona valores colectivos de uso o utilidad social... En contraposicin con las finanzas privadas, las finanzas pblicas no se fundan en el mnimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo de las finanzas pblicas no excluye el mnimo costo, pero sacrifica este en beneficio de una mejor y ms eficiente prestacin de los servicios pblicos. El criterio de la economa y finanzas privadas es el de la rentabilidad y el de la economa y finanzas pblicas es el de la racionalidad... El criterio de la racionalidad, colocado frente al criterio de la rentabilidad, no supone exclusin del principio de la economicidad de los medios. Tan solo que tal economicidad no va dirigida a la obtencin de rentabilidad, sino de un mejor servicio.

Contina el mismo autor, refirindose a la actividad empresarial del sector pblico, sealando que: Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas indirectas que tambin satisface como

privadas mediante empresas industriales y comerciales, el principio financiero es el mismo de las finanzas privadas: mnimo medio con el mximo de ganancia o beneficio para la empresa pblica, que por ello se califica de rentable. No obstante, como tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede sacrificar con fines de poltica reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa industrial o comercial se transforma en un verdadero servicio pblico... El Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines de enriquecimiento como cualquier particular. Solo en determinadas circunstancias se lo coloca en posibilidad de emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte del sector pblico, funcionan dentro de la rbita de la economa privada; pero no para sustituir la iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin ms, lo que sera desleal, sino para reforzarla en sus puntos dbiles... (Ramrez, 1998: 9).

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5) Si bien puede resultar fcil estimar la ganancia o prdida que resulta de la actividad financiera privada, este clculo es ms complicado y menos preciso en el sector pblico por el tipo de funciones que ste cumple. En un perodo determinado los ingresos pblicos pueden ser inferiores al gasto, generando una situacin de dficit, el cual no puede catalogarse necesariamente como una prdida si se analiza el destino que han tenido los recursos. Lo mismo ocurre en el caso de una situacin de supervit (exceso de ingresos sobre gastos), que podra no ser tan favorable si han

quedado insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad.

6) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere a que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponibles,

estimndose en primer lugar la cuanta de ingresos que pueden generarse para poder establecer un plan de gastos que responda a esas entradas (la estimacin del ingreso precede al gasto). En el sector pblico no se aplica literalmente este principio, ya que trata de obtener los ingresos que se requieren para financiar un determinado nivel de gasto, que a su vez se destinan al cumplimiento de los fines del Estado; la actividad financiera, como proceso, inicia con la estimacin del gasto requerido en un

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perodo para la funcin gubernamental, y contina con la bsqueda de las fuentes de ingreso que permitiran ejecutar tal gasto (la estimacin del gasto precede al ingreso). Esto no significa que el gasto pblico puede crecer infinitamente sin que los ingresos disponibles lo limiten, ya que las necesidades por satisfacer siempre superarn los recursos que la sociedad puede destinar al mantenimiento del aparato estatal; por lo tanto, la estimacin de gastos e ingresos en el sector pblico se constituye en un

continuo proceso de retroalimentacin que intenta seleccionar (jerarquizar) el tipo de necesidades que podrn ser satisfechas en cada perodo.

Legislacin Relacionada con la Actividad Financiera del Estado Venezolano

El campo de las finanzas pblicas en cualquier pas se encuentra regulado por diferentes textos jurdicos que intentan normalizar los procesos que se desarrollan en esta materia, en el caso venezolano podran citarse a tal efecto un numeroso conjunto de Leyes, decretos, reglamentos y otros instrumentos legales que sirven de marco a la actividad financiera del

Estado en sus distintas manifestaciones. En primer trmino se encuentra la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, especialmente lo establecido en el Ttulo VI (Sobre e l Sistema Socioeconmico, Rgimen Fiscal, Tributario, Presupuestario, entre otros), y ya de manera ms especfica la actividad financiera en Venezuela es regulada por Leyes orgnicas, entre las cuales pueden mencionarse, entre otras: Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, Ley Orgnica de la Administracin Pblica, Cdigo Orgnico Tributario; adicionalmente regulan la materia financiera un conjunto de Leyes especiales, que establecen tributos (impuestos, tasas, contribuciones), as como tambin ciertos reglamentos y normas; adems, hay que tener en cuenta que en los niveles territoriales de Estados y Municipios tambin se han diseado regulaciones para su actividad financiera en particular.

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Trminos Bsicos Relacionados con la Actividad Financiera

Hacienda Pblica y Tesoro Pblico

El trmino Hacienda viene a representar, en trminos generales, el conjunto de bienes que son propiedad de una persona (natural, jurdica) y las obligaciones que tiene pendientes por cumplir; este puede ser activo y pasivo; esto es, puede estar formado por bienes y rentas (activo) por un lado, y por deudas y obligaciones (pasivo), por el otro lado (Farias, 1986:9). Este concepto, aplicado a la actividad financiera del Estado, da origen a la Hacienda Pblica, es decir, al conjunto de bienes, rentas, deudas y obligaciones que pertenecen a un ente del sector pblico, ya sea

que se trate del nivel nacional, estadal, municipal o de

institutos

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descentralizados: Por Ejemplo, la Ley Orgnica de Hacienda Pblica Nacional, en su A rtculo 1 establece los componentes de esta variable con respecto al nivel nacional, sealando que La hacienda pblica nacional comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo y pasivo de la Nacin, y todos los dems bienes y rentas cuya administracin corresponde al Poder Nacional..., este mismo concepto puede aplicarse para el caso de Estados y Municipios, al definir sus respectivas haciendas regionales y municipales. Un concepto ya en desuso es el de Fisco; el cual constituye a la persona jurdica que representa legalmente a la Hacienda Pblica; es el fisco el encargado de la administracin y defensa de esa Hacienda Pblica, para el caso venezolano, la administracin y representacin de la Hacienda Pblica Nacional recae sobre el Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Finanzas, el cual, de acuerdo con lo establecido por la Ley Orgnica de la Administracin F inanciera del Sector Pblico, coordina la administracin financiera del sector pblico nacional, dirigiendo y

supervisando la implantacin y mantenimiento de los sistemas que la integran. Por su parte el Tesoro Pblico, representa los fondos financieros (ingresos) originados por la administracin de la Hacienda Pblica y por la actividad recaudatoria del Estado, y la erogacin de estos fondos para hacer frente a los compromisos de gasto pblico; constituye la materializacin de las entradas y salidas de dinero que caracterizan a la actividad financiera pblica. El Artculo 106. LOAFSP, hace referencia a los elementos que conforman al Tesoro Nacional y la administracin del Tesoro Pblico (ya sea en el poder nacional, estadal o municipal) corresponde a la Tesorera Pblica; para el nivel nacional, las funciones de tesorera recaen sobre la

Oficina Nacional del Tesoro (Vase el Ttulo IV de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Publico).

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Bienes de Dominio Pblico y Bienes de Dominio Privado

Otro concepto relacionado con los anteriores es el de patrimonio del Estado (tambin aplicable a los diferentes niveles territoriales), asociado directamente a los bienes cuya propiedad se encuentra en poder de los entes del sector pblico, y que por lo tanto, forman parte de su hacienda. La misma Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional en su Ttulo I, ofrece la definicin jurdica de lo que se considera como Bienes Nacionales (Patrimonio Nacional del Estado), y todo el rgimen aplicable a los mismos, clasificndolos en dos grandes grupos: 1) Bienes de Dominio Pblico: En este grupo se consideran aquellos bienes que son propiedad del Estado y cuya utilizacin y disfrute no est limitada a un grupo particular de usuarios; por tal motivo, toda la colectividad puede utilizar este tipo de bienes en la satisfaccin de sus necesidades, sin discriminaciones de ningn tipo, adems, los bienes de dominio pblico no pueden ser apropiados por el sector privado, ya que esto limitara su uso a un grupo determinado, y generalmente los particulares pueden utilizarlos en forma gratuita. Con respecto a la gratuidad en el uso de este tipo de bienes, Villegas seala que: Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas indirectas que tambin satisface como privadas mediante empresas industriales y comerciales, el principio financiero es el mismo de las finanzas privadas: Mnimo medio con el mximo de ganancia o beneficio para la empresa pblica, que por ello se califica de rentable. No obstante, como

tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede sacrificar con fines de poltica reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa industrial o comercial se transforma en un verdadero servicio pblico... El Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines de enriquecimiento como cualquier particular. Solo en determinadas circunstancias se lo coloca en posibilidad de emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte del sector pblico, funcionan dentro de la rbita de la economa privada; pero no para sustituir la iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin ms, lo que sera desleal, sino para reforzarla en sus puntos dbiles... (Ramrez, 1998:9). Por regla general, la utilizacin de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteracin de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de reducida importancia cuantitativa (Villegas, 1992:54,55).

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2) Bienes de Dominio Privado: Estos bienes tambin son propiedad del Estado, del sector pblico, pero su utilizacin y disfrute no se destina a todos los miembros de una colectividad, sino que est limitado a grupos particulares que han adquirido el derecho para usarlos, administrarlos, o tienen algn contrato que les autoriza a hacerlo, se trata de bienes, por tanto, que son generalmente enajenables y prescriptibles. (Villegas, 1992:55). Como ejemplos de estos bienes se hallan: Inmuebles destinados a la A dministracin

Pblica, yacimientos petroleros, empresas propiedad del Estado, entre otros.

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Administracin Financiera del Sector Pblico

A tales efectos, el Artculo 2. LOAFSP, establece que: Artculo 2. LOAFSP.- La administracin financiera del sector pblico comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos que intervienen en la captacin de ingresos pblicos y en su aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado, y estar regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinacin macroeconmica.

En ese orden de ideas, el Artculo 3. LOAFSP, contina sealando que: Artculo 3. LOAFSP.- Los sistemas de presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad, regulados en esta Ley; as como los sistemas tributario y de administracin de bienes, regulados por Leyes especiales, conforman la administracin financiera del sector pblico. Dichos sistemas estarn interrelacionados y cada uno de ellos actuar bajo la coordinacin de un rgano rector.

Despus del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la consecuente entrada en vigencia de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a finales de ese mismo ao, se instituyeron en el ordenamiento jurdico venezolano las bases fundamentales donde haba de erigirse el nuevo marco regulatorio de la administracin financiera del sector pblico. Es as como dentro del Ttulo VI (Del Sistema Socioeconmico: Captulo II, Seccin Primera, Seccin Segunda, Seccin Tercera, y Cuarta) se institucionaliz la modernizacin del sistema de administracin del Estado,

dando paso a la promulgacin de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP), en cumplimiento expreso del mandato estatuido en la Disposicin Transitoria Cuarta de la Constitucin, en su Numeral 5, segn la cual: () se le ordena a la asamblea nacional la aprobacin y sancin de la legislacin referida (...) al rgimen presupuestario y de crdito pblico (). En ese de orden de ideas, los cambios e

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innovaciones significativas que se le imponan a la Administracin Financiera del Sector Pblico se basaron en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a la uniformidad y homogeneidad que deben tener las Cuentas Pblicas. Esta innovadora Ley introduce reglas macro-fiscales en la legislacin financiera del sector pblico, en congruencia con las tendencias

internacionales contemporneas en el enfoque sobre el manejo institucional de la gestin pblica, regulando, de conformidad con el preceptivo constitucional, materias como: 1) El marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos anuales a la poltica fiscal de largo plazo y garantizar el equilibrio fiscal a largo plazo, 2) El acuerdo de coordinacin macroeconmica para asegurar la consistencia de las polticas fiscales, monetarias y cambiarias; y 3) El fondo de estabilizacin macroeconmica para garantizar la estabilidad de las variables fiscales; adicionalmente incorpora la creacin del fondo de ahorro intergeneracional (Articulo 155. LOAFSP), a travs del cual se persigue el logro de una mejor distribucin nter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las polticas pblicas de desarrollo, y as promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de la economa nacional (Moreno, 2001). Otras de las innovaciones incluidas fue la regulacin normativa de la actividad financiera de todos los rganos e instituciones que conforman el Sector Pblico, tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligndolos a ajustarse

a las reformas contenidas en el rgimen de administracin financiera del sector pblico venezolano, pues le son imperativas. Es importante reconocer que el tema de la modernizacin o reforma de la Administracin Pblica, no es algo nuevo o propio de la gestin de gobierno actual, puesto que ciertamente una de las grandes debilidades de la organizacin de la administracin financiera es la existencia de numerosas Leyes relacionadas con el sector pblico, en materia de administracin, finanzas y control, no integradas, con contradicciones e incoherencias, que dificultaron la concrecin del proceso de modernizacin. Como un intento fallido se present un proyecto de Ley que integraba la administracin financiera, el cual estuvo en el anterior Congreso de la Repblica por muchos aos, pero el poder legislativo no mostr mayor inters por un estado organizado, sistematizado y con procedimientos claros y precisos, de all que precisamente el objetivo del nuevo marco legal es la sistematizacin de toda la informacin financiera, en aras de construir un verdadero sistema de informacin, como herramienta clave para el ejercicio equilibrado y transparente de la funcin financiera del sector pblico; esta Ley orgnica tiene como objeto de regulacin la compilacin jurdica del rgimen de administracin financiera del sector pblico, de materias antes dispersas en el ordenamiento jurdico. La administracin financiera del sector pblico es la conformacin y sistematizacin de las estructuras organizativas del conjunto de rganos, sistemas y procedimientos implementados en la recaudacin, inversin y su aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado. Partiendo de un anlisis teleolgico, esta Ley tiene como objeto de regulacin el ejercicio de la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de all que el entorno jurdico y poltico que borde su creacin estuvo marcado por la necesidad de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector pblico, a las disposiciones normativas de la nueva Constitucin de 1999, cuya innovacin

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en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas macro-fiscales. En este sentido, la Ley plantea el sometimiento de la gestin financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, tal y como lo seala el mandato constitucional estatuido en el Artculo 311. CRBV, as como la exigencia de un marco plurianual del presupuesto, la obligatoriedad de la limitacin del gasto y el endeudamiento pblico, y de la conformacin de un fondo de estabilizacin macroeconmica (Articulo 321. CRBV), todos ellos principios constitucionales, rectores de la actividad financiera del Estado, que exigan la configuracin de todo un andamiaje organizativo que le permitiera al Estado cumplir sus acometidas; de tal forma que esta Ley, promulgada con el firme propsito de crear un marco regulatorio armonioso y coordinado de todos los procesos de la administracin financiera del sector pblico, abre paso a la configuracin de un sistema de organizacin de la actividad financiera

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moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurdicas, polticas y de transparencia fiscal. Como lo seala este texto jurdico, la administracin financiera viene a conjugar todos los esfuerzos de los rganos estatales para llevar a cabo la actividad financiera, es decir, la obtencin de ingresos para financiar el gasto pblico, a su vez la administracin financiera est conformada por un conjunto de sistemas, concebidos con el firme propsito de coordinar y armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector publico venezolano, y as ajustarse a las tendencias internacionales de control y transparencia financiera, con lo cual se pretende la integracin de la

administracin financiera del Estado. 1) Sistema Presupuestario (Artculos 9 al 75. LOAFSP): Con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, se introducen una serie de cambios significativos en materia presupuestaria, que persigue la organizacin del

sistema presupuestario, ordenndose as la creacin las Oficinas Nacionales, dentro de las cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), con facultades de coordinador de la poltica financiera en materia presupuestaria (Articulo 21.

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LOAFSP), el resto de las disposiciones normativas se refiere a los principios, normas, y procedimientos que rigen la materia

presupuestaria de los entes y rganos del sector pblico obligados (Articulo 6. LOAFSP).

2) Sistema de Crdito Pblico (Artculos 76 al 104. LOAFSP): En este sistema el legislador regul todo lo concerniente a la operacin de financiamiento propiamente dicha, como lo es el crdito pblico, definicin, imitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones y entes del sector pblico exceptuados. Tambin establece el rgano competente para administrar y dirigir las polticas de endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crdito pblico. Las normas sobre el sistema de crdito pblico cubren las

transacciones que en esta materia realiza la Repblica y las sociedades mercantiles. Estn exceptuadas de estas normas las instituciones financieras pblicas (Banco Central de Venezuela, Sociedades Mercantiles dedicadas a la Intermediacin de Crdito) y las empresas creadas de conformidad con la Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos, siempre que se certifique su solvencia (Articulo 89); los institutos autnomos dedicados a la actividad financiera tambin estn exceptuados de dichas normas, pero requieren la autorizacin del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros (Articulo 90), se prohbe la realizacin de

operaciones de crdito pblico a los institutos autnomos y dems personas jurdicas descentralizadas funcionalmente que no tengan el carcter de sociedades mercantiles, y a las fundaciones, asociaciones y dems instituciones constituidas con fondos pblicos (Articulo 91). A los Estados, los Distritos Metropolitanos y los Municipios, por su parte, se les prohbe la contratacin de deuda externa (Articulo 95).

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3) Sistema de Tesorera (Artculos 105 al 120.

LOAFSP): La

normativa de las actividades de la tesorera nacional es aplicable slo a la Repblica. Introduce cambios en la organizacin de la administracin del servicio al establecerse la creacin de una Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco Central de Venezuela como agente de la Tesorera Nacional, y a la que se le atribuyen funciones ms amplias que las cumplidas hasta la aprobacin de la LOAFSP. Esta ampliacin de funciones se ajusta a los cambios de la normativa en el rea presupuestaria, que exige de la tesorera la participacin en la formulacin y en la coordinacin de la poltica financiera para el sector pblico nacional, en la coordinacin macroeconmica de las polticas fiscal y monetaria y en la aprobacin, junto con ONAPRE, de la

programacin de la ejecucin del presupuesto y del flujo de fondos de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la determinacin de las necesidades de emisin y colocacin de letras del tesoro (Articulo 109). Otra innovacin en esta rea es la creacin de la Cuenta nica del Tesoro, a travs de la cual se centralizan todos los ingresos y

pagos de los entes integrados al sistema de tesorera. Mantener un

mayor control sobre los fondos pblicos, a travs de la eliminacin de las figuras de los avances y adelantos, y reducir el impacto de los costos derivados de los excesos de liquidez causados por esa falta de control seran, como se expresa en la Exposicin de Motivos de la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha cuenta nica; el Banco Central de Venezuela, as como los bancos comerciales, a travs de convenios suscritos al efecto podran, sin embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal y como se prevea en la legislacin anterior.

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4) Sistema de Tesorera (Artculos 105 al 120. LOAFSP): La normativa de las actividades de la tesorera nacional es aplicable slo a la Repblica. Introduce cambios en la organizacin de la

administracin del servicio al establecerse la creacin de una Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco Central de Venezuela como agente de la Tesorera Nacional, y a la que se le atribuyen funciones ms amplias que las cumplidas hasta la aprobacin de la LOAFSP. Esta ampliacin de funciones se ajusta a los cambios de la normativa en el rea presupuestaria, que exige de la tesorera la participacin en la formulacin y en la coordinacin de la poltica financiera para el sector pblico nacional, en la coordinacin macroeconmica de las polticas fiscal y monetaria y en la aprobacin, junto con ONAPRE, de la

programacin de la ejecucin del presupuesto y del flujo de fondos de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la determinacin de las necesidades de emisin y colocacin de letras del tesoro (Articulo 109).

5) Sistema de Contabilidad Pblica (Artculos 121 al 130. LOAFSP): La normativa correspondiente al sistema de contabilidad es aplicable a todos los entes pblicos de la administracin centralizada y descentralizada, incluyendo los del poder regional y local (Articulo 123). En relacin con los cambios institucionales, est la creacin de la Oficina Nacional de Contabilidad Pblica (ONCP) que pasa a ser el rgano rector del sistema (Articulo 126) como dependencia especializada del Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Finanzas, adems de las funciones de registro contable de las operaciones de los entes pblicos afectados por la Ley y de su consolidacin en los estados financieros correspondientes, a la ONCP le corresponde disear y evaluar la metodologa de los sistemas contables a ser empleados en el registro de las operaciones de la Repblica y los entes descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar sobre los sistemas contables de las sociedades del Estado, dictar normas e instrucciones tcnicas para la organizacin y archivo de la documentacin financiera de la Administracin Nacional, y elaborar la Cuenta General de Hacienda, la cual deber presentarse anualmente (30 de junio) a la Asamblea Nacional (Articulo 127).

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6) Sistema de Control Interno (Artculos 131 al 145. LOAFSP): Es el sistema que ejerce funciones de control previo y posterior, a travs del seguimiento y evaluacin del ejercicio de la actividad administrativa y financiera de cada rgano u ente que la conforma, por unidades especializadas de auditora interna de cada ente u rgano personal adscrito a la Superintendencia Nacional de Auditoria. Sus atribuciones son autnomas, as como su

funcionamiento y administracin, pero para efectuar funciones de auditora externa, acta coordinadamente con el sistema de control externo a cargo de la Contralora General de la Repblica.

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7) Sistema Tributario: Est incluido dentro del andamiaje organizativo de la administracin financiera del sector pblico, pero su regulacin no ha sido incorporada en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Este sistema, tal y como lo contempla la propia constitucin en el Articulo 316. CRBV, persigue configurar un sistema eficiente de recaudacin de los tributos, y su marco regulatorio, es autnomo y se encuentra

compilado en el Cdigo Orgnico Tributario.

8) Sistema de Administracin de Bienes: Por mandato legal estatuido en el Articulo 3. LOAFSP, se encuentra regulado por Ley especial en la materia, pero an no ha sido promulgada, por tanto, hasta tanto la Asamblea Nacional no sancione este texto normativo, le seguirn aplicando las disposiciones generales dispersas en el ordenamiento jurdico positivo.

El Presupuesto Pblico

La planificacin del desarrollo econmico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector pblico; el sistema de planificacin est constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una funcin especfica, complementaria por los dems; y que, dentro de ellos, al plan anual operativo le corresponde la concrecin de los

planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del plan operativo anual es el Presupuesto del sector pblico, a travs del cual se procura la definicin concreta y la materializacin de los objetivos de dicho sector. La concepcin moderna del presupuesto est sustentado en el carcter de integridad de la tcnica financiera, ya que el presupuesto no slo es concebido como una mera expresin financiera del plan de gobierno, sino como una expresin ms amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificacin, que refleja una poltica presupuestaria nica; bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estn debidamente coordinados. El Presupuesto Pblico, segn Duverger (S/F), Es un acto mediante el cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se autoriza estos ltimos para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un ao. Desde otro punto de vista puede sostenerse que el presupuesto es un plan de gobierno y que es la expresin de un programa poltico manifestado en un actuar futuro, para Neumark (S/F), el presupuesto es un resumen sistemtico y cifrado, confeccionado en perodos regulares, de las previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos. Segn la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, los presupuestos pblicos comprendern todos los ingresos y todos los gastos, as como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre s, para el correspondiente ejercicio econmico financiero. De igual manera Hernndez (1981), seala que el presupuesto pblico se constituye como la base para la estructuracin de un sistema de contabilidad gubernamental, constituye la base legal para la realizacin del gasto pblico. La configuracin de las cuentas contables debe ser compatible con las clasificaciones presupuestarias, para lograr la adecuada interrelacin

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entre el proceso fiscal y la contabilidad, para as analizar el comportamiento de ingresos y egresos.

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Principios Presupuestarios

Son guas para la accin en la elaboracin de los presupuestos. Entre ellos se encuentran: 1) Equilibrio: Establece que los ingresos y los gastos deben ser iguales. El Artculo 16. LOAFSP contempla este principio cuando seala: Los presupuestos pblicos deben mostrar equilibrio entre el total de las cantidades autorizadas para gastos y aplicaciones financieras y el total de las cantidades estimadas como ingresos y fuentes financieras.

2) Programacin: El presupuesto debe incluir el contenido y la forma de la programacin, es decir, que deben programarse los objetivos adoptados vinculados a los expresados en los planes de desarrollo, el conjunto de acciones necesarias requeridas para el logro de esos objetivos, los recursos humanos, materiales y otros necesarios para ejecutar dichas acciones y los financieros para la adquisicin de los recursos.

3) Universalidad: El presupuesto debe contemplar la totalidad de ingresos y gastos, de all que de no existir la previsin presupuestaria (crdito presupuestario), no podr acordarse gasto alguno. Est previsto en el Artculo 12. LOAFSP y su violacin es sancionada por la Ley contra la Corrupcin.

4) Unidad: Los presupuestos en el sector pblico deben ser elaborados con influencia de una poltica presupuestaria nica definida en la Ley, basndose en un solo mtodo y expresndose uniformemente; en consecuencia, todos los presupuestos deben estar coordinados.

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5) Periodicidad / Anualidad: Se refiere a la duracin o validez del presupuesto, segn el cual debe formularse para un ao y ejecutarse en el mismo, inicindose el primero de enero y concluyendo el treinta y uno de diciembre de cada ejercicio; ello quiere decir los gastos deben afectar el respectivo presupuesto de gasto. Asimismo, se establecen las normas que no se podrn contraer compromisos ni causarse gastos con cargo al presupuesto expirado y los crditos no comprometidos caducan, es decir, no pueden seguir utilizndose para el ejercicio siguiente.

6) Flexibilidad: El presupuesto debe evitar ser rgido para que constituya un instrumento eficaz de administracin, gobierno y planificacin. Los niveles administrativos pueden hacer modificaciones en provecho de los fines prioritarios del Estado a travs de los siguientes mecanismos: Crditos adicionales, Traspasos de crditos

presupuestarios, Rectificaciones al presupuesto y Ajustes.

7) Continuidad: El sistema presupuestario debe seguir una secuencia, por lo tanto, el presupuesto es reflejo de la evaluacin de un presupuesto precedente y a su vez toma en cuenta expectativas de ejercicios futuros.

8) Claridad: El documento presupuestario debe expresarse de manera clara y ordenada para facilitar la comprensin de todos los sectores.

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9) Especializacin

Cualitativa

Cuantitativa:

La

Especializacin

Cualitativa, significa que los recursos asignados en el presupuesto para un fin deben ser invertidos exclusivamente en l, mientras que la Especializacin Cuantitativa, hace referencia a que los gastos se realizan segn el caso y monto previsto en el presupuesto. No puede gastarse ms de lo presupuestado.

10) Publicidad: Exige que las diversas fases del presupuesto se verifiquen en pblico de modo que todo el mundo pueda enterarse de la administracin financiera.

11) Gestin Mnima: El presupuesto se debe limitar a la gestin bsica que debe cumplir el Estado.

12) Neutralidad: Consiste en que el presupuesto de ingresos no debe afectar la situacin material y financiera del contribuyente.

13) Nivelacin: Los gastos ordinarios debern cubrirse con ingresos ordinarios.

14) Deuda Autoliquidable: Destinar el dinero de la deuda en actividades que generen los recursos para pagarla.

Base Terica del Presupuesto Por Programas

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Las normas legales vigentes en Venezuela estipulan que el presupuesto sea Por Programas ello quiere decir que se asignarn los recursos con base a los resultados expresados mediante los bienes y servicios que se producirn en la entidad, a travs de este presupuesto por programas, se permite conocer qu actividades se pretenden realizar, en qu magnitud, a qu costo y cul es el organismo que se dedica a su ejecucin. Segn la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), ste se concibe como el sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecucin, controla y evala la produccin pblica (bien o servicio) de una institucin, sector o regin, en funcin de las polticas de desarrollo previstas en los planes; en pocas palabras, el presupuesto es un medio para prever y decidir la produccin que se va a realizar en un perodo determinado, as como para asignar formalmente los recursos que esa produccin exige en la praxis de una institucin, sector o regin. Los Artculos 10 y 12. LOAFSP, sealan lo siguiente: Artculo 10. LOAFSP.- Los presupuestos pblicos expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector pblico, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo econmico, social e institucional del pas; y se ajustarn a las reglas de disciplina fiscal contempladas en esta Ley y en la Ley del marco plurianual del presupuesto. El plan operativo anual, coordinado por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, ser presentado a la Asamblea Nacional en la misma oportunidad en la cual se efecte la presentacin formal del proyecto de Ley de presupuesto.

Artculo 12. LOAFSP.Los presupuestos pblicos comprendern todos los ingresos y todos los gastos, as como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre s, para el correspondiente ejercicio econmico financiero. Con el proyecto de Ley de presupuesto anual, el Ministerio de Finanzas presentar los estados de cuenta anexos en los que se describan los planes de previsin social, as como la naturaleza y relevancia de riesgos fiscales que puedan identificarse, tales como: 1) Obligaciones contingentes, es decir, aquellas cuya materializacin efectiva, monto y exigibilidad dependen de eventos futuros inciertos que de hecho pueden no ocurrir, incluidas garantas y asuntos litigiosos que puedan originar gastos en el ejercicio; 2) Gastos tributarios, tales como excepciones, exoneraciones, deducciones, diferimientos y otros sacrificios fiscales que puedan afectarlas previsiones sobre el producto fiscal tributario estimado del ejercicio; 3) Actividades cuasifiscales, es decir, aquellas operaciones relacionadas con el sistema financiero o cambiario, o con el dominio pblico comercial, incluidos los efectos fiscales previsibles de medidas de subsidios, de manera que puedan evaluarse los efectos econmicos y la eficiencia de las polticas que se expresan en dichas actividades. La obligacin establecida en este artculo no ser exigible cuando tales datos no puedan ser cuantificables o aquellos cuyo contenido total o parcial haya sido declarado secreto o confidencial de conformidad con la Ley.

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De las disposiciones legales transcritas Ut Supra, los presupuestos pblicos comprenden todos los ingresos y todos los gastos, as como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre s, para el correspondiente ejercicio econmico financiero, es decir: 1) Ingresos: Los diferentes ramos de ingresos corrientes y de capital; 2) Gastos: Gastos corrientes y de capital; 3) Operaciones de Financiamiento: Cuyas fuentes radican en la disminucin de activos financieros e incremento de pasivos

tales como las operaciones de crdito pblico y sus aplicaciones financieras tienden al incremento de activos y disminucin de pasivos, tales como la amortizacin de la deuda.

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Ciclo Presupuestario en la Repblica Bolivariana de Venezuela

La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico (2009), contempla que en la Repblica Bolivariana de Venezuela exista un marco plurianual del presupuesto que establezca los lmites mximos de gastos y de endeudamiento que haya de contemplarse en los presupuestos nacionales para un perodo de tres aos, los indicadores y dems reglas de disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y equilibrar la gestin financiera nacional en dicho perodo, de manera que los ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos ordinarios. Las fases o etapas del ciclo presupuestario, se dividen de la siguiente manera: 1) Formulacin: El Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, fijar anualmente los lineamientos generales para la formulacin del proyecto de Ley de presupuesto y las prioridades de gasto. El Ministerio de Planificacin y Finanzas, practicar una evaluacin del cumplimiento de los planes y polticas nacionales y de desarrollo general del pas, y de igual forma preparar los lineamientos de poltica que regirn la formulacin del presupuesto, a los fines de que la Oficina Nacional de Presupuesto elabore el Proyecto de Ley de Presupuesto, que ser presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional antes del quince de octubre de cada ao; si por cualquier causa el Ejecutivo no hubiese presentado a la Asamblea Nacional, dentro del plazo previsto, o si el mismo fuere rechazado o no aprobado por la Asamblea Nacional antes del quince de diciembre de

cada ao, el presupuesto vigente se reconducir, con los siguientes ajustes que introducir el Ejecutivo Nacional.

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2) Aprobacin: La Asamblea Nacional debe discutir y sancionar el presupuesto a ms tardar el quince de diciembre de cada ao. En caso de reconduccin, si la Asamblea Nacional sancionare la Ley de presupuesto durante el curso del primer trimestre del ao en que hubieren entrado en vigencia los presupuestos reconducidos, esa Ley regir desde el primero de abril hasta el treinta y uno de diciembre, y se darn por aprobados los crditos presupuestarios equivalentes a los compromisos adquiridos con cargo a los presupuestos

reconducidos; y si para el treinta y uno de marzo no hubiese sido sancionada dicha Ley, los presupuestos reconducidos se

considerarn definitivamente vigentes hasta el trmino del ejercicio (Articulo 42. LOAFSP). Luego de sancionada la Ley se remite al Presidente de la Repblica para su promulgacin.

3) Ejecucin: Se concibe como un conjunto de acciones para lograr los objetivos y metas establecidas en el presupuesto, la ejecucin del presupuesto para la Repblica y entes descentralizados est prevista en los Artculos 43 al 55. LOAFSP. Segn el Artculo 46. Ejusdem, una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el Presidente de la Repblica decretar la distribucin general del presupuesto de gastos, la cual consistir en la presentacin desagregada de los crditos y realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto y luego el Artculo 47. Ejusdem, seala que se considerar gastado un crdito cuando queda afectado definitivamente al causarse un gasto.

4) Control del Presupuesto: Consiste en una serie de actividades que se realizan a los fines de medir los resultados obtenidos en la ejecucin, evaluarlos y establecer medidas correctivas, si es el caso. Segn la Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico, los elementos de un sistema de control son: A) Determinacin de los objetivos; B) Medicin de los resultados; C) Registro de la ejecucin; D) Determinacin de las desviaciones, mediante comparacin fsica y financiera de lo presupuestado con lo ejecutado; E) Emisin de informes de ejecucin presupuestaria; F) Adopcin de medidas correctivas. El control, segn la ubicacin del rgano controlador

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puede ser externo o interno, establecindose el Control Interno est establecido en los Artculos 131 al 145. LOAFSP.