Sobre el debate acerca de la poltica urbana, la poltica de suelo y la formacin de los precios de la tierra urbana en el Gran Santiago, antecedentes

tericos y empricos.1

1.- Introduccin. En el curso del ao 2005 y principios del 2006 se han agudizado las crticas del mundo empresarial y los centros de pensamiento liberal en torno a los instrumentos de planificacin urbana, la normativa que regula el mercado de suelo, en particular respecto del lmite urbano en el Gran Santiago. El foco de este debate se centra en la accin del Estado y las decisiones de poltica urbana. Las crticas provienen principalmente de la Cmara Chilena de la Construccin, el Instituto Libertad y Desarrollo y el Centro de Estudios Pblicos, pero tambin de algunos empresarios del gremio que critican la poltica urbana a travs de la prensa. El debate constituye una expresin parcial de diferencias mucho ms profundas respecto de la visin la ciudad, los temas y los actores relevantes y el rol del mercado en una elaboracin conceptual que formula serias objeciones al alcance de la intervencin que ejerce actualmente el Estado en la regulacin del desarrollo urbano. Hasta 1978 el debate sobre la ciudad y sobre la planificacin del desarrollo urbano en Santiago se centr principalmente en aspectos fsicos y funcionales, que ponen nfasis en el ordenamiento de uso de suelo a travs de la zonificacin y la localizacin de subcentros, el trazado de las redes de vialidad, transporte y servicios bsicos, y la proteccin ambiental, adems de la normativa sobre el desarrollo de proyectos en el territorio. Es una tarea que asumen fundamentalmente profesionales del rea de la arquitectura y el urbanismo que, en base a diferentes hiptesis de crecimiento demogrfico, formulan visiones fsicas del crecimiento de la ciudad. En 1978, ante el diagnstico de una escasez artificial de suelo como consecuencia de un lmite urbano que habra sido arbitrariamente impuesto que hace subir los precios de los terrenos, se incorpora al debate la Oficina de Planificacin Nacional y con ello la voz de los economistas en el mbito de la planificacin del desarrollo urbano. Son los planteamientos tericos de Miguel Kast2, Ministro de Estado e idelogo de las reformas liberalizadoras del gobierno militar, que en estas materias cuentan con el respaldo explcito de Arnold Harberger, economista profesor de la Universidad de Chicago y asesor del gobierno militar.3 Los planteamientos de estos economistas se fundamentan en dos premisas centrales: primero, que el suelo urbano no es un recursos escaso; segundo, que el mercado, sin la intervencin arbitraria de los planificadores, es el mecanismo que debe regir para lograr una asignacin
Este articulo se escribi por encargo del Centro de Polticas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica de Chile con el propsito de hacer una revisin crtica de la polmica sobre el mercado de suelo urbano en el Gran Santiago. Se agradecen los comentarios y crticas de Luis Eduardo Bresciani, Alberto Carvacho, Felipe Errzuriz, Alberto Hardessen, Yasuyo Nishimura, Max Purcell y Francisco Sabatini. Se agradece a la empresa Collect S.A. por la valiosa informacin facilitada para la elaboracin y publicacinde este artculo. 2 Ver Revista AUCA N 37, pags 38 y 39 3 Ver Revista AUCA N 37 pags 39 a 41
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eficiente de los recursos en el territorio de las ciudades. Como corolario de estas premisas se sostiene que el lmite urbano constituye una cuestin arbitraria y que la expansin de las ciudades debe regularse a travs de la competencia por el uso de suelo entre las actividades agrcolas y las actividades urbanas. Las opiniones de otras autoridades de gobierno de la poca y la reversin de estos postulados por parte del mismo gobierno militar apenas seis aos ms tarde, dejan en evidencia la falta de acuerdo sobre la materia.4 La participacin de los economistas y la defensa de una visin liberal de mercado como instrumento de orientacin del desarrollo urbano en general y del mercado de suelo en particular surge con nueva fuerza a raz del debate que precede la formulacin del PRMS en 1994. A partir de este momento no slo se hacen crticas coyunturales a los temas de debate de la poca, sino que empiezan a aparecer una serie de planteamientos ms generales y ms profundo en base a formulaciones tericas de carcter neoclsico respecto de los instrumentos de poltica urbana, en particular sobre el lmite urbano y la formacin de los precios de la tierra. El inters de algunos economistas por la cuestin urbana se sita en un contexto en que se reduce el tamao del Estado y el sector privado adopta un rol creciente en el desarrollo de las ciudades, impulsando proyectos de gran envergadura, pero tambin en un contexto de apertura cada vez mayor de la economa nacional a un mundo globalizado, en que las ciudades han llegado a ser consideradas como los motores de la economa, razn por la cual el desempeo de las ciudades est fuertemente ligado al crecimiento econmico de las naciones. El inters por Santiago resulta comprensible para el caso de un pas como Chile, considerando su importancia en el sistema urbano nacional en trminos de poblacin y de actividad econmica. La crtica se centra en la poltica de desarrollo urbano y sus implicaciones sobre la poltica de suelo, en particular respecto del lmite urbano, lo que estara provocando una escasez artificial de suelo urbano y una distorsin en el sistema de precios de la tierra y, por lo tanto, en la asignacin de recursos en el espacio urbano. Las medidas adoptadas por el gobierno estaran provocando un alza en los precios de los terrenos lo que tendra, segn estos autores, dos efectos principales: primero, un alza en los precios de las viviendas y, segundo, una dificultad creciente para localizar las viviendas sociales en las comunas del Gran Santiago. En una primera seccin de este articulo se har una resea de lo que han sido las polticas de desarrollo urbano y de suelo urbano desde 1960 hasta la fecha, consignando la justificacin conceptual de las medidas adoptadas y las cifras sobre disponibilidad de suelo. En una segunda seccin se har una recopilacin de las crticas centrales a las medidas de poltica adoptadas, indicando la fuente y la justificacin de las afirmaciones claves en torno al mercado de suelo urbano y el funcionamiento de la ciudad.

C. Graniffo, ministro de Vivienda y Urbanismo (5/75 al 3/77) La economa de mercado o sistema de libre empresa ...ha sido el sistema econmico que ha regido para el suelo urbano considerndolo como una mercanca cualquiera, a pesar de que a muchas mercancas se les haya prescrito la inaplicabilidad del rgimen liberal a bienes que deben ser de utilidad comn, lo que no se ha hecho con el suelo urbano El Mercurio 7 diciembre 1975 p. 31. E. Ruiz (3/77- 12/78), en relacin a una doctrina de desarrollo urbano Desde que pise este Ministerio he estado insistiendo en la importancia que reviste este punto. Desde el momento mismo de la fundacin de cada una de nuestras ciudades nos hemos farreado un patrimonio riquisimo, fijo e irrecuperable. Los mercaderes nos han hecho perder la razn y los aficionados a la geometra elemental nos han obligado a asesinar la esttica en Financiamiento para la vivienda MINVU DITEC N 82-83 junio 1977 p. 2 y 3.

En una tercera seccin se har una discusin crtica del fundamento conceptual de estas afirmaciones y se revisar los antecedentes empricos disponibles. 2.- Polticas de desarrollo urbano y de suelo desde 1960 al 2006. 2.1 El Plan Regulador Intercomunal de Santiago 1960. En 1953 se establecieron las bases para la planificacin intercomunal en Chile aprovechando la promulgacin de un decreto modificatorio de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Luego de un largo perodo de estudio, se dict en 1960 el primer Plan Regulador Intercomunal para el Gran Santiago (PRIS). Esta formulacin constituye un gran avance para la planificacin de la ciudad al integrar la normativa de las comunas en una visin de conjunto, dando respuesta a la necesidad de planificacin integral de largo plazo. En 1959 la ciudad de Santiago tena una superficie del orden de 21.000 hectreas y una poblacin de 1.900.000 habitantes.5 Es la poca en que Santiago registra la mayor tasa de crecimiento de poblacin, alcanzando un 4.4% anual en el periodo 1952-1960. La propuesta del PRIS se construye a partir de un conjunto de hiptesis de crecimiento de la poblacin y de la actividad econmica y una visin fsica de ordenamiento territorial que respete el medio ambiente. Si bien no establece normas obligatorias de densidad, altura o tipo de vivienda, se hace una estimacin en que las 38.600 hectreas con carcter urbano y suburbano designadas por el PRIS y considerando la remodelacin de reas cntricas, se podra acoger unos 5 millones de habitantes, lo que se supone satisfacer la demanda de espacio urbano por los siguientes 20 aos. Los autores del PRIS sostienen que nunca fue su intencin frenar el crecimiento de Santiago a travs del establecimiento de un lmite urbano6, sino el de darle un orden al desarrollo de la ciudad y proteger el medio ambiente, especialmente los suelos agrcolas ms escasos7, cuyo destino agrcola podr ser modificado justificadamente. El PRIS establece una zonificacin en funcin de una visin de ciudad que busca mejorar las condiciones de habitabilidad y funcionamiento de la ciudad. Se crea un sistema vial estructurante y se identifica la localizacin de un conjunto de subcentros de distinta jerarqua, as como un sistema de reas verdes y espacios protegidos (parcelas agrcolas, reservas forestales, reservas agrcolas). Tambin se regula la localizacin de actividades industriales en funcin de su impacto ambiental y sus requisitos de desplazamiento de insumos y productos. Se identifica la necesidad de generar una instancia de gobierno metropolitano, cuestin que esta pendiente hasta esta fecha.

Boletn de Mercado de Suelo Urbano N 8 2 trim. 1984, E. Rojas, Urbanizacin de suelo agrcola por crecimiento urbano en el rea Metropolitana de Santiago1959-1984. 6 Ver opiniones de J. Parroquia y J. Honold en el articulo con entrevista Limites Urbanos, Instrumentos Caducos? publicada en la Revista AUCA N37 pp 49 a 56. 7 El stock total de suelos de primera de riego alcanza una superficie de del orden de 100.000 hectreas en todo Chile y en 1960 la ciudad de Santiago ya haba invadido una proporcin de estos terrenos. Ver E. Rojas Utilizacin de suelo agrcola por crecimiento urbano del rea metropolitana de Santiago, 1955 a 1984 en Boletn de Mercado de Suelo Urbano, rea Metropolitana de Santiago N 8, 2 trimestre 1984.

No resulta razonable atribuir a los autores intelectuales del PRIS la nocin que este plan constituyera una propuesta definitiva y para siempre respecto del Gran Santiago. Por el contrario, el mismo plan establece la necesidad de una revisin y actualizacin peridica. 2.2.- Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1979. En 1979 el gobierno militar decide armonizar la poltica sectorial urbana con la poltica global de organizacin econmica y social que orienta al accionar del sector pblico, denominada formalmente Economa Social de Mercado, con una inspiracin neoliberal, promulgando la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. El hecho de que esto haya sido uno de los ltimos sectores en encuadrar sin orientacin poltica dentro de los lineamientos globales, constituye un sntoma claro de lo difcil y complejo que resulta el manejo de la variable espacial dentro de un modelo de libre mercado y, probablemente tambin, debido a la falta de acuerdo al interior del gobierno. Los objetivos de dicha poltica son8: primero, garantizar el derecho a disponer de privacidad, luz, aire y seguridad; para obtener mejores oportunidades de equipamiento, servicios y vivienda, y para disponer de condiciones ambientales compatibles con la vida humana, dentro de un enfoque global orientado a garantizar la igualdad de oportunidades; segundo, la recuperacin de aquellas zonas deterioradas o de utilizacin ineficientes en las ciudades; tercero, la preservacin de los recursos naturales y del patrimonio cultural; cuarto, contribuir a la erradicacin de la extrema pobreza. Segn la misma formulacin de poltica, estos objetivos quedaran garantizados a travs del funcionamiento del mercado de la tierra y a travs de la accin subsidiaria del Estado en la provisin de equipamiento e infraestructura. La tarea central de gobierno consistira entonces en crear las mejores condiciones para que el mercado de la tierra urbana pueda operar lo ms eficientemente posible. Se postula que en la medida que el sector privado capta las seales del mercado, puede llevar a cabo, libremente, todas las actividades que son demandadas por la poblacin. La labor del Estado se reduce as a aquellos aspectos que temporalmente no resultan atractivos para la iniciativa privada y a la dictacin y fiscalizacin de las leyes y normas destinadas a garantizar la igualdad de oportunidades, como sus objetivos bsicos. En el mbito del desarrollo urbano, las leyes del mercado operan activamente sobre la demanda y la oferta de vivienda, equipamiento de todo tipo y servicios complementarios y principalmente sobre el mercado de suelo urbano, como recurso bsico indispensable para el emplazamiento y comunicacin de todas las actividades urbanas. se trata entonces de crear las condiciones optimas para que opere un eficiente mercado de la tierra urbana por una parte, y, por otra, de definir los procedimientos y normas que contribuyan a satisfacer, por el mismo mecanismo, las necesidades y las aspiraciones de la poblacin en materia de vivienda y servicios urbanos.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo, DDU, Poltica nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979 y Conceptos bsicos para la formulacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979 en Revista EURE N22 septiembre 1981

La consideracin de los aspectos anteriormente tratados deja en evidencia que es el sector privado el principal encargado de materializar las iniciativas de desarrollo urbano que demanda la poblacin, mediante la generacin de una adecuada oferta de tierras. Esta poltica se basa casi exclusivamente en el recurso suelo. se ha insistido permanentemente que el suelo urbano es un recurso escaso e irrecuperable, lo cual ha contribuido a que su precio sufra frecuentes distorsiones en el mercado al restringir artificialmente la oferta. La presente poltica, por el contrario, parte del principio que el suelo no es un recurso escaso, sino que su aparente escasez es provocada en la mayora de los casos, por la ineficiencia y rigidez de las normas y procedimientos legales aplicada hasta la fecha para regular el crecimiento de las ciudades. Por ello, el recurso suelo debe ser considerado como un bien que se transa en forma abierta, la sola limitacin que le imponen la zonificacin, las normas tcnicas y el inters pblico para determinadas funciones los distintos usos que se dan al suelo disponible en el territorio nacional quedan determinados por su rentabilidad, segn el inters y derechos de sus respectivos propietarios Por lo tanto, el suelo urbano y el suelo rural con potencialidad urbana dejarn de ser recursos sujetos a planificacin rgida, regulndose su incorporacin progresiva a los usos urbanos, de acuerdo a condiciones de la oferta y la demanda para distintas alternativas de utilizacin que requiere el desarrollo de la comunidad. Con todo, el mismo documento de poltica afirma que El rol de la inversin pblica en los centros urbanos estar principalmente destinada a definir la estructura espacial-funcional de la ciudad y a determinar el rea de operacin de los mercados de suelo urbano. En este sentido, la vialidad y el transporte urbanos; el equipamiento de servicio y las matrices y colectores de agua y el alcantarillado constituyen los rubros que sern manejados por la planificacin urbana, a fin de asegurar accesibilidad y servicios a todos los ciudadanos, y, al mismo tiempo, servirn para determinar el radio de accin del mercado de la tierra urbana. Como consecuencia de lo anterior, la presente poltica regular la localizacin de proyectos urbanos cuyo funcionamiento posterior pudiera provocar efectos secundarios negativos sobre los bienes de terrenos o sobre las propias personas. Entendiendo esto ltimo en el sentido de que dichos proyectos puedan generar cambios sensibles en las condiciones ya existentes dentro de la zona de influencia del proyecto; sea que ellos afecten las caractersticas ambientales, la funcionalidad del sistema urbano o los valores inmobiliarios, en cuanto provocar un deterioro en los precios del mercado. En resumen, se postulan en esta poltica de desarrollo urbano dos principios fundamentales: Primero, el suelo urbano no es un recurso escaso. Segundo, el uso de suelo queda definido por su mayor rentabilidad. Consecuente con esta poltica, se dicta el Decreto 420 del MINVU con fecha noviembre de 1979, a travs del cual se define un nuevo lmite urbano para el Gran Santiago que abarca una

superficie de aproximadamente 100.000 hectreas y que, por lo tanto, ya no constituye un lmite. Santiago tena a esa fecha una superficie del orden de 35.000 hectreas y el desarrollo urbano consuma del orden de 1.000 hectreas por ao, por lo que el D. L. 420 crea un rea capaz de absorber las necesidades de suelo de la ciudad para un periodo de 65 aos si siguiera creciendo al mismo ritmo que en la ltima dcada. El lmite efectivo de la ciudad deber quedar establecido, segn esta poltica, a travs de la competencia entre actividades agrcolas y urbanas, primando la que tenga mayor rentabilidad. En los aos que sigue se actualizaron muchos planes reguladores comunales, flexibilizando la norma segn las directrices de poltica de la poca. Concordante con lo anterior, se postula que las densidades de ocupacin del espacio urbano deben ser consecuencia de la libre operacin del mercado y de las preferencias de los consumidores. Lo contrario, es decir, el controlar el desarrollo en extensin con la intencin de densificar se acerca mucho al masoquismo, que adems, en este caso, es innecesario9 La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano establece conceptualmente diferentes niveles de regulacin respecto a la responsabilidad de los desarrolladores en la provisin de infraestructura en las rea de extensin. Sin embargo este es un aspecto que jams se regul en la prctica. 2.3.- El D.L. 3516 y la subdivisin del suelo agrcola. Aunque no forma parte de la poltica urbana, es importante consignar el hecho de que en diciembre de 1980 se promulg el D.L. 3516 del Ministerio de Agricultura en el que se establecen normas de subdivisin de predios rsticos, con el objetivo de permitir la entrega de ttulos de propiedad a los obreros agrcolas sobre la vivienda y su terreno adyacente en lotes con un minino de 5.000m, reduciendo la norma vigente hasta entonces, que autorizaba una subdivisin mnima de 8 hectreas. El mismo D. L. 3516 establece que debe mantenerse el uso de suelo agrcola y prohibe el cambio de uso de agrcola a habitacional, estableciendo penas severas a la transgresin de dicha norma. Este decreto ley se ha venido utilizando desde entonces como resquicio legal para fraccionar buena parte del valle central en lotes de 5.000m, en lo que se ha dado en llamar parcelas de agrado y satisfacer de esta forma a los hogares que buscan un forma de vida suburbana en condiciones rurales. Aunque esta prctica ha sido criticada, ningn gobierno ha tenido la voluntad poltica de fiscalizar el cumplimiento legal de todos los requisitos establecidos en el D.L. 3516 a fin de controlar la situacin. 2.4.- La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1985 Luego de seis aos de aplicacin de la Poltica de Desarrollo Urbano promulgada en 1979, el mismo gobierno militar decidi promulgar una nueva poltica de desarrollo urbano en la que hay un cambio de enfoque bastante radical en relacin al diagnostico y los principios bsicos que inspiran la poltica.
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M. Kast, op.cit

Si se analiza retrospectivamente el proceso ya producido de crecimiento urbano, se constata que la ciudad junto con entregar a sus habitantes ventajas reales en comparacin con la vida rural, los ha envuelto en graves problemas de ndole econmica y social. Altos costos y deseconomas, deterioro de las condiciones ambientales, carencias de viviendas y de servicios, ineficiencias operativas y administrativas, etc., caracterizan la vida ciudadana hoy.10 Entre las mltiples causas que han originado estos problemas tal vez lo ms evidente es el hecho de que las principales ciudades no fueran capaces de absorber armnicamente ni el intenso flujo de poblacin que lleg a ellas, ni el acelerado cambio de hbitos de sus habitantes. Por el contrario, ambos factores quebrantaron sus estructuras, y el crecimiento se desbord fuera de control produciendo aglomeraciones humanas altamente ineficientes. Si por una parte, se consideran las inversiones acumuladas y los gastos de operacin incurridos en las principales ciudades chilenas durante los ltimos 40 aos, y por otra se valora el resultado fsico, ambiental y de funcionamiento de las mismas, se llega a la conclusin de que su deterioro e ineficiencia actuales no se deben tanto a la escasez en la cuanta de los recursos invertidos y gastados en ellas, en cuanto al proceso por medio del cual los recursos fueron empleados, proceso que no siempre se ajust a previsiones de largo plazo, ni a planes estables, ni a prioridades adecuadas; proceso que sufri la falta de coordinacin de los numerosos organismos involucrados en l; proceso, finalmente, que por sus mismas fallas permiti constantes especulaciones que esterilizaron parte de los recursos disponibles. Establece adems que las acciones privadas, orientadas por el mercado, son insuficientes por si sola para implementar el desarrollo urbano y evitar extrenalidades negativas que derivan en un crecimiento inorgnico. El Estado tiene una responsabilidad irrenunciable en que la gran mayora de los habitantes alcance un estndar de habitabilidad aceptable. Es por ello que todas las naciones de occidente han dedicado preferente atencin a la planificacin urbana dotndola, sin excepciones, de una completa y compleja instrumentacin. Esta formulacin de poltica parte poniendo nfasis en la necesidad de fomentar el bien comn. En la promocin del desarrollo urbano, la voluntad del Estado es de carcter poltico; los medios son la ley y los instrumentos la planificacin urbana. Como corolario de lo anterior, el mismo documento establece que Para los efectos que puede producir la planificacin del desarrollo urbano sobre la propiedad privada, resulta claro que dicha planificacin, sancionada por ley, tiene capacidad para establecer limitaciones y obligaciones a la propiedad sin comprometer al Estado a indemnizar. A diferencia de la poltica de 1979, en que el uso de suelo deba quedar definido por su mayor rentabilidad, en el caso de la poltica de 1985, la planificacin del desarrollo urbano es una funcin privativa del Estado. En dicha planificacin sern consideradas entre otras informaciones, las tendencias del mercado, las que se evaluarn a la luz del Bien Comn y de un horizonte de mediano y largo plazo, sin perjuicio de tener presente, adems, parmetros de corto plazo cuando ello proceda.
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Ministerio de Vivienda y Urbanismo, DDU, Poltica Nacional de Desarrollo Urbano DITEC N207 marzo 1985

Respecto de la poltica de suelo urbano se formulan tres aseveraciones fundamentales: Primero El suelo es un recurso econmicamente escaso, debido a su naturaleza de bien til no producido, cuya oferta es inelstica. Segundo En la medida que el suelo de una ciudad sea usado ms intensamente, se aprovechar mejor el equipamiento y se reducen los costos de la infraestructura y el transporte. Tercero Las personas deben tener libertad para optar a diversas alternativas de ubicacin en la ciudad. No obstante, cuando el crecimiento a travs de ciertas alternativas signifique un mayor costo social que el crecimiento a travs de otras, las personas que opten por las primeras debern compensar a la comunidad dicho costo. Consecuentemente, se plantea como objetivos el que la intensidad de ocupacin de suelo sea alta, promover una parte significativa del crecimiento hacia reas consolidadas y procuran que el crecimiento en extensin sea una secuencia de continuidad sobre los bordes. Respecto del crecimiento urbano los objetivos son los de: lograr un desarrollo armnico; procurar que la localizacin de diferentes actividades no generen extrenalidades negativas sobre el entorno; estabilidad de las normas en el tiempo. Adems establece polticas especficas en materia de infraestructura, equipamiento, instrumentos de planificacin y participacin de la comunidad. A diferencia de la Poltica de Desarrollo Urbano de 1979 que parte de la base que el suelo no es un recurso escaso y que el uso del suelo se determinar en funcin de la rentabilidad de las actividades en el territorio reduciendo el rol del Estado a aquellas actividades que no son atractivas para el sector privado, la poltica de 1985 presenta un vuelco radical, primero, al establecer como premisa que el suelo es un recurso escaso; segundo, porque el nuevo enfoque establece un rol explcito y activo del Estado en el fomento y defensa del bien comn, como una cuestin que est por encima de los intereses individuales; tercero, al relativizar el derecho de propiedad, como una cuestin que debe quedar subordinada a los restricciones que impone la planificacin urbana; cuarto, al reivindicar la planificacin urbana y establecer que se tomarn en cuenta las seales del mercado, pero que este resulta insuficiente para orientar el desarrollo urbano; quinto, al abrir el proceso de planificacin a la participacin ciudadana; sexto, al normar las responsabilidades del Estado en la provisin de equipamiento e infraestructura, y al establecer que los particulares debern asumir los costos sociales de los desarrollos que generen, finalmente, sptimo, al establecer directrices sobre la forma urbana, estimulando la renovacin y densificacin en reas centrales y cuidando que el desarrollo territorial sobre los bordes sea continuo. El lmite urbano no constituye un aspecto central de esta poltica, salvo mencin a que su definicin deber ser revisada cada 10 aos. Esta nueva formulacin de la poltica urbana no tuvo consecuencias prcticas, ya que no se tradujo en ninguna medida concreta que significara un cambio efectivo en la poltica urbana o la poltica de suelo.

2.5.- Plan Regulador Metropolitano de Santiago 1994. Luego de 34 aos de vigencia se procedi a modificar el Plan Regulador Intercomunal de Santiago en 1994 a fin de darle coherencia a una serie de modificaciones parciales incorporadas desde 1960. El objetivo principal del Plan Metropolitano se orienta, en esencia, a proveer de normas a un territorio para que sea capaz de acoger a la poblacin estimada al ao 2020, en calidad y condiciones de vida compatibles con la dignidad de las personas en el marco de un desarrollo econmico creciente.11 Ligada a la anterior, surge otra meta, la de contribuir al equilibrio entre la ciudad y el medio en que ella se insertaAsimismo, es de gran importancia preservar los suelos agrcolas, recursos naturales no renovables que constituyen bienes necesarios por su produccin no solo para los propietarios sino tambin para la comunidad. Esto se tradujo en concreto en la reduccin del espacio definido como rea urbana desde las 100.000 hectreas establecidas en el D. L. 420 de 1979 a una superficie de casi 60.000 hectreas. Segn la memoria del PRMS, a la fecha de su elaboracin se observan 41.215 hectreas correspondientes a la superficie consolidada de Santiago y se reconocen 18.115 hectreas que podran acoger el crecimiento futuro de la ciudad. Al respecto es conveniente informar que previo a la aprobacin legal del PRMS algunos propietarios de grandes paos de terreno ubicados en el espacio que dejara de tener carcter urbano procedieron a aprobar permisos de edificacin para construir grandes conjuntos habitacionales. Segn el Plan Regulador Comunal de Pudahuel existe una importante superficie (2.986 hectreas) con carcter urbano en virtud de tener permisos de construccin obtenidos con anterioridad a la aprobacin del Plan Regulador Metropolitano de Santiago.12 El PRMS establece directrices generales de desarrollo y disposiciones obligatorias para los municipios, las que debern ser incorporadas en cada caso o los planes reguladores, especficamente, densidades mnimas promedio comunal y subcentros de equipamiento metropolitano. Se establecen 11 subcentros a fin de mejorar la accesibilidad de la poblacin a los servicios y disminuir los viajes al centro. En relacin con las actividades productivas la mayor innovacin es la zonificacin que excluye del espacio interior al permetro urbano de A. Vespucio las actividades molestas (norma que seria derogada en el ao 2002, incorporando requerimientos ambientales), congelando las actividades molestas en las zonas industriales exclusivas. Paralelamente se crean nuevas zonas industriales exclusivas en las comunas de Puente Alto, La Pintana y San Bernardo. En materia de vialidad y transporte el PRMS actualiza y jerarquiza la red vial estructurada e incorpora el requisito de elaborar estudios de factibilidad vial a los proyectos de mayor envergadura; y establece como una tarea urgente la elaboracin de un Plan Maestro de Transporte y Gestin de Transito.

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Memoria Explicativa del Plan Regulador Metropolitano de Santiago MINVU, SEREMI, DDU 12 enero 1994. 12 Municipalidad de Pudahuel Plan Regulador Comunal de Pudahuel, memoria explicativa. Sept. 2002, pg. 19

El PRMS mantiene la norma del rea restringida o excluida del desarrollo urbano formulada en el PRIS de 1960, avanzando en algunos aspectos preventivos respecto a riesgos y a la exigencia de estudios de impacto ambiental. Probablemente la mayor renovacin esta en la fortaleza con que se establece la defensa de los territorios agrcolas, lo que llev a incorporar al territorio (del PRMS) a las comunas de Calera de Tango, Pirque y San Jos de Maipo, con el fin de cautelar los suelos amagados por el avance de la urbanizacin.13 En otras palabras, lo que esto significa es sustraer el territorio de estas ltimas comunas de la aplicabilidad del DL 3518, sobre parcelaciones agrcolas. Esta medida resulta intil en la medida que la mayor parte del territorio haba sido fraccionado con anterioridad a la promulgacin del PRMS. 2.6.- Modificacin al PRMS 1997 que incorpora la provincia de Chacabuco. Luego de un amplio y encendido debate pblico se modifica el PRMS en 1997, incorporando la provincia de Chacabuco. De las 206.620 hectreas que conforman el territorio provincial se constituyen reas Restringidas o Excluidas al Desarrollo Urbano en una superficie de 187.998 hectreas, es decir, un 91% del total y se define un rea Urbana que cubre una superficie de 18.622 hectreas. Algunos de los objetivos de esta modificacin son: estructurar el Sistema Urbano Intercomunal del rea Norte en concordancia con la estrategia de desarrollo del sistema urbano regional; generar condiciones para que la localizacin de las actividades que constituyen la base productiva y el empleo se realice en armona con la actividad residencial y con el medio ambiente; preservar reas rurales de valor silvoagropecuario; formular criterios y normas para el emplazamiento de la macro infraestructura sanitaria, energtica, vial y de transporte.14 En concreto esta modificacin del PRMS signific, primero, la creacin de Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZODUC); segundo, la ampliacin del espacio urbanizable en torno a las ciudades; tercero, el establecimiento de una vasta zona industrial exclusiva; cuarto, la restriccin al desarrollo urbano a travs de la designacin de reas restringidas o excluidas del desarrollo urbano; quinto, el establecimiento de una red vial metropolitana. Las ZODUC son reas de un tamao mnimo de 300 hectreas que podrn ser desarrolladas por iniciativa privada. Concebidas como ciudades satlites autosustentables deben incluir espacios para diferentes usos y para diferentes densidades y estratos sociales en el uso habitacional. Deben absorber todos los costos directos de su desarrollo y compensar por las externalidades negativas que generen sobre el entorno. Su localizacin queda rgidamente establecida en el territorio. Significa habitar legalmente unas 10.090 hectreas con carcter urbano. La creacin de zonas urbanas de desarrollo prioritario significa calificar legalmente como suelo urbano unas 2.900 hectreas localizadas en el entorno de las ciudades de la provincia de Chacabuco. A esto se suma la designacin de unas 3.200 hectreas para uso industrial exclusivo. En concreto, esto signific la designacin de unas 16.000 nuevas hectreas con carcter urbano.

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Alberto Carvacho Plan Regulador Metropolitano de Santiago. SEREMI 1994 en Juan Parrochia Beguin/ Premio 1996 Serie Premio Nacional de Urbanismo- U. de Chile. 14 MINVU, Memoria Explicativa Plan Regulador Metropolitano de Santiago. Modificacin PRMSIncorporacin de las comunas de Colina, Lampa y Til Til, 1997, P. 7-8-9.

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Se integra al PRMS todo el resto del territorio provincial como reas restringidas o excluidas del desarrollo urbano a fin de proteger y preservar las reas de inters silvoagropecuario. Se pretende de esta manera inhibir el desarrollo de fraccionamientos de suelo agrcola en parcelas de agrado, en la medida que el Decreto Ley 3.516 deja de ser aplicable en los territorios protegidos. Esfuerzo que resulta estril en la medida que buena parte del territorio afectado ya habra sido fraccionado en fecha previa a esta modificacin del PRMS. 2.7.- Incorporacin del Articulo 8.3.2.4: Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado a la Ordenanza del PRMS; las ZODUC Flotantes. En noviembre del 2003 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo introdujo una modificacin al artculo 48 de la Ordenanza del PRMS en la que se abre la posibilidad de que los particulares puedan implementar zonas de desarrollo condicionado reas designadas con carcter silvoagropecuario, bajo las condiciones y procedimientos que se detallan en el mismo artculo.15 Segn el Director Nacional de Desarrollo Urbano del MINVU, el sentido de esta norma es que se abre la posibilidad de que los propietarios puedan presentar para la evaluacin del gobierno regional propuestas de modificacin de los lmites urbanos del PRMS en las reas rurales de menor calificacin, aspectos que deben ser avaluados por los servicios regionales y municipios respectivos, y sometidos luego a decisin del Consejo Regional, conforme a un conjunto de condiciones y prefactibilidades previas.. 16 Los elementos de diagnstico establecen que en el ao 2002 el Gran Santiago tena una poblacin de 5.4 millones de habitantes que ocupaban 52.000 hectreas. Proyecta un incremento de poblacin que alcanzara 8.1 millones de habitantes al 2025 y un incremento de 1.1 millones de hogares como consecuencia de una reduccin promedio desde 3.8 habitantes por hogar en el 2002 a 3.0 habitantes por hogar en el 2025. Respecto al consumo de suelo, parte de la nocin que habra en consumo anual de 1.200 a 1.400 hectreas al ao, las que debieran aumentar como consecuencia del crecimiento de la actividad econmica y del ingreso, y de las transformaciones demogrficas, requiriendo 30.000 hectreas hasta el 2025. Establece que existen unas 18.000 hectreas urbanizables segn el PRMS al 2002, lo que significa la necesidad de proveer al menos 12.000 nuevas hectreas al 2025. El diagnstico sobre los problemas del crecimiento metropolitano identifica 6 aspectos principales, que reflejan la visin de las autoridades sobre la poltica urbana y el mercado de suelo: primero, la constante expansin urbana con dficit en la inversin en infraestructura, cuyos dficit en vialidad estructurante, redes aguas lluvias, parques y equipamientos sociales deben ser finalmente financiadas por el Estado; segundo, la progresiva desintegracin entre desarrollo urbano y las inversiones en infraestructura de transporte; tercero, la sostenida segregacin social en el territorio; cuarto, la falta de concertacin entre la inversin pblica y la privada, lo que lleva a crecientes grados de falta de eficiencia y efectividad en el desarrollo de mejores zonas urbanas; quinto, especulacin y alza de precios de los suelos, provocado por la percepcin de escasez creada por los instrumentos de planificacin urbana vigentes. Esto ha llevado a un escenario de creciente aumento de las demandas de suelo y una sostenida reduccin de la oferta de ellos al interior del PRMS; sexto, el desequilibrio en la distribucin territorial del

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Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Memoria Explicativa, Incorporacin art. 8.3.2.4 Proyectos con desarrollo urbano condicionado, Resolucin 107 del 13.11.03 D.O. 11.12.03, diciembre 2003 16 Luis Eduardo Bresciani, correspondencia respecto del texto de este artculo.

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desarrollo urbano a nivel regional, manifestado en un 90% de la poblacin regional localizada en el Gran Santiago. El diagnostico respecto de las implicaciones que ha tenido la evolucin de los instrumentos de planificacin aplicados en el Gran Santiago establece varios aspectos que interesa destacar: rpido agotamiento de suelos al interior de Santiago; especulacin y retencin de suelos disponibles producto a la percepcin de escasez creada por el limite urbano, lo que frente a una alta demanda de suelo urbano, la oferta haya ido sostenidamente decreciendo con los aos; alto dficit urbano en infraestructura y equipamientos necesarios para nuevas zonas urbanas, debido a la falta de recursos del Estado para complementar los procesos de urbanizacin. Respecto de las ZODUC creadas en 1997, indica: alto cuestionamiento publico a la forma discrecional de asignacin de suelo urbano a algunos predios privados; creacin de suelo urbano que no coincide con las tendencias de crecimiento urbano y la real factibilidad de desarrollo de ellos (despus de cuatro aos, de las 10 Z0DUC normadas en la provincia de Chacabuco solo 4 han sido aprobadas); falta de mecanismos que aseguren la integracin de impactos; falta de participacin municipal en la definicin de las nuevas reas urbanas. Con la modificacin del PRMS que incorpora el articulo 8.3.2.4 se pretende eliminar la discrecionalidad en la definicin de las ZODUC, as como eliminar gran parte de los procesos de especulacin urbana y distorsin de los precios del suelo, al terminar con la percepcin de escasez de suelo urbano normado y al obligar que todo nuevo suelo urbano garantice las infraestructuras y equipamiento urbanos necesarios. La aprobacin de las nuevas ZODUC queda condicionada al cumplimiento de una cantidad de requisitos que tiene como propsito que los desarrolladores absorban la totalidad de los costos directos e indirectos de los proyecto.17 La memoria explicativa de esta modificacin al PRMS establece un nuevo enfoque de poltica de desarrollo urbano, que se centra en siete objetivos generales: primero, apertura del territorio regional a nuevas formas de desarrollo urbano y localizacin de actividades, impulsando la desconcentracin urbana regional; segundo, fuerte integracin entre las inversiones en redes de transporte y los nuevos ncleos urbanos; tercero, participacin Pblico-Privada en la gestin y financiamiento urbano; cuarto, creacin de proyectos y zonas urbanas integrales en usos e integradoras socialmente; quinto, planificacin y proteccin regional de espacios naturales frgiles y de valor ecolgico; sexto, aplicacin de instrumentos de regulacin flexibles orientados a la internalizacin de costos; septimo, creacin de zonas urbanas sobre la base de Planes Maestros de Desarrollo y no tan slo a zonificaciones. Finamente conviene citar los objetivos especficos de la propuesta de esta modificacin del PRMS en la medida que significan un cambio de poltica respecto de la anteriores modificaciones al Intercomunal. Estos son: primero, proveer al Plan Regulador Metropolitano de Santiago de un mecanismo alternativo de manejo del crecimiento urbano metropolitano, que complemente a los actuales planes reguladores y lmites urbanos; segundo, manejar la oferta de
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Condiciones de zonificacin y desarrollo que garanticen ncleos urbanos sustentables en tamao, densidad y diversidad de usos y viviendas; condiciones de equipamientos, servicios y reas verdes suficientes para satisfacer las demandas de los nuevos habitantes; condiciones de compensacin de suelo agrcola, que garantice la proteccin de aquellos suelos regionales de mayor calidad y productividad agrcola; condiciones de supresin de riesgos; condiciones de impacto sobre el sistema de transporte; condiciones de evacuacin de aguas lluvia y condiciones de factibilidad sanitaria.

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suelo urbano en justa relacin con las demandas metropolitanas, evitando la sobre oferta o escasez artificial creada por los mecanismos tradicionales de zonificacin; tercero, modificar y mejorar las tendencias de localizacin de las actividades urbanas mediante la aplicacin de sistemas de internalizacin de costos e impactos; cuarto, reducir los dficit en la provisin de equipamientos e infraestructuras urbanas mediante el condicionamiento de la actividad privada; quinto, generar nuevas localizaciones de viviendas subsidiadas y sociales en reas urbanas de mayor nivel de equipamiento y servicios urbanos, reduciendo las tendencias de segregacin social en la regin. 2.8.- Modificacin al PRMS que incorpora las provincias del poniente y del sur del Gran Santiago Finalmente, tambin conviene mencionar que durante el segundo semestre del ao 2005 el MINVU someti a tramitacin por parte del Gobierno Regional una nueva modificacin del PRMS, esta vez para incorporar el territorio del flanco poniente y sur del Gran Santiago, correspondiente a las provincias de Talagante y Melipilla, y las comunas de Buin y Paine de la provincia de Maipo. De aprobarse esta modificacin, se generara una superficie adicional de suelos para el desarrollo urbano que suman 5.985 hectreas a las que se les ha otorgado el carcter de urbanizables. Se define un total de 3.999 hectreas bajo modalidad de rea urbana de desarrollo prioritario y otras 1.454 bajo la modalidad urbanizable (esto ltimo significa una densidad de 16 habitantes por hectrea)18.

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MINVU, SEREMI Metropolitana, Plan Intercomunal Comunas de Curacav, Mara Pinto, Melipilla, San Pedro, Alhu, Padre Hurtado, Peaflor, Talagante, Isla de Maipo, El Monte, Buin, y Paine, Memoria Explicativa, Noviembre 2004., noviembre 2004

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3.- Conceptos y crticas a la poltica urbana y la poltica de suelo. En esta seccin se presentan las principales crticas en torno a las polticas de desarrollo urbano y la formacin de los precios de la tierra en las ciudades. El hito que marca el inicio del debate es la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano cuando establece literalmente: El suelo urbano no es un recurso escaso. Su aparente escasez es consecuencia de la falta de concordancia entre las normas tcnicas y jurdicas - por las cuales se rige el proceso de desarrollo urbano- y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario.19 Esta conceptualizacin acerca de la escasez del suelo urbano se modifica radicalmente en la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1985 donde se afirma que El suelo es un recurso econmicamente escaso, debido a su naturaleza de bien til no producido, cuya oferta es inelstica Al respecto, es interesante constatar que el Instituto Libertad y Desarrollo adopta la misma postura terica al establecer las principales caractersticas del mercado de suelo urbano, donde comienza estableciendo La oferta total de terreno o suelo, en metros cuadrados, esta dada; no depende del precio. En este sentido, la oferta total es completamente inelstica. Al ser la oferta completamente inelstica, el precio est determinado bsicamente por la demanda total.20 La segunda parte de la aseveracin se mantiene vigente en el debate y es materia de publicaciones. Especficamente la afirmacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano que indica...Su aparente escasez es consecuencia de la falta de concordancia entre las normas tcnicas y jurdicas por las cuales se rige el proceso de desarrollo urbano- y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario. El Instituto Libertad y Desarrollo se ha pronunciado sobre la materia en el mismo sentido de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, destacando una serie de efectos negativos que surgen como consecuencia de establecer un lmite urbano,21 donde se establecen las bases de lo que sern las principales lneas de critica a la poltica urbana de los gobiernos de la Concertacin. A continuacin se reproducen las crticas ms destacadas: El principal efecto del Plan Regulador Metropolitano y Plan Regulador en estudio para la provincia de Chacabuco es el establecimiento de un lmite al crecimiento urbano, lo que significa que el Estado es quien va a determinar dnde y cmo pueden vivir las personas, al reglamentar el desarrollo de la ciudad. Densificacin. Cuando se opta por ponerle un lmite de crecimiento a la ciudad, se le da preferencia al aumento de densidad poblacional. Esta medida trae costos sociales como son la paralizacin del trfico y congestin producto de la demolicin de casas y
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MINVU Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Revista EURE N 22 Septiembre 1981, 44 Libertad y Desarrollo Poltica Urbana: marco conceptual y desarrollo, 2 parte Serie opinin Econmica N58 oct. 1994 p10 21 Libertad y Desarrollo Estatismo Urbano: Plan Regulador de Chacabuco Temas Pblicos N 302 30 agosto 1996

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construccin de departamentos, o el costo de ampliar las redes de infraestructura (telfonos, calles, gas, agua, etc.) para poder satisfacer a un mayor nmero de habitantes. Este costo puede incluso ser mayor que el costo de construir una red en un lugar donde previamente no exista, puesto que hay que incurrir en demoliciones. Estatismo Urbano. Si el beneficio para los propietarios de dedicar su suelo a la actividad agrcola fuera mayor que el de venderlo para el desarrollo de proyectos inmobiliarios, entonces el mercado habra seguido esa tendencia. Sin embargo, el comportamiento del mercado demuestra lo contrario.: a pesar de que zonas como Chicureo y Colina son zonas definidas como uso agrcola, estn casi totalmente loteadas.... Perjuicio a los Agricultores. La regulacin impide que los usuarios de las nuevas viviendas se vean beneficiados, pero tambin que los propietarios o agricultores obtengan un mayor valor por su terreno. En este caso se est optando porque el crecimiento de la ciudad no debiera comerse los buenos suelo agrcolas, los cuales son limitados y deben alimentar a una poblacin creciente. Creer esto significa no reconocer que las nuevas tecnologas pueden aumentar la productividad agrcola.... Por ltimo, Por qu no dejan que los propietarios decidan que uso darle a sus tierras? Aumento de los costos de transporte e infraestructura. Otro argumento que se da a favor del lmite urbano de la ciudad se refiere al problema de congestin que se producira por los traslados de los habitantes desde su lugar de residencia a su lugar de trabajo. Continua indicando que Chicureo tiene mayor cercana al centro y a nuevo sector industrial que las comunas del flanco sur oriente de Santiago, donde se ha concentrado el crecimiento en la dcada del 80. En consecuencia, mientras el mercado demanda crecer en las cercanas del centro de Santiago, y de los nuevos barrios industriales, las autoridades establecen que el optimo para disminuir la congestin vehicular y la distancia de los viajes al trabajo, es que la ciudad crezca hacia el sur. Aumento artificial del Precio del Suelo Urbanizable. Por otra parte, cabe sealar que el establecimiento de un lmite al crecimiento urbano distorsiona el normal funcionamiento del mercado creando una escasez aparente y en consecuencia, aumentando el precio del suelo. Luego de presentar unas estadsticas de la evolucin de los precios del suelo segn frentes de desarrollo del Gran Santiago, concluye: Cabe destacar que las mayores alzas se producen donde el Plan Regulador Metropolitano permite la expansin urbana (caso de la zona Sur oriente de Santiago) y en la zona donde se permiti la instalacin de industrias (zona nor poniente de Santiago) y donde la poblacin esperaba que las autoridades permitieran el crecimiento de Santiago. Esto demuestra que la autoridad a travs de una regulacin puede distorsionar los precios del suelo y que las expectativas de las personas respecto de la conducta de la autoridad tambin afecta los precios del suelo. Lo grave de ello radica en que al aumentar el precio del suelo, se incrementa el precio de la vivienda y, en consecuencia, se hace ms inaccesible para los sectores de menores recursos. Atropello a los derechos de propiedad. Luego informa que unos 4.000 a 5.000 personas han comprado parcelas en Chicureo, de las cuales slo un 10% han construido casas, las que tienen un tamao promedio de 250 m2. Sin embargo, el Plan regulador de Chacabuco limita el porcentaje de constructibilidad de toda esta zona (denominada de inters silvo agropecuario). Es as como en sitios de 5.000m2 el lmite de

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constructibilidad es slo del 3% de la superficie (150m2), el resto (un 92% de la superficie) debe destinarse a uso agrcola para lo cual los propietarios debern presentar un plan de manejo y el 5% restante es zona que debe dedicarse a rea verde. En consecuencias vern perjudicados quienes ya compraron y todava no construyen. Esta situacin es muy grave ya que todos estos propietarios se vern expropiados, y no se les pagar por ellos. Puede una autoridad prohibir que una persona se construya la casa del tamao que quiera en un sitio de su propiedad, al margen de lo que autoriza la ley? Sin embargo, no slo se ven perjudicados los nuevos propietarios, sino que tambin las empresas inmobiliarias que han desarrollado proyectos en la zona, as como algunas AFP y Bancos que haban comprometido patrimonio en estos proyectos, y los agricultores quienes dejarn de recibir un precio alto por su terreno.22 Posibilidad de Corrupcin. Finalmente, es preciso tener en cuenta que el establecimiento de regulaciones que no coinciden con las tendencias del mercado, genera redistribuciones patrimoniales y, en consecuencia, incentiva la corrupcin con el fin de apropiarse de dichos beneficios. As como veamos, que muchos terrenos ven disminuido su valor patrimonial porque disminuye su constructibilidad, hay otros donde s se puede construir que suben repentinamente de precio favoreciendo a sus propietarios que se benefician del hecho que en los terrenos adyacentes no se pueda construir. Esto genera presiones por parte de los agentes afectados al organismo regulador. En conclusin.... Estas regulaciones restringen arbitrariamente la oferta de suelo urbano, alterando y distorsionando la asignacin de recursos en el mercado de suelo urbano, eliminando rentas naturales y creando otras artificiales, es decir, distorsionando los precios del suelo. En el Centro de Estudios Pblicos se invit al profesor Alan Evans a dar una conferencia sobre Lmites al crecimiento urbano, cinturones verdes y economa. Con el fin de aplicarlos a la realidad de Santiago, el investigador del CEP Harald Beyers hace propios una serie de conceptos que denomina verdades no objetables de la investigacin internacional especializada en este campo del conocimiento (economa urbana) presentados por el profesor Evans, los que luego analiza a la luz del PRMS.23

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Lucas Sierra afirma que las regulaciones urbanas en Chile son verticales, pesadamente centralistas y confusas en trminos institucionales. Como se comprender, todo este ambiente regulatorio es hostil a la idea de derechos de propiedad. Estos derechos son slo posibles en un ambiente en que la ley los establezca expresamente y la potestad normativa del gobierno central tenga lmites cercanos, esto es, el gobierno central no pueda alterar toda la regulacin si decidiera hacerlo. En nuestro sistema jurdico en cambio, la ley no establece derechos de propiedad a la hora de regular la ciudad: uno slo es dueo de su casa, pero no lo es en absoluto de las condiciones del barrio en que est. Lo que es sinnimo de inestabilidad. L. Sierra Urbanismo por decreto: centralismo y confusin institucional en la ciudad chilena en A. Galetovic (ed), op. cit pp 301 y 302.
Centro de Estudios Pblicos Plan Regulador Metropolitano de Santiago: el peso del subdesarrollo Estudios Pblicos, 67 (invierno 1997)
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Un primer hecho es que las limitaciones al crecimiento fsico de las ciudades se traducen en aumentos significativos en los precios del suelo. Estos van ms all de los aumentos naturales por el crecimiento econmico. Los efectos sobre el precio del suelo pareceran ser independientes de la limitacin especfica al crecimiento de la ciudad. Incluso regulaciones relativamente sueltas provocaran aumentos en el precio del suelo urbano. Un segundo aspecto de inters que Evans menciona en su exposicin es que los planificadores urbanos asumen generalmente que existe suficiente espacio para el desarrollo de las ciudades. Los porfiados hechos indican que en todos los casos el espacio fsico se ha agotado rpidamente, mucho antes del horizonte considerado por los planificadores. Este resultado parece ser la consecuencia de olvidar que la ciudad es un organismo econmico y que su dinmica no puede ser establecida slo a partir de proyecciones lineales. Un tercer hecho inobjetable es que en las ciudades donde se han impuesto regulaciones de esta naturaleza surgen grupos de inters que destinan recursos para terminar con dichas regulaciones, pero tambin grupos que buscan mantenerlas y que emplean recursos reales para alcanzar dicho objetivo. Este gasto de recursos es un desperdicio desde el punto de vista social. Un argumento que se esgrime para defender las restricciones al crecimiento fsico de las ciudades es que ello facilitara el repoblamiento o desarrollo de los centros urbanos. Un cuarto hecho que se desprende de la presentacin de Evans, es que este argumento no se sustenta empricamente. Una ltima conclusin que se desprende de la exposicin del profesor Evans es que los lmites al crecimiento fsico de la ciudad no contribuyen a reducir su congestin y contaminacin. Si el espacio disponible al interior del rea urbanizable se usa ms intensamente, circularn por las mismas calles ms autos que los que circulaban con intensidades de ocupacin ms bajas. Con ello los problemas de congestin aumentan y, por consiguiente, los problemas de contaminacin. Luego de revisar estos conceptos a la luz de PRMS concluye: Esta rpida revisin de la evidencia comparada sugiere que frenar la expansin de la ciudad no es el camino correcto para Santiago. Queda la impresin de que significa empobrecer la ciudad y, probablemente, limitar su competitividad. En el ao 2004 la Cmara Chilena de la Construccin realiz un seminario denominado Concesiones y Suelo Urbano, dos claves para la inversin en el que se presentaron dos trabajos muy importantes en relacin con la elaboracin conceptual sobre la formacin de los precios de la tierra en el Gran Santiago. Marcial Echenique hace una severa critica al PRMS y en particular al lmite urbano. Luego de un detallado anlisis del crecimiento urbano de Santiago y su relacin con la disponibilidad de suelo, la densidad de ocupacin del espacio, la movilidad espacial y el sistema de transporte, afirma Puede concluirse que el proceso de desarrollo de Santiago hasta la dcada de los 90, no fue irracional, ya que trajo efectos positivos a su poblacin tanto del punto de vista econmico como ambiental. Sin embargo, con la imposicin de lmites arbitrarios de crecimiento urbano por el PRMS, el efecto ha sido

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contraproducente, empobreciendo a la poblacin con un mayor costo de viviendas y mayor congestin, sin haber conseguido la proteccin de las reas agrcolas24 (pag 89) El mismo autor establece respecto de la ZODUC Flotantes: La nueva flexibilizacin de los lmites rgidos al desarrollo urbano a travs del sistema de ZODUC es un gran adelanto, siempre que las condiciones que se establezcan no sean demasiado onerosas y paralicen el crecimiento urbano. Felipe Morand y Alexandra Peterman hacen un elaborado aporte conceptual que ...pretende establecer ciertos lineamientos generales para la conformacin de un modelo de desarrollo urbano moderno que incorpore instrumentos de regulacin ms flexibles, dinmicos y objetivos, alternativos a los actuales instrumentos, en aquellas reas en que efectivamente se identifiquen fallas de mercado (especficamente para lo provisin eficiente de los bienes pblicos y la internalizacin de las externalidades). Pero simultneamente el modelo debe dejar libertad al mercado en todas las restantes reas, muchas de las cuales se encuentran actualmente con estrictas regulaciones (como es el caso de las restricciones al desarrollo urbano en reas agrcolas o la prohibicin de desarrollos inmobiliarios ms all de los lmites establecidos (pag 125) Al enunciar los principios generales para un modelo de desarrollo moderno, establece Existe acuerdo general en la necesidad de contar con un sistema que permita abrir todo el territorio al desarrollo urbano, para terminar con la escasez de suelo urbano que genera el modelo actual.(pag. 152)25 Estos autores perciben el modelo vigente de desarrollo urbano como ...una divisin del territorio a travs de la fijacin de lmites urbanos, fuera de los cuales se prohibe, en principio, el desarrollo y dentro de los cuales se establece una zonificacin y una serie de normas que definen el cmo debe realizarse el desarrollo urbano. Todo regulado por planes reguladores regional, intercomunal y comunal (pag127) Ms adelante hacen una crtica sistemtica a la respuesta que se le da a los bienes pblicos y las externalidades, al lmite urbano y la proteccin de suelos agrcolas, a la nocin de densificacin de reas interiores, a la poltica de propender a desarrollos continuos en el territorio, la arbitrariedad y rigidez de las normas, etc. Patricio Muoz, presidente de la Asociacin de Desarrolladores Inmobiliarios ha hecho muchas declaraciones a la prensa capitalina en las que sostiene sistemticamente los siguientes postulados Los precios de las casas han subido 25% y de los departamentos 12%, lo que refleja que por la actual poltica urbana hay una insuficiencia de terrenos para construir (El Mercurio 18 abril 2004, cuerpo F pag.3). En la mayora de los mercados, ya sea el de papas o de automviles, un alza en los precios incentiva a aumentar la produccin, lo que hace que los precios vuelvan a sus niveles de equilibrio. Y aunque aumentar la oferta de viviendas demora ms que en otros productos, en el caso de los departamentos ha sido posible que el mercado funciones eficientemente en
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M. Echenique Crecimiento econmico y mercado de suelo, estudio comparativo de 9 ciudades en Cmara Chilena de la Construccin Concesiones y Suelo Urbano, dos claves para la inversin 2004, pags.73 a 90. 25 Felipe Morand y Alexandra Peterman Flexibilidad en la Administracin del Suelo Urbano, Clave para el Desarrollo Inmobiliario en Cmara Chilena de la Construccin Concesiones y Suelo Urbano, dos claves para la inversin 2004, pag s 125 a 156.

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beneficio de los consumidores, pero no ha ocurrido en el caso de las casas. Y la razn de ello es la actual poltica urbana que limita la disponibilidad de suelo urbano, lo que ha tenido como consecuencia un aumento en el precio de la tierra, pasando a ser ste el principal costo de las casas, cosa que no ocurre con los departamentos donde su incidencia es menor y sus alzas han sido compensadas por los menores costos de edificacin ya aludidos. (El Mercurio, 17 marzo 2005, separata Urbanismo y Construccin, pag.2). A esto se suman artculos editoriales del diario El Mercurio en que se formulan crticas al limite urbano, el efecto alcista que tendran sobre los precios de la tierra y las dificultades para implementar los programas de vivienda social, as como el riesgo de corrupcin sobre las autoridades urbanas en la medida que estn en juego cientos de millones de dlares. (8 enero 2000; 21 diciembre 2001; 18 agosto 2004; 24 noviembre 2005).

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4.- Elementos de debate respecto del mercado de suelo urbano. 4.1.- Aspectos generales. La ciudad est en la matriz de la cultura occidental moderna. Como hecho poltico constituye el origen de la democracia; como entidad productiva ha sido conceptual izada en la era de la globalizacin como los motores de la economa; en el mbito cultural como foco de transformacin e innovacin del conocimiento. Habiendo realizado una revisin de los de textos oficiales de gobierno desde 1960 hasta hoy, as como de un conjunto de publicaciones que comentan la poltica urbana y su impacto sobre los precios de la tierra, parece necesario iniciar esta seccin del articulo estableciendo que las diferencias en los enfoques y las metodologa de anlisis empleadas al estudiar el comportamiento de los precios de la tierra en el Gran Santiago y hacer recomendaciones de poltica, tienen su origen en diferencias ideolgicas profundas que van desde la manera en que se entiende el derecho de propiedad, especialmente la propiedad de la tierra, el derecho al desarrollo, el derecho a la obtencin de plusvalas, el rol del mercado y de la planificacin, y las responsabilidades y funciones que le corresponden al Estado. Los textos revisados tienen un contenido ideolgico evidente, cuestin que no slo dice relacin con el punto de vista de sus autores, sino que tambin con la limitada informacin emprica utilizada respecto del comportamiento del mercado de suelo. Hay textos en que las lneas de argumentacin se sustentan en generalizaciones sobre ciudades extranjeras, no siempre claramente demostradas o empricamente fundadas, y cuando se aborda la realidad del Gran Santiago se emplean muchas veces antecedentes empricos parciales y de alcance limitado. Estas visiones de carcter poltico ideolgico constituyen opciones que en algunos casos estn explcitamente establecidas y en otros casos subyacen en los planteamientos tcnicos formulados, as como en las recomendaciones de poltica que de ellos se derivan. Por lo tanto, resulta fundamental establecer estas visiones antes de analizar cuestiones tcnicas de carcter especfico a fin de entender claramente donde radican las diferencias. Un tema aparte es la calidad de la informacin emprica utilizada y la manera en que se interpreta. 4.2.-El derecho de propiedad y el rol del mercado; el alcance de la responsabilidad del Estado en el desarrollo de las ciudades. 4.2.1 El mercado visto como mecanismo suficiente. Hay en muchas de las crticas ms recientes a las polticas urbanas y en particular a las polticas de suelo urbano, que adoptan una nocin acerca del derecho de propiedad del suelo como un derecho absoluto, en las que se sostiene que cualquier limitacin que la normativa urbana pudiera imponer a la realizacin de beneficios que pudieran surgir del desarrollo de actividades econmicas en las ciudades sera inconstitucional, en la medida que no se contemple una indemnizacin de perjuicios por parte del Estado a los

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propietarios de los terrenos afectados. En esta visin las regulaciones urbanas que afectan la libre operatoria del mercado de suelo son percibidas como una intromisin unilateral y arbitraria sobre el derecho de propiedad. Adems seran ineficientes e innecesarias en la medida que el mecanismo de mercado, especficamente, la libre operatoria del mercado de suelo, permitira alcanzar resultados mucho ms eficientes en la asignacin de recursos en el territorio. De la misma manera, algunos autores rechazan la norma del lmite urbano en la medida que se estara restringiendo las alternativas de negocio a los propietarios agrcolas del entorno de la ciudad. Es ms, desde esta particular perspectiva ideolgica del derecho de propiedad sera perfectamente legtimo que un propietario cualquiera decidiera mantener un terreno ocioso durante un perodo indeterminado de tiempo, aunque est dotado de infraestructura, equipamiento y redes de servicio, cualquiera sea la motivacin, consagrando as la legitimidad de la especulacin inmobiliaria, independiente de los costos sociales y las distorsiones que pueda generar al desarrollo urbano. Es un enfoque liberal que aboga por el crecimiento natural de las ciudades, entendiendo por desarrollo natural aquel que se alcanzara segn la libre operatoria del mercado, como si el mercado fuera consustancial a la naturaleza humana y a la convivencia ciudadana. Bajo este enfoque se tiende a ignorar o a minimizar el hecho que en el caso de las ciudades en general y del mercado de suelo urbano en particular, la libre competencia dista mucho de la competencia perfecta y tampoco tiende a ella. Asociado a este enfoque se formula una visin del rol del Estado meramente subsidiario que debiera reducirse al mbito de aquellas actividades que no son atractivas para los particulares. Una visin un poco ms amplia admite que adems de lo anterior, hay fallas de mercado, especficamente en los relativo a la presencia de bienes pblicos y externalidades26, sin embargo, las medidas tradicionalmente adoptadas por las autoridades urbanas en estos casos seran ineficientes, razn por la cual sera necesario avanzar en la bsqueda de mecanismos alternativos de intervencin. No aparece en este enfoque ningn planteamiento respecto del bien comn, ya que este sera el equivalente del bienestar general establecido como la suma del bienestar de los individuos que habitan en una ciudad. En estas visiones de la realidad se entiende la comunidad urbana como la suma simple de los individuos que la componen y las relaciones entre las personas se reducen a las transacciones de bienes y servicios en el contexto urbano. Es una situacin en la que la presencia del Estado se reduce al mnimo y por lo tanto la cosa pblica prcticamente no existe, lo mismo que la vida poltica. De ah la crtica tan severa respecto de las regulaciones que no coinciden con las tendencias del mercado. Los defensores a ultranza del libre mercado sostienen que la presencia de un Estado que regula el uso del suelo y el desarrollo urbano genera un
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F. Morande y A. Peterman han formulado un modelo que propone la aplicacin de un mecanismo alternativo a la normativa urbana para enfrentar la falla estructural del mercado que representan las externalidades, lo que permitira llegar a mayores niveles de eficiencia respecto de la asignacin de recursos en el contexto urbano. Flexibilidad en la Administracin del Suelo Urbano, Clave para el desarrollo Inmobiliario en Cmara Chilena de la Construccin Concesiones y Suelo Urbano, Dos Claves para la Inversin, Santiago de Chile, 2004, pp 123 a 155.

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contexto en que se fomenta la corrupcin y se desperdician recursos. Se estara supuestamente fomentando la corrupcin en la medida que las normas generan redistribuciones patrimoniales, lo que estimula que surjan grupos de inters para afectar la accin del Estado, unos para mantener las normas y otros para modificarlas. Esto ltimo sera un desperdicio de recursos desde un punto de vista social.27 4.2.2.- Rol activo del Estado y la planificacin como un mecanismo necesario. En contraposicin con lo anterior, hay una visin que sostiene que el derecho de propiedad debe subordinarse al inters colectivo de una ciudad y que la limitaciones y obligaciones que imponen las normas de planificacin no dan derecho a indemnizacin a los propietarios de la tierra que se vean afectados, tal como se expresa explcitamente en la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1985: Para los efectos que puede producir la planificacin sobre la propiedad privada, resulta claro que dicha planificacin, sancionada por ley, tiene la capacidad de establecer limitaciones y obligaciones a la propiedad sin comprometer al Estado a Indemnizar (pag. 12). En consecuencia, toda norma urbana de carcter restrictivo que no produzca la privacin de la propiedad o de alguno de sus atributos, deber entenderse que constituye slo una limitacin a la misma, y como tal, no originar indemnizacin (pag13). En esta perspectiva ideolgica el Estado tiene una responsabilidad ineludible respecto del desarrollo de las ciudades, lo cual implica la promocin del bien comn, para lo cual se hace necesaria la planificacin del desarrollo urbano. Esta constituye una funcin privativa del Estado, para lo cual se debe tener en consideracin, entre otros antecedentes, las tendencias del mercado, las que se debe evaluar en funcin del bien comn, contemplando mecanismos de participacin ciudadana. Bajo este enfoque se plantea implcitamente que la planificacin de las ciudades, expresada a travs de una diversidad de normas y regulaciones, es lo que le da valor a la propiedad privada del suelo urbano en la medida que establece un orden, unas reglas del juego y un resguardo al derecho de propiedad a travs de las regulaciones que originan en las externalidades que surgen de la operacin del mercado. Esta posicin se expresa en la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1985, en la memoria del PRMS de 1994 y su modificacin del ao 1997 y en otros documentos del MINVU28. Ms an, otros desarrollos en torno a este enfoque sostienen que, si bien es cierto que la mayor parte del territorio y de las edificaciones de las ciudades es de naturaleza privada y que los particulares, orientados por el afn de lucro y a travs del mercado, dan impulso al desarrollo de las ciudades, no es menos cierto que la esencia de la naturaleza de las ciudades tiene un carcter pblico que se expresa en manifestaciones fsicas, econmicas, legales, culturales y polticas, razn por la cual, uno de los aspectos ms valorados es el buen gobierno. Desde este mismo enfoque ideolgico parece interesante tener en cuenta el documento de la Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil denominado Suelo Urbano y Accin pastoral donde se hace una reflexin acerca de la conceptualizacin del

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; Instituto Libertad y Desarrollo op.cit. pag 6 y H. Beyer op.cit pag. 4 Ver por ejemplo Desarrollo Urbano y Territorial MINVU, DITEC, 1996

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derecho de propiedad en la tradicin judeo cristiana, segn la cual el derecho individual de propiedad de la tierra debe subordinarse al bien comn29. No se pretende con esta introduccin descalificar las ideologas que surgen el debate sobre la poltica urbana y el mercado de suelo, ni menos a las personas que las sustentan, sino que dejar en claro que hay diferencias de fondo que son previas al anlisis econmico del mercado de suelo urbano y que se basan en las convicciones ideolgicas de quienes las sustentan. 4.3.- Sobre la formacin de los precios de la tierra y el mercado de suelo urbano. El aspecto central en el debate sobre la formulacin de polticas de desarrollo urbano y las polticas de suelo es la conceptualizacin de los precios de la tierra y la eleccin del marco terico en que basa. 4.3.1.-El enfoque neoclsico: el funcionamiento del libre mercado. La elaboracin de las criticas ms severas a la poltica de suelo actual se basan en el marco terico neoclsico segn la formulacin de W. Alonso30 y desarrollos posteriores, segn el cual las actividades se localizan en el espacio urbano en un contexto competitivo de mercado en un plano isotrpico, donde no hay bienes pblicos, ni externalidades ni presencia alguna del Estado, ni vida poltica en la ciudad, ni ningn elemento fsico, legal, poltico, social o cultural que pudiera alterar la libre operatoria del mecanismo de mercado, que se supone operara en un contexto de competencia perfecta. Es un modelo esttico de localizacin residencial, desarrollado a partir de la demanda de suelo por parte de un hombre econmico que maximiza su satisfaccin. No hay ninguna elaboracin sobre la produccin y oferta de suelo, ni tampoco sobre la naturaleza de la renta de la tierra. En este modelo terico se supone que la ciudad tiene un esquema monocentrico y es perfectamente simtrica en cualquier direccin desde el centro a la periferia. La decisin de localizacin de los actores econmicos que intervienen en la ciudad se estudia en base al anlisis de un eje que va desde el centro hasta la periferia de la ciudad, cualquiera sea la direccin. La decisin de localizacin dice relacin con el trade off
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Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil Suelo Urbano y Accin Pastoral 1981. En el N 73 afirma La enseanza de la iglesia sobre el derecho de propiedad esta bien definido por Santo Toms de Aquino, que lo enuncia en dos principios. Primero: Dios destin los bienes a todos los hombres. Segundo: es necesaria la divisin, tanto para la buena administracin de los bienes como para la paz, pues la falta de particin es fuente de conflictos. En esta perspectiva se ve que lo primordial en el derecho de propiedad es garantizar la distribucin de los bienes, y por lo tanto, de la tierra, para todos, y no su concentracin en las manos de algunos. Luego en el N74 cita la encclica Populorum Pregressio del papa Pablo VI quien establece La tierra le fue dada a todos y no solamente a los ricos. Quiere decir que la tierra no constituye para nadie un derecho incondicional y absoluto...En una palabra, el derecho de propiedad nunca debe ejercerse en detrimento del bien comn, segn la doctrina tradicional de los padres de la Iglesia y los grandes telogos. Ms adelante, refirindose al derecho de propiedad, cita en el N 75 a Juan Pablo II en la encclica Loborem Excercens La tradicin cristiana nunca defendi tal derecho como algo absoluto e intocable; al contrario, siempre lo entendi en el contexto mas amplio del derecho comn de todos a utilizar los bienes de la Creacin entera: el derecho a la propiedad privada est subordinado al derecho al uso comn, subordinado al destino universal de los bienes. 30 W. Alonso Location and Land Use; towards a general theory of land rent Harvard University Press, Cambridge, Mass, EEUU 1964

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entre distancia al centro (costo de transporte en tiempo y en dinero) y precio y cantidad de suelo. En este contexto urbano abstracto se alcanzara una asignacin ptima de los recursos en trminos funcionales y territoriales a travs de la libre operatoria del mercado. El ordenamiento interno de cualquier ciudad se dara en forma automtica, siguiendo un esquema de gradientes de densidad que decrecen gradualmente desde el centro hacia la periferia. Asociado a lo anterior, habra una gradiente de precios de la tierra que decrece desde el centro hacia la periferia adoptando una superficie similar a la de una carpa de circo. A continuacin se presenta una interpretacin de cmo esta formulacin sobre la estructura de los precios de la tierra se expresara grficamente.

Precio del Suelo

Distancia al Centro

Centro

Distancia al Centro

Gradiente del precio del suelo segn modelo de Alonso

La libre operatoria del mercado permitira tambin alcanzar una transicin de suelos urbanos a suelos agrcolas segn las rentabilidades de las distintas actividades en el territorio. De esta manera la libre operatoria del mercado permitira regular automticamente el tamao y el crecimiento de las ciudades. Los autores que abogan por la libre operatoria del mercado de suelo y la desregulacin de las ciudades han ignorado sistemticamente el aporte de los economistas clsicos en la formulacin de la teora de la renta y las implicaciones que de ella derivan en relacin a la formacin de los precios de los terrenos, las relaciones de causalidad que se establece entre las variables relevantes y las consecuencias distributivas segn la aproximacin terica que se adopte respecto de la renta de la tierra. 4.3.2.- El enfoque clsico: la teora de la renta. Las conclusiones de la teora de la renta y su aplicacin al caso urbano constituyen una pieza clave para la interpretacin del comportamiento del mercado de suelo en las ciudades y la formulacin de polticas31: Primero, la renta de la tierra corresponde, a la parte del producto que se paga por las energas originarias e indestructibles del suelo, (a diferencia del pago por las inversiones incorporadas que diferencian una propiedad de otra) (denominada renta diferencial I), y
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Rosalba Todaro, La renta de la tierra: algunos antecedentes tericos, revista EURE N 15, 1978, pp. 37 48.) Tambin, P. Trivelli Intraurban socio economic settlement patterns, public intervention and the determination of the spatial structure of the urban land market in Greater Santiago, Chile Tesis Ph.D. U. de Cornell 1987.

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por otra parte, al excedente que surge como consecuencia del diferencias generalizadas en la intensidad de uso de los suelo ms frtiles (denominado renta diferencial II), as como a la existencia de ventajas especiales e irreproducibles que pueda tener un terreno(denominada renta de monopolio). Segundo, el precio del producto que rige en el mercado es el precio necesario para sustentar la produccin en los terrenos menos frtiles, por lo tanto, es el precio de los productos que utilizan la tierra el que determina el nivel de renta y no a la inversa. Tercero, la renta de la tierra constituye un excedente y, por lo tanto no entra al clculo de costo de los productos que la utilizan. Cuarto, en un contexto competitivo, la totalidad de la renta va a para a manos de los propietarios de la tierra. Una primera versin neoclsica de la aplicacin de estos conceptos al caso urbano es formulada por A. Marshall al referirse a la renta de situacin32. Pero adems, en el caso de los terrenos urbanos se puede establecer que la renta de un terreno cualquiera es funcin de todo lo que pasa fuera del terreno y en nada de las condiciones internas33. Son las condiciones del entorno urbano las que determinan el potencial de desarrollo de un terreno y, por lo tanto, la disposicin a pagar por l. Esto significa que el precio de un terreno cualquiera depende en lo fundamental de todas las externalidades que lo caracterizan en el contexto urbano, es decir, es la capitalizacin de las condiciones urbanas que definen su potencial de desarrollo. Si esto es verdad, entonces para un propietario cualquiera el valor del terreno surge del esfuerzo productivo que ha desarrollado la sociedad urbana en su conjunto, tanto con recursos pblicos como privados. Esto significa tambin que desde una perspectiva individual el valor de un terreno no tiene como contraparte ningn esfuerzo productivo, cuestin queda bien descrito en ingles, cuando se afirma que la renta de la tierra urbana constituye un unearned income. Los elementos de contexto que determinan los precios de un terreno en una ciudad (ms all de las particularidades de forma y superficie) podran agruparse en trminos generales de la siguiente manera: accesibilidad y sistema de transporte, centralidad, es decir, el emplazamiento relativo dentro de la ciudad en trminos de las condiciones de la vecindad inmediata, el barrio en que se ubica, as como el sector de la ciudad y las ventajas que pueda tener en relacin al sistema de transporte y la estructura funcional urbana; segundo, el emplazamiento segn la estructura socio econmica espacial como referente acerca de la calidad del espacio urbano ms que una cuestin subjetiva de prestigio social del territorio; tercero, la organizacin funcional de la estructura urbana y demandas locacionales segn uso de suelo, ya que es bien sabido que los distintos usos
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A. Marshall Principios de economa poltica: un tratado de introduccin. Salvo en las siguientes dos excepciones: primero, cuando se trata de un terreno de grandes dimensiones en el que su propietario pueda establecer a travs de sus inversiones en desarrollo al menos parcialmente las caractersticas urbanas del terreno; segundo, cuando las caractersticas fsicas del terreno lo hacen diferente a los dems en su uso potencial, por ejemplo, cuando hay dificultades de fundacin o de edificacin.

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tienen diferentes necesidades y prioridades locacionales al interior de las ciudades, tienen distintas sensibilidades respecto de la localizacin y un grado variable de sustuibilidad locacional, a lo que va asociado una distinta disposicin a pagar por el suelo; cuarto, las diferentes expresiones de la intervencin pblica en la ciudad, desde las inversiones pblicas en redes de servicio hasta la normativa urbana, pasando por la poltica de vivienda social, construccin de parques y otros equipamientos comunitarios, la estructura poltico administrativa del territorio, el financiamiento de servicios pblicos y su expresin en el territorio. Por ltimo hay un elemento intangible que tiene que ver con la historia de los diferentes sectores que componen la ciudad y la imagen que la poblacin se ha formado de ellos, es decir, la identidad del espacio urbano con ciertas funciones, caractersticas y elementos de valoracin y/o estigmatizacin social. Por cierto, hay muchas alternativas conceptuales para agrupar los factores que determinan los precios de la tierra34. Lo que interesa destacar es que la estructura de los precios de la tierra tiene una relacin biunivoca con la estructura urbana. No es posible entender la estructura de precios de la tierra sin entender la estructura y funcionamiento de una ciudad. Segn esta aproximacin conceptual, si bien los costos de transporte y los tiempos de viaje juegan un rol en la formacin de los precios de la tierra, no son los nicos factores relevantes ni determinan el rasgo predominante en la estructura de los precios de la tierra en las ciudades, especialmente cuando la tarifa de la locomocin colectiva es plana, es decir, independiente de la distancia recorrida, como en el caso de Santiago. 4.3.3.- Algunos antecedentes empricos sobre la estructura de los precios de la tierra. La estructura espacial de los precios de la tierra no tiene la forma de carpa de circo que se desprende de la teora de W. Alonso sino ms bien una estructura caracterizada por una cspide muy alta de valores del suelo en el rea central, donde confluyen vas y medios de transporte y donde se concentran las actividades de mayor jerarqua, y alzas parciales de menor jerarqua en los subcentros. El espacio general de la ciudad adopta distintos niveles de precios segn sectores en funcin de la prevalencia de las diferentes variables enunciadas ms arriba, como por ejemplo, la estratificacin socio econmica, el uso predominante del suelo, la intensidad de uso, la imagen del espacio, etc., con gradientes de distinta pendiente segn tramos y direcciones, tal como se puede constatar en los grficos adjuntos para las ciudades de Santiago, Rancagua y Baha Blanca (Argentina).

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Libertad y Desarrollo hace planteamiento similar en el documento Poltica Urbana: marco conceptual y proposiciones 2 parte Serie Opinin Econmica N58 pag 10, cuando establece los determinantes de la demanda, y por ende, del precio de mercado de los terrenos en el rea urbana son un conjunto de atributos inherentes a l como las caractersticas propias del sitio...; otros definidos por su ubicacin geogrfica...; su localizacin dentro de las reas reguladas de urbanizacin...; los atributos del vecindario...y otros.

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Baha Blanca, Argentina. Valores de suelo sobre los ejes norte-sur y oriente-poniente.

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Fuente: Guillermina Urriza El Mercado de Suelo Urbano en Baha Blanca, Argentina: La consolidacin de un modelo de crecimiento urbano de diferenciacin socioespacial. Tesis de Magster en Desarrollo Urbano. Instituto de Estudios Urbano. Pontificia . U. Catlica de Chile 2003.

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4.3.4.- El libre mercado de suelo urbano no significa competencia perfecta, ni tiende a ella. La incorporacin de la variable espacial al estudio del funcionamiento del mercado, como resulta ineludible de hacer respecto del mercado de suelo urbano, lleva a la conclusin que la libre competencia dista mucho de la competencia perfecta y tampoco tiende a ella. No se cumple ninguno de los supuestos de la competencia perfecta y adems, tal como se vio ms arriba, el contexto predominante es uno de externalidades, la presencia de bienes pblicos y aquellos con costo marginal igual a cero, monopolios naturales y especulacin. Los autores que adoptan una visin neoliberal respecto del funcionamiento del mercado de suelo raramente hacen referencia a las particularidades de este mercado como consecuencia de la incorporacin de la variable espacial al rgimen de competencia. La diversidad de condiciones en el contexto urbano deja muy en claro que el suelo es un bien muy heterogneo que conforma un mercado segmentado, cuestin que se refleja en las diferencias en los precios de los terrenos en el territorio. La dificultad o imposibilidad de reproducir a voluntad situaciones particulares del contexto urbano permiten la discriminacin en el mercado del suelo. Esta situacin se acenta como consecuencia del bajo grado de sustituibilidad locacional de algunas actividades y la exacerbacin de las diferencias que estimulan los actores inmobiliarios para maximizar sus ganancias. La segmentacin del mercado de suelo y la dificultad de reproducir situaciones particulares a voluntad condiciona el hecho de que no se requiera contar con grandes paos de terreno para ejercer un poder monoplico en el mercado local. Es un mercado poco transparente, ya que tener un claro conocimiento acerca de este mercado (el nivel de precios y los flujos de oferta y de demanda) en cualquier momento en el tiempo es costoso en trminos de tiempo y dinero. Ms difcil an es tener un conocimiento de las tendencias del mercado en el tiempo. Una expresin elocuente de esta dificultad es lo complicado y conflictivo que resulta la retasacin de bienes races urbanos cada cierto tiempo en Chile. La rigidez de la estructura fsica y las dificultades de adaptacin para cualquier uso urbano tambin condicionan una rigidez funcional y territorial en la asignacin de recursos, lo cual genera una cierta inercia en la estructura fsica y funcional de las ciudades. Si adems se considera que a diferencia de otros bienes, la produccin de suelo urbano se caracteriza por lo general por ser un proceso social amplio en el que concurren mltiples actores, y por el hecho que la mancha urbana est por lo general ocupada en forma continua, al menos en las zonas interiores, entonces el requisito de libre entrada en el mercado, en este caso en el mercado de suelo, queda restringida absolutamente a la salida de otro actor, de otro propietario del suelo. Por lo tanto, la competitividad de un submercado cualquiera queda condicionada por la sustituibilidad locacional de las actividades en el espacio urbano. La presencia generalizada de externalidades es una realidad propia de las ciudades y , tal como ya se indic, el precio de un terreno cualquiera es la cristalizacin de las externalidades que condicionan su potencial de desarrollo.

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Pero adems estn los problemas que surgen como consecuencia de la especulacin de suelo urbano. Se ha argumentado en la literatura terica que el fenmeno especulativo podra, bajo ciertas circunstancias, llegar a ser beneficiosos en algunos mercados. Este no es el caso del mercado de suelo debido a la necesidad de incorporar la variable espacial, lo que lo hace territorialmente especfico y por lo tanto un bien no transable, es decir, que no se puede trasladar y que por lo tanto no esta sujeto a la regulacin de mercado va comercio internacional, ni siquiera entre ciudades o distintos territorios de una ciudad, pero tambin debido a las caractersticas propias de la produccin y oferta de suelo urbano. La retencin especulativa de suelos urbanos tiene consecuencias adversas sobre el desarrollo de las ciudades, pues cuando se localiza en la periferia obliga al desarrollo discontinuo, lo cual puede significar altos costos sociales35. Lo mismo sucede cuando se retiene terrenos al interior de las ciudades. Pero adems, es necesario tener en cuenta que el carcter segmentado del mercado de suelo urbano y la concentracin de la propiedad acentan la posibilidad de que se genere una modalidad de especulacin monoplica y desarrollo discontinuo36. En el contexto de ciudades con rpido crecimiento de poblacin y de la economa, la especulacin se convierte en una profeca autocumplida en la medida que genera una escasez artificial de terrenos que estimula el alza de los precios. De hecho, pueden darse situaciones en que existiendo un holgado stock de terrenos para el desarrollo de una ciudad, el flujo efectivo de suelo al mercado puede quedar restringido por la especulacin. Como se ver ms adelante, la calificacin del suelo urbano legalmente como tal es apenas una condicin necesaria. Ms relevante resulta la habilitacin de suelo urbano con infraestructura y redes de servicio. Pero lo ms importante en la formacin de los precios de los terrenos es el flujo de oferta de suelo apto para el desarrollo urbano. Como se trata de un activo indestructible e imperecedero, los propietarios pueden retenerlo en forma indefinida en espera de incrementos de los precios cuando la ley lo permite y el rgimen tributario lo facilita. La especulacin con suelo urbano se ve favorecida cuando el costo directo de retener los terrenos fuera del mercado es muy bajo y las plusvalas no estn sujetas a impuesto. Este es el caso de Santiago de Chile actualmente, en primer lugar, porque cuando los propietarios son personas naturales y no tienen habitualidad de giro en el negocio inmobiliario (condiciones relativamente fciles de cumplir por un particular), entonces la valorizacin del terreno o plusvalas no constituye renta, y por lo tanto no est sujeta a ningn impuesto, lo que explica porqu muchos terrenos en las reas de expansin son de propiedad de personas naturales. Pero adems, porque para efectos del pago de la Contribucin de Bienes Races, hay terrenos baldos de grandes superficies dentro del lmite urbano que son catalogados con uso o destino agrcola, lo cual significa un avalo fiscal que es sustantivamente ms bajo que el avalo fiscal no agrcola. Pero tambin porque se le aplica una tasa de la Contribucin de Bienes Races Agrcola, que es inferior a la tasa para usos urbanos. Otra ventaja tributaria que fomenta la especulacin
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R.W. Archer Land speculation and scattered development; failures in the urban fringe land market Urban Studies Vol 10 N 3 pp 367-372, oct 1973. 36 Carr, J. y Smith, L.B. Public land banking and the price of land Land Economics Vol. LI N4 pp 316330; Smith, L.B.. The Ontario land speculation tax: an analysis of an unearned increment land tax Land Economics, Vol. 52, N1 pp 1-12, feb 1976

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es el hecho que los sitios designados con uso agrcola dentro del lmite urbano no quedan afectos a la sobretasa de sitios eriazos, que actualmente es de 100%. Se desprende de estos antecedentes que el mercado de suelo urbano, por sus caractersticas propias, difcilmente podra operar en condiciones de competencia perfecta . Este mercado podra definirse con mayor exactitud como un caso de competencia monoplica y bajo ciertas circunstancias como un monopolio. Queda entonces muy claro que en el caso de suelo urbano la libre competencia no es equivalente a la competencia perfecta ni tiende a ella. 4.4.- El lmite urbano, eje de la polmica. 4.4.1.- Primera ronda del debate: la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano y el D.L. 420 de 1979. La afirmacin que da inicio a un largo debate respecto de la influencia del lmite urbano sobre los precios de la tierra es la que se formula en la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano de 1979 y que establece literalmente: El suelo urbano no es un recurso escaso. Su aparente escasez es consecuencia de la falta de concordancia entre las normas tcnicas y jurdicas por las cuales se rige el proceso de desarrollo urbano y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario.37 Segn el mismo documento, esta aseveracin quedara demostrada por el hecho que la superficie urbana del pas alcanza apenas un 0,2% de la superficie total de la nacin (754.251 km2), un 0,68% de la superficie habitable del pas (220.000 km2) y un 1,3% respecto de la superficie agrcola del pas (116.000). El planteamiento de que el suelo urbano no es un recurso escaso no aguanta ningn anlisis. La justificacin de sta afirmacin en base al bajo porcentaje que tiene la suma de la superficie de las ciudades en relacin al territorio habitable y al suelo agrcola del pas no tiene sentido, porque el suelo as entendido no es ms que la simple nocin del territorio, fundamento del hbitat. Al respecto, baste sealar que la misma poltica urbana plantea que las inversiones pblicas en infraestructura y equipamiento servirn para delimitar el radio de accin del mercado de la tierra urbana. Suelo urbano sera entonces el suelo que ocupa una ciudad, dotado de redes de servicio, equipamiento e infraestructura de todo orden que permite la vida de las personas en un espacio que cumple con estndares mnimos de habitabilidad as como el desarrollo de actividades productivas. La calificacin jurdica del suelo urbano como tal es una condicin necesaria pero no suficiente, pues el mercado de suelo urbano trasciende con creces una cuestin legal referida al lmite de las ciudades. Como reconoce la misma poltica, hay un requisito de infraestructura y servicios cuando se afirma que El rol de la inversin pblica en los centros urbanos estar principalmente destinada a definir la estructura espacialfuncional de la ciudad y a determinar el rea de operacin de los mercados de suelo urbano.

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MINVU Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Revista EURE N 22 Septiembre 1981, pag. 44

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Efectivamente, la produccin de suelo urbano requiere de la aplicacin de recursos pblicos y privados, recursos escasos que tienen usos alternativos. Por otra parte, la condicin de urbano que puede adoptar el suelo tiene diferentes grados y matices que se reflejan en las diferencias de precios de la tierra dentro de las ciudades, pudiendo extenderse fuera de los lmites legalmente establecidos hasta distancias que abarcan el rea de influencia de una ciudad. Por lo dems, en lo que se refiere a la poltica de vivienda social, no se puede ignorar el hecho que hay pocas en que el Estado ha transgredido el lmite38 y que en la actualidad los particulares, a travs del DL 3516, han llevado a cabo desarrollos fuera del lmite urbano al margen toda norma que regule su desarrollo. A pesar de la fragilidad conceptual que tiene la afirmacin que se comenta, es importante reconocer las circunstancias que llevan a esta afirmacin. En 1979 se sostena que el lmite urbano estaba generando una escasez artificial de suelo en la ciudad de Santiago. Esto es efectivo. En 1960 el lmite urbano establecido por el Plan Regulador Intercomunal (D.S. 2387 de 1960 MOP) era del orden de 38.600 hectreas, mientras que la mancha urbana tena entonces 22.900 hectreas, la que creci hasta 29.500 hectreas en 1970. En 1975 el MINVU ampli el lmite urbano a 40.000 hectreas a travs del DS N 19339, lo cual permiti regularizar las urbanizaciones desarrolladas fuera del lmite y crear una superficie sin urbanizar del orden 6.900 hectreas40. Si se supone que luego de 1975 la ciudad sigui creciendo al mismo ritmo, y si dicho crecimiento se concentr dentro del lmite, entonces se puede estimar que en 1979 quedaban en Santiago del orden de 3.000 a 3.500 hectreas disponibles para el desarrollo de la ciudad dentro del lmite urbano. En un contexto de crecimiento econmico y de poblacin, no cabe duda que ste constituy un factor que estimulaba un alza en los precios de los terrenos, especialmente si las autoridades de la poca estaban empeadas en contener el desarrollo urbano dentro del lmite legalmente establecido. Por esta razn y con el propsito de poltica de bajar los precios de los terrenos se dict el DL 420 de 1979 que expandi el lmite urbano a 100.000 hectreas. Lo notable para las autoridades de la poca es que los precios de los terrenos no bajaron como consecuencia de esta medida de poltica, salvo dos aos despus, a consecuencia de la crisis econmica de 1982 que signific la explosin de una burbuja especulativa que vena acumulndose desde antes de la ampliacin del lmite urbano. Como suele suceder en estas grandes crisis de la economa, el sector inmobiliario entr en una situacin generalizada de quiebras, arrastrando al sector bancario, que al haber financiado compras de terrenos y obras constructivas cuyas garantas reales tenan valores artificialmente altos, tambin entr en una situacin generalizada de quiebras. Como cuestin anecdtica, es interesante mencionar que los bancos tomaron posesin
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Alexandra Petermann Quien extendi Santiago? Una breve historia del lmite urbano, 1953-1994 en A. Galetovic (ed) Santiago, donde estamos y hacia donde vamos CEP, 2006, pp205 a 230. 39 Cifra tomada de la memoria explicativa del PRMS 1994 40 Esta cifra est tomada de A. Peterman op.cit. pag. 217

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de las garantas reales entregadas para cubrir los crditos otorgados, que en una alta proporcin eran terrenos y edificaciones, transformndose en los principales tenedores de terrenos en el Gran Santiago. Las alzas ms pronunciadas luego de la ampliacin del lmite urbano en 1979, se registraron en el sector oriente de la capital, que constituye el rea de expansin de los estratos de altos ingresos. El valor de suelo aument desde niveles del orden de US$ 3 m2 en 1976 a valores de US$ 100 m2 en 1981, lo que implica una tasa de crecimiento acumulativo del orden del 100% anual para el perodo. Este fenmeno se registr, aunque con menor intensidad, en todo el permetro del Gran Santiago41. Lo que queda claro es que la medida de poltica de ampliacin del lmite urbano no llev a una baja en los precios de los terrenos. Esa es la experiencia del Gran Santiago en 1979. Es importante consignar los antecedentes que presenta Francisco Sabatini42 respecto del impacto de la ampliacin del lmite urbano y la liberalizacin de los mercados inmobiliarios como instrumento de poltica de suelo en diferentes experiencias internacionales. En Francia el gobierno decidi liberalizar los mercados inmobiliarios con el propsito de provocar un desarrollo de la oferta inmobiliaria y as controlar los precios del suelo, donde los precios en vez de bajar como esperaban las autoridades subieron en ms de un 400% en 6 aos. Segn el mismo autor, los gobiernos de Corea, Filipinas, Vietnam, Hong Kong, y China, adoptaron medidas de liberalizacin de sus mercados inmobiliarios para contrarrestar la cada de los precios del suelo y de las propiedades, todo lo contrario del propsito de poltica que le imprimieron las autoridades nacionales a la ampliacin del limite urbano. Cabe preguntarse porqu subieron los precios de los terrenos cuando se levant el lmite urbano en 1979. Un explicacin posible es que se produjo una burbuja especulativa de grandes proporciones, especialmente en un contexto de crecimiento de la economa al que se suman medidas de liberalizacin tributaria sobre el suelo urbano, como la derogacin del impuesto a las ganancias de capital y a los sitios eriazos, y la disminucin del impuesto de transferencia desde un 8% a un 0,5% del valor de la transaccin, en un contexto que registra una tendencia de recuperacin del nivel de actividad del sector de la construccin. Un indicador de este fenmeno especulativo sera la aprobacin, por parte de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, de subdivisin de lotes de terrenos ubicados en el rea de expansin del Gran Santiago, definida por el DL 420 de 1979 que alcanza un total de 7.939 hectreas en el perodo comprendido entre la fecha de promulgacin de este decreto y diciembre de 1982. Es evidente que la mayor parte de estas solicitudes de aprobacin de subdivisin predial no tenan como propsito el desarrollo inmediato de proyectos constructivos, ya que la superficie aprobada va mucho ms all que las necesidades de suelo de la ciudad, lo que deja ver una clara intencin especulativa. Esto resulta an ms evidente cuando, a pesar del quiebre en el nivel de actividad del sector
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P. Trivelli Reflexiones en torno a la poltica nacional de desarrollo urbano EURE N22 sept. 1981 Hay otros antecedentes en F. Sabatini El mercado de suelo en el Gran Santiago: 1980-1981 42 F. Sabatini Reforma a los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra y la segregacin residencial Revista EURE N77 mayo 2000.

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de la construccin a consecuencia de la profunda crisis que afect a la economa nacional desde mediados de 1981 y la consecuente cada en los precios de los terrenos, se mantiene el ritmo de solicitud de permisos de fraccionamiento de terrenos ubicados en las reas de expansin del Gran Santiago. Efectivamente, en el segundo semestre de 1981 se aprob el fraccionamiento de 704 hectreas y en curso del ao 1982 se aprob el fraccionamiento de otras 1.552 hectreas en el primer semestre y 971 hectreas en el segundo semestre, cuando la economa estaba en plena crisis y el sector de la construccin prcticamente paralizado43. 4.4.2.- Segunda ronda del debate: desde el PRMS de 1994 hasta hoy. La polmica sobre el lmite urbano se reanuda con la promulgacin del PRMS de 1994, que reduce el rea legalmente establecida con carcter urbano en unas 40.000 hectreas. Con esta medida se restringe el rea urbana del Gran Santiago a 59.330 hectreas segn la letra de la ordenanza del PRMS. Por otra parte, la memoria del PRMS 1994 establece que la ciudad tena en esa fecha una superficie del orden de 41.215 hectreas, por lo tanto quedaban disponibles para el desarrollo urbano unas 18.115 hectreas44, lo que segn proyecciones elaboradas por el MINVU permitira acoger las demandas de suelo hasta el ao 2020 si se aplicara una densidad promedio de 150 habitantes por hectrea en las reas urbanizables. Esto es lo que establece la memoria del PRMS. Sin embargo, mediciones planimtricas realizadas en fecha reciente acerca del espacio establecido por el lmite urbano de 1994 indican que la superficie efectivamente regulada con carcter urbano sera del orden de 73.500 hectreas segn la SEREMI de Vivienda y Urbanismo y de 75.264 hectreas segn I. Poduje45 y no de 59.330 como establece el texto de la ordenanza. Por lo tanto, la superficie disponible para el desarrollo urbano luego de la promulgacin del PRMS no era de 18.115 hectreas sino de 32.315 hectreas. Tambin resulta necesario mencionar que Galetovic46, citando diversos estudios, establece que la superficie urbana en 1992 era algo superior a las 49.000 hectreas. Por otra parte, la memoria explicativa del PRMS 1994 establece que la superficie urbana de Santiago era de 46.179 hectreas y no 41.215 hectreas como dice en otro lugar del mismo texto. Si se adopta la cifra de 46.000 hectreas y se supone un crecimiento fsico de 1.000 hectreas por ao en el 93 y 94, entonces la superficie del rea de expansin sera del orden de 25.000 hectreas Al respecto, tambin es necesario consignar el hecho que con fecha previa a la promulgacin del PRMS de 1994 hubo propietarios de terrenos que dejaran de ser urbanos, ubicados en el flanco poniente de Santiago, que aprobaron permisos de edificacin por varios miles de metros cuadrados y que por lo tanto generaron un derecho adquirido de desarrollo urbano que no se vera afectado por la designacin de reas de proteccin en el PRMS. Esto queda consignado en la actualizacin del Plan
P. Trivelli Aprobacin de permisos de subdivisin predial en el rea de expansin de Santiago para el perodo 1979-1982 Boletn de Mercado de Suelo Urbano, rea Metropolitana de Santiago N3 1er Trimestre 1983. U. Catlica de Chile, Instituto de Estudios Urbanos 44 Memoria Explicativa PRMS 1994, pag 42. 45 I. Poduje El Globo y el acorden: planificacin urbana en Santiago, 1960-2004 en A. Galetovic (ed) Santiago, donde estamos y dnde vamos Centro de Estudios Pblicos 2006, pp. 231 a 275. 46 A. Galetovic, Una nota sobre cuanto mide Santiago en A. Galetovic (ed) Santiago, donde estamos y hacia donde vamos CEP 2006 pp. 523 a 533.
43

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Regulador Comunal de Pudahuel al ao 2002 donde se indica que existe una importante superficie (2.986 hectreas) con carcter urbano en virtud de tener permisos de construccin obtenidos con anterioridad a la promulgacin del PRMS47. Esto significa que, si la mancha urbana del Gran Santiago tena una superficie del orden de 48.000 hectreas en el ao 1994, si haba en ese momento una superficie de suelo urbano legalmente definido de unas 76.000 hectreas y si se supone una necesidad de suelos de unas 1.000 hectreas anuales, entonces haba a esa fecha una cantidad de suelo legalmente urbano para satisfacer las necesidades hasta el ao 2.022, es decir, para los prximos 28 aos48. Al aprobarse la modificacin del PRMS de 1997, se incrementa una vez ms la superficie de suelo urbano legalmente definida en unas 14.000 hectreas49, con lo que la superficie urbana legalmente establecida alcanza unas 90.000 hectreas. Esto significa que al ao 1997 la superficie legalmente definida con carcter urbano tena un orden de magnitud similar a la que define el D.L. 420 de 1979. Esto constituye una superficie de ms o menos el doble de la mancha urbana de la poca segn estimaciones del MINVU, es decir, en 1997 haba una superficie legalmente establecida del orden de 39.000 hectreas para acoger el desarrollo urbano futuro del Gran Santiago. A lo anterior habra que agregar una superficie de sitios eriazos del orden de 1.000 hectreas si se computa solamente las19 comunas centrales interiores del Gran Santiago segn el modelo MUSSA en el ao 2.001, y al menos una fraccin de las 8.000 hectreas de sitios eriazos computadas en las 34 comunas del Gran Santiago en el mismo modelo50, ya que es probable que una fraccin de estos ltimos terrenos sean parte del rea de expansin. En cualquier caso se trata de una estadstica elaborada a partir de la Base Catastral del Servicio de Impuestos Internos, que otorga una idea bastante aproximada del stock de los terrenos urbanizados que an no han sido desarrollados en el Gran Santiago. Si se quisiera tener una estimacin ms afinada de los terrenos disponibles que cuentan con urbanizacin, habra que agregar aquellos que estando ocupados tienen una baja intensidad de uso y aquellos que, contando con mejoras, no estn siendo ocupados por razones de obsolescencia funcional. A esta cifra habra que agregar las miles de hectreas acogidas al DL 3.516 que permiten el fraccionamiento de la tierra agrcola en parcelas de 5.000m2 en todo el valle central, algunas de las cuales se empiezan a desarrollar en la poca, respondiendo a una fraccin muy reducida de la demanda por suelo en el Gran Santiago.

47

Municipalidad de Pudahuel Plan Regulador Comunal de Pudahuel Memoria Explicativa, pag 19, septiembre 2002. 48 El libro de A. Galetovic (ed) op.cit. se publico cuando se estaba escribiendo este artculo. El rigor con que ese libro trata las mediciones de superficie del Gran Santiago hace necesario aclarar que en este artculo slo interesan los ordenes de magnitud en relacin a las distintas hiptesis que el lmite tendra sobre los precios de la tierra. 49 Esta cifra se desglosa en 7.900 hectreas destinadas a ZODUC, 2.900 hectreas destinadas a AUDP y 3.200 hectreas destinadas a uso industrial exclusivo. 50 Ver SECTRA, modelo MUSSA, estadsticas sobre uso de suelo en el Gran Santiago en el 2001.

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La primera y ms potente crtica que se levanta a raz de la modificacin del PRMS 1997 tiene un fuerte contenido ideolgico y sostiene que el hecho de establecer un lmite al crecimiento urbano, significa que es el Estado quien va a determinar donde y como pueden vivir las personas, al reglamentar el desarrollo de la ciudad.51 Con esto se niega de raz la responsabilidad del Estado en la conduccin del desarrollo urbano y se realza las decisiones individuales como el elemento central de la organizacin poltica por la cual se aboga. Es una cuestin previa y de mayor jerarqua que las crticas ms tcnicas que se enuncian ms adelante acerca de la asignacin de recursos y la formacin de los precios de la tierra. No es posible ni interesa rebatir este tipo de afirmaciones, sino simplemente constatar la fuerte carga ideolgica que implica y tener presente que es desde esta perspectiva valrica que se construye la crtica a la poltica urbana definida por el PRMS. La segunda crtica se refiere a los efectos sobre el mercado de suelo: Por otra parte, cabe sealar que el establecimiento de un lmite al crecimiento urbano distorsiona el normal funcionamiento del mercado creando una escasez aparente y en consecuencia, aumentando el precio del suelo52 Este planteamiento est en lnea con las formulaciones de M. Kast y A. Harberger hechas casi 20 aos antes para el caso de Santiago en el sentido que es el mecanismo de mercado el que debiera definir el alcance territorial de las ciudades en funcin de las rentabilidades de la agricultura en relacin a la rentabilidad de las actividades que se desarrollan en las ciudades y que el establecimiento de un lmite generara una escasez artificial en la disponibilidad de suelo y por lo tanto, generara aumentos en los precios de los terrenos. Para autores como H. Beyer, el primer hecho inobjetable que surge de las regularidades empricas de la investigacin internacional especializada en este campo es que las limitaciones al crecimiento fsico de las ciudades se traducen en aumentos significativos en los precios del suelo. Estos van ms all de los aumentos naturales producidos por el crecimiento econmico. Los efectos sobre el precio del suelo pareceran ser independientes de la limitacin especfica al crecimiento de la ciudad. Incluso regulaciones relativamente sueltas provocaran aumentos en el precio del suelo53. En qu marco terico puede sustentarse una crtica que sostiene que el lmite urbano traera inevitablemente un alza en los precios de los terrenos, independiente del grado de holgura que establezca? Cmo explicar el efecto alcista que tendra el lmite urbano sobre los precios de los terrenos cuando la disponibilidad de terrenos legalmente establecida era de unas 39.000 hectreas, superficie que es casi el doble de la mancha urbana de la poca y que permitira el desarrollo urbano, al menos, por los prximos 30 aos o ms? Cul es el mecanismo a travs del cual un lmite tan holgado ejerce influencia sobre la evolucin de los precios?

51

Instituto Libertad y Desarrollo Estatismo Urbano: Plan Regulador de Chacabuco Temas Pblicos N 302, 30 agosto 1996 52 Instituto Libertad y Desarrollo, op.cit. 53 Harald Beyer Plan Regulador Metropolitano de Santiago: el peso del subdesarrollo Estudios Pblicos N 67 (invierno 1997) Centro de Estudios Pblicos , pag 3

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Un segundo aspecto de inters que Evans menciona en su exposicin es que los planificadores urbanos asumen generalmente que existe suficiente espacio para el desarrollo de las ciudades. Los porfiados hechos indican que en todos los casos el espacio fsico se ha agotado rpidamente, mucho antes del horizonte considerado por los planificadores. Este resultado parece ser la consecuencia de olvidar que la ciudad es un organismo econmico y que su dinmica no puede ser establecida slo a partir de proyecciones lineales.54 Cmo sustentar esta crtica a la luz de la superficie legalmente establecida para el desarrollo urbano segn el PRMS 1997 que se crtica? Es un hecho conocido que el mercado de suelo urbano se caracteriza por una situacin de stock-flow. Qu importancia tiene, adems del suelo legalmente establecido como urbano, la disponibilidad de suelo urbanizado y el flujo de suelo urbanizado al mercado? De qu magnitud debe ser el rea de expansin para que no ejerza un efecto alcista sobre los precios de los terrenos? Lo notable es que la crtica respecto del lmite urbano subsiste luego del ao 2003 cuando se incorpora a la ordenanza del PRMS el artculo 8.3.2.4 sobre proyectos de desarrollo urbano condicionado, que establece lo que se ha dado en llamar ZODUC Flotantes y que abre una posibilidad casi ilimitada a la oferta de suelo urbano en la periferia del Gran Santiago. Hay en esta controversia sobre el efecto sobre los precios de la tierra que tendra la fijacin de un lmite urbano cuestiones tericas y evidencias empricas que comentar. La evidencia emprica sobre la evolucin de los precios del suelo es la que se presenta en los grficos adjuntos: precio promedio de los terrenos ofrecidos a travs de la prensa en el Gran Santiago, en la comuna de Pudahuel y en la zona 18055 de la misma comuna. En primer lugar, un breve comentario sobre las estadsticas de precios. Estas provienen del Boletn de Mercado de Suelo Urbano, que publica el autor desde fines de 1982. Se trata de un computo de las ofertas de terrenos publicadas en la prensa capitalina, en que se mide la superficie ofrecida y el precio promedio de los terrenos segn comuna y zona. Por lo tanto, no es un ndice de precios. El precio promedio puede cambiar simplemente porque cambia la localizacin de los terrenos o porque cambia la composicin de la oferta segn tamao. Sin embargo, al hacer un anlisis ms afinado territorialmente a nivel de comunas o de zonas, se reduce la base estadstica y el precio promedio se hace ms vulnerable a cambios no responden a variaciones reales del precio de los terrenos, sino simplemente a modificaciones en la composicin de la oferta segn localizacin o tamao de los terrenos ofrecidos. Como contraparte, tiene el mrito de ser una medicin con un criterio constante del flujo de ofertas, superficie, localizacin y precio.

54 55

H. Beyer, op.cit. Esta zona queda definida en trminos por el espacio comprendido por el oriente Avda A,. Vespucio, San Pablo y Av Centenario; por el norte, Avda J.J.Prez; al sur con la comuna de Maip, al poniente con el lmite urbano.

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Otro alcance necesario es que la experiencia indica que por lo general los precios de oferta de los terrenos suelen estar entre 5 y 10% sobre los valores de transaccin. Por ltimo, una cantidad indeterminada de transacciones de suelo no se hacen a travs de la prensa. El mercado tambin se mueve a instancias de los demandantes que contactan directamente a los propietarios. Esto sucede con mayor frecuencia en el caso de desarrollos de densificacin en zonas interiores de la ciudad que en los terrenos de la periferia, cuestin que no recogen las estadsticas del boletn. Hay, por lo tanto, un importante desafo que reside en la interpretacin de los datos.

VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS GRAN SANTIAGO OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1982-2006
12.000.000 9,00

8,00 10.000.000
PRECIO PROMEDIO (UF/M2)
2006

7,00

M2 OFRECIDOS

8.000.000

6,00

5,00 6.000.000 4,00

4.000.000

3,00

2,00 2.000.000 1,00

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Fuente: Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Ca. Ldta

Los grficos de evolucin de precios y de superficie ofrecida a nivel del Gran Santiago permiten rechazar la hiptesis que el lmite urbano establecido en 1994 por el PRMS hara subir los precios de los terrenos en el Gran Santiago. Efectivamente no se registra una alteracin en evolucin de los precios de los terrenos ofrecidos a raz de la modificacin del PRMS de 1994. Tampoco hay una modificacin en el flujo de la superficie ofrecida. Una primera constatacin emprica es que el debate sobre esta modificacin se inici muchos meses antes de que se promulgara oficialmente la reduccin de la superficie urbana en 40.000 hectreas segn la versin oficial y 22.000 hectreas en la prctica Si fuera efectiva la hiptesis que esta modificacin en el lmite iba a provocar un impacto sobre el mercado, la prediccin sera que esto se habra hecho sentir en los precios durante el perodo de debate, previo a la promulgacin de esta medida, y probablemente con mayor fuerza una vez aprobada la modificacin del PRMS. Sin embargo, la constatacin emprica es que el precio promedio de los terrenos ofrecidos se

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2005

40

mantuvo bastante estable durante el ao 1994 y en 1995, y posteriormente sigui el curso ascendente que traa desde 1990. Por otra parte, el flujo de la superficie ofrecida de terrenos en el Gran Santiago no sufri alteracin en el ao 1994, ni en 1995, ni en 1996. En 1997, ao en que se promulga la modificacin al PRMS que incorpora la provincia de Chacabuco, se registra una disminucin en el flujo de la superficie ofrecida que se estabiliza en cifras del orden de 400 hectreas por trimestre hasta fines de 1998, para seguir bajando a partir del ao 1999 y estabilizarse en unas 200 hectreas a partir del 2001. La disminucin de suelo urbano legalmente establecida en 1994 afecta principalmente el flanco poniente del Gran Santiago, principalmente la comuna de Pudahuel y en menor grado las comunas de Quilicura, Calera de Tango, San Bernardo y Maip.

VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS PUDAHUEL OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1982-2006
1400000 6

1200000

5
PRECIO PROMEDIO (UF/M2)

1000000
M2 OFRECIDOS

800000

3 600000

2 400000

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Precio promedio Media mvil

Fuente: Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Ca. Ldta.

Como el mercado de suelo urbano tiene la particularidad de ser localmente especfico, porque el suelo no se puede trasladar, interesa revisar los antecedentes sobre el mercado de suelo en la comuna de Pudahuel y ms especficamente en la zona 180 segn el Boletn de Mercado de Suelo Urbano, que es el sector ubicado ms al poniente de la comuna de Pudahuel y por lo tanto, el que se vio ms afectado por la modificacin del PRMS en 1994. A principios de la dcada del 80 el precio de los terrenos ofrecidos en la comuna de Pudahuel eran del orden de 0,1UF/m2, lo que est condicionado por la oferta de dos o tres terrenos de ms de ms de 5 hectreas en ese perodo. Cuando no se ofrecen terrenos grandes, el precio alcanza niveles del orden de 0,5UF/m2. Este nivel de precios se mantiene hasta el ao 1995. En el perodo 1995-98 el nivel de precios se sita en valores en torno a 1UF/m2. Posteriormente, a partir de 1999 el nivel promedio de precio 41

de los terrenos ofrecidos tiene fuertes oscilaciones en torno a 2,5UF/m2, cuestin que se debe al reducido nmero de ofertas y a las variaciones en su localizacin dentro de la comuna. La incidencia del comportamiento del precio promedio de la comuna de Pudahuel sobre el nivel promedio del Gran Santiago resulta imperceptible. Primero, porque en el mismo perodo el precio promedio del Gran Santiago sube igual o ms rpidamente que en la comuna de Pudahuel. Segundo, porque el submercado de Pudahuel constituye una fraccin marginal del flujo de ofertas en el Gran Santiago. tal como se puede constatar en el grfico adjunto. Salvo en contados trimestres, cuando se ofrecen algunos terrenos grandes, la superficie ofrecida en Pudahuel representa entre un 1% y un 3% de la superficie total ofrecida en la ciudad. Efectivamente, la superficie ofrecida en la comuna de Pudahuel hasta 1991 es bastante baja. Salvo en dos trimestres, sta no supera las 5 hectreas por trimestre. En el perodo 1992-99 aumenta la superficie ofrecida a niveles entre 5 y 25 hectreas por trimestre, salvo el caso del tercer de1993 cuando se ofrecen dos terrenos que suman 124 hectreas En este perodo la oferta en la comuna de Pudahuel oscila entre el 2% al 4% respecto de la oferta en el Gran Santiago. A partir del ao 2000, la superficie ofrecida trimestralmente en la comuna de Pudahuel se mantiene en niveles entre 1 y 3 hectreas, salvo en el tercer trimestre del ao 2003 cuando se ofrece un terreno de 40 hectreas. Estos antecedentes permiten concluir que la reduccin del lmite urbano de 1994 no afect el comportamiento del mercado de suelo, primero, porque no haba en esa fecha un mercado activo de desarrollo urbano hacia el flanco poniente de la ciudad, cuestin que queda de manifiesto en el reducido flujo de oferta de terrenos en esa comuna; segundo, porque la oferta comunal de terrenos fue siempre muy reducida respecto de la oferta total del Gran Santiago, por lo que el impacto de cualquier variacin en los precios tendra un efecto marginal respecto del computo del precio promedio de los terrenos ofrecidos en la ciudad; tercero, porque en la prctica, los precios de oferta de los terrenos no subieron al reducirse el lmite urbano. En el cmputo del Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago la zona 180 abarca un amplio frente de expansin de la ciudad hacia el poniente, razn por la que interesa explorar lo sucedido con el flujo de ofertas de terrenos y la evolucin de los precios a raz del PRMS de 1994. Tal como se puede apreciar en el grfico adjunto, en el perodo desde 1982 hasta 1986 hay espordicamente ofertas de terrenos de 15 hectreas y un terreno de 35 hectreas con precio de 0,1UF/m2 y 0,3UF/m2 respectivamente. Luego, entre el ao 1987 y 1992 prcticamente no hay ofertas. En el periodo 1993 a 1997 se ofrecen unos pocos terrenos 0,5 y 3,0UF/m2. El precio promedio de los terrenos ofrecidos tiene fuertes oscilaciones porque hay en esta zona muy pocas ofertas y en la medida que cambian las localizaciones de los terrenos ofrecidos pueden cambiar el precio promedio de la zona, sin que haya efectivamente un cambio en el nivel real de precios.

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VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIES DE TERRENOS OFRECIDOS OFERTA TRIMESTRAL ZONA 180 PERIODO 1982 - 1995 82-3-05-3
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Precio promedio Media mvil

Fuente: Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Ca. Ldta.

En cualquier caso, lo que s queda claro es que en esta zona nunca se ofrecieron muchos terrenos, porque claramente no era un frente de expansin de Santiago en 1994. Por lo tanto, se entrega as un antecedente adicional para reforzar la hiptesis que la reduccin del lmite urbano prevista por el PRMS no est en el origen de los incrementos de los precios de la tierra en el Gran Santiago. Por lo tanto, es difcil atribuir a la modificacin del PRMS un impacto sobre la superficie ofrecida y sobre el nivel de precios de los terrenos en el Gran santiago. En cualquier caso es conveniente recordar el hecho que en el ao se inicia en el sector poniente de la comuna de Pudahuel, fuera del lmite urbano en el espacio normado como rea de proteccin segn el PRMS de 1994, un proyecto inmobiliario para estrato medio denominado Ciudad de Los Valles en terrenos que aprobaron permisos de edificacin antes de la modificacin del PRMS en 1994. Diez aos de rezago entre la modificacin del PRMS y el desarrollo de proyectos habitacionales es un tiempo que permite afirmar con certeza que la modificacin del PRMS no tuvo efecto en los precios de la tierra ni en las tendencias de desarrollo de la poca. Conviene volver sobre el concepto de que el suelo no es trasladable y que por lo tanto se trata de un mercado segmentado territorialmente, pero segmentado tambin en funcin de otras variables. Es fundamental tener en cuenta que los submercados cambian en el tiempo a la par con la estructura y funcionamiento de la ciudad y de precios de la tierra. 4.5.- Algunos antecedentes tericos y prcticos sobre la estructura y evolucin de los precios del suelo en el Gran Santiago. Interesa desarrollar una elaboracin conceptual y aportar antecedentes empricos acerca de las razones que explican las alzas de los precios de la tierra y los efectos que se desencadenan en el territorio. 43

05-3

PRECIO PROMEDIO (UF/M2)

M2 OFRECIDOS

Si se acepta el concepto que la renta es un excedente que se determina a partir del precio de los productos que la utilizan, segn se establece en la teora clsica, entonces no cabe duda que la fuerza que mueve la dinmica de los precios de los terrenos es el crecimiento de la demanda por suelo, lo que se deriva de la demanda por viviendas y otros usos de suelo urbano, lo que a su vez es funcin del incremento del ingreso y de la poblacin. En el perodo en estudio Chile ha vivido crecimiento econmico inusualmente alto, que se manifiesta, entre otras cosas, en la dinmica de la construccin de vivienda y otros usos de suelo. Simultneamente ha habido una disminucin bastante rpida del crecimiento de poblacin a nivel nacional y una estabilizacin de los flujos migratorios. La inmigracin neta a Santiago se acerca a cero. En otras palabras, la tasa de crecimiento de la poblacin de Santiago es hoy muy similar a la del pas. Sin embargo, se registra simultneamente una rpida disminucin en el tamao de los hogares, tanto como consecuencia de la mayor longevidad de las personas, como por un cambio en la estructura de los hogares. El crecimiento del ingreso y del nmero de hogares debiera traducirse en una mayor demanda de suelo. H. Beyer construye un escenario en el que, bajo ciertos supuestos, la demanda de suelo para usos residenciales en el perodo 2.000 al 2.010 sera del orden de 930 hectreas anuales a lo que debiera sumarse, segn el mismo autor, otro tanto para otros usos, es decir, la demanda anual sera del orden de 1860 hectreas56. Para el perodo 2.010 al 2.020 la demanda estimada por el mismo autor sera de 3.600 hectreas anuales, razn por la cual el suelo urbano se agotara rpidamente y los santiaguinos se veran obligados a vivir en mayor densidad en contra de sus preferencias. Estas estimaciones tienen varios supuestos que interesa comentar, en la medida que afectan las estimaciones de la demanda de suelo urbano y la evolucin de los precios de la tierra. Un supuesto crucial que no se ha cumplido es el que se refiere a la construccin de viviendas nuevas entre casas y departamentos. Para hacer la estimacin se supuso que un 16% optaran por departamentos, siguiendo la proporcin que establecera el Censo 1992. Sin embargo, la realidad de la dcada del 90 es bien distinta. Segn el Censo del ao 2002 la proporcin de departamentos en el total de viviendas censadas en el Gran Santiago alcanz 25%. Esto significa que del incremento en el nmero de viviendas computadas por el Censo entre 1992 y el 2002 un 70% eran departamentos Por otra parte, segn antecedentes de la empresa Collect sobre edificacin y venta de viviendas nuevas en el Gran Santiago, ha habido una tendencia al aumento en la proporcin de venta de departamentos respecto de casas. Efectivamente, segn esa misma fuente de informacin, en el ltimo trimestre del ao 2005 la venta de departamentos fue de 6.704 y la de casas fue de 2456, es decir, un 73% de las viviendas nuevas vendidas en el Gran Santiago fueron departamentos.

56

A. Galetovic establece que la mancha urbana creci desde 49.000 hectreas en 1992 a 64.000 hectreas en el 2002, lo que dara una incremento anual de 1.500 hectreas. En Apndice A, Una nota sobre cuanto mide Santiago pag. 532 en A. Galetovic (ed.)Santiago donde estamos y hacia donde vamos CEP 2006.

44

Esto no es algo nuevo. Segn las estadsticas de Collect, la venta trimestral de casas ha crecido con una trayectoria oscilante desde unas 1.200 en el primer trimestre de 1998 hasta llegar hoy a 2.500 casas. Por su parte, la venta de departamentos nuevos creci desde unas 2.200 en el primer trimestre de 1998 hasta 6.700 en la actualidad. En un perodo ms largo segn el grfico adjunto, se puede apreciar que a principios de 1993 la venta de departamentos nuevos alcanza menos de un 40% del total de viviendas nuevas vendidas, proporcin que aumenta hasta un 73% en el ao 2005.
PORCENTAJE DE VENTA DE CASAS V/S VENTA DE DEPARTAMENTOS COMUNAS DEL GRAN SANTIAGO Perodo Marzo 1993 a Marzo 2006
100%
DEPARTAMENTOS

80%

CASAS

60%

PORCENTAJE

40%

20%

0%
93-1 93-3 94-1 94-3 95-1 95-3 96-1 96-3 97-1 97-3 98-1 98-3 99-1 99-3 00-1 00-3 01-1 01-3 02-1 02-3 03-1 03-3 04-1 04-3 05-1 05-3

PERIODO
Fuente: COLLECT, Anlisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago

Como se puede apreciar en el siguiente grfico adjunto, donde se indica la localizacin de los conjuntos residenciales en oferta en el primer trimestre del 2.006, las casas se localizan, por lo general, en el borde de la mancha urbana y los departamentos se localizan principalmente en zonas interiores de la ciudad, especialmente en las comunas de Santiago, Providencia, uoa, en el sector poniente de la comunas de Las Condes y Vitacura, y tambin sobre la Gran Avenida en San Miguel.

06-1

45

Fuente: COLLECT, Anlisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago enero marzo 2006.

Esto significa que la mayor parte de las viviendas nuevas que se construyen en el Gran Santiago no presionan sobre los bordes y por lo tanto no consumen suelo nuevo. Este slo hecho debiera reducir notablemente las estimaciones de demanda de suelo. Al respecto cabe preguntarse qu efectos tiene este fenmeno de densificacin sobre los precios de los terrenos en el Gran Santiago. Tambin conviene comentar las crticas al lmite urbano y la supuesta escasez de suelo urbano como un factor determinante de ste fenmeno. Es efectivo que los hogares santiaguinos se ven forzados a vivir en departamentos (en contra de sus preferencias) debido a la escasez de suelo urbano? La densificacin residencial de la ciudad tiene un claro impacto en los precios de los terrenos. Se trata de un fenmeno que afecta los submercados donde se registran los cambios de tendencia en la densidad de las nuevas edificaciones. Los precios de los terrenos suben porque los productos inmobiliarios en mayor densidad as lo permiten. Si los desarrollo en densidad se producen en sectores donde haba baja densidad, los precios de la tierra subirn desde un piso dado por el uso en baja densidad hasta un nivel de precio que es el mximo que los inmobiliarios estn dispuestos a pagar por un desarrollo ms denso, sin amagar un margen de ganancia normal. Esto no es homogneo en el espacio urbano, pudiendo variar segn el precio del producto y el estrato socio econmico al cual va dirigido, las diferencias en la densidad de desarrollo permitidas y la localizacin en general en la ciudad y en particular segn las caractersticas del entorno inmediato. Una vez alcanzado dicho nivel, los precios se estabilizarn mientras no vuelvan a cambiar las condiciones de mercado y el potencial inmobiliario de los terrenos.

46

Tal como se ver en varios ejemplos que se detalla ms adelante, es el cambio en el potencial inmobiliario y el precio de los nuevos productos en mayor densidad los que determinan el alza del precio de los terrenos y no a la inversa. En este caso el producto es la vivienda nueva que genera una demanda derivada sobre los terrenos. Es que la poltica urbana obliga a los santiaguinos a vivir en departamentos? Se sostiene que un 92,5% de los santiaguinos prefieren vivir en casas, cuestin que es similar para todos los grupos de edad y los estratos socio econmicos57. Es probable que la mayor parte de los santiaguinos quisieran vivir en casas, en una localizacin cerca de los establecimientos educacionales de sus hijos, de los centros comerciales y del trabajo, en un ambiente seguro y con buena calidad ambiental. Sin embargo, a la hora de tomar una decisin habitacional con un presupuesto dado, esta ilusin contrasta marcadamente con la realidad del mercado, donde un 74% de las viviendas nuevas vendidas son departamentos. Es que no hay terrenos para desarrollar casas en el Gran Santiago? Como ya se vio en prrafos ms arriba, en 1997 existan del orden de 44.000 hectreas legalmente as definidas para acoger el desarrollo de Santiago y dos tercios de la viviendas nuevas vendidas eran departamentos. Resulta difcil sostener que la poblacin haya optado entonces por comprar departamentos porque haya habido restricciones de suelo urbano, en circunstancias que hay ofertas de casas en todos los frentes de desarrollo de la ciudad, con una amplia diversidad de alternativas de localizacin y precio. Las estadsticas actuales de venta de casas nuevas en las 34 comunas del Gran Santiago establecen que hay un mercado muy fluido para todos los rangos de precio de vivienda, salvo para el tramo de viviendas de menos de 1.000 UF. En este tramo, el nmero de viviendas nuevas vendidas ha ido disminuyendo desde unas 3.000 viviendas en el ao 2.000 a unas 1.000 viviendas en el ao 2005. La hiptesis ms clara es que los precios de los terrenos hacen cada vez ms difcil el desarrollo de viviendas con precios por debajo de las 1.000UF en las 34 comunas del Gran Santiago. Efectivamente, el cmputo de ofertas de terrenos establece que desde el ao 1.998 prcticamente no hay ofertas de terrenos con precios por debajo de 1,00UF/m2. Para el resto de los tramos de oferta y venta segn precio, parece mucho ms razonable interpretar los datos sobre la proporcin de casas vs. departamentos vendidos como una opcin deliberada de los demandantes, que con un presupuesto dado, expresan una clara preferencia por vivir en localizaciones ms centrales que ofrecen mejor accesibilidad a las oportunidades urbanas. Para ilustrar lo anterior, considrese las opciones de un hogar que quiera comprar actualmente una vivienda nueva con un presupuesto de 2.000UF. La alternativa de departamento ms preferida es en la comuna de Santiago, donde podra adquirir un departamento de hasta 60 a 65 m2. Si su opcin es de una casa, la alternativa ms abundante es la de una vivienda de 75m2 construidos en un sitio de 150 m2 en las zonas de expansin de Puente Alto, San Bernardo, Maip, Quilicura o Huechuraba.
Centro de Estudios Pblicos Estudio nacional de opinin pblica, julio 1996, citado en H. Beyer op.cit. pag 8
57

47

La tendencia a la preferencia por departamentos parecera ser consistente con la tendencia a la reduccin del tamao de los hogares. Los hogares ms pequeos, especialmente aquellos de jvenes estudiantes universitarios, personas de la tercera edad, hogares constituidos por una persona (soltera o separada), y en general aquellos hogares que tienen pocos nios, expresan a travs del mercado una clara preferencia por departamentos en lugares centrales o localizados en barrios subcentrales con buena equipamiento y accesibilidad al centro. La labor de desentraar la diversidad de situaciones y de razones que tienen estos hogares por localizaciones centrales constituye materia de otra investigacin. Lo real y concreto es que hay una demanda creciente por departamentos en lugares centrales de la ciudad para prcticamente todos los estratos, cuestin que difcilmente podra estar condicionado por los precios de los terrenos, al menos en el Gran Santiago. En cualquier caso, conviene mencionar que junto al crecimiento de la demanda por departamentos se ha producido un incremento en la demanda de segunda vivienda, lo que se traduce en una mayor demanda de suelo y un incremento en los precios de la tierra en todo el litoral central, en la cordillera y en zonas rurales en base a parcelas de agrado. Esto tambin est condicionado por los aumentos del nivel de ingreso y de la tasa de motorizacin, en un contexto de mejoramiento sustantivo del sistema de autopistas de acceso a Santiago. Al estudiar el comportamiento de los precios de los terrenos en las comunas de borde con mayor actividad inmobiliaria se detecta claramente una tendencia al alza en los precios de los terrenos. Esto dice relacin con el incremento del precio de las viviendas, lo que a su vez est condicionado por el incremento del ingreso de los hogares. Todo lo anterior se expresa en el espacio urbano a travs de un proceso de cambio locacional de los estratos socio econmicos que lideran el desarrollo de los distintos frentes de expansin. Es la mayor disposicin a pagar por las mismas soluciones habitacionales en un espacio determinado, cuando permanece constante la normativa y la composicin social dominante, lo que hace subir los precios de la tierra, cuestin que puede estar condicionada por la escasez relativa de suelo en algn submercado en particular o por un mejoramiento de la condiciones urbanas en cualquiera de las expresiones que ms valoran los consumidores (accesibilidad, equipamiento, condiciones ambientales, seguridad, etc.). Es el caso del sector oriente del Gran Santiago, en particular en la comuna de Lo Barnechea donde las casas tiene sitios cada vez ms pequeos y donde hay un mercado floreciente de departamentos. Al estudiar la estructura y evolucin de los precios de la tierra es bueno tener en cuenta que Santiago es una ciudad marcada por una aguda segregacin socio econmica espacial, cuestin que se refleja con claridad en la estructura de precios de la tierra y sus modificaciones en el tiempo. La autosegregacin de las minoras que pertenecen al estrato alto se concentran en el espacio urbano principalmente por dos razones: primero, para ejercer influencia sobre el Estado y obtener las cosas buenas de la vida urbana, algunas de las cuales no se pueden comprar en el mercado, ya sea en trminos de inversiones directas, diferentes expresiones del gasto pblico en servicios, el establecimiento y la gestin de normas, as como para excluir aquellas que no son

48

deseables, actividades contaminantes, cementerios, estadios, estaciones de transferencia de residuos slidos, la presencia de los hogares ms pobres, etc. As por ejemplo es universalmente conocido el uso de la norma de subdivisin predial mnima y la intensidad de uso del suelo en el espacio y en el tiempo como instrumento de segregacin urbana para excluir a los ms pobres. Segundo, la concentracin de los ingresos en el territorio estimula la respuesta del mercado en la provisin de bienes y servicios de todo orden. Esto no es ajeno a la estructura y nivel de precios de la tierra, porque la influencia de los estratos altos sobre el Estado y el mercado actan en una misma direccin condicionando favorablemente algunos lugares especficos del espacio urbano, cuestin que a su vez genera una mayor atraccin de la demanda de los hogares de mayores ingresos por vivir en esos espacios, lo que se traduce en una tendencia al alza en los precios de la tierra cuando crece la poblacin y el ingreso. El liderazgo en la determinacin del estrato que dominar un espacio especfico est siempre dado por el estrato ms alto. En primer lugar, porque por definicin ser capaz de ofrecer mayores precios de la tierra, desplazando las opciones abiertas a los dems estratos a otras localizaciones. Planteado desde otro ngulo, podr pagar por los espacios de mejor calidad, a los que no pueden acceder otros estratos. Pero adems porque podr ejercer influencia sobre el Estado para que mejore las condiciones urbanas. A continuacin se har una presentacin muy esquemtica acerca de la evolucin en la estructura socio econmica espacial y los precios del suelo en la ciudad.

Fuente: COLLECT, 2.002

49

En el caso del Gran Santiago, el estrato alto se concentr hacia el sector nor oriente de la ciudad. Este sector limita contra la cordillera y no tiene posibilidad de expansin. En la medida que se haca evidente que se agotaran los terrenos se producen varios fenmenos que tienen consecuencias sobre el nivel y la estructura de los precios de la tierra en el sector nor oriente y otros sectores de la ciudad. En primer lugar, aumentan los precios de las viviendas, lo que estimula un alza consecuente en los precios de la tierra. Segundo, los hogares que quisieran vivir all, que ya no pueden pagar los precios de esas viviendas (especialmente hogares jvenes), generan tres alternativas de localizacin: primero, la densificacin en las partes bajas del sector oriente; segundo, la apertura de un nuevo frente de desarrollo por el flanco de la cordillera hacia el sur, en la comuna de Pealolen, cuestin que se proyecta parcialmente sobre la comuna de La Florida; tercero, la opcin por vivir en la comuna de Huechuraba. En este ltimo caso llegan a venderse casas hasta niveles de precio del orden de 6.000UF, rompiendo la tendencia de la estructura socio econmica espacial existente e impulsando los precios de la tierra a niveles desconocidos en esos espacios de la ciudad. Se trata por lo general de vastos espacios desocupados que con estrategias efectivas de marketing logran posicionar los nuevos desarrollos en el mapa mental de este estrato. La consecuencia es que los precios de la tierra suben rpidamente en un primer momento hasta ajustarse a la disposicin a pagar de los inmobiliarios segn las caractersticas y precio de los nuevos productos. Este mayor nivel de precios condiciona las posibilidades de localizacin de los dems estratos y de otros usos de suelo. As por ejemplo, luego del exitoso comienzo del proyecto El Carmen de Huechuraba, prcticamente no se solicitan permisos de desarrollo de proyectos industriales sobre el borde de Amrico Vespucio en esa comuna, salvo en los barrios industriales ya existentes. Los desarrollos de nuevos proyectos de vivienda social prcticamente desaparecen en el entorno de dichos proyectos y en general de esa comuna. Algo similar ocurre con la comuna de Pealolen. En este caso el nivel promedio de precio de los terrenos ofrecidos es del orden de 0,2UF/m2 en 1987. A partir de 1988 los precios empiezan a subir hasta llegar a 1UF/m2 en 1994 y seguir subiendo hasta 2UF/m2 en 1997 y luego oscilar en torno a 3UF/m2 a partir del ao 1998. Este nivel de precios de la tierra es consecuencia de los mayores precios de las viviendas que se desarrollan en esa comuna. Efectivamente, el precio promedio de las casa nuevas vendidas en Pealolen suben desde 1.700 UF en 1993 a 4.800 UF en la actualidad. Considerando el precio que han alcanzado las casas, es probable que los precios de la tierra sigan subiendo. Al igual que en Huechuraba, estos niveles de precio obligan a los desarrolladores especializados en viviendas para hogares de menor nivel de ingreso a desplazarse hacia otras comunas donde los precios de la tierra permitan desarrollar soluciones habitacionales que estn al alcance de sus clientes. Lo diferente y pblicamente notorio de este caso, es que los residentes de menores ingresos que viven en condicin de allegados en Pealolen han dado una lucha poltica por permanecer en la comuna, fuera de la lgica que hoy determina el mercado para su localizacin en el espacio urbano. En el caso de Pealolen muestra tambin la potencia que tienen los dueos de la tierra en la generacin de oportunidades para maximizar las plusvalas, en este caso a travs de la generacin de una nueva imagen socio econmica espacial de la comuna, como

50

una alternativa de residencia de estratos altos. Porque la presencia de hogares de mayores

VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS PEALOLEN OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1987-2006
600000 6

500000

5
PRECIO PROMEDIO (UF/M2)

M2 OFRECIDOS

400000

300000

200000

100000

87- 87- 87- 88- 88- 88- 88- 89- 89- 89- 89- 90- 90- 90- 90- 91- 91- 91- 91- 92- 92- 92- 92- 93- 93- 93- 93- 94- 94- 94- 94- 95- 95- 95- 95- 96- 96- 96- 96- 97- 97- 97- 97- 98- 98- 98- 98- 99- 99- 99- 99- 00- 00- 00- 00- 01- 01- 01- 01- 02- 02- 02- 02- 03- 03- 03- 03- 04- 04- 04- 04- 05- 05- 05- 05- 062 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1

0
2006

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Precio promedio Media mvil

Fuente: Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Ca. Ldta.

VALOR PROMEDIO DE CASA NUEVAS VENDIDAS Y PRECIO PROMEDIO DE TERRENOS OFRECIDOS

COMUNA PEALOLEN
Perodo 1er Trimestre 1993 - 1er Trimestre 2006
5,50 5,00 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00
93-1 93-3 94-1 94-3 95-1 95-3 96-1 96-3 97-1 97-3 98-1 98-3 99-1 99-3 00-1 00-3 01-1 01-3 02-1 02-3 03-1 03-3 04-1 04-3 05-1 05-3
PRECIO PROMEDIO DE SUELO (UF/M2) PRECIO PROMEDIO DE CASAS NUEVAS

5.500 5.000 4.500 4.000

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 PERIODO

06-1

Fuente: COLLECT, Anlisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago y PABLO TRIVELLI Y CA LTDA, Boletn de Mercado de Suelo Urbano, rea Metropolitana de Santiago.

51

VALORES EN UF

PRECIO UF/M2

3.500

niveles de ingreso permite vender casas a precios ms altos, lo que a su vez, induce al alza de los precios de la tierra. El nivel alcanzado como precio promedio de los terrenos ofrecidos es consistente con la venta de viviendas en valores del orden de 4.000UF a 5.000UF, con un diseo probado y bastante estandarizado, construidas en conjuntos que permiten alcanzar economas de escala. Interesa destacar que en este caso se ha logrado generar la imagen ya comentada y un impacto notable sobre los precios de la tierra a pesar de la reducida proporcin de hogares de mayores ingresos en la comuna. En el ao 2002, los hogares de grupo ABC1 representaban un 10% de la poblacin, los del grupo C2 un 14%, cifras que aumentan en los aos siguientes en funcin del valor de las casas construidas. Considrese que en el 2002 los del grupo D constituan un 45% y los del grupo E un 14% en la comuna58. Esta heterogeneidad tambin se manifiesta en el desarrollo de barrios cerrados que marcan las diferencias sociales en el espacio y consecuentemente, en los valores de suelo. La otra diferencia notable de este caso es la organizacin de los propietarios de los grandes paos de terrenos existentes en esa comuna en torno a una corporacin para el desarrollo local a fin de contribuir a resolver con aportes de recursos propios la implementacin de la infraestructura vial necesaria para poder potenciar el desarrollo de sus terrenos. Porque excepto en el caso de las ZODUC y parcialmente de las mitigaciones ambientales y de impacto vial, la ausencia de mecanismos de poltica pblica para recoger recursos privados para mitigar el impacto de los proyectos inmobiliarios, denominados genricamente exactions o impact fees, ha estimulado la organizacin de empresarios privados para viabilizar sus iniciativas. Lo que interesa destacar con estos ejemplos es que hay un encadenamiento territorial en la opcin de localizacin de los hogares segn estrato socio econmico en el espacio urbano del Gran Santiago. Este encadenamiento se transmite a travs de los precios de la tierra en la medida que se va modificando su estructura y su nivel en funcin de los estratos que ocupan los nuevos desarrollos. No es una cuestin mecnica ni instantnea, porque la ocupacin del espacio existente no es homognea segn estrato y tampoco lo son los nuevos desarrollos cuando tienen mayor envergadura59. Lo que si se puede discernir es que suele haber una modalidad predominante segn estrato socio econmico, que es la que otorga un carcter al espacio y determina el nivel de los precios de la tierra en funcin de las caractersticas y del precio del producto que se desarrolla. La modificacin en la estructura socio econmica y el cambio en la imagen de mercado es un proceso lento, razn por la cual el ajuste en el nivel de precios suele tomar varios aos. Es el periodo que toma a los dueos de la tierra conocer el nivel mximo que los desarrolladores inmobiliarios estn dispuestos a pagar en cada localizacin sin amagar su nivel de ganancia normal. Como el mercado suele ser poco transparente, el proceso de ajuste en los precios puede tomar varios aos, lo que permite a los desarrolladores inmobiliarios hacer ganancias extraordinarias por concepto de la captacin, al menos parcial, de las plusvalas de la tierra que se derivan del proceso de reposicionamiento socio econmico descrito.
58 59

Ver Collect Distribucin Socio Econmica segn comunas del Gran Santiago, 2002 As por ejemplo, la Ciudad Satlite de Maip, ofrece viviendas en un rango de 800UF a 3.000UF.

52

La localizacin de estratos altos en los nuevos frentes de desarrollo indicados ms arriba induce a los desarrolladores inmobiliarios que atienden la demanda de los estratos medios a buscar nuevas localizaciones. Esto se traduce en concreto en el desarrollo de viviendas para estrato medio en densidad en zonas interiores de la ciudad, predominantemente pero no exclusivamente en la comuna de Santiago y la construccin de casas predominantemente en Puente Alto, San Bernardo, Quilicura y Maip, incluso en Colina y Lampa. Estas comunas, que por aos fueron el destino de viviendas sociales, hoy acogen hogares con mayores niveles de ingreso, induciendo un alza en los precios de la tierra. As por ejemplo, el precio promedio de las casas vendidas en Puente Alto subi desde unas 600UF en 1993 hasta una cifra del orden de 2.000 UF en el 2.005. En el mismo perodo, los precios de la tierra subieron desde 0,25UF/m2 hasta niveles por sobre 2,0UF/m2. VALOR PROMEDIO DE CASA NUEVAS VENDIDAS Y PRECIO PROMEDIO DE TERRENOS OFRECIDOS
COMUNA PUENTE ALTO
Perodo 1er Trimestre 1993 - 1er Trimestre 2006
5,00 4,50 4,00 3,50 PRECIO UF/M2 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00
PRECIO PROMEDIO DE SUELO (UF/M2) PRECIO PROMEDIO DE CASAS NUEVAS

2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 VALORES EN UF

93-1

93-3

94-1

94-3

95-1

95-3

96-1

96-3

97-1

97-3

98-1

98-3

99-1

99-3

00-1

00-3

01-1

01-3

02-1

02-3

03-1

03-3

04-1

04-3

05-1

05-3

PERIODO

Fuente: COLLECT, Anlisis de la Oferta y Venta de Viviendas Nuevas en el Gran Santiago y PABLO TRIVELLI Y CA LTDA, Boletn de Mercado de Suelo Urbano, rea Metropolitana de Santiago.

Respecto a la vivienda destinada a los hogares de menores ingresos y la evolucin de los precios de la tierra es importante constar que los datos del Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago establecen que en el primer trimestre de 1998 no se registra ninguna oferta de terrenos con valor por debajo de 1,00UF/m2. Es la primera vez desde el segundo trimestre de 1982, fecha en que se inicia el computo del mercado de suelo publicado en el Boletn, que se registra este fenmeno. En trimestres posteriores se puede constatar que las ofertas con un precio inferior a 1,00UF/m2 son muy pocas o inexistentes, cuestin que tiene seras implicancias para la poltica de vivienda social.

06-1

53

Si se tiene en consideracin que los programas de vivienda social pueden pagar hasta 0,5UF/m2 y en el mejor de los casos hasta 0,6UF/m2 por el terreno, entonces queda claro porqu se viene desarrollando una proporcin creciente de los programas de vivienda social fuera de las 34 comunas del Gran Santiago. Esto significa que la demanda de suelo para una fraccin relevante de la poblacin se traslada sobre las comunas aledaas y no ejerce presin sobre la superficie desarrollable en la periferia de expansin del Gran Santiago. Respecto de la demanda de suelo para uso industrial se puede afirmar que el nivel de precios que han alcanzado los terrenos y la promulgacin y aplicacin de una normativa ambiental, inducen la localizacin de una fraccin relevante de la demanda de suelo para usos industriales a las zonas designadas como industriales exclusivas en la periferia de la ciudad designadas por el PRMS. La gran industria no slo no compite hoy con la vivienda por el suelo urbano, sino que ha ido liberando espacios dentro de la ciudad para desarrollos habitacionales, en muchos casos desarrollos en densidades alta y media. Pero no todos los espacios urbanos cambian en este mismo perodo. As por ejemplo, las condiciones del mercado inmobiliario de la comuna de Providencia se han mantenido estables al menos por los ltimos once aos, caracterizada por edificacin en alta densidad (segn la norma establecida en el Plan Regulador Comunal, que en el caso de Providencia es inferior al de otras comunas) para estratos altos. Esto se refleja claramente en el nivel promedio de precio de los terrenos ofrecidos en esa comuna.
VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS PROVIDENCIA OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1995-2006
160000 30

140000 25 120000
PRECIO PROMEDIO (UF/M2)

M2 OFRECIDOS

20

100000

80000

15

60000 10 40000 5 20000

95-1

95-2

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96-1

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98-1

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Precio promedio Media mvil

Fuente: Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Ca. Ldta.

Por qu se mantiene constante el precio de la tierra en la comuna de Providencia si hay un aumento importante del ingreso de los hogares, particularmente en el estrato alto, en

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estos ltimos diez aos y tambin ha habido un incremento de la demanda por departamentos en toda la ciudad? Si se acepta la validez de la teora de la renta en el contexto urbano, entonces es el precio del producto el que determina el precio de la tierra. Dicho de otra manera, los empresarios que construyen y venden productos inmobiliarios tienen muy claro sus costos y los retornos esperados por su inversin. Esto les permite determinar con precisin el precio mximo que estn dispuestos a pagar por el suelo en las localizaciones en que su producto se vende segn las velocidades esperadas. En la comuna de Providencia dicho precio se ha estabilizado en 22UF/M260. El hecho de que el ingreso de la poblacin aumente no significa que mejore su negocio a no ser que se traduzca en una disposicin a pagar un mayor precio por los mismos productos. Este parece no haber sido el caso en Providencia. En el caso de uoa s ha habido cambios en el nivel de precios y en las condiciones del mercado. En el caso de uoa es interesante remontarse a la modificacin del Plan Regulador Comunal aprobada en 1989 que permite desarrollos en densidad media y en alta densidad en una buena parte de la comuna. Hasta 1989, cuando la norma era de uso residencial en baja densidad, los precios de la tierra eran del orden de 4UF/m2. Cuando se permiti desarrollos en densidad media, los precios de la tierra subieron durante un largo perodo hasta llegar a 12UF/m2 en 1996, nivel en que se estabilizaron, tal como se puede apreciar en el grfico adjunto. En la medida que la mayor parte de los desarrollos era en densidad media, se puede afirmar que este es el precio mximo que los inmobiliarios estn dispuestos a pagar por el suelo para proyectos en densidad media para estratos medios en esa localizacin, sin amenazar el logro de un margen normal de ganancia. Esto deja una vez ms en evidencia que es el precio del producto el que determina el precio del suelo, y no a la inversa.
VARIACION DE PRECIOS Y SUPERFICIE DE TERRENOS OFRECIDOS UOA OFERTA TRIMESTRAL PERIODO 1989-2006
250000 18

16 200000

M2 OFRECIDOS

12

150000

10

100000 6

50000

89-1

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89-3

89-4

90-1

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1997

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Es posible que aumente la disposicin a pagar por la tierra cuando estando estable las condiciones urbanas se registra un aumento en alguna de las variables que condiciona la rentabilidad del negocio, como por ejemplo, la velocidad de venta o el rgimen tributario.

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PRECIO PROMEDIO (UF/M2)

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Precio promedio Media mvil

Fuente: Boletn de Mercado de Suelo del Gran Santiago, Pablo Trivelli y Ca. Ldta.

El largo perodo de ajuste en el nivel de precio del suelo desde 4UF/m2 a 12UF/m2 indica que este mercado es poco transparente. Visto desde el punto de vista de los dueos de la tierra (residentes en baja densidad), lo que sucedi es que hubo un largo perodo en que la falta de transparencia del mercado y la ignorancia de los propietarios explica que vendieran sus terrenos a precios ms bajos que lo que los inmobiliarios estaban dispuestos a pagar. Desde el punto de vista de los inmobiliarios, esto permiti que durante todo ese perodo de ajuste en los precios de la tierra hicieran ganancias extraordinarias al capturar parte de la renta de la tierra. Sin embargo, a la larga, toda la renta termina en manos de los propietarios de los terrenos. La tendencia al alza que se registra a partir del ao 2004 para llegar hoy a precios del orden de 16,8UF/m2 tiene que ver con la mayor cantidad de desarrollos en alta densidad en zonas ya establecidas en 1989, pero tambin como consecuencia de la modificacin normativa que permite desarrollos en alta densidad sobre la Avda. Irarrzabal a partir del ao 2004, y probablemente tambin, como consecuencia de la construccin de la lnea 5 del Metro por todo el flanco oriente de la comuna, que mejora las condiciones de accesibilidad y la demanda por edificaciones en mayor densidad en las proximidades de las estaciones. Este nivel de precio debiera seguir subiendo, al menos en las zonas donde se pude hacer desarrollos en alta densidad para estratos medios, porque los antecedentes del mercado permiten establecer que en ese caso los desarrolladores inmobiliarios estn dispuestos a pagar del orden de 18UF/m2 a 20UF/m2. 5.- Comentario final. La normativa vigente establece una superficie de suelo definida legalmente con carcter urbano que es suficientemente amplia como para acoger los requisitos de suelo del Gran Santiago por un largo periodo hacia el futuro, ms an si se incorpora al PRMS las provincias del sur y del poniente. Si se considera que adems existe la normativa de las ZODUC Flotante, que se ir perfeccionando con el tiempo, la disponibilidad de suelo legalmente definido como tal no debiera ser una barrera al desarrollo de la ciudad. Si la disponibilidad de terrenos legalmente establecida permite responder holgadamente a las necesidades de suelo que requiere el crecimiento de la ciudad, entonces dichas regulaciones no debieran ejercer una presin al alza en los precios de la tierra. Si la poblacin y el nmero de hogares sigue aumentando y el nivel de ingreso de la poblacin sigue subiendo a la par con el crecimiento del nivel de actividad econmica, entonces se podra esperar que el precio de los terrenos siga subiendo. Las inversiones en autopistas concesionadas de acceso a Santiago han abierto una diversidad de oportunidades para los hogares que prefieren una vida suburbana en esquemas de desarrollo de menor densidad de ocupacin del espacio a mayores distancias de la ciudad, sin embargo los hogares que han optado por esta alternativa constituyen actualmente una fraccin reducida de la demanda habitacional.

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Desde la perspectiva de la accin del Estado, est pendiente la definicin de mecanismos de poltica que permitan alcanzar una ciudad ms integrada en trminos de la estratificacin socioeconmica en el espacio urbano. En la actualidad, prcticamente no se construye vivienda social en el Gran Santiago porque los precios de la tierra son muy altos. Una primera tarea sera la de ofrecer alternativas dentro de la ciudad para los hogares de menores ingresos que aspiran a una vivienda. Un segundo desafo, ms complejo, es buscar la manera de que su presencia en la ciudad sea menos segregada. Esto constituye un requisito de equidad que se hace ineludible e impostergable, porque el alza del precio de los terrenos, que significa el enriquecimiento de algunos, especialmente de los que tienen mayor cantidad de terrenos en zonas de mayor tasa de valorizacin, va en desmedro de los ms pobres, que son expulsados de la ciudad hacia localizaciones cada vez ms lejanas, donde las oportunidades urbanas se hacen ms escasas, casi por definicin. No por el hecho de que este sea el resultado de la libre operatoria del mercado de suelo, puede quedar en el limbo de la responsabilidad poltica. La Presidenta Bachelet ha planteado la integracin social como un objetivo de gobierno y la Ministra Poblete lo ha asumido como una tarea prioritaria del MINVU. Antecedentes del mercado indican que la demanda por suelo urbano se ha hecho atractiva para compaas de seguro y fondos de pensiones, nacionales y extranjeros, ya que disponen de fondos de largo plazo. Tambin se han creado fondos de inversin inmobiliarios que invierte activamente en terrenos en la ciudad y en posibles frentes de expansin. Hay sntomas de una actividad especulativa con los terrenos dentro y fuera del lmite urbano. Surge, por lo tanto, la tarea de disear y poner en prctica mecanismos de recuperacin de plusvalas. Es una tarea a realizar con la gente. Esto tiene una connotacin fiscal, pero principalmente implicaciones urbanas. Ser importante recoger las lecciones que deja la experiencia nacional en esta materia en la dcada de los aos 40, as como las lecciones de otros pases, que han aplicado diferentes mecanismos exitosamente.

Pablo Trivelli O. junio 2006

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