CTRE UN SPATIU ADMINISTRATIV UNIC N INTERIORUL UNIUNII EUROPENE

Lector univ.dr. OCTAVIAN FLORICEL Universitatea Valahia Trgovite

Construcia unei Europe unite dateaz deja de jumtate de secol, cci n curnd se va srbtori trecerea a 50 de ani de la semnarea Tratatului de la Roma. La nceput, acest proces istoric i politic i-a propus doar s apropie economiile naionale i s creeze o pia comun. Pe msur ce prile s-au distanat treptat de conceptul supranaional, accentul s-a deplasat pe rolul i poziia statelor membre n cadrul Comunitii Europene (care s-a transformat ntre timp n Uniunea European) i pe efectele participrii lor la aceast instituie. n cadrul cestui studiu, vor fi analizate dou componente vitale ale acestor state membre, i anume administraia public i serviciile de interes general sau publice. n timpul primei faze, care s-a derulat ntre 1960 i 1970, aceste dou domenii au fost foarte puin afectate de construcia european. n vreme ce administraia public a fost exclus de la aplicarea prevederilor art. 48 (acum art. 39) privind libera circulaie a forei de munc, conform paragrafului 4 al acestui articol, serviciile de interes general sau public au rmas practic neatinse de politicile comunitare, care s-au rezumat la nfiinarea unei piee unice pentru mrfuri, funcionnd n strict concordan cu regulile privind concurena cuprinse n Tratatul de la Roma. n administraia public, procesul de europenizare s-a extins datorit anumitor consecine ale principiului liberei circulaii a forei de munc i efectelor dialogului social european. n tratat s-a fcut referire la servicii de interes economic general nc de la nceput i, dup o perioad iniial de incertitudine, urmat de dezbaterea problemei, s-a trecut la faza de legiferare. n cazul administraiei publice, care pn n prezent a rmas o zon supus strict suveranitii naionale, nu se poate vorbi de politici europene, ntruct comunitatea nu are nici un fel de competen n acest domeniu. Acesta este miezul problemei care va fi ridicat de noul art. III-285 din proiectul Tratatului Constituional. Unii consider c, din punct de vedere legal, integrarea european nu are nimic de-a face cu serviciul public sau cu legea serviciului public, n timp ce n practic, aceasta are legturi foarte strnse cu administraia public. Pentru nelegerea acestei relaii tensionate (i confuze) trebuie difereniat ntre nuanele conceptului de administraie public. Uniunea European nu este n poziia de a dicta legea care reglementeaz serviciile civile individuale, dar asta nu nseamn c integrarea european nu are nici un efect asupra serviciilor publice naionale, care sunt din ce n ce mai puternic influenate de procesul de integrare. Se evideniaz trei aspecte clare: mai nti, europenizarea principiilor, deoarece Uniunea European este mai presus de toate un spaiu definit de drepturi i liberti; n al doilea rnd, europenizarea carierelor, n sensul c uniunea reprezint un spaiu al libertii de micare i al mobilitii; i, n sfrit, europenizarea condiiilor de lucru, dat fiind faptul c uniunea se strduiete s elaboreze standarde comune, mai ales prin intermediul dialogului social. Cu toate acestea, cele trei procese enumerate mai sus se desfoar n contexte naionale extrem de variate. Cu alte cuvinte, sistemele serviciului public sunt foarte diferite, la fel ca i definiia funcionarului public, ntr-un sens teoretic. Avnd n vedere structura i scopul serviciului public n cadrul statelor membre, se poate face o delimitare global ntre sistemele tradiionale bazate pe carier i cele care privesc funcia public la fel ca oricare alt slujb. Dintre statele Uniunii Europene, Suedia, Olanda, Marea Britanie, Italia, Estonia i Finlanda se ncadreaz n modelul tradiional al slujbei, n timp ce Frana, Germania i Spania aplic modelul carierei. La modul general, toate statele membre se regsesc undeva ntre aceste dou extreme. Acceptarea unui nou model este legat direct de tradiia naional i de definiia statului i a rolului atribuit acestuia n relaia cu societatea, cele mai gritoare exemple sunt sistemele aplicate n Estonia, Malta, Cipru, Romnia i Slovenia. Aceste cinci state au optat pentru diferite modele de serviciu public, care sunt, cu toate acestea, n strns legtur cu istoria lor, tradiia domeniului

public, cultura administrativ i, n parte, cu poziia lor geografic. Sistemul din Estonia este similar modelului rilor nordice; cele din Malta i Cipru, celui din Marea Britanie (vechiul model Westminster, n cazul Ciprului); Slovenia urmeaz modelul Austriei i Germaniei, iar Romnia pe cel al Franei. n ceea ce privete structura i definiia legii serviciului public, n multe dintre noile state membre sau candidate se observ o aspiraie de ntoarcere la vechile rdcini, origini i legi fundamentale. n cazul Romniei, de exemplu, preocuparea a fost de a se stabili o legtur cu vechea Constituie din 1947. Adoptarea modelului are, de asemenea, un impact asupra modului de remuneraie. Metoda tradiional de remuneraie n rile cu sistem bazat pe carier se bazeaz pe criteriile securitii, egalitii i vechimii n munc, n timp ce n cadrul sistemului slujbei determinante sunt piaa muncii, funcia i performana. Dei unele state ale Uniunii Europene ncearc s alinieze serviciile lor publice la standardele sectorului privat, mai exact s alinieze legea funcionarilor publici la legislaia comun a muncii, aceasta nu este o tendin general, iar alte ri pstreaz un statut aparte al funciei publice. Sunt divergene de opinie importante referitoare la gradul pn la care este necesar s existe diferenieri ntre statutul legal al funcionarilor publici i contractele de munc supuse legii comune care sunt oferite angajailor n general. ntr-o chestiune mai important, sunt deosebiri considerabile n ceea ce privete definirea scopului serviciului public. Care sunt ndatoririle funcionarilor publici n cadrul ansamblului forei de munc este relativ redus n comparaie cu fostele 15 ri membre. n plus, n multe dintre statele nou intrate n uniune, funcionarii guvernamentali locali, profesorii din nvmntul preuniversitar i universitar nu sunt considerai funcionari publici. Cu alte cuvinte, nu exist un RSPUNS EUROPEAN LA NTREBAREA Ce este funcionarul public?. Cu privire la modul de angajare al majoritii funcionarilor publici, singurele situaii comune tuturor celor 25 de naiuni sunt cele ale ofierilor de poliie i penitenciare, corpului diplomatic i funcionarilor fiscali (cu excepia Danemarcei), precum i ale membrilor sistemului judiciar i militar (cu excepia Letoniei, Lituaniei i Maltei). Europenizarea principiilor Prima form real de europenizare a serviciilor publice o reprezint principiile: mai nti, cele fundamentale (democraia, primatul legii), aa cum sunt ele recunoscute de art. 6 al Tratatului de la Nisa, care prevede c Uniunea European este construit pe respectarea drepturilor fundamentale ca principiu fundamental al legilor comunitare; n al doilea rnd, principii generale cum ar fi transparena, eficiena, aa cum reies din practica Curii Europene de Justiie (CEJ) n implementarea legislaiei uniunii. Conceptul de bun administrare a fost consacrat de art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale, anexat Tratatului de la Nisa. Acest drept la o bun administrare, propus iniial de reprezentantul Suediei la Convenie, a fost ulterior ncorporat n proiectul Tratatului Constituional. Articolul III-398 prevede c: n ndeplinirea misiunii lor, instituiile, corpurile, birourile i ageniile uniunii vor avea sprijinul unei administraii europene deschise, eficiente i independente. Cele mai importante efecte pot fi observate mai ales n ceea ce privete prevederile ce reglementeaz nediscriminarea i egalitatea, aa cum sunt stipulate n art. 13 i 141 ale Tratatului Comunitii Europene. Articolul 141, n particular, are importante repercusiuni asupra serviciilor publice ale statelor membre i a deschis dezbaterea privind egalitatea, care a fost mult vreme guvernat de filosofiile naionale. Principiul egalitii sexelor este subiectul unor anumite limitri. n trecut, CEJ a decis n anumite cazuri c sexul poate prezenta o cerin obligatorie i esenial pentru anumite slujbe, cum ar fi cele de gardieni sau directori de penitenciare, pentru anumite activiti cum ar fi gestionarea unor grave nclcri ale pcii sau serviciul n anumite uniti combatante. Un stat membru poate, n consecin, s restricioneze accesul la astfel de posturi brbailor sau femeilor i s solicite cumulativ o pregtire profesional adecvat, n funcie de circumstanele individuale.

Europenizarea carierelor Un al doilea proces al europenizrii serviciilor publice se refer la aspecte mai tradiionale ale carierei, conform principiului libertii de micare a angajailor. Prevederea care permite derogarea pentru serviciul public, cuprins n art. 39 (4) al Tratatului Uniunii Europene, este legat strns de acest principiu. Interpretarea strict a articolului sus-menionat de ctre CEJ, precum i interpretarea n sens larg a obligaiei de a permite libertatea de micare (art. 39 al Tratatului Uniunii Europene) sunt n mare parte responsabile pentru cerina ca statele membre s permit accesul la sectoarele lor publice cetenilor altor state membre. Comunicatul Comisiei Europene din 11 decembrie 2002 prevede c fiecare cetean al unui stat membru are dreptul s munceasc pe teritoriul altui stat membru. Au existat dezbateri susinute privind limitele conceptului de activiti n serviciul public. Serviciul diplomatic, finanele, sistemul judiciar, forele armate i poliia sunt cu siguran incluse. n consecin, statele membre pot restrnge accesul la aceste posturi i pot interzice funcionarilor publici strini s intre n sistemul administrativ propriu. Pe de alt parte, mpiedicarea accesului cetenilor europeni la a solicita un post la nivel de secretar n ministerul de externe al unui stat strin nu ar satisface solicitrile CEJ cu privire la art. 39 al Tratatului Uniunii Europene. Acceptarea sectorului public pentru funcionarii publici i angajaii publici cu contract din alte state membre produce un soi de efect de domino. O prim consecin o reprezint necesitatea elaborrii unui sistem de clasificare a posturilor i carierelor pentru a se decide dac trebuie sau nu s fie accesibile unor ceteni strini. Trebuie apoi introdus un set de msuri pentru a se garanta recunoaterea reciproc a calificrilor, experienei profesionale i salarizrii, lucru care s permit accesul la sistemul de acordare a gradaiilor profesionale i avansare ierarhic; o alt consecin ar putea fi reevaluarea sistemelor existente de pregtire la locul de munc i mobilitatea resurselor umane. n sfrit, trebuie create condiii pentru o mobilitate internaional a funcionarilor publici n cadrul Uniunii Europene, care ar avea repercusiuni n ceea ce privete detarile i sistemele de asigurri sociale i de pensii. Sunt ns i multe argumente n favoarea meninerii unor restricii n sens larg. Unele sunt legate de suveranitate: protecia identitii naionale i ncrederea cetenilor n stat cer ca anumite activiti s fie desfurate doar de cetenii proprii; n exercitarea atribuiilor lor, strinii se pot gsi n situaii de conflict de loialitate (mai ales n domeniul militar). Cu toate acestea, i n special dup introducerea ceteniei Uniunii Europene, se pare c este mai greu de acceptat ipoteza c ceteni ai naiunilor prietene din cadrul Uniunii Europene ar putea s ajung n situaia unor conflicte de loialitate sau s amenine securitatea unui alt stat membru. Schimbul de informaii poliieneti prin intermediul Europol, precum i schimburile de personal, tehnicieni i militari legate de politica de securitate relev existena unei discrepane ntre principiul prevederii derogatorii a art. 39 (4) i realitile cooperrii. Practica schimburilor de personal din ministerele afacerilor europene ntre Frana i Germania poate fi menionat n acest context; unele aranjamente diplomatice privind aceste schimburi dateaz nc de pe vremea Tratatului Elysee, din 1963. Ipoteza c aptitudinile unui funcionar public sunt n mod necesar legate de cetenia sa devine din ce n ce mai puin relevant. Europenizarea condiiilor de lucru Un al treilea aspect al europenizrii serviciilor publice se refer la condiiile de munc. Acest ultim proces ridic cele mai multe probleme. Cu toate c anumite domenii, cum ar fi cel al sntii i proteciei muncii sau cel al timpului de lucru includ un numr de excepii, cele trei directive rezultate n urma dialogului social n cadrul Uniunii Europene, precum i prevederile referitoare la transferul ntreprinderilor i afacerilor ridic noi ntrebri. n timp ce n cazul documentelor ncheiate prin negocieri ntre partenerii sociali europeni rolul statului ca angajator n elaborarea standardelor comunitare este contestat, n situaia special a transferurilor, care nu se aplic funcionarilor publici, trebuie clarificat dac acetia pot fi considerai nite angajai ca oricare alii. Directiva 89/391/EEC privind sntatea i protecia muncii i restrnge aplicabilitatea n

cazul funcionarilor publici doar n cazul anumitor activiti specifice (poliie, armat, serviciile de asisten medical de urgen etc.), dei prevede c obiectivele sale trebuie urmrite pe ct de mult posibil. n al doilea rnd, cele trei directive privind concediul parental (1996), munca fr norm ntreag (1997), munca pe termen fix (1999) au implicaii majore pentru condiiile de lucru ale funcionarilor publici i angajailor din sectorul public al statelor membre. n sfrit, printre alte importante instrumente legislative disponibile trebuie menionat Directiva privind transferul afacerilor (Directiva Consiliului 2001/23/EC), care ridic o problem real. Aceasta din cauz c ea se aplic afacerilor publice, acolo unde se face transferul unei entiti economice, iar cumprtorul are ca obiectiv desfurarea aceleiai activiti economice, dar aplicarea prevederilor sale funcionarilor publici nu este garantat. Dei practica judiciar a CEJ ofer o interpretare n sens larg a conceptului de angajat, Directiva 2001/23/EC las definiia la discreia legiuitorilor din fiecare stat membru. Acest lucru nseamn c, n cazul unor definiii diferite ale conceptului mai sus-menionat, protecia oferit de directiv declaneaz un mod de aplicare i un tratament difereniat pentru funcionarii publici. n situaia actual, aplicarea directivei asigur o mai bun protecie angajailor din sectorul privat, ntruct funcionarii publici nu intr automat n sfera sa de aplicabilitate. n concluzie, sunt trei procese diferite de europenizare care acioneaz: europenizarea principiilor, a carierelor i a condiiilor de munc. Aceste trei procese au un impact direct asupra legii serviciului public. n acest context, trebuie remarcat c cele trei direcii se afl la baza unei legi supuse aprobrii guvernului francez la 2 februarie 2005. Actul normativ privete diferite msuri de transpunere a prevederilor legii comunitare n legea serviciului public din Frana i are ca obiectiv obinerea urmtoarelor rezultate: referitor la condiiile de lucru, combaterea insecuritii (prin limitarea folosirii unor contracte pe termen fix pentru angajaii publici fr vechime); din punctul de vedere al carierei, deschiderea deplin a serviciului public francez pentru accesul europenilor de alt cetenie; i, n ceea ce privete principiile, combaterea discriminrii. Care sunt consecinele europenizrii prin intermediul legislaiei comunitare? Cu referire la principii, europenizarea mbrac forma unei generalizri a msurilor antidiscriminatorii. Cu toate acestea, cele mai semnificative efecte sunt cele care privesc deschiderea accesului la cariere i principiul libertii de micare. Dei acest principiu ridic unele probleme n cazul serviciilor publice care aplic modelul slujbei sau care sunt guvernate de o legislaie a muncii similar cu cea comun, n sistemele bazate pe carier i lege special acestea nu apar. n acest context, unele persoane avertizeaz cu privire la riscul degradrii serviciului public aa cum este el n prezent, n timp ce alii salut aceast ans pentru o bine venit standardizare a legii serviciului public. Ultimii, dar nu cei din urm, sunt cei care accentueaz faptul c, n practic, legea comunitar ncurajeaz nlocuirea funcionarilor publici profesioniti cu angajai publici, iar acest lucru tinde s accelereze crearea unui statut al serviciului naional public unic. Totui, nicieri nu se fac meniuni despre o lege european a serviciului public. Efectele decisive asupra serviciilor publice rmn totui globalizarea, teoriile neoliberale i constrngerile bugetare. Procesul de europenizare prin intermediul cooperrii administrative n prezent, sunt n vigoare cteva mii de instrumente legale europene. n unele domenii, pn la 95 % din legislaia statelor membre const n transpuneri ale legii europene. n fiecare an, Consiliul de Minitri care lucreaz n cooperare cu Parlamentul European adopt o mulime de directive i reglementri, la care se adaug miile de documente de implementare emise de Comisia European. Prerogativa implementrii legislaiei complementare a rmas n minile statelor membre. La aceasta se adaug principiile subsidiaritii i proporionalitii, precum i cel al conferirii competenei i autonomiei instituionale statelor membre. Cu toate acestea, principiile enunate se afl ntr-un conflict evident cu cel al loialitii aa cum este prevzut n art. 10 al Tratatului Comunitii Europene. De-a lungul timpului, transpunerea legislaiei comunitare n cea naional a europenizat sistemele legale naionale. Este cazul dreptului public, al celui administrativ i al celui financiar.

Dreptul mediului, n particular, cere ca statele membre s delege unele atribuii de supraveghere unor autoriti speciale. Un studiu efectuat n Germania a artat c un numr foarte mare de funcionari publici din Berlin lucreaz la obiective legate de Uniunea European aproape zilnic. Exist, de asemenea, mecanisme de cooperare i monitorizare ntre administraiile statelor membre pentru a ajuta la implementarea reglementrilor i directivelor europene. In ultimii ani au aprut forme de cooperare din ce n ce mai strns. Cu toate acestea, n contextul actual tradiiile administrative naionale i gradul lor de instituionalizare influeneaz aplicarea legislaiei europene la nivel naional. Mai mult, trebuie s avem n vedere c presiunile nu vin doar de la nivelul Uniunii Europene. Serviciile publice naionale ncearc s impun i instituiilor europene propriile filosofii n materie de reglementri interne i s conving Comisia European, care are dreptul exclusiv de a face propuneri n domeniul legislativ. Viitorul serviciilor publice n Europa n Europa exist un puternic sentiment de criz legat de capacitatea guvernelor de a finana i asigura servicii publice corespunztoare. Guvernele se tem c modificrile demografice i tehnologice vor spori dificultatea de a garanta servicii universale n urmtoarele dou decenii. O populaie mai vrstnic ar putea cere servicii mai costisitoare, n timp ce baza taxelor este n scdere. De asemenea, multe guverne consider c electoratul nu mai este de acord s suporte plata unor noi servicii, nivelul taxelor n multe ri europene atingnd deja limita de saturaie. Regulile competiionale i politica bugetar ale Uniunii Europene constrng din ce n ce mai mult modul de asigurare a serviciilor. Uniunea European a nceput, n primvar, discuii legate de o directiv a serviciilor care ar putea permite competiia transfrontalier a serviciilor publice, inclusiv a celor de sntate. n acelai timp, UE face demersuri pentru ca Acordul General pentru Comer i Servicii (GATS) s acopere o gam mai larg de sectoare, inclusiv unele care aparin n mod tradiional domeniului public. In acelai timp, Fondul Monetar Internaional cere n continuare rilor membre UE s-i echilibreze bugetele, astfel nct s atrag mai multe investiii strine. Astfel, serviciile publice pot fi privite ca stnd la baza modelului social european, iar sindicatele serviciilor publice sunt preocupate de viitorul acestora. Serviciile publice i modul de finanare variaz n Europa. Cu toate acestea, exist o aspiraie ctre anume valori comune n ceea ce privete modul de asigurare a serviciilor i care este total diferit de America, de exemplu. Principalele valori luate n considerare de guvernele rilor membre UE sunt accesul universal, egalitatea, eficiena, posibilitatea de a fi controlate. Pe de alt parte, nu acord aceeai importan ca SUA creterii economice, ca factor determinant al calitii vieii. Nu judec totul prin prisma criteriilor de pia pentru c acord mai mult atenie justiiei sociale, mediului, tradiiilor, vieii comunitare i altor factori non-economici. Astfel, serviciile publice trebuie nelese ntr-un sens mai larg: ca expresie a unui el colectiv, guvernat de principii comune, cum ar fi egalitatea accesului i solidaritatea social. Prin urmare, orice dezbatere despre viitorul serviciilor publice trebuie s analizeze i aceste aspecte, nu doar modul de finanare i cine le asigur. Nu toate serviciile necesit finanare public, chiar dac sunt foarte importante pentru viaa oamenilor: asigurarea cu hran i sistemul bancar, de exemplu, sunt lsate n seama sectorului privat n majoritatea rilor. Serviciile care aparin statului i sunt finanate din taxe pot spori egalitatea i solidaritatea. De exemplu, serviciile care sunt asigurate tuturor pe baza taxelor generale tind s creasc egalitatea. Costurile sunt distribuite la nivelul ntregii populaii i plaseaz o mare distan ntre momentul finanrii i cel al oferirii serviciului la primul se ajunge prin taxe progresive, iar cel de-al doilea nu presupune tranzacii monetare. Astfel, accesul cetenilor la astfel de servicii nu este influenat de capacitatea de plat. Nu trebuie uitat c serviciile publice aparin societii, c ele nu paraziteaz pieele, ci creeaz valoare economic (de exemplu prin educarea forei de munc). Recentele sondaje arat c majoritatea cetenilor europeni sunt de acord cu serviciile progresive. De exemplu, n Germania, cetenii sunt de acord cu serviciile finanate public i 95% dintre ei sunt de acord ca statul s asigure standarde corespunztoare de sntate i via pentru

persoanele n vrst. n Marea Britanie, procentul este de 90. Tot aici, 60% sunt de acord cu sporirea taxelor n favoarea sntii, educaiei i beneficiilor sociale. Aici, dezbaterea social se axeaz pe necesitatea ca serviciile publice s fie un mecanism care s acioneze mai curnd n favoarea unei mai mari eficiene economice, dect n sprijinul altor ambiii, cum ar fi dreptatea social sau viaa comunitar. Ascensiunea economic din SUA a dus la creterea rapid a inegalitii, a criminalitii i la scderea solidaritii sociale. Or acest model nu este de dorit. Astfel c, sindicatele i politicienii de centru-stnga trebuie s ofere o viziune de ansamblu valorilor care ar trebui s ghideze asigurarea serviciilor publice n viitor. n 2020, serviciile publice vor continua s ofere o pavz mpotriva lipsurilor, a srciei i a suferinei. Nu este clar dac vor continua s sprijine principiile care au stat la baza crerii lor: asigurarea unor standarde decente de trai pentru toi cetenii, ca o dovad de solidaritate. n urmtorii 15 ani, serviciile publice vor fi ca un cmp de lupt, n Europa i nu numai, ntre forele capitalului privat i principiile regatului public. Un lucru este cert: n secolul al XXI-lea, trebuie reafirmat de ce serviciile publice conteaz.