LA EMPRESA PBLICA

1. Introduccin La idea convencional de la empresa ve en la misma una organizacin humana una institucin- que forma parte del mercado, que se orienta a la maximizacin de los beneficios monetarios y que compite con otras empresas por medio de los precios a los que vende los bienes y servicios que produce. Esta concepcin del siglo XIX fue luego rectificada y actualizada por el economista Joseph A. Schumpeter, para quien la competencia entre las empresas se realiza no tanto a travs de los precios sino de la introduccin de innovaciones de todo tipo (organizativas, aperturas de mercados, tecnolgicas, etc) que mejoran la eficiencia y la competitividad en el mercado. Segn Schumpeter el sujeto de estas innovaciones no es otro que el empresario, personaje que a partir de entonces adquiere relevancia y dignidad en la teora econmica. Sin embargo, esta concepcin del empresario y de la empresa privada como elementos centrales de la actividad econmica ha sido cuestionada ms recientemente por la convergencia de dos procesos histricos distintos. En primer lugar, hay que sealar que la teorizacin de Schumpeter es apta para describir con cierta aproximacin el momento de formacin de las grandes empresas norteamericanas entre la ltima parte del siglo XIX y comienzos del XX, el perodo de los capitanes de la industria; pero no cumple los mismos fines cuando se trata de comprender la realidad contempornea (segn lo que, por lo dems, previ el mismo autor), donde la funcin de la innovacin est subsumida en la empresa a travs de las estructuras administrativas, convirtindose en un fenmeno burocrtico, impersonal y rutinario. Para Schumpeter, la desaparicin del empresario representa incluso una amenaza para la supervivencia del rgimen capitalista y la era de la organizacin burocrtica no es ms que una fase de transicin, de crepsculo del capitalismo. El segundo factor que ha llevado al replanteamiento del papel econmico del empresario y de la empresa privada ha venido de la mano de la nueva conciencia cultural moderna, que considera la empresa no slo como una organizacin econmica sino tambin como un hecho de relevancia poltica y social.1 La importancia que en estos planos adquiere la institucin de la empresa a llevado a algunos a la reforma del funcionamiento de la misma (mediante la regulacin poltica externa), o incluso la superacin de los mecanismos que determinan el fenmeno, ya sea en lo que respecta a las relaciones de poder en la empresa, como en lo que concierne a las relaciones entre empresa y sociedad, y en particular entre empresas y Estado. En este ltimo sentido, las dos propuestas que se han llevado a la prctica sin cuestionarse la economa de mercado son el cooperativismo y la Empresa Pblica. La empresa cooperativa se organiza sobre dos ejes esenciales. El primero es la difusin de una fuerte carga solidaria, igualitaria y de compromiso social basada en los principios de libre admisin,
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Vincenzo Comito: La empresa, Barcelona, ed. Oikos-Tau, 1989, pp. 10,11,15 y s.

decisiones tomadas bajo el principio una cabeza, un voto, lmites a la distribucin de los beneficios, y la promocin de la educacin cooperativa. El segundo es un dato estructural: la identificacin simultnea del socio en los roles de trabajador y empresario, identificacin que permite, en la medida en que es vivida y sentida como tal, el autntico ejercicio de la autogestin, es decir, del control tcnico-econmico de la produccin. Este tipo de empresa no es en modo alguno marginal en Espaa, como puede apreciarse en el siguiente cuadro:2

Nos parece necesario insistir en la peculiaridad que suponen las cooperativas por dos circunstancias. La primera, porque es el nico sector empresarial en Espaa que en la crisis actual est creando empleo.3 Y la segunda, porque como luego veremos, el Sector Pblico ha carecido en su gestin interna de esa solidaridad y autogestin que define a las empresas cooperativas. El segundo modelo empresarial constituido por la Empresa Pblica, es en la actualidad defendido desde dos posiciones doctrinales distintas. Para unos (los keynesianos) se tratara de recuperar uno de los rostros del Estado interventor: la del Estado empresario. Para esta escuela de pensamiento el Estado interventor en general, y el Estado empresario en particular, aparecen como depositarios de una doble tarea: factores de sostn, coordinacin y racionalizacin del desarrollo productivo; y tutela de los intereses sociales. Para otros (los marxistas) la nacionalizacin sera un primer paso, muy importante desde el punto de vista histrico pero an insuficiente, hacia la completa socializacin de la actividad econmica, gestionada por unos productores asociados que trabajaran cooperativamente sin la intervencin de la competencia como mecanismo regulador de la actividad econmica.

Jos Luis Monzn (dir.): Las grandes cifras de la economa social en Espaa. mbito, entidades y cifras clave. 2008, Valencia, CIRIEC-Espaa, 2010, p. 80. Disponible en <http://www.ciriec.es/CIRIEC_ Grandes_Cifras_Economia_Social.pdf> 3 <http://ica.coop/es/media/news/el-empleo-en-las-cooperativas-espaolas-ha-crecido-durante-la-crisis>

La Empresa Pblica suele ser defendida y atacada sin un conocimiento preciso de la enorme diversidad y complejidad de e este tipo de organizacin econmica, lo cual permite precisamente la multiplicidad de estas valoraciones, que en realidad son prejuicios. Desde un punto de vista objetivo no hay ningn instrumento de la poltica econmica que sea bueno o malo en s, sino slo el uso o el abuso que se haga del mismo; y esto ha dependido de los fines, la organizacin, la gestin y las circunstancias en que han sido utilizados por los Gobiernos.4 Por ello, se requiere un enfoque a la vez descriptivo y analtico que sea capaz de proporcionar una visin de conjunto y permita una valoracin objetiva. Esto es lo que nos proponemos hacer a continuacin. 2. Definicin La primera cuestin que se debe abordar cuando se estudia la Empresa Pblica es la de su definicin. Una primera aproximacin es la que nos proporciona Miguel A. Hernndez, quien dice al respecto: producir bienes y servicios para terceros es... lo que caracteriza tanto a la actividad empresarial pblica como la privada. Uno y otro grupo se diferencian fundamentalmente por la naturaleza pblica o privada de quienes ejercen el control de la gestin.5 Creemos que esta definicin es acertada excepto en lo que respecta a un punto: al considerar solamente como Empresas Pblicas aquellas que suministran bienes y servicios para terceras personas a travs del mercado, se deja fuera de esta categora a las llamadas empresas internas, es decir aquellas organizaciones pblicas que suministran bienes y servicios ntegramente consumidos por la Administracin.6 Pero esto es un claro error, si se atiende a las siguientes razones: 1) porque la exclusin es arbitraria; 2) porque se contradice con la definicin de empresa dada por el autor; y 3) porque deja de lado a las Empresas Pblicas que suministran tanto al Estado como al mercado. En atencin a estos dos criterios de delimitacin de la Empresa Pblica, el econmico y el jurdico, pensamos que es errneo hablar de Empresa Pblica y Administracin Pblica como realidades distintas; as pues, resulta conveniente decir, simplemente, Sector Pblico. Segn el Sistema Europeo de Cuentas las instituciones que configuran el Sector Pblico son:7 a) Empresas de derecho pblico con personalidad jurdica. b) Empresas Pblicas sin personalidad jurdica y cuasi-sociedades. c) Administraciones pblicas.

3. Formas de control

Francisco Comn y Daniel Daz Fuentes: La empresa pblica en Europa, Madrid, ed. Sntesis, 2004, pp. 293 y 299. 5 Miguel A. Hernndez Martn: Empresa pblica y actividad empresarial pblica, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, Monografa n 65, 1988, pp. 106 y s. 6 Miguel A. Hernndez Martn: ibdem, pp. 75-8 7 Mara Teresa Lpez Lpez y Alfonso Utrilla de la Hoz: Introduccin al Sector Pblico espaol, Madrid, ed. Civitas, 1998, p. 55.

La actividad empresarial pblica es la controlada por el Estado. Pero esto puede ocurrir de distintas maneras. Puede haber control de todas las decisiones o slo de las ms importantes, de las que afecten a la inversin, de las que se refieran a los precios, de las concernientes al inicio o al fin de la actividad, etc.; y dentro de cada uno de estos campos puede existir una influencia decisiva de la opinin de los representantes pblicos o puede que estos, desde fuera o desde dentro de la organizacin productiva, tengan solamente la posibilidad de condicionar o influir en algn grado (por ejemplo, con su voto, pero tambin con el poder disuasorio de las regulaciones o el estmulo de todo tipo de incentivos) en las decisiones de la empresa. El nimo de dar un contenido ms concreto a la idea de control conduce a la necesidad de control pblico efectivo como rasgo de la Empresa Pblica, puesto que la simple existencia de algn control supondra extender casi el infinito el concepto de Empresa Pblica.8 El control que se requiere para poder hablar de Empresa Pblica se traduce en la facultad atribuida al Estado o a otro ente pblico, de incidir decisivamente a travs de los rganos adecuados, en la formacin de la voluntad, la gestin de la empresa y conocer, sancionndolos en su caso, sus resultados.9 Pero qu se entiende por control decisivo de la produccin? La propiedad de los recursos empleados ser normalmente determinante, ya que la misma conlleva el derecho a nombrar a los miembros que integran los rganos gestores (consejo de administracin, etc.) que quedarn sujetos, con los mecanismos oportunos, a las instrucciones o normas bsicas de actuacin marcadas en el Sector Pblico. En este contexto, no ofrece duda la calificacin como pblica de la actividad empresarial llevada a cabo directamente por la Administracin desde un Departamento o desde otro rgano ms o menos independiente o descentralizado, en el que la titularidad privada de los medios de produccin est por completo excluida. Tampoco plantean problemas los supuestos en que el Sector Pblico elige para actuar alguna forma de sociedad mercantil, y tpicamente la de sociedad annima, y en ella da participacin en el capital a los particulares, pero reservndose un porcentaje tal del mismo que le d derecho a nombrar a la mayora de los miembros de los rganos rectores. Se dirige a controlar de esta forma la actividad mediante el voto que impedira su desviacin respecto a los intereses pblicos.10 Cules son los medios por los que el Estado ejerce su control sobre la Empresa Pblica? Pueden ser clasificados en tres epgrafes: I. Legislacin: mediante una Ley general de Empresas Pblicas que establezca alguna uniformidad en la comunicacin del Gobierno con todas las Empresas Pblicas. II. Intervenciones departamentales: procedentes de ministros o departamentos, pueden ser a su vez de dos tipos: a) Intervenciones estructuradas, entre las que destacamos la aprobacin de instrucciones (directivas), el control del presupuesto anual, y el sancionar el plan plurianual de la empresa. b) Intervenciones no estructuradas, basadas en preferencias polticas, intereses personales o razones de patronazgo.

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Miguel A. Hernndez Martn: op. cit., p. 98. Miguel A. Hernndez Martn: op. cit., p. 99. 10 Miguel A. Hernndez Martn: op. cit., pp. 102 y s.

III. Nombramiento de los consejos de administracin y de los gerentes.11 4. Origen e historia de la Empresa Pblica La principal razn de intervencin del Estado en la economa es precisamente utilizar la supremaca del poder poltico sobre el econmico, para alcanzar objetivos sociales que no se alcanzaran por este ltimo o para hacer prevalecer los intereses de los grupos sociales que detentan el poder de decisin.12 Para conseguir estas metas, el Estado tiene varias formas de intervencin que resumiremos en tres: I. Regular el sistema de mercado introduciendo artificialmente incentivos o desincentivos que condicionan el comportamiento privado hacia las metas fijadas. II. Sustituir el sistema de mercado por una intervencin directa en la produccin de bienes y servicios, lo cual requiere extraer recursos del sector privado por otros mecanismos de intervencin que resultan en el caso anterior. III. Sustituir o concurrir con la iniciativa privada dentro del sistema de mercado sin extraer todos los recursos por otros mecanismos de intervencin, sino generando los recursos por su propia actividad mercantil. 13 Las dos ltimas formas de intervencin suponen la creacin de Empresas Pblicas, que pueden surgir de dos modos: 1) hacer que pasen a depender del Gobierno de la nacin propiedades industriales o servicios explotados por los particulares (nacionalizacin), o 2) creacin bajo patrocinio del Estado de empresas nuevas (sponsoring).14 Segn los historiadores Comn y Daz Fuentes, el crecimiento de la Empresa Pblica en Europa ha venido despus de un intento frustrado por parte de los Gobiernos de conseguir, mediante sistemas de incentivos, la colaboracin voluntaria de las empresas en la consecucin de sus objetivos de poltica econmica.15 Ahora bien, cules han sido estos objetivos? Los historiadores que acabamos de citar enumeran la siguiente lista de justificaciones que llevaron a la constitucin de Empresas Pblicas: I. En primer lugar, muchas empresas nacieron porque el Estado quera poner en marcha nuevas actividades empresariales ante la falta de capacidad o de inters del sector privado para invertir en ellas. II. En segundo lugar, estaba el objetivo nacionalista de promover el crecimiento econmico y el podero militar de la nacin. III. En tercer lugar, algunas Empresas Pblicas fueron creadas para introducir la competencia efectiva en los mercados oligoplicos (es decir, concentrados en pocas empresas), particularmente cuando estaban controlados por empresas extranjeras. Es ms, en algunos casos se crearon monopolios pblicos para sustituir a monopolios privados o a oligopolios colusivos; esto ocurri, sobre todo, cuando esos monopolios privados estaban controlados por multinacionales.
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V. V. Ramanadham: The economics of public enterprise, Londres y Nueva York, ed. Routledge, 1991, pp. 350-62. 12 Rodrigo Keller: Empresa pblica y planificacin, en AA.VV.: La empresa pblica: estudios, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1980, p. 223. 13 Rodrigo Keller: ibdem, p. 224 y s. 14 V. V. Ramanadham: op. cit., p. 40. 15 Francisco Comn y Daniel Daz Fuentes: op. cit., p. 294.

IV. En cuarto lugar, algunas nacionalizaciones se realizaron para apoyar la poltica econmica del Gobierno: para crear empleo o impedir la destruccin del mismo; en la poltica de rentas, prestando servicios a los menos pudientes; en la poltica medioambiental, para impedir la contaminacin de las empresas privadas; para promover el desarrollo regional y paliar las desigualdades territoriales; en la poltica de relaciones industriales, promoviendo la participacin sindical activa.16 Los orgenes de la Empresa Pblica pueden rastrearse, al menos, desde la Edad Moderna (siglos XVI a XVIII), para no remontarse a las Empresas Pblicas existentes ya en el Mundo Antiguo, en Egipto o en Roma. La gran expansin de la Empresa Pblica se produjo despus de la Segunda Guerra Mundial, con las nacionalizaciones que realizaron los Gobiernos socialistas o de concentracin nacional, durante un periodo que dur hasta la dcada de 1980. Sin embargo, estas nacionalizaciones de la posguerra no fueron, en realidad, ms que la culminacin de un proceso de crecimiento de las Empresas Pblicas que se haba iniciado en el ltimo tercio del siglo XIX.17 5. Estructura organizativa Una empresa es una organizacin de personas dedicadas a la provisin de bienes y servicios. En el caso de la Empresa Pblica esta organizacin debe entenderse en un doble sentido: 1) externamente, en su relacin con otros entes del Estado, y 2) internamente, ordenando la participacin de las personas que la incluyen. 5.1 Externa. Las Empresas Pblicas, en su relacin con el Estado, puede adoptar frmulas organizativas diversas: unas veces se prefiere crear un Departamento en el seno de la propia Administracin, otras veces nacer un organismo autnomo, una sociedad con mayora pblica, etc.18 5.2 Interna. El aspecto esencial a considerar aqu es el de las relaciones laborales dentro de la Empresa Pblica. Veamos cmo se ha resuelto esta cuestin. La economa convencional ha considerado desde antiguo al trabajador como un factor de produccin ms, junto al capital y la tierra, sujeto por tanto a las mismas leyes de la oferta y la demanda. Esto significa otorgar al trabajador la categora de mercanca. Pero desde Marx a la moderna escuela de las relaciones laborales, otros han considerado que la libre voluntad del trabajador y sus necesidades humanas hacen de l algo ms que un objeto inanimado.19 En el Sector Pblico se ha tenido ms en cuenta esta ltima posicin y, por tanto, las condiciones de trabajo en el Sector Pblico de los pases desarrollados son sustancialmente mejores para el trabajador que en el sector privado. Esto se ha debido no slo a la voluntad poltica de los Gobiernos de contribuir a este propsito, sino tambin por la mayor tasa de afiliacin sindical que en general existe en las Empresas Pblicas. Como resultado las relaciones laborales se caracterizan por lo siguiente:
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Francisco Comn y Daniel Daz Fuentes: op. cit., pp. 296 y s. Francisco Comn y Daniel Daz Fuentes: op. cit, pp. 22 y s. 18 Miguel A. Hernndez Martn: op. cit., p. 20. 19 Thomas A. Kochan: Industrial relations, en Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume (eds.): The New Palgrave Dictionary of Economics Online, Palgrave Macmillan, 2008. Disponible en <http://www.dictionaryofeconomics.com/article?id=pde2008_I000077>

I. La participacin de las mujeres en el empleo es usualmente ms alto que en el promedio de la economa. Esto es ms evidente en reas como la sanidad o la enseanza. II. Los contratos de duracin determinada, temporales o de jornada parcial son menos frecuentes que en el privado. III. Dentro del Sector Pblico existe una categora de trabajadores los funcionarios- con un estatus especial que les otorga prerrogativas en trminos de reclutamiento, carrera laboral, movilidad, proteccin laboral y, a menudo, acuerdos diferenciados sobre remuneracin y retiro. IV. El derecho a la huelga es casi universalmente reconocido, excepto para unos grupos determinados de funcionarios, como jueces, fuerzas armadas, policas y bomberos. V. El derecho a la negociacin colectiva est en varios pases sujeto a ms restricciones que el derecho a constituir y unirse a un sindicato, especialmente para los funcionarios o subgrupos de ellos. VI. Cuando se permite el derecho a la negociacin colectiva, la estructura de esta puede variar entre un sistema altamente centralizado y uno descentralizado. VII. Como consecuencia de las condiciones particularmente segmentadas de las ocupaciones de los trabajadores del Sector Pblico, los sindicatos estn fragmentados, dando lugar a la formacin de gran nmero de asociaciones profesionales. Estas caractersticas pueden variar notablemente de un pas a otro, en funcin de las tradiciones polticas y legales de cada uno de ellos. Asimismo se ha constatado que estas relaciones laborales estn cambiando en la mayora de los pases en la direccin de una mayor equiparacin con la situacin del sector privado, y tambin entre los funcionarios y el resto de los trabajadores del Sector Pblico.20 Sin embargo, donde parece que el Sector Pblico ha ido con retraso con respecto al sector privado ha sido en la gestin y participacin de la empresa por parte de los trabajadores. Mientras las legislaciones y los convenios colectivos de muchos pases europeos se han hecho eco de esta reivindicacin, no ha ocurrido lo mismo en el Sector Pblico.21 Un tema que merecera un tratamiento ms amplio del que le podemos dedicar aqu. 6. Aspectos econmicos de las Empresas Pblicas 6.1 reas de inversin. En un principio las funciones tpicamente pblicas se referan a la recaudacin de impuestos, la defensa o la administracin de justicia. Pero ms tarde el Estado se ha ido haciendo responsable, bajo distintas frmulas jurdicas, de la gestin directa de recursos con el fin de proporcionar bienes y servicios a los que anteriormente haba permanecido prcticamente ajeno (educacin, sanidad, vivienda, energa elctrica, transportes pblicos, etc.).22 6.2 Fijacin de precios.
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Lorenzo Bordogna: Industrial relations in the public sector, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2007, pssim. Disponible en < http://www.eurofound.e uropa.eu/docs/eiro/tn0611028s/tn0611028s.pdf> 21 lvaro Garralda Valcrcel: La participacin del personal en la gestin de las polticas pblicas, en Evelio Verdera y Tuells: La empresa pblica, Publicaciones del Real Colegio de Espaa en Bolonia, 1970, pp. 445 y s. 22 Miguel A. Hernndez Martn: op. cit., p. 19.

La economa convencional supone que el sistema de precios sirve para determinar las preferencias de los consumidores y los costes de produccin, y que siempre que se permita su libre determinacin por el mercado se conseguir un uso eficiente de los recursos, tanto por el lado de la demanda como de la oferta. Sin entrar a exponer las numerossimas crticas a que ha sido expuesto este modelo explicativo, aadiremos que los precios de los bienes y servicios suministrados por las Empresas Pblicas, en el caso de que se decida no proveer este suministro de forma gratuita, puede ser un instrumento de objetivos distintos: I. Los precios pueden ser un vehculo de la distribucin de la renta entre consumidores, regiones o sectores de actividad. II. Los precios pueden, en ciertos sectores, ser un medio preferido de polticas gubernamentales, como por ejemplo la lucha contra la inflacin o la promocin del desarrollo de determinados sectores. III. Los precios pueden ser empleados como un medio de imposicin fiscal indirecta y de movilizar recursos para el Gobierno.23 6.3 Financiacin. Segn Miguel A. Hernndez, si una actividad pblica es empresarial, lo ser con independencia de que en mayor o menor grado la financiacin sea o no presupuestaria o de que, alternativamente se financie unas veces vendiendo la produccin y otras mediante transferencias, o con una combinacin cualquiera de los dos sistema.24 Las fuentes de las que las Empresas Pblicas pueden obtener sus necesidades de capital a largo plazo son tres: el mercado, un holding pblico y el Gobierno. Numerosas Empresas Pblicas han sido incapaces de pedir prestado en el mercado, debido o bien por la escasez de ingresos para amortizar los prstamos o bien porque los proyectos que se queran financiar no eran atractivos para los prestamistas excepto a cambio de elevados tipos de inters. Otro mecanismo de financiacin, en boga en algunos pases, han sido los holdings pblicos. Estos piden prestado en el mercado, gracias a su mayor tamao, y prestan a su vez a sus empresas filiales. Pero en todas partes el Gobierno ha sido el principal suministrador de capital en la forma de ayudas, capital accionarial y prstamos.25

7. Planificacin La Empresa Pblica es un instrumento de la planificacin por el Estado de determinadas actividades econmicas. La Empresa Pblica puede planificar, y de hecho, aunque no sea explcito, planifica

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V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 155 y s. Miguel A. Hernndez Martn: op. cit., p. 111. 25 V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 104-6.

sus propias actividades. La distincin es, pues, entre la planificacin de la Empresa Pblica y la planificacin en la Empresa Pblica.26 La definicin ms simple de planificacin es el proceso de establecer objetivos para un horizonte futuro determinado, adecuando los medios disponibles para conseguirlos.27 Las fases en que debe desarrollarse un proceso planificador son las siguientes: I. Decisin e implementacin de las inversiones. El Gobierno debe motivar por qu decide invertir en un sector, en un determinado lugar y por un espacio de tiempo dado. Es decir, debe explicar qu objetivos persigue y por qu. Esta es una tarea particularmente difcil pues depende en gran medida de juicios de valor acerca de qu objetivos son preferibles sobre otros, y porque a menudo resulta imposible cuantificar estos beneficios para compararlos con los costes que entraan. De cualquier modo, el Gobierno debe acompaar estos proyectos con dos tipos de estudios: 1) de viabilidad, donde se incluyan todos los datos relevantes para determinar los costes y beneficios del proyecto y su bondad con respecto a proyectos alternativos de inversin, y 2) de implementacin, donde se tenga en cuenta los retrasos en la puesta en marcha del proyecto y en el suministro de los recursos financieros para iniciarlo.28 II. Vigilancia. Es lo que los anglosajones denominan con la expresin monitoring, que puede definirse como la valoracin sobre la marcha de las operaciones de la empresas pblica, usando de una manera comprensiva indicadores que abarcan el proceso y la sustancia de las operaciones. Un buen sistema de vigilancia debera bifurcar el rea que mejor corresponde a la gerencia de la empresa y al Gobierno. Tambin resulta crucial la formulacin de los indicadores que sirven de seales de vigilancia, y que deben estar adaptados a la situacin de la empresa. Un sistema bien diseado de vigilancia produce tres tipos de beneficios. Primero, permite a la gerencia de la empresa lograr una comprensin del modo en que las actividades toman cuerpo en todas sus dimensiones. Segundo, manda seales tempranas para tomar correcciones oportunas. Tercero, sirve de base firme para el dilogo empresa-Gobierno continuado.29 III. Evaluacin. Es esta un intento de establecer cun lejos ha llegado una empresa en el cumplimiento de sus objetivos (eficacia); en qu medida lo ha conseguido con los menores costes posibles (eficiencia); y cun aceptables son sus resultados (calidad). Existen unos prerrequisitos de la evaluacin que pueden ser presentados bajo tres epgrafes: 1) determinacin inicial de los objetivos propuestos por la empresa, que constituyen un punto de referencia para la evaluacin; 2) los indicadores del desempeo de la empresa, establecidos en la fase de vigilancia; y 3) una contabilidad de la empresa apropiada.

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Rodrigo Keller: Empresa pblica y planificacin, en AA.VV.: La empresa pblica espaola: estudios, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1980, p. 221. 27 Rodrigo Keller: ibdem, p. 227. 28 V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 98-104. 29 V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 202-4.

Las agencias encargadas de la evaluacin de las Empresas Pblicas, adems de los departamentos propios que estas empresas puedan tener, pueden ser gubernamentales y no gubernamentales.30 La planificacin econmica realizada por el Estado suscita dos tipos de problemas, uno externo al Sector Pblico y el otro, interno. En lo que se refiere al primer problema, el de carcter externo, se refiere al hecho de que la planificacin de la Empresa Pblica no se extiende al resto de la economa, pues se permite que las empresas privadas, mayoritarias en el conjunto de la economa nacional, sigan utilizando el mercado como mecanismo de asignacin de recursos a travs de los precios. 31 La expresin economa mixta, frecuente entre los economistas para caracterizar esta situacin en la que conviven el Sector Pblico y el privado, es inadecuada para describir el fenmeno. Porque como bien ha sealado James OConnor, al Sector Pblico se le ha otorgado el papel secundario de favorecer el beneficio privado y de no estorbarlo en absoluto, confinndolo en aquellos sectores no rentables para las empresas privadas individualmente pero s para la acumulacin de capital en su conjunto o, cuando han podido vender en el mercado sus bienes y servicios obteniendo beneficios, se les ha prohibido que sigan una poltica de expansin que les permitiera invadir el terreno del capital privado.32 Los problemas internos al Sector Pblico son tres y, en realidad, estn interconectados. El primero, de coordinacin y racionalizacin del conjunto de las Empresas Pblicas. El segundo, el conflicto entre el plan econmico estatal y el elaborado por las propias empresas para adecuar su actividad a las cambiantes circunstancias y en orden a preservar su necesaria autonoma. Y el tercero, compaginar los planes econmicos estatales y empresariales con la organizacin democrtica de la sociedad, que implica una descentralizacin del poder de decisin. En lo que respecta a la ltima cuestin, sealar que la ciudadana puede tener dos formas de influir sobre estos planes econmicos: a) en las instituciones polticas representativas, condicionando as la elaboracin de los planes estatales; y b) en comisiones de asesoramiento y control de los planes de las empresas, donde se representen a los trabajadores, a los consumidores de los bienes y servicios, y a los proveedores de los inputs utilizados por las empresas. La experiencia histrica demuestra que, tanto en las economas capitalistas como en las socialistas, no se ha resuelto satisfactoriamente estos problemas internos de la planificacin. En cuanto a la participacin democrtica, nos dice el economista Giorgio Ruffolo que ha sido una facultad reprimida en el mundo sovitico y gravemente frustrada en el capitalista.33 Y respecto a los otros dos problemas, los de la coordinacin y la autonoma, han tenido un impacto distinto en ambos tipos de economas. En las de tipo sovitico, la autonoma de las empresas fue sofocada por el plan central autoritario; en las de tipo capitalista, la coordinacin ha sido imposibilitada por el pluralismo corporativo de la administracin, las empresas y los grupos de presin.34 La incorrecta resolucin de estos problemas internos de la planificacin ha conducido a que todos las fases del proceso planificador que antes hemos descrito sufrieran de significativas deficiencias, tanto en las economas capitalistas como en las de tipo sovitico. En el fondo, en ambas sociedades la planificacin ha tenido un carcter ms o menos instrumental, ya que lo que se persegua era
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V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 224, 230-8. Josep Mara Bricall: La planificacin econmica, Barcelona, ed. Salvat, 1975, pp. 16 y 24. 32 James OConnor: La crisis fiscal del Estado, Barcelona, ed. Pennsula, 1981, pp. 221 y s. 33 Giorgio Ruffolo: Planificacin y programacin, Barcelona, ed. Oikos-Tau, 1989, p. 26. 34 Giorgio Ruffolo: ibdem, p. 22.

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usar el plan como un estmulo del desarrollo econmico y no como un fin en s mismo, que ayudase a transformar las relaciones sociales en un sentido democrtico y cooperativo. 8. La Empresa Pblica sometida al mercantilismo Desde inicios de la dcada de 1980 empieza a ponerse en cuestin el funcionamiento de la Empresa Pblica en los pases desarrollados, con los argumentos de que el tipo de relaciones laborales que la caracteriza haba impedido su desempeo eficiente, lo mismo que la poltica de subsidios. Esto ha tomado la forma de lo que un autor ha denominado mercantilismo (commercialism), que significa la reestructuracin de la Empresa Pblica para igualar su funcionamiento al de las corporaciones privadas.35 En la prctica ello ha supuesto el compromiso en disminuir el tamao del Sector Pblico; en cambiar sus relaciones laborales, reduciendo el coste del trabajo y aumentando la flexibilidad interna; y en acabar con la poltica de subsidios (una de las obsesiones del FMI, por otra parte). Tambin ha supuesto, en muchos casos, el retorno de la Empresa Pblica al sector privado mediante las llamadas privatizaciones. Si se piensa un poco, se da uno cuenta en seguida de que la idea de asemejar el funcionamiento de la Empresa Pblica a la de la privada es un dislate, que a la larga conducira a la desaparicin de la misma Empresa Pblica. Porque como ha dicho un autor, cuanto ms fielmente se parezca una Empresa Pblica a otra privada en punto a lo que se entiende connatural a esta ltima, menos razones hay para realizar un acto contra natura consistente en pretender hacer pblico lo que por esencia es privado. La Empresa Pblica tiene que ser distinta de la privada, y slo as puede justificarse su existencia.36 CARLOS JAVIER BUGALLO SALOMN Licenciado en Geografa e Historia Diplomado en Estudios Avanzados en Economa

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Anthony Ferner: Governments, managers and industrial relations. Public enterprises and their political environment, Oxford y Nueva York, ed. Basil Blackwell, 1988, pp. 27 y s. 36 Jos Mara Naharro: Consideraciones en torno a la planificacin econmica y la empresa pblica, en Evelio Verdera y Tuells: La Empresa Pblica, Publicaciones del Real Colegio de Espaa en Bolonia, 1970, p. 171.

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