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Incentivos_Biomasa Forestal_Producción Electricidad_Galicia

Incentivos_Biomasa Forestal_Producción Electricidad_Galicia

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DISEÑO DE INCENTIVOS PÚBLICOSPARA LA PRODUCCIÓNDE ELECTRICIDAD
CON BIOMASA FORESTAL
MARIO SOLIÑO MILLÁN
Centro de Investigación Forestal (CIFOR)Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA)
MARÍA X. VÁZQUEZ RODRÍGUEZ ALBINO PRADA BLANCO (*)
Departamento de Economía AplicadaUniversidad de Vigo
Los costes sociales de la generación de electricidad se pueden dividir en costes privados y costes externos (Soliño
et al 
., 2008), tanto ambientales (daños de contaminación atmosfé-rica, cambio climático, sobre el paisaje, el medio natural, etc.) como no ambientales (inse-guridad de precios y suministros, la dependencia energética, empleo, desarrollo rural, etc.).
Los costes externos o externalidades no tienen aso-ciado un precio de mercado y, en la medida enque no son considerados o internalizados por el sis-tema de precios, se propician fallos de mercado y asignaciones no eficientes de los recursos. LaComisión Europea defiende alcanzar unas metasmás ambiciosas en cuanto a la fiscalidad de laenergía (Comisión Europea, 2001b), de forma quese internalicen todos los costes externos y se creenmedidas indirectas para contribuir al desarrollo delas fuentes de energía renovables (FER), pues la nointernalización actual constituye una subvenciónimplícita de la sociedad a las fuentes energéticasconvencionales (FEC).La fiscalidad puede constituir un instrumento eficazal servicio de la política energética (ComisiónEuropea, 2000b). Sin embargo, el escenario de laUnión Europea (UE) se caracteriza por una disparestructura y consumo energético (Bretteville y As-bjørn, 2004; Márquez, 2002), donde una de las ma- yores dificultades en el tratamiento fiscal de la ener-gía es que los impuestos indirectos sobre consumode productos energéticos no están armonizados. Además, el diseño de una legislación de imposiciónsobre productos energéticos a nivel comunitario se ve sometido a serias restricciones, siendo la principalla posible pérdida de competitividad de sectoreseconómicos caracterizados por un elevado consu-mo energético (Cornejo, 2003).Tras un largo período de discusión (Gago y Laban-deira, 1999, Buñuel, 2002), se llegó a un acuerdocomunitario, reflejado en la Directiva 2003/96/CE porla que se reestructura el régimen comunitario deimposición de los productos energéticos y de la elec-tricidad (Unión Europea, 2003). En esta directiva sefijan los niveles mínimos de imposición para diferentestipos de carburantes de automoción, para los com-bustibles para calefacción y finalmente para electrici-
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M. SOLIÑO MILLÁN / M.X VÁZQUEZ RODRÍGUEZ/ A. PRADA BLANCO
dad que, para fines profesionales es gravada con 0,5
 /MWh y, para el resto de los casos, con 1
 /MWh. Asimismo, se establecen las posibilidades nacionales(1) de exención y/o reducción tributaria bajo una seriede supuestos. En el artículo 15 se añade que los esta-dos miembros pueden realizar exenciones (totales oparciales) o reducciones del nivel de imposición a laelectricidad generada con FER y se contempla quepodrán devolver al productor (total o parcialmente) elimpuesto pagado por el consumidor sobre la electri-cidad producida a partir de FER (art. 15.2.).Se hace referencia implícita a una reforma fiscal verde, pues se argumenta que los estados miembrospodrían aprovechar la ocasión para modernizar y reestructurar sus sistemas fiscales, de forma que laintroducción del impuesto sobre los productos ener-géticos y la electricidad –cuyo primer efecto sería unainducción a comportamientos a favor del medioam-biente– fuese neutral en cuanto a la presión fiscal glo-bal, utilizando entonces la recaudación para disminuirotros impuestos, principalmente aquellos que conlle- ven una mayor utilización de mano de obra.Como vemos, la introducción de un impuesto produ-ciría un primer dividendo ambiental a través deganancias de bienestar (disminución de la externali-dad y eficiencia estática y dinámica). Existe poca dis-cusión sobre el primer dividendo (ambiental), aunquehay que señalar que éste dependerá de las elastici-dades de los precios (Buñuel, 2002). Así, la introduc-ción de un impuesto medioambiental que penalicela generación y el consumo de electricidad verdepuede, bajo ciertas condiciones, no ser eficiente.Cuando existe una alta rigidez de la demanda deproductos energéticos ante variaciones en los pre-cios, la introducción del impuesto puede no conducira una disminución del consumo. Asimismo, el im-puesto puede tener consecuencias negativas en laeconomía pues se incrementaría la inflación y sepodría disminuir la competitividad, trasladando loscostes medioambientales que soportan los producto-res a la sociedad (Márquez, 2002). Entonces, el princi-pal objetivo, es decir, modificar las pautas de consu-mo a través de incentivos a la demanda que favore-cen a las tecnologías más respetuosas con elmedioambiente, no se garantizaría por la mera intro-ducción de un impuesto medioambiental. Asimismo, la recaudación produce un segundo divi-dendo hacendístico (2), pues sería destinada a la dis-minución de impuestos distorsionantes (3), la cual ori-ginaría una ganancia de eficiencia (Gago y Laban-deira, 1999 y 2002). La efectividad de la imposición vendrá determinada por la capacidad de influir en elcomportamiento de los agentes y en su influencia enlas condiciones medioambientales (Gago y Laban-deira, 1999). No obstante, los ingresos derivados de tri-butos ambientales pueden destinarse a diferentesusos (4) (Buñuel, 2002):
Recaudación
: el origen de los impuestos energéti-cos es anterior a la preocupación social por elmedio ambiente, respondiendo inicialmente a fina-lidades recaudatorias. Entonces, habrá que distinguirclaramente aquellos que son verdaderos tributosambientales de aquellos otros que son esencial-mente fiscales. Así, un impuesto energético-ambien-tal no puede cuantificarse en función del precio dela energía, sino que debe hacerse en función del«impacto ambiental» del objeto imponible. (Carbajo y Herrera, 2003).
Devolución
mediante transferencia: La distribución dela recaudación mediante transferencias de suma fijaorigina costes distributivos e ignora las distorsiones fis-cales existentes (Gago y Labandeira, 1999).
Disminuir otros impuestos
: el doble dividendo apa-rece cuando la introducción de un impuesto produ-ce ganancias ambientales y, además, se reducendistorsiones en el sistema fiscal o se favorece la cre-ación de empleo (Gago
et al 
., 2003).
Usos medioambientales
: destinar la recaudación aun fondo destinado la financiación de actividadesque originan mejoras medioambientales. En estecaso, se produciría un doble dividendo ambiental. Porejemplo, si se introduce un impuesto sobre el consu-mo de energía eléctrica, el primer dividendo ambien-tal consistiría en la ralentización del crecimiento de laelectricidad «negra» y el segundo dividendo, tambiénambiental, se derivaría de la utilización de la recauda-ción del impuesto ambiental a incrementar el creci-miento de la electricidad «verde» (5).Siguiendo este último enfoque, según el cual los ingre-sos derivados de tributos ambientales se destinarían afines eminentemente ambientales, en este artículo se justificarán dos programas de incentivos públicos a lageneración de electricidad con biomasa forestal. Enesta dirección, Ignaciuk 
et al 
. (2004) demuestran quecuando parte de la recaudación obtenida a partir deun impuesto sobre la electricidad es destinada aimplementar programas de incentivos a la e-biomasa,se favorece notablemente la penetración de esta tec-nología renovable en el mercado.Para ello, comenzaremos analizando los costes priva-dos en los procesos de generación de electricidadcon energías primarias renovables (biomasa primaria y secundaria) y no renovables. Comprobaremoscómo los costes privados de la electricidad derivadade la biomasa (e-biomasa) son superiores a los delresto de tecnologías, tanto renovables como no reno- vables, debido principalmente a los altos costes en el
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DISEÑO DE INCENTIVOS PÚBLICOS PARA LA PRODUCCIÓN…
aprovisionamiento de combustible que tienen queasumir los productores. A continuación analizaremos el sistema de retribuciónde la electricidad procedente de FER en España y  veremos como el precio de venta de la electricidad verde no siempre compensa los costes privados delos productores. Comprobaremos como la interven-ción pública sobre el mercado de electricidad, instru-mentada a través de un sistema de primas a la pro-ducción de e-FER derivadas de un fondo dotado concargo a todos los consumos eléctricos, ha favorecidola expansión de la eólica. Sin embargo, se comprue-ba que este mismo sistema ha sido ineficaz paraampliar la electricidad generada con biomasa fores-tal tal como se pretende en nuestros Planes Ener-géticos. En la actualidad resulta económicamenteinviable. Por ello, en el quinto epígrafe incorporaremoslos costes sociales relativos de esta tecnología, com-probando cómo la internalización de los mismosfavorecería su penetración en el mercado eléctricoespañol.
COSTES PRIVADOS: LA PROBLEMÁTICA DE LA BIOMASAFORESTAL
Como quiera que los costes externos ya han sidoanalizados previamente (Soliño
et a
l., 2009), en esteartículo avanzaremos nuestra investigación incorpo-rando en el análisis económico los costes privados dela producción de electricidad con biomasa forestalen relación a otras alternativas. Los costes privados seoriginan en el proceso de obtención de electricidad y abarcan desde la inversión inicial de capital en lacentral generadora hasta la obtención de la energía,pasando por diferentes etapas como la compra dela fuente energética primaria (derivada de petróleo,gas, biomasa, RSU, etc.), transporte, construcción deinfraestructuras, etc. Son, por tanto, costes que tienenun precio de mercado. En líneas generales, los costesprivados medios de las FER son superiores a los de lasFEC. Así, los costes privados de las tecnologías delrégimen especial en España (renovables y cogenera-ción) son un 66,57% superiores a las tecnologías tradi-cionales (Soliño
et al 
., 2008).Diferenciando la situación dentro de las FER, se cons-tata que los costes privados de la biomasa son supe-riores a la eólica. Así, el coste privado mínimo del kWhproducido con biomasa es 1,3 c
mayor que aquelproducido con la fuerza del viento. Esta diferencia decostes pudiera ser una de las explicaciones de la dis-par implantación y uso de dos energías llamadasambas a tener un mayor peso en el sistema energéti-co español y europeo (Comisión Europea, 1997; IDAE-MINER, 1999).Pero es que además, en el caso de la biomasa esespecialmente relevante precisar y perfilar la ampli-tud de la horquilla de costes privados, que oscila
a priori 
entre 6,3 c
 /kWh y 12,3 c
 /kWh (Soliño
et al 
.,2008). Y, puesto que nos centramos en biomasaforestal y en su valorización eléctrica, procede des-agregar los costes privados de este tipo de combus-tible. Así, los costes mínimos ya anotados correspon-derían a la biomasa primaria o cultivos energéticos(6,3 c
 /kWh), aumentando éstos a medida que serecurre a biomasa forestal procedente del monte,combustible cuyo coste se situaría en el límite supe-rior del intervalo.Dada la variabilidad existente en las estimacionessobre los costes privados y la poca desagregaciónpara el caso de la biomasa (6), hemos indagado enfuentes directas de datos que nos permitan desagre-
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0,005,0010,0015,0020,00MatorralResiduos de industria maderera
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     /     k     W     h
Coste de combustibleCoste de operación y mantenimientoCoste de personal
GRÁFICO 1COSTES PRIVADOS DE LA BIOMASA FORESTAL
FUENTE:Elaboración propia.

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