Maria Helena Guimares de Castro*

Educao para o Sculo

O DESAFIO DA QUALIDADE E DA EQIDADE**

XXI

*Presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), autarquia vinculada ao Ministrio da Educao, responsvel pela implementao de sistemas nacionais de avaliao e de indicadores e estatsticas educacionais, e professora licenciada do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). **Texto apresentado no Simpsio: A Cincia Brasileira e a Transio para a Sustentabilidade, promovido pela Academia Brasileira de Cincias (ABC) e realizado no Rio de Janeiro (RJ), no perodo de 28 a 30 de abril de 1999, preparatrio da Year 2000 Conference of Academies on a Transition to Sustainability in the 21st Century. A autora agradece equipe tcnica do Inep, especialmente a Paulino Motter, pela colaborao na elaborao deste documento.

Braslia, 1999
1

Reviso: Jos Adelmo Guimares Marluce Moreira Salgado Normalizao Bibliogrfica: Regina Helena Azevedo de Mello Tiragem: 300 exemplares Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais INEP MEC Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Anexos I e II, 4 andar 70047-900 Braslia-DF Fones: (61) 224-7092 - 224-1573 Fax: (61) 224-4167 http://www.inep.gov.br e-mail: editoria@inep.gov.br

Dados Internacionais de Catalogao na Fonte (CIP) Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Castro, Maria Helena Guimares de. A Educao para o sculo XXI : o desafio da qualidade e da eqidade / Maria Helena Guimares de Castro. Braslia : Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, 1999. 40 p. : il., tab. 1. Sistema educacional. 2. Desafio da educao. I. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. II. Ttulo. CDU 371.4
2

umrio

1 Introduo ................................................................................................................... 5 2 Breve Balano dos Indicadores Educacionais na Dcada de 90 .......................... 7 2.1 Universalisao do Ensino Fundamental e Expanso do Ensino Mdio ..................... 7 2.2 O Dficit da Qualidade na Educao Bsica ........................................................... 11 2.3 Crescimento da Demanda no Ensino Superior......................................................... 15 3 O Novo Enfoque das Polticas Educacionais nos Anos 90 .................................. 17 3.1 Principais Polticas do Governo Federal no Perodo de 1995-1998 .......................... 18 3.1.1 Polticas de Descentralizao, Promoo de Eqidade e Fortalecimento da Escola Pblica ...................................................................................................... 18 3.1.2 Polticas para a Melhoria da Qualidade da Educao Bsica ............................... 19 3.1.3 Polticas de Expanso e Melhoria do Ensino Superior ........................................... 20 3.2 O Impacto Redistributivo do Fundef .......................................................................... 22 3.3 Novas Perspectivas para a Educao Bsica .......................................................... 24 4 A Avaliao como Indutor da Melhoria da Qualidade do Ensino .......................... 27 4.1 O Desenvolvimento de Sistemas Nacionais de Avaliao ........................................ 27 4.2 O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) .............................. 30 4.3 Principais Resultados e Tendncias Apontados pelo SAEB/97 ................................ 30 4.3.1 Resultados Comparados do SAEB/95 e SAEB/97 ............................................... 32 4.4 O Impacto do SAEB nas Polticas e Aes Educacionais ........................................ 34 5 O Novo Debate sobre o uso de padres na educao ......................................... 35 5.1 O Papel dos Standards para Induzir Polticas de Eqidade ...................................... 36 6 Breves Observaes Finais .................................................................................... 39

Introduo

No atual contexto de globalizao das relaes econmicas, polticas e culturais e de acelerada mudana da base tecnolgica e do processo produtivo, a educao tornou-se um vetor estratgico para o desenvolvimento sustentvel e eqitativo. De fato, j amplamente aceita hoje a idia de que a educao se transformou na maior vantagem comparativa dos pases e das empresas para enfrentar a competitividade internacional. Alm disso, o grau de escolaridade constitui-se um dos principais fatores que determinam o nvel de empregabilidade dos indivduos. certo, no entanto, que a educao por si s no gera emprego, mas imprescindvel para manter o trabalhador empregado e favorecer sua insero social no mundo da produo. E, para tanto, no basta apenas assegurar a expanso do sistema educativo. preciso promover a melhoria da qualidade do ensino ofertado, sem o que ser impossvel atender demanda de recursos humanos cada vez mais qualificados para acompanhar as mudanas em curso. Portanto, o bom desempenho do sistema educacional ser um dos fatores decisivos para o desenvolvimento autosustentvel do Brasil nas prximas dcadas. Esta premissa, igualmente aplicvel a outros pases da Amrica Latina, sugere um novo enfoque para os desafios e dilemas das sociedades em desenvolvimento, as quais devero atribuir um alto grau de prioridade aos investimentos na formao de capital social e humano que, segundo Kliksberg (1998), percebido, atualmente, como fundamental para a produtividade e competitividade das naes1 . Ao atuar sobre este fator, a educao assume um papel-chave como componente das polticas para diminuir o grau de desigualdade social e promover a melhoria da distribuio de renda, contribuindo dessa forma para a superao dos principais entraves ao crescimento econmico sustentvel na regio. Esse tema tem sido objeto de pesquisas recentes que investigam a relao entre o desempenho do sistema educacional e a performance econmica de pases em desenvolvimento. Busca-se demonstrar que aqueles que lograram alcanar um rpido aumento da escolaridade mdia da sua populao, como o caso da Coria, tiveram maior xito econmico e maiores avanos na reduo dos ndices de pobreza e de desigualdade. O receiturio de polticas, que vinha sendo recomendado pelos organismos internacionais aos pases em desenvolvimento, centrado na primazia das reformas econmicas e na reforma do Estado, dominante na dcada de 80, acabou cedendo lugar a uma nova agenda nos anos 90, que destaca como prioridade a reduo da desigualdade e, para isso, resgata o papel das polticas

Inequidad en Amrica Latina: un tema clave. Documento de apoio conferncia proferida pelo autor no Seminrio Internacional sobre Gesto Educacional Tendncias e Perspectivas, promovido pelo Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) e realizado no Rio de Janeiro, de 17 a 20 de agosto de 1998.

sociais. Por trs dessa mudana est o reconhecimento de que os processos de reestruturao macroeconmica resultaram no aumento da concentrao de renda e, conseqentemente, no agravamento da excluso social e da pobreza. Mais do que um paradoxo, esses efeitos perversos das reformas liberalizantes, do ponto de vista da eqidade social, representam um srio obstculo estabilidade econmica e consolidao da democracia na regio. dentro deste contexto que a educao aparece como elemento central de uma nova estratgia de desenvolvimento, que conjuga a busca de eficincia econmica com a promoo da eqidade e da cidadania. Para alcanar esta meta requisito para uma insero produtiva e autnoma na economia globalizada o Brasil ter que superar um duplo desafio: completar o esforo de universalizao da educao bsica e, simultaneamente, elevar a qualidade do ensino ofertado pelas escolas pblicas, que respondem hoje por aproximadamente 92% da matrcula do ensino fundamental e por 81% da matrcula do ensino mdio. As aes educacionais implementadas na dcada de 90 pelos trs nveis de governo, que dividem a responsabilidade pela manuteno e desenvolvimento do ensino pblico, buscaram articular estratgias para vencer o atraso histrico acumulado pelo pas nesta rea. Este trabalho se prope a identificar alguns dos principais entraves que o Brasil dever superar para que o seu sistema educacional alcance nveis de eficincia, eqidade e qualidade requeridos pela sociedade e capazes de garantir suporte ao projeto de desenvolvimento sustentvel do Pas no sculo XXI. Para isso, inicialmente apresenta-se um breve diagnstico do sistema educacional, destacando as principais mudanas verificadas nos ltimos dez anos e as dificuldades a serem enfrentadas. Depois, discute-se o novo enfoque das polticas educacionais na dcada de 90, centrado na busca da qualidade e na promoo da eqidade. Na continuao, examina-se a eficcia da avaliao educacional como indutor do esforo para a melhoria da qualidade e descrevem-se os principais resultados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). Finalmente, examinam-se as perspectivas de definio de padres nacionais, ensaiando algumas respostas possveis em face desta problemtica que hoje ocupa o debate internacional sobre as estratgias de melhoria da qualidade do ensino. O argumento central que se pretende desenvolver pode ser formulado nos seguintes termos: se h um crculo virtuoso entre educao, eqidade e desenvolvimento sustentado, a efetividade deste processo depende, cada vez mais, da expanso com qualidade do ensino ofertado. Isso porque s ser cidado pleno participando ativamente do mundo social, do trabalho e da poltica aquele que desenvolver as competncias bsicas exigidas para sua insero na sociedade do conhecimento, que incluem: capacidade para resolver problemas; autonomia para buscar informaes; capacidade de fazer escolhas e tomar decises. Formar cidados com este perfil ser o principal desafio da educao no prximo sculo.

Breve Balano dos Indicadores Educacionais na Dcada de 90

A anlise da situao educacional brasileira tarefa que hoje facilitada pela disponibilidade de um abrangente e atualizado acervo de informaes quantitativas e qualitativas produzidas a partir dos censos educacionais e dos sistemas nacionais de avaliao 2 permite duas interpretaes paradoxalmente contraditrias. A primeira, intencionalmente otimista, ressalta os aspectos positivos que se sobressaem no atual cenrio educacional, como a significativa expanso da matrcula em todos os nveis de ensino, fenmeno acompanhado de uma tendncia de melhoria dos indicadores de eficincia do sistema, especialmente no ensino fundamental. Estas evidncias permitem sustentar que a educao no Pas apresentou avanos expressivos nas ltimas dcadas. A segunda forma de interpretar os indicadores, numa perspectiva comparada, revela os aspectos ainda insatisfatrios do sistema educacional, como a persistncia de elevadas taxas de repetncia, abandono e distoro idade/srie e o baixo rendimento dos alunos apontado pelo Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). Este aparente antagonismo se desfaz quando se examina com maior profundidade a evoluo dos principais indicadores educacionais na dcada de 90. De fato, se do ponto de vista quantitativo a expanso do sistema educacional brasileiro atingiu patamares bastante razoveis, aproximando o Pas da meta de universalizao do ensino fundamental, o mesmo no pode ser dito em relao aos indicadores de qualidade e eqidade, que permanecem muito distantes dos padres desejados pela sociedade e necessrios ao desenvolvimento nacional. Nisso reside o dilema que o Brasil enfrenta na rea educacional e para o qual a ateno do Poder Pblico tem se voltado.

2.1 Universalizao do Ensino Fundamental e Expanso do Ensino Mdio

Nas ltimas trs dcadas, o esforo educacional do Pas visou, prioritariamente, universalizao do acesso ao Ensino Fundamental, meta que est bem prxima de ser atingida. Dessa forma, o Estado cumprir formalmente a exigncia estabelecida pela Constituio de 1998 que determinou a obrigatoriedade deste nvel de ensino e o dever do sistema pblico de assegurar sua oferta. De fato, a taxa de escolarizao lquida da populao de 7 a 14 anos saltou de 67%, em 1970, para 95,8%,

O Ministrio da Educao vem realizando, desde 1995, um grande esforo para implantar um consistente sistema de informaes educacionais, reconhecendo a importncia deste instrumento para uma gesto eficiente dos programas e das polticas para o setor. Os avanos alcanados neste perodo foram notrios, a comear pela completa reestruturao do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), responsvel pelo desenvolvimento e pela implantao do Sistema Integrado de Informaes Educacionais (SIEd), que subsidia a formulao e implementao de polticas dos diferentes nveis de governo.

em 19983 . O crescimento da matrcula se intensificou na dcada de 90, respondendo a polticas mais incisivas e focalizadas de universalizao do atendimento, implementadas em parceria pelos trs nveis de governo. Com isso, o Brasil conseguiu suplantar com cinco anos de antecedncia a meta com a qual havia se comprometido no Plano Decenal de Educao para Todos, que previa elevar a 94%, no mnimo, a cobertura da populao em idade escolar at 20034 . O sucesso deste esforo para universalizar o ensino fundamental, em que pese a existncia de profundas desigualdades regionais nas condies de oferta, gerou como fenmeno a acelerada massificao do sistema educacional. O Brasil tem hoje, somados todos os nveis e modalidades da educao bsica, cerca de 51 milhes de alunos. Se forem acrescidas as matrculas do ensino superior e da ps-graduao, este contingente supera 53 milhes de matrculas, o que corresponde a pouco menos de um tero da populao total do Pas. No entanto, apesar do alargamento do acesso, o que se comprova pela concentrao aproximada de 36 milhes de matrculas no ensino fundamental, o sistema educacional brasileiro permanece ainda bastante afunilado, pois uma parte muito pequena de cada coorte etria logra completar a educao bsica, que inclui o ensino mdio, e uma proporo ainda menor alcana o ensino superior. Distribuio da Matrcula por Nvel de Ensino e Participao da Rede Pblica Brasil 1998 Nvel/Modalidade de Ensino Pr-Escola Classe de Alfabetizao Ensino Fundamental 1 a 4 srie Ensino Fundamental 5 a 8 srie Ensino Mdio Educao Especial (1) Educao de Jovens e Adultos Ensino Superior Total Matrcula Total 4.110.448 807.171 21.377.130 14.461.242 6.967.905 293.153 2.881.231 2.125.958 53.024.238 Rede Pblica 3.121.368 550.837 19.562.110 12.878.010 5.740.611 137.201 2.516.690 804.729 45.311.556 % Rede Pblica 75,9 68,2 91,5 89,1 82,4 46,8 87,3 37,8 85,5

Fonte: INEP/MEC Nota: (1) Nmero de alunos portadores de necessidades especiais, que recebem atendimento especializado em escolas exclusivamente especializadas ou em classes especiais de escola regular, no inclui os portadores de necessidades especiais integrados ao ensino regular.

Esta situao fica evidenciada quando se observa que apenas cerca de 30,4% da populao de 15 a 17 anos est matriculada no ensino mdio, o que sugere que o expressivo crescimento do nmero de matrcula neste nvel nos ltimos anos foi sustentado pela incorporao de grupos com idade mais elevada. Parte desta clientela formada por jovens e adultos que esto retornando escola para completar a educao bsica, cumprindo assim uma exigncia que est sendo imposta pelo mercado de trabalho5 . Este perfil do alunado tambm se reflete na elevada taxa de distoro idade/srie, o que resulta no aparente paradoxo entre o aumento acelerado da matrcula e uma taxa de escolarizao lquida, na faixa etria de 15 a 17 anos, que continua muito baixa. Como apenas um em cada quatro jovens brasileiros alcana o

4 5

Utilizam-se trs indicadores para medir a abrangncia da cobertura escolar: Taxa de Escolarizao Lquida, que indica o percentual de crianas de 7 a 14 anos matriculadas no Ensino Fundamental em relao ao total da populao nessa faixa etria; Taxa de Atendimento, que aponta o percentual de crianas de 7 a 14 anos atendidas pelo sistema escolar, independentemente do nvel de ensino; Taxa de Escolarizao Bruta, que mostra a relao entre o total da matrcula do Ensino Fundamental, independentemente da faixa etria dos alunos, e o total da populao de 7 a 14 anos. Este plano expressa os compromissos assumidos pelo Brasil como signatrio da Declarao de Jomtien (1990). O Censo Escolar de 1998 indica que 54,8% das matrculas do ensino mdio esto concentradas em cursos noturnos. Este percentual, que era de 56,1% em 1996, apresenta uma leve tendncia de queda. A restrio da oferta de vagas no perodo diurno contribui para que o Ensino Mdio continue sendo predominantemente noturno. No Ensino Fundamental, o turno noturno responde por 11,6% da matrcula total, fenmeno associado distoro idade/srie.

ensino mdio na idade considerada ideal, esse nvel de ensino tem grande potencial de crescimento para os prximos anos6. A gradual melhoria da eficincia do ensino fundamental j vem produzindo reflexos positivos sobre os demais nveis de ensino, especialmente em relao ao ensino mdio, que registra as maiores taxas de crescimento da matrcula no perodo mais recente. Isto mostra que a estratgia adotada pelo Ministrio da Educao (MEC), nos ltimos quatro anos, de dar prioridade ao ensino fundamental, est contribuindo para alavancar o desenvolvimento do sistema educacional como um todo. Dessa forma, o Brasil repete com atraso experincias bem-sucedidas realizadas por outros pases, onde a mudana do perfil educacional da populao teve como impulso inicial a rpida universalizao da escola primria, seguindo-se o esforo para expandir os demais nveis de ensino7 . importante notar que este crescimento da matrcula no ensino fundamental tambm tem sido acompanhado por uma gradativa melhoria da eficincia do sistema, conforme indica a tendncia de declnio das taxas de repetncia, evaso e distoro idade/srie. Obviamente, essas taxas ainda permanecem em patamares bastante elevados. A primeira evidncia dessa melhoria o crescimento acentuado da matrcula nas sries finais e, concomitantemente, o substancial aumento do nmero de concluintes. De fato, a evoluo da matrcula no perodo de 1989 a 1998 mostra que enquanto a matrcula de 1 a 4 srie cresceu 13,4%, na mdia nacional, a matrcula de 5 a 8 srie registrou uma expressiva expanso de 66,1%. Com isso, a participao relativa da matrcula das quatro primeiras sries na matrcula total do ensino fundamental declinou de 68,4% para 59,6%, ao passo que a matrcula das quatro sries finais ampliou sua participao de 31,6% para 40,4%. Mas do ponto de vista regional que se observam as maiores mudanas no perfil da matrcula do ensino fundamental. As Regies Sul e Sudeste, claramente situadas num estgio mais avanado de desenvolvimento socioeconmico e educacional, registraram na ltima dcada um crescimento negativo da matrcula de 1 a 4 srie, acompanhado de uma acelerada expanso da matrcula nas sries finais. Este fenmeno, alm de refletir mudana na dinmica demogrfica, est diretamente relacionado implantao do ciclo bsico, ao combate repetncia e, mais recentemente, aos resultados alcanados pelas classes de acelerao da aprendizagem e de outras iniciativas que promoveram a queda acentuada das taxas de repetncia, proporcionando assim uma rpida correo do fluxo escolar. Com isso, as Regies Sul e Sudeste j apresentam uma composio quase paritria entre a matrcula das quatro sries iniciais (52,1% no Sudeste e 53,4% no Sul) e a matrcula das quatro sries finais (47,9% no Sudeste e 46,6% no Sul), situao que dever consolidar-se nos prximos anos. Este quadro se inverte nas demais regies do Pas, apesar de ter havido uma consistente expanso da matrcula em todas as sries do ensino fundamental no perodo de 1989 a 1998. As Regies Nordeste e Norte exibem as maiores taxas de crescimento da matrcula nas sries iniciais 39,1% e 35,8%, respectivamente refletindo os esforos de universalizao do ensino fundamental. O aumento da matrcula nessas regies tambm foi maior nas quatro sries finais. Apesar deste avano, quase 70% da matrcula total do ensino fundamental ainda se concentram nas quatro primeiras sries. Verifica-se, portanto, ao se comparar o perfil da distribuio da matrcula entre as sries iniciais e as sries finais, que as Regies Norte e Nordeste acumulam um atraso de mais de uma dcada em relao s Regies Sul e Sudeste. A Regio Centro-Oeste, por sua vez, apresenta uma estrutura muito parecida com o perfil observado no Sul e Sudeste, em que pese a distoro introduzida pelo Distrito Federal. Os trs Estados da Regio Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Gois tm um perfil mais assemelhado ao das Regies Norte e Nordeste.

Apesar de apenas cerca de 25% dos jovens de 15 a 17 anos estarem matriculados no ensino mdio, quando se considera as matrculas nesta faixa etria no ensino fundamental, a taxa de atendimento escolar j de 66,9%. Para os clculos destas taxas, foram utilizados os dados sobre matrcula apurados pelo Censo Escolar de 1996 e os dados sobre populao da Contagem Populacional de 1996, do IBGE. As anlises relativas ao papel da educao no xito econmico dos pases do Sudeste Asitico tm enfatizado tanto a velocidade com que o sistema educacional naquela regio foi capaz de se expandir, quanto o fato de que essa expanso se concentrou nos nveis educacionais mais baixos, passando aos mais elevados apenas quando se exauria a possibilidade de expanso nos nveis inferiores. Tal forma de expanso tem sido considerada essencial capacidade daquelas economias de combinar crescimento econmico com nveis de desigualdades baixos e, por vezes, declinantes. Cf. Relatrio sobre o desenvolvimento humano no Brasil 1996. Rio de Janeiro : IPEA; Braslia : PNUD, 1996. p. 35.

Ensino Fundamental Matrcula Inicial por Srie Brasil e Regies 1989-1998 Regio/Ano Brasil 1989 1991 1996 1997 1998 Cresc. % 89/98 Norte 1989 1991 1996 1997 1998 Cresc. % 89/98 Nordeste 1989 1991 1996 1997 1998 Cresc. % 89/98 Sudeste 1989 1991 1996 1997 1998 Cresc. % 89/98 Sul 1989 1991 1996 1997 1998 Cresc. % 89/98 Centro-Oeste 1989 1991 1996 1997 1998 Cresc. % 89/98
Fonte: MEC/INEP/SEEC Nota: (*) Inclusive o no-seriado.

Total

1 a 4 srie (*)

5 a 8 srie

27.557.542 29.203.724 33.131.270 34.229.388 35.838.372 30,0 2.155.068 2.246.339 2.820.531 3.011.865 3.208.587 48,9 8.105.453 8.650.474 10.475.469 11.184.186 12.261.780 51,3 11.300.227 11.965.480 12.958.674 13.020.903 13.248.533 17,2 3.992.351 4.201.369 4.475.774 4.512.267 4.553.460 14,1 2.004.443 2.140.062 2.400.822 2.500.167 2.566.012 28,0

18.851.075 19.383.791 20.027.240 20.568.128 21.377.130 13,4 1.645.834 1.671.491 1.954.909 2.087.265 2.235.750 35,8 6.036.485 6.314.964 7.245.010 7.707.699 8.399.253 39,1 7.271.258 7.417.955 7.014.934 6.933.486 6.908.570 -5,0 2.574.270 2.613.396 2.458.130 2.446.789 2.429.921 -5,6 1.323.228 1.365.985 1.354.257 1.392.889 1.403.636 6,1

68,4 66,4 60,4 60,1 59,6

8.706.467 9.819.933 13.104.030 13.661.260 14.461.242 66,1 509.234 574.848 865.622 924.600 972.837 91,0 2.068.968 2.335.510 3.230.459 3.476.487 3.862.527 86,7 4.028.969 4.547.525 5.943.740 6.087.417 6.339.963 57,4 1.418.081 1.587.973 2.017.644 2.065.478 2.123.539 49,7 681.215 774.077 1.046.565 1.107.278 1.162.376 70,6

31,6 33,6 39,6 39,9 40,4

76,4 74,4 69,3 69,3 69,7

23,6 25,6 30,7 30,7 30,3

74,5 73,0 69,2 68,9 68,5

25,5 27,0 30,8 31,1 31,5

64,3 62,0 54,1 53,2 52,1

35,7 38,0 45,9 46,8 47,9

64,5 62,2 54,9 54,2 53,4

35,5 37,8 45,1 45,8 46,6

66,0 63,8 56,4 55,7 54,7

34,0 36,2 43,6 44,3 45,3

10

O substancial crescimento absoluto da matrcula do ensino fundamental verificado na dcada de 90 repercutiu favoravelmente no aumento da taxa de escolarizao lquida, na faixa etria de 7 a 14 anos. De acordo com o Censo Escolar de 1998, apenas trs Estados da Regio Nordeste apresentam taxas de escolarizao lquida, na faixa etria de 7 a 14 anos, inferiores a 90% Piau (85,9%), Alagoas (87,6%) e Maranho (89,7%). Em contraste, todos os Estados das Regies Sul e Sudeste j alcanaram taxas de escolarizao lquida superiores a 97%, destacando-se ainda o Distrito Federal, que obteve o melhor ndice do Pas (98,2%)8. Taxa de Atendimento Escolar na Faixa Etria de 7 a 14 anos e Taxa de Escolarizao Lquida e Bruta do Ensino Fundamental Brasil e Regies - 1998 Brasil e Regies Taxa de Atendimento Taxa de Escolarizao Lquida Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte:MEC/INEP/SEEC Notas: (1)As estimativas referem-se data do Censo Escolar. (2)As taxas do Ensino Fundamental so preliminares e sujeitas a alterao. (3)Taxa de Atendimento - identifica o percentual da populao em idade escolar que freqenta a escola, independente do nvel de ensino. (4)Taxa de Escolarizao Lquida - identifica a parcela da populao na faixa etria de 7 a 14 anos matriculada no Ensino Fundamental. (5)Taxa de Escolarizao Bruta - identifica se a oferta de matrcula no Ensino Fundamental suficiente para atender demanda na faixa etria de 7 a 14 anos. Avalia o volume de matrculas no Ensino Fundamental em funo da demanda potencial na faixa etria de 7 a 14 anos.

Bruta 127,6 138,0 139,5 127,4 118,6 140,7

96,5 95,3 94,4 97,9 98,1 96,2

95,8 91,9 92,0 97,6 97,1 94,3

2.2 O Dficit da Qualidade na Educao Bsica

Nota-se que o desafio atual do ensino fundamental no se situa mais em termos de democratizao do acesso e sim na oferta de um ensino que atenda a padres mnimos de qualidade. O monitoramento sistemtico do sistema educacional realizado anualmente por meio do Censo Escolar e a cada dois anos pelo SAEB tem mostrado que a capacidade de atendimento das redes de ensino j suficiente para assegurar vaga a todas as crianas de 7 a 14 anos, embora ainda existam dficits localizados em determinadas regies do Pas. Dessa forma, o principal objetivo passa a ser a promoo da permanncia e da aprendizagem dos alunos, ou seja, assegurar-lhes as condies de sucesso escolar. Para isso, torna-se indispensvel um conjunto de aes, que vai desde a melhoria das instalaes fsicas da rede escolar9 at a completa superao da arraigada cultura da repetncia. A garantia de um padro satisfatrio de qualidade exige ainda a implantao de jornada escolar de, no mnimo, cinco horas e a adoo de polticas de formao e valorizao do magistrio.

Este desempenho reflete a eficcia de polticas de combate evaso escolar, como o Programa Bolsa-Escola, que garante benefcio financeiro mensal equivalente a um salrio mnimo para famlias de baixa renda que assumem o compromisso de manter os filhos com menos de 14 anos na escola. Este quadro ficou evidenciado em pesquisa recentemente concluda pelo Inep sobre a infra-estrutura das escolas pblicas e privadas de todo o Pas. Constatou-se, por exemplo, que no Nordeste 8,4% dos alunos do ensino fundamental freqentam escolas sem abastecimento de gua. A falta de esgoto sanitrio nas escolas uma realidade que atinge 18% dos alunos na Regio Norte e 9,3% no Nordeste. Tambm expressivo o percentual de alunos que estudam em estabelecimentos escolares sem energia eltrica: 19,6% no Norte e 14,6% no Nordeste. Cf. Caracterizao fsica das escolas. Braslia : Inep, 1999. 85 p.

11

A falsa premissa de que seria benfico para o aluno com baixo rendimento escolar repetir a mesma srie para reforar a aprendizagem dos contedos correspondentes contribuiu para gerar uma das principais anomalias do sistema educacional brasileiro, que a incidncia de elevadas taxas de distoro idade/srie. Isso ocorre porque os alunos levam em mdia cerca de onze anos para concluir as oito sries da escolarizao obrigatria. Somente no ensino fundamental, esto retidos 8,5 milhes de alunos com 15 anos ou mais e que j deveriam estar freqentando o ensino mdio. Este excedente de matrculas, que resulta numa taxa de escolarizao bruta de 127,6%, aumenta em cerca de 30% os gastos dos sistemas de ensino. A conseqncia mais drstica, porm, recai sobre os prprios alunos com distoro idade/srie, pois j se comprovou que essa situao afeta a sua auto-estima e prejudica o seu rendimento, resultando freqentemente no abandono definitivo da escola10. A identificao das causas repetncia e abandono e o reconhecimento das conseqncias drsticas da distoro idade/srie aumento dos custos, queda dos nveis de desempenho e fracasso escolar esto levando os sistemas de ensino a criarem programas de acelerao da aprendizagem e a promoverem outras iniciativas com vistas correo do fluxo escolar. A distoro idade/srie, que era de 66% em 1994, caiu para 46,7% em 1998. Apesar da reduo, so cerca de 16,7 milhes de alunos de um total de 35,8 milhes matriculados neste nvel de ensino que apresentam no mnimo um ano de atraso no seu percurso escolar. A queda da taxa de distoro idade/srie foi mais pronunciada nas quatro sries iniciais, tendncia que certamente est associada implantao do ciclo bsico, eliminando dessa forma o problema da reprovao. Esta poltica ainda no produziu os mesmos efeitos sobre as sries finais, que continuam exibindo taxas histricas de distoro mais elevadas, especialmente a 5 srie (54,3%). Portanto, em que pese alguns avanos mais recentes, o quadro geral exige ainda esforos redobrados dos sistemas de ensino para combater as causas da distoro idade/srie e, simultaneamente, criar oportunidade de acelerao de estudos para o enorme contingente de alunos que se encontra defasado no seu percurso escolar. Do ponto de vista regional, evidenciase mais uma vez a situao das Regies Nordeste e Norte, que apresentam taxas bem acima da mdia nacional, de 64,2% e 61,3%, respectivamente. Em contraste, nas Regies Sul e Sudeste as taxas so muito mais baixas, de 25,8% e de 34,2,%, respectivamente. A Regio Centro-Oeste, com taxa de distoro de 45,5%, est bem prxima da mdia nacional. Com as classes de acelerao de aprendizagem, h uma tendncia de declnio das taxas de distoro idade/srie, indicando, de um lado, os resultados positivos dos programas que vm sendo executados e, de outro, o efeito da melhoria dos principais indicadores de rendimento do ensino fundamental11 . A taxa de aprovao subiu de 70,6%, em 1995, para 77,5%, em 1997. Neste mesmo perodo, a taxa de reprovao caiu de 15,7% para 11,4% e a taxa de abandono recuou de 13,6% para 11,1%. Esta evoluo positiva das taxas de rendimento sustentada pela queda sistemtica das taxas de reprovao e abandono e pelo crescimento da taxa de aprovao tem resultado num acrscimo sistemtico do nmero de concluintes do ensino fundamental. O aumento acumulado nos ltimos quatro anos foi de 34,4%, enquanto a matrcula cresceu apenas 12,2% no mesmo perodo. Em 1997, o nmero de concluintes ultrapassou, pela primeira vez, a casa de dois milhes. Esta tendncia, que dever manter-se nos prximos anos, j vem pressionando fortemente o crescimento das matrculas do ensino mdio. Basta notar que, no perodo de 1989 a 1998, o nmero de alunos atendidos por este nvel de ensino dobrou, passando de 3,5 milhes para cerca de 7 milhes. O nmero de concluintes tambm duplicou, passando de 658 mil, em 1990, para 1,3 milho, em 1997.

10

11

Os resultados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) e da Avaliao dos Concluintes do Ensino Mdio (ACEM) demonstraram que o nvel de desempenho dos alunos cai medida que aumenta a distoro idade/srie. De acordo com o Censo Escolar de 1998, as matrculas em programas de correo de fluxo as chamadas classes de acelerao abrangem 1,2 milho de alunos de 1 a 8 srie em todo o Pas.

12

Ensino Fundamental - Taxa de Distoro Srie/Idade - Brasil e Regies 1991-1998 Regio/Ano Total 1 Srie Brasil 1991 (1) 1996 (1) 1998 Norte 1991 (1) 1996 (1) 1998 Nordeste 1991 (1) 1996 (1) 1998 Sudeste 1991 (1) 1996 (1) 1998 Sul 1991 (1) 1996 (1) 1998 Centro-Oeste 1991 (1) 1996 (1) 1998 64,1 47,0 46,6 79,0 62,3 61,3 80,6 65,7 64,1 54,7 34,8 34,2 43,8 27,2 25,8 65,9 47,1 45,5 59,5 40,0 38,2 72,5 54,7 51,2 75,7 58,4 54,1 39,6 16,7 14,7 33,3 12,8 10,5 55,0 30,0 25,1 2 Srie 62,6 44,1 43,9 81,0 63,1 62,3 82,9 66,9 65,0 49,0 26,5 22,6 38,1 20,0 17,6 63,1 40,0 36,3 Sries (%) 3 Srie 4 Srie 63,3 46,4 44,5 81,6 65,0 64,5 82,6 68,0 67,7 53,8 32,1 25,6 40,0 23,8 21,4 65,0 44,9 42,2 62,7 46,6 45,7 81,4 64,9 64,9 81,6 67,3 66,2 54,1 34,4 34,3 44,3 26,7 24,0 65,5 47,4 43,4 5 Srie 6 Srie 7 Srie 70,2 55,6 54,3 84,3 69,1 69,7 84,5 72,8 72,2 64,5 47,4 43,9 52,5 38,2 35,8 73,9 60,6 56,7 68,6 53,2 52,5 83,1 67,5 67,4 82,9 70,2 69,2 63,5 46,1 45,5 53,0 38,1 33,1 72,9 58,9 58,0 67,4 49,2 52,0 81,8 60,7 65,7 82,6 67,1 70,2 61,6 42,9 45,4 52,6 34,7 32,2 72,1 55,6 57,5

Fonte: MEC/INEP/SEEC Nota: (1) Deve-se considerar a idade recomendada para cada srie/nvel de ensino, ou seja, 7 anos para a 1 srie do ensino fundamental, 8 anos para a 2 srie e, assim, sucessivamente.

Ensino Fundamental - Taxas de Aprovao, Reprovao e Abandono Brasil e Regies - 1995-1997 Brasil/ Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Aprovao 1995 70,6 58,9 60,3 79,7 76,7 68,5 1996 73,5 62,9 63,6 82,5 77,7 70,9 1997 77,7 66,2 68,1 87,5 82,2 74,0 Reprovao 1995 15,7 17,9 18,9 13,0 15,2 14,9 1996 14,2 19,0 17,6 10,1 14,9 14,8 1997 11,4 16,7 15,5 6,6 11,5 12,5 1995 13,6 23,2 20,7 7,1 8,1 16,6 Abandono 1996 12,3 18,1 18,8 7,4 7,4 14,2 1997 10,9 17,1 16,4 5,9 6,3 13,5

Fonte: MEC/INEEP/SEEC Nota: 1 O no-seriado no entra nos clculos deste indicador.

A expanso acelerada do ensino mdio na dcada de 90 repete com maior intensidade o mesmo fenmeno observado nas dcadas de 70 e 80 no ensino fundamental. Mas as simetrias no se esgotam na velocidade do processo de crescimento da matrcula. A democratizao do acesso escola secundria tem sido igualmente acompanhada do rebaixamento da qualidade do ensino. Verifica-se ainda uma forte concentrao da oferta de vagas na rede pblica, que j responde por
13

80,9% da matrcula. A participao da rede privada na matrcula do ensino mdio caiu de 46,5%, em 1980, para 19,1%, em 1998. Neste mesmo perodo, a matrcula nas escolas privadas tambm sofreu uma reduo em termos absolutos, passando de 1,3 milho para 1,2 milho de alunos. Caber, portanto, ao setor pblico sustentar o esforo para absorver o crescimento da demanda e assegurar a progressiva universalizao do ensino mdio, conforme determina a Constituio. Contudo, o desafio no se limita expanso do atendimento. Igualmente complexa e urgente a reforma do ensino mdio, cujos parmetros j foram estabelecidos pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n. 9.493/96) e as diretrizes fixadas pelo Conselho Nacional de Educao. Esta tarefa envolve a soluo para a falta de professores qualificados nas disciplinas bsicas Qumica, Fsica, Matemtica e Biologia , a adequao das escolas que se encontram mal-equipadas e a gradual introduo da reforma curricular. Como resultado deste processo de reorganizao do sistema, espera-se que a escola de nvel mdio se qualifique para cumprir o papel de formar cidados competentes para sua plena insero social e no mundo do trabalho. Desde que este nvel de ensino se tornou menos elitizado, vem recebendo uma clientela mais heterognea, o que j repercute nos indicadores de desempenho. Conforme j foi assinalado, o ensino mdio tambm apresenta elevadas taxas de distoro idade/srie, reproduzindo o mesmo quadro verificado no ensino fundamental. Isso ocorre porque a maioria dos alunos j ingressa na escola secundria com defasagem acumulada ao longo das oito sries da escolarizao obrigatria. No entanto, a taxa de distoro idade/srie vem declinando, tendo recuado de 71,5% em 1995 para 53,9%, em 1998. Esta tendncia acompanha a melhoria dos indicadores de transio do ensino fundamental. O problema mais acentuado nas Regies Norte (73,2%) e Nordeste (69,5%), contrastando com as taxas exibidas pelas Regies Sul (39,1%) e Sudeste (48,4%). As taxas de rendimento do ensino mdio tambm tiveram uma evoluo positiva nos ltimos anos. A taxa de aprovao saltou de 68,2% em 1995 para 78,8%, em 1997. Neste mesmo perodo, a taxa de reprovao caiu de 10,1% para 7,5% e a taxa de abandono recuou de 21,6% para 13,7%. Ensino Mdio - Taxa de Distoro Srie/Idade Brasil e Regies - 1996-1998 Brasil/ Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: MEC/INEP/SEEC

Total Geral 1996 55,2 74,8 69,6 50,0 41,4 58,9 1998 53,9 73,2 69,5 48,4 39,1 57,7

1 Srie 1996 57,7 77,2 72,6 52,2 43,3 62,4 1998 56,4 75,6 72,3 49,7 41,6 60,8

2 Srie 1996 54,6 73,2 68,8 49,8 41,4 57,5 1998 52,8 71,9 68,4 48,0 36,6 55,9

3 Srie 1996 51,0 71,8 64,7 46,3 37,6 53,4 1998 51,3 70,0 66,0 47,1 36,2 53,9

Ensino Mdio - Taxas de Aprovao, Reprovao e Abandono Brasil e Regies - 1995-1997 Brasil/ Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Aprovao 1995 67,7 56,3 63,2 71,3 69,6 64,2 1996 73,2 66,9 70,1 76,7 71,6 67,2 1997 78,8 66,3 74,4 82,8 80,0 73,7 Reprovao 1995 10,3 10,9 10,1 9,2 13,0 12,2 1996 9,7 11,0 8,6 9,0 12,5 11,2 1997 7,5 7,9 7,5 6,3 10,0 10,1 1995 22,0 32,7 26,7 19,5 17,4 23,6 Abandono 1996 17,1 22,1 21,3 14,4 15,9 21,6 1997 14,0 24,5 17,9 11,0 12,6 17,0

Fonte: MEC/INEP/SEEC Nota: 1 - O no-seriado no entra nos clculos deste indicador.

14

2.3 Crescimento da Demanda no Ensino Superior

Os ganhos de eficincia do ensino fundamental e do ensino mdio, embora permaneam muito aqum dos nveis desejados, j comeam a produzir reflexos positivos no sistema de ensino superior. O carter seletivo e excludente da escola primria, responsvel pelas altas taxas de repetncia e evaso, representava o maior entrave expanso dos nveis de ensino mais elevados. Portanto, medida que as polticas educacionais esto se mostrando eficazes para promover tanto a universalizao quanto a melhoria das taxas de transio do Ensino Fundamental, gera-se uma sinergia que dinamiza todos os demais nveis de ensino. Este efeito, obviamente, de longo prazo, mas j se observa um aumento de produtividade do sistema educacional brasileiro que beneficia diretamente o Ensino Mdio e o Ensino Superior. Entre os indicadores que melhor sinalizam esta mudana, destaca-se a velocidade com que a matrcula destes nveis vem se expandindo. O movimento tem sido mais intenso no ensino mdio, conforme j foi mencionado. No ensino superior, o ritmo de crescimento da matrcula acelerou-se nos ltimos quatro anos, depois de um longo perodo de relativa estagnao. De fato, entre 1980 e 1993, registrou-se um incremento de 217 mil matrculas, o que representa um modesto aumento percentual de 15,78% em 14 anos. Em 1998, o nmero de alunos no ensino superior subiu para 2,1 milhes, contabilizando-se um aumento de 464 mil matrculas em relao a 1994, o que significa um crescimento de 27,9% nos ltimos quatro anos. Com essa performance, depois do ensino mdio, o superior foi o que mais cresceu em termos relativos neste perodo. Esta tendncia de expanso mais acelerada do ensino superior dever se manter na prxima dcada, respondendo a uma demanda que tambm continuar aquecida. importante notar que apesar de o crescimento da matrcula ter sido mais intenso nos ltimos quatro anos, as vagas oferecidas no vestibular continuam aumentando de forma mais lenta do que o crescimento do nmero de concluintes do ensino mdio. Com efeito, esta relao, que era de 1,2 concluinte por vaga em 1990, elevou-se para 2/1, em 1997. O descompasso dever aumentar nos prximos anos, pois, conforme j foi visto, a matrcula do ensino mdio tem registrado crescimento anual superior a 10% e o seu desempenho vem melhorando rapidamente. Comparativamente a pases com nveis de renda e estgio de desenvolvimento similares ou at mesmo a pases mais atrasados, o Brasil ocupa uma posio muito desfavorvel no que diz respeito cobertura do ensino superior, apresentando uma taxa de escolarizao bruta de 13%12. Esta taxa trs vezes menor do que a da Argentina (39%) e duas vezes inferior do Chile (27%). Neste quesito, o Brasil tambm est em franca desvantagem em relao Bolvia (23%). Outro parmetro para comparaes internacionais utilizado pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) a taxa de escolarizao lquida na faixa etria de 18 a 21 anos. No Brasil, esta taxa de apenas 6,1%, de 22,4% na Argentina e de 11,3% no Uruguai, contra uma mdia de 23,2% para os pases-membros da OCDE13 . Evoluo da Matrcula do Ensino Superior por Dependncia Administrativa Brasil 1980-1998 Ano Total Federal Estadual Municipal Particular 1980 1.377.286 316.715 109.252 66.265 885.054 1985 1.367.609 326.522 146.816 83.342 810.929 1990 1.540.080 308.867 194.417 75.341 961.455 1991 1.565.056 320.135 202.315 83.286 959.320 1992 1.535.788 325.884 210.133 93.645 906.126 1993 1.594.668 344.387 216.535 92.594 941.152 1994 1.661.034 363.543 231.936 94.971 970.584 1995 1.759.703 367.531 239.215 93.794 1.059.163 1996 1.868.529 388.987 243.101 103.339 1.133.102 1997 1.945.615 395.833 253.678 109.671 1.186.433 1998 2.125.958 408.640 274.934 121.155 1.321.229 94/98 (%) 28,0 12,4 18,5 27,6 36,1
Fonte: INEP/MEC
12

13

A Taxa de Escolarizao Bruta, referida ao ensino superior, indica a relao entre o total de matrculas, independentemente da faixa etria dos alunos, e o total da populao na faixa etria de 20 a 24 anos. Education at a Glance, 1998. Anurio publicado pela OCDE.

15

Constata-se, portanto, que a capacidade de atendimento do ensino superior brasileiro bastante reduzida quando confrontada com a realidade de outros pases. O tamanho do sistema tambm se tornou insuficiente para atender s necessidades do processo de desenvolvimento social e econmico do Pas. A nova dinmica de expanso do ensino mdio e a crescente seletividade do mercado de trabalho que exige mo-de-obra de alta qualificao profissional tendem a exercer uma presso cada vez maior sobre o ensino superior, exigindo a ampliao de vagas, a diversificao dos cursos, a flexibilizao dos currculos, a melhoria da qualidade do ensino e a parceria com o setor produtivo. Estes so os grandes desafios que o ensino superior dever enfrentar para acompanhar as mudanas socioeconmicas e tecnolgicas deste final do sculo XX. No obstante a todos os problemas apontados, o balano da ltima dcada positivo para a educao brasileira, registrando-se um salto de qualidade no ensino fundamental, com a melhoria do fluxo escolar, a queda das taxas de repetncia e evaso, o aumento da taxa de aprovao e do nmero de concluintes. No ensino mdio tambm se verifica um quadro promissor, destacandose a rpida expanso da matrcula e a gradual melhoria dos indicadores de transio. O ensino superior, que enfrentou um perodo de estagnao nos anos 80, retomou o processo de crescimento, agora pressionado pelo aumento do nmero de concluintes do ensino mdio. Neste contexto, surge uma nova preocupao central no debate das polticas educacionais: a melhoria da qualidade e a busca da eqidade. Saber o que e como os alunos esto aprendendo, quais as escolas que so mais efetivas e por que apresentam um desempenho melhor; discutir o novo perfil do professor e a matriz organizacional da escola; criar mecanismos que garantam a equalizao das condies de oferta do ensino pblico e que promovam o sucesso escolar: estes so os novos temas que passaram a freqentar a agenda das polticas educacionais nos anos 90.

16

O Novo Enfoque das Polticas Educacionais nos Anos 90

A dcada de 90 representa um novo marco no desenho das polticas educacionais no Brasil. Trs fatores foram determinantes para induzir esta mudana no perfil de atuao do Poder Pblico na rea educacional. Em primeiro lugar, alcanou-se um razovel grau de consenso no diagnstico das causas da baixa efetividade dos sistemas de ensino. Em segundo lugar, evoluiu-se para uma grande convergncia das aes desenvolvidas pelos diferentes nveis de governo, sobretudo em relao ao ensino fundamental. Em terceiro lugar, a sociedade passou a dar maior valor educao, mobilizando-se para reivindicar um ensino de melhor qualidade nas escolas pblicas. Com ritmos e nfases diferenciados, respeitando as peculiaridades locais e regionais, possvel afirmar que o Brasil j ultrapassou a etapa de prioridade exclusiva poltica de expanso do acesso escola e, portanto, de investimento prioritrio na rede fsica14. A busca da qualidade e a promoo de maior eqidade do sistema passaram a ocupar lugar de destaque na nova agenda das polticas de educao bsica. Estas novas diretrizes incorporaram-se s principais polticas e programas implementados pelo governo federal a partir de 1995 e passaram tambm a orientar as iniciativas dos Estados e municpios na rea educacional. Como eixo comum das aes dos trs nveis de governo, observase uma forte nfase na descentralizao da gesto educacional, orientada para a promoo e o fortalecimento da autonomia da escola. As recentes reformas institucionais no setor educacional consolidadas por meio da Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996; da criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef); da aprovao da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96) e da reorganizao e redefinio das competncias do Conselho Nacional de Educao (CNE) reforaram o papel do governo federal de coordenador das polticas nacionais, ao mesmo tempo que redefiniram as responsabilidades dos Estados e municpios na oferta dos servios educacionais15. Alm disso, foram criados mecanismos que incentivam a parceria e a articulao das trs esferas do

14

Ressalta-se, porm, que o problema da rede fsica est longe de ser satisfatoriamente equacionado, pois a precariedade das instalaes e das condies de infra-estrutura da grande maioria das escolas pblicas do Pas uma realidade que no pode ser ignorada no estabelecimento de polticas para a melhoria da qualidade do ensino. Cf. Caracterizao fsica das escolas. Braslia : Inep, 1999. De acordo com a nova redao dada pela Emenda Constitucional n. 14 ao Art. 211 da Constituio Federal, os municpios devero atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio. Determinou, ainda, que os Estados e municpios devero estabelecer formas de colaborao para assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. A Unio, por sua vez, foi incumbida de exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir a equalizao de oportunidades educacionais e padres mnimos de qualidade do ensino, mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

15

17

Poder Pblico em torno de uma meta comum: a melhoria da qualidade da aprendizagem e a busca da escola efetiva. A liderana do governo federal no campo das polticas de promoo da eqidade e da qualidade do sistema educacional somente foi assumida com maior desenvoltura na dcada de 90, consolidando-se nos ltimos quatro anos. Ao mesmo tempo, a emergncia dos Estados e municpios como atores importantes no processo de formulao e implementao das polticas nacionais de educao bsica fenmeno que se insere na dinmica da redemocratizao do Pas contribuiu para que o prprio MEC assumisse um novo papel, concentrando-se na articulao e no monitoramento destas polticas16. Este novo modo de atuao incorporou ainda uma forte nfase no desenvolvimento de sistemas nacionais de avaliao e de indicadores educacionais, abrangendo todos os nveis de ensino. Dessa forma, o governo federal deixou de ser um executor direto de aes especialmente na rea da educao bsica e adotou a descentralizao dos seus programas e a cooperao com os Estados e os municpios como principais estratgias de interveno no sistema educacional. Os sistemas estaduais e municipais de ensino, por seu turno, passaram a promover inovaes pedaggicas, incorporando s suas prioridades o desenvolvimento da gesto e a implementao de instrumentos de avaliao. Na rea da gesto, entre os principais avanos destaca-se a introduo de novos processos de escolha de diretores, combinando os mecanismos eletivos com critrios de seleo baseados na qualificao e na competncia profissional dos candidatos, o que contribuiu para o fortalecimento da autonomia administrativa e pedaggica da escola. Esta prtica tambm incentivou o planejamento e a participao dos pais e professores na gesto escolar, fortalecendo o vnculo entre a escola e a comunidade. Com isso, a escola passou a assumir maior responsabilidade pelos resultados obtidos. Na rea da avaliao, observa-se uma importante mudana cultural entre os dirigentes e gestores dos sistemas de ensino, que passaram a reconhecer os processos avaliativos externos das escolas como ferramenta indispensvel para o monitoramento das polticas. Esta nova postura levou tanto ao engajamento das redes estaduais e municipais de ensino na implementao dos projetos de avaliao de mbito nacional, especialmente do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), quanto no esforo que muitos sistemas de ensino empreenderam para criar sistemas prprios de avaliao17. A nfase na gesto e na avaliao aparece como componente central das reformas implementadas por sistemas estaduais e municipais de ensino que se mostraram mais bem-sucedidas na dcada de 90.

3.1 Principais Polticas do Governo Federal no Perodo de 1995-1998

Ao reconhecer o papel dos Estados e municpios na oferta da educao bsica, o governo federal orientou as polticas nacionais para a promoo da melhoria da qualidade e da eqidade, destacando-se, a partir de 1995, as seguintes iniciativas:

3.1.1 Polticas de Descentralizao, Promoo de Eqidade e Fortalecimento da Escola Pblica

a criao e implantao do Fundef, que estabelece maior eqidade na distribuio dos recursos da educao garantindo, assim, condies efetivas para a recuperao dos salrios dos professores e para o resgate do prestgio social da carreira e assegura um investimento

16

17

O Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED), frum que articula as Secretarias de Educao dos Estados e do Distrito Federal, e a Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), tm sido importantes interlocutores do governo federal na promoo das polticas nacionais de educao bsica. Alguns Estados esto mais adiantados no desenvolvimento de ferramentas de avaliao para monitorar o desempenho do seu sistema de ensino e subsidiar as suas polticas educacionais. o caso de So Paulo, Minas Gerais e Paran.

18

mnimo anual por aluno, fixado em R$ 315,00 para 1999, a ser complementado pela Unio nos Estados em que este valor per capita no for alcanado18; o Programa Dinheiro na Escola, obedecendo poltica de descentralizao e promovendo o repasse automtico de recursos da quota federal do Salrio-Educao para escolas pblicas, o que garante maior eficincia na sua aplicao, alm de fortalecer a autonomia financeira da escola e incentivar a organizao e participao da comunidade na construo do projeto pedaggico e na gesto escolar19; a ampliao e descentralizao do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), assegurando a regularidade dos repasses para os Estados e municpios e maior transparncia na prestao de contas da aplicao dos recursos; o financiamento de aes focalizadas nas regies mais pobres do Pas e com maiores carncias na rea educacional, no mbito do Projeto Nordeste e do Fundescola, apoiando o desenvolvimento do ensino fundamental20, e do Programa Alfabetizao Solidria, que atende aos municpios com maiores taxas de analfabetismo, oferecendo oportunidade de escolarizao a jovens e adultos; o desenvolvimento de um moderno e eficiente sistema de informaes educacionais, abrangendo todos os nveis de ensino, que gera indicadores quantitativos e qualitativos para subsidiar as aes do Poder Pblico nas diferentes instncias da gesto educacional21 .

3.1.2 Polticas para a Melhoria da Qualidade da Educao Bsica

o aperfeioamento metodolgico e a consolidao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), que oferece referncias qualitativas sobre a efetividade das redes de ensino fundamental e mdio medida em funo do rendimento dos alunos e que identifica um conjunto de fatores que incide no processo da aprendizagem, subsidiando assim as polticas de melhoria da qualidade do ensino; a avaliao pedaggica qualitativa dos livros didticos e a elaborao e distribuio do Guia de Avaliao do Livro Didtico, que orienta a escolha do professor, enfrentando questes graves como a reproduo de erros conceituais e de enfoques discriminatrios e preconceituosos; a discusso, formulao e divulgao de referenciais e metas de qualidade por meio dos Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs) para o ensino fundamental; da Proposta Curricular

18

19

20

21

A Emenda Constitucional n 14, que instituiu este fundo, determina que os Estados e municpios devem aplicar no ensino fundamental pelos prximos dez anos, no mnimo, 60% dos recursos vinculados educao. Ou seja, devem ser destinados ao ensino obrigatrio 15% de todas as receitas estaduais e municipais, inclusive as provenientes de transferncias intergovernamentais. O Fundef constitudo, no mbito de cada unidade da Federao, por 15% dos recursos: do Fundo de Participao dos Estados (FPE); do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); da parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) devida aos Estados e ao Distrito Federal; da parcela do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) devida ao Distrito Federal, aos Estados e aos municpios; compensao financeira paga pela Unio aos Estados e aos municpios pela desonerao das exportaes Lei Complementar n 87, de 1996. Estes recursos so divididos entre o Estado e os seus municpios, de acordo com o nmero de matrculas nas respectivas redes de ensino fundamental. Do que couber a cada um, 60% pelo menos devem ser destinados ao pagamento dos professores que esto em sala de aula. Implantado em 1995, este programa repassou mais de R$ 1 bilho para cerca de 137 mil escolas nestes quatro anos, beneficiando em mdia 29 milhes de alunos por ano. O dinheiro pode ser aplicado nas seguintes aes: manuteno, conservao e pequenos reparos na unidade escolar; aquisio de material de consumo necessrio ao funcionamento da escola; capacitao e aperfeioamento de profissionais de educao e aquisio de material didtico-pedaggico. Estes dois programas so parcialmente financiados pelo Banco Mundial (BIRD). O Projeto de Educao Bsica para o Nordeste, que ser concludo neste ano, investiu nos ltimos seis anos cerca de R$ 800 milhes nos nove Estados da regio. O Fundo de Fortalecimento da Escola, que comeou a ser implementado em 1998, prev a aplicao de US$ 1,3 bilho nos prximos seis anos. Na primeira etapa, sero atendidas as Regies Norte e Centro-Oeste. A partir de 1999, o programa ser estendido Regio Nordeste. Este esforo foi consolidado com a reestruturao do Inep, em 1995. Com a mudana, efetivada por meio da Lei n. 2.448, de 14 de maro de 1997, o Inep foi fortalecido e recebeu novas atribuies, voltadas para a realizao dos censos educacionais e a implementao dos sistemas nacionais de avaliao. As informaes produzidas por estes levantamentos so amplamente disseminadas, tanto por meio das publicaes tradicionais quanto dos novos meios eletrnicos, especialmente na pgina que o Inep mantm na Internet (www.inep.gov.br).

19

para a Educao de Jovens e Adultos; do Referencial Curricular para a Educao Infantil e para a Educao Indgena, levando aos sistemas de ensino e s escolas subsdios que estimulam a renovao e atualizao dos currculos; a construo e divulgao de Referenciais para a Formao de Professores, com enfoque na formao de professores da educao infantil e das sries iniciais do ensino fundamental, orientando o debate sobre o novo perfil profissional exigido pela LDB e oferecendo subsdio para a tomada de decises polticas dos gestores de sistemas de ensino e das instituies formadoras; o Programa de Acelerao de Aprendizagem, que estimula e apia os esforos dos sistemas de ensino para promover a correo do fluxo, enfrentando assim um dos principais entraves melhoria da qualidade da educao que a incidncia de elevadas taxas de distoro idade/srie, cujas maiores causas so a repetncia e a evaso; o Programa TV Escola, que possibilita aos professores das escolas pblicas de ensino fundamental atualizao e capacitao em servio, alm de divulgar vdeos que podem ser utilizados no suporte para as atividades em sala de aula; o Programa Nacional de Informtica na Educao (Proinfo), que tem como meta permitir s escolas pblicas o acesso s novas tecnologias e que incentiva programas de capacitao de professores, atravs de uma rede de Ncleos de Tecnologias Educacionais (NTEs), executado em parceria com as Secretarias Estaduais de Educao; o desencadeamento da reforma da Educao Profissional que, ao estabelecer a sua desvinculao do ensino mdio, criou condies para a expanso da oferta, a flexibilizao dos currculos e a diversificao dos cursos de forma a adequ-los s novas demandas do mercado de trabalho; o desenho e a aprovao da reforma do ensino mdio, definindo diretrizes curriculares consentneas com as novas exigncias da sociedade da informao e do mundo do trabalho e estabelecendo os requisitos necessrios para que esse nvel de ensino possa se expandir com qualidade e cumprir o papel de terminalidade da educao bsica que lhe atribudo pela nova LDB; a implantao do Exame Nacional de Ensino Mdio (ENEM), com o objetivo de avaliar o desempenho do aluno ao trmino da escolaridade bsica, aferindo o desenvolvimento das competncias fundamentais ao exerccio da cidadania e oferecendo uma referncia para orientar suas escolhas futuras, tanto em relao ao mercado de trabalho quanto em relao continuidade dos estudos; o esforo permanente de mobilizao social e de construo de parcerias estratgicas, realizado por meio do programa Acorda, Brasil! Est na hora da Escola!, da campanha Toda Criana na Escola e de outras propostas mobilizadoras que contriburam para acelerar as mudanas.

3.1.3 Polticas de Expanso e Melhoria do Ensino Superior

a reorganizao do sistema de ensino superior (Decreto n 2.306/97), baseada nos princpios estabelecidos pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, assegurando, entre outras, as seguintes mudanas: diversificao institucional, criando as novas modalidades jurdicas dos Centros Universitrios e das Faculdades Integradas; estmulo expanso de vagas, conferindo maior liberdade para a criao de novos cursos por instituies no-universitrias que se destaquem pela qualidade do ensino medida em avaliaes peridicas; garantia do direito dos alunos de se informarem sobre as condies e o desempenho das instituies, tornando obrigatrio a publicao anual de catlogo geral sobre os cursos oferecidos, perfil do corpo docente e infra-estrutura disponvel (laboratrios, bibliotecas, etc.); a consolidao do sistema de avaliao do ensino superior mediante implantao do Exame Nacional de Cursos (ENC), tambm conhecido como Provo, e do fortalecimento das comisses de especialistas da Secretaria de Educao Superior para verificao das condies de oferta estabelecendo mecanismos transparentes para avaliar o ensino de graduao em todo o Pas e fornecendo novos parmetros para o recredenciamento de instituies e o reconhecimento de cursos; a elaborao das novas Diretrizes Gerais dos Currculos de Graduao mediante um amplo processo de debates iniciado no primeiro semestre de 1998, no qual foram envolvidas as
20

instituies de ensino superior, entidades acadmicas e organizaes profissionais22 orientada aos seguintes objetivos: expanso e melhoria na oferta de cursos; ampliao e integrao entre as vrias reas do conhecimento; flexibilizao curricular; combate evaso escolar e ampliao do espao de deciso do aluno na definio do seu currculo acadmico; criao da Gratificao de Estmulo Docncia (GED) a qual significou reajustes entre 20% e 50%, baseados na titulao, dedicao docncia, produo acadmica e desempenho docente benefcio estendido a todos os professores das instituies federais de ensino superior (IFES), estimulando a melhoria do ensino de graduao e a valorizao dos princpios da dedicao e do mrito acadmicos; incentivo titulao docente, mediante continuidade dos programas normais de apoio qualificao do magistrio para o ensino superior (Demanda Social, PICDT e Bolsa no Exterior), ampliao do programa de bolsas da Capes23 e adoo de poltica para o preenchimento de cargos nas IFES abertos pela aposentadoria precoce de professores, com a autorizao para realizao de 8.871 concursos no perodo de janeiro a abril de 1998, permitindo assim uma renovao de 21% sobre o total de professores efetivos e um aumento da proporo de doutores de 22% para 29% no quadro de docentes dessas instituies, mantendo-se inalterada a proporo de mestres e reduzindo-se a participao de especialistas (22% para 18%) e de graduados (18% para 15%); retomada dos investimentos na recuperao e melhoria da infra-estrutura das IFES, viabilizando a atualizao do acervo de livros para bibliotecas de graduao, implantao de redes de informao e aquisio de equipamentos para laboratrios de graduao e hospitais universitrios; definio dos critrios para o processo de escolha dos dirigentes universitrios e a composio dos rgos colegiados (Lei n 9.192/95), tornando-o mais transparente e democrtico, fortalecendo o papel do corpo docente na conduo dos destinos da universidade pblica, reservando categoria peso no inferior a 70% em qualquer das etapas de elaborao das listas; reformulao do sistema de avaliao da ps-graduao, estimulando a sua melhoria e expanso, com resultados bastante expressivos tanto em relao ao nmero de cursos que aumentou de 1.713 para 2.014, no perodo de 1994 a 1997 quanto do nmero de concluses anuais com um crescimento do nmero de titulados de 7.627 mestres e 2.081 doutores, em 1994, para 11.920 mestres e 3.620 doutores, em 199724. Inclui-se, ainda, na agenda das polticas de ensino superior, como uma das principais prioridades, a definio do marco legal que permitir implementar a plena autonomia, englobando os aspectos administrativos e financeiros, das universidades federais. A busca de consenso neste debate, que envolve questes muito complexas, crucial para que seja eliminado um dos maiores entraves ao desenvolvimento do sistema universitrio pblico. Como contrapartida autonomia, devero ser criados mecanismos que permitam sociedade exigir maior eficincia, transparncia e responsabilidade social das IFES. A liberao das amarras que engessam a gesto oramentria e de pessoal no setor pblico indispensvel para que as universidades pblicas ampliem a oferta de vagas, eliminando capacidade ociosa e melhorando as relaes aluno/professor e aluno/ funcionrio, at atingirem os padres dos melhores sistemas internacionais, sem que isso acarrete perda de qualidade. As diretrizes do MEC para o ensino superior, nos prximos quatro anos25, indicam como iniciativas mais urgentes, a curto e a mdio prazo, a adoo das seguintes medidas: implementar o novo processo

22

23

24

25

Foram recebidas mais de 800 sugestes que esto sendo analisadas e incorporadas proposta que dever ser encaminhada pelo MEC ao Conselho Nacional de Educao. O nmero de bolsas de mestrado, doutorado e ps-doutorado, concedidas pela Capes, cresceu de 16.902, em 1994, para 19.764, em 1997; no mesmo perodo, o nmero de bolsas no exterior cresceu de 1.535 para 1.996. A disposio da Capes de vincular a concesso de bolsas ao resultado dos cursos, medido em termos da titulao de mestres e doutores, teve impacto direto no crescimento do nmero de egressos registrado neste perodo. Avana, Brasil : proposta de governo Fernando Henrique Cardoso. Braslia : [s.n.], 1998. p. 125-130.

21

de recredenciamento das instituies de ensino, com base nos resultados das avaliaes e no sistema de indicadores de qualidade montado a partir dos dados atualizados anualmente pelo Censo do Ensino Superior; implantar a nova estrutura curricular, estimulando a flexibilizao dos currculos e a diversificao da oferta, inclusive com a criao dos cursos seqenciais previstos na LDB; reorganizar e ampliar o programa do crdito educativo, associando-o ao processo de avaliao das instituies privadas, combinando critrios de renda e desempenho escolar, a fim de beneficiar 15% dos alunos das instituies de ensino superior; estimular cursos a distncia e o uso de tecnologias de ensino para ampliar as oportunidades de ensino superior, sem prejuzo da qualidade do aprendizado.

3.2 O Impacto Redistributivo do Fundef

A principal reforma educacional promovida pelo Brasil na dcada de 90 o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), criado pela Emenda Constitucional n 14, de 1996, e implantado em 1 de janeiro de 1998. Esta poltica merece, pela sua importncia, ser destacada como paradigma do novo enfoque das polticas pblicas de educao, pois incide sobre trs variveis cruciais para a melhoria deste nvel de ensino: vincula a descentralizao do Ensino Fundamental e a diviso de encargos entre Estados e municpios redistribuio dos recursos com base no nmero de alunos atendidos pelas respectivas redes de ensino; garante um valor mnimo por aluno como mecanismo para reduzir os desnveis regionais e intra-estaduais, propiciando maior eqidade na distribuio dos recursos pblicos vinculados ao desenvolvimento do ensino fundamental; estabelece a destinao de, no mnimo, 60% dos recursos para o pagamento de salrio dos professores em efetivo exerccio, incentiva a adoo de planos de carreira e estimula investimentos na capacitao do magistrio. At a criao do Fundef, no havia qualquer correspondncia entre a partilha das receitas tributrias entre Estados e municpios e a diviso de encargos educacionais, especialmente na oferta do ensino fundamental obrigatrio. Portanto, no havia incentivo ao regime de colaborao preconizado pela Constituio e fortalecido pela LDB. Isso acarretava duas graves conseqncias: de um lado, favorecia a inobservncia da obrigatoriedade constitucional de aplicar 25%, no mnimo, das receitas resultantes de impostos, compreendida a proveniente de transferncia, na manuteno e desenvolvimento do ensino26; por outro lado, estabelecia acentuadas disparidades entre as redes estaduais e municipais de ensino, afrontando o princpio da eqidade na prestao de um servio bsico populao. Na prtica, observavam-se situaes de municpios ricos com poucos alunos em sua rede, pois as escolas estaduais supriam o atendimento e, no outro extremo, municpios pobres com muitos alunos e recursos insuficientes para garantir a oferta do ensino obrigatrio com mnimas condies de qualidade. O Fundef ataca uma das principais razes da ineqidade do sistema educacional brasileiro, que a m distribuio dos recursos. Esta distoro contribua para cristalizar as desigualdades regionais e os contrastes entre as redes pblicas de ensino fundamental, estaduais e municipais responsveis pelo atendimento de 32,4 milhes de alunos, de acordo com o Censo Escolar de 1998. Em seu primeiro ano de funcionamento, o Fundef redistribuiu um expressivo volume de R$ 13,3 bilhes27. Os Estados, que se encarregaram em 1998 por 59,3% das matrculas do ensino

26 27

Art. 212 da Constituio Federal. Os recursos que compem o Fundef, de acordo com o que estabelece a Emenda Constitucional n 14, so provenientes de 15% das seguintes fontes: Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); Fundo de Participao dos Estados (FPE); Fundo de Participao dos Municpios (FPM); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes (IPIexp); e ressarcimento aos Estados pela Desonerao de Exportaes, nos termos da Lei Complementar n 87/96 (Lei Kandir). Tambm fizeram parte do montante redistribudo pelo Fundef em 1998 os recursos repassados pela Unio que totalizaram R$ 524,2 milhes referentes complementao aos Estados que no alcanaram o valor mnimo por aluno/ano de R$ 315,00 Par, Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco e Piau.

22

fundamental pblico, ficaram com R$ 8,2 bilhes destes recursos (61,6%), enquanto os municpios, que atenderam 40,7% dos alunos, receberam R$ 5,1 bilhes (38,4%). De acordo com as estimativas para 1999, a participao dos municpios na diviso do bolo de recursos do Fundo deve aumentar para 43%, refletindo o acelerado processo de municipalizao do ensino fundamental. Nota-se, portanto, que o Fundef assegurou uma repartio bastante equilibrada dos recursos entre os Estados e municpios, corrigindo as distores existentes. As redes municipais foram as principais beneficirias, recebendo um significativo incremento de recursos, o que possibilitou expressiva melhoria dos valores por aluno/ano em relao situao anterior. Dos 5.506 municpios brasileiros, 2.703 obtiveram recursos adicionais, que totalizaram cerca de R$ 2 bilhes. Este conjunto de municpios responsvel pelo atendimento de 10,9 milhes de alunos. importante observar que dentro do universo dos municpios brasileiros, havia 2.159 (39%) que no dispunham de recursos suficientes para aplicar no ensino fundamental o valor por aluno/ano de R$ 315,00, fixado como piso nacional pela legislao do Fundef. Numa situao de penria ainda maior, encontravam-se 921 municpios cujo valor per capita se situava abaixo de R$ 150,00 por aluno/ano. Com os recursos injetados pelo Fundef nas redes de ensino destes 2.159 municpios, o valor por aluno/ano registrou um aumento mdio de 129%. Efeitos Financeiros do Fundef nos Municpios com Valor por Aluno/Ano Inferior a R$ 315,00 1998
Municpios Valor por Aluno/Ano R$ 1,00 (*) N % N % Alunos/97 Valor por Aluno/Ano (R$) Antes do Fundef (A) Com o Fundef (B) Receita Adicional Bruta (R$ milhes) Variao do valor % p/aluno (B/A) (B-A)

At 100 >100<=150 >150<=200 >200<=250 >250<=315 (**) Subtotal Outros Munic. Total Geral

308 5,6 613 11,1 474 8,6 370 6,7 394 7,1 2.159 39,2 3.347 60,8 5.506 100,0

1.740.209 14,0 2.192.551 17,6 2.006.045 16,1 1.193.002 9,7 1.125.758 9,0 8.257.565 66,4 4.178.963 33,6 12.436.528 100,0

77,84 124,25 178,44 225,78 281,36 163,72

324,91 335,46 437,09 389,31 405,74 375,29

429,9 463,1 518,8 195,1 140,0 1.746,9

247,07 211,21 258,64 163,54 124,38 211,57

317 170 145 72 44 129

Fontes: Recursos: Elaborao MEC/SEADE; Municpios: IBGE, Alunos: Censo Escolar. (*) Calculado, para cada municpio, pela diviso do valor da contribuio ao Fundef (15% do FPM, FPE, ICMS, IPIexp, e LC 87/96), pelo n total de alunos do ensino fundamental (valor anterior aos efeitos do Fundef). (**) O valor mnimo nacional por aluno/ano em 1998 de R$ 315,00.

O impacto redistributivo do Fundo foi mais efetivo nos municpios das Regies Nordeste e Norte, onde se concentravam as maiores carncias na rea educacional. Verificou-se tambm um significativo aporte de recursos em favor do conjunto dos municpios de oito regies metropolitanas do Pas, excludas as capitais de Estado, nas quais prevalece o atendimento oferecido pelas respectivas redes estaduais28 . Portanto, esta reforma trouxe maiores benefcios para as reas mais pobres do Pas, que apresentam maior nmero de crianas fora da escola e exibem os piores indicadores de qualidade no Ensino Fundamental. A melhoria no perfil da distribuio dos recursos proporcionada pelo Fundef tambm se traduziu em aumentos salariais para o magistrio, como decorrncia direta da obrigatoriedade imposta aos Estados e municpios de destinar pelo menos 60% dos recursos a esta finalidade. De acordo com

28

O Fundef proporcionou ganhos financeiros para as redes municipais de ensino das regies metropolitanas de Fortaleza (CE), Belm (PA), Vitria (ES), Recife (PE), Curitiba (PR), Rio de Janeiro (RJ), Natal (RN) e Porto Alegre (RS). Nas regies metropolitanas de Belo Horizonte e So Paulo, o impacto do Fundo foi atenuado pela predominncia da oferta de matrcula nas respectivas redes estaduais, verificando-se transferncia de recursos dos municpios para o governo do Estado.

23

uma pesquisa realizada pelo MEC, a remunerao mdia do magistrio pblico aumentou 12,9%, na mdia nacional, entre dezembro/97 e agosto/98, considerando-se as redes estaduais e municipais de ensino e todos os nveis de formao e todas as jornadas de trabalho. Quando se desdobra os dados por dependncia administrativa, verifica-se que os ganhos salariais mdios foram maiores nas redes municipais (18,4%) em comparao com as redes estaduais (7,7%). Do ponto de vista regional, o aumento mdio mais expressivo foi registrado nas redes municipais do Nordeste (49,6%). Outra importante mudana induzida pelo Fundef foi a melhoria do perfil do magistrio do Ensino Fundamental pblico. Entre 1997 e 1998, o nmero de professores leigos, em suas distintas categorias, sofreu uma acentuada reduo. De fato, ocorreu no ltimo ano uma diminuio de 26% no nmero de professores com o 1 grau incompleto e de 38% para os professores com formao de nvel mdio, em magistrio. Ao mesmo tempo, aumentou a participao dos professores com melhor nvel de escolaridade com 2 grau magistrio e licenciatura plena. Esta tendncia, que j vinha sendo registrada pelos ltimos Censos Escolares, acelerou-se com a implantao do Fundef, constituindo-se um dos seus resultados mais expressivos. Finalmente, merece registro o efeito positivo produzido pelo Fundo sobre a expanso da matrcula do Ensino Fundamental29. O critrio de redistribuio dos recursos baseado no nmero de alunos atendidos pelas redes municipais e estaduais estimulou, por si s, o esforo dos sistemas de ensino para matricular todas as crianas em idade escolar. Com isso, registrou-se um crescimento de 6%, de 1997 para 1998, no total de matrculas do ensino fundamental pblico. Em termos absolutos, o nmero de alunos aumentou de 30,5 milhes, em 1997, para 32,4 milhes, em 1998. A matrcula cresceu de forma mais acentuada nas Regies Nordeste (12,1%) e Norte (7,7%), que apresentavam os maiores dficits de cobertura no ensino obrigatrio. Outro fenmeno associado dinmica desencadeada pelo Fundef tem sido a acelerada municipalizao do Ensino Fundamental. Entre 1997 e 1998, a matrcula das redes municipais deu um salto de 21,5%, passando de 12,4 milhes de alunos para 15,1 milhes. No mesmo perodo, a matrcula das redes estaduais sofreu uma reduo de 4,6%, com um decrscimo no nmero de alunos de 18,1 milhes para 17,3 milhes. As maiores taxas de crescimento da matrcula nas redes municipais foram registradas nas Regies Norte (40,2%) e Nordeste (22,1%). Este desempenho reflete tanto o processo de municipalizao de escolas, mais acentuado nessas regies, quanto o esforo de matricular novos alunos. Ao incentivar os municpios a assumirem maior compromisso com o ensino fundamental, j era esperado que o Fundef produziria uma retomada do processo de descentralizao que havia estagnado na dcada de 90, depois do forte impulso dos anos 80.

3.3 Novas Perspectivas para a Educao Bsica

Em seu conjunto, os resultados alcanados pelo Fundef no seu primeiro ano de funcionamento sugerem que esta reforma alcanou seus principais objetivos. Do ponto de vista redistributivo, produziu-se uma evidente melhoria tanto em termos de assegurar maior eqidade quanto de garantir maior transparncia e eficincia na gesto dos recursos da educao30 . Tambm houve reflexo positivo na elevao do nvel salarial do magistrio e no aumento de gastos em atividades de capacitao docente, transporte escolar, reforma e ampliao de escolas e aquisio de equipamentos e materiais didticos. Constata-se, portanto, que o Fundef inaugurou uma nova etapa no processo de desenvolvimento do ensino fundamental, oferecendo respostas para alguns

29

30

Este efeito foi potencializado pelo Programa Toda Criana na Escola, lanado pelo MEC no segundo semestre de 1997, com o objetivo de articular os esforos das trs esferas de governo e mobilizar a sociedade para garantir a universalizao do atendimento escolar na faixa etria de 7 a 14 anos. Esta campanha teve seu apogeu na Semana Nacional da Matrcula, realizada no perodo de 7 a 14 de fevereiro de 1998 e que deixou um saldo aproximado de 700 mil matrculas. Os recursos do Fundef so movimentados em conta bancria exclusiva, o que favorece a fiscalizao pelas cmaras e assemblias legislativas e pelos tribunais de contas. Alm disso, a Lei n 9.424/96 exige que seja institudo, em cada esfera de governo, um Conselho de Acompanhamento e Controle Social sobre a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do Fundo. Pesquisa realizada pelo MEC, em agosto de 1998, indicou que 80,6% dos municpios j haviam criado e instalado este conselho.

24

dos seus principais dilemas. Com prazo de vigncia de dez anos, os resultados iniciais desta reforma devero ser ampliados e consolidados nos prximos anos, sinalizando assim perspectivas alentadoras para a educao bsica. Todas essas aes convergem para o mesmo objetivo estratgico: construir um sistema pblico de ensino democrtico e com qualidade, capaz de dar suporte ao desenvolvimento sustentvel do Pas no sculo XXI. Os avanos nesta direo foram bastante significativos na dcada de 90, desenhando um novo cenrio para a educao brasileira, conforme evidenciam os indicadores apresentados e analisados na seo anterior. No entanto, preciso que tambm se reconhea que a herana do passado ainda exerce um peso muito grande, sobretudo em face das demandas represadas pela omisso do Estado ao longo de vrias dcadas. Para que o Brasil supere o atraso acumulado e, simultaneamente, acerte o passo com a modernidade, exigem-se elevados investimentos pblicos na educao bsica e a continuidade das polticas em curso. O saldo positivo das polticas nacionais de educao bsica na ltima dcada deve-se principalmente ao nvel de articulao alcanado entre o governo federal, os Estados e os municpios. Outro fator importante, que vem contribuindo para dar visibilidade s reformas, tem sido o crescente espao ocupado pelos temas educacionais nos meios de comunicao, fomentando maior participao da sociedade no debate sobre as polticas pblicas e o desempenho das instituies de ensino. A divulgao atualizada dos indicadores e resultados das avaliaes nacionais contribuiu para chamar a ateno da mdia e prender o interesse da opinio pblica31. No prximo item, discute-se o impacto das avaliaes sobre os sistemas de ensino e a sua validade como mecanismo para induzir polticas de melhoria da qualidade da educao.

31

O espao dedicado pela imprensa cobertura do tema Educao registrou um aumento de mais de 300% no primeiro semestre de 1998 em relao ao mesmo perodo do ano anterior, de acordo com a Pesquisa ANDI Infncia na Mdia. Com isso, pela primeira vez, o assunto atingiu a primeira posio entre os temas mais abordados desde que este acompanhamento comeou a ser realizado, em junho de 1996. A pesquisa, realizada pela Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI), em parceria com o Instituto Ayrton Senna e o Unicef, abrangeu 51 jornais de todas as regies do Pas e oito revistas de circulao nacional.

25

26

A Avaliao como Indutor da Melhoria da Qualidade do Ensino

Na dcada de 90, especialmente nos ltimos quatro anos, a avaliao educacional assumiu um lugar de grande destaque na agenda das polticas pblicas de educao no Brasil, acompanhando uma tendncia que j vinha sendo seguida por diferentes pases desde os anos 70. Hoje, existe slido e elevado grau de consenso entre os gestores, educadores e especialistas sobre a relevncia dos sistemas de avaliao para orientar as reformas educacionais e, sobretudo, para induzir polticas de melhoria da qualidade do ensino. Por essa razo, tem havido uma preocupao cada vez maior em aperfeioar os mecanismos de monitoramento do desempenho dos sistemas de ensino, com foco centrado na aprendizagem dos alunos e nos diferentes fatores associados ao rendimento escolar. A convergncia em torno da importncia estratgica de se investigar com maior profundidade os nveis de qualidade da educao, bem como das variveis que incidem sobre os resultados do processo educativo, tem feito com que a avaliao educacional seja escolhida, por diferentes fruns, como rea prioritria de cooperao multilateral para o desenvolvimento educacional. Com o apoio de associaes e organismos internacionais, tm prosperado diversos projetos que promovem estudos internacionais comparados, com o objetivo de gerar informaes para apoiar as decises governamentais em poltica educacional32. Esta cooperao tende a se alargar, no mbito hemisfrico, a partir da implementao do Plano de Ao em Educao aprovado pela ltima reunio dos chefes de Estados da Cpula das Amricas, realizada em Santiago, Chile (1998). Por sugesto do Brasil, incorporou-se ao documento proposta de desenvolvimento de um projeto interamericano de avaliao educacional, com o objetivo de promover e fortalecer os sistemas nacionais de avaliao, facilitando o intercmbio de experincias e a gerao de padres que permitam comparar o desempenho dos alunos33.

4.1 O Desenvolvimento de Sistemas Nacionais de Avaliao

Nos ltimos quatro anos, o MEC deu grande nfase poltica de avaliao educacional, assumindo a responsabilidade atribuda pela LDB de assegurar processo nacional de avaliao

32

33

Em 1997, o Brasil participou do Primeiro Estudo Internacional Comparado realizado pelo Laboratrio Latinoamericano de Avaliao da Qualidade da Educao, vinculado Oficina Regional de Educao para Amrica Latina e o Caribe (OREALC/Unesco). Este estudo, do qual participaram 13 pases da regio, teve como objetivo avaliar os nveis de aprendizagem em Linguagem e Matemtica e os fatores associados, de alunos de 3 e 4 sries da escola primria. Outra iniciativa em andamento, da qual o Brasil participa, o Programa para a Avaliao Internacional de Estudantes (PISA), coordenado pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Este projeto, que envolve cerca de 30 pases, tem como finalidade avaliar o desempenho de alunos de 15 anos de idade, produzindo indicadores sobre a efetividade dos sistemas educacionais. Sero aplicadas trs baterias de testes, a cada trs anos, sendo a primeira no ano 2000. Os recentes acordos de cooperao bilateral na rea educacional firmados pelo Brasil com os EUA e a Inglaterra tambm definem a avaliao como uma das reas de maior interesse para o desenvolvimento de parcerias e de cooperao tcnica.

27

do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino34. Os avanos obtidos nesta rea so dignos de nota, destacando-se os seguintes resultados: a consolidao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB); a implantao do Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM) e do Exame Nacional de Cursos (ENC); e, por fim, a reformulao do sistema de avaliao da ps-graduao. O SAEB uma avaliao em larga escala, por amostragem, aplicada em alunos da sries de final de ciclo do Ensino Fundamental (4 e 8 sries) e do Ensino Mdio (3 srie). Alm de medir o desempenho escolar, o SAEB tambm levanta informaes sobre o perfil socioeconmico e cultural dos alunos, bem como sobre os seus hbitos de estudo. Outro conjunto importante de variveis produzido por meio da aplicao de questionrio a professores (sobre o perfil e prticas pedaggicas) e a diretores (sobre o perfil e prticas de gesto escolar). Completam ainda essa abrangente pesquisa dados sobre equipamentos disponveis e as caractersticas fsicas e de conservao das escolas. Estas informaes, que abarcam as principais dimenses do processo de ensino e aprendizagem, permitem contextualizar o desempenho alcanado pelos alunos e identificar fatores a ele associados. O ENEM iniciativa que completa os instrumentos de avaliao criados pelo MEC para induzir e orientar os esforos de melhoria da qualidade da educao nos diferentes nveis de ensino35 articula-se com nova proposta de Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Mdio, aprovada pelo Conselho Nacional de Educao, por meio da Resoluo n 15/98. Seu objetivo principal avaliar o desempenho do aluno ao trmino da escolaridade bsica36. Trata-se, portanto, de uma proposta avanada, tanto no que se refere ao seu carter transdisciplinar, quanto na sua nfase no perfil de sada dos egressos do ensino mdio, fortalecendo assim o carter terminativo desse nvel de ensino. Enquanto o SAEB tem como objetivo avaliar os sistemas de ensino, o ENEM oferece uma avaliao do desempenho individual, fornecendo parmetros para o prosseguimento dos estudos ou para ingresso no mercado de trabalho. Por isso, o ENEM voluntrio e seu pblico-alvo so os concluintes e egressos do ensino mdio. Implantado em 1996, o Provo j avaliou dez cursos de graduao Direito, Administrao, Engenharia Civil, Engenharia Qumica, Engenharia Mecnica, Medicina Veterinria, Odontologia, Letras, Matemtica e Jornalismo e tem sustentado um debate intenso sobre as deficincias do ensino superior no Pas e estimulado as instituies a investirem na qualificao do corpo docente e na melhoria das instalaes fsicas, buscando assim elevar o padro de qualidade dos cursos oferecidos. Este Exame obrigatrio, por lei, para todos os estudantes que esto concluindo os cursos de graduao avaliados a cada ano. Apesar da visibilidade alcanada, o Provo no o nico instrumento de avaliao externa utilizado pelo MEC para avaliar os cursos e as instituies de educao superior conforme determina a Lei n 9.131/95. O sistema de avaliao da graduao abrange uma bateria complexa de indicadores, que inclui resultados das avaliaes e dados coletados pelo Censo do Ensino Superior. Alm disso, o MEC vem realizando, por meio das comisses de especialistas da Secretaria de Educao Superior (SESu), uma avaliao in loco das condies de oferta dos cursos de graduao37.

34 35

36

37

Cf. Art. 9, inciso VI, da Lei n 9.394, de 24 de dezembro de 1996. A primeira aplicao do ENEM aconteceu no dia 30 de agosto de 1998, em 184 municpios brasileiros, incluindo todas as capitais, com a participao de 115.221 candidatos. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. Exame Nacional do Ensino Mdio : documento bsico. Braslia, 1998. Estas comisses de especialistas, por rea, tm priorizado a visita aos cursos que no foram bem avaliados pelo Provo, justamente com o objetivo de identificar as deficincias que prejudicaram o rendimento mdio dos alunos. As comisses analisam a qualificao do corpo docente, a organizao didtico-pedaggica e as instalaes fsicas. J foram visitados 811 cursos. O resultado destas averiguaes tambm ser incorporado ao sistema de indicadores que passar a orientar o processo de recredenciamento das instituies e de autorizao de cursos.

28

O sistema de avaliao da ps-graduao o mais tradicional e consolidado entre os mecanismos desenvolvidos pelo MEC para avaliar os diferentes nveis de ensino. Essa prtica avaliativa contribuiu em grande parte para que o Brasil lograsse criar um sistema de psgraduao diversificado e reconhecido internacionalmente pelo padro de qualidade alcanado. Apesar de respeitado, o modelo de avaliao da ps-graduao foi perdendo, com o passar do tempo, sua capacidade de discriminar os programas de acordo com a escala de classificao utilizada. Como uma proporo muito elevada dos cursos detinha conceitos A e B, j no era possvel identificar quais os programas que realmente possuam nvel de excelncia acadmica comparvel internacionalmente. Por isso, este sistema foi objeto de uma avaliao externa, realizada por especialistas internacionais, com a participao ativa da comunidade acadmica brasileira. A partir deste diagnstico, a Capes liderou um processo de reformulao do sistema de ps-graduao, implantando uma nova escala classificatria, apoiada em critrios mais rigorosos. Na prtica, tratou-se de ajustar o sistema ao novo estgio de desenvolvimento da ps-graduao. Embora sejam ainda bastante recentes, sobretudo quando comparados com a tradies de outros pases nesta rea, os sistemas nacionais de avaliao em desenvolvimento no Brasil so inovadores em vrios aspectos, tanto metodolgicos quanto institucionais. Representam, portanto, passos importantes para melhorar as informaes disponveis acerca da aprendizagem dos alunos nos diferentes nveis de ensino e, sobretudo, para introduzir uma cultura avaliativa nas diferentes instncias educativas. A repercusso alcanada pelos resultados dessas avaliaes na mdia contribuiu ainda para introduzir na agenda pblica a preocupao com a melhoria da qualidade da educao. Os sistemas de avaliao em larga escala, como o SAEB, ajudam a buscar respostas para algumas das principais indagaes com que se deparam os tomadores de decises em poltica educacional, permitindo identificar prioridades e alternativas para aumentar a eficcia das aes e otimizar os investimentos no setor. Neste sentido, estas pesquisas procuram avaliar o que os alunos efetivamente aprendem, indicar o que se deve esperar que os alunos aprendam em sua trajetria escolar luz dos currculos propostos e identificar quais so os fatores escolares ou extra-escolares que favorecem ou limitam a aquisio das competncias esperadas. Observa-se, portanto, que os sistemas de avaliao podem cumprir um papel importante quando logram estabelecer uma estreita articulao com o esforo das redes de ensino para prover educao de qualidade. Entre as razes que justificam a importncia que vem sendo dada realizao de estudos peridicos sobre a aprendizagem dos alunos e sobre os fatores associados que a condicionam, podem ser destacados38: a competitividade internacional no campo econmico e o impacto das mudanas tecnolgicas na produo passaram a exigir que as pessoas alcancem melhores e mais elevados nveis de escolaridade; a qualidade da educao (considerando os seus elementos de eqidade, eficincia e excelncia) uma meta perseguida pela maioria dos pases e que pode ser permanentemente avaliada e monitorada com base em dados objetivos; a crescente autonomia e descentralizao dos sistemas de ensino torna necessria a criao de sistemas nacionais de avaliao que permitam contrastar os resultados com um padro mnimo de qualidade, orientando as polticas de correo das desigualdades regionais; a integrao regional, no mbito do Mercosul, e a globalizao requerem maior homogeneidade educacional para assegurar uma insero autnoma e competitiva do Pas; o crescimento dos gastos pblicos em educao e a mobilizao da sociedade para exigir maior accountability das instncias administrativas e das escolas estabelecem a necessidade de que se tenha em conta outros indicadores educacionais alm do rendimento escolar.

38

Laboratrio Latino-americano de Avaliao e Qualidade da Educao. Estrutura, metodologia e implementao da investigao dos fatores associados no Primeiro Estudo Internacional Comparado. Documento apresentado na 6 Reunio de Coordenadores Nacionais Havana, Cuba, 17 a 19 de maro de 1999.

29

4.2 O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB)

Dentro deste contexto de desafios, o Brasil se props a desenvolver, na dcada de 1990, um sistema nacional de avaliao capaz de produzir informaes sobre o desempenho da educao bsica em todo o Pas, abrangendo as diferentes realidades dos sistemas estaduais e municipais de ensino. A partir desta proposta, surgiu o SAEB, cujo objetivo avaliar a efetividade dos sistemas de ensino, com enfoque na qualidade, eficincia e eqidade. Sua aplicao feita em uma amostra nacional de alunos representativa do Pas e de cada uma das 27 unidades da Federao39 . No primeiro ciclo do SAEB, em 1991, aderiram 23 Estados. Somente a partir de 1995, tornou-se de fato um sistema nacional, com a adeso de todos os Estados e todas as redes de ensino estaduais, municipais e particular. A participao continua sendo voluntria, o que revela que os dirigentes dos sistemas de ensino reconheceram a importncia desta ferramenta para monitorar as polticas educacionais. Desde a sua criao, as caractersticas gerais do SAEB, tanto em termos de objetivos, quanto de estrutura e concepo, mantiveram-se constantes. No entanto, a partir de 1995, foram implementadas importantes mudanas metodolgicas, sobretudo com o objetivo de estabelecer escalas de proficincia por disciplina, englobando as trs sries avaliadas, o que permite ordenar o desempenho dos alunos em um continuum. Isso possibilitado pela aplicao de itens comuns entre as sries e a transformao das escalas de cada disciplina para a obteno de uma escala comum.

4.3 Principais Resultados e Tendncias Apontadas pelo SAEB/97

Os resultados do SAEB/97, que confirmam tendncias identificadas em pesquisas anteriores, apontam uma baixa efetividade do ensino e da aprendizagem nas trs disciplinas avaliadas Lngua Portuguesa, Matemtica e Cincias. Alm disso, indicam que o descompasso entre o que proposto pelos currculos e o desempenho real dos alunos se acentua a partir das sries finais do ensino fundamental e durante o ensino mdio. Assim, constata-se que a educao bsica no Brasil apresenta como principais caractersticas: A. Heterogeneidade dos sistemas de ensino a proficincia mdia dos alunos apresenta acentuados desnveis regionais, como tambm intra-estaduais; a heterogeneidade grande dentro de cada Estado e no interior de um mesmo sistema de ensino, refletindo as profundas desigualdades existentes nas condies de oferta; tambm se observam grandes diferenas entre as mdias de proficincia da zona urbana e as da zona rural, sempre inferiores em todo o Pas40; este quadro sugere que o sistema educacional atue como mecanismo que refora as desigualdades, pois as regies mais pobres apresentam desempenhos mais baixos, o que significa a oferta de oportunidades de aprendizagem menos efetivas do que aquelas proporcionadas aos alunos das regies mais desenvolvidas, que apresentam desempenhos mais altos; B. Descompasso entre currculo proposto e desempenho dos alunos os resultados obtidos confirmam a pouca efetividade do currculo proposto ou indicado, revelando que o mesmo no est sendo aprendido de forma satisfatria, pois pequeno o nmero de alunos que apresentam um desempenho prximo do que seria desejvel em relao proposta curricular; esse descompasso pode estar acontecendo devido s diferenas existentes entre o currculo proposto e o efetivamente ensinado, o que sugere que o currculo proposto ainda est ausente nas salas de aula; C. Distoro idade/srie repercute negativamente no aproveitamento do aluno confirmando resultado de levantamentos anteriores, o SAEB/97 apontou uma acentuada queda da mdia de proficincia medida que se amplia a diferena entre a idade do aluno e a considerada ideal para a srie freqentada, fenmeno que se repetiu em todas as sries e em todas as disciplinas avaliadas; D. Associao entre o desempenho dos alunos e o nvel de escolaridade dos professores o SAEB/97 indica que o desempenho mdio dos alunos maior quando aumenta o nvel de

39

40

O SAEB/97 contou com a participao de 167.196 alunos distribudos em 5.659 turmas de 1.933 escolas pblicas e privadas. Tambm participaram da pesquisa 13.267 professores e 2.302 diretores. Em 1999, a amostra do SAEB dever ser ampliada para cerca de 300 mil alunos, 20 mil professores e 6 mil diretores. A disparidade regional to acentuada que, na 4 srie do ensino fundamental, em Matemtica e Lngua Portuguesa, os alunos da zona rural da Regio Sul superam a mdia alcanada pelos alunos da zona urbana da Regio Norte.

30

escolaridade do professor; o mais surpreendente, porm, foi observar que a mdia da proficincia dos alunos que tm professores de nvel superior, mas que no possuem cursos de Licenciatura, supera a mdia dos alunos cujos professores so licenciados, fenmeno constante em todas as sries e disciplinas avaliadas; E. Grau de escolarizao dos pais influencia desempenho dos alunos nota-se uma tendncia de crescimento das mdias de proficincia dos alunos medida que se eleva o grau de escolarizao do pai e da me, em todas as sries e disciplinas, nas trs redes de ensino; estes resultados refletem, em grande medida, a associao existente entre as condies socioeconmicas da famlia e a proficincia dos alunos. A associao entre a escolaridade do professor e o desempenho dos alunos, apontada pelo SAEB, evidencia mais uma vez a importncia das polticas de formao inicial e continuada do magistrio para a melhoria dos resultados do processo de ensino-aprendizagem. importante notar que o ganho no rendimento dos alunos se mantm ascendente medida que se eleva o grau de escolaridade do professor, em todas as sries e disciplinas avaliadas, at o nvel superior. Outra relao relevante aparece quando o nvel de escolaridade do professor associado com o tempo de experincia no magistrio e contrastado com o desempenho dos alunos. Observa-se, por exemplo, que os alunos cujos professores possuem nvel universitrio com mais de 10 anos de experincia e freqentaram cursos de capacitao/aperfeioamento na rea em 1997, tiveram os mais altos rendimentos, em todas as disciplinas, principalmente no Ensino Fundamental. Comparando o rendimento deste grupo com aqueles alunos cujos professores no possuem nvel universitrio, com at dez anos de experincia e que no realizaram cursos de capacitao/aperfeioamento em 1997, foram apresentados aumentos em proficincia em todas as disciplinas, principalmente em Lngua Portuguesa, aumentos estes, que atingiram 22%, 24% e 18% nas 4 e 8 sries do Ensino Fundamental e 3 srie do Ensino Mdio, respectivamente. Nota-se, portanto, que embora o nvel de escolaridade do professor e a sua experincia no magistrio influenciam positivamente o desempenho dos alunos, a formao continuada por meio de cursos de capacitao e aperfeioamento tem um peso importante. Em relao ao perfil do aluno, confirmando resultados de outras pesquisas, a varivel que parece exercer maior influncia na proficincia mdia alcanada a idade. Esta anlise leva em conta como idade ideal para 4 e 8 sries do Ensino Fundamental e 3 srie do Ensino Mdio 10, 14 e 17 anos, respectivamente. Observa-se que, medida que se amplia a diferena entre a idade do aluno e idade ideal para srie freqentada, diminui o seu rendimento em Matemtica e Lngua Portuguesa e Cincias (Biologia, Fsica e Qumica para 3 srie do Ensino Mdio). Dessa forma, verifica-se que a queda da mdia de proficincia aparece associada ao aumento da distoro idade-srie em todas as disciplinas avaliadas.

Proficincia Mdia dos Alunos segundo a Escolaridade do Professor, por Srie e Disciplina Brasil, 1997 4 srie M At Ensino Mdio - Magist. Ensino Mdio - outros Superior - Licenciatura Superior - outros Ps-Graduao 181 187 194 208 196 L 158 165 170 180 179 C 176 177 187 195 193 M 228 235 248 254 269 8 srie L 212 242 248 260 256 C 231 239 251 255 252 M 293 303 303 313 322 3 srie L 282 263 290 308 299 Q 281 295 292 321 323 F 286 295 287 306 328 B 264 283 294 301 323

Escolaridade

Fonte: MEC/INEP/DAEB Legenda: M: Matemtica; L: Lngua Portuguesa; C: Cincias; Q: Qumica; F: Fsica; B: Biologia.

31

Proficincia Mdia dos Alunos segundo a Escolaridade do Professor, Tempo de Experincia no Magistrio e Realizao de Cursos na rea em 1997, por Srie e Disciplina - Brasil, 1997
EscolariTempo de Cursos dade do experincia em Professor no magistrio 1997? Inferior a Nvel Universitrio Nvel Universitrio 10 >10 10 >10 Sim No Sim No Sim No Sim No 4 srie M 180 173 188 177 191 181 203 193 L 153 149 171 152 170 167 181 159 C 174 172 181 175 185 186 194 185 8 srie M 237 224 248 239 248 243 257 254 L 222 210 241 231 245 246 260 249 C 245 235 230 223 253 248 258 245 M 309 285 312 321 304 299 313 309 3 srie L 276 251 299 264 289 293 296 297 Q 297 292 302 270 299 292 295 320 F 284 272 352 312 297 306 308 316 B 276 285 301 299 290 322 296

Fonte: MEC/INEP/DAEB Legenda: M: Matemtica; L: Lngua Portuguesa; S: Cincias; Q: Qumica; F: Fsica; B: Biologia.

A partir do SAEB/95, os resultados tm mostrado que alunos que cursam uma srie com idade superior considerada ideal tm maiores probabilidades de apresentar diminuio no seu desempenho. Algumas das hipteses explicativas desse fenmeno dizem que o fato de os alunos cursarem uma srie na idade adequada possibilita-lhes uma srie de vantagens de ordem psicolgica, emocional, fsica e pedaggica. Em relao ao aspecto pedaggico, ressaltam a utilizao, pelos professores, de metodologias e materiais de ensino prprios idade ideal e, portanto, inadequados para um alunado que apresenta elevadas taxas de distoro idade/srie. Este ltimo aspecto merece ser profundamente discutido por aqueles que trabalham com a formao de professores e os que elaboram e produzem materiais de ensino. Parece ser do senso comum que a formao de professores, a produo e a seleo de materiais de ensino devam ser compatveis e adequadas realidade dos alunos, uma vez que o sistema educacional brasileiro apresenta uma das maiores taxas de distoro idade/srie do mundo, conforme demonstrado anteriormente.

4.3.1 Resultados Comparados do SAEB/95 e SAEB/97

A anlise comparada dos resultados do SAEB dos anos de 1995 e 1997 propicia, pela primeira vez no Brasil, a possibilidade de avaliar os progressos ocorridos em relao aprendizagem dos alunos nos diferentes sistemas de ensino. Constatou-se, a exemplo da experincia internacional, que o intervalo de dois anos muito pequeno para que apaream diferenas significativas no desempenho dos alunos. Algumas tendncias importantes, no entanto, foram verificadas. Antes de examin-las, porm, cabe fazer dois esclarecimentos metodolgicos e uma ressalva. O procedimento utilizado para a construo da escala nica que possibilita esta comparao dos resultados do SAEB/95 e SAEB/97 foi o de determinao conjunta dos parmetros estatsticos de todos os itens de provas utilizados nesses dois ciclos, por meio de um processo denominado calibrao. Isso permitiu obter uma escala nica para as disciplinas de Lngua Portuguesa e Matemtica, com os resultados dos dois anos41. O segundo aspecto que deve ser levado em conta que, como o programa estatstico utilizado neste estudo diferente daquele utilizado na anlise dos resultados especficos do SAEB/97 apresentados no item anterior as mdias de proficincia obtidas para os dois ciclos que esto sendo comparados (1995 e 1997), a seguir analisadas, tm valores absolutos diferentes dos resultados do SAEB/97. No entanto, os dois conjuntos de resultados apresentam comportamento extremamente semelhante, indicando que as tendncias observadas nos dois casos foram as mesmas. Convm ressalvar, por fim, que estas comparaes exigem cautela, uma vez que foram implementadas algumas mudanas na definio da amostra da populao de alunos no SAEB/97
41

Os dados foram analisados com base na Teoria de Resposta ao Item por meio da utilizao de softwares especficos. Nesse estudo a calibrao foi feita atravs do software estatstico Bilog-MG (Zimowski, Muraki, Mislevy & Bock, 1996). necessrio, entretanto, ressaltar que, como a Teoria de Resposta ao Item envolve modelos probabilsticos de estimao, usual acontecer pequenas variaes nos resultados da calibrao, que so atribudas s diferenas de estimativas subjacentes ao modelo utilizado.

32

em relao ao SAEB/95. Em 1997, foram excludos do universo os alunos de turmas multisseriadas e das escolas federais, bem como os estudantes das escolas rurais da Regio Norte e os alunos da 3 srie do Ensino Mdio matriculados em cursos profissionalizantes. Em decorrncia dessas excluses, em alguns casos, as variaes nas mdias de proficincia podem ser atribudas s alteraes das caractersticas das amostras e no a mudanas reais de desempenho. Feitas essas observaes, podem ser destacadas duas tendncias positivas com base na comparao entre os resultados do SAEB/97 e os do SAEB/95: de um lado, evidenciou-se uma melhoria do desempenho dos alunos da Regio Nordeste e de alguns Estados que nos ltimos anos avanaram nas reformas educacionais como Paran, Minas Gerais, Santa Catarina e Rio Grande do Sul; de outro lado, a relativa estabilidade das mdias de proficincia das demais unidades da Federao indica que a acelerada expanso do ensino fundamental e do ensino mdio verificada no perodo mais recente no se deu custa do rebaixamento da qualidade42 . Posio das Unidades da Federao em Relao Variao da Mdia de Proficincia em Matemtica - 1995-1997 Variao das mdias entre 1995 e 1997 Srie Queda da Mdia (diminuio estatisticamente significativa) RR, DF Estabilidade (diferena estatisticamente no significativa) BR, N, NE, SE, S, CO RO, AC, AM, PA, AP, TO, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA, MG, ES, RJ, SP, PR, SC, RS, MS, MT, GO BR, N, SE, S, CO RO, AC, AM, PA, AP, TO, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA, MG, ES, RJ, PR, RS, MT, GO BR, N, SE, CO RO, AC, AM, RR, PA, AP, TO, MA, PB, AL, SE, ES, RJ, SP, PR, MT, GO, DF Aumento da Mdia (aumento estatisticamente significativo)

4 EF

8 EF

RR, SP, DF

NE SC, MS

3 EM

NE, S PI, CE, RN, PE, BA, MG, SC, RS, MS

Fonte: MEC/INEP/DAEB

Posio das Unidades da Federao em Relao Variao da Mdia de Proficincia em Lngua Portuguesa - 1995-1997 Variao das mdias entre 1995 e 1997 Srie Queda da Mdia (diminuio estatisticamente significativa)
CO RJ, GO, DF

Estabilidade (diferena estatisticamente no significativa)

BR, N, NE, SE, S RO, AC, AM, RR, PA, AP, TO, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA, ES, SP, PR, RS, MS, MT N, S, CO AC, AM, RR, PA, AP, TO, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA, MG, RJ, PR, SC, RS, MS, MT, GO, DF N, S, CO RO, AC, AM, RR, PA, AP, TO, MA, CE, RN, PB, AL, SE, BA, ES, RJ, PR, SC, RS, MS, MT, GO, DF

Aumento da Mdia (aumento estatisticamente significativo)

MG

4 EF

8 EF

BR, SE ES, SP

NE RO NE PI, PE, MG

3 EM

BR, SE SP

Fonte: MEC/INEP/DAEB

42

CASTRO, Cludio de Moura. O ensino melhorou ou travou? Veja, 27 jan. 1999. p. 20.

33

4.4 O Impacto do SAEB nas Polticas e Aes Educacionais

Uma das principais evidncias do impacto do SAEB como mecanismo permanente para a melhoria do ensino e a importncia dos seus resultados para subsidiar a formulao de polticas tem sido a rpida expanso dos programas de acelerao de aprendizagem, que atacam uma das principais causas associadas ao baixo rendimento dos alunos, que a distoro idade/srie. De fato, a forte correlao demonstrada pelo SAEB/95 e confirmada pelo SAEB/97 entre o nvel de proficincia mdia dos alunos e a idade estimulou uma reao dos sistemas de ensino, que inclui a adoo de medidas para derrubar as taxas de repetncia e abandono principais causas da distoro e para acertar o passo dos alunos com atraso no seu percurso escolar. Em 1998, as classes de acelerao atendiam a aproximadamente 1,2 milho de alunos, o que comprova a disseminao desta poltica em todo o Pas. Os resultados do SAEB tambm constituem um precioso subsdio para orientar a implementao dos Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs) do Ensino Fundamental e da reforma curricular do Ensino Mdio, pois permitem identificar as principais deficincias na aprendizagem dos alunos. Conforme j foi assinalado, o SAEB tem mostrado a baixa efetividade dos currculos. Esse descompasso pode estar acontecendo devido s diferenas existentes entre o currculo proposto e o efetivamente ensinado, significando que o currculo indicado ainda est ausente nas salas de aula. Ou, ainda, pode tambm ser atribudo ao alto nvel de expectativa presente no currculo proposto, que o torna de difcil alcance pelos alunos43. Uma das distores que as novas diretrizes curriculares pretendem eliminar precisamente o carter enciclopdico dos currculos, que tem afetado negativamente a aprendizagem dos alunos. As reformas desencadeadas pelo MEC, consoantes com a nova LDB, induzem mudanas nos currculos propostos, de modo a reduzir a nfase em contedos desnecessrios para a formao geral na educao bsica e incentivar uma abordagem pedaggica mais voltada para a soluo de problemas e para o desenvolvimento das competncias e habilidades gerais. Alm disso, os PCNs enfatizam temas transversais, como tica e pluralidade cultural, sugerindo que os mesmos sejam abordados de forma inter e transdisciplinar, constituindo-se parte integrante do processo de formao para o exerccio da cidadania. Esta conexo entre o SAEB e os PCNs j vem sendo trabalhada no mbito da TV Escola programa de educao a distncia do MEC que atende s escolas pblicas de ensino fundamental com mais de 100 alunos, oferecendo oportunidade de formao continuada aos professores e apoio s atividades em sala de aula. Dentro desta mesma perspectiva, alguns Estados comearam a utilizar os resultados do SAEB para orientar programas de capacitao e formao continuada de professores como Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro, Gois, Maranho, Rio Grande do Norte e Minas Gerais. Esta interao decisiva para produzir efeito multiplicador, fazendo com que os resultados do SAEB induzam mudanas na prtica docente e melhorias no processo de ensino-aprendizagem, cumprindo assim o seu principal papel. Contribui ainda para disseminar e consolidar uma cultura de avaliao no Pas.

43

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. SAEB 97 : primeiros resultados. Braslia, 1999. p. 49.

34

O Novo Debate sobre o Uso de Padres na Educao

O desenvolvimento de standards ou padres na educao constitui um tema relativamente novo no debate educacional e, por isso mesmo, tem suscitado crescente interesse e gerado intensa polmica entre os especialistas e os gestores dos sistemas de ensino. O eixo atual deste debate situa-se em dois temas principais: a questo da eqidade e do impacto sobre a aprendizagem. Como substrato dos argumentos apresentados pelos debatedores, surgem diferentes conceituaes sobre standards e diferentes concepes sobre o papel que eles poderiam cumprir como ferramenta para promover a melhoria da qualidade da educao. O tema da eqidade constitui-se o problema central das polticas pblicas, especialmente na rea educacional. Conforme j foi exaustivamente demonstrado, o sistema educacional brasileiro apresenta um dficit muito acentuado no que tange garantia de condies mnimas de eqidade, tanto do ponto de vista do acesso quanto da qualidade do ensino ofertado pelas escolas pblicas. Este aspecto tem sido bastante enfatizado desde que comearam a ser realizadas avaliaes nacionais, cujos resultados explicitaram os enormes desequilbrios existentes entre os Estados e os sistemas de ensino. Portanto, a simples cogitao sobre o estabelecimento de padres mnimos que passariam a referenciar o desempenho dos sistemas de ensino remete inevitavelmente discusso sobre o problema da eqidade. Duas vises distintas tm-se cristalizado neste debate. A primeira sustenta que os standards no so favorveis eqidade, pois discriminam negativamente tanto em termos socioeconmicos quanto culturais. Alega, ainda, que essas diferenas impedem a utilizao de testes comuns de avaliao e que a adoo de padres conduziria a uma tendncia homogeneizante e contrria diversidade. A segunda viso, por sua vez, defende a validade do estabelecimento de standards precisamente porque eles permitem que o problema da iniqidade seja enfrentado de forma mais bem informada pelas polticas educacionais. Argumenta ainda que no se pode usar o fator social como justificativa para a impossibilidade de alcanar padres de qualidade, o que condenaria os socialmente excludos a um ensino de segunda classe. Estas vises controvertidas tensionam o atual debate internacional sobre o desenvolvimento de standards na educao. No entanto, as posies tendem a convergir para o reconhecimento da necessidade de se definir o que se espera que todos os alunos desenvolvam, em termos de habilidades, competncias bsicas e domnios de contedos, ao longo da sua trajetria escolar. A idia dos standards ganha fora justamente por partir do pressuposto de que possvel definir os nveis desejveis de proficincia que deveriam ser alcanados ao trmino de cada etapa de escolaridade. Estes seriam os padres de qualidade a serem perseguidos pelos sistemas de ensino. Paradoxalmente, embora a educao seja identificada como um dos principais mecanismos de mobilidade social, o sistema educacional continua reforando as desigualdades medida que no logra promover o acesso dos setores menos favorecidos nos nveis superiores de ensino. Dessa forma, a excluso escolar reproduz e consolida a excluso social. Isto tambm tem a ver com o fato
35

de que alunos alcanam nveis diferenciados de aprendizagem. Os sistemas de avaliao ao permitirem o cruzamento de variveis socioeconmicas e culturais com os resultados dos testes aplicados aos alunos indicam em que disciplinas e contedos se verificam as diferenas, orientando o desenho de aes focalizadas. Por isso, tambm importante que estes resultados sejam amplamente divulgados para que as escolas, os professores e os pais conheam as deficincias identificadas e, a partir da, desenvolvam as aes necessrias para introduzir melhorias.

5.1 O Papel dos Standards para Induzir Polticas de Eqidade

A aplicabilidade de standards na educao requer, necessariamente, nfase em polticas de eqidade que apontem para uma situao ideal na qual cada aluno tenha acesso a oportunidades similares de aprendizagem. No entanto, como essas condies no esto dadas no ponto de partida, indispensvel que a definio dos padres leve em conta as diferenas regionais e os fatores socioeconmicos e escolares intervenientes na aprendizagem dos alunos. Alm disso, preciso criar mtodos para avaliar o desempenho dos alunos em relao aos standards que possibilitem medir o valor agregado pela escola, o que pressupe conhecimento das condies iniciais apresentadas pelo aluno. Dessa forma, em vez de discriminar, os padres podem tornarse um poderoso mecanismo indutor da melhoria da qualidade da educao, cumprindo assim, em ltima instncia, sua principal funo. O segundo tema que tem sido colocado em evidncia neste debate o impacto dos standards na aprendizagem. Os argumentos crticos se situam num plano similar ao da eqidade. Em resumo, manifesta-se um temor de que o estabelecimento de padres tenderia a concentrar o processo de ensino somente nas disciplinas para as quais tenham sido formulados. Com isso, haveria uma reduo do currculo, pois as escolas seriam estimuladas a dar prioridade somente a disciplinas identificadas como objeto de standards e de avaliao. Questiona-se ainda que a adoo de padres mnimos poderia baixar ainda mais o nvel mdio de desempenho dos alunos. Ao contrrio, a opo por adotar padres desejveis e de excelncia tenderia a gerar a frustrao dos que no lograrem alcan-los, favorecendo a repetncia e o abandono. Estes aspectos crticos devem ser devidamente ponderados na formulao de standards e na sua articulao com os processos de avaliao. O que se percebe com base nas experincias existentes que os padres exercem uma influncia benfica medida que passam a estabelecer referncias para o desenvolvimento curricular, de livros didticos e materiais pedaggicos e de metodologias de ensino. Dessa forma, orientam aes em favor da igualdade de oportunidades e passam a ser utilizados como marco para o projeto pedaggico da escola. Por fim, favorecem o controle social e a participao dos setores interessados na educao. O papel que se atribui aos standards o de indicar claramente o resultado que se espera do processo de ensino-aprendizagem e com o qual os sistemas de ensino e as escolas se comprometem. Dessa forma, oferece parmetros de comparabilidade e, o que mais importante, fornece elementos necessrios para exigir accountability dos diferentes agentes educacionais. Casassus (1997), ao examinar o alcance dos padres como mecanismo para elevar a qualidade da educao, identifica quatro dimenses que vm ser contempladas no seu estabelecimento44 . A primeira faz referncia ao prescrito, ou seja, aos objetivos pedaggicos que constituem o elemento bsico dos standards; a segunda faz referncia ao que seria desejvel, indicando os nveis de excelncia em relao ao que se espera da educao; a terceira se refere ao que pode ser observvel, isto , o que efetivamente se alcana e aferido nas avaliaes; a quarta indica o que torna a realizao dos resultados anteriores factvel, ou seja, as condies e os insumos necessrios para que sejam alcanados os standards desejveis. O passo inicial para a formulao de standards responder a uma pergunta recorrente no debate educacional: o que se espera que os alunos aprendam e o que se espera que os professores

44

CASASSUS, J. Estndares en educacin : conceptos fundamentales. Unesco, 1997.

36

ensinem? Portanto, o desafio est em estabelecer de forma clara e pblica quais so as competncias conceituais e prticas que se espera que os alunos alcancem45, e os indicadores que vo permitir operacionalizar sua medio. No plano mais genrico, os padres devem referir-se aos objetivos curriculares e aos resultados que se requer que todos os alunos alcancem. So, portanto, standards bsicos. A emergncia do tema da qualidade elevou as expectativas do que se espera da educao, induzindo a discusso sobre os perfis desejveis, ao final dos diferentes nveis de ensino, e as exigncias que devem ser atendidas pela escola para que possam ser alcanados. Este debate se situa no plano do desejvel, o que se traduziria em termos de standards de excelncia. Ou seja, os padres ideais, alcanveis para alguns, porm no necessariamente para todos como no caso dos standards bsicos. Sua funo estabelecer uma meta a ser alcanada. Em ambas as formulaes de padres bsicos ou de excelncia indispensvel ter clareza na definio das competncias que se deseja alcanar. E, para que sejam efetivas, devem ser expressas de maneira que possam ser observadas, medidas e avaliadas. Portanto, para que adquiram sentido, os standards devem ser operacionalizveis, permitindo a construo de indicadores por meio dos quais se possa avaliar o grau de avano na aquisio das competncias e habilidades. Com isso, os padres cumprem com o papel de fornecer informaes para que seja cobrada a responsabilidade dos sistemas de ensino e das prprias escolas pelo resultado do processo de ensino-aprendizagem. No entanto, para que sejam estabelecidos standards factveis, tambm necessrio definir estratgias para assegurar as condies que permitam s escolas logr-los. Para isso, preciso fixar padres mnimos relativos infra-estrutura fsica e aos insumos, tanto materiais livros didticos, equipamentos, etc. quanto de gesto autonomia administrativa, oportunidade de aprendizagem, etc. Estes so os aspectos substantivos invocados no debate internacional acerca dos standards. Trazido para a realidade do sistema educacional brasileiro, sabidamente heterogneo, este debate evoca outras questes igualmente relevantes: Como pensar em padres nacionais quando se verifica que nem as condies bsicas de infra-estrutura esto universalizadas nas escolas pblicas? Como articular os padres com a poltica de formao docente? Qual seria o nvel de desempenho desejvel dos alunos ao trmino da educao bsica? Quais as competncias necessrias para o exerccio da cidadania e a insero no mercado de trabalho?

45

CASASSUS, J. Estndares en educacin : conceptos fundamentales. Unesco, 1997.

37

38

Breves Observaes Finais

O balano da dcada de 90 na rea educacional, esboado neste trabalho, revela que ocorreu uma mudana muito positiva no quadro educacional do Pas. Entre os principais avanos, cabe ressaltar: a queda acentuada das taxas de analfabetismo, sobretudo nos grupos etrios mais jovens; o expressivo crescimento da matrcula em todos os nveis de ensino, destacando-se o avano na universalizao do ensino fundamental e a acelerada expanso do ensino mdio; a adoo de polticas focalizadas na melhoria da qualidade do ensino; a gradativa melhoria das taxas de transio no ensino fundamental e no ensino mdio, com a conseqente reduo das taxas de repetncia, abandono e evaso; a melhoria da qualificao dos professores articulada com uma poltica de valorizao do magistrio; a nfase nos programas de acelerao da aprendizagem para a correo do fluxo escolar; a elaborao de parmetros e referenciais curriculares para educao infantil, educao de jovens e adultos, educao indgena, ensino fundamental, ensino mdio e formao de professores; a descentralizao dos encargos educacionais, apoiada na implantao de mecanismo de redistribuio dos recursos (Fundef); o fortalecimento da escola e o incentivo participao da comunidade na gesto escolar; a institucionalizao de sistemas nacionais de avaliao abrangendo todos os nveis de ensino; a reorganizao do Sistema de Estatsticas Educacionais, subsidiando o diagnstico e a formulao das polticas educativas das diferentes instncias administrativas. Estas mudanas convergiram para um novo marco institucional, consolidado pela Emenda Constitucional n 14, de 1996, e pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Lei n 9.394/96. A descentralizao das polticas de educao bsica, impulsionada por esta nova legislao educacional, est ancorada na implantao de sistemas nacionais de avaliao e na criao de mecanismos que fortalecem o controle social. Com isso, adquirem maior consistncia as aes do governo federal voltadas para a promoo de maior eqidade no ensino pblico, entre as quais se destacam: definio de referenciais e parmetros curriculares nacionais para os diferentes nveis de ensino; a garantia de um valor mnimo por aluno/ano no mbito do Fundef; a definio de padres mnimos para as escolas contemplando infra-estrutura fsica e insumos; e a discusso, ensejada a partir dos resultados do SAEB, sobre o estabelecimento de standards a serem alcanados pelas escolas de todo o Pas. No entanto, a despeito destes importantes avanos que se fizeram acompanhar de um aumento da capacidade de gesto dos sistemas de ensino os desafios que devero ser enfrentados na prxima dcada so de grande magnitude, exigindo redobrados esforos dos trs
39

nveis de governo e da sociedade para que o Brasil supere deficincias histricas acumuladas na rea educacional e alcance, finalmente, um estgio de desenvolvimento condizente com os meios e recursos de que o Pas dispe. Diante do quadro atual da educao, combinado com a mudana do perfil demogrfico, projeta-se para a prxima dcada as seguintes tendncias: uma lenta desacelerao da demanda nas sries iniciais do ensino fundamental, acompanhada de forte crescimento da matrcula nas sries finais, fenmeno que j vem ocorrendo nas regies mais desenvolvidas do Pas; uma exploso de demanda no ensino mdio, pressionando a expanso de vagas nas redes estaduais e exigindo aumento dos investimentos na ampliao e melhoria das escolas, capacitao docente, manuteno e desenvolvimento desse nvel de ensino; uma acelerada expanso do ensino superior, acompanhada da diversificao dos cursos e flexibilizao dos currculos; aumento das presses para que o gasto pblico em educao seja ampliado nas trs esferas de governo; a inflexibilidade dos oramentos pblicos exigir uma reviso do perfil de financiamento dos diferentes nveis de ensino, baseada nos critrios de eqidade e de atendimento prioritrio das demandas sociais por educao bsica. Este cenrio sinaliza como principal desafio do Pas na prxima dcada eliminar o dficit de qualidade que se faz presente em todos os nveis de ensino de forma mais agravada no sistema pblico de educao bsica , respondendo assim s crescentes presses da sociedade e s exigncias impostas pelas mudanas tecnolgicas que marcaram o ltimo quarto do sculo XX. Este desafio ganha a sua real dimenso quando se agrega a inadivel tarefa de completar a universalizao da educao bsica e de expandir o atendimento nos demais nveis de ensino, democratizando as oportunidades educacionais e satisfazendo a demanda existente. As polticas educacionais em andamento parecem indicar uma estratgia adequada para promover simultaneamente a expanso do sistema e a elevao do padro de qualidade do ensino. Os prximos anos vo indicar a capacidade do Brasil para melhorar progressivamente os indicadores de eqidade e eficincia do seu sistema de ensino. A principal vantagem que o Pas j dispe de instrumentos de padro internacional como o Censo Educacional, o SAEB, o ENEM e o Provo para monitorar este esforo e ajustar suas polticas para que estas metas sejam alcanadas.

40