A Nova Gestão Pública

CADERNOS DA FUNDAO LUS EDUARDO MAGALHES
GESTO PBLICA
Desafios e Perspectivas
Geraldo Machado Antonio Pinho Celina Souza Elizete Passos Arnoldo Valente
Salvador 2001
Governo da Bahia
Csar Borges Governador
Cadernos da Fundao Lus Eduardo Magalhes

1 edio, julho de 2001
Fundao Lus Eduardo Magalhes

Diretor Geral Geraldo Machado Diretor de Desenvolvimento e Intercmbio Mrio Jorge Gordilho Diretora de Formao e Aperfeioamento Rosa Hashimoto Diretor Administrativo-Financeiro Josemar Moura Chefe de Gabinete Ana Librio Assessora de Qualidade e Gesto Vera Queiroz Assessora de Comunicao e Marketing Shirley Pinheiro Assessor Digenes Rebouas Telefone **71 370 3000 Fax **71 370 3035 www.flem.org.br flem@flem.org.br Impresso no Brasil
Ficha Tcnica
Edio e Produo Executiva Assessoria de Comunicao e Marketing da Fundao Lus Eduardo Magalhes Edio das Palestras Marcelo Dantas Transcrio e Reviso Maria Alice Cmara Projeto Grfico e Editorao Solisluna Design e Editora Impresso Empresa Grfica da Bahia (EGBA) Todos os direitos desta edio esto reservados Fundao Luis Eduardo Magalhes, Terceira Avenida, Centro Administrativo, Salvador-Bahia-Brasil
Fundao Lus Eduardo Magalhes A gesto pblica: desafios e perspectivas. Salvador: FLEM, 2001. 112p. (Cadernos FLEM, 1) 1. Gesto Pblica Bahia. 2. Frum de Reflexo A Fundao Lus Eduardo Magalhes Construindo o Futuro. I. Machado, Geraldo. II. Pinho, Jos Antnio Gomes de. III. Souza, Celina. IV. Passos, Elizete.V.Valente, Arnoldo. VI. Ttulo. VII. Srie. CDD 350 981.42
Ficha Catalogrfica: Josenice Bispo de Castro CRB5/581
Sumrio
Introduo
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Apresentao
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Os autores
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Reiventando o estado
Uma reflexo sobre as idias de Osborne
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Geraldo Machado
Evoluo do estado moderno Antonio Pinho
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A nova gesto pblica Celina Souza
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tica no servio pblico Elizete Passos
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Governo empreendedor e estadorede na gesto pblica brasileira Arnoldo Valente
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Introduo
A srie Cadernos da Fundao Lus Eduardo Magalhes surge para suscitar a discusso de temas importantes e estratgicos para a reforma do Estado. Questes como a crescente exposio da nossa economia concorrncia internacional, o maior intercmbio entre as naes, o impacto das novas tecnologias de informao e comunicao, o surgimento da sociedade civil organizada, os novos paradigmas de gerenciamento, entre outras, sero abordadas buscando as suas implicaes para a gesto pblica e a governana. A publicao tem como foco a difuso das idias discutidas durante palestras, seminrios e simpsios promovidos pela Fundao Lus Eduardo Magalhes que, com o seu papel de agente catalisador, procura aproximar o Estado das demandas da sociedade. Para esta edio, destacamos algumas das palestras realizadas no ano de 2000, no mbito do programa Frum de Reflexo: a Fundao Lus Eduardo Magalhes Construindo o Futuro, cujo objetivo possibilitar o intercmbio de idias e indicar referncias que fundamentem ou estimulem as reformas em curso, visando, inclusive, a discusso de cenrios para o Estado e para a Sociedade Civil.
Geraldo Machado Diretor Geral da Fundao Lus Eduardo Magalhes
Cadernos Flem Gesto Pblica
Apresentao
A Gesto Pblica em debate
Marcelo Dantas *
Poder perpetuar em livro a riqueza das palestras realizadas durante o ano 2000, atravs do Forum de Reflexo A Fundao Luis Eduardo Magalhes Construindo o Futuro, uma contribuio fundamental para a discusso em torno da modernizao da gesto pblica, com todas as suas contradies atuais. Coerente com a sua responsabilidade de pensar os caminhos possveis para a gesto pblica na Bahia, a Flem convocou alguns dos maiores especialistas locais no assunto para, atravs de palestras, discutirem esse tema que vibrante, entre ns, como alis, em vrias partes do mundo. A rapidez das mudanas imposta pela economia mundial tem afetado os estados nacionais e, no caso do Brasil, a todas as esferas de governo.A Bahia tem diante de si desafios cuja grandeza so na mesma proporo dos seus problemas. Os esforos de modernizao geram produtos inovadores em alguns setores da gesto pblica, mas as dificuldades se fazem presentes em todas as estruturas de governo. Discutir, debater, escutar, refletir sobre os desafios e perspectivas, os conflitos e impasses, a urgncia da modernizao da gesto pblica o objetivo do Forum de Reflexo. O convite a professores e pesquisadores da universidade, a busca do que de melhor ela pode oferecer: a autonomia e a independncia intelectual muito bem representadas pelos palestrantes. Os textos que compem este livro tm o frescor da presena, a novidade da inspirao do momento, a leveza do discurso direto. Certamente todos palestrantes so autores de teses e de trabalhos publicados em livros e revistas brasileiros e estrangeiros. Mas o que eles dizem aqui, resultado de toda a sua experincia em pesquisa e reflexo sobre esses temas, tem a novidade da conversa espontnea, da linguagem acessvel, da coerncia inteligvel para um pblico mais amplo. O administrador pblico, o funcionrio, o estudante, o pesquisador, todos podem, atravs desses textos, conhecer suas idias e refletir sobre elas. Concordar ou no com os autores de somenos importncia, porque esse tema tem complexidade suficiente para demandar respostas mltiplas e questes continuamente renovadas.
A Gesto Pblica Desafios e Perspectivas comea com um texto extrado da palestra que o Presidente da Fundao Luis Eduardo Magalhes, Geraldo Machado, proferiu em 13 de junho, intitulada Reiventando o Estado Uma reflexo sobre as idias de Osborne.Apaixonado pelas propostas instigantes e sempre polmicas de David Osborne, principalmente expressas no livro que ele escreveu em parceria com Ted Gaebler, Reinventando o Governo , Geraldo traz essas idias para mais perto, relacionando-as com a realidade da Bahia e com as dificuldades e conquistas do projeto de modernizao da gesto pblica baiana. Uma vertiginosa retrospectiva sobre o estado moderno e seus quinhentos anos at o estado contemporneo a inspirao do texto de Antnio Pinho, extrado da palestra Evoluo do Estado Moderno, realizada em 04 de agosto. O resgate histrico do tema aqui a base para uma anlise dos impasses atuais do estado brasileiro. O texto seguinte, extrado da Palestra A Nova Gesto Pblica, proferida por Celina Souza em 11 de outubro, analisa as trs alternativas de configurao dos estados nacionais, e os impasses das experincias de modernizao levadas a cabo em alguns pases, inclusive no Brasil. A tica no Servio Pblico, palestra realizada por Elizete Passos em 10 de outubro resultou no penltimo texto do livro. A autora mostra a presena implcita desse tema nas perspectivas de modelos de modernizao do estado. Finalmente, o texto extrado da palestra de Arnoldo Valente, realizada em 28 de setembro, Governo Empreendedor e Estado-Rede na Gesto Pblica Brasileira faz uma anlise das tentativas de modernizao da gesto pblica brasileira, principalmente a partir do governo Fernando Henrique Cardoso. Estamos no olho do furaco: as mudanas nos envolvem a todos e esto acontecendo agora. O futuro oferece pistas, como as que so dadas aqui. O que a Bahia vai construir, essa uma resposta para a Histria...
* Marcelo Dantas doutor em Sociologia das organizaes pela Universidade de Paris VII, mestre em Administrao, especialista em Gesto Pblica e graduado em Comunicao, pela Universidade Federal da Bahia. pesquisador do NEPOL Ncleo de Estudos sobre Poder e Organizaes Locais, professor e chefe do Departamento de Estudos Organizacionais, da Escola de Administrao da UFBA.
Os autores
Geraldo Machado diretor geral da Fundao Lus Eduardo Magalhes, membro do Conselho Estadual de Cultura da Bahia, membro do Conselho Curador da Fundao para o Desenvolvimento das Cincias e membro do Conselho da Fundao Casa de Jorge Amado. Antonio Pinho Doutor em Planejamento Regional pela LSE London School of Economics and Political Science. Coordenador do NPGA Ncleo de Ps Graduao em Administrao e Professor da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia. Celina Souza doutora em Cincia Poltica pela LSE London School of Economics and Political Science, professora visitante na Universidade de So Paulo. pesquisadora e consultora sobre administrao pblica, federalismo, descentralizao, relaes intergovernamentais, reforma do estado, governana e governos subnacionais. Elizete Passos doutora em Educao pela Universidade Federal da Bahia UFBA. professora da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas e professora permanente da Ps Graduao, Mestrado e Doutorado em Escola de Educao da UFBa. Arnoldo Valente doutorando em Gesto Pblica pela Universidade Complutense de Madrid, em convnio com a Unifacs. Formado em Administrao de Empresas, consultor, instrutor de cursos e palestrante nas reas de Gesto Pblica, Recursos Humanos e Planejamento Estratgico.
Reinventando o estado
Uma reflexo sobre as idias de Osborne
Geraldo Machado
Reinventando o Estado
Assisti recentemente a uma palestra proferida por David Osborne em seminrio organizado pelo Ibap para a Microsoft, realizado em Ilhus, que me proporcionou insights muito interessantes! Fiquei to mobilizado que resolvi reproduzir alguns dos seus principais conceitos e provocaes. Portanto, o que vou apresentar para vocs uma espcie de palestra cover. David Osborne, juntamente com Ted Gaebler, escreveu o livro Reinventando o Governo e acabou de publicar, sobre o mesmo tema, Banishing the Bureaucracy, em parceria com Peter Plastrick, nos quais analisa a questo de como o esprito empreendedor pode transformar o Setor Pblico. Reinventando o Governo, talvez seja um dos maiores xitos de venda no mundo, sobre o assunto administrao pblica. Em muitos pases, equipes de trabalho e laboratrios foram criados baseados nas suas idias, visando reinventar o governo. Osborne foi o principal assessor de Al Gore, quando este liderou um dos mais importantes programas do Governo Clinton, o National Performance Review. Foi Osborne quem sugeriu o escopo dessa grande reforma da mquina administrativa governamental americana, sob quatro princpios bsicos: reduo da papelada desnecessria, a partir do incremento do uso de meios eletrnicos; priorizao das necessidades e exigncias dos cidados; atribuio de maior poder aos funcionrios (empowerment), na ponta, para tomada de decises; otimizao da ao governamental, produzir mais a menor custo. Segundo Osborne, transformar burocracias pblicas em governos empreendedores, produtivos e eficientes, tem uma relao estreita com um recente fenmeno mundial: o ceticismo do cidado sobre a capacidade do Estado em administrar a sociedade e satisfazer suas crescentes e complexas necessidades sociais. Em todas as partes do mundo verifica-se essa crise de governabilidade, um contexto de deteriorao e descrdito geral na administrao pblica. O mal no est nas pessoas, nos servidores pblicos, afirmou Osborne. O mal se encontra nos sistemas, nas estruturas, nas regras, nos procedimentos, nas leis que inibem a capacidade criativa e emperram a mquina. Tudo resulta em ficarmos prisioneiros dos
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meios e no focados em alcanar resultados. Assim, a meta da reinveno no mudar os fins o qu e para qu bons em essncia, mas sim, mudar a forma tradicional e burocrtica como funciona o governo. Osborne destacou alguns princpios bsicos a serem seguidos por um governo empreendedor, que apresentaremos a seguir: ser um governo catalisador. Ele distingue o timoneiro, o que dirige, daquele que rema, ou seja, daquele que faz. Assim, a funo do governo deve ser a de catalisador, promotor e coordenador, no mais de provedor direto. Deve articular parcerias, promover solues com empresas, organizaes no governamentais, a sociedade civil organizada, outros nveis e esferas de governo e garantir que os servios pblicos sejam realmente prestados, sobretudo bem prestados; ser um governo competitivo. Para isso necessria a quebra dos monoplios, de forma a liberar as foras do mercado; ser um governo inspirado em misses. A misso a justificao social ou a razo de ser de qualquer organizao, sem ela no se pode vislumbrar estratgias; ser um governo orientado para resultados, ligado noo de desempenho, qualidade dos servios, busca de solues; ser um governo voltado para os clientes, para servir aos cidados, que so os compradores dos servios pblicos; ser um governo empreendedor, que ganha dinheiro com a venda de servios pblicos eficientes, em vez de s gast-lo; ser um governo descentralizador, que delega autoridade para a tomada de decises mais prximas do cliente, propiciando rapidez e agilidade; ser um governo da comunidade, proporcionando maior participao da sociedade nas decises gover namentais. A comunidade quem mais conhece seus prprios problemas e sabe resolv-los melhor do que os burocratas. (Acho que isso significa um corte cultural e poltico imenso!); ser um governo que antev, que se antecipa, que previne, que trabalha antes que os problemas aconteam e no um governo quebra-galho, que busca solues de qualquer forma, quando os problemas acontecem;
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ser um governo orientado para o mercado, que usa mecanismos do mercado para oferecer servios pblicos. (Vejo este ultimo princpio, igualmente, como um dos mais radicais!). Reinventar o Governo, Reforma do Setor Pblico, Nova Gesto Pblica, os termos so vrios, mas o fato que, hoje, est em curso no mundo inteiro um processo de profunda reestruturao do setor pblico, que se iniciou nos pases centrais e se est espalhando pela Amrica Latina. Segundo Osborne, no se trata de um processo meramente ideolgico, pois a maioria dos pases est diante das mesmas presses fundamentais, na direo de mudanas, e est respondendo de forma muito similar. Poderamos citar como presses a globalizao financeira, a integrao de mercados, privatizaes e terceirizaes, os novos valores culturais, a insatisfao dos cidados, a crise fiscal, a revoluo tecnolgica da informtica e das comunicaes, a ascenso de uma sociedade civil organizada, o crescimento em escala dos problemas, tornando muito mais difcil a ao de governo. Por outro lado, as demandas sociais esto mudando rapidamente e novas necessidades esto surgindo. Est havendo uma fragmentao da sociedade em centenas de grupos de interesses e isto est gerando demandas bem diferentes das de dez ou quinze anos atrs. Osborne registrou, com destaque, que o governo da era industrial se caracterizava pela burocracia centralizada, administrao hierrquica, excesso de normas e regulamentos, servios padronizados. Isso vigorou por muitas dcadas. Tratava-se, ento, de um estado monopolista, centralizador, inchado. Mas, hoje, as premissas desse modelo esto sendo questionadas. Lentamente, comeam a surgir novos tipos de instituies pblicas. Em que elas seriam diferentes? Elas so mais descentralizadas, mais criativas, mais eficazes, mais interativas, mais flexveis, mais inovadoras e so capazes de aprender, rapidamente, novas formas de ao, quando as condies mudam. A essncia do novo modelo de governo empreendedor , justamente, conseguir implementar mudanas com eficincia, eficcia e efetividade. O modelo da era industrial, que funcionou bem durante muitas dcadas, como todos sabemos, j no funciona mais. Teve, certamente, grande papel empregador, gerou estabilidade, segurana e conseguiu muitas realizaes. Entretanto, o mal desse modelo, segundo Osborne, que os governos foram se fechando em si
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mesmos, tornaram-se ineficazes, mais coorporativos, se afastaram das demandas dos cidados e acabaram ficando, no mundo inteiro, como uma entidade parte, o que acabou gerando no cidado a sensao do eu aqui, o governo l. O cidado no tem clareza sobre o que a coisa pblica, no entende a noo de patrimnio pblico, nem sente que o governo defende o bem pblico. No Brasil, esse fenmeno claramente observado. O mundo vem mudando velozmente nas duas ultimas dcadas e os governos burocrticos, lentos e lineares por natureza, comearam a ficar, cada vez mais, inadequados e ineficientes. Hoje sabemos que as mudanas tm uma dinmica incessante, pautada pela riqueza de informaes e pela exploso das atividades cognitivas, e uma extraordinria interconectividade proporcionada pela existncia de redes, especialmente a da Internet. Ainda assim, a burocracia se encontra enraizada na alma das pessoas, pois oferece uma iluso de estabilidade, daquela estabilidade to sonhada! Apesar disto, j se percebe o impacto das mudanas: burocracias estveis passam por transformaes rpidas; processos tradicionais de trabalho cedem lugar a novos processos que utilizam amplamente recursos da tecnologia da informao e comunicao; a baixa qualidade de servios confronta-se com as expectativas de servios de alta qualidade; oramentos sempre crescentes se contrapem a severas limitaes fiscais. O setor privado elevou o nvel das expectativas e ofereceu novos padres de funcionamento. Hoje, os governos esto olhando o que podem aproveitar destas experincias, como podem mudar e operar com mais eficincia. Em sntese, a qualidade do governo o ponto central da competitividade do Estado. O perfil requerido das organizaes, inclusive dos governos, na era da informao este: organizaes enxutas, flexveis, que trabalhem basicamente em parcerias, voltadas s necessidades do cliente, inovadoras e em permanente evoluo. Osborne fez um alerta muito interessante! A tecnologia da informao pode ajudar a criar essas novas organizaes, mas no garantia de sucesso. Ou seja, pode-se, por exemplo, aplicar, equivocadamente, a tecnologia da informao de maneira tradicional e, mesmo assim, as organizaes continuariam burocrticas, ignorando os clientes, com a tomada de decises permanecendo extremamente centralizada.
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Efetivamente possvel redesenhar as prticas do Estado, afirmou Osborne em sua palestra, de forma que todos percebam que essas mudanas so necessrias, desejveis e do interesse geral. preciso, contudo, muita coragem, pois as mudanas dependem de um contexto poltico favorvel. No caso especfico do Brasil, acho que no h na Federao outro Estado com um caldo cultural to favorvel s mudanas como a Bahia. Talvez, em outra escala, o Cear e o Paran. fato que, na Bahia, temos um campo extremamente frtil para propor inovaes e melhorar nossa performance, em especial a partir de 1991. Osborne desenvolveu a original idia de que preciso fazer uma engenharia gentica no DNA do Estado. Ele v as organizaes pblicas como um organismo vivo, complexo, com sistemas de adaptao, que vive, cresce, muda com o tempo e que, at mesmo, pode morrer. Os organismos vivos so talhados, definidos, formatados pelo seu DNA. So instrues codificadas que determinam quem e o que so. O DNA prov instrues bsicas para o desenvolvimento das capacidades e comportamentos do organismo. Tem-se, ento, que interferir nisso para que novas capacidades e comportamentos possam emergir, evoluir. As organizaes pblicas foram desenhadas para serem muito estveis, mas chegamos a um ponto da histria em que essa estabilidade contraprodutiva, segundo Osborne. Ele concluiu que, se no for modificado o DNA dos organismos do governo, as mudanas sero excessivamente lentas, e as organizaes que no mudarem estaro fatalmente condenadas ao fracasso. Osborne identificou alguns aspectos essenciais que devem ser observados para o sucesso dessa operao de engenharia gentica: a soberania da legislao; um poder judicirio independente; a transparncia de oramentos, compras e contrataes; uma boa auditoria; o combate corrupo e a mo de obra treinada e capacitada. Ele citou vrios pases do mundo que no respondem a esses requisitos, mas que isto, em absoluto, no deve ser encarado como obstculo na tentativa de trilhar esse novo caminho. Vamos apresentar, agora, as cinco estratgias formuladas por Osborne para modificar o DNA dos governos burocrticos. Para ajudar as pessoas a se lembrarem dessas estratgias, Osborne designou cada uma delas com uma palavra iniciada pela letra C:
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Core Strategy - estratgia da substncia, estratgia do propsito do sistema; Consequence Strategy estratgia das conseqncias; Customer Strategy estratgia do cliente; Control Strategy estratgia do controle; Culture Strategy estratgia da cultura. A primeira estratgia, a principal, a da substncia ou do contedo essencial, refere-se absoluta necessidade de propsito, de foco, ou seja, de clareza de direo, objetivos e papis. Parece bvio que cada rgo, entidade, instituio ou Secretaria sabe muito bem o que faz, mas no bem assim, no h muita clareza nisso. Se juntarmos dez pessoas de uma mesma instituio, cada uma vai ter uma viso diferente, vai expressar diferentes finalidades. Osborne afirmou o seguinte: fundamental haver clareza de objetivos nas agncias de governo. Uma organizao confusa sobre suas metas e misses, ou que tenha mltiplos e conflitantes objetivos, no pode alcanar absolutamente alto desempenho, acaba bifurcando-se, saindo do trilho, incorrendo em grande desperdcio. fundamental, portanto, criar novos mecanismos para a definio de metas, eliminando as funes que no servem a essas metas. Ou seja, imprescindvel proceder o alinhamento da organizao aos seus propsitos. Osborne insistiu, ainda, em um ponto que considerado um tanto controverso: no quanto importante separar as reas de formulao de polticas pblicas - a grande direo estratgica das reas de execuo. Entende que, quem pensa estrategicamente, ou seja, quem formula polticas, tem que estar separado de quem faz a prestao dos servios. preciso dissociar o dirigir do fazer, recomendou. Peter Drucker tem, alis, uma frase a respeito: Qualquer tentativa de combinar ao governamental com o fazer, numa escala mais ampla, paralisa a capacidade de decidir. Como exemplo da primeira estratgia, Osborne citou a Inglaterra, que conferiu maior flexibilidade e autonomia s reas executivas, criou contratos de desempenho com agncias executivas, iniciou a verificao de responsabilidades e a atribuio de prmios por desempenho. As reas executivas passaram a ser revistas a cada cinco anos. Testes de mercado foram realizados, periodicamente, para que os organismos que no atingissem as metas fossem alvo de punies ou retificaes de rumo. Efetivamente, a Inglaterra fez uma reforma radical para criar agncias executivas. Criou cento e trinta e oito agncias. Mudou a
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estrutura governamental tradicional para um sistema absolutamente novo, no qual cada agncia executiva tem muito mais clareza, um foco de ao definido. Cerca de 75% das metas anuais estabelecidas foram cumpridas, a eficincia aumentou de 2% a 30% ao ano e os custos operacionais foram reduzidos em 10%, segundo Osborne. Sintetizando, a primeira estratgia preconizada por Osborne foi: clareza de propsito, de objetivos, de metas, de misso. Para isso necessrio filtrar, eliminar ou alinhar o que est fora de foco, o que no corresponde, o que duplicidade. Todos os programas governamentais tm que passar por este processo de depurao! Vamos agora segunda estratgia, a de utilizao de incentivos para gerar resultados. A idia criar estmulos ao desempenho para organizaes pblicas e seus servidores. Osborne considera que o DNA burocrtico induz o servidor a seguir regras estabelecidas, a tornar tudo rotina e, assim, a no melhorar os resultados. Reescrever o cdigo gentico, nesse caso, implica em criar conseqncias para o desempenho. Essa uma prtica quase inexistente no servio pblico brasileiro. De forma surpreendente, Osborne recomendou que se deve colocar a organizao pblica no mercado e vincular a remunerao dos funcionrios venda dos servios pblicos prestados. Se isso no for possvel, deve-se promover a competio entre provedores pblicos e privados, estabelecendo-se, assim, a concorrncia. E se isso, tambm, no for possvel, em termos polticos, claro, deve-se criar incentivos por desempenho, ou seja, definir conseqncias positivas e negativas pelo desempenho. Osborne acha que o setor pblico pode cobrar por um servio ao cidado-cliente, competindo com o setor privado, pois, dessa forma, melhora o prprio servio e pode-se atingir a auto-sustentao. Em suma, uma de suas premissas bsicas : quando voc enxerga sua prpria morte, voc se energiza. Essa a soluo que foi por ele preconizada para sacudir e agitar o setor pblico. Osborne exemplificou esse aspecto com a reforma da Nova Zelndia, a reforma mais radical feita, at hoje, no mundo.To radical, que at a polcia foi terceirizada. Na Nova Zelndia aconteceram coisas como: proteo das empresas pblicas do controle poltico; a liberao das empresas estatais de normas de contratao, de oramentos e de concorrncias pblicas. O jogo foi descentralizar o controle para aumentar a eficincia gerencial na ponta.
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Na minha opinio, acho que esse o X do problema da administrao pblica: caso descentralizada em excesso, a corrupo campeia e, ao contrrio, centralizada demais, a administrao tornase engessada. Centralizao excessiva no tampouco antdoto contra a corrupo, muito pelo contrrio. Portanto, novos mecanismos de controle precisam ser criados para que a descentralizao seja mais correta e segura. Por exemplo, traduzindo em linguagem mais inteligvel as informaes relevantes, dotandoas de alto nvel de transparncia, e permitindo controles mais simples e efetivos, inclusive, o prprio controle social da comunidade. Outros pensadores acreditam, ainda, que a sada desse impasse seja reforar a consistncia dos valores, dos propsitos dos servidores, nica via para escapar do excesso de controles. Os resultados da corporatizao, na Nova Zelndia, foi, segundo Osborne, a reduo do funcionalismo em 50%, o aumento do faturamento das empresas em 15% e da sua receita em 400%. Entretanto, parece que essa reforma no est dando muito certo e a Nova Zelndia est com srios problemas. J esto comeando a voltar atrs em alguns pontos. O abalo foi tal, na sociedade, que o governo foi obrigado a rever suas posies. Osborne chamou ateno que, no caso da competio administrada, a questo no saber se o setor pblico que faz ou se o setor privado.A questo gerar concorrncia para reduzir custos e aumentar a qualidade. isso que deve prevalecer: baixo custo e alta qualidade. No importa se o servio vai ser feito pelo mercado ou pelo governo. O que importa estimular a inovao, a eficincia, a responsabilidade na gesto dos servios pblicos, de forma a obter um melhor aproveitamento do oramento pblico. Este , alis, um dos buracos negros da administrao pblica: o controle de custos. No se tem, em geral, a mnima idia se os custos praticados nas aes e servios pblicos podem ser reduzidos e em que proporo, sem alterar a qualidade do resultado. No se fazem contas de forma competente e s um confronto dos preos pblicos com os preos praticados pelo setor privado, dentro de uma licitao, por exemplo, permite identificar o custo real de cada servio. Outro exemplo de transformao, apresentado por Osborne, aconteceu na cidade de Indianpolis, nos Estados Unidos. Ali tambm, resolveram entrar fundo nessa frmula da concorrncia.
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Mais de 30 servios foram submetidos a licitaes competitivas e se obteve cerca de 25% de economia mdia, por contrato. Um ponto importante que o governo acertou antes com o funcionalismo que ningum seria demitido, embora pudesse haver mudana de vnculo empregatcio, de empregador. A empresa ou empreiteiro que vencesse a concorrncia iria recontrat-los. O governo assumiu que, tambm, arcaria com o custo de reciclagem ou retreinamento daqueles funcionr ios que no fossem aproveitados. Outro dado que as empresas vencedoras das licitaes teriam a obrigao de dividir 25% dos lucros com seus funcionrios. Por essa razo, criou-se, em Indianpolis, um verdadeiro exrcito de cortadores de custos. Foi tamanha a adeso dos funcionrios que at os sindicatos acabaram por aceitar o procedimento. At mesmo sugeriram novos servios que poderiam ser privatizados! Quem faz mais barato? Essa passou a ser a pergunta corrente. Segundo Osborne, no que se refere aos estmulos por desempenho, deve-se usar formas de pagamento que no sejam em dinheiro. Uma alternativa seria o uso do pagamento psicolgico, que a forma de remunerao atravs da concesso de viagens, bolsas de estudos, seminrios, cursos, etc... Acho que seria interessante que esses mecanismos fossem, tambm, usados pelo setor pblico brasileiro. Meritocracia ou pistolo, thats the question! J vimos que a primeira estratgia foi a do propsito clareza de direo, de objetivos, de proposta. A segunda foi a estratgia das conseqncias utilizar incentivos positivos e negativos, para gerar resultados. A terceira, ento, a estratgia do cliente, ou seja, a de dar prioridade total para o cliente-cidado. Possibilitar que o controle das organizaes governamentais seja feito por seus prprios clientes. Isso, para ns, no Brasil, soa ainda meio javans, mas j estamos caminhando para entender esse assunto com mais clareza. Normalmente, os administradores e funcionrios gastam, segundo regras existentes, o montante que lhes determinado. A reinveno possibilitar controles que satisfaam aos cidados, deixar que eles escolham os servios que preferem. Os administradores pblicos, por conseqncia, tero de aceitar os padres de desempenho que os cidados acharem melhor. Para isso, necessitam adquirir novas habilidades e competncias para esse dilogo, construindo sistemas de comunicao, redes de parcerias e aprendendo a lidar com a gesto compartilhada.
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Acho que esse , sem dvida, o prximo passo do Estado: agir em parceria com a cidadania organizada, conviver com essa fora que est nascendo da sociedade. Os governos vo ter que aprender a se relacionar com esse fato, de maneira inteiramente nova.At ento, todos trabalhavam sem saber se era exatamente aquilo que o cidadocliente queria, simplesmente repetindo o que se fazia h sculos. Agora, h uma nova forma de auscultar os clientes, de ouvir, de deixar que os clientes interfiram no trabalho do prprio Estado, com suas queixas, suas sugestes, seus controles.Tudo deve ser reformulado para incluir o cidado-cliente no processo. Osborne citou, como exemplo, a concorrncia entre as escolas pblicas americanas: os pais podem optar por uma ou outra escola. Se uma for preferida pela maioria, o governo prestigia exatamente aquela que a comunidade de pais elegeu como a melhor. Isso, sempre, tendo em vista a garantia da satisfao do cidado-cliente. Osborne disse que o Estado tem que aprender, e muito, com as queixas dos clientes. O Governo Clinton, por exemplo, decidiu que toda agncia deve ouvir os clientes e criar normas adequadas para isso. Na Inglaterra, durante a gesto do Primeiro Ministro John Major, adotou-se a chamada Carta do Cidado, em todas as organizaes pblicas do pas, que estabelece padres de atendimento ao cliente e formas de ressarcimento se o servio pblico prestado no corresponder ao padro previsto. Osborne apresentou algumas das metas de compromisso adotadas na Inglaterra: 90% dos trens tm que manter os horrios com diferena mxima de 10 minutos, no total de tempo de circulao e 99% dos trens programados tm que trafegar. So verdadeiros contratos de gesto que o governo estabeleceu com os prestadores de servios, mostrando, com isso, que pactua publicamente com seus cidados. Se um trem atrasa, h uma multa que o prprio Estado deve pagar: 20% do valor da passagem so devolvidos ao usurio. Dar desconto ao cliente uma prtica poderosssima, uma forma de se dizer a ele: voc muito importante para ns. E isso uma coisa que o Estado nunca diz ao cidado. Esses contratos ou compromissos de gesto, mais de 200 em nvel nacional e milhares de compromissos em nvel local, esto tornando-se uma prtica corrente na Inglaterra. um grande conjunto de operaes que envolvem Conselho de Clientes,
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sistemas de reclamaes, prmios pelo cumpr imento de compromissos, sistemas de ressarcimento, etc... Agora, vamos falar da quarta estratgia, que a do controle. Trata-se de deslocar o poder do alto da hierarquia, para a base da organizao e, finalmente, para a comunidade. As burocracias governamentais so hipercentralizadas e preciso que se desfaam dos empecilhos, dos entraves, dos ns.Tem-se que colocar o poder de deciso para baixo, chegando at comunidade. Nos sistemas burocrticos o poder fica sempre no topo da hierarquia.As regras centralizadas so emanadas atravs de instrues oramentrias detalhadas, regras de pessoal, procedimentos de compras, prticas de auditorias, etc... Estaramos, assim, engessados em muitas camisas de fora. Osborne sugeriu relaxar os controles de comando, reduzir as hierarquias. Insistiu nas questes da simplificao e da descentralizao, em se deixar que os funcionrios tomem decises, negociem na ponta, resolvam os problemas. As ferramentas recomendadas foram: descentralizao do controle administrativo, gerncia local, poltica de renncia, laboratrios de reinveno, desregulamentao de organizaes de massa, polticas de metas e compromissos. Pela experincia de consultoria de Osborne, em diversos pases do mundo, ele acredita que so precisos de 6 a 10 anos para mudarse radicalmente instituies governamentais. Para que as coisas fluam fundamental conferir maior poder de deciso aos funcionrios, promover a reduo de tempo nos processos decisrios, dar capacitao s equipes de trabalho, quebrar guetos funcionais, firmar parcerias funcionrios-gerentes. Alis, a questo dos guetos , a meu ver, um dos maiores complicadores do servio pblico. Por exemplo, duas salas contguas de uma mesma organizao, parecem que esto a anos-luz de distncia, tal a falta de conhecimento uma da outra. Ningum sabe o que o outro est fazendo, no h troca, h desconfiana, h rivalidade, meu,no entre. Colocam-se barreiras na comunicao e se criam ilhas e quistos que atravancam toda a capacidade de gerar sinergia nas organizaes. At o to discutido coorporativismo atribudo a uma falta de percepo do todo, de pertencer a algo maior, a uma miopia quanto misso da organizao, a um isolamento funcional, cuja nica resposta defensiva fazer prevalecerem os interesses de um determinado grupo ou setor.
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Osborne comentou que uma excessiva delegao de poder de deciso pode gerar, tambm, altas taxas de corrupo, mas que o equilbrio pode vir com uma delegao de responsabilidades que tenha conseqncias positivas ou negativas. Se h um sistema de competio bem implantado, a corrupo passa a ser um fator de desvantagem para quem est competindo. A corrupo anticompetio. A soluo passaria, assim, pela criao de sistemas alternativos de controle, com gerenciamento de performance e auditorias, e pela desregulao de rgos, secretarias e instituies. A quinta estratgia a da cultura, a de redesenho de valores, normas, hbitos, atitudes e expectativas dos servidores. A cultura antiga da organizao poderosamente definida pelo conjunto do seu DNA: propsitos, incentivos, sistemas de prestao de contas/ controle, estruturas de poder, empowerment do cidado-cliente. Tudo isso claramente definido. Ento, disse Osborne: mude-se isso e a cultura muda. Mas, nem sempre isso fcil ou rpido. Mexer com rotinas, comportamentos individuais ou coletivos, sempre nos leva a esbarrar em resistncias e ressentimentos. , em realidade, um dos maiores desafios a serem enfrentados. Na maioria das vezes torna-se necessria a criao de uma verdadeira campanha para mudar a cultura de uma organizao. Por exemplo, sabemos que um dos problemas mais srios do setor pblico a vitimizao, o chorar sobre si mesmo, a impotncia estimulada e a mentalidade de jogar a culpa nos outros eu fao muito bem meu trabalho, mas o outro no sabe fazer. Como mudar isso? Esse mais um desafio para todos ns. Osborne chamou tambm ateno para um aspecto que acha fundamental: comemorar o sucesso, como tambm reconhecer a prpria falha a inovao sempre requer um grau de falha, adverte. Como exemplo, ele lembrou que Thomas Edson, para inventar a lmpada, fez 75 tentativas frustradas. E vocs sabem qual foi a primeira rua iluminada nos Estados Unidos? Wall Street! J conhecido nos meios empresariais que muitas organizaes premiam a maior falha do ano. preciso, ento, se atingir mentes e coraes, mudar modelos mentais, premissas, ortodoxias, paradigmas. por a o caminho! Essas novas estratgias indicadas por Osborne no comeam sendo usadas todas ao mesmo tempo. um processo gradativo. Comea-se com uma ou duas estratgias na cabea. Ao longo do
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processo, inevitavelmente, vai-se descobrindo a necessidade de se agregar outra, e depois mais outra, at que as cinco estratgias estaro sendo usadas, em conjunto. Sim, porque segundo Osborne, uma ou duas estratgias, apenas, no so suficientes para se criar fora de mudana ou capacidade de transformao, embora, cada uma delas, seja necessria. E ateno, um dos inimigos do novo processo ser um grande ceticismo, do tipo, isso aqui no vai funcionar!, ou, ainda no estamos prontos! Os governos podem at considerar que ainda no esto prontos para iniciar um processo de reinveno, mas quando se dispuserem a comear, vero que essas estratgias podem ser aplicadas muito rapidamente, ressaltou Osborne. No importa o porte ou tipologia da organizao. Essas estratgias, assegurou Osborne, funcionam bem em pequenas ou grandes cidades, em pequenos ou grandes pases, em sistemas parlamentaristas ou presidencialistas, segundo pde observar pela sua experincia. Est implcito a, que tudo isso s acontece em organizaes que trabalham com uma misso clara, dentro de uma estratgia. Os projetos s podem nascer de uma estratgia, s assim podem ser administrados, atravs de gesto competente, com avaliao de resultados, com indicadores de desempenho, com o foco no cliente, conferindo-se a satisfao do cidado. dessa maneira que se d o crculo virtuoso! A realidade, segundo Osborne, que se quisermos um tipo qualitativamente diferente de organizao pblica, teremos que reescrever o seu cdigo gentico. Certamente possvel promover uma srie de inovaes, sem a utilizao dessas cinco estratgias, mas no se conseguir uma melhoria contnua ou um sistema autorenovvel. Sem esse conjunto maior de estratgias, estaciona-se nas inovaes feitas, que ficam estanques, concluiu Osborne. Ento, essa a regra: sem um novo DNA nenhuma transformao acontecer! Ao encerrar, cabe-me alertar que, embora concordando em boa parte com as idias de Osborne, vrias ressalvas sua obra so levantadas pela rea acadmica. Por exemplo, o fato de que ele no relata os casos de fracasso dessa abordagem, apenas os de sucesso, que ainda so relativamente poucos at hoje. Ou que suas estratgias se baseiam num determinismo simplista do tipo faa isso que voc obtm aquilo. Ou, ainda, que se trata de um receiturio calcado numa viso excessivamente anglo-saxnica, em que a garantia de
uma regulao eficiente e de uma boa qualidade nos servios prestados comunidade seria a tarefa bsica do Estado. Sabemos, no entanto, da imensa complexidade de um pas to desigual como o Brasil, cheio de paradoxos e distores, e em que o Estado tem que ser forte e presente para fomentar o desenvolvimento da cidadania, defender a populao dos excessos do mercado, garantir seus mnimos direitos, ajudar a alavancar a economia, buscar um difcil equilbrio entre o social, o econmico e o poltico. Ou seja, o governo, em um pas como o nosso, tem que exercer um papel fundamental no processo decisrio, integrando poltica e gesto. De qualquer maneira, so idias muito estimulantes que merecem ateno e reflexo e, sobretudo, muitos debates e discusses, e que devem ser aclimatadas s condies scio-econmicas, polticas e culturais brasileiras. Obrigado pela ateno e, mos obra!
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Evoluo do estado moderno
Antonio Pinho
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Vamos fazer aqui uma reflexo sobre a evoluo do Estado Moderno. Podemos dizer que esse moderno tem quinhentos anos. Temos, ento, que separar o que moder no do que contemporneo. Vamos trabalhar exatamente a idia do Estado Moderno, mas tentando chegar ao Estado Contemporneo. E ainda fazendo um corte, numa abordagem mais universal estaremos falando do capitalismo mais avanado, como tambm trazendo a discusso para o Brasil, para a questo brasileira. Gostaria de comear dizendo que esse Estado Moderno que tem praticamente quinhentos anos, que est em crise nos dias de hoje , surge na passagem do feudalismo para o capitalismo, depois sofre uma mudana, com nova organizao do modo de produo, tem-se uma nova organizao da economia, que demanda uma nova organizao das foras polticas, do controle do poder poltico. E Maquiavel mais conhecido pelo adjetivo maquiavlico , um dos primeiros pensadores a perceber que o Estado precisava tornar-se num outro tipo de Estado. E que Estado esse? Um Estado concentrado, absolutista, um Estado que concentra, que deposita praticamente todos os poderes na figura do monarca. Para viabilizar essa nova ordem econmica, feito um novo arranjo poltico. Da tira-se um ensinamento til, imprescindvel mesmo, do que essa estreita associao entre a economia e a poltica, entre sistema econmico e sistema poltico, entre economia e poder poltico. Dando uma puxada para o contemporneo depois voltaremos ao passado se ns pensarmos no momento atual, estamos hoje exatamente frente a um novo arranjo poltico, a uma nova estruturao, a uma nova forma de Estado. Depois vamos reservar algum tempo para o assunto. Ento, voltando atrs, Maquiavel que vai perceber isso, olhando a Frana e a Espanha, que nesse sentido moderno j eram naes estruturadas, j ocupavam grandes territrios, que haviam sido conquistados e formados s custas de uma perda de poder do feudalismo. Os senhores feudais vo perdendo espao e poder e vai sendo construda uma estrutura centralizada de poder. Uma exacerbao disso acontece cento e cinqenta anos depois de Maquiavel, quando Thomas Hobbes dileto discpulo de Bacon que vem a ser o grande terico do Absolutismo, vai dizer da necessidade da criao do Estado Leviat, cuja imagem tem origem na mitologia da Bblia
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Evoluo do Estado Moderno
sendo identificada como um monstro tentacular. E a idia que Hobbes quer mesmo passar a de um Estado que deve controlar tudo, um Estado Absolutista. O termo Leviat usado at hoje, ainda h bem pouco tempo o Estado no Brasil era chamado de um Estado Leviat, ou seja, um estado gigantesco. O Estado Absolutista sobrevive enquanto h apoio poltico para isso, enquanto as foras que estavam se beneficiando daquele arranjo poltico, principalmente as econmicas, estavam satisfeitas. medida em que essas foras comeam a se sentir incomodadas e a no encontrarem margem de manobra para exercerem o seu poder elas comeam a se reorganizar no sentido de buscar um novo arranjo poltico. Esse tambm um ensinamento, uma breve lio que podemos tirar para os dias de hoje de como as foras econmicas e polticas atuais se movimentam, no sentido de criar novas formas de Estado. E vem, assim, a ser criado o Estado Liberal. Tudo isso que estou expondo parece acontecer por decreto, mas no assim, resultado de lutas e lutas ferrenhas, disputas incandescentes, guerras e mais guerras. O maior exemplo histrico disso a prpria Revoluo Francesa, o movimento poltico que leva ao fim o Absolutismo. Todo mundo conhece o poder, a representao, a simbologia que tem a Revoluo Francesa. Ela foi um ato de fora, pela culminao de inmeros movimentos promovidos por uma nova classe que j vinha se constituindo, ganhando expresso e poder econmico, mas que precisava do poder poltico. O que poder poltico? conquistar o Estado, chegar e tomar o Estado. A Revoluo Francesa representa essa tomada do Estado pela burguesia comercial e de certa forma tambm pela industrial. Estamos em 1789, havia acontecido j a primeira revoluo industrial, h uma certa expresso nessa burguesia industrial. Surgem e se organizam segmentos de classes que se sentem menosprezados e deslocados daquela estrutura de poder e num ato de fora, no caso uma revoluo, derrubam essa estrutura do velho regime dos privilgios, dos interesses particulares e assumem os interesses da burguesia. Tem-se hoje uma viso negativa da burguesia, mas, um dia, ela j foi revolucionria; deixa de ser, porm, no dia seguinte tomada do poder. Lgico que ela provoca mudanas radicais, acabando com resqucios muito fortes de poder pessoal e pondo
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fim a esses privilgios para poder implantar uma nova ordem que estaria mais na linha da ordem do mercado. No incio do sculo XIX, quando comea a vigorar a ordem do mercado necessrio ento um Estado que no seja to absolutista mas que mantenha seu carter, uma vez que Estado poder e exerccio de poder.Vamos falar depois com certo destaque de Max Weber; ele vai dizer que o Estado tem o monoplio do uso do poder legtimo e assim Estado significa poder mesmo. Mas aquela nova configurao de poder que a burguesia francesa no caso estava querendo era a de um Estado menos intervencionista, um Estado que deixasse as foras de mercado manifestarem-se mais livremente, mais de acordo com a idia de Adam Smith, da mo invisvel que a mo visvel do Estado no interferisse tanto e deixasse que o livre jogo das foras de mercado se encarregasse de prover um resultado melhor para todos. No que Adam Smith fosse um ingnuo, um otimista, ele estava colocando esse novo discurso para derrubar a velha ordem dos privilgios, aquela que acreditava que fora do Estado no havia salvao, que s o Estado seria capaz de entender e prover a sociedade. O discurso de Adam Smith vai dizer o contrrio: que a sociedade pode buscar seus interesses contrariando a velha mxima Hobbesiana de que essa busca individual seria a guerra de todos contra todos, uma guerra fratricida, coletiva. E John Locke, um autor que antecede a Adam Smith, disse um no contra Hobbes, afirmando que um Estado todo poderoso significa a guerra do monarca contra os sditos, uma guerra de foras completamente desequilibradas. Ento, essa viso do Estado Liberal surge no momento em que a burguesia toma o poder clamando por uma maior liberdade de mercado, que ele falasse mais alto do que o Estado, seu poder coercitivo e seus interesses. De 1789/1800 s primeiras dcadas de 1900, o mercado bem diferente do mercado que se conhece hoje. O Estado Liberal se mantm e se consolida durante 130, 140, 150 anos, tempo que varia de pas para pas. No estou falando de uma homogeneidade nem de uma unidade se isso no existe hoje, imagine-se h duzentos anos... estou falando, fundamentalmente, da Inglaterra, da Frana, de parte da Alemanha, da Itlia, naes que j estavam na linha de frente do processo de consolidao.
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Esse Estado Liberal dura enquanto atende aos interesses das classes dominantes, enquanto essas classes conseguem manejar os interesses e conflitos que vm das classes dominadas. E conhece-se bem a data, pelo menos o ano, em que esse Estado Liberal, simbolicamente morre, deixa de existir: o ano de 1929. Ento, damos um salto da Revoluo Francesa para o sculo XX, mais exatamente para o ano de 1929, marcado pela famosa quebra da Bolsa de Valores de NY, que uma representao simblica da quebra do capitalismo a nvel internacional. No estamos falando de uma crise localizada, residual, bem definida, no, era uma crise generalizada, que se espalhou pelo mundo integrado ao Capitalismo. Lgico que aqueles setores no integrados ao sistema vo sofrer menos, mas evidentemente estavam numa estrutura de atraso e de precrio desenvolvimento. O Brasil vai ser bastante afetado por essa crise sistmica mundial. No tenho de memria o preo do caf na poca, mercado que representava de 75% a 85% de nossas exportaes, mas a queda brutal, em libras, da saca do caf no mercado internacional de um dia para o outro na proporo de 100 libras para 20. E foi preciso muito tempo para que o preo do nosso principal produto de exportao fosse recuperado. Podemos tambm nos lembrar das imagens dos Estados Unidos, onde a crise espalha desespero, desemprego, insegurana. O pas era at ento time que s ganhava, e a aposta que se fazia at aquele momento era a de que o capitalismo tinha encontrado todos os caminhos para a sociedade, que daria todas as respostas em termos de proviso de bem-estar, de crescimento econmico, de oportunidades de emprego. L estavam as propagandas endereadas ao mundo, a Esttua da Liberdade recebendo imigrantes de todas as partes, aquela histria toda... E a crise de 1929 mostrou que no era bem assim, que no existem receitas infalveis nem arranjos duradouros. Mostrou que esse arranjo do Liberalismo que tinha mais de 200 anos no era eterno e no resistiria a essa crise. H, ento, uma nova busca de modelo do Estado. Diante das dificuldades, de novo chamado o Estado. No mais aquele Estado Absolutista e detentor de tanto poder concentrador, mas um Estado resultado do desenvolvimento, no s das foras produtivas como tambm dos movimentos populares, dos movimentos organizados
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da sociedade civil. Naquele momento j dava para se falar em sociedade civil. Em razo da exiguidade de tempo, esta vai ser uma exposio guarda-chuva, bem panormica, uma vez que preciso abreviar muitas coisas. Mas vamos ao que acontece ao longo do sculo XIX. Acontecem a constituio e formao dos partidos polticos, a disseminao da educao, por exemplo. Para vocs terem uma idia do que se passava nesse mbito, at o sculo XV / XVI no era incomum que um rei no soubesse ler... Hoje os dirigentes sabem ler, mas, alguns, no articulam seno algumas coisas bsicas... Mas este um outro assunto... Muito bem, a educao se dissemina no sculo XIX, e ao se disseminar, as massas at ento desorganizadas comeam a clamar por mais direitos. E toda a regulamentao da jornada de trabalho acontece, ao longo do sculo XIX, paralelamente constituio de partidos polticos, de movimentos sindicais. At ento os sindicatos eram simplesmente proibidos. Dentro do iderio liberal, os sindicatos eram um desequilbrio na livre manifestao das foras de mercado, que tinha que ser livre da oposio do operrio ao capitalista do operrio contra empresrio, como se fala agora. Ento o sculo XIX assiste constituio da sociedade civil organizada, constituio de movimentos polticos e movimentos sociais que vo pressionar o Estado. Estou fazendo o resgate desses acontecimentos de 29, para dizer que quando o Estado chamado para intervir, digamos, para assumir toda aquela crise, no mais um Estado Absolutista, no mais um Estado que atende apenas aos interesses de uma camada extremamente reduzida, que era a nobreza territorial. O Estado que ento est sendo chamado representa camadas mais amplas da sociedade, principalmente nesses pases de ponta, incluindo os Estados Unidos, onde j est constituda uma classe mdia mais forte, mais consolidada. Trata-se de um Estado que j olha para segmentos mais amplos da sociedade de forma evidentemente diferente da daquele Estado Absolutista. A seguir, vamos ver qual vai ser a sada encontrada. Em 1936 ela formulada teoricamente por Keynes, que, numa obra extremamente importante, vai clamar pela necessidade da interveno do Estado. E pergunta-se se essa interveno pode ser chamada de socialismo.
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No, em absoluto, trata-se de uma interveno do Estado para salvar o Capitalismo. Keynes era um lord, e Lord Keynes era absolutamente a favor do capitalismo. O que ele faz apontar a necessidade da interveno do Estado para salvar a economia capitalista, a sociedade capitalista, os parmetros bsicos dessa sociedade capitalista que vm a ser: a competio, a busca do interesse individual, o ganho, o lucro. Keynes no est pregando nenhum socialismo, a interveno do Estado necessria para salvar o capitalismo. E isto representa admitir que os mecanismos do Estado Liberal preconizados por Smith e por Locke, entre outros, no davam conta de prover respostas nem solues coletivas que dessem essas respostas e que, para obter-se melhor resultado, era necessrio uma parceria ( usando um termo atual ) entre Estado e sociedade, entre Estado e mercado. Mas esse clamor de Keynes pela interveno do Estado, para regular a economia, no foi de modo algum naquele sentido que veio a ser exacerbado nos momentos seguintes: de o Estado substituir a economia ou de substituir o empresrio. De forma alguma o sentido era esse. A interveno preconizada por Keynes era mais tpica, mais no ponto, mais naquele momento de crise, a partir da o Estado se retiraria. S que ele no se retirou. Entrou e ficou. Por conta da elevao e aprofundamento dessa conscincia social, dessa organizao social das massas e das classes mdias, a interveno do Estado veio no sentido de uma proviso social mais efetiva, que se consubstanciou em prover bens com contedo social: habitao, transporte, sade, educao, tudo no sentido de gerar emprego, porque a crise era necessariamente de emprego. Era preciso naquele momento intervir no sentido de resgatar a situao anterior do quase pleno emprego, ou de pelo menos condies mais adequadas de emprego. Keynes ento vai dar o receiturio j adotado por alguns pases, como a Frana, a Noruega e, depois, a Inglaterra. Em 1933, Roosevelt lana nos Estados Unidos o famoso New Deal que todos conhecem. E as resistncias eram tantas e tamanhas que, s para dar uma idia, Roosevelt era acusado de socialista. Eram enormes as dificuldades para quebrar paradigmas, mexerse em formas consolidadas e j cristalizadas de pensamento. Roosevelt vai deparar-se com essas dificuldades todas. Mas ele entende que sem o Estado o capitalismo no ia resolver sozinho aquela crise. Como, evidentemente, a tendncia do capitalismo de cada agente econmico defender o seu interesse, pressuposto
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do individualismo, da competio, o Estado tem ento que intervir no sentido de representar os interesses coletivos. E esses interesses coletivos no se referem s s massas e s populaes carentes, mas tambm aos interesses das classes capitalistas, uma vez que nenhum agente conseguiria sozinho essa atuao, tornando-se necessrio, portanto, o Estado vir dar aquelas respostas. A partir do fim da Segunda Guerra Mundial, acontece naqueles pases o que chama-se de Welfare State, o Estado do Bem-estar Social, quando o Estado assume uma parcela de responsabilidade na proviso de bens sociais e criado ento o chamado crculo virtuoso Keynesiano, em que h um acordo no sentido de que cada um d a sua contribuio e a sua parcela de renncia. Praticamente durante uns 30 anos esse acordo tem sucesso. Desde o fim da Segunda Guerra at meados da dcada de 70, ele alcana xito. Mas novamente acontece o que j aqui foi mencionado: no existem receitas infalveis nem duradouras e, a partir dos anos 70, sucedem-se novas acomodaes no sistema econmico com o avano do capital e do capitalismo monopolista, que vai desequilibrar aquela ordem criada nos anos 30, 40, abrangendo o surgimento de fenmenos que vo aguar-se da para frente, como a globalizao, com a idia de mostrar a falncia do Estado do Bem-Estar Social. De novo apresenta-se o Estado do Bem-Estar Social, mas apenas para alguns pases da Europa, com maior nfase para os que at o comeo do sculo permaneciam atrasados, como a Sucia, Noruega e Dinamarca, que, a partir da, se desenvolvem e assumem a linha de frente do que se entende por um Estado do Bem-estar Social. E h gradaes no que se entende por Estado do Bem-estar Social, digamos que na Escandinvia plenamente de Primeiro Mundo, de 1,5 na Alemanha, de 2,0 na Inglaterra. A crise desse Estado surgida em meados de 70 atribuda, entre outros fatores, agenda sobrecarregada, o que significa que as presses foram tantas e to fortes, presses sociais como demandas por melhores escolas, equipamentos de sade mais atualizados, tipos de exames mdicos cada vez melhores e cobertos pelo Estado, tantas foram as exigncias da sociedade ao Estado que ele ficou incapacitado financeiramente de dar todas essas respostas. E a falase tambm numa crise fiscal, o Estado no conseguindo arrecadar mais o suficiente para dar respostas na mesma vazo que chegavam-
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lhe as demandas. E criada assim uma nova crise sistmica, comeando ento toda uma pregao de retorno aos ideais liberais. nesse contexto que surgem Margareth Thatcher na Inglaterra, Ronald Reagan nos Estados Unidos, Helmut Kholl na Alemanha, e se dissemina, a partir de Thatcher, um pensamento neoliberal, ou seja, ressuscitar os ideais mais puros do liberalismo. De novo o mercado que regula, ele que o melhor provedor. O discurso de que o Estado est incapacitado, grande demais, gigantesco, perdulrio, gastador ao extremo, ningum agenta mais tanto imposto, nem os cidados nem as empresas, diante disso, necessrio criar-se um novo tipo de Estado, o que significa o caminho para um Estado mnimo, o caminho para a desestatizao e conseqentes privatizaes, o caminho para um novo desenho de Estado em que predomine a idia de regulao. Um Estado mais regulador que interventor, seja nos setores sociais, seja na economia. Em linhas gerais, esse Estado Neoliberal dos dias hoje no mais o mesmo dos gloriosos tempos de Margareth Thatcher. Repetindo as aspas, por que no estamos mais nos gloriosos tempos de Thatcher? Porque ela encontrou uma sociedade organizada que resistiu, impedindo que ela realizasse mais da metade do que pretendia. verdade que, na tentativa de implantar a nova ordem, ela conseguiu quebrar parte do poder dos sindicatos, conseguiu quebrar o poder de movimentos organizados, mas no conseguiu fazer tudo que tinha em mente e nem com a intensidade do seu plano. Quando comea a haver uma resistncia da sociedade as coisas complicam-se para os artfices desse discurso. H um estudo mais ou menos recente, de 1996 hoje qualquer coisa com mais de 4 a 5 anos j est velha , o ttulo da obra :Os Leviats esto fora de lugar, em que feita uma anlise, mostrando que o gasto social nesses pases desenvolvidos mantido. Eles sofrem um primeiro abalo no comeo dos anos 80, mas seu gasto social se mantm. E isso fundamental para se entender o Brasil. Afinal de contas, os mais neoliberais estamos sendo ns; e isso mesmo que os pases desenvolvidos querem: que ns sejamos mais liberais do que eles. Esses pases no conseguem implantar medidas na intensidade desejada pelo neoliberalismo, mas se outros implantarem o Brasil, por exemplo acham timo, isto significa privatizaes, que se traduzem em oportunidades para capitais
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externos estrangeiros. Ento, repito, este neoliberalismo de hoje no mais o neoliberalismo dos primeiros momentos. Falei de Margareth Thatcher, de Reagan, de Kholl, gostaria ainda de fazer uma referncia aos pases do leste europeu que, depois da queda do Muro de Berlim, passam a adotar o regime neoliberal. Porm, no Chile que surge o verdadeiro laboratrio do liberalismo no Chile de Pinochet, em 73, 74, quando o receiturio todo neoliberal e surpreende ser dado a um pas da Amrica Latina. Mas isso acontece porque as condies polticas favorecem. Na Inglaterra, por exemplo, no to voraz assim porque h um movimento organizado, sindicatos organizados, movimentos sociais crescentes, h uma tradio milenar de democracia sendo construda gradativamente, enquanto no Chile h um regime fechado, autoritrio, ditatorial e, dessa forma, as condies polticas para o teste do liberalismo esto dadas. Mesmo assim, o governo Pinochet no abandona o monoplio do cobre. Ele no privatiza a galinha dos ovos de ouro, no entrega as minas para o mercado, segura para o Estado. Ele faz privatizaes, intervenes em sindicatos, adota cortes de salrios, mas a parte que lhe interessa ele no privatiza. Ele no adota o neoliberalismo no estrito senso puro. No houve o pleno Estado Neoliberal isto existiu na cabea de Roberto Campos, por exemplo, mas no na prtica, na realidade. Bem, vamos, ento, aos dados novos, que mostram de que modo estamos buscando um novo arranjo de Estado, a idia da globalizao dos mercados, da globalizao financeira, dando aqui um exemplo que um aluno nosso menciona em sua defesa de tese: de um fabricante de cermicas, utenslios, aparelhos de jantar etc., uma empresa familiar estabelecida numa cidade do interior dos Estados Unidos e que tinha um mercado de mais de oitenta anos consolidado no est se falando de nada gigantesco ento, aparece um anncio na Internet de um fabricante chins do mesmo produto, mas por um tero do preo e o fabricante americano vai falncia. Todo mundo sabe o que acontece com o custo da mo de obra na China. Iguais a este caso existem tantos outros, muitas empresas vm quebrando por conta desse mercado globalizado, que est muito mais articulado e tem mais conhecidas suas condies de competio. Ou seja, todos esto mais expostos a chuvas e trovoadas do que antes, quando tinham seu mercado menor mas garantido. As condies de transporte e comunicao avanaram e baratearam enormemente; isso tudo cria
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um novo arranjo poltico, tanto que a grande questo levantada o chamado fim do Estado Nao, o que significa que hoje o Estado com jurisdio dentro de determinado territrio estaria superado, ou pelo menos em risco frente a essas foras incontrolveis do mercado: Internet, globalizao, transportes e comunicaes mais fceis, mais baratos. H menos de cinqenta anos as viagens e transportes de cargas eram mais comuns de navio. Hoje, porm, viagens e transporte de produtos so feitos, em larga escala, por avio. Quinze anos atrs, quando eu estava fazendo doutorado na Inglaterra, eu j comia, em Londres, mamo papaya da Cooperativa Agrcola de Cotia. Com os avanos das ltimas dcadas, os produtos so transportados e chegam competio de forma mais feroz do que era h apenas cinqenta anos. Tentamos avaliar como os Estados Nacionais vo ficar frente a essas foras incontrolveis da globalizao financeira; vemos aqui a nossa situao: os capitais volteis entram de manh e saem noite, em 24 horas eles se deslocam e so capazes de num estalar de dedos quebrar um pas que levou tantos anos para ser construdo isso falando-se somente do ponto de vista econmico, sem abordar o ponto de vista cultural e histrico. Antes de me aprofundar sobre o Brasil, eu queria falar um pouco de Weber, que foi um grande estudioso do Estado Moderno, que quase podemos dizer contemporneo.Weber foi um profundo conhecedor de Histria e religies. Ele criou trs categorias como tipos de dominaes legtimas. A primeira possibilidade a tradicional, aquela que se impe, como o prprio nome diz, pela tradio, e os quadros administrativos so formados em respeito ordem e tradies, em que vigora o respeito ao mais velho: a gerontocracia, que um exemplo de tradio. O que ainda resta hoje como exemplo de sociedades tradicionais so as sociedades indgenas, nas quais o lder da tribo o mais velho, o mais sbio, e no o mais competente do ponto de vista econmico; no escolhem o ndio do ano, como acontece com a escolha do empresrio do ano que pode tornar-se at candidato Presidncia do pas ou coisa parecida, essas sociedades indgenas so guiados por outros valores O que Weber diz que a nossa sociedade ocidental baseada fundamentalmente na razo, na racionalidade, no uso intensivo dessa
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racionalidade, enquanto a sociedade tradicional no baseada na racionalidade, mas em outros tipos de valores. A segunda possibilidade a sociedade que tem dominao carismtica, que de certo modo tem a ver com a tradicional, cujo domnio feito atravs do carisma. Significa que os subordinados vem no lder condies especiais de domnio, de santidade, de herosmo; e Weber aponta que a constituio dessa forma de dominao, tambm, no racional, uma vez que o lder vai escolher para os seus quadros administrativos aquelas pessoas que dizem amm a ele, que o endeusam, que fazem parte do mesmo grupo, com a mesma forma de pensar, e que esto todos sempre solidrios com o chefe, no h critrios de mrito. E Weber chega sociedade atual, que ele no diferencia entre capitalista e socialista; a mesma maneira com que se refere ao capitalismo serve ao socialismo, v que aos dois sistemas necessria igualmente uma forma de dominao, que ele vai chamar de burocrtica. Ele vai dizer: agora o imprio da lei, o funcionrio pblico estatal est regido pela lei, pela competncia, pelo mrito, ele no dono do cargo. E algum era? pergunta-se, com espanto. Era, sim; at duzentos anos atrs, o servidor podia ser o dono do cargo e vend-lo. O Brasil guarda resqucios disso: os cartrios, por exemplo. So uma herana da sociedade tradicional. E, ento,Weber vai afirmar que nessa sociedade moderna movida pela racionalidade capitalista ou socialista necessrio que haja uma nova forma de dominao que no seja nem tradicional nem carismtica, mas burocrtica legal porque baseada na lei, onde tudo regido e definido pela lei. o imprio da racionalidade, da razo. E o que hoje est em xeque tambm dentro desses parmetros da globalizao, do neoliberalismo uma redefinio do Estado, no sentido de contestar Weber, eu diria que parcialmente, uma vez que as estruturas burocrticas tm que continuar acontecendo. S que agora nesse contexto geral de crise clama-se tambm por um Estado gerencial, um Estado mais pr-ativo, onde busca-se a eficincia, e passa a ser um norte, um objetivo o que era antes uma caracterstica apenas da empresa privada. At ento, o Estado podia ser ineficiente, era tolerado que o fosse, mas agora j buscam-se outros parmetros de funcionamento, atuao, comprometimento e comportamento desse Estado.
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No bojo desse novo Estado que est sendo criado h uma redefinio desses parmetros Weberianos e teriam que ser conjugados a um parmetro gerencialista de busca de eficincia e capacitao, tudo dentro de um contexto de reduo do Estado: mais compacto, mais enxuto, mais eficiente. Podemos agora dar um salto para o Brasil. Para falar-se no Estado brasileiro, preciso, antes, falar-se no Estado em Portugal., de quem ns herdamos toda essa velha tradio. Portugal era e foi, durante muito tempo, o mais perfeito exemplo de sociedade tradicional, com forma de dominao tradicional. Quando outros pases da Europa, ou mesmo embries de pases, esto assentados no Feudalismo, de acordo com esse modo de produo, Portugal j se diferencia, patrimonialista e precocemente absolutista. Patrimonialismo uma das formas do domnio tradicional, diz Weber. Todos os pases foram, um dia, patrimonialistas, mas Portugal continuou assim, e esse foi o problema. Os demais pases migraram dessa forma de domnio para o Feudalismo, ou conjugando os dois, e depois passaram para o Capitalismo, enquanto Portugal ficou estagnado nesse Estado Patrimonialista, o que significa uma situao em que no h distino clara entre o que pblico e o que privado, o que do reino e o que do governante, o que de todos e o que do monarca. A nao dentro do patrimonialismo entendida como uma extenso do palcio do soberano. Ele faz o que quer com a nao, desse modo no se desenvolve a idia de cidadania. Nesse sistema patrimonialista a idia de cidadania no trabalhada nem evolui, uma vez que o Estado concentrador. Qualquer coisa que venha sempre atravs dele como doao e essa prtica atravessa os sculos. Um exemplo tpico disso, dando um salto para o Brasil de algumas dcadas atrs, a legislao trabalhista do nosso pas, que no resulta de lutas populares, da organizao da sociedade, mas de uma concesso do Estado. Raymundo Faoro tem uma frase extremamente feliz no livro de sua autoria, Os Donos do Poder: O Estado portugus atravessa o oceano e desembarca no Brasil. Quando o Brasil formado, o que chega primeiro aqui o Estado j pronto, depois ento que vai comear a ser criada uma sociedade. E cria-se uma sociedade tributria e evidentemente dependente desse Estado, sem a menor possibilidade de ser uma sociedade autnoma.
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uma situao completamente diferente da que acontece nos Estados Unidos, um pas at mais jovem que o nosso, uma vez que a colonizao de l comeou depois da nossa, mas que se forma com uma outra constituio no sentido restrito e no sentido mais amplo. Vejamos ento o que acontece nos Estados Unidos. A imagem que eu tenho a de que os primeiros emigrantes que saram da Inglaterra naquele barco Mayflower eram, em sua totalidade, pessoas da sociedade civil, enquanto aqui no Brasil desembarcou das caravelas o Estado portugus. No toa que Tocqueville, quando vai aos Estados Unidos veja-se bem, um europeu vindo da Frana, pas com tantos anos de lutas histricas fica maravilhado com a Amrica do Norte, percebendo que estava sendo criado algo totalmente novo, que ali surgia um novo arranjo poltico, a partir dos interesses bsicos da sociedade civil. Enquanto ns aqui comeamos e seguimos adiante com a tutela do Estado centralizado e poderoso. Quinhentos anos depois, ainda estamos tentando criar a nossa sociedade. Ento o Brasil tributrio histrico desse pecado original, desse defeito de fabricao sem garantia nem prazo de validade, e, no caso, no existe defesa do consumidor, no temos a quem reclamar. Est comeando a criar-se essa idia, mas historicamente no temos o Procon da cidadania, o Procon poltico. Assim que a imagem do Brasil muito marcada por esse carter patrimonialista. Na dcada de 70/80, um autor importante, Simon Schwartzman, vai falar do neopatrimonialismo no Brasil, ou seja, que apesar de todo o avano na industrializao, de termos criado um parque industrial considervel, moderno etc. as nossas bases polticas ainda so muito arcaicas, muito atrasadas. A concepo terica, ideolgica, epistemolgica que forma o Estado ainda muito pobre, a de um Estado ainda centralizador, extremamente autoritrio, mesmo nos momentos em que ele parece democrtico. Um exemplo so as medidas provisrias nem os militares foram to prdigos no uso das medidas provisrias como o governo FH. E est todo mundo contente porque tem democracia, tem eleio, todo mundo vota, o voto obrigatrio, tem propaganda poltica na TV, mas o controle brutal. O controle exercido sobre o Legislativo, por exemplo, instituio que um dos pilares da Democracia, muito forte... Onde est a propalada independncia dos trs poderes?
Vemos que o Brasil muito marcado por essas situaes de origem. H uma modernizao, no se pode negar, mas uma modernizao chamada de conservadora. a que Getlio Vargas fez, a que os militares tambm fizeram, uma modernizao que vem de cima, onde o Estado extremamente poderoso. No caso brasileiro atual, como a nvel mundial, tambm, o que est em jogo essa redefinio de Estado. um Estado que precisa ser reconstrudo paralelamente construo slida de uma sociedade. No caso especfico do Brasil, o Estado precisa ser reconstrudo, mas evidente que precisamos urgentemente construir uma sociedade. No querendo ser pessimista, isto no vai acontecer num passe de mgica, no aconteceu nem acontece em lugar nenhum do mundo; e bom que no acontea, porque se acontecer um castelo de areia que vai ruir a qualquer momento. Mas necessrio que seja construda essa sociedade, embora leve algum tempo, no importa; vamos quebrar a cabea, vamos eleger Collor, depois obrig-lo a renunciar, vamos........
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A nova gesto pblica
Celina Souza
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Vou fazer uma exposio de uma viso relativamente crtica do que vem sendo chamado de Nova Administrao Pblica. Quero referir-me a ela focalizando cinco abordagens. A primeira sobre a articulao da Nova Administrao Pblica com a Reforma do Estado, seno entende-se apenas uma das conseqncias da Reforma e perde-se o porqu do que est se fazendo, a razo de alguns pases estarem enfrentando a questo da Reforma e da criao de uma Nova Administrao Pblica. O segundo ponto que quero abordar so as diferenas que existem entre a nova e a velha administrao pblica. Pergunto: ser que existem tantas diferenas e so elas to substantivas assim? A maioria de ns foi formada pela velha administrao pblica weberiana, da hierarquia, dos procedimentos etc., e muitos de ns encontramos dificuldade em ver as diferenas entre as duas. Como no vamos ter muito tempo e preciso que eu seja rpida, as abordagens sero feitas numa breve anlise. O terceiro ponto sobre o que est acontecendo naqueles pases que j esto adiante de ns na chamada Nova Administrao Pblica. A quarta abordagem inclui a agenda de reformas dos governos desses pases. E a quinta seriam referncias ao caso brasileiro. Seria interessante se pudssemos debater e vocs trouxessem referncias ao caso especfico da Bahia, porque vou falar muito rapidamente sobre o Brasil. O primeiro ponto: articulao entre o Estado e a Administrao Pblica e porque to importante que a discusso da Administrao Pblica seja situada dentro de um conceito de Estado. Vamos ver primeiro, entre vrios, esse conceito de Estado. Prefiro achar que o Estado um conjunto de instituies criadas, recriadas e moldadas para administrar conflitos e tenses dentro de um determinado territrio, ou seja, a noo de conflito e tenso essencial a este conceito de Estado. E como se sabe, o Estado um ente abstrato, ele se materializa por meio de instituies, que so o executivo, o legislativo, o judicirio, as foras militares, os governos subnacionais e a administrao pblica. Todas essas instituies vo materializar e arbitrar esses conflitos e tenses que so levados para o Estado. Como tambm ns sabemos, do que foi criado e consolidado no sculo
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XX nada est sob tamanho escrutnio e questionamento quanto o Estado. A partir do final da Segunda Guerra Mundial, o Governo passa a ter uma hegemonia extraordinria, que se consolida muito fortemente nas ltimas dcadas do sculo, mas hoje est passando pelos maiores questionamentos. E a Administrao Pblica, como parte dele, no est isenta desse escrutnio e enorme questionamento. Ela afetada em alguns sentidos, enquanto instituio, sob o ponto de vista da auto-estima. Todos sabemos que at alguns anos atrs tinha-se orgulho de ser chamado funcionrio pblico, mas hoje a instituio est fortemente abalada, seus principais atores so afetados quanto aos procedimentos da Administrao Pblica e a forma como os funcionrios atuam dentro dela. Na tentativa de voltarmos um pouco atrs, no sentido de olhar como essa Administrao Pblica e esse Governo formaram-se, podemos ver que houve no mundo ocidental trs modelos de Estado, Governo e Administrao Pblica. Um deles o modelo norte-americano, sempre mais voltado ao estmulo competio, ao empreendedor individual e s associaes locais. E no toa que nos vendem tanto a viso de que a comunidade americana extremamente ativa, participante, mas sabemos bem que isso restrito esfera local, que no ultrapassa dali; e a Administrao Pblica sempre foi permeada de interesses particulares, aquilo que em nossos diagnsticos com relao ao Brasil considerado negativo. Os interesses pblicos e privados muito prximos sempre foram a marca da administrao pblica americana. No incio do sculo uma administrao pblica muito enfraquecida, depois surgem dois momentos de profundas reformas no sentido de fortalec-la. O primeiro momento ainda no incio do sculo XX, quando se faz uma interveno federal, uma interveno pesadssima, no sentido de desmontar ou pelo menos diminuir o forte vis clientelista h uma vasta literatura sobre o clientelismo americano, sobre a corrupo do governo; nessa poca Boston era o modelo, o paradigma do que havia de pior no meio da Administrao Pblica americana, extremamente corrupta e clientelista. E o segundo momento da reforma norte-americana acontece com Roosevelt, quando ele implementa o seu famoso programa New Deal, que faz enorme interveno para tirar os
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Estados Unidos da depresso ocorrida no incio dos anos 30, quando o desemprego e falncias se alastram por todo o pas. Mais tarde, surge uma terceira tendncia, que tem incio com Nixon e perseguida por todos os presidentes que o sucedem, que a de promover reformas, especialmente na burocracia estadual, quando parte da Administrao Pblica norte-americana passa por mais reformas, bem na linha de David Osborne e Ted Gaebler: a do Governo Empreendedor. Num certo sentido, retorna-se ao modelo antigo, em que as fronteiras entre o pblico e o privado tendem a ser dissolvidas, h de novo uma interpenetrao dos interesses privados empresariais na administrao pblica. O segundo modelo que vai repercutir no mundo o modelo europeu, o chamado Estado do Bem-Estar Social. A administrao e a burocracia pblicas so altamente maximizadas nesse modelo. H toda uma cultura e procedimentos que fortalecem sempre o papel da Administrao Pblica e de seus servidores, a ponto de alguns serem chamados de os gestores pblicos europeus como um corpo de jesutas, um grupo de mandarins, todos extremamente privilegiados sob o ponto de vista dos direitos, das garantias e do poder que tm em relao aos demais atores polticos e sociais. E o terceiro modelo houve outros, obviamente, mas vou limitar-me aos trs mencionados foi o seguido na Amrica Latina, onde, no incio de sua implantao, o Governo chegou a ser praticamente o nico condutor dos negcios pblicos e privados, gerando o que chamamos de Estado Desenvolvimentista. Do ponto de vista econmico, esse modelo se materializou e objetivou a substituio de importaes. Do ponto de vista social, foi um modelo caracterizado por polticas extremamente ambguas, instveis, muitas delas populistas e clientelistas. O seu contedo com relao Administrao Pblica foi marcado por muitas ambigidades. Edson Nunes escreveu um livro muito interessante sobre este assunto: Estado e Clientelismo no Brasil, em que ele argumenta que a Administrao Pblica brasileira conviveu de forma bastante harmoniosa com o que ele chama de as quatro gramticas: uma marcada pelo clientelismo, a outra pela universalidade de procedimentos, a terceira pelo corporativismo e a ltima pelo insulamento burocrtico, ou seja, por aquela burocracia
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que bem paga, que relativamente hierarquizada, que tem direitos, em geral acima dos direitos trabalhistas comuns ou direitos expandidos. Edson Nunes nos d essa contr ibuio de esclarecimentos com suas quatro gramticas do porqu nossa tendncia dizer sempre que o Brasil clientelista, que a Administrao Pblica brasileira isso ou aquilo, o autor vai nos mostrar que no bem assim, que esses quatro modelos de Administrao Pblica convivem entre si, funcionam de forma relativamente harmoniosa, mas que h uma diferena entre modelos de administrao pblica voltada para a rea econmica e aquela voltada para a rea social. Ou seja, a burocracia pblica da rea econmica, sempre mais voltada para o insulamento burocrtico, aquela em que servidores so preservados da convivncia com o mundo exterior e de suas presses, enquanto a da rea social sempre marcada pelo clientelismo. Apesar de todas as tentativas de tornar uniformes procedimentos na forma de acesso ao setor pblico, parece que esses dois mundos so separados de maneira muito pragmtica: o mundo da poltica econmica, do qual os fazendrios aqui do estado fazem parte e o mundo da burocracia social, que aquele de menores salrios, onde a lgica clientelista, personalista. Mas so convivncias e lgicas que precisam conviver, para que sobrevivam de uma forma extraordinria. E chegamos aos anos 90, cheios de mudanas, quando decidese que vai haver uma profunda reviso do papel do Governo e da Administrao Pblica. E devemos aqui dividi-la pelo menos em dois estgios. O primeiro, que vem a ser o comeo da gerao dessas reformas, tem a seguinte pauta: abertura de mercado, desregulamentao, privatizao, e em quase todos os pases conduzido pelo governo federal; nos pases federativos, essa agenda tambm absorvida pelos estados. Aqui no Brasil, cumprindo esse primeiro estgio das reformas, comeamos muito lentamente, com o governo Sarney, quando so feitas algumas privatizaes. Depois, rapidamente o governo Collor faz a abertura da economia brasileira, h a desregulamentao, privatizaes, e podemos dizer ento que essa primeira pauta das reformas est em concluso. A partir da que vem o segundo estgio da gerao de reformas, pautado pela tentativa de construo e reconstruo das capacidades administrativa e institucional.
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No que se refere capacidade administrativa, eu quero dizer que essas reformas buscam instrumentos voltados para aumentar o desempenho dos organismos pblicos, com vistas obteno de resultados e a satisfao do cidado, que nessa linguagem chamado de cliente. Significa aumentar a satisfao do cliente que utiliza os servios pblicos; esta ser a noo de capacidade administrativa. Por capacidade institucional, ns entendemos que se trata da busca de um incentivo que aumente os estmulos para a cooperao, a formulao e implementao sustentada das decises governamentais. As tarefas desse novo estgio so tarefas, obviamente, de longo prazo, pois envolvem questes muito mais estruturais do que as do pr imeiro estgio. As refor mas deste pr imeiro estgio, desregulamentao e privatizao, so reformas que se polarizam, as pessoas so contra ou a favor, so reformas que no so permeadas de outros conflitos, tm um vis ideolgico, o que leva definio: pessoas serem contra ou a favor. J as propostas de reformas do segundo estgio so muito mais complexas. H uma srie de fatores que interferem na concretizao dessas propostas, que, embora tenham um vis ideolgico, so abalroadas por vrios outros vieses: o trabalhista, o corporativista, o do compromisso com a prestao de servios pblicos, que tornam, assim, as reformas do segundo estgio bem mais complicadas. Quando as pessoas se queixam: j fizemos tantas privatizaes, tantas desregulamentaes, j abrimos ao mximo a economia, por que ento no conseguimos tornar o setor pblico mais eficiente? Eu poderia argumentar que essa primeira gerao de reformas, embora no seja fcil, clara, coloca as pessoas em posies opostas, mas no h interferncia, nenhum curto-circuito, ao passo que esta segunda gerao, a que ns estamos vivendo, est entrecortada de um grupo enorme de interesses divergentes entre si, o que a torna mais complexa. Este segundo estgio o que mais diretamente nos interessa. Ele tem os seguintes objetivos, o primeiro a eficincia dos servios pblicos. Eficincia uma palavra vaga, se formos destrin-la veremos que pode significar uma srie de coisas. Ento, nesse destrinar de documentos das reformas, vamos ver que a noo de eficincia alcanada pela otimizao de recursos humanos e
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financeiros via estmulo competio administrada pelo governo. O exemplo disso so as organizaes sociais. A idia de eficincia que trazida hoje pelas reformas no a de apenas chegar ponta do cidado e ficar l, mas a da eficincia que pode ser promovida pela competio, pela concorrncia entre os diversos prestadores de servios. O segundo objetivo dessas reformas a efetividade dos servios pblicos. E o terceiro a democratizao desses servios. O que quer dizer: envolvimento da comunidade nas decises relativas aos assuntos pblicos. O quarto objetivo a descentralizao para as esferas subnacionais, com transferncia das responsabilidades de proviso de infra-estrutura e de servios sociais. Ento, neste segundo estgio, descentralizao significa basicamente transfer ir para estados e municpios a responsabilidade de toda dotao de infra-estrutura e de toda prestao de servios sociais. Nos pases em desenvolvimento, tanto a primeira como a segunda gerao de reformas passam a ter uma centralidade muito grande, e ns aqui somos, no h dvida, o laboratrio dessas reformas. Estes pases so alvo de apoio e presses da comunidade internacional, tanto a de negcios como a de organismos financeiros, os multilaterais tipo Banco Mundial, BID, etc. Com referncia a estes dois organismos, o Brasil tem bastante convivncia com projetos financiados por eles. Em todos esses projetos eles enfatizam a importncia da criao da capacidade do Estado e das instituies, escrevem l nos memorandos: State capacity building e institutional building, enfatizam a adoo dessas prticas no que passou a ser chamado de bom governo. Retornaremos o assunto mais adiante. Agora vamos entrar numa viso um pouco mais crtica dessas reformas. Eu diria que o principal ponto de partida para entendlas saber que seu postulado traz argumentos de carter normativo, ou seja, o que deve ser, a proposta de como ser assim e no necessariamente do que , ignorando toda base existente com relao ao que , como se fosse possvel eliminar tudo que existe e comear tudo num: o que deve ser, ou o que deveria ser. Um dos primeiros pontos a considerar, em se falando de reformas, que, em todos os documentos em que so propostas, elas passam pelo diagnstico de que existe uma crise de Estado
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que afeta todas as instncias de governo, que afeta a administrao pblica e tambm a retomada do desenvolvimento. Mas, em tudo que nos vendido, que nos passado, tem sempre a justificativa de que h uma crise no Estado e que essa crise tem nos impedido de retomar o desenvolvimento. A segunda premissa de que essas reformas se baseiam na necessidade de se enfrentar a crise com novo modelo de Estado e de Administrao Pblica, implementando-se mecanismos que teriam j mostrado eficcia. Nesses documentos das reformas, nos dizem que aconteceu isso em todos os pases, mas no verdade, os que esto adotando essas reformas pelas quais estamos passando so: em primeiro lugar, a Nova Zelndia, que a grande vitrine das reformas gerencialistas, em segundo lugar, a Inglaterra, que tambm tem sido uma vitrine e est nesse processo de reforma h mais tempo do que a Nova Zelndia, depois vm a Austrlia, os Estados Unidos e o Canad. Ento existem estes dois pressupostos: h uma crise do Estado, precisamos nos inspirar nestes pases em que essas reformas esto acontecendo. Entretanto, esses pressupostos podem ser questionados Os problemas que afetam o setor pblico podem ser passveis de outro tipo de interpretao. A crise seria realmente do Estado ou do seu formato? Ou ser que necessariamente, essa crise que leva baixa operacionalidade das polticas pblicas? Para ns que vivemos o perodo do modelo do milagre brasileiro dcada de 70, com vrios anos de altas taxas de crescimento econmico de forma rpida e acelerada possvel vermos que naquele momento em que no se argumentava que o Estado estava em crise, ou que o formato do Estado no que se refere Administrao Pblica estava em crise ns no tivemos qualquer melhora nas nossas polticas sociais. Ento, um diagnstico no mnimo parcial. No entanto, embora esse diagnstico seja parcial, no quero dizer que temos hoje as condies para a mesma administrao pblica do psguerra Sabemos que, com o fim da Segunda Guerra Mundial, tanto nos Estados Unidos como nos pases europeus, os Estados passaram a ser os principais indutores do desenvolvimento econmico e social. Foi um formato que foi usufrudo, mas parece que o fato no cabe mais, o terno no cabe mais no que estamos vivendo hoje.
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Mas a grande questo que se coloca quanto o Estado, Governo e Administrao Pblica so responsveis pelas suas prprias mazelas, ou quanto esto absorvendo de uma reestruturao muito mais ampla no sentido da globalizao, sendo transferidos o Governo e a Administrao Pblica para os estados? Essa a pergunta que me fao e no vejo muita clareza na resposta. O segundo ponto que devamos nos indagar, partindo do pressuposto de olhar-se com simpatia para estes pases em que as reformas esto sendo implementadas, se h viabilidade de transposio para o contexto de pases em desenvolvimento dos modelos e mecanismos de instrumentos de gesto originrios das experincias de sociedades bem diferenciadas da nossa, bem mais atuantes e onde a questo de uma cidadania nacional mnima j foi conquistada. Seja antes da guerra, seja depois da guerra, seja no incio dos anos 70 que o caso da Austrlia e da Nova Zelndia , quando todos os indicadores mostravam que esses dois pases tinham, de fato, enfrentado e equacionado a questo da pobreza de suas populaes. Ao transpormos hoje esses movimentos para pases em desenvolvimento, especialmente os da Amrica Latina, que, alm de tudo, ainda apresentam condies muito diferentes das existentes naqueles pases, tendo de usar mecanismos e instrumentos usados por eles, sendo um desses instrumentos a demisso de funcionrios pblicos, perguntamo-nos como funcionaro esses mecanismos e instrumentos em espaos em que o emprego pblico uma forma de compensar a desocupao em setores econmicos? Ns sempre soubemos da escassez de atividade econmica em vrios estados do Brasil, o que faz o setor pblico gerar uma certa dinmica na economia pela via de contratao de funcionrios, que certamente estariam empregados no setor privado, se houvesse uma economia mais robusta. Uma outra questo importante: quais as conseqncias da descentralizao em setores to sensveis como a educao e a sade? Vamos discutir isso um pouco mais adiante. Mas evidente que so setores aos quais as reformas no deram ainda uma resposta favorvel. Como poder, ento, ser dada resposta a um dos postulados das reformas que a democratizao via participao da sociedade, como
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vai acontecer isto em espaos de escassa infra-estrutura cvica e cidad? E como essas propostas vo materializar-se em pases to heterogneos, como o caso brasileiro? No preciso dizer que somos quase os campees do mundo no que concerne s disparidades sociais, que temos um pas altamente desigual, no s do ponto de vista regional como dentro das prpr ias regies. Vrios trabalhos mostram que So Paulo onde, metaforicamente, eles costumam dizer que carrega o Brasil nas costas no consegue carregar alguns de seus municpios. No estado mais rico da federao h tambm cidades, no interior, com muitos problemas. Na verdade, no temos ainda respostas para estas questes, e importante mant-las presentes para no serem esquecidas. Em toda esta temtica de formatos poltico-institucionais do que melhore um Estado, uma Administrao Pblica, embora no seja recente essa busca de novos formatos, como em muitos aspectos das cincias sociais, infelizmente ainda no se conseguiu uma base significativa tanto emprica como terica capaz de nos oferecer um referencial mais adequado para os planejadores e avaliadores.. Por essa razo, muitas outras vo ressaltar que todos os esforos de mudana dos modelos polticos institucionais e administrativos so sempre, na verdade, uma reorganizao da retrica no sentido de criar argumentos de convencimento a favor desses temas. H dois autores muito importantes que chegam a dizer o seguinte: a Histria da Organizao Administrativa no sculo XX uma Histria da retrica, outros vo ainda mais longe e dizem que o argumento administrativo a defesa de um modelo como sendo superior a outro; e disso que ns estamos falando, vive-se hoje uma nova Administrao Pblica que segundo o que afirmam melhor do que a anterior, a velha Administrao Pblica, e, portanto, esse argumento que coloca esse novo modelo como superior ao anterior consiste na defesa de doutrinas que so referenciadas pelo senso comum e que mudam com o tempo e as circunstncias, vindo sempre acompanhadas de novos exemplos que favorecem a argumentao. Nesse processo de definio do senso comum e de eleio de bons exemplos que se advoga em determinadas coisas so sempre trazidos bons exemplos ao novo e maus ao velho. Ento, isso produz uma rotatividade de doutrinas, mas nenhuma delas comprovadamente superior anterior.
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O resultado deste processo que o argumento normativo tem sempre um carter retrico, no existindo qualquer base para afirmativas de que um argumento definitivo, ou de que uma doutrina seja superior. Mas apesar do reconhecimento de que, de alguma forma, estamos todos ns trabalhando mais na esfera da retrica e menos na da realidade, esse debate poltico institucional e administrativo que surge, nos anos 80, nos pases industrializados e, nos anos 90, nos pases em desenvolvimento, esse novo modelo de reforma nos trouxe de algum modo um novo enfoque ou a necessidade de buscar esse novo enfoque para a atuao dos governos, da administrao pblica e da sociedade. A reforma tem de estar baseada em trs pilares: governo, administrao pblica e sociedade. Este enfoque se pauta pela viso da referncia do Estado como um processo que se destina no apenas a apoiar as aes voltadas unicamente para o governo, mas que envolvam outros atores polticos e sociais que estimulem a participao das esferas subnacionais, do setor privado,dos estados e municpios, seja lucrativo ou no, e da sociedade civil na formulao e implementao de polticas. Tudo isso tem sido colocado como tema novo e apresentado como um paradigma nico a ser seguido, especialmente pelos pases em desenvolvimento, mas eu quero questionar de novo se uma paradigma nico. E a surgem alguns problemas, para os quais no se est prestando bastante ateno; um deles que as reformas e tudo que h em relao a elas deixam claro que defendem um objetivo ideologicamente neutro e de difcil contestao, ou seja, elas defendem uma gesto mais eficiente do setor pblico. Nada mais neutro, portanto; pode-se estar direita, esquerda, ao centro, no importa, algo que passa acima de qualquer ideologia e que ningum pode contestar. No se pode defender o modelo velho, reconhecendo sua ineficincia . De toda forma, esse gerencialismo, como o novo modelo chamado, seja como doutrina, seja como ideologia administrativa, tem enorme sucesso, e interessante observar que esse sucesso, embora no estando ligado a nenhuma comprovao emprica de seus pressupostos, tem sido muito bem aceito. E a outra questo
que tem-se absorvido essas reformas como tendo sido uma s, quando na verdade h trs modelos que concorrem entre si. O primeiro deles o chamado escolha pblica, que j gerou uma teoria que tem toda uma influncia dos economistas e que quer dizer o seguinte: quanto menos o governo interferir melhor, no por nenhuma razo ideolgica, mas porque uma das premissas dessa teoria chamada de escolha pblica a seguinte: uma mxima que eles tm de que polticos, burocratas e eleitores so movidos pelo auto-interesse e, ao serem movidos, tornam-se maximizadores do oramento pblico. uma teoria muito sofisticada, no nenhuma brincadeira, eles so muito livres, pegam aqueles modelos matemticos, economtricos e aquelas formalizaes todas para impressionar, e, ao longo do tempo, eles vo mostrar o oramento pblico inchando, e a razo disso, no dizer deles, que burocratas, polticos e eleitores esto sempre querendo aumentar o oramento pblico, exigindo mais direitos e privilgios. Um paradigma que algumas comunidades locais americanas esto experimentando o da escolha pblica, que prope o seguinte: que a administrao pblica crie uma montanha de municpios, quanto mais melhor, o que contradiz certas bandeiras mesmo dentro do modelo da escolha pblica que so contrrias criao de municpios. Mas os que so favorveis alegam muitas razes para a criao desses muitos municpios: que um vai concorrer com o outro na prestao de servios; que se uma famlia ou uma pessoa busca os servios pblicos e se for o caso de escola para os filhos, por exemplo, ela vai preferir um municpio que priorize a questo da educao; se for idosa, vai buscar o municpio que tenha melhores programas para os idosos, se for pessoa preocupada com a violncia, vai buscar um lugar onde a nfase seja a segurana pblica; se est preocupada com o meio ambiente, vai escolher para morar um municpio onde no haja fbricas, caso haja, tenham equipamentos adequados que impeam a poluio do ar, dos rios etc., enfim, todos tm escolha. Nesse modelo da escolha pblica, as pessoas adeptas da criao de muitos municpios alegam que eles podem concorrer entre si para atrair o morador que, na verdade, o contribuinte que vai financiar as aes pblicas. H uma frase desses adeptos da proliferao de municpios: o eleitor vota com os ps, o que eles traduzem da seguinte forma:
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o eleitor vai morar onde lhe oferecem o melhor.Acho que questionase essa teoria com um tiro s. Ns sabemos que nos pases em desenvolvimento essas alternativas no so possveis, no se tem uma cesta de escolhas de onde ir morar. No Brasil, por exemplo, nossa deciso de morar absolutamente condicionada pelo trabalho, o que decide a questo do emprego. No podemos comparar nossa sociedade com a dos Estados Unidos, um pas onde h grande descentralizao da economia e as oportunidades de emprego so muito maiores do que as nossas. O paradigma do segundo modelo o que ficou muito conhecido no Brasil por intermdio de Osborne e Gaebler, em seu livro Reinventando o Governo, no qual ele apresenta o chamado Governo Empreendedor. Por esse paradigma esse governo seria o que se pauta pela inovao, pelo risco, pelo trabalho em equipe, pela orientao pelo cliente, pela queda de hierarquia e por programas de qualidade. O terceiro modelo o ps-burocrtico, foi desenvolvido por um americano chamado Barzelay, e , na verdade, mais um modelo de gesto de poltica pblica do que de mudana radical na administrao pblica. Ele visa alterar o comportamento dos atores gover namentais, aumentando o poder discricionrio dos administradores pblicos, aproximando-os do executivo privado, mas submetendo-os ao controle de resultados. A respeito desses trs modelos, o que poder-se-ia dizer de tudo que estamos vivenciando de reformas no Brasil que temos muito pouco a usufruir da escolha pblica, ningum pode estar se mudando daqui para ali, no a nossa realidade, e no seria de bom senso, portanto, implantarmos esse modelo, como foi feito nos Estados Unidos e se tornou a marca do governo americano. Mas estamos tendo pontos implantados do modelo empreendedor de Osborne/ Gaebler e um pouco do modelo ps-burocrtico de Barzelay. Est havendo alguma diferena nessas implementaes, e eu diria que todas as polticas que o Estado da Bahia tem feito em suas administraes pblicas esto mais voltadas para o modelo do Governo Empreendedor, enquanto no governo federal a proposta tem sido mais gerencialista.
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Outro ponto em relao s reformas que cada pas tem um timing e uma prevalncia de questes um diferente do outro. H uma pesquisa muito interessante feita em oito pases em desenvolvimento e que conclui o seguinte: no h blocos de reformas nesses pases; no Mxico e no Brasil, as reformas teriam carter mais gerencialista; no leste da Europa e na Argentina, as reformas tm se concentrado fortemente nos servidores pblicos; no Chile,Tailndia e Coria do Sul., elas enfatizam a democratizao, a existncia de vrios conselhos com a participao da comunidade. Um terceiro ponto de leitura crtica dessas reformas que podemos dizer que j existe alguma base para questionar-se os argumentos dessas reformas. Em primeiro lugar, so propostas que oscilam entre nveis excessivamente tericos e normativos, como so os da escolha pblica, e nveis excessivamente pragmticos, como so os do governo empreendedor. Em segundo lugar, so propostas que no primam pelo rigor metodolgico na medida em que suas justificativas se baseiam apenas em casos considerados como fracassos do setor pblico comparados com xitos do setor privado, seja ele burocrtico ou no. Toda essa literatura a que teremos acesso vai nos dizer aqui da Bahia vejam como o governo fracassou nisso ou naquilo, os indicadores da educao, da sade no melhoraram, e comparem com os xitos em uma srie de casos, o Projeto Ax, por exemplo, e ser dada toda nfase nas premiaes da Fundao Ford aos municpios brasileiros, ou da ONU com as chamadas best practices, so sempre escolhas do sucesso, no so discutidas as dificuldades que permanecem, no vm tona os graves problemas que no foram enfrentados e que se avolumam. , portanto, o que temos de mais problemtico com as reformas: s so passados os xitos do que relativamente provido pelo setor privado, pela sociedade ou pelas ONGs, s mostrando os fracassos do que absolutamente do setor pblico. Em terceiro lugar, essas propostas enfrentam problemas extremamente complexos e com particularidades de cada pas, o que faz ser preciso muito cuidado com respostas globais. E da mesma forma que essas propostas se baseiam em premissas que no so universais, no se pode afirmar nada, dizer de que maneira as reformas esto sendo feitas em todos os pases. isso no est
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acontecido em hiptese alguma. Entre os pases do Primeiro Mundo, as reformas no foram adotadas na Alemanha, no Japo, na Frana e na Espanha; do chamado Terceiro Mundo, a ndia tem resistido firmemente, entre outros. No queremos fazer nenhum julgamento nem comparaes de quem est melhor, queremos apenas questionar o que nos tem sido passado como modelo nico, que todos os pases bem sucedidos esto adotando essas reformas; queremos dar notcias muito rpidas sobre pases que as esto fazendo plenamente: Nova Zelndia, Austrlia, Inglaterra, Canad e Estados Unidos; esses pases comearam as reformas em momentos diferentes e o contedo delas tambm bastante diferente, com exceo de uma agenda que absolutamente comum: a questo da gesto financeira, que adotada pelos cinco. E o timing desses pases nessas reformas tambm diferente, com exceo da Nova Zelndia que entrou nelas da noite para o dia. Abrindo um parnteses, nesse sentido o Brasil entrou de forma gradual, diferente da Argentina, que, como sabemos, fez tudo de uma vez. E agora voltamos s notcias dos cinco pases mencionados: na Austrlia a reforma concentrada na gesto financeira, nos mecanismos de controle financeiro, gastos, ajustes fiscais o que predomina. No Canad a mesma coisa, tambm concentrado na gesto financeira adotou medidas no sentido do sistema de mercantilizao dos servios pblicos, a venda desses servios, em geral, atravs de vouchers; por exemplo, se a pessoa tem direito sade ou o filho tem direito educao, o governo d o voucher e o cidado vai escolher onde vai us-lo, se procura esse ou aquele mdico, se vai a esse ou aquele hospital ou, no caso dos filhos, escolhe em que escola vai matricul-los, se numa escola absolutamente pblica, ou numa gerida pelos pais e mestres, ou numa gerida apenas pelos professores, ou numa particular. No houve nenhuma mudana na legislao canadense tanto no setor pblico como no privado, mas houve demisses no setor pblico. Foi feita tambm no Canad a agregao dos rgos pblicos, o que, alis, no Brasil muito adotado quando se pensa em reforma juntam-se vrios rgos sem querer avaliar os problemas, as diferentes culturas, as diferentes histrias, os diferentes objetivos.
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Nos Estados Unidos, essas reformas concentram-se muito mais nas experincias que esto acontecendo nos governos estaduais e municipais do que propriamente no governo federal. Claro que o governo federal carrega a grande bandeira da nfase na gesto financeira, do compromisso de acabar com o dficit do oramento; houve, tambm, demisses no setor pblico que, paradoxalmente, contou com o apoio dos sindicatos , e houve vrios cortes nas despesas federais, mas muitos desses cortes foram derrubados pelo Congresso. O caminho das reformas na Gr-Bretanha o mais longo da Histria, e a experincia do pas nesse sentido muito interessante. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, a Inglaterra no era mais a dona do mundo e, nos anos 70, chegada de Margareth Thatcher ao poder, o pas est em grande depresso, vendo que suas finanas pblicas no tinham para onde expandir-se e a poderosa Inglaterra do sculo XIX obrigada a recorrer ao FMI. Se para ns, at hoje, motivo de muita humilhao recorrer essa entidade, pode-se imaginar o que foi isso para a sociedade inglesa... E, a partir desses mesmos anos 70, a Inglaterra vem caminhando, gradualmente, no sentido de promover as reformas; mesmo agora no governo Tony Blair, apesar da mudana de partido e a volta dos trabalhistas ao poder, no tem acontecido fortes mudanas na implantao dessas reformas. A grande mudana foi o poder dado ao Ministrio da Fazenda como o caso do Brasil, que adotou o exemplo. O modelo Bresser inteiramente copiado do modelo ingls. O servidor pblico que presta servio hoje obrigado a divulgar suas metas. Chegamos Nova Zelndia, pas-vitrine do que acontece com as reformas. Tive oportunidade de encontrar em vrios lugares a ex-Ministra da Fazenda da Nova Zelndia, que anda pelo mundo cheia de entusiasmo fazendo propaganda da reforma em seu pas, a mais radical do planeta. Entretanto, avaliaes bastante sensatas concluem que a concentrao de renda aumentou muito e o desemprego tem acontecido em larga escala, crescendo cada vez mais a pobreza. No incio dos anos 70 a Nova Zelndia havia extirpado a pobreza do seu territrio... Mas os resultados econmicos so extremamente positivos, no h dvida de que a Nova Zelndia um sucesso econmico.
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Para amenizar esta minha viso triste da reforma e no parecer que sou contra tudo que est acontecendo, afirmo que ela vai trazer benefcios, mas sero demorados. E de toda forma no se pode deixar de constatar que, ao diminuir todo e qualquer gasto pblico, a Nova Zelndia jogou na pobreza um segmento de sua populao que no estava nela, aumentando ainda mais a concentrao de renda. Mas isso no tem sido privilgio da Nova Zelndia, hoje todos os pases do mundo esto passando por tendncias concentrao de renda e ao crescimento da pobreza. dito tambm que ainda cedo para se saber se o crescimento econmico da Nova Zelndia sustentvel, se vai seguir adiante; parece- me que algo para se acompanhar. E interessante o debate que acontece hoje nesse pas, que chamado de contratual, ou seja: tudo que ali se discute hoje o que teria acontecido no pas se as reformas no tivessem sido feitas. Os que so contra acham que no teria aumentado a pobreza nem a concentrao de renda, os que so a favor dizem que isso teria acontecido da mesma forma, que as finanas pblicas do pas no davam mais para manter o Estado do Bem-Estar Social, um Estado daquele tamanho todo. Tudo o que falamos anteriormente que tem acontecido nos outros pases, aconteceu na Nova Zelndia num piscar de olhos. Nenhum servidor pblico dali tem mais estabilidade, ele tem um contrato de resultados, de metas. No caso da Amrica Latina, o objetivo dessas propaladas reformas parece bastante claro. No se tem dvida de que esses pases, especialmente o Brasil, esto dizendo que querem adaptarse s novas condies da economia mundial, s restries fiscais que esto a, todos querem ser global players. No Brasil, dito a todo instante: nada de se ficar acusando o presidente Fernando Henrique de viajar tanto porque gosta de viajar... Particularmente, eu acho que h toda uma tentativa de o Brasil ser de fato um jogador com chances nesse mundo global. Para cumprir essa agenda, esses pases da Amrica Latina precisam de uma pauta de polticas muito parecidas. Polticas voltadas para a diminuio das funes governamentais, cortes nas despesas com custeio e investimentos, reduo da folha de pessoal, alm das pr ivatizaes, desregulamentaes e descentralizao. E no seu conjunto essas polticas so chamadas de ajuste fiscal, reforma estrutural ou reforma
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orientada para o mercado. Alguns chamam de reforma neoliberal, acho que no o nome apropriado, depois podemos discutir isso. Ento, seja qual for o rtulo, essas reformas exigem tentativas de reviso do papel desempenhado pelo governo de principal indutor do crescimento econmico e prestador de servios sociais. No seu contedo poltico administrativo, essas reformas ficaram conhecidas como novo gerencialismo poltico. Finalmente, chegamos ao Brasil. Como se sabe, aqui as reformas foram introduzidas por Collor e seus resultados incipientes, com apenas algumas privatizaes e muito alvoroo em torno do servidor pblico, os famosos marajs, considerados os principais responsveis pelas grandes mazelas do Estado. Itamar Franco no deu muita importncia ao tema das reformas, mas introduziu o principal elemento de sustentao e justificativa dessas reformas: o Plano Real. Sem isso, seria muito difcil vender sociedade brasileira a necessidade dessas reformas. E foi o governo Fernando Henrique que deu esse formato definitivo e conceitual da reforma do Estado, por intermdio da militncia do ento ministro Bresser Pereira, via Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado, o j extinto MARE. Restam poucas dvidas de que as propostas das reformas foram bem aceitas tanto pela coalizo poltica, base de sustentao para o governo Fernando Henrique, como pela sociedade em geral. E as explicaes para essa aceitao quase unnime esto na capacidade que essas propostas de reforma tiveram para fazer uma forte e positiva associao entre a reforma e a crise fiscal do Estado. Todos nos lembramos de que era uma expresso corrente, a toda hora nos referamos crise fiscal. Um segundo ponto a ressaltar que houve, tambm, uma forte e positiva associao entre as reformas e a continuidade do sucesso do real; e o tempo todo Bresser passava isto: para que o real continue sendo sucesso, preciso que sejam feitas as reformas da Administrao Pblica. E o terceiro ponto a promessa que havia de que as reformas tornariam os servios pblicos eficientes, aquele objetivo ideologicamente neutro, de que j falamos, e que ningum pode ser contra. Com as reformas estariam resolvidos os constrangimentos fiscais do Estado, desapareceria o fantasma da inflao e os problemas de eficincia, efetividade e democratizao
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do setor pblico seriam sanados. Enquanto Collor quis associar as reformas a aspectos negativos, a coalizo de Fernando Henrique fez exatamente o contrrio: associou as reformas a aspectos absolutamente positivos: eficincia do setor pblico, fim da inflao, proposta de retomada do crescimento, enfim, construiu uma retrica de valores muito positivos, e, assim, gerou- se essa retrica de superioridade de um novo formato de administrao pblica diferente do formato anterior. E o que fica popularizado como esse formato anterior uma administrao pblica burocrtica permeada de interesses particularistas, clientelistas, pouco universais, que atendia a pouca gente, a populao continuava nas filas, no se conseguia educao, sade etc., uma administrao extremamente expansionista que s fazia gastar e no dava respostas comunidade. Como resultado dessa retrica muito bem construda passamos a aceitar tudo que vem das reformas. Como eu j falei antes, a reforma foi dividida em dois estgios: o primeiro: privatizao, descentralizao, desregulamentao etc., o segundo: construo de capacidade administrativa institucional, com todas as complexidades que isso traz e no sendo excludo o primeiro estgio. De qualquer modo, quero fechar essa parte de viso crtica da reforma com algumas respostas provisrias do que estamos vivendo. O fato que no podamos mais sustentar o modelo anterior, gostssemos ou no, ele no dava respostas aos problemas que a administrao pblica tentava enfrentar. Outro ponto que eu gostaria de levantar que, nos caminhos para enfrentar os problemas dessa velha administrao pblica baseada nos postulados weberianos da hierarquia e do mrito, no so todos os pases que enfrentam esses problemas gerencialistas como o nosso. Vamos tentar resumir esses detalhes numa anlise rpida dos principais pontos da reforma no caso do Brasil. A meu ver, o mais importante a descentralizao, que significa transferir poder para o setor privado, para as organizaes no governamentais, para os estados e municpios. Do ponto de vista dos estados e municpios, sabemos que houve uma descentralizao tributria, que eles esto tentando ter um papel mais atuante, muito mais importante na vida das populaes do que tradicionalmente fizeram at aqui.
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As eleies locais deste ano mostraram a importncia disso, uma visibilidade bem clara dos governos municipais, uma aproximao do eleitor com o que est acontecendo de bom e uma rejeio ostensiva uma srie de ms prticas habituais de muitos governos municipais, aquela velha prtica de que se no prestar os servios fica tudo por isso mesmo. Estas ltimas eleies trouxeram toda uma resposta do eleitor, sinalizando que ele precisa do seu municpio e quer que ele seja administrado de forma diferente do que foi at hoje. Mas essa descentralizao, como sabemos, foi modificada de forma absolutamente descoordenada, sem qualquer tentativa de criar condies necessrias para que os estados e municpios que esto l na base da pirmide da receita tributria conseguissem o mnimo de capacidade para implementarem essas polticas que lhe esto sendo delegadas pela reforma, que so polticas muito sensveis de se pensar a longo prazo nos cidados, o que tem tudo a ver com o futuro do pas, cujas bases so educao e sade. Contraditoriamente, uma espcie de paradoxo, o que acontece no final dos anos 90 que h uma tentativa do governo federal, alis bem sucedida, de voltar a centralizar os tributos, o que tem penalizado muito alguns estados e municpios, que tm ficado fora das decises do governo nesse sentido. No que se refere descentralizao, ora estamos diante de boas notcias, ora de algumas preocupantes. Quanto descentralizao para o setor privado, acho que preciso estar-se muito atento para dois pontos muito importantes: o primeiro que toda a transferncia de patrimnio e bens tem sido feita com forte financiamento pblico; dinheiro do BNDES est sendo usado na maior parte das privatizaes, e tambm dos fundos de penso, e preciso ento que seja esclarecido quem esse setor privado. O segundo ponto ficar bem esclarecido se o modelo dessa reforma concebido no sentido de ser aberto para o setor privado com o objetivo real de aumentar a concorrncia e com isso o cidado-cliente ter mais alternativa de escolha. Porque o que est acontecendo exatamente o contrrio concepo que o modelo original indica. A competio parecenos bastante escassa e o cidado-cliente prejudicado,
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O terceiro ponto focaliza as famosas ONGs; at mesmo o Banco Mundial reconhece que um risco muito grande confiarse demais nas ONGs. Para ilustrar isso temos, de forma bvia e explcita, o exemplo das ONGs ambientalistas na Amaznia: com a abertura do Leste Europeu, so mostrados os problemas com o meio ambiente existentes naqueles pases e, em seguida, vemos os compromissos do mundo financeiro, econmico e empresarial sendo transferidos para essa parte do planeta, e as ONGs simplesmente debandaram da Amaznia. O pessoal do Meio Ambiente daqui est apavorado, porque agora no se tem ao do governo nem de ONGs na Amaznia. A regio ficou nessa pauta internacional at o incio dos anos 90, quando eles diziam que ns ramos predadores irresponsveis eu cheguei a ver na Inglaterra desses adesivos de carros com os dizeres: se voc gosta da Floresta Amaznica, mate um brasileiro.... Repetiam por toda parte que ramos devastadores e predadores irresponsveis e que o mundo ia morrer sufocado se no viessem em socorro no sou dessa rea, mas no h indicaes de que a Amaznia foi reflorestada, e simplesmente a agenda internacional no toca mais nessa questo, o pouco dinheiro deles agora para o Leste Europeu. E falando ainda na descentralizao, associado a ela, apareceu um conceito muito caro ao Banco Mundial e ao BID, que o da governana ou do bom governo, que quer dizer o seguinte: se na velha administrao pblica a autoridade para prestar servios pblicos era quase que exclusivamente do governo isso muda a partir dos anos 80 e 90, quando imps-se a mxima seguinte: vai fazer quem fizer melhor. Temos o exemplo aqui na Bahia: se o Ax cuida melhor da criana e do adolescente em situao de risco, ento o Ax vai ter autoridade para administrar o problema; se o governo da Bahia no tem essa capacidade, essa competncia, melhor deixar para o Ax. A princpio, esse conceito da governana um conceito muito atraente: vai fazer quem fizer melhor, e ele tambm ideologicamente neutro, ningum pode ser contra quem vai fazer melhor. Mas em torno desse conceito da governana gira o problema do controle, quem controla quem. E como essas propostas que vm desses organismos multilaterais so propostas fracas, no
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vamos pensar que os burocratas e tcnicos do Banco Mundial e do BID so meninos amarelos, no so mesmo, so muito bem treinados, e eles propem uma forma de controle interessante, mas que surpreendentemente no demos importncia. Em todos os documentos do Banco Mundial e do BID enfatizado que a questo do controle fundamental para a governana; tudo bem que vai fazer quem faz melhor, mas como fica o controle disso? A proposta deles que toda prestao de servio na linha da governana seja feita em rede, ou seja, um controlando o outro. Ento os projetos Ax, Abrinq, do Banco Ita, do Ayrton Senna, etc., todos em rede, de certa forma todos controlando, fiscalizando o dinheiro que cada um recebe e onde est aplicando, reunindo-se sistematicamente, trocando experincias etc.. Mas sabe-se que essa relao em rede s aconteceu at agora na rea da criana e do adolescente; nas demais reas, como sade, meio ambiente, no temos conhecimento de que estejam trabalhando em rede. Se ns contribuintes vamos pagar, preciso que haja um controle de como nosso dinheiro est sendo gasto. tudo muito atraente, muito interessante, mas necessrio enfatizarse muito a questo do controle. O Banco Mundial enfatiza, mas ns aqui no damos a devida importncia. O terceiro ponto da agenda da reforma a participao do cidado. E a, como sabemos, vm as experincias, todas as boas intenes, os jarges normativos:o cidado precisa participar, dizer o que ele quer, ele que sabe melhor, ele que est perto do problema, etc.. E com isso foram criados todos os conselhos comunitrios que so vistos por a. A experincia desses conselhos precisa de mais tempo, mas os primeiros relatos no so nada animadores; para comear por aqui h mais conselhos do que gente. Alimento e nutrio tm quatro conselhos, sade tem no sei mais quantos, educao tem dois. Quem recebe recursos do PRODUS, da maior parte dos fundos sociais, do Banco do Nordeste, financiamentos do Banco Mundial e do BID tambm precisam ter conselhos . E os primeiros trabalhos feitos referentes a isso avaliam esses conselhos no seguinte sentido: h uma inflao exagerada de conselhos e que h um controle muito grande ou mesmo uma manipulao dos prefeitos sobre eles; em geral a esposa, a filha, a
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irm do prefeito fazem parte desses conselhos, ou ento existe apenas uma formalidade e as pessoas que fazem parte no participam das decises, fazem apenas figurao j esto sendo divulgados pela mdia os problemas de corrupo que vm ocorrendo nesses conselhos e j existe no Congresso uma tentativa de CPI para apurar desvios nos recursos do FUNDEP, que como so altos esto expostos a muitos assaltos por baixo do pano. No que o conselho em si seja ruim, mas preciso olhar-se sempre para o fato de que estruturas e instituies no geram solues por si s. O quarto ponto dessa nova agenda das reformas a mudana da organizao burocrtica. E sobre isso o Bresser j disse tudo, inclusive que copiou do Banco Mundial; fez a proposta de uma nova organizao burocrtica em que as funes administrativas so divididas em trs grandes funes: as estratgicas no competitivas, cujos resultados so difceis de mensurar: o caso da administrao da justia, da segurana externa e a arrecadao de impostos. Na segunda diviso, a da organizao burocrtica, esto os servios passveis de alta concorrncia: telecomunicaes, gerao de energia eltrica segundo o Banco Mundial esses servios deveriam ter uma proviso privada e na impossibilidade disso haveria um misto de proviso pblica e privada, hoje chamada de quase mercado expresso que vem do jargo do Banco Mundial onde h uma convivncia de pblico e privado nesses servios que so passveis de alta concorrncia. E a terceira diviso de funes abrange os servios em setores das agncias pblicas no necessariamente competitivos, mas passveis de medio de performances e que devem ser submetidos a controles de resultados, com fortalecimento de mecanismos de participao, servios esses que devem ser terceirizados, preferencialmente para empresas privadas e para ONGs. O quarto ponto da agenda das reformas enfoca as agncias reguladoras, mas vou poupar vocs de falar nelas aqui porque estou sabendo que j houve muitos seminrios sobre o assunto. Particularmente eu acho que est sendo trazido para essas agncias apenas parte do setor pblico, tudo feito muito rpido, com pouco aprofundamento da discusso a respeito, e toda vez que o consumidor tentar valer-se dessas agncias no vai sentir nenhuma
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grande diferena no tratamento do servio anterior. Eu mesma j tentei duas vezes e constatei isso. Deixando este assunto de lado, vamos adiante. H um outro ponto bastante importante da agenda, que o chamado Governo Eletrnico. Assim como h o comrcio eletrnico, agora vamos ter o governo eletrnico. Isto , o que mais afeta a concepo weberiana de servidor pblico.A concepo que implementa decises polticas tomadas por polticos eleitos um dos pilares da democracia ocidental dita moderna. Na matriz da frma procedimental da democracia assim que se concebe o funcionamento da administrao pblica: existem polticos eleitos e existe uma burocracia que implementa decises tomadas por esses polticos, mas infelizmente ns discutimos pouco essa relao: administrao pblica e democracia. Desde os anos 50, isso no novo, a concepo de servidor pblico vem passando por mudanas graduais e se acentuaram com o surgimento e crescimento dos sistemas de computao nas tarefas administrativas. E esse crescimento tem implicaes no funcionamento da democracia. Os defensores do governo eletrnico vo argumentar que esse novo formato permite melhorar a implementao de polticas que so decididas e facilitar o acesso dos cidados aos governos e administraes pblicas; alguns vo at mais longe, vislumbrando uma nova forma de democracia direta atravs da tecnologia, onde os governos locais abririam seu processo decisrio aos cidados, que poderiam participar de tudo pela via eletrnica, ter acesso aos projetos, podendo opinar, debater, e assim se consubstanciaria o processo de democracia direta, aquela que foi concebida e introduzida pelos gregos, que com o tempo veio a se tornar impossvel num mundo complexo, massificado, etc... E agora esses defensores do governo eletrnico dizem: olhem aquele velho sonho da democracia direta, aquele sonho perdido pode ser retomado agora pela via eletrnica... J os que so contra vo dizer exatamente o oposto, vo comparar o governo eletrnico com a chegada do famoso grande irmo que tudo v, tudo controla. Bem, eu quero fechar essa parte mostrando como os caminhos do governo eletrnico podem ser muito mais plurais do que
pensamos. Ns j temos experincias na Fazenda, onde, por exemplo, j esto fazendo vrias coisas em que dispensado o contato direto com o contribuinte; ns da classe mdia brasileira j podemos declarar o Imposto de Renda via Inter net. E vir a fase mais avanada, como j acontece em vrios pases, em que vamos pag-lo com carto de crdito. E existem nesses pases outras experincias, como tirar passaporte, carteira de identidade por via eletrnica. Esse novo tipo de servio cria um novo servidor e uma nova administrao pblica muito diferentes dos que tivemos no passado; via eletrnica, o servidor, o fiscal da Fazenda, por exemplo, fica incgnito. Ao mesmo tempo que, de um lado, temos o servidor pblico desconhecido, com quem o cidado se comunica apenas via Internet, h,do outro lado, aquele que est cada vez mais prximo da comunidade, existindo uma interao, inclusive emotiva, fortssima, que no havia no passado. Tentando abordar um pouco mais o assunto, quero dizer o seguinte: acho que estamos realmente vivendo uma nova administrao pblica e, da mesma forma que temos mudanas profundas em algumas coisas e nenhuma em outras, h coisas proveitosas e outras a que preciso estar-se muito atento. E podemos concluir que os caminhos da administrao pblica neste novo paradigma e neste novo sculo sero, provavelmente, muito mais plurais e diversificados do que aqueles que temos tentado ver como os de um governo que se afasta completamente do cidado, que no tem face, que vai operar tudo eletronicamente, que vai ser o grande irmo distante, mas nos controlando o tempo todo.
tica no servio pblico

A tica nas organizaes
Elizete Passos
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Nos ltimos anos tenho recebido muitos convites para ministrar cursos de tica em instituies pblicas e privadas e ao prepar-los tenho me deparado com grande dificuldade para encontrar material didtico adequado. De um lado, encontramos livros e textos escritos por filsofos, e nesse caso estou me referindo aos clssicos, que nem sempre tratam da temtica com clareza se pegarmos, por exemplo, um clssico como Kant, em A Crtica da Razo Prtica, vamos ver o quanto difcil ler esse filsofo; se tentarmos Aristteles, em tica a Nicmaco, a mesma coisa , e no era o caso de estudar esses clssicos, quando a demanda consistia em tratar o assunto de forma prtica, refletir sobre nossa realidade e entender de que maneira nos comportamos nela. De outro lado, encontramos pessoas que vm escrevendo sobre a tica nas organizaes, mas sem uma formao filosfica, e a mesma sendo tratada como cdigo, como regras, como normas, de maneira extremamente formal, sem o significado filosfico, o que tambm no satisfaz, uma vez que a tica , acima de tudo, uma disciplina filosfica. A minha convivncia com o ensino da tica longa, entretanto, o livro tica nas Organizaes a minha primeira experincia de estar sistematizando sobre tica nas organizaes. Dele vou apresentar aqui o quinto captulo, intitulado tica no Servio Pblico, antes, porm, quero tratar rapidamente de alguns conceitos bsicos. Ns sabemos que todas as pessoas tm uma idia do que seja a tica, pois no dia-a-dia agimos sob sua influncia, mesmo quando no refletimos sobre nossas aes elas so permeadas por valores e tudo aquilo que fazemos, todas as decises que tomamos se do a partir de valores. Dessa forma, nossas aes so sempre orientadas por uma base valorativa e, conseqentemente, por um comportamento tico. H uma relao muito forte entre forma de agir e costume, o que implica em dizer que a nossa forma de agir com as outras pessoas tem influncia da cultura. A pergunta bsica da tica : como devo me comportar na relao com outras pessoas? Podemos acrescentar que na relao com os animais e com o meio ambiente o nosso comportamento tico deve ser o mesmo, porque cuidando dos animais e do meio ambiente, por extenso, estamos cuidando tambm do ser humano e da sua sobrevivncia no planeta.
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tica no Servio Pblico
O ponto bsico da tica discutir a relao entre os seres humanos e por isso que h uma grande articulao entre o costume e a forma de agir. Essa articulao entre o costume e nossa forma de agir com os outros vem do fato de cada sociedade criar os seus valores a partir dos seus interesses e das suas necessidades. Os nossos valores, a forma como nos relacionamos com outras pessoas, com o meio ambiente, com os animais resultam da cultura em que estamos inseridos. Por exemplo, a forma como o velho tratado em nossa sociedade ocidental diferente de como tratado em sociedades orientais. Aqui ele tomado, quase sempre, como algum que atrapalha, um estorvo que a famlia no sabe bem o que fazer com ele, mesmo quando se sabe que a aposentadoria dos velhos est sustentando muitas famlias. Em outras culturas, como as que citamos ele sinnimo de sabedoria e tratado com todo respeito e toda considerao. Queremos com isso afirmar que cada cultura cria os seus valores e dessa forma define as relaes entre os seres humanos. No vou me deter neste assunto, uma longa discusso; no primeiro capitulo do livro eu passo o tempo inteiro nela e ainda me alongo um pouco no segundo ao andar pelas principais doutrinas filosficas, passando por Aristteles, por Plato, indo Idade Mdia, com So Toms de Aquino, Santo Agostinho, seguindo para a modernidade, com Kant, Espinosa, e chegando contemporaneidade, com Sartre e Simone de Beauvoir estando tudo isso dentro dessa preocupao de discutir os principais conceitos. Em razo do nosso tempo restrito que temos e dos objetivos dessa fala, no podemos nos aprofundar, mas eu gostaria de que, pelo menos, ficasse uma idia, um conceito de como discutimos a tica. E quero deixar bem claro que eu no a entendo o meu trabalho confirma isto como sendo apenas cdigos e princpios que devem rigidamente orientar o comportamento das pessoas. A tica precisa ser muito mais do que lei, ela colocada como a cincia que estuda o comportamento moral dos indivduos na sociedade. Ela no estuda o comportamento esttico, nem o comportamento econmico, ela estuda o comportamento moral, a forma como as pessoas se relacionam e se comportam, ela reflexiva, terica e por isso que a tica entendida como uma cincia.
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Os valores morais expressam uma cultura, e cada sociedade edifica suas normas a partir das suas crenas, do seu modelo social e da sua formao econmica. E ainda para fechar esses conceitos, colocamos que desde o incio a tica foi tida como a morada do homem como o abrigo protetor. Vejam que imagem bonita, um abrigo protetor. uma metfora que define bem a tica como condio de sobrevivncia e de convivncia social. Imaginem o que seria de uma sociedade que no tivesse princpios e normas para orientar a conduta das pessoas, normas que precisam estar interiorizadas nos indivduos. Seria uma sociedade em que cada um faria o seu caminho, sem se preocupar com o outro. Esses princpios e essas normas so o abrigo protetor, no sentido de dizer quais so os limites. E esses limites so colocados exatamente pela tica. O nosso direito termina onde comea o do outro, diz-se no dia-a-dia. nesse sentido que para Jean-Paul Sartre o inferno so os outros os outros limitam a liberdade. Insisto em afirmar que a tica no pode ser reduzida a cdigos, prescries e normas, fundamental que ela seja uma forma de ser no mundo, que esteja comprometida com a dignidade do ser humano e com a justia social. Muitas vezes, tem-se a tendncia de confundir a tica com o moralismo, e nisso fica-se regulando o comprimento da saia da mulher, tomando conta da hora que o casal vizinho acorda, etc.. Isso absurdo e nada tem a ver com tica nem moral. Se a mulher no est causando nenhuma espcie de problema, se o casal acorda tarde porque assim a sua forma de vida permite, isso no deve em absoluto interessar a ningum, a no ser que o casal tenha filhos descuidados, que no sejam levados escola; a outro caso, h os filhos envolvidos, cujos direitos precisam ser respeitados. Caso contrrio, a vida do casal no deve absolutamente preocupar ningum. Isso moralismo, e os moralistas gostam de ficar controlando o comportamento dos outros: a hora que saem, que entram, com quem. Um outro engano misturar o aspecto legal com o tico, achando que so a mesma coisa. No assim: legal uma coisa e tica outra. O que existe que as situaes da rea jurdica so tambm quase sempre da rea da tica, mas so duas coisas diferentes, apesar de caminharem juntas. Entretanto, podemos ver muitas situaes que so legais, mas no so ticas.
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Aristteles afirma que a tica uma segunda natureza. Isto implica em dizer que no se pode ser mais ou menos tico, no se pode ser tico em um momento e em outro no ser. No h o meio termo, ou se tico ou no se tico. No se pode entender que um indivduo seja tico no trabalho, onde ele sabe que se agir de uma maneira errada vai sofrer crticas e no ser respeitado, mas ao entrar em casa trate mal e desconsidere a empregada domstica, desrespeite a mulher e os filhos. Quando uma pessoa tica, tem uma formao tica, no importa onde ela esteja, o seu comportamento ser sempre o mesmo: pautado pelo respeito dignidade do ser humano e pela justia social. nesse sentido que queremos deixar aqui nossa mensagem: claro que os cdigos de tica ajudam, porque eles so o norte orientador, mas sabemos tambm que o cdigo pelo cdigo no garante de modo algum que o indivduo aja eticamente. No por falta de cdigos que temos uma sociedade to injusta, com tantas e tantas pessoas vivendo abaixo da condio mnima de dignidade humana. Isso no acontece por falta de cdigos, temos a Declarao Universal dos Direitos Humanos h mais de cinqenta anos, todos os princpios bsicos esto postos nela. E ainda temos cdigos de tica das profisses, cdigo de direitos da criana e do adolescente, enfim, temos muita coisa no papel, mas no tem sido o bastante. A verdade que no adianta termos apenas cdigos, pois eles s tm sentido se as pessoas tiverem uma formao em que tenham interiorizado que o ser humano o ser supremo e como tal deve ser respeitado. Segundo Kant, o ser humano deve ser sempre o fim e nunca o meio. No sendo assim, podemos ter os cdigos escritos mais perfeitos e a prtica ser outra. Posto isso, quero destacar que a prtica moral exclusiva dos seres humanos porque pressupe conscincia e liberdade. Para que o indivduo seja responsvel pelo ato moral praticado, preciso que esse ato tenha sido executado de forma livre e conscientemente. Se ele teve uma prtica ou atitude em que no tinha conscincia do que fazia no se pode responsabiliz-lo. A responsabilidade moral implica em escolha, em estar consciente. Isso muito importante. Acho que agora podemos dirigir nossas
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reflexes para a tica nas organizaes, pois j temos um conceito de como estou tratando a tica. Por muito tempo acreditou-se que a tica e o mundo do trabalho no se entrosavam, que era impossvel pensar em tica quando estava em jogo a questo do lucro. Mas os ventos esto soprando em outra direo, ns estamos vivendo um momento em que se comea a vislumbrar outra paisagem. O nosso Diretor falou do assunto na abertura e a revista Veja desta semana traz uma matria intitulada:A hora e a vez da tica no mundo dos negcios, onde mostra o resultado de uma pesquisa feita pela Fundao Getlio Vargas, onde as grandes empresas brasileiras, a exemplo de outras internacionais, admitem que a tica indispensvel no mundo dos negcios e precisa receber o mesmo tipo de ateno que dispensada formao tcnica. No adianta apenas terem profissionais preparados tecnicamente, preciso que sejam bem formados eticamente. Est provado que uma empresa que investe nesses dois aspectos s tem a ganhar. Se analisarmos bem essa caminhada das empresas ao encontro da tica, vamos ver que h nela uma relao com o prprio problema econmico. pensando no retorno financeiro que essas empresas esto sendo impulsionadas a trabalharem com tica, a darem aos seus empregados melhores condies de trabalho, que os faa gostar do que esto realizando; elas sabem que o empregado satisfeito produz e rende mais, que ele passa a vestir a camisa da empresa. E vestir a camisa implica, principalmente, em interiorizar os valores da empresa; preciso que a pessoa acredite que aquela forma de comportar-se a correta e a melhor para ela. A imposio no leva a nada, ela se submete por necessidade, mas seu trabalho no rende. O melhor caminho o da conscincia da ao atravs da educao, da qual a tica faa parte. Isso assegura um comportamento considerado digno e tico. Nesse sentido eu listei alguns dos principais problemas ticos que hoje em dia ainda vigoram no mundo dos negcios ou de uma organizao. Entre eles: a ganncia, a deturpao de relatrios e procedimentos de controle; s vezes acham que no nada de mais acrescentar um dado ou excluir outro, ou ento usar um texto escrito por algum sem citar o autor. So atitudes anti-ticas, so
furtos, afinal, nem s objetos materiais so roubados, idias tambm o so. importante tambm lembrar o excesso de confiana no prprio julgamento, o ego maior que tudo: eu, eu e mais eu. Ningum cresce sozinho, muito importante trabalhar em grupo e valorizar as pessoas. O trabalho em parceria, em equipe impe-se mais a cada dia, e como se ter parceiro ou equipe se no houver confiana, respeito e a segurana de que est se trabalhando com algum em quem se acreditar? Um outro ponto: a humilhao imposta s pessoas. Humilhao direta ou atravs de esteretipos, por exemplo: isso coisa de mulher; isso coisa de negro. So atitudes antiticas, de desrespeito pelo outro, de desrespeito s diferenas.Todos somos diferentes, sim, e precisamos ser respeitados dentro dessas diferenas, sejam quais forem. Ser diferente no ser desigual. preciso que se reveja tudo isso. H muita discriminao, com a mulher, por exemplo, paga-se um salrio inferior ao do homem pelo mesmo trabalho; no so dados a ela cargos de projeo. Temos aqui, hoje, a presena de uma mulher que uma Secretria de Estado, um posto altssimo, mas trata-se de uma das poucas excees; e quando a mulher chega a um posto alto precisa ser muito mais competente que o homem, exigem dela um esforo excepcional. Ns vivemos ainda uma realidade onde o diferente interpretado como desigual e assim vm as conseqncias: menor prestgio, menor salrio, posio social inferior, menos respeito, enfim, so muitos os desdobramentos. Outro aspecto, no que se refere humilhao das pessoas, a obedincia cega autoridade. No estamos dizendo com isso que no haja hierarquia, mas como que o indivduo pode contribuir em seu trabalho se simplesmente no lhe permitido que se posicione nunca? Se ele gosta do trabalho que faz e quer que a empresa ou organizao cresa preciso muitas vezes que se posicione, principalmente se est vendo que certos caminhos seguidos ali no tero bons desfechos. Ele faz parte da empresa, na hora em que no der certo ele vai estar includo nisso. O silencio pode ser uma forma de omisso e significa uma atitude moralmente condenvel. o que a sociedade faz diante do problema dos meninos de rua: lava as mos. No temos nada a ver com meninos de rua,
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nem com os favelados que esto por a, o que costumam dizer as pessoas.Toda a sociedade tm a ver, sim. muito cmodo jogar-se toda a culpa no governo, eu pago meus impostos em dia, dizem. Claro que o governo tem o seu papel nisso e foi escolhido para desempenh-lo, ele tem dinheiro para isso, mas todos ns fazemos parte dessa sociedade e temos nosso papel tambm. Se queremos uma sociedade melhor e menos violenta precisamos fazer a nossa parte. Fechar o vidro do carro para no ver o menino pedinte e simplesmente recusar-se a tomar conhecimento do que est em volta no vai resolver problema nenhum, uma atitude de omisso. E eu me pergunto: como que algum pode viver feliz numa sociedade que no est bem? Outro ponto a assinalar a explorao do mais fraco. H o ditado popular que diz que a corda sempre rompe do lado mais fraco, e mesmo assim. Em geral, as pessoas no assumem seus erros e esto sempre descontando nos mais fracos. claro que no mundo do trabalho no se pode estar errando, preciso acertar, mas como somos todos humanos e falveis os erros acontecem, ento vamos assumi-los e tentar consert-los, em vez de ficar jogando-os em cima daquele que tem menos meios de se defender. Outra atitude inconveniente a da falta de cooperao com outras reas da empresa em que se trabalha,o meu setor est timo, o outro eu no tenho nada a ver com isso... preciso pensar numa empresa como um organismo. Se todas as partes do nosso corpo no estiverem bem, ns no vamos estar bem.Assim acontece com a empresa, se funcionar bem somente em parte no vai ter um bom desempenho final. preciso entender que todas as pessoas que fazem parte de uma empresa tm um papel importante, da moa ou rapaz que vai l fazer a limpeza ao diretor maior, preciso respeitar e dar a devida importncia a todos. Outra prtica censurvel substituir a competncia e seriedade pela bajulao, que em geral praticada por quem no competente. Mas ser companheiro e solidrio no bajular. Passa-se a maior parte do dia no trabalho, se no for um ambiente de amizade, de solidariedade, onde a pessoa possa sentir prazer em estar l, torna-se muito difcil a convivncia. Faz-se necessrio aprendermos a levar o prazer para o mundo do trabalho. Isso no vai em absoluto prejudicar a qualidade do trabalho, ao contrrio, quando se est feliz com o que se est fazendo vai se
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fazer muito melhor. Se a pessoa est se sentindo respeitada e qualificada no que faz ela estimulada a fazer sempre melhor. importante no perder de vista que o trabalhador um ser humano com alegrias, tristezas, enfim com sentimentos, ele no apenas razo, e tem que estar inteiro no mundo do trabalho. Antes de entrarmos, exatamente, no quinto captulo do livro, h uma outra coisa importante a lembrar: cada empresa nica, cada organizao nica, cada uma tem suas caractersticas especficas e tem o seu ethos, no sentido de uma cultura. Quando um funcionrio sai de um emprego para outro, fica sempre se lembrando de como as coisas funcionavam no anterior e costuma dizer: mas l no meu outro emprego era assim, e no assim.... Cada organizao tem uma cultura prpria, a partir da que cada funcionrio vai ter a sua forma de ser e de agir estabelecida. Vocs podem estar se perguntando se no existem princpios que ultrapassem o tempo e o espao, eu diria que sim, que os valores vo mudando de poca para poca, de sociedade para sociedade, de cultura para cultura, mas que no campo da tica persistem princpios bsicos que ultrapassam o tempo e o espao, que so o respeito pela dignidade da pessoa humana e pela justia social. Tem tudo a ver com aquilo que citei h pouco dito por Kant: O ser humano deve ser considerado sempre um fim e no um meio. Esse um princpio bsico, no importa a poca, no importa o local nem a cultura da organizao, deve estar presente sempre. Fao, agora, uma citao do livro que est sendo lanado hoje: Uma organizao , pois, uma construo social que se articula com a cultura, a partir do que define suas relaes interpessoais e empresar iais, seus objetivos, compromissos e for mato administrativo. Dentro de uma organizao podem existir ainda sub-culturas, pois existem interesses divergentes. Trocando em midos, so as famosas panelinhas de grupos que se fecham em torno disso ou daquilo. Com isso, queremos deixar claro que uma empresa ou uma organizao pode ser, sim, um campo de lutas, de conflitos tornando-se indispensvel que haja tica nas relaes de trabalho. E chegamos, ento, no ponto bsico do nosso trabalho, em torno do qual eu preparei parte de nossa palestra de hoje, tica no
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captulo V Servio Pblico, que, como j foi dito, do que trata o quinto captulo do livro. Em primeiro lugar, est o desabono do comportamento tico no servio pblico, o que se v e o que se ouve a respeito disso no dia-a-dia: filas e mais filas, processos engavetados, funcionrios no tm seriedade com o trabalho; o que traduz aquela velha idia de que o funcionrio pblico pendura o palet na cadeira e some. No nosso livro, eu tento desconstruir alguns mitos, conceitos e preconceitos que considero inverdicos e frutos de generalizaes apressadas, que pem no mesmo pacote servidores, gerentes e polticos, ao falarem do servio pblico. Eu lembro aqui de uma matria publicada sobre o nosso livro, focalizando o captulo, A tica no Servio Pblico, em que um dos aspetos destacados exatamente esse: de que, em geral, imagina-se que todo funcionrio seja preguioso, no seja bom profissional, mas esquece-se de que em todas as categorias profissionais h pessoas preguiosas, omissas, como no lembrado que no setor pblico h muita gente sria, competente, atuante, que ingressou atravs de concurso. Ns tentamos desconstruir a idia de que no servio pblico s existem pessoas que ganham dinheiro sem fazer um trabalho srio. Afirmam tambm que a tica no servio pblico um problema estrutural e, por conseguinte, sem sada. Muitas queixas da opinio pblica so procedentes, pois se baseiam naquilo que sentem na pele atravs da morosidade, do empreguismo, mau uso da mquina e do dinheiro pblico etc.. Sabe-se que tudo isso existe, mas h tambm o outro lado, o bom, que nunca destacado, parece que por conta da nossa formao, digamos assim, crist medieval, de achar que se deve estar do lado do sofrimento, ilumina-se principalmente os aspectos que so negativos; h empreguismo, h morosidade, h filas, verdade, h tudo isso, mas tambm existem reas onde flui o trabalho srio e competente, em que processos no so engavetados mas no se fala disso. H tambm espaos em que est se discutindo a tica e tambm no se fala disso. Fala-se s da falta de tica. Eu tento discutir e explicar no livro o descrdito da populao no que se refere aos padres ticos do aparelho do Estado. Para muitas pessoas, esse descrdito tem origem na falta de normas explcitas, na ausncia de aes educativas e de informao e, tambm, na ausncia de punio.
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E aqui ns entramos num ponto muito importante: para muita gente, o assunto se resolveria com a punio. Eu, particularmente, acho que no. claro que em alguns momentos a punio necessria, precisa acontecer, porque quando no se tem limites para o que se faz de errado, se nunca tem conseqncia a tendncia que o comportamento errado seja repetido. Entretanto, ns sabemos que usar somente a punio assemelha-se ao adestramento de animais irracionais. Continuo a dizer que, talvez por vcio de formao, acredito que o melhor caminho seja o de trabalhar a mentalidade, a conscincia dessas pessoas. preciso mudar a conscincia e a mentalidade do indivduo, trabalhando-se no sentido de ser criada uma nova conscincia tica a punio sozinha no muda nada. Ns sabemos de quantas pessoas que passam anos e anos numa penitenciria e quando saem de l repetem os mesmos erros; e isso acontece porque no passaram por um processo de conscientizao e mudana de mentalidade. No lhes foram dadas as ferramentas para que isso acontecesse. Infelizmente no temos tempo de nos aprofundar no assunto. Em resumo, o caminho mais seguro para se garantir um perfil tico priorizando a educao e a conscientizao. A tica precisa ir alm de cdigos, ela uma forma de ser no mundo, repito. Gostaria de fazer aqui uma citao de um texto do Carneiro, de 1998: que a observncia de padres de conduta adequada por servidores pblicos principalmente uma questo cultural, que requer um trabalho pedaggico de permanente esclarecimento e persuaso. A partir da, eu trouxe algumas reflexes sobre o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico do Executivo, promulgado em 22 de junho de 94, portanto, no governo de Itamar Franco, e que ainda pouco conhecido. Apesar de voltado apenas para a tica dos servidores do executivo, eu destaquei nele alguns princpios que devem orientar o comportamento tico de qualquer servidor. O cdigo comea dizendo que o servidor deve agir com dignidade, decoro, zelo e eficcia. Seria importante que todos fizessem uma anlise minuciosa de cada ponto desse primeiro artigo; no seguinte, o cdigo determina: ao servidor: no basta saber o que legal ou ilegal, mas tambm o que justo ou injusto, honesto ou desonesto. E a propsito falando no s da rea
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pblica , o que mais se ouve nas diversas categorias profissionais so frases do tipo: ...eu estou fazendo de acordo com a lei... ...isto est no meu Cdigo de tica..., cdigos que na maioria das vezes foram escritos por aqueles que so chamados de notveis, que nem sempre so os melhores eticamente falando e nem os mais indicados para redigir cdigos de tica, que, em verdade, so escritos para resolver suas prprias prticas. E no estou falando isso sem fundamentao, tenho analisado vrios cdigos de tica e concludo que a forma de elaborao desses cdigos exatamente para no se conseguir exigir nem cobrar nada, so muito escorregadios. Eu chamo de cdigos legitimadores, eles legitimam a prtica, nada mais. Voltando ao cdigo em anlise, ele diz que a finalidade do servio pblico o bem comum, mas no fala que o servidor deve tambm se preocupar com dinheiro. Eu acho que aquele que est numa rea de arrecadao etc. deve, sim, preocupar-se com dinheiro. E se ele vai fazer um negcio, tem obrigao de gerir o melhor possvel o dinheiro pblico e, tambm, de forma lucrativa. O que ele no pode fazer colocar o lucro em primeiro lugar. O objetivo principal do servio pblico o bem comum, e o lucro econmico importante na medida em que ele vai ser revertido em servios que possam trazer benefcios vida das pessoas, por exemplo, nas reas da educao e da sade. A maioria das pessoas sabe disso. Acabamos de passar por um processo eleitoral e pde-se ver nas propagandas o quanto todos os candidatos iam lutar pela sade e pela educao. Se todos os eleitos fizessem uma tera parte do que prometeram o pas teria educao e sade de primeirssima qualidade. para garantir populao condies de vida mais dignas e mais humanas que o servio e o dinheiro pblicos existem. O cdigo que estamos analisando afirma ainda que a finalidade do servio pblico o bem comum e que a moralidade da administrao pblica no se limita distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de que o fim sempre o bem comum, o que significa: de todos. Nessa prtica, a tica precisa ser o abrigo protetor para quem no tem proteo. Uns j nasceram protegidos e outros no. Est no cdigo tambm que a conduta tica do servidor pblico deve ser a mesma no trabalho e na vida particular. Est l
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explcito. H quem pense que a vida de trabalho nada tem a ver com a vida pessoal e separe as duas. No trabalho sou uma pessoa, fora sou outra... dizem. No existe essa separao, em hora nenhuma se deixa de ser o funcionrio pblico ou empregado da empresa em que se trabalha. Tanto assim que quando algum extrapola num comportamento inadequado sai logo nos jornais: fulano, servidor pblico de tal rgo, ou sicrano, funcionrio de tal empresa etc.; fica claro que no h separao entre o pessoal e o profissional. O cdigo sabe que assim e fala claro disso. E orienta para que o servio pblico se baseie na transparncia um termo to usado verbalmente, mas lamentavelmente pouco aplicado na prtica. Est no cdigo que todos os cidados tm direito verdade, que o servidor no pode omiti-la ou false-la, ainda que a favor da prpria pessoa interessada ou da administrao pblica. Nele, exigido ainda do servidor pblico: respeito, cuidado, interesse, competncia, cortesia, agilidade e coerncia, ele precisa ser justo, assduo, ntegro, leal e rpido. Est tudo l no cdigo, eu s fiz trazer para c. Um outro item importante que ns trabalhamos nesse quinto captulo do livro o da administrao dos bens pblicos. E a primeira coisa a que nos propusemos foi definir o que um bem pblico. O bem pblico aquele que no tem um titular, um dono, deve ser do uso comum. E lamentvel o mal uso que algumas pessoas fazem de alguns bens pblicos, tambm lamentvel como eles so tratados por pessoas da populao: com depredaes, pichaes etc.. Indo de um polo a outro, temos predadores bem posicionados, que administram o servio pblico distribuindo cargos ou empregos entre amigos e parentes. O que h de mais srio e importante na administrao pblica ter-se conscincia de agir com correo diante do bem pblico, que jamais deve ser administrado como um bem particular. Sua administrao deve seja feita com zelo, competncia, seriedade, transparncia e compromisso com o bem estar da coletividade. Uma proposta que em alguns aspectos j est sendo viabilizada a da gesto comunitria. Infelizmente tambm sabemos que ela vem sendo interpretada dentro da tica do interesse pessoal. O que acontece que na escolha entre pessoas da comunidade so chamados exatamente os amigos ou parentes para fazerem parte do conselho e fica tudo no reino do faz de conta.
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Sabemos que o bem pblico no pode ser usado em negociatas ou troca de favores, que ele pode ser lucrativo desde que esse lucro seja revertido a servio do bem comum. E o servidor pblico deve abster-se absolutamente de exercer sua funo, poder ou autoridade com objetivo estranho ao interesse pblico, mesmo que observadas as formalidades legais e, portanto, no havendo qualquer violao lei. Este mais um trecho do cdigo de tica, nele est explcito que o tico e o legal so coisas diferentes. Fechando, queremos dizer que o cerne do problema a justia social ainda deriva, o precrio compromisso com o bem comum e o quase nenhum respeito aos direitos e necessidades das pessoas. Os benefcios propostos pelos que ocupam altos cargos pblicos no deveriam vir como filantropia ou favor, mas como compromisso poltico, includa a justa e sria distribuio de renda. Para fechar em definitivo, quero propor algumas reflexes: as pessoas no podem perder de vista no trabalho a sua dimenso humana, e fora dele preciso tambm que no percam de vista suas necessidades pessoais para o lazer e para a famlia. Seja quem for, um bom funcionrio, um bom trabalhador, um bom administrador, ele no pode abrir mo de sua vida prpria, porque a vem o questionamento, como que eu posso ser competente, fazer um bom trabalho se estou infeliz, se estou cansado, se no consigo pensar direito.... No h receita para a mgica ser feita, cada um deve ir buscar a sua. O importante estar em paz e ter tempo para viver. As pessoas no devem agir como mquinas, cumprir ordens sem saber porque. Afinal de contas, ns, seres humanos, nos diferenciamos dos outros seres vivos porque pensamos. Marx diz, numa passagem de O Capital, que a diferena entre a melhor abelha e o pior arquiteto que a abelha pode fazer minsculos e perfeitos cubculos de cera ad infinitum e sempre iguais ao cubculo anterior, enquanto o arquiteto primeiro projeta o que ele vai executar, embora ele seja o pior arquiteto, ele primeiro pensa. essa a diferena. Aristteles respondeu, quando lhe perguntaram como ele definiria o ser humano:Poderia defini-lo pelos acidentes ou pela essncia; pelos acidentes eu diria que um bpede sem penas, pela essncia eu diria que um ser racional. Eu acrescento que o ser humano no apenas a razo tambm a emoo,
o sentimento. E preciso entender-se o lado humano do profissional. Ele deve ser respeitado, no se pode admitir que seja submetido a explorao nem a condies de trabalho aviltantes. O comportamento tico ainda o melhor caminho. Isto foi posto trezentos e tantos anos AC e continua hoje a ser o melhor caminho. Terminando, eu quero lembrar que a integridade a mais compensadora forma de sucesso individual e uma fonte de sucesso para uma organizao.A tica nas empresas e nas organizaes precisa seguir uma orientao humanista, que coloque o ser humano como valor principal. E vem a pergunta: ento no vai mais se ganhar dinheiro? Claro que vai se continuar a ganhar dinheiro, o que no possvel que persista apenas a preocupao-ganncia com o lucro econmico, preciso que a preocupao estenda-se ao lucro social, essa atitude reverter, sem dvida, em benefcio a quem a pratica. Dinheiro para acumular ou ficar nos cofres no serve para nada. O dinheiro deve gerar bens, principalmente bens sociais. O dinheiro muito bom para dar a todos qualidade de vida, mais sade, mais cultura, mais conforto, mais prazer, mais longevidade. Os interesses capitalistas no devem sufocar os interesses da pessoa humana. Fazse necessrio que ao lado da preocupao com a presteza de decises e eficcia das aes estejam os valores ticos, isto significa que as empresas e organizaes no podem ser colocadas acima dos indivduos, mas a servio deles e servio pblico no perca de vista o seu compromisso com o bem comum.
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Professora de Filosofia da Universidade Federal da Bahia.
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Governo empreendedor e estadorede na gesto pblica brasileira
Arnoldo Valente
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Governo Empreendedor e Estado-Rede na Gesto Pblica Brasileira
Quando se fala em reforma de Estado no se pode deixar antes de fazer algumas ressalvas. A primeira que no s uma reforma da mquina administrativa, tambm uma reforma do Estado, ou seja, envolve as dimenses e novos papis do Estado e principalmente das relaes desse Estado com a sociedade. Outra ressalva que, embora aproveite-se de modelos tcnicogerenciais da rea privada, no se pode confundir Estado com organizao privada. Ento a nova gesto pblica no coincidente, embora apoiada na teoria moderna de organizao empresarial, ela se distingue. A reforma administrativa gerencialista atual no acaba com o modelo de gesto burocrtica, o weberiano. um erro imaginar-se o contrrio. Embora ela tenha surgido e insurgidose contra a modelo burocrtico, a nova gesto pblica mantm esse modelo em alguns aspectos. Eu queria, ento, falar um pouco do governo empreendedor de David Osborne e Ted Gaebler, mas adianto que vai ser apenas uma referncia.Vou complementar com alguns contedos e exemplos locais e alguns contedos complementares de minha responsabilidade. Traos comuns de um gover no considerado hoje empreendedor. Primeiro trao: ele tem ao ampla, ele catalisa o setor pblico, o privado, o voluntrio, e isso significa que esse governo amplia sua ao. Eu vou comear com uma citao que repetida por nove entre dez reformistas; qualquer livro que se abra ela est l, uma citao realmente de impacto, radical, bombstica: a palavra governo vem de um vocbulo que significa navegar, e o papel do governo navegar prestar servio remar, e o governo no bom remador. dita de forma drstica. No de autoria de Osborne, uma citao muito antiga e no me ocorre agora quem seu autor. usada por quase todo mundo, ela tenta mostrar que o governo deve deixar de ser provedor direto de servios para ser catalisador. Ao governo cabe definir os problemas, reunir recursos que outros vo usar na soluo desses problemas. Ao governo cabe modelar a sociedade, dar o rumo sociedade, definir a poltica a ser seguida, manejar, o mximo que puder, instituies econmicas e sociais, enfim, regular e cumprir a funo regulatria. Ento o governo catalisa o que pblico, ele articula, coordena, aproveita a capacidade e a vocao do setor pblico, do setor privado e do terceiro setor, o voluntrio no que cada um faz de melhor. Osborne muito feliz na sua descrio das capacidades ou das alocaes de cada setor, e eu tomei a liberdade de esquematizar isso aqui.
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O que o governo faz melhor o gerenciamento das polticas governamentais, a regulamentao das atividades pblicas, a manuteno da equidade, a preveno da discriminao e explorao, a garantia da continuidade e estabilidade dos servios pblicos, a defesa da coeso social; o que a empresa privada faz melhor so as tarefas econmicas, obviamente, as que visam e buscam lucros, tarefas que envolvem inovao, treinamento mais rpido, capacitao melhor das pessoas, repetio de experimentos bem sucedidos. Dificilmente, no setor privado, discute-se de quatro em quatro anos ou de dois em dois o que fazer, no h mudana de gesto. Principalmente na empresa familiar, onde longo o perodo de uma mesma gesto e mesmo nas empresas de capital aberto, embora estas sejam mais flexveis para adaptarem-se s mudanas, aos novos cenrios, s novas situaes. No que se refere ao abandono de atividades obsoletas ou inteis, a empresa privada consegue descartar-se mais facilmente daquilo que no deu certo, enquanto o governo ata-se s amarras jurdicas e institucionais, que no permitem que ele se libere delas. Na execuo de tarefas complexas ou tcnicas, est provado que a empresa privada consegue exerc-las com mais facilidade, capacitando pessoal, reunindo recursos e tecnologia.Vejamos agora o que faz melhor o terceiro setor, o voluntrio: tarefas no lucrativas, atividades que envolvem compaixo e solidariedade, ele composto de pessoas que, na maioria das vezes, esto nele por opo, por vontade prpria. So tarefas que exigem confiana ampla dos clientes e isso depende de ateno direta de pessoal, aconselhamento individual, aplicao de regras e conduta moral. Uma entidade religiosa ou uma ONG pode exigir determinado comportamento dos seus membros compatvel com seu ideal. J o governo no pode cobrar essa qualidade de conduta do servidor, ele absolutamente neutro, no pode determinar nem exigir regras de conduta moral. Dentro desses setores so essas ento as capacitaes e atividades em que cada um estaria mais vocacionado e, portanto, para onde deveria ser direcionada sua atividade. Eu pergunto se nessa situao de governo novo os funcionrios pblicos so prejudicados ou no. No se trata de ser um governo menor ou maior, o que interessa que seja melhor. Ser menor e melhor o grande paradoxo, mas a pergunta se com as reformas os servidores so perdedores ou ganhadores.Alguns otimistas acham
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que o servidor brasileiro no vai perder. Est provado que os quadros dos poderes pblicos brasileiros , no pas, no so excessivos, o que pesa nos custos de pessoal possivelmente os gastos com a Previdncia do Funcionalismo e o excesso de cargos comissionados, que nada tm a ver com os quadros efetivos. Assim os funcionrios no perdem necessariamente, podem ser reaproveitados, reciclados, terceirizados. E segundo Osborne, ao enxugar as tarefas, principalmente as burocrticas e rotineiras, o Estado concentra-se naquilo que efetivamente deve ser feito por ele, e o servidor ganha com isso, ganha atividades mais complexas, consequentemente, de maiores responsabilidades, que exigem maiores conhecimentos e com isso o servidor est sendo valorizado. Segundo o que ouvi a ministra de ento, Cludia Costin, dizer numa palestra, no h excessos de quadros no Brasil e no h razo para se temer a modernizao de uma reforma administrativa em bases gerencialistas. Quanto a promover a competio, segundo trao do governo empreendedor, h um dado interessante do Osborne de que, segundo pesquisa feita nos Estados Unidos, os servios realizados diretamente pelo setor pblico so de 30 a 95% mais caros do que os terceirizados, includa a taxa de administrao. Isso no acontece por que o governo seja pior do que a iniciativa privada, acontece porque a iniciativa privada trabalha sob o regime da competio. Para Osborne, a questo no ser pblico ou privado e sim a competio versus monoplio. Onde h competio estimulada a eficincia, e com isso obtm-se mais por menos, promove-se a inovao e tem-se um corpo de funcionrios certamente mais motivado. Ento, a competio sempre vantajosa. No mbito da competio no setor pblico h formas interessantes observadas por Osborne. A primeira: estimular a competio do servio pblico com o setor privado . interessante comparar o servio que feito hoje no sistema do monoplio com o que explorado por uma concesso ou permisso na mesma rea. O exemplo mais bvio que tem-se o da coleta de lixo, na Prefeitura. H a empresa estatal, mas aberta uma rea de concesso a um concorrente. Com isso, so comparados padres de desempenho, custos da tonelada de lixo etc., sem falar na competio interna que disparada e nas medidas administrativas que so tomadas. Esse um exemplo de competio entre um servio pblico e um servio terceirizado.
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Mas pode-se tambm estimular a competio abrindo uma rea de concorrncia entre diversos setores privados. Por que no terceirizar a instituio que presta servios mdicos ao servidor, trazendo uma rede de conveniados que possa competir entre si, com menores custos e melhor qualidade de servios? O terceiro tipo, e que deve servir muito ao Brasil, a competio dentro do prprio setor pblico. Exemplo: uma escola competir com outra por indicadores de desempenho, taxas de evaso, repetncia, etc.. Um posto de sade competir com outro por eficincia. Por que no estimular essa competio interna se s se tem a ganhar com isso? Por fim a competio nos servios internos. A meu ver, que sou da rea de recursos humanos h muitos anos, a oferta de servios internos s ser aceita pelos nossos usurios na medida em que ela resulte em servios com preos menores e de melhor qualidade. Caso contrrio, tm-se todo direito de procurar quem lhe sirva melhor. E isso vale para folha de pagamento, para assistncia social, para a informtica etc.. Se existe um servio sistmico prestado que pode ser oferecido pela comunidade por igual valor e mais qualidade no h duvida que direito dos rgos buscarem esse servio. Falar em competio abrange tudo isso. Outro trao do governo empreendedor: ele tem a caracterstica de or ientar-se pela misso em vez de regulamentos. H um autor que diz que a hora da verdade de uma empresa ou de uma organizao ali no balco. Uma empresa de aviao, por exemplo, ali no check-in, na hora em que h relaes de mbito interpessoal, as transaes individuais, como ele diz. a que se d a hora da verdade da empresa, em que vende o seu produto, garante sua imagem. Para pegar-se 5% de funcionrios desonestos frustramse 95% de honestos com os regulamentos que so feitos em gabinetes distantes dos locais efetivos de trabalho o que em geral dificulta esse trabalho. Observa-se que no servio pblico, principalmente nas prefeituras e nos municpios, h situaes absolutamente imprevistas e que requerem improviso. Seus regulamentos tambm so feitos de forma distante em gabinetes de rgos de planejamento e dificilmente se prestam a ajudar na hora do contato pessoal nessas situaes individuais. preciso, portanto, conceder poder s pessoas que esto na ponta o direito de ter idias, de decidir e principalmente
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de agir. a esse funcionrio l na base da pirmide que deve ser dada certa autonomia. Mas a situao real a de sempre estabelecerse regras de longe, l de cima. Outra caracterstica do servio pblico focalizar e investir no insucesso ao invs de se investir nos resultados: mais polcia quando a taxa de criminalidade atinge nveis altssimos, mais mdicos e vacinas quando as epidemias grassam etc.. Os investimentos so sempre em fracassos e no em preveno ou resultados. Servidores mais bem pagos por antigidade ou por maior nvel hierrquico, maior oramento para aumento de quadros isso resultado? Evidente que no. A empresa privada que no tiver resultados desaparece do mercado, seus administradores so obrigados a dar satisfaes aos seus acionistas, mas a quem os administradores pblicos do satisfao de seus fracassos? Talvez ao Legislativo, que quem lhes d os recursos, talvez ao grupo de interesses ou ao grupo poltico que os colocaram no cargo. A relao com o cliente, no caso, muito frouxa, e por isso a cobrana no to incisiva e forte como nas empresas privadas. Entretanto, estamos vendo que isso est mudando, a sociedade vem passando a cobrar; vemos no resultado das campanhas polticas que a populao comea a cobrar mais resultados do que ideologias, o que importa o que vai impactar de forma positiva nas reais mudanas. Mas, por enquanto, investe-se no input e no no output, nas entradas e no nas sadas, nos resultados. Poucas pessoas falam a palavra cliente no setor pblico, pouqussimas conhecem o cliente, o que muito pior. No sei se vocs j leram O Capital Intelectual, de Thomas Stewart. Ele diz que ns estamos saindo de uma sociedade de produo em massa para uma situao de segmentao em massa, o que para mim novo. Conhecia produo em massa acrescida da customizao, isto , com a preocupao individual. O que quer dizer que estamos produzindo em massa e em grande escala, s que produtos diferentes e produzidos individualmente. Com os recursos das telecomunicaes e informtica, ns vamos ter produtos individuais, mas numa escala de mercado de massa. Vale uma digresso, fao uma complementao, no necessariamente de Osborne, embora ao longo de seu texto ele concorde com essa viso de que preciso fazer-se uma distino entre os clientes do setor pblico, principalmente no que se refere idia importada da qualidade
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total do cliente busca da sua satisfao. Evidentemente, nem tudo pode ser entendido dessa forma, nem todo servio pblico pode ser orientado no sentido de ser a garantia da satisfao do cliente. Um departamento de polcia, o Ministrio Pblico, uma agncia reguladora, o Fisco, uma agncia de meio ambiente, nenhum deles est preocupado com a satisfao do cliente. Muito pelo contrrio, querem impor obrigaes e at perdas materiais. Um detento no v com bons olhos a ao do Estado via polcia e justia, um contribuinte autuado pelo fisco no v com satisfao a multa que lhe aplicada, diante das leis e multas do Meio Ambiente o poluidor e o predador da natureza tambm no ficam satisfeitos. importante ento que se faa a diferena do cliente individual e o cliente que representa a sociedade como um todo, que para quem o governo deve manter a segurana, a ordem, a arrecadao de impostos num nvel razovel etc.. Essa distino fundamental. Embora com a reforma a qualidade tenha efetivamente trazido melhorias no balco, um equvoco pensar-se que a qualidade total e a viso do cliente podem ser simplesmente importadas para dentro de todos os setores pblicos. Essa qualidade total trouxe grandes avanos para os servios feitos, antes, por servidores mal treinados e rudes. Mas preciso no se esquecer de que o servio pblico tem especificidades. Tem-se que trazer sempre em mente que a gesto pblica no se confunde com a gesto privada. dito sempre que fazer preveno evita problemas, mas no o que acontece; em geral cria-se uma grande burocracia e a, em vez de navegar, o governo passa a remar. A burocracia autoreferenciada passa a se auto-alimentar, renova-se e cresce permanentemente. Ento, em vez de se preocupar com preveno para evitar problemas, est sempre dando solues; em vez de apresentar normas para evitar o fogo, est sempre apagando incndios; em vez de buscar vacinas, est combatendo a doena. importante lembrar disso, uma vez que nossas grandes estruturas foram criadas para resolver problemas, em vez de prevenilos, e foram se deformando, na medida em que iam resolvendo, ainda que mal, esses problemas e hoje esto se auto-lamentando de no terem investido na preveno. Como forma de alerta, lembro tambm que os gerentes podem ter quatro atitudes, numa viso a longo prazo quanto ao futuro. A primeira pode ser considerada terica: o inativismo, a atitude
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daqueles que acham que o futuro a Deus pertence, nada h a fazer seno assistir ao desenrolar dos fatos. Essa posio altamente conservadora est mais para nominal e terica do que realista. A segunda atitude, do reativismo, j comea a ser menos fico e mais verdade, cuja senha : o passado era melhor, que uma forma de resistncia mudana, uma posio que resulta em sempre viver correndo atrs do prejuzo, de admitir que existe futuro, mas olhando sempre pelo retrovisor para o passado. A terceira atitude talvez a mais comum pelo menos nas empresas e organizaes que fizeram muito treinamento gerencial a do preativismo, que significa predizer o futuro e preparar-se para ele. Nessa posio h o reconhecimento de que o mundo est mudando e so feitas projees para identificar as dificuldades, aproveitando as oportunidades. Porm, com um dado claro de que no se consegue manejar o futuro. A quarta atitude, interativismo, certamente, a que todo gerente de setor pblico ou qualquer outro setor deveria inspirar-se: a de que o futuro pode ser construdo, que o futuro uma sucesso de estados presentes: o que eu fizer hoje vai determinar o meu amanh. H a constatao de que existe um quadro de restries, mas as parcelas delas que se consegue manejar permitem a chegada ao futuro desejado. Essas quatro atitudes advm de ensinamentos da tcnica de cenrio. Quem estudou e trabalhou com planejamento estratgico de cenrios, principalmente em setor eltrico, conhece bem esses conceitos. possvel normatizar o futuro, h condies de prescrever se o cenrio desejado, o que significa determinar o futuro e interagir com ele. No falo isso em termos s de vida pessoal. Posso ver o quanto tudo verdadeiro em termos organizacionais, de uma possibilidade hoje ser construda amanh. No deixa de ser uma divagao, para no se ficar preso apenas ao olhar Osborneiano. O governo empreendedor descentraliza a autoridade, abdica da hierarquia em nome da participao e do trabalho em equipe. Os servios pblicos e empresas j foram centralizados, os meios de divulgao ou de disseminao da informao eram primitivos, as pessoas na ponta eram pouco instrudas, entre a solicitao do cidado, a chegada desta l em cima e o seu retorno havia um tempo imenso que o cidado era obrigado a aceitar complacentemente. Hoje a situao mudou: tem-se informao em tempo real, servidores instrudos na ponta, o tempo de retorno das solicitaes bem menor. A descentralizao necessria a qualquer custo.
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Est provado que as empresas que se descentralizaram so mais eficientes, resolvem melhor os problemas, so mais inovadoras, do mais poder s pessoas que esto na ponta, que, com certeza, ficam com o moral mais elevado sentindo-se mais capazes e com mais responsabilidade. O governo empreendedor prefere os mecanismos de mercado s prticas burocrticas. A demanda sobre o Estado muito grande, principalmente depois da globalizao, e enganamse os que pensam ao contrrio. Como no mais possvel resolver os problemas com mais aumentos de impostos e mais programas administrativos, o governo prefere, ento, as prticas de mercado. Um exemplo clssico disso o BNH. O governo tinha um dficit muito grande no setor da casa prpria popular, e como no podia prover essa populao carente sem moradia criou um mercado com juros e prazos de financiamento que no existiam no pas, conseguindo assim recursos para movimentar um mercado financeiro de habitao que financiasse as casas populares. Foi, parece, uma grande soluo. No sei como est hoje, no sou do ramo, mas foi um projeto copiado por muitos pases e festejado internacionalmente. Uma situao tpica de quem no pode fazer com programa administrativo e recursos prprios e usa solues de mercado. A reforma na Inglaterra, que a grande matriz, pelo que se sabe, s est fazendo isso. E est na moda se falar nos paramercados, que no so outra coisa seno solues desse tipo: Investir-se na produo de recursos. Diz-se que falar em lucro no servio pblico d arrepio, fere o que h de mais sacralizado no setor pblico, entretanto, falar em desperdcio no d arrepio nem fere. O governo empreendedor precisa gerar receita para atender despesas. O pas est numa crise fiscal e isso decorre do fato de a receita tributria vir caindo e os gastos pblicos virem aumentando, o que gera o dficit pblico. Como no se admite mais aumentar impostos e o governo cobrado a prestar mais e mais servios necessria a busca de outras solues. Isso est ocorrendo em todos os lugares do mundo. Em muitos pases, alm do dficit pblico interno, h o dficit externo os recursos so buscados externamente. Mas eu continuo insistindo com a pergunta: por que no se gerar recurso onde isso seja possvel no setor pblico? Por fim, a transferncia de poder do cidado na viso de Osborne. Tem-se por hbito atribuir como responsabilidade do
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governo burocrata todos os servios pblicos e todos os problemas da sociedade. Seria bom se a prpria sociedade resolvesse parte desses problemas, se as prprias comunidades se organizassem ajudando a resolver o problema da violncia e da droga. Osborne diz isso de forma clara: que inimaginvel a fora e a capacidade que tm os cidados de resolverem seus problemas. Ele tem uma frase que eu acho lapidar: Os bons clientes so maus cidados. Eu gosto muito dessa comparao que ele faz em seu livro, inclusive porque d o tom de um indcio forte do gerencialismo de hoje. Vamos fazer a leitura aqui, do que Osborne diz a respeito disso: Os clientes dependem de quem os ajudem e liderem e ao mesmo tempo sendo controlados so pessoas que enxergam a si mesmas em termos de suas deficincias e esperam que outros ajam em seu lugar. J, em contraste, os cidados so pessoas que compreendem os seus problemas em termos que lhe so prprios, percebem os seus relacionamentos uns com os outros e acreditam na sua capacidade de ao. Bons clientes so maus cidados e os bons cidados constrem comunidades fortes. Pergunto: no bonito isso? E verdadeiro. Essa uma discusso basilar dentro da reforma; e vou aproveitar esse gancho para me referir ao Abrucio, um grande autor, parceiro de Bresser, que um rapaz novo da USP, mas se sobressai, li um artigo dele no caderno da ENAP, o n 10, que eu sugiro a vocs que leiam, em que ele fala do impacto da reforma gerencial na administrao pblica brasileira, em que ele mostra como se processou a evoluo da reforma gerencial na Inglaterra. Que no primeiro momento, quando Tatcher implanta uma reforma economicista como veio a acontecer no resto do mundo esse pas j tem a preocupao de atender ao cliente com o conceito da qualidade dos servios. No segundo momento, j estando a reforma num plano poltico, para que um cliente fosse bem atendido era preciso muitas vezes que fossem sacrificados outros. Uma escola e um posto de sade que estivessem com desempenho timo tinham mais recursos carreados para l e privilegiar esses clientes implicava em que outros fossem deixados em segundo plano, com menos recursos. Era a viso do Estado de privilegiar os clientes bem sucedidos em detrimento de outros. Mas uma discusso j superada na Inglaterra, e essa fase chamada de consumerismo. No terceiro momento, que o atual, j sem Tatcher, discute-se muito equidade e justia como motivaes e justificativas da reforma. Nessa discusso inclui-
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se a crtica ao Osborne de defender o governo empreendedor acusado de neoliberal ou coisa no gnero. Sendo-se justo, na verdade, no o . O Abrucio, diz isso, como tambm muitos outros autores. E apesar de todas essas opinies no doutorado, esse livro do Osborne, Reinventando o Governo, defenestrado, vem tona apenas a novela, a mania que tem o americano de colocar tudo dentro, digamos, daqueles princpios de que quem cumpre isso vai se dar super bem, quem seguir aquilo ter xito maravilhoso e assim por diante, sempre uma histor inha com happy end . Mas independente disso com base nesse livro que o governo Clinton e a reforma dos Estados Unidos esto se apoiando.A verdade que ele resume todos os pontos fortes e princpios do gerencialismo naquele pas, est sendo copiado mundo afora e no considerado neoliberal. O americano no tem uma viso de Estado mnimo neoclssico, que s faz o que tem que fazer para proteger o cidado, como as funes de segurana, etc., nada disso, a viso dele de Estado a viso de parceria, de compromisso poltico de no reduo, com muita responsabilidade, enfim uma viso poltica do Estado e da sua reforma. Nessas caractersticas do governo empreendedor, o que pode ter sido trazido da gesto privada especificamente o que est diretamente associado qualidade total e que se aplicaria tanto numa empresa privada como numa organizao pblica. Acima de tudo, a qualidade total insurge-se contra a idia de que s o chefe pensa, de que s ele pode resolver o problema, e passa a dizer que o operrio tambm pensa e quem vai resolver o problema. isso a que Osborne diz. H coisas especficas na gesto pblica, nem tudo que da teoria empresarial aplica-se diretamente no setor pblico. H algumas coisas que so dele e permanecem nele. Existem organizaes pblicas empreendedoras e existem organizaes ou empresas privadas empreendedoras, como existem organizaes pblicas burocrticas e existem organizaes ou empresas privadas tambm burocrticas. Fica claro que tanto pblicas quanto privadas podem ser empreendedoras. Evidentemente o setor pblico no vai buscar lucro, que o objetivo do setor privado, mas ambos podem ser burocrticos. Existem empresas pr ivadas organizadas hierarquicamente, burocraticamente. Mas ningum quer mais a burocracia. Nem no setor pblico nem no privado, que tm as suas semelhanas como essa da qualidade total, mas tambm tm as suas diferenas.
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Deixando o governo empreendedor, eu gostaria de falar daquele que Manuel Castells chama de Estado Rede. Ou seja, Castells admite que o Estado Nao est chegando ao fim . Quem leu a obra dele pode compreender bem isso. O Estado Nao, aquele que foi criado depois da Revoluo Francesa, est em plena decadncia. nessa transio, nessa experincia recente de passar para um Estado Rede, na mudana de estrutura, na mudana de processo que Castells identifica nesse novo Estado pelo menos oito princpios administrativos um pouco diferentes dos de Osborne, mas que os complementam e explicam como um Estado moderno vai reagir, principalmente ao fenmeno da globalizao. Desses oito princpios, o primeiro o da subsidiariedade, que significa a capacidade de o governo colocar-se de uma forma descentralizada em relao a qualquer processo ou qualquer tarefa. No que se relaciona aos governos subnacionais, a Unio deve sempre transferir a eles tudo aquilo que no da competncia dela: trnsito, sade, educao, etc.. Em relao s empresas privadas e ao terceiro setor, o governo deve transferir para eles a produo de bens e servios que j no interessam mais ou que no esto sendo feitas com competncia. Ou seja, privatizar sempre. E o que o Estado deve fazer assumir a relao de governo com as instituies ou a rede supranacional. Disso ele no pode abdicar. Outro princpio o da flexibilidade. Isso quer dizer que o governo deve ter estruturas flexveis de foras-tarefas, que sejam construdas hoje com um propsito e amanh se reconvertam ao que melhor convier; de estruturas geomtricas variveis em funo da situao ou do rgo e ainda de estruturas reticulares que reforcem a ao de rede. Ns sabemos que, no nosso Estado da Bahia, a prefeitura de Salvador tem ainda uma estrutura mais ou menos semelhante, no varivel e hierarquizada, o que de resto no difere da esmagadora maioria das estruturas dos outros poderes no pas. Outro princpio a coordenao. No se pode pensar em descentralizao e flexibilidade, sem coordenao. Ela fundamental ao aparelho do Estado. E o governo padece por falta de coordenao o ajuste fiscal, a reforma tributria ainda no saram. E o grande problema dessas reformas no seno falha da funo de coordenao. O Brasil hbrido administrativamente por que ele tem uma democracia copiada da dos Estados Unidos, um sistema federativo muito prximo, cujos entes federativos tm poder e
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autonomia para uma srie de coisas, mas esses entes se desentendem, brigam, enfrentam o Legislativo, antagonizam-se nos diversos nveis. , portanto, fundamental que nessa era globalizada a funo de coordenao envolva principalmente o estabelecimento de mecanismos de cooperao e no de conflito. No se pode falar em Estado Rede sem fortalecer a questo da coordenao. Mais um princpio: participao cidad.Vive-se um ritual de democracia no representativa no mundo inteiro. A verdade essa: os modelos clssicos de representao do cidado na democracia sofrem uma crise em todas as partes do planeta. Com essas intervenes nitidamente estratgicas de grande impacto, sem a compreenso do cidado, como legitimar a mudana desse Estado? E a participao do cidado ainda fundamental. Mas existe um alento: a Internet est permitindo que acontea a participao cidad, que ela compactue com o seu estado, com o Governo Federal em termos de consultas em tempo real. At plebiscitos esto sendo feitos pela Internet. Falar em participao cidad exige mais um tempo, e vocs vo me permitir cans-los um pouco mais pelo menos com a definio dos direitos do cidado, que constitui a cidadania no final deste milnio. Eu vou mostrar rapidamente quais so esses direitos. Ainda no sculo XVIII, os primeiros direitos do cidado foram os direitos civis ligados concepo clssica do liberalismo: liberdade, igualdade e direito de propriedade. No sculo XIX, fazendo parte ainda da primeira gerao de direitos, vm os direitos polticos, que significam a liberdade de associao s organizaes polticas e sindicais, a participao poltica e eleitoral. J os da chamada segunda gerao de direitos s foram conquistados no comeo do sculo XX, foi custa das lutas operrias e sindicais que vieram os direitos ao trabalho, sade, educao. Esses chamados direitos econmicos e sociais tornam reais os direitos formais que existiam antes. H um grande impasse entre o exerccio dos direitos civis e polticos exercidos individualmente e os que so exercidos coletivamente o que provoca tenso dentro do Estado. Pergunto: como garantir os direitos civis e polticos da primeira gerao, com um Estado forte? E como garantir os direitos econmicos e sociais da segunda gerao, com um Estado mnimo? A demanda desses direitos de primeira e segunda geraes gerou tenso no Estado e na sociedade.
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Ento, Estado maior ou Estado menor? pergunta-se. O Estado maior e forte tende a garantir os direitos sociais e econmicos. O Estado mnimo fraco e apenas soberano garante os direitos polticos principalmente os individuais. Na viso liberal, quanto menor o Estado mais o indivduo est protegido. importante frisar que a reforma atual tenta superar esse problema. Mesmo chamada de neoliberal, ela tenta sair dessa questo s quantitativista do Estado, ela quer ir alm na diminuio do Estado. E Bresser Pereira fez isso com a proposta de criao de um novo Estado Social e Liberal que segundo sua definio deve ocupar-se das funes sociais mas exercendo um papel tipicamente empresarial e liberal. Na realidade, h direitos difusos, direitos de terceira gerao que so os direitos das minorias: da mulher, do consumidor, do meio ambiente, das minorias tnicas, da auto-determinao dos povos. Esses direitos no so exercidos individualmente, mas por grupos, por naes, por toda a humanidade; eles surgem na segunda metade do sculo XX. H uma rea no Direito que chamada de Direito Difuso e que est associada ao estudos desses direitos do cidado. E por fim vm os direitos de proteo vida, que surgiram na dcada de 90, que esto ligados recentssima chamada bio-tica, que controla as experincias genticas. Esses direitos foram se definindo na dcada de 90, mas j esto se incorporando s discusses sobre tica e cidadania. A sociedade e o cidado tm o direito de no aceitar determinadas experincias de engenharia gentica relacionadas ao ser humano. esse ento o quadro de direitos desde os direitos clssicos aos atuais. H um termo novo muito curioso: discriminao positiva, o que significa os direitos de as minorias serem discriminadas positivamente.Os princpios da diversidade e da particularidade contrapondo-se ao padro clssico de direito de igualdade e universalidade: todos iguais em direitos universais nada disso, todos iguais no, h uma diferenciao, h um particularismo que preciso ser contemplado: a discriminao coletiva. uma coisa muito curiosa para quem estuda essa nova cidadania e os novos direitos do cidado. Um outro princpio: a transparncia administrativa. Numa economia at ento permeada de mfias e uma poltica profundamente vulnervel cor rupo, hoje exige-se a
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transparncia como fundamental. H o reconhecimento de que os controles externos do Estado no so mais suficientes para que haja essa transparncia administrativa fundamental. E quando se fala em transparncia administrativa est se falando em transparncia dos atos administrativos ou da gesto, transparncia da justia e principalmente dos meios de comunicao. Com o alto nvel de corrupo e de desmandos nesses anos todos, o que seria do Brasil apesar dos interesses comerciais etc. de uma Isto, de uma Veja sem uma grande imprensa livre? Ento quando se fala em transparncia administrativa imprescindvel falar-se da transparncia da gesto, da mdia e da justia. Mais um outro princpio: modernizao tecnolgica. O principal a dizer-se dela que no se pode pensar num Estado gil, descentralizado e transparente se no se tem uma rede tecnolgica de informaes razovel. No se pode pensar num Estado Rede sem que ele possua complexa rede de informtica e telecomunicaes. claro que a informtica pode se burocratizar, pode existir uma burocracia informatizada, a informtica no soluo, vem a reboque e deve estar a servio de solues. Penltimo princpio a profissionalizao. Castells aponta que a tendncia no mundo todo o servio pblico se profissionalizar, o que significa servidores mais bem treinados e mais bem remunerados. Cingapura um exemplo clssico, apesar do regime ser de ditadura tem hoje um servio pblico dos mais competentes e mais bem remunerados. A experincia do Chile segue essa mesma linha de profissionalizao, treinamento do servidor, remunerao varivel em cima da produtividade. A tendncia no mundo inteiro o sistema laboral nico. O sistema laboral privado, as CLTs, tendem a ser estendidas, ao setor pblico. Castells aponta isso.As mudanas esto acontecendo em toda parte. possvel que seja mudada tambm a remunerao como tambm sejam enxugadas as atividades meios, os servios administrativos. Por fim, a retroao, um princpio que Castells identifica ser caro tanto s organizaes privadas como s pblicas.Ter capacidade de aprender por seus meios e com a prpria experincia; no caso pblico significa o gerente ou gestor com autonomia de alterar normas e regulamentos, de flexibilizar procedimentos geralmente presos a leis, a decretos e regulamentos difceis de mudar. Ento esse o perfil ou conjunto de princpios que ele v num Estado novo, um Estado Rede que deixou de ser um Estado Nao.
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Eu considero a coordenao o princpio mais importante dessa reforma de hoje. E muito enfatizado no Estado rede. Em seguida, vamos dar uma passada pela reforma do Estado no Brasil, para que seja compreendido que ela tem muito de governo empreendedor e muito de Estado Rede. Entende-se o porqu disso proporo que se disseca a reforma. A que est presente aqui a reforma brasileira, a que est na Constituio, na emenda 19, que , acima de tudo, a tentativa de aplicar no pas um pouco do gerencialismo aplicado na Inglaterra mas com uma viso bem mais poltica do que economicista, em que a viso de eficincia no s voltada para cortes de custos, mas uma viso mais avanada de preocupar-se com o cliente, com a participao do cidado, embora no esteja muito claro de como ser feito isso. inegvel a falncia do Estado Social Burocrtico, seja na sua verso benfeitor nos pases do Primeiro Mundo, seja na sua verso estatista nos pases do Leste Europeu, da antiga Cortina de Ferro, seja na sua verso desenvolvimentista do terceiro mundo. um fato: o Welfare State est em crise, sendo complicada a sada para essa crise que parece trplice. H crise fiscal, crise na forma de interveno na economia, no social e crise burocrtica. Os pases da Amrica Latina, Brasil inclusive exceto o Chile vivem um srio ajuste estrutural da economia e um processo de redemocratizao, ao mesmo tempo que fazem a reforma. Numa questo mais especfica da Amrica Latina e de mais alguns outros pases, grupos de interesses da direita e da esquerda atuam contra, como sindicatos e burocratas; os burocratas opem-se a uma reforma administrativa em profundidade. Outra dificuldade nossa a fragilidade da relao dos burocratas com os polticos, que representam os cidados. H enorme dificuldade de estabelecer-se dilogo, principalmente em razo do sistema presidencialista, que cria a dificuldade explcita de relacionamento, em especial com o Legislativo. No existe uma reforma feita na Amrica Latina, cuja iniciativa tenha partido do Legislativo, a iniciativa sempre do Executivo. E ainda existe um agravante, que o mandato do Presidente no coincidir com os mandatos do Parlamento, o que significa que o Congresso est sempre em oposio ao Presidente. Diferente da Inglaterra, por exemplo, onde o governo tem todo apoio do Parlamento e as relaes so estveis. E isso acontece com tantos outros pases europeus, onde h essa estabilidade que ajuda a governar.Aqui o presidencialismo gera instabilidade, a oposio do
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Legislativo ao governo uma sria dificuldade para se conduzir uma reforma, que nunca simptica, que caracterizada por medidas de cortes de servidores e no tem a simpatia do setor pblico em geral. J o Bresser diz que existe a estabilidade mas paralelamente h o falso pretexto de instabilidade para no se fazer a reforma, porm, com ou sem estabilidade, a reforma tem que ser feita. Mesmo porque a instabilidade uma marca do nosso tempo. Se tudo muda, o econmico, o social, se as mudanas tecnolgicas so freqentes, por que esperar-se uma situao perfeita de estabilidade para se fazer a reforma? Isso no tem sentido, a reforma precisa ser feita j e isso tem que ser administrado. No Brasil h situaes como a estabilidade funcional, que assunto polmico. Na burocracia houve sempre estabilidade de raiz corporativista, ou patrimonialista, o que pior. Nessa situao isso dito por Osborne, com muita propriedade mais do que eficincia operacional, deve gerir-se a instabilidade buscando-se a eficincia adaptativa. a capacidade de ajustar a administrao pblica s suas variadas demandas. Para isso, os gestores precisam exercer novos papis e adquirir novas habilidades. Fechando esta parte, quero mostrar a vocs que papis e que habilidades so essas que cabem ao gestor pblico. O seu primeiro papel o de administrador, de conservar o que pode ser aproveitado do sistema antigo. Ele a pessoa que mantm os sistemas, que zela pela regularidade dos procedimentos e a estabilidade institucional, tem a funo que est voltada para a manuteno dos controles. O segundo papel o de produtor. Esse j novo, nele ele busca resultados e qualidade nos servios. No segundo momento, a reforma buscou isso, a chamada eficincia operacional j voltada para o cliente cidado. O terceiro papel o de inovador. Ele promove a ao, atua como censor das necessidades do cidado, alerta e prope mudanas, preocupa-se com a ao estratgica, com a eficincia adaptativa. E por fim o papel do integrador, que um papel em que ele convoca e promove alianas, potencializa coordenao, constri redes de coordenao de assuntos, ou seja, ele integra, ele gera equipe e ambiente, principalmente um gerador de redes e de relacionamentos institucionais etc..
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Portanto, o administrador tem que ser o gerente lder, deve aliar suas qualidades tcnicas e administrativas s habilidades interpessoais. Mais do que um tcnico, mais do que um conhecedor da legislao, ele deve ser, acima de tudo, um integrador de relacionamentos. Diria o seguinte: h duas instituies bsicas no capitalismo moderno, o Estado e o Mercado, e est em um ou em outro a origem de todas as crises econmicas. No final da dcada de 20 a crise teve sua origem no mercado. Na dcada de 80 a origem foi no Estado. No caso do final da dcada de 20 a crise solucionada com o crescimento do Estado, que se torna o principal instrumento de controle do mercado e de promoo do desenvolvimento. No Brasil, esse Estado da era GetlioVargas cresce; com a Revoluo de 64 agiganta-se; na dcada de 70, a era militar responsvel por grande parte do PIB brasileiro. Mas esse Estado chamado Social Democrata, agigantado depois da II Guerra Mundial, entra em crise, o grande Estado gerador e provedor de benefcios, negcios, bens e servios no acompanhou o mundo, que efetivamente mudava a galope; um mundo de mudanas rpidas, de populao crescente, de sociedades em formao, onde o povo tem acesso informao, cujos meios tecnolgicos avanam velozes, um mundo de nichos de mercado, de consumidores acostumados alta qualidade e ampla escolha, um mundo no s de consumidores como de usurios de servios pblicos, de trabalhadores mais instrudos, que resistem a comandos e ordens e exigem autonomia. Um mundo de grande competio global. Vamos agora viso do plano-diretor da reforma, viso do Estado Brasileiro. a viso de que esse novo mundo pede outras organizaes tanto privadas como pblicas.Vejamos as caractersticas bsicas das novas instituies pblicas: primeiro, que sejam flexveis e adaptveis; segundo, que ofeream servios de alta qualidade e proporcionem grandes retornos dos investimentos o contribuinte no est disposto a ver seu dinheiro mal aplicado em projetos ou empreendimentos de insucesso; terceiro, que atendam as necessidades do cliente e ofeream opo de servios personalizados, que no haja os mesmos padres nos postos de sade e nas escolas, por exemplo; quarto, que seus servidores tenham sentimento de propriedade dando sentido e significado aos controles; quinto, que confiram poder ao cidado. So essas as novas instituies pblicas condizentes com o novo mundo que surge.
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Vamos passar agora ao Brasil e vermos como ficam nossas instituies pblicas face no s a esse mundo novo mas tambm crise especfica no pas. Crise fiscal, crise do esgotamento da substituio de importaes, ou seja, do modo de interveno na economia e no social e por fim a crise burocrtica da forma de administrar. Crise essa que deu sinais no decorrer da dcada de 70, mas s evidenciada na dcada de 80. Vejamos como o governo diagnostica essa crise, reage e define os seus desafios.Vale aqui uma ressalva importantssima: as reformas no so verdades cientficas e objetivas, elas dependem de uma viso ideolgica, de uma viso poltica dos problemas. Foi a viso ideolgica e poltica do Brasil que promoveu a nossa reforma. Se ela est certa ou errada foi resultado da viso poltica dos problemas, viso que gerou a reforma que ns temos hoje. E mais importante que analisar as propostas analisar o que motivou as propostas. E esse diagnstico foi feito em 95, quando a equipe do Ministrio de Administrao e Reforma, Bresser frente, considerou que os grandes desafios do Brasil eram: em primeiro lugar, o ajuste fiscal duradouro; em segundo, a reforma orientada para o mercado combinada com uma nova poltica industrial e tecnolgica que permita ser estimulada a concorrncia interna e assim as empresas brasileiras enfrentarem a concorrncia externa. H muita discusso em torno disso, se o governo faz bem ou no, mas a idia da reforma orientada para o mercado era essa, o desafio era exatamente esse, de construir uma poltica industrial para enfrentar um mercado que seria inevitavelmente aberto, como tambm estimular o mercado externo dentro do regime de livre concorrncia; em terceiro, a reforma da Previdncia que est ocorrendo agora, mas um diagnstico antigo, pode se avaliar se o governo est perseguindo o que ele considerou que eram seus objetivos e desafios iniciais; em quarto: a reforma da Previdncia combinada com inovao dos instrumentos de polticas sociais. O governo julgava que as polticas sociais eram de m qualidade e no abrangentes, a educao e a sade, por exemplo, no eram extensivas nem tinham boa qualidade. A mudana na poltica social seria to fundamental quanto a reforma da Previdncia. Por fim, a reforma da burocracia do aparelho do Estado. Mas para que se possa entender bem e se fazer uma anlise comparada, da reforma do aparelho do Estado, precisamos passar,
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ainda que rapidamente, pelos trs modelos bsicos de administrao, o que pode ficar meio terico, at mesmo comezinho, primrio... eu peo desculpas aos que so do ramo. O primeiro dos trs modelos o patrimonialista, aquele em que o aparelho do Estado e o monarca se confundem, em que as prticas mais comuns so a corrupo e o nepotismo, em que servidores e auxiliares recebem sinecuras e tm status de nobreza, enfim, um regime que tornou-se insustentvel com o advento da democracia e do capitalismo. Na metade do sculo XIX surge o segundo modelo, que, to bem descrito por Weber, passou a se chamar modelo burocrtico ou weberiano, modelo esse que insurge-se contra o patrimonialismo, para pr fim s praticas viciadas da corrupo e do nepotismo. Esse modelo tem como princpios: a impessoalidade, o for malismo, a idia de car reira, a profissionalizao e a hierarquia. A princpio, foi um modelo eficiente, ainda nas primeiras dcadas do sculo XX resolveu problemas bsicos da sociedade como um todo. Veio a se esgotar porque deixou de ser eficiente. Depois de cem anos da sua durao, comea a aparecer na segunda metade deste sculo um modelo de administrao pblica que veio opor-se ineficincia do modelo de gesto burocrtica, o modelo gerencial. E surge um novo modelo para responder ao enxugamento do Estado, s mudanas tecnolgicas e globalizao. Ao promover o incio da reforma, a equipe do ento Ministrio da Administrao e Reforma do Estado - MARE, encara esses trs modelos com o propsito de afastar qualquer resqucio de patr imonialismo ainda muito for te e disseminado no Brasil. Nos rgos federais mais afastados, nos estados e municpios o patrimonialismo grassa, a corrupo, o nepotismo e o fisiologismo continuam sendo as principais razes de a reforma do Estado no andar como devia. A burocracia, no entanto, ainda aplicvel e continua a ser exercida, desde que cortados os seus excessos de formalismo. Se os princpios do modelo burocrtico weberiano so a impessoalidade, o formalismo, o interesse pblico, a carreira, a profissionalizao e a hierarquia os do novo modelo gerencial se caracterizam tambm pela impessoalidade, profissionalizao e interesse pblico, mas com outra viso: a da eficincia, da qualidade do servio e da participao da sociedade, que no existiam no anterior.
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Quero frisar que no incio da reforma o modelo gerencial no exatamente o adotado em muitos pases; a participao da sociedade, por exemplo, que atributo tipicamente poltico no faz parte da reforma inicial que era economicista e s de eficincia operacional.Tambm o interesse pblico do modelo burocrtico diferente do adotado pelo modelo gerencial. No primeiro, basta a efetividade, a edio da lei e seu cumprimento; no segundo, o interesse pblico s realizado quando o cidado est satisfeito. um passo adiante. No que se refere prtica desses dois modelos, no primeiro, a preocupao com o controle do processo que ocorre a priori, a estrutura hierrquica.A centralizao, a capacitao permanente, a carreira, isso tudo da administrao burocrtica do modelo weberiano. J a prtica do modelo gerencial a definio de objetivos e controle de resultados a posteriori. O que importa o resultado. Sua estrutura, diferentemente do modelo burocrtico, deve ser horizontal: descentralizao de funes, recompensa pelo desempenho, capacitao permanente, competio administrada e orientada para o cidado cliente. Fechando: se a finalidade da administrao burocrtica o combate corrupo, ao nepotismo, a institucionalizao do poder racional-legal lembrados por Weber, na gerencial a finalidade a satisfao do cliente. Apresentei esses dois modelos, em detalhes, para que se possa compreender como o MARE incorporou esses conceitos e essas idias dentro da sua proposta. E vamos ao que levou essa equao. Esse conjunto de coisas veio para dentro da reforma do aparelho do Estado. Concluiu-se primeiro que h setores diferentes no governo e que no podem ser tratados igualmente, que precisam ser bem definidos e que para cada um deve haver uma estratgia, uma interveno do Estado e um modelo apropriados. H quatro setores definidos. O primeiro chamado de ncleo estratgico, ou seja, so funes do Estado que no podem ser delegadas a ningum, so prerrogativas da Unio, dos estados e municpios da cpula do Executivo, do Legislativo, do Judicirio. So funes de quem formula, avalia e controla as polticas pblicas. O fisco, a segurana, a administrao de pessoal foram includos nessas funes exclusivas do Estado. E o modelo de administrao mais recomendado nesse caso o burocrtico. Est em jogo nessa situao a efetividade da implantao das polticas.
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O segundo setor do aparelho de Estado o dos chamados servios monopolistas. No so atividades, so servios que envolvem o poder de polcia, o poder extroverso, que s o Estado pode exercer, por exemplo: as multas de trnsito, apreenso de mercadorias, embargos de obras etc.. So servios prestados populao mas que esto na competncia do Estado. O MARE props que esses servios estatais fossem feitos por agncias com autonomia, autarquias e fundaes transformadas no que ele chamou de agncias executivas, sem mudar sua personalidade jurdica, ou seja, continuariam estatais, mas teriam autonomia oramentria para promover pessoal, limite de licitao maior, gerir recursos. Nesse caso o tipo de administrao melhor o gerencial e no o burocrtico, porque est em jogo a qualidade do servio ainda que monopolista e da exclusividade do Estado. Ento no s a efetividade mas, acima de tudo, a qualidade do que se busca. O terceiro setor de atividades o de servios competitivos, quando o setor privado concorrencialmente atua com o setor pblico, como universidades, hospitais, centros de pesquisa etc.. A ento o governo prope as j famosas organizaes sociais, que tm dado tantos problemas; h tentativas aqui na Bahia, no Brasil todo, mas esto ainda muito incipientes. A figura de direito privado nessas organizaes sociais significa que o governo transfere para organizaes pblicas no estatais a administrao e execuo dos servios competitivos. E por fim na Reforma do Estado o MARE prope que a produo de bens seja inteiramente privatizada. H cinco anos essas reformas comearam a ser implantadas, e pergunta-se: como estamos, o que se v na Unio, nos estados e municpios com relao implantao? Avanamos ou no avanamos, afinal? Pela emenda 19 da Constituio, a Reforma do Estado incorporou uma srie de princpios da Reforma Administrativa, princpios esses que esto no papel, mas na prtica efetivamente no esto. Existem inmeras razes para que isso acontea, entre elas a de que o Brasil segundo Abrucio hbrido administrativamente. Ele tem as situaes mais diversas, convivem cargos em comisso e corpos burocrticos bem treinados, como os de auditores, uma administrao centralizada e outra descentralizada, que convivem na mesma situao. O decreto 200 - que fez a reforma desenvolvimentista
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implantou essa administrao pblica descentralizada ela permanece a at hoje, faz parte dessa hibridez do setor pblico brasileiro e a reforma do MARE deixou de contemplar essa realidade do pas. Bresser, que criticou muito no seu ltimo livro as reformas anteriores tipicamente burocrticas, diz ele que no vingaram porque criou-se um pas imaginrio. Ironicamente essa sua crtica vem a calhar para o tipo de reforma que ele fez. Nessa reforma faz-se muita apologia do Gerencialismo, do Estado Rede, do Governo Empreendedor, mas ainda assim ela est muito aqum do desejado. Figuras como organizaes sociais e agncias executivas no decolaram.A emenda 19 da Constituio prev que a remunerao do servidor seja nica, que acabem os penduricalhos todos na educao e na sade, que se tenha uma nica rubrica que o subsdio, mas at hoje no foi implantada. A flexibilizao ou o fim do regime jurdico no est implantado, a avaliao de desempenho tambm no. O Maranho tentou uma certa amplitude em sua reforma, o estado no tem secretrios, tem gerentes, existem governos regionais. O Paran tambm tentou de certa forma. Mas so excees, tentativas pontuais, no resto do pas permanece a mesma situao burocrtica, hierrquica, embora haja modernizao. Existe hoje no Brasil um prmio chamado Hlio Beltro que contempla as experincias inovadoras na administrao pblica federal. curioso observar-se que a maior incidncia de sucesso na renovao est na rea de gesto de informao e de atendimento ao consumidor. O SAC no exceo no pas. H vrias tentativas de modernizao no atendimento ao cliente cidado em vrios poderes pblicos brasileiros nas trs esferas. H tambm muita tecnologia de informao, mas no h mudana na estrutura organizacional. No h quase mudana na gesto de pessoal, o que significar ia mexer em reas em que a institucionalizao, a legalizao e seus mecanismos so ainda muito fortes. muito difcil mudar-se alguma coisa, mesmo onde o consumidor tem mais autonomia e h maior influncia desse cliente cidado ou da comunidade. Vou fechar o tema Reforma do Estado, trazendo a vocs uma citao de Hlio Beltro que est no livro do Bresser de 99:Existe entre ns uma curiosa inclinao para raciocinar, legislar e administrar tendo em vista um pas imaginrio, que no o nosso, um pas dominado pelo exerccio do planejamento abstrato, pela iluso tica das decises centralizadas. No pargrafo seguinte,
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Bresser complementa Beltro:Ora, quando comeamos a trabalhar com mitos ou com um pas imaginrio, a nossa capacidade de agir sobre a realidade diminui radicalmente. Acho que o feitio virando contra o feiticeiro. Trabalhouse nessa reforma do Estado um pouco com esse pas imaginrio, um pouco com uma situao administrativa que no a nossa. Quero terminar, falando alguma coisa da crise do Estado Nao. Como um assunto realmente denso e cansativo, vo ser mesmo apenas algumas palavras. preciso sair desse Estado Nao em crise. Referindo-se a isso, Manoel Castells diz que no se deve ter nenhum sentimento de perda, ao contrrio! Foi o Estado Nao que ocasionou as duas grandes guerras deste sculo - e tantas outras... - o nazismo, os maiores genocdios e tantos outros horrores. E ele acha que est surgindo a um novo Estado, ele no sabe exatamente o que , mas a verdade que o Estado Nao est desaparecendo. Eu fiquei assustado quando li sobre a crise do Estado Americano. At mesmo este pas poderoso, que aparece com uma democracia slida, est enormemente ameaado pela globalizao, pelos tempos novos. E o Estado Nao que se tem hoje no mundo teve origem no Estado Francs ps-Revoluo Francesa e no Estado Americano. O Estado se apropria de um territrio e do seu tempo histrico, ou seja, das tradies de povos e forma um Estado Nao. E hoje esse Estado Nao est em crise porque esse territrio no mais um espao para transaes econmicas, financeiras ou culturais, ou o que seja, um espao perpassado pelos fluxos globais de produtos de servios de capital, de informao. Por outro lado, vemos que as identidades locais que estavam abafadas e anuladas com o surgimento do Estado Nao, no mais esto agora, com o no atendimento de suas demandas e no s o pas Basco, no um fenmeno universal que comea a ressurgir nesse contexto da globalizao; o Estado que tinha antes o controle do espao e do tempo histrico comea a perder esse controle. As sadas para isso tm sido a criao de instituies supranacionais ou descentralizao do poder para os governos regionais e locais.Ambas as sadas enfraquecem ainda mais o Estado. Em vez de resolver o problema ao tentar passar poder para baixo, o Estado Central perde fora. E essa perda de soberania e de legitimidade tem origem, primeiro, na globalizao da economia ; segundo, na globalizao da mdia e da
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comunicao eletrnica, um dado curioso: at a dcada de 80 todas as redes de TV eram estatais, no mundo desenvolvido, exceto nos Estados Unidos, hoje nenhuma mais estatal. Talvez a BBC, no sei, mas certamente com uma srie de paramercados l dentro terceiro, na globalizao do crime, a novidade no mais que o crime est contaminando o sistema poltico, a novidade que o crime est conectado globalmente; e tem mais uma novidade da organizao do crime: a chamada lavagem de dinheiro associada ao mercado financeiro. Ela ameaa os Estados e tira poder dos mesmos na medida em que se conecta globalmente com o mercado financeiro. No mais novidade o fato de o crime contaminar o poder poltico e a polcia, a novidade est na forma com que est se organizando. No mundo de hoje, em matria de poltica externa, nenhum Estado age sozinho. A ao deve ser multilateral, o que significa que nem o gigante Estados Unidos pode agir sozinho. A guerra do Golfo um exemplo de que a segurana global coletiva: quem lutou na guerra foram os soldados americanos e ingleses, quem pagou a guerra foram os japoneses, alemes e prncipes rabes, e quem vendeu a guerra e fez a propaganda foram os franceses. Quase todos os pases importantes do Ocidente uniram-se para fazerem uma guerra. E precisam ter uma boa desculpa, um bom motivo, mesmo os Estados Unidos. Hoje a identidade de governos locais com mais fora tambm ameaa o Estado, com demandas prprias, egostas ou bairristas, enfrentam o governo central. Aquilo que era tpico do Estado forte, como o monoplio da vigilncia, no o mais, hoje uma empresa de carto de crdito tem muito mais acesso aos dados da vida do cidado do que o Estado. A grande ameaa da Internet era que servisse ao Estado para invadir a vida privada dos cidados, e no aconteceu nada disso, quem est fazendo essa invaso so efetivamente as empresas privadas com acesso a esse meio de comunicao. E o Estado tambm perde a base da teoria que o sustenta, quanto ao monoplio da violncia, mesmo porque ele no tem mais fora fsica nem fora simblica, uma vez que as mfias, o crime, o terrorismo se organizam alm das fronteiras desse Estado. E por fim, a grande contradio a de Clinton, que ao optar por uma viso globalizada tem que sacrificar a viso interna; se optar pela interna, vai sacrificar a globalizada, e, teoricamente,
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ele fala em terceira via e coisas do gnero e se indispe profundamente com fortes interesses locais. Os Estados Unidos vivem hoje uma nova onda de fundamentalismo religioso, so movimentos locais provincianos, fortssimos, que ameaam tremendamente a fora do Estado ou as instituies democrticas tpicas do pas. Concluindo essa nossa conversa eu diria que no Brasil acontece uma reforma administrativa, eu vejo que aqui na Bahia assistimos a muitas dificuldades, h muito pouca sensibilidade a respeito; particularmente, no acredito em macro reforma, acho que ela tem que comear a partir de uma vitrine, a partir de uma experincia piloto, e para vencer as dificuldades deveria comear como o SAC, comendo pelas beiradas, o importante ser comeada. A reforma do setor privado aconteceu no final da dcada de 80 e foi uma revoluo quando, embora atabalhoadamente, abriu-se o mercado. A reforma do poder pblico est ocorrendo por fora do ajuste fiscal. Ela imediatista, ela tem uma viso curta, mas vai ocorrer com uma dimenso mais ampla, quer na questo de pessoal, quer na questo estrutural, quer na questo de atendimento ao consumidor que a primeira rea de mudana. Ela vai efetivamente acontecer.Ainda estamos engatinhando, mas o Brasil tem uma massa crtica muito importante em termos de reforma. No era s o Bresser Pereira, toda uma equipe do ex-MARE estava associada reforma, foi criada para isso... uma pena Fernando Henrique, no seu segundo mandato, perder essa experincia por personalismos. Mudou at de nome, no mais Reforma do Estado, Governo Empreendedor. Assim desaquecido o caminho da reforma. E ela est na Constituio. O eixo jurdico do setor pblico brasileiro mudou, j gerencial, e no burocrtico, mas h muita timidez e hesitao no prosseguimento das reformas.
Desta primera edio de Cadernos da Fundao Lus Eduardo Magalhes foram impressos 3000 exemplares. Composto em Bembo com ttulos em LubalGraph e impresso sobre papel plen soft 80g/m 2 cor natural. Fotolitos, impresso e acabamento da EGBA - Empresa Grfica da Bahia

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