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A última instância - As Instituições são a causa primordial do desenvolvimento econômico

A última instância - As Instituições são a causa primordial do desenvolvimento econômico

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59
NOVOS ESTUDOS n
o
72 JULHO 2005
A ÚLTIMA INSTÂNCIA
As instituições são a causa primordial dodesenvolvimento econômico
1
?
 Adam Przeworski
traduzido do inglês por Alexandre Morales
RESUMO
Seguindo Douglas North, os autores neoinstitucionalistas afirmamque as instituições são as causas “primordiais” do desenvolvimento econômico, “mais profundas” do que os fatores identificados pelomarxismo como “forças de produção”. Embora essas duas perspectivas cheguem a conclusões diferentes, suas narrativas históricaspouco diferem. Este artigo discute como tais conclusões são deduzidas e argumenta que é equivocada a proposição de uma “primaziacausal”: instituições e desenvolvimento são mutuamente endógenos e o máximo que se pode pretender é identificar seus impactosrecíprocos.
PALAVRAS-CHAVE
:
instituições; desenvolvimento econômico; neoinstitucionalismo;marxismo.
SUMMARY 
Following Douglas North, neo-institutionalists claim thatinstitutions are the “primary” cause of economic development, “deeper” than the factors identified by marxism as “forces of production”. Yet while the conclusions are different, the historical narratives differ little across these perspectives. The article discusseshow such conclusions are derived and argues that is improper the claim for a “causal primacy”: institutions and development aremutually endogenous and the most one can hope for is to identify their reciprocal impacts.
KEYWORDS
 : institutions; economic development; neo-institutionalism; marxism.
O NEOINSTITUCIONALISMO
O neoinstitucionalismo se baseia em duas proposições:instituições fazem a diferença e são endógenas. Seu argumento centralé que as instituições são a causa “profunda” ou “primordial” dodesenvolvimento econômico. O programa teórico dessa perspectiva foiformulado por North:
 Para dar inteligibilidade às evidências históricas e contem- porâneas, precisamos repensar todo o processo de crescimentoeconômico [...]. A
fonte primordial
do crescimento econômico éa estrutura institucional/organizacional de uma economia
 2
 .
[1] Artigo publicado no
European Journal of Sociology 
, vol. 45, n
o
2,2004, pp. 165-88. Agradeço os co-mentários de Neal Back, JohnFerejohn, Jack Gladstone, FernandoLimongi e Ken Shepsle.[2] North, Douglass C. “Some funda-mental puzzles in economic history/ development”. In: Arthur, W. Brian,Durlauf, Steven N. e Lane, David A.(orgs.).
The economy as an evolving complex system II 
. Reading, MA: Addison-Wesley, 1997, p. 224, grifono original.
 
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A ÚLTIMA INSTÂNCIA
 Adam Przeworski
Mais especificamente, aprendemos que “os países do Terceiro Mundosão pobres porque neles as regras institucionais definem um conjuntode recompensas para a atividade política/econômica que não encorajaa atividade produtiva”
3
. A busca da última instância é uma constante nos estudos eco-nô-micos. Assim, num artigo intitulado “As instituições governam: aprimazia das instituições...”, Rodrik, Subramanian e Trebbi observam:
Tradicionalmente, a teoria do crescimento tem enfocado a acumulação decapital físico ou humano e, na sua variante do crescimento endógeno, astransformações tecnológicas. Mas acumulação e mudança tecnológica são nomáximo causas imediatas do crescimento econômico
 4
 .
E Acemoglu repete: “Os países pobres [...] com freqüência carecem demercados que funcionem, suas populações têm baixa escolaridade eseu maquinário e sua tecnologia são ultrapassados ou inexistentes.Mas essas são apenas
causas imediatas
da pobreza”
5
.Essa proposição teórica tem conseqüências práticas sobre polí-ticas: autoriza a engenharia institucional. Se instituições diferentesgeram resultados diferentes, pode-se então inserir quaisquer insti-tuições em quaisquer condições históricas e esperar que funcionem damesma forma como funcionaram em outro contexto. Instale-se um Judiciário independente, estabeleçam-se direitos de propriedadeinequívocos, criem-se bancos centrais independentes e o maná cairá docéu. Na linguagem do Consenso de Washington, esse é o “terceiro está-gio das reformas”. Como observou Kindleberger há mais de cinqüentaanos, os relatórios do Banco Mundial “são ensaios de estática com-parada”: “As missões chegam ao país subdesenvolvido com uma noçãodo que é um país desenvolvido. Observam o país subdesenvolvido.Subtraem o primeiro do segundo. A diferença é um programa”
6
.Entretanto, o neoinstitucionalismo também reconhece que as ins-tituições são endógenas. Como observaram North e Thomas, “novosarranjos institucionais não se estabelecerão a menos que os benefíciosprivados de sua criação prometam exceder os custos”
7
. E o raciocínioembaraçosamente óbvio é que se a endogeneidade é suficientementeforte as instituições não podem ter uma eficácia causal própria. Ima-gine que somente aquelas instituições que geram determinadosresultados — digamos, aquelas que perpetuam o poder dos poderosos— são viáveis sob as condições dadas. Então as instituições não têmum papel autônomo: as condições moldam as instituições e as ins-tituições apenas transmitem os efeitos causais dessas condições.Imagine um texto sobre o mesmo tópico escrito há uns trinta anos.“As instituições são um epifenômeno”, leríamos. Instituições seriamentão um fenômeno que — numa definição de dicionário (o Webster)— “ocorre com e parece resultar de outro”. As instituições políticaspodem no máximo organizar o poder que se encontra em outro lugar:
[3] Idem.
Institutions, institutional change and economic performance 
.Cambridge: Cambridge University Press, 1990, p. 110.[4] Rodrik, Dani, Subramanian, Arvind e Trebbi, Francesco.
Institu- tions rule: the primacy of institutions over geography and integration ineconomic development 
. Washington,DC: International Monetary Fund,2002 (IMF Working Paper n
o
02/189),p. 2, grifo no original.[5] Acemoglu, Daron. “Root causes: ahistorical approach to assessing therole of institutions in economic deve-lopment”.
Finance and Development 
, vol. 40, n
o
2, 2003, p. 27, grifo nooriginal.[6] Kindleberger, Charles. “Review of 
The economy of Turkey; The econo- mic development of Guatemala; Re-  port on Cuba” 
.
Review of Economics and Statistics 
, n
o
34, 1952, pp. 391-92.Para uma evidência de que poucomudou desde então, ver Carothers,Tom.
Promoting the rule of law abroad: the problem of knowledge 
. Paper apre-sentado no colóquio “Law, econo-mics, and politics”, New York Uni- versity Law School, 2002.[7] North, Douglass C. e Thomas,Robert P. T
he rise of the westernworld: a new economic history.
Cambridge: Cambridge University Press, 1973, p. 6. Não há nada de novona idéia de que as instituições sãoendógenas. Tanto Montesquieu, emDo espírito das leis (1748), comoRousseau, em suas folclóricas “Con-siderações sobre o governo da Polô-nia” (1772), afirmavam que insti-
 
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nas relações das forças armadas, na economia, no controle sobre osmeios de comunicação de massa. Como me disse certa vez GuillermoO’Donnell: “Não se pode deter um golpe de Estado com um artigo naConstituição”.Suponha que estamos jogando basquete. Há duas equipes, algu-mas regras perfeitamente universais e um árbitro imparcial para aplicá-las. Mas um dos times é composto por jogadores com mais de doismetros de altura e o outro por pessoas como eu, que mal excedem ummetro e sessenta. O resultado do jogo está predeterminado. As regrastratam todos por igual, mas o resultado depende apenas dos recursosque os participantes trazem para o jogo — do poder “bruto”, extra-institucional. Era assim que Lênin entendia a democracia: “se os ricospodem comprar eleições, a democracia servirá aos ricos”
8
. Você pode retrucar: “Nós poderíamos mudar as regras, talvez abai-xando a altura de uma das tabelas, e assim igualar as chances”. Mas sesão as pessoas altas que decidem quais devem ser as regras, se são aspessoas que detêm o poder bruto que moldam as instituições, elas não vão concordar com isso. Afinal — e podemos retroceder a Rousseaupara esta observação —, as instituições funcionam em sociedades quetêm relações de poder definidas e precisam refletir a distribuição dessepoder
9
. Caso contrário, não perdurarão. No jargão da ciência política,não serão “auto-impositivas”
10
.Se é verdade que as instituições são endógenas, pode ser que “asrestrições institucionais definam um conjunto de recompensas para aatividade política/econômica que não encoraja a atividade produtiva”precisamente naqueles países em que os retornos da atividade produ-tiva são relativamente baixos. Quando esses retornos são baixos, osatores que povoam as instituições políticas preferem se engajar na bus-ca de rendas (
rent seeking 
)
11
. A explicação de North para a pobreza doTerceiro Mundo é então circular. Além disso, o programa de reformas institucionais pode estar fa-dado ao fracasso. Por exemplo, um dos principais itens da agenda dasreformas institucionais é tornar o Judiciário independente do controlepolítico. Se os juízes recebem baixos salários, porém, torná-los inde-pendentes acaba apenas por reduzir o custo dos subornos: quando o Judiciário está sob controle político, os políticos têm de dividir aspropinas com os juízes e eventualmente com outros políticos que lhesdão cobertura, ao passo que juízes independentes podem sersubornados um a um. Ao revisar de forma sistemática as tentativas de promover o Estadode Direito em outros países, Carothers conclui que “afirmaçõessimplistas [...] de que o ‘Estado de Direito’ geralmente é necessário parao desenvolvimento são no melhor dos casos hipersimplificadas e pro- vavelmente equívocas em muitos aspectos específicos”
12
. Berkowitz,Pistor e Richard constataram que sistemas legais transplantados nãocriam raízes e têm efeitos mais fracos que aqueles implantados
tuições específicas só podem fun-cionar se correspondem a culturas,costumes, religiões ou condiçõesgeográficas. John Stuart Mill pon-derou a questão da endogeneidadeno primeiro capítulo de
Conside- rações sobre o governo represen- tativo 
(1861), intitulado “Em quemedida as formas de governo sãouma questão de escolha”.[8] Lenin, Vladimir I. “Letter to the workers of Europe and America”. In:
 Against revisionism
. Moscou: Fo-reign Languages Publishing House,1959 [1919], pp. 479-86.[9] Para uma discussão desse temaem Rousseau, ver Holmes, Steven.“Lineages of the rule of law”. In:Maravall, José María e Przeworski, Adam (orgs.).
Democracy and the rule of law 
. Nova York: CambridgeUniversity Press, 2003, pp. 19-61.[10] Embora o requisito da auto-impositividade das instituições sejaamplamente compartilhado (Hurwicz,Leonid. “Economic design, adjust-ment processes, mechanisms, andinstitutions”.
Economic Design
, vol. 1,n
o
1, 1994, pp. 1-14; Diermeier, Daniel eKrehbiel, Keith.
Institutionalism as a methodology 
. Stanford: GraduateSchool of Business/Stanford Univer-sity, 2001, mimeo; Greif, Avner.
The  game-theoretic revolution in compa- rative and historical institutional ana- lysis 
. Stanford: Department of Econo-mics/Stanford University, 2002, mi-meo), essa noção está longe de serauto-evidente. Gosto de pensar eminstituições “auto-impositivas” nosseguintes termos. Suponha-se que umautor da teoria dos jogos formule ummodelo de instituições (digamos, deseparação de poderes) e resolva encon-trando seu equilíbrio. Se observarmosque as pessoas se comportamregularmente de um modo consistentecom o equilíbrio, a instituição é auto-impositiva.

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