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Caldera Agua en Aguascalientes
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 CAPITULO 9Agua, Participación Privada y Gobernabilidad en Aguascalientes(1989-2001)
 
Alex Ricardo Caldera Ortega
Este capítulo analiza el proceso de toma de decisiones que transformó el marcoinstitucional de la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado en elmunicipio de Aguascalientes en el periodo 1989-2001. Su propósito fundamental esanalizar cuáles fueron los elementos que determinaron este cambio, así como losresultados que se obtuvieron.En una primera parte, el documento sigue una secuencia temporalsubdividida en tres cortes en los que se observan más claramente "momentoscríticos" de transformación institucional:1)
 
1989-1993, periodo de preconcesión y negociación del título deconcesión otorgado en 1993;2)
 
1994-1996, primer periodo de la concesión del servicio y de alternanciapolítica, que concluye con el “rescate” del servicio en marzo de 1996;3)
 
1997-2001, periodo de maduración y ajuste institucional, que incluye lamodificación en el 2000 de las instancias legales y organizacionales de losgobiernos estatal y municipal para atender la política hidráulica.La segunda parte del trabajo también está dividida en dos bloques. Siguiendo elesquema de análisis que proporciona el marco de las
“coaliciones promotoras,” enel primero
se identifican los elementos que moldearon y definieron las decisionesde los actores en los momentos de transformación institucional (1989, 1993, 1996 y2000) (Sabatier y Jenkins-Smith 1993) y en un segundo bloque se presenta unaevaluación de los resultados de dichas transformaciones en lo que se presentacomo “situación del servicio”, dimensión que abarca, por un lado, un análisis entérminos de eficiencia y eficacia en la gestión, y por otro, un análisis de lagobernabilidad por parte del organismo supervisor del servicio y la efectivaposibilidad de la participación ciudadana. Por último, se presentan algunasreflexiones finales producto de este desarrollo.
1. Hechos, Actores y Decisiones en el Cambio Institucional (1989-2001)
1.1 1989-1993: Preconcesión y “modernización” en la forma de hacer políticas.
El análisis se debe remontar a la instancia municipal responsable del
 Artículo que forma parte del libro:David Barkin (coord.),
El Agua Urbana en México. –Retos, debates y bienestar– 
,México, Universidad de Guadalajara, ANEAS, 2006. ISBN: 970-27-08885.
 
La Gestión del Agua Urbana en México
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servicio creado en 1984, llamada Comisión de Agua Potable y Alcantarillado(capa), la que fue producto de la política descentralizada y de rehabilitación de lavida municipal iniciada por el gobierno federal a partir de las reformas del artículo115 constitucional en 1983. A capa, organismo público descentralizado delgobierno municipal, se le otorgó la responsabilidad de operar, administrar yconservar los sistemas de agua potable y alcantarillado de la ciudad deAguascalientes, quedándose para el gobierno del estado el hacerlo en el área ruraldel municipio.Como se puede decir en general del proceso de “fortalecimiento” municipaliniciado con las reformas constitucionales de 1983, al municipio de Aguascalientesse le asignó la responsabilidad de los sistemas de agua potable y alcantarillado delárea urbana, pero no se le otorgaron capacidades institucionales ni financieraspara que pudiera hacer su trabajo de manera eficaz. Esto, aunado con la crisiseconómica de mediados de los ochenta, así como la necesaria renovación yampliación de infraestructura, y la búsqueda de nuevas fuentes de abastecimientoante el crecimiento vertiginoso de la población durante esa década, agravó lasituación de endeudamiento financiero del organismo.La creación en 1989 de la Comisión Nacional del Agua (
CNA
) fue parte delproceso de descentralización, generando la autonomía del servicio y laparticipación privada en su prestación. En sus primeros años de intenso trabajo sepromovió la adecuación de los marcos legales de los estados, bajo las siguientesdirectrices: 1) Consolidar el proceso de descentralización; 2) Lograr la autonomíatarifaria; 3) Destinar los ingresos provenientes de la prestación del servicio almejoramiento del propio servicio; 4) Establecer un catálogo de pagos a cargo delusuario; 5) Otorgar el carácter de créditos fiscales a los adeudos de los usuariosderivados de la prestación del servicio; 6) Establecer la suspensión o limitación delservicio en caso de no pago (Alcántara1996; Pineda 2002).Estas directrices tuvieron eco inmediato en Aguascalientes. A nivel estatal, setomó la decisión de otorgar el contrato de servicios a la empresa privada Serviciosde Agua de Aguascalientes, S. A. (
SAASA
), subsidiaria del grupo Ingenieros CivilesAsociados, S. A. (
ICA
) y del grupo francés
Generale des Eaux.
Era resultado de lacapacidad disminuida de la
CAPA
para seguir invirtiendo, tanto porque no secontaba con la tecnología adecuada para seguir buscando alternativas al problemade la escasez, como por la falta de recursos que significaba tener una tarifa que nocorrespondía con esas necesidades de inversión. La crisis económica de mediadosde los ochenta había originado un proceso inflacionario que no estabacorrespondido con un aumento en la tarifa que pudiera mantener el sistema enequilibrio. La decisión fue, pues, buscar alternativas que permitieran atacar tanto elproblema de la falta de inversiones como el de introducir tecnología para buscar nuevas fuentes de abastecimiento. En 1991,
CAPA
se transformó en Comisión deAgua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes (
CAPAMA
), y se logróla adecuación al Código Fiscal y a la Ley de Hacienda, cambios necesarios paraestar acorde a los lineamientos antes mencionados. Durante las campañas
 
Caldera Agua en Aguascalientes
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políticas de 1992 para Gobernador y Presidente Municipal, el discurso de lamodernización y el redimensionamiento del Estado ocupó un lugar central, y loscandidatos ganadores llevaron en su proyecto de gobierno la idea de ir más allá delcontrato de servicios.
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 Es así que se llegó a la transformación más radical, la autorización deconcesionar los servicios de agua potable y alcantarillado, en enero de 1993 por unperiodo de veinte años a la empresa
CAAASA
, subsidiaria también del grupoOperación y Mantenimiento de Sistemas de Agua (
OMSA
), es decir,
ICA
y
Generaledes Eaux
(Coutelle y Tiberi 1996). La concesión del servicio empieza a partir deoctubre, cuando
CAPAMA
se convertiría en el organismo del gobierno municipalencargado de la supervisión y vigilancia de la concesión.
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Para la fijación de lastarifas, se consideró todos los elementos de costos de una empresa privada,incluyendo dos nuevos conceptos, ausentes de las empresas públicas: la utilidad o“beneficio razonable” del concesionario y el pago de los derechos de concesiónque el concesionario debía pagar al concedente (10% sobre el monto de lafacturación), además de las contribuciones, productos y aprovechamientosestablecidos por la legislación fiscal que el sector público no cobra a sí mismo. Otrode los elementos notables y controvertidos, fue la autorización a la concesionariapara sancionar a los usuarios morosos, después del segundo recibo no pagado, acobrar recargos por este hecho y a suspender el servicio.
1.2 1994-1996. Primeras experiencias en la concesión, alternancia política yrescate del servicio.
Ya con el modelo de concesión funcionando en plenitud, losgobiernos estatal y municipal enfrentaron uno de sus mayores retos: la crisiseconómica nacional de 1995. El modelo de concesión sufrió directamente losefectos de la situación y la empresa se vio envuelta en una crisis financiera,producto de sus adeudos con la banca, ya que la crisis nutrió a la opinión públicaadversa a la política de “achicamiento del Estado”, que los gobiernos neoliberalesde todos los órdenes impulsaban desde hace tiempo. Por sí mismo, el modelo deconcesión y sus necesarios instrumentos, es decir, el alza escalonada de tarifas, elde subsidios, la micromedición y los cortes de servicio a usuarios morosos, habíangenerado un clima desfavorable en la opinión pública en Aguascalientes. Laoposición a la participación privada en la prestación del servicio por parte dealgunos partidos como el Partido de la Revolución Democrática (PRD), el PartidoPopular Socialista (PPS) y el Partido del Frente Cardenista de ReconstrucciónNacional (PFCRN), o de algunas organizaciones sociales como la Frente Estatal de
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Apoyado en el
slogan
de los candidatos priístas de la “nueva generación de Aguascalientes”, larenovación generacional se dio en la clase política local; tanto Otto Granados Roldán como FernandoGómez Esparza, los nuevos titulares estatal y municipal respectivamente, representaron un “quiebre”con la élite tradicional (Reyes 1997). Las transformaciones institucionales y legales incluyeronmodificaciones a la legislación local municipal y hidráulica, así como al entonces organismo operador.
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 Un análisis minucioso de la concesión está presentado en Caldera (2004), donde también se citanmuchos de los documentos legales y periodísticos que respaldan el análisis presentado aquí. 
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