La Democracia de Ciudadania

La democracia de ciudadana
Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina
La Democracia de ciudadana: una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina. Noviembre 2009: p. 96; 21 x 28 cm. ISBN 978-0-8270-5387-8 1. Citizenship--Latin America. 2. DemocracyLatin America. 3. Political participation Latin America. JF801.L3 D4 2009 OEA/Ser.D/XV.7 Algunos derechos reservados. El material contenido en esta publicacin, que es propiedad de la Secretara General de la Organizacin de Estados Americanos y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, puede ser reproducido o adaptado sin fines comerciales e indicando su origen. El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o las de la Organizacin de los Estados Americanos, ni de sus rganos, o sus Estados Miembros.
Una iniciativa conjunta de la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos - OEA y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe
PNUD-DRALC
Jos Miguel Insulza Secretario General OEA
Rebeca Grynspan Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe - PNUD
Direccin
Director del Proyecto Agenda para una Democracia de Ciudadana - OEA Dante Caputo Director del Proyecto Agenda para una Democracia de Ciudadana- PNUD Jos Antonio Ocampo Coordinador poltico - OEA Jos Octavio Bordn Coordinador poltico - PNUD lvaro Pinto Coordinador Institucional - PNUD Juan Pablo Corlazzoli
Esta iniciativa es posible gracias al apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, y del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin del Gobierno de Espaa, y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
Contenido
Presentacin
CAPTULO UNO
11 13 13 14 17 22 26
Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos Temas y preguntas Hacia una democracia de ciudadana Despus de la transicin: una nueva fase en la ruta democrtica Democracia de ciudadana y democracia exigible Temas para una agenda poltica latinoamericana
CAPTULO DOS
Una gua para el debate de la crisis de representacin Temas y preguntas Democracia y representacin Los contenidos en la opcin electoral La democratizacin del debate econmico El financiamiento de las campaas electorales Poltica y medios de comunicacin Ms participacin para una mejor representacin
CAPTULO TRES
29 29 31 34 36 40 42 43
Una gua para el debate sobre los dficit republicanos Temas y preguntas La organizacin republicana de la democracia El balance entre los poderes formales del Estado Los mecanismos de control y rendicin de cuentas
47 47 49 50 53
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LA DEMOCRACIA DE CIUDADANA
CAPTULO CUATRO
Una gua para el debate sobre la construccin de un Estado para la democracia Temas y preguntas Poder, Estado y democracia en Amrica Latina Dimensin, funcin y capacidad estatal Sin Estado la construccin de democracia de ciudadana es ilusoria
CAPTULO CINCO
59 59 60 63 66
Guas para la discusin de tres polticas pblicas prioritarias 1. Una nueva fiscalidad Temas y preguntas Democracia, Estado y fiscalidad Amrica Latina, una regin con baja capacidad fiscal y tributaria El desafo de la tributacin directa 2. La integracin social Temas y preguntas Los mnimos de ciudadana social condicin necesaria de la democracia El Estado y los mecanismos de integracin social 3. Seguridad pblica Temas y preguntas Estado y seguridad pblica. Cmo enfrentar eficazmente la inseguridad pblica desde la democracia La relacin entre la inseguridad ciudadana y la democracia Los costos econmicos de la inseguridad pblica Hacia dnde ir?
Eplogo
69 69 69 70 70 72 75 75 75 76 81 81 81 83 85 86
Consenso y poder
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Presentacin
l ejercicio que iniciamos con este documento es un debate abierto e iterativo. Los textos que presentamos plantean un conjunto de preguntas y sugerencias para la discusin que permitir que el documento se nutra del dilogo y del debate. La iniciativa tiene como objetivo contribuir a la formulacin de polticas pblicas orientadas a disminuir los dficit de ciudadana que aquejan a las democracias latinoamericanas. Esto es, contribuir a ampliar el horizonte de la democracia exigible en la regin. El resultado de los debates que se promovern en los diferentes pases, nos permitir preparar un informe que sistematizar los aportes recibidos por parte de los principales actores sociales y polticos. Discutiremos tres temas centrales para la sostenibilidad de la democracia, desde una perspectiva que no suele ser la habitual. Representacin poltica y participacin Democracia y repblica Capacidad estatal o estatalidad A su vez, derivaremos de esta discusin tres reas de poltica pblica en las que se requieren acciones urgentes:
Fiscalidad Integracin social Seguridad pblica Por cierto, el trabajo no abarca la totalidad de la agenda poltica. La presentacin se limita a aquellas cuestiones que poseen dos caractersticas: relevancia y, a la vez, escaso tratamiento en el marco del debate poltico. La relevancia est dada porque convergen, por un lado, la cuestin ms amplia y general de la sostenibilidad de la democracia y, por el otro, su propia ampliacin, es decir, su capacidad creciente para extender la ciudadana. El temario que se presenta es relativamente escueto. El lector hallar un anlisis pormenorizado de los temas tratados en los volmenes de ensayos que acompaan esta agenda. Proponemos, por lo tanto, este texto como un aporte para el fortalecimiento democrtico. Desde el punto de vista de quienes trabajamos en l, esto implica ayudar a discutir las razones y las polticas para atacar las carencias y las injusticias de Amrica Latina. Si recurrimos en ocasiones a demostraciones que rozan la teora no es por un afn de incursionar en ese universo, sino para dar sustento a nuestras afirmaciones.
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CAPTULO UNO
Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos
Temas y preguntas
Una marcada inequidad en la distribucin del poder. Amrica Latina es la regin con la mayor concentracin de ingresos del mundo. Esa desigualdad econmica se refleja en muchas otras y, entre ellas, en la desigualdad de poder. Asistimos, en parte por ello, a una profundizacin de la brecha entre ciudadanos e instituciones, ciudadanos y partidos. Para hacer frente a estos enormes retos se requiere la reconstruccin del poder democrtico y una nueva visin del Estado. Por ello, el debate sobre poder y Estado debe estar en el centro de la democracia.
99 Cmo reintroducir el debate sobre el rol del Estado y la construccin del poder democrtico? 99 Cmo organizar el poder democrtico para garantizar la ampliacin de ciudadana?
El mnimo imprescindible de ciudadana no siempre es alcanzado. Esto genera crisis de legitimidad y riesgos para la sostenibilidad democrtica. Hay mnimos aceptados para cada una de las esferas de ciudadana. La existencia de elecciones libres y transparentes, el respeto de la libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresin, son algunos de los derechos indispensables que caracterizan el mnimo legtimo de ciudadana. Por debajo de esos mnimos, la democracia tiende a ser ilegtima y no responde a las condiciones esenciales de ciudadana: en suma, no estamos en presencia de sistemas democrticos.
99 Cmo difundir la nocin de que no solo es necesario el voto, sino tambin el derecho a la vida, a la integridad fsica, a la alimentacin, entre otros derechos esenciales, para que exista democracia?
Existe un mximo sostenible de ciudadana, el cual depende de lo disponible en una sociedad: la democracia exigible. Entre la ilegitimidad que causa la falta de ciudadana mnima y el facilismo en materia de polticas pblicas, existe un espacio posible y sostenible, la democracia exigible. En ese espacio se mueve la creacin de ciudadana. Cuando tiene lugar la democracia exigible, se otorgan derechos a los individuos sin que esto afecte el equilibrio estable del sistema. Estamos all en una situacin de sostenibilidad democrtica.
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La lejana del cumplimiento de lo exigible pone en riesgo la legitimidad, estabilidad y eficacia de la democracia, que se torna ajena a sus sujetos. En esas condiciones, un nuevo riesgo emerge: el descreimiento social en la capacidad del sistema para mejorar la vida de los ciudadanos.
99 Qu instrumentos son necesarios para alcanzar el mximo sostenible de ciudadana, realizar lo exigible y asegurar la sostenibilidad democrtica? 99 Cmo podemos garantizar un proceso continuo de expansin de ciudadana a travs de polticas pblicas? 99 Es claro cules son las polticas pblicas prioritarias para alcanzar esos fines?
Ms all de la ciudadana socialmente alcanzable, se encuentran la quimera, el facilismo y, nuevamente, los riesgos para la sostenibilidad democrtica. Los recursos reales y financieros, la tecnologa y las instituciones moldean la frontera de restricciones reales. Por ende, condicionan el mximo socialmente realizable de ciudadana. Sobrepasar lo sostenible y sucumbir ante el facilismo econmico es igualmente riesgoso para la estabilidad de la democracia. Lo polticamente popular puede ser social y econmicamente insostenible, generar expectativas irrealizables y materializarse en mayores retrocesos y frustraciones para la ciudadana.
99 Cmo podemos aumentar la igualdad de derechos de los ciudadanos dentro de las capacidades de la economa y el sector pblico? 99 Qu mecanismos existen para prevenir el facilismo en materia de polticas pblicas?
Hacia una democracia de ciudadana

En toda sociedad existen fuertes desigualdades y asimetras de poder. En Amrica Latina, esas desigualdades se reflejan en la psima distribucin del ingreso. En las ltimas dcadas, el 10% ms rico de la poblacin ha recibido, en el promedio de la regin, el 37% del ingreso. Esta proporcin es casi tres veces la que ha recibido el 40% ms pobre (poco ms del 13% del ingreso).1 Esa desigualdad econmica se refleja en muchas otras formas de desigualdad, entre las que destaca la desigualdad en el acceso al poder, un hecho que a veces se deja de lado al analizar los desbalances polticos regionales. Tal concentracin de poder, a su vez, puede acrecentar la desigualdad econmica. Si no estuvieran reguladas y organizadas, estas desigualdades impediran la realizacin de los derechos de los cuales son portadores los individuos, es decir, la ampliacin de la ciudadana. Nadie entregara naturalmente a otros parte de los beneficios
1 En base a datos de CEPAL, Base de Estadsticas e Indicadores Sociales (BADEINSO). http://tinyurl.com/badeinso
que disfruta por su posicin econmica y su acceso al poder si no mediara una accin redistributiva y equilibradora. La funcin de la democracia es, en este sentido, redistribuir el poder para garantizar a todos los individuos el ejercicio de sus derechos. Esos derechos no se haran efectivos de manera espontnea y, por ende, la ciudadana, que consiste precisamente en hacer efectivos los derechos individuales, sera casi nula. Pero, para lograr organizar el poder en la sociedad, la democracia a su vez precisa poder. En el informe del PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, se deca:
Los criterios que aqu se presentan son un punto de partida, procuran desencadenar un debate, son su inicio no su culminacin. Proponemos que esa agenda incluya: cmo pasar de una democracia cuyo sujeto es el elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en el campo poltico, civil y social; cmo pasar de un Estado de legalidad trunca a un Estado con alcance universal en todo el territorio y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los derechos un Estado de y para una Nacin de ciuda-
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Para lograr organizar el poder en la sociedad, la democracia a su vez precisa poder.
danos; cmo pasar de una economa concebida segn los dogmatismos del pensamiento nico a otra con diversidad de opciones, y cmo construir un espacio de autonoma en la globalizacin. Se trata, en fin, de llenar de poltica a la sociedad y, consecuentemente, de sociedad a la poltica.2
Aquellas metas guan tambin el presente trabajo. Discutiremos algunas de las condiciones y necesidades para hacer de Amrica Latina una regin donde la democracia perdure, se regenere y se ample. Analizaremos la cuestin de la sostenibilidad democrtica latinoamericana y promoveremos la incorporacin de los temas que surjan de ese anlisis a la agenda poltica de nuestras sociedades. En ltima instancia, este trabajo indaga cmo la democracia puede convertirse en la organizacin de la sociedad que plasme los derechos nominales en realidades concretas, cotidianas y vividas, que cree, en fin, una sociedad democrtica donde se ample el ejercicio de la ciudadana poltica, civil y social. Como sealamos, pondremos el acento sobre aquellos temas que, a pesar de su relevancia, no son suficientemente discutidos o estn ausentes del debate. Entendemos que su identificacin y su relevancia estn directamente vinculadas a la idea de la democracia que podramos tener y que no tenemos, a los dficit y carencias que la hacen incompleta y generan la insatisfaccin pblica. No gozamos de la democracia que estamos en condiciones de tener dado nuestro nivel de desarrollo y la disponibilidad de recursos. Ms all de las quimeras, hay un grado de desarrollo democrtico al cual deberamos acceder y que sin embargo no se ha alcanzado. Por qu la democracia realizable y exigible no se logra? Indagar las causas de este dficit motiva nuestro estudio, el que sostiene, como se ha dicho, que ellas se encuentran en buena medida en la negacin o la ignorancia de temas vitales para nuestras sociedades.
Entre la abundancia de pocos y la pobreza de muchos, hay un desarrollo y una distribucin ms igualitaria, alcanzable, real que debera ser exigible. En su ltima obra, el economista bengal Amartya Sen escribi: En el pequeo mundo en el cual los nios ven transcurrir su existencia, dice Pip en las Grandes expectativas, de Charles Dickens, no hay nada tan finamente percibido y sentido, como la injusticia. Creo que Pip tiene razn: l recoge intensamente, luego de su humillante encuentro con Estella, la coercin caprichosa y violenta que sufri siendo pequeo de parte de su hermana. Pero la fuerte percepcin de la injusticia manifiesta tambin se aplica a los seres humanos adultos. Lo que nos mueve, de forma razonablemente suficiente, no es el convencimiento de que el mundo no alcanza a ser suficientemente justo lo que pocos de nosotros espera sino que existen a nuestro alrededor injusticias claras y remediables que queremos eliminar.3 Nuestras democracias trajeron libertad, la libertad promovi el debate pblico, nutriente esencial para el desarrollo de la democracia. Sin embargo, ciertos temas y formas de ver algunas cuestiones parecen vedados al momento de discutir y elegir el rumbo de una sociedad. De eso no se habla parece una norma tcita que marca los lmites de nuestras agendas polticas. Pero, si la democracia enfrenta injusticias claras y remediables, parecera til hablar de lo que no se habla, proponer la discusin de lo vedado. El poltico francs Pierre Mends France afirmaba que todo individuo contiene un ciudadano. En pocas palabras consigui sintetizar el principal desafo de las democracias. De manera cuidadosa, quien ocupara el cargo de primer ministro de Francia entre 1954 y 1955, no deca que el individuo es un ciudadano sino que contiene un ciudadano. Le corresponde a nuestras sociedades organizadas democrticamente acercarse al cumplimiento de ese desafo. La base de las ideas que se desarrollan en este trabajo parten de la visin ampliada de la democracia que desarroll el informe del PNUD de 2004. Y ya que la misma se halla en el centro de nuestro anlisis y que el presente documento toma como punto de partida los principales conceptos del informe del PNUD, es conveniente reiterarlos de manera concisa. El documento desarroll tres cuestiones centrales: la democracia de ciudadanos, la definicin de ciuda3 Sen, A. K., The Idea of Justice. (Cambridge: Harvard University Press, 2009). p. vii.
PNUD, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York: PNUD, 2004). p. 182.
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dana y la utilidad de dividirla en tres esferas para su anlisis, y la puesta en marcha de polticas pblicas. La distincin entre democracia de electores y democracia de ciudadanos propuesta en el informe del PNUD es un punto de partida para nuestro trabajo. Desde este punto de vista, la democracia: 99 es una forma de organizacin del poder que implica la existencia y buen funcionamiento del Estado; 99 tiene en el rgimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones; 99 implica el ejercicio de una ciudadana integral, de acuerdo con las distintas dimensiones que se detallan ms adelante; 99 es una experiencia histrica particular en la regin, que debe ser entendida y evaluada en su especificidad. A partir de ello, la democracia define ciudadana como un precepto de igualdad bsica asociada a la pertenencia a una comunidad, que en trminos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos los individuos estn dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional.4 Se destaca, en la definicin de ciudadana, el carcter dinmico, contingente y abierto, como producto y condicin de las luchas histricas por enriquecer o menguar su contenido, y aumentar o disminuir el nmero de aquellos a los que se le reconoce. As, el concepto de ciudadana nos sirve como una herramienta para vincular las formas de la poltica y sus resultados o finalidades. Para facilitar el anlisis y el trabajo en pos de polticas pblicas que apunten a la expansin de la ciudadana se retoma aqu la divisin en tres conjuntos de derechos que componen la ciudadana,5 propuestos originalmente por Thomas H. Marshall (ver Recuadro 1).6
Recuadro 1 Las tres dimensiones de ciudadana A riesgo de parecer un socilogo tpico, comenzar proponiendo una divisin de la ciudadana en tres partes o elementos, civil, poltica y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de la persona, de expresin, de pensamiento y religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y derecho a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta a los restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems mediante los debidos procedimientos legales. Esto nos ensea que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de justicia. Por elemento poltico entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son el parlamento y las juntas de gobierno local. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico, al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estndares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales.
Fuente: Marshall, T.H., Citizenship and Social Class. En Marshall, T. H. (comp.), Class, Citizenship and Social Development (Nueva York: Doubleday, 1965), pp. 22 y 23. All se reproduce el texto original de 1949.
4 5 6
PNUD, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York: PNUD, 2004). p. 60. Esta enunciacin no implica que ignoremos algunas discusiones actuales que proponen agregar otras generaciones de derechos, entre los que se destacan los ambientales. Marshall, T.H., Citizenship and Social Class. En Marshall, T. H. (comp.), Class, Citizenship and Social Development (Nueva York: Doubleday, 1965). All se reproduce el texto original de 1949.
99 Ciudadana civil. Se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de expresin, pensamiento y religin, derecho a la justicia y derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos. 99 Ciudadana poltica. Consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. 99 Ciudadana social. Abarca todo el espectro, desde el derecho a un mnimo de bienestar econmico al de compartir plenamente la herencia social y vivir conforme a los estndares predominantes en la sociedad. En su expresin en los cuerpos de derechos reconocidos por las Naciones Unidas, estos derechos se denominan econmicos, sociales y culturales e incluyen, por lo tanto, el derecho de los pueblos indgenas a sus prcticas y expresiones culturales, a su herencia social, para utilizar la expresin de Marshall. Ante cada uno de estos derechos de ciudadana que debe garantizar la democracia est el deber
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del ciudadano de ejercerlos respetando los valores y normas que la democracia adopta para hacerlos efectivos y, en particular, los derechos del resto de sus conciudadanos. La democracia es una construccin permanente. El debate sobre esa construccin, sobre si ella se acerca o se aleja de lo realizable por las sociedades, es lo que debera nutrir el debate poltico. En ese sentido, este trabajo se propone como un aporte a la definicin de lo realizable, al mejoramiento de nuestro estado de desarrollo democrtico y a la identificacin de algunas de las claves insuficientemente tratadas de nuestro desafo democrtico actual.
Despus de la transicin: una nueva fase en la ruta democrtica

Amrica Latina es una regin singular, con paradojas e incertidumbres. Luego de un cuarto de siglo de transicin, hemos dejado atrs el autoritarismo militar y muchas de las amenazas que pesaban sobre nuestras frgiles democracias y que marcaron casi todo el siglo pasado. La transicin convivi con la amenaza de la regresin hacia formas autoritarias. Esa etapa parece haber concluido, a pesar de los golpes de Estado en Venezuela (2002), Ecuador (2000 y 2005)7 y Honduras (2009), y de controversias en algunos pases sobre manipulacin del voto y respeto a la libre expresin y a la independencia de los poderes. Se abre ahora una fase tanto o ms compleja, que aqu denominaremos de pos-transicin. La incertidumbre actual tiene menos que ver con el retorno del pasado militar en la regin que con las grandes dificultades para expandir los derechos de ciudadana y la proliferacin de grandes concentraciones de poder poltico opuestas al objetivo democrtico. Por cierto, haber dejado atrs el espectro del militarismo no implica la consolidacin de la democracia. Como ya lo sealamos, sta por definicin nunca concluye, nunca est consolidada, su tarea es permanentemente incompleta: La democracia
se presenta como un rgimen siempre marcado por formas inacabadas y de no cumplimiento.8 En esta pos-transicin y si se observan las nuevas experiencias polticas en la regin, parecera que nos encontramos ante una Amrica Latina a la bsqueda de su personalidad democrtica, que pretende ser tan singular como las variedades que existen entre las democracias del resto del mundo. Al reflexionar sobre esta etapa en la vida poltica de la regin es til considerar el peso que tienen ciertas transformaciones polticas y econmicas que han modificado las condiciones de desarrollo poltico en el ltimo lustro. Al trmino de la primera dcada del siglo XXI el panorama regional tiene diferencias importantes con el siglo precedente. En su enumeracin incluimos: El surgimiento de nuevos movimientos polticos. Un reconocimiento creciente de los derechos de sectores hasta ahora discriminados por adscripcin, como el caso de las mujeres, los indgenas y los afrodescendientes. La profundizacin en varios pases de la regin de la tendencia a una mayor concentracin del poder en el Ejecutivo, con relativa independencia de la inclinacin poltica. La creciente aceptacin, independientemente del signo poltico del gobierno, de la necesidad del mantenimiento de algunos equilibrios macroeconmicos bsicos y del aprovechamiento de las oportunidades que brinda la insercin en la economa mundial. La prdida creciente de la influencia del Consenso de Washington y de la receta nica que encarnaba, que ha sido sucedido por una creciente diversidad en los patrones de desarrollo econmico. Un aumento de los grados de autonoma en los pases de la regin respecto de las potencias polticas y a los organismos multilaterales de crdito, que se expresa en este ltimo caso por una menor presin de sus condicionalidades. No est dicho que estos cambios concluyan necesariamente en un modelo de democracia a la latinoamericana. Puede que no, que lo que vivimos no construya una forma nueva y que en cambio se prolongue y que d lugar, al menos en algunos pases,
8 Rosanvallon, P., en PNUD, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York: PNUD, 2004). p. 35.
Cabe notar que estos no fueron golpes de estado en el sentido clsico del trmino y que slo en el golpe del ao 2000 tuvieron los militares un rol protagnico. Para mayor definicin sobre el tema ver Pion-Berlin, D., Civil-Military Relations and Post-Transitional Democracies in Latin America (documento preparado para el proyecto, 2009).
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a una fase de permanentes tensiones y conflictos o incluso a nuevas formas autoritarias. En los ltimos diez aos, con las excepciones antes mencionadas, todos los gobiernos nacionales han surgido de la voluntad popular mediante elecciones libres. El ndice de Democracia Electoral (IDE), elaborado para el informe del PNUD (2004) y actualizado para la presente publicacin, ilustra este hecho (ver Grfico 1). La democracia ha avanzado en sus procedimientos electorales de manera notable, alcanzando en 2008 su nivel ms alto desde 1977. Hemos dejado atrs la larga noche del autoritarismo militar, donde unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar y decidir por el destino de todos. Sin embargo, la consolidacin de la supremaca civil sobre los aparatos militares no significa que nuestras democracias estn libres de riesgos y carencias. Han surgido otros peligros. En los ltimos veinte aos, 18 presidentes no completaron sus mandatos. Ninguno de ellos fue acusado de asumir el poder de manera ilegal9; no se cuestionaba su legitimidad de origen sino su desempeo.
Grfico 1
La democracia local tambin muestra avances, que se reflejan en la generalizacin de la eleccin popular de las autoridades locales y el aumento en sus competencias y recursos, aunque en muchos casos sin la suficiente creacin de capacidades institucionales. Los espacios locales se han convertido en varios pases en fuente de creacin de nuevas figuras polticas y de novedosas experiencias de participacin ciudadana. No obstante, en algunos contextos, subsisten relaciones de subordinacin a los poderes nacionales e incluso de abierta restriccin por parte de stos al ejercicio de las funciones que la Constitucin y la ley entregan a los gobiernos subnacionales. A su vez, en otros casos, puede decirse que los gobiernos subnacionales se alejan de la visin de experiencias democrticas novedosas y, por el contrario, manifiestan vestigios autoritarios.10 Hay tambin avances en la representacin de las mujeres en la vida poltica, que en algunos pases incluyen mecanismos de discriminacin positiva (sistemas de cuotas). En cualquier caso, y pese al aumento importante de la presencia de las muje-
ndice de Democracia Electoral en Amrica Latina (1977-2008)

1,00 0,90 ndic e de Democ rac ia E lec toral 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 1977 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 0,28 0,96
Fuente: Elaboracin propia sobre datos en Munck (2009). El IDE se construye a partir de cuatro indicadores: 1) derecho al voto, 2) si las elecciones son limpias, 3) si las elecciones son libres y 4) si se accede a los cargos pblicos por va de elecciones. Valores ms altos indican una mayor aproximacin a los principios de la democracia electoral.
El acceso a la presidencia de Fujimori despus de la eleccin del ao 2000 podra ser considerado una excepcin a esta afirmacin.
10 Ver el concepto de zonas marrones en O Donnell, G., Acerca del Estado, la Democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases postcomunistas. En Desarrollo Econmico, vol. 33, n. 130 (abril-junio, 1993). pp. 125-159.
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res en cargos de eleccin popular y otros rganos poltico-institucionales, los niveles de representacin femenina siguen siendo insuficientes. Adems, la construccin de la ciudadana poltica de las mujeres no ha estado acompaada de los correspondientes avances en las esferas civil y social. Su autonoma econmica y fsica sigue estando condicionada por las relaciones sociales de gnero, por la discriminacin que todava enfrentan en el mercado laboral y por la inadecuada proteccin frente a la violencia fsica, entre otros factores. Por su parte, grupos como los discapacitados sufren an mayor discriminacin y de una ciudadana recortada. Han surgido, adems, nuevas formas de participacin de comunidades histricamente marginadas, como los indgenas y afrodescendientes, pero su representacin poltica es todava igualmente insuficiente. A ello se agrega la efervescencia de formas de participacin ciudadana y la correspondiente creacin de espacios institucionales, en los procesos legislativos, en la distribucin de recursos y en mecanismos de rendicin de cuentas vertical de las autoridades pblicas. A pesar de los grandes avances en el ejercicio de los derechos polticos, en el establecimiento de
Grfico 2
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procesos electorales y en la ampliacin de los espacios de participacin ciudadana, en otros aspectos pobreza, desigualdad, desempleo, informalidad, inseguridad e impunidad la regin ha progresado de manera insuficiente e incluso, en algunos casos, ha involucionado. Del lado positivo, cabe resaltar que la economa latinoamericana experiment un auge excepcional en el perodo 2004-2008, el ms importante desde el que tuvo lugar a fines de los aos sesenta y comienzos de los setenta. An ms relevante es el hecho de que el crecimiento econmico vino acompaado de una reduccin notoria de la pobreza, que entre 2002 y 2007 se redujo en diez puntos porcentuales, de 44 a 34,1% y la indigencia de 19,4 a 12,6%. Por consiguiente, el nmero de personas pobres ha disminuido en 37 millones con respecto a 2002, que incluyen los 29 millones que han salido de la situacin de indigentes11 (ver Grfico 2). A ello se agrega una mejora de un amplio grupo de indicadores de salud, educacin, provisin de agua potable y servicios de saneamiento y, en general, de desarrollo humano, donde Amrica Latina sigue estando por encima de las otras regiones del mundo en desarrollo (ver Grfico 3).
Evolucin de la pobreza y la indigencia en Amrica Latina (1980-2007)
50 40,5 40
48,3 43,5 44,0
34,1
30 22,5 20 18,6 19,0 19,4 12,6 10
0 1980 1990 P obrez a 1997 Indigencia 2002 2007
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2008 (Santiago de Chile: CEPAL, 2008).
11 CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2008 (Santiago de Chile: CEPAL, 2008).
20
Grfico 3
ndice de Desarrollo Humano en Amrica Latina y otras regiones
0,47
0,51
0,56 0,49
0,61
0,67 0,60
0,72
0,72 0,64
0,77
0,73
0,79
0,82
0,85 0,86
0,89
0,88
0,92 0,93
frica Subsahariana
Sur de Asia
Pases rabes
Este Asitico
Amrica Latina y el Caribe 2007
Europa y CIS
OCDE
1990
2000
Fuente: Elaboracin propia sobre datos del Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 2009).
Sin embargo, el auge de 2004-2008 no gener una plena reversin del deterioro de las condiciones laborales. En el largo plazo, se evidencia un saldo negativo de la calidad de los puestos de trabajo y de la cobertura de la seguridad social. Pese a una leve disminucin de la tasa de desempleo urbano durante los ltimos cuatro aos, la desocupacin se mantiene en niveles relativamente altos. La tasa promedio de los aos 2000 (9,8%) supera los niveles de desempleo registrados en dcadas anteriores (8,3% en los ochenta y 8,9% en los noventa). La desigualdad en la distribucin del ingreso se ha mantenido en niveles altsimos, de hecho los ms altos del mundo. En torno a 1990, y de acuerdo con datos de la CEPAL, el 10% ms rico de la poblacin latinoamericana tena, en promedio, ingresos tres veces ms altos que el 40% ms pobre. Esta relacin tendi a deteriorarse hasta comienzos de la presente dcada y ha mejorado desde entonces, pero solo para regresar a la situacin de 1990. En trminos estrictos, la distribucin mejor en algunos pases en comparacin con 1990 y se deterior en otros, pero el promedio permaneci invariable. En aos recientes, segn la OCDE, el ndice de desigualdad de Gini presentaba un valor promedio para la regin de 0,53, muy por encima del 0,31 de los pases de Europa occidental. Los avances de los ltimos aos en diversos indicadores sociales se manifiestan, as, sobre el trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabilidad socioeconmica de una parte importante de la poblacin. Esta longevidad del dficit social en
Amrica Latina sigue generando mltiples formas de pobreza y desigualdad. Existen diversas maneras de ser excluido, de ser desempleado, de ser desigual, que tornan muy complejo el abordaje poltico de la exclusin, sobre todo cuando se pretende superar lo meramente asistencial. El proceso de mejora econmica se ve ahora amenazado por la crisis financiera mundial, el colapso del comercio internacional y la expectativa de que, aun si se materializara la recuperacin en curso, la economa mundial va a experimentar una fase de crecimiento lento, en el que las oportunidades que brindaba el comercio internacional, los buenos precios de productos bsicos, la inversin extranjera y las remesas de trabajadores migrantes sern ciertamente menos abundantes que en el pasado reciente. Fuera de la incertidumbre econmica que ello genera, este escenario podra agravar las tensiones sociales e incrementar los ya existentes conflictos distributivos en la regin. La evidencia histrica muestra, adems, que la reversin de los deterioros en los indicadores sociales que se generan durante la crisis en particular, pobreza, desempleo e informalidad tiende a ser lenta durante la fase de recuperacin posterior. En todos los pases desarrollados, las polticas anticrisis se han basado en una enrgica accin estatal. El papel del Estado es, en la situacin actual, esencial, y as lo reconocen los latinoamericanos. Aunque la regin ha avanzado en el margen que cuenta para llevar a cabo polticas anticclicas, y as se ha demostrado durante la crisis en varios pases, este margen es
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En sntesis, el apoyo a la democracia como sistema de gobierno y el ejercicio de elecciones libres y limpias conviven con tensiones polticas fuertes en varios pases, resultados insuficientes para la vida cotidiana de los latinoamericanos y baja satisfaccin con la democracia. Mientras tanto, es escaso y a menudo confuso el debate sobre el camino para superar estas carencias.
Cuadro 1 Satisfaccin con la democracia como sistema poltico en Amrica Latina, 2008
La democracia puede tener problemas pero es la mejor forma de gobierno LAPOP 2008 Desacuerdo 1 2 3 4 5 6 De acuerdo 7 4,1% 3,8% 8,4% 14,6% 16,7% 18,5% 34,0% Latinobarmetro 2008 Muy en desacuerdo En desacuerdo De acuerdo Muy de acuerdo 4,0% 16,4% 47,1% 25,7%
menor en muchas de nuestras economas y menor an si la ausencia de crecimiento econmico dinmico se prolonga en el tiempo. El contexto de crisis econmica interpela la capacidad de la democracia para dar respuestas efectivas. Esto tiene lugar en un escenario en el que la capacidad de generar consensos amplios por parte de las instituciones democrticas puede ser el principal aporte para amortiguar los impactos de la recesin o del lento crecimiento. Adems de la situacin socioeconmica, igualmente preocupantes son las carencias en la esfera civil de la ciudadana. Por un lado, la regin tiene el nmero de homicidios por cada 100 mil habitantes ms alto del mundo, y se elev del 18,9 en 2000 al 21,2 en 2006. En paralelo, la justicia no llega a todos. A pesar de que el advenimiento de la democracia permite un mejor control de las funciones represivas del Estado, an subsisten violaciones a los derechos humanos que requieren una urgente accin en la regin. Ciertamente, en su gran mayora estas violaciones no son parte de un plan represivo sino que constituyen otro aspecto adems de los analizados al estudiar la cuestin estatal de la debilidad del aparato del Estado para controlar la fuerza pblica. Otra expresin de la legalidad trunca como la describe ODonnell12 es que la mitad de la poblacin carcelaria en la regin no tiene proceso o condena. Inmersos en esta realidad, los latinoamericanos continan valorando positivamente a la democracia y los derechos polticos que ella otorga (ver Cuadro 1). Sin embargo, la satisfaccin con sus resultados, que es un indicador razonable de la legitimidad del sistema, es todava muy limitada. La plena satisfaccin con sta
12 ODonnell, G. & Schmitter, P., Transitions from Authoritarian Rule Tentative Conclusions About Uncertain Democracies (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1986).
Nota: Promedios para 18 pases latinoamericanos. Empleamos la pregunta ING4 del cuestionario de LAPOP para el ao 2008 (28.175 respondientes): Puede que la democracia tenga problemas, pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno. Hasta qu punto est de acuerdo o en desacuerdo con esta frase? Empleamos la pregunta A107 del cuestionario de Latinobarmetro 2008 (18.755 respondientes): Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?. La democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de gobierno. Fuente: Elaboracin propia con base en datos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2007, www.latinobarometro.org
es baja (entre 10 y 20% de acuerdo con las diferentes encuestas disponibles) y un amplio conjunto de ciudadanos no est satisfecho (ver Grfico 4). En sntesis, el apoyo a la democracia como sistema de gobierno y el ejercicio de elecciones libres y limpias conviven con tensiones polticas fuertes en varios pases, resultados insuficientes para la vida cotidiana de los latinoamericanos y baja satisfaccin con la democracia. Mientras tanto, es escaso y a menudo confuso el debate sobre el camino para superar estas carencias.
Hemos logrado en buena medida la democracia electoral pero no hemos alcanzado la democracia de ciudadana posible exigible por los ciudadanos.
Esto no implica desconocer los grandes avances a lo largo de estas dcadas. Hemos logrado en buena medida la democracia electoral pero no hemos alcanzado la democracia de ciudadana posible exigible por los ciudadanos.
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Grfico 4
Satisfaccin con el funcionamiento de la democracia en Amrica Latina

LAPOP 2008 7,03% 6,69% LATINOBARMETRO 2008 9,80%
17,90%
28,40% 39,12% 47,15%
43,80%
Muy satisfecho Insatisfecho
Satisfecho Muy insatisfecho
Muy satisfecho No muy satisfecho
Ms bien satisfecho Nada satisfecho
Nota: Empleamos la pregunta PN4 del cuestionario de LAPOP para el ao 2008 (28.519 respondientes): En general dira usted que est muy satisfecho, satisfecho, insatisfecho o muy insatisfecho con la forma en que la democracia funciona? Empleamos la pregunta A102 del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2008 (20.204 respondientes): En general, dira Ud. que est muy satisfecho, ms bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (pas)? Fuente: Elaboracin propia con base en datos de 18 pases latinoamericanos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2007, www.latinobarometro.org
Democracia de ciudadana y democracia exigible

Los riesgos que contiene este escenario de postransicin hacen que la sostenibilidad del sistema poltico siga siendo un desafo regional. Las democracias latinoamericanas deben resolver viejos dficit de ciudadana y afrontar nuevas realidades. Curiosamente, en este contexto, cuando ms se requiere la reconstruccin del poder democrtico y una nueva visin del Estado, resulta insuficiente el debate sobre poder y Estado. No es posible avanzar decididamente en la construccin de ciudadana sin un Estado comprometido de manera frrea con ese objetivo. Las tendencias histricas muestran que la evolucin natural lleva a reproducir las desigualdades y todas las formas de exclusin que abrevan en ella. Torcer ese rumbo implica un Estado preparado y dispuesto a intervenir para redistribuir poder y para asegurar y crear ciudadana. Esto exige, por un lado, conocer mejor y analizar las capacidades y recursos de nuestros Estados y sus
La democracia es una forma de organizacin del poder en la sociedad con el objetivo de ampliar la ciudadana, evitar o limitar la dominacin de individuos o grupos que impidan este objetivo y lograr la perdurabilidad de la organizacin democrtica.
vnculos con la economa, con la sociedad, con el rgimen poltico y con sus diferentes entornos. Por otro lado, una condicin indispensable para la transformacin social es la construccin de poder democrtico desde la poltica, los partidos y el Estado. En este contexto surgen una serie de preguntas esenciales. Est el poder en el Estado, lo ejercen los gobernantes elegidos por el pueblo? Y si no fuera as, qu puede resultar de una democracia que elige a gobernantes que no podrn ejercer el poder? El incumplimiento del mandato electoral, que es la forma extrema en que se expresa este problema, debilita la legitimidad del Gobierno, genera crisis de representacin
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Grfico 5
Quin cree usted que tiene ms poder en este pas?

60% 50% 40% 30% 20% 10% 3% 1% 0%
El pa rla m en to /C on gr es Lo o s m ed io s de co m un ic ac i n os o s es po lt ic o at m ilit ar ie em pr e La s gr an de s ic nd G ob sa rn s
48% 37%
19% 14% 6% 7% 6% 8% 8% 9% 10%
16%
si
Lo s
2003
Lo s
Nota: Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2003 (18.637 respondientes)- Quin tiene ms poder? Quin cree Ud. que tiene ms poder en (pas)? Nombre hasta tres (Primera mencin). Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2006 (19.495 respondientes)- Quin tiene ms poder? Quin cree Ud. que tiene ms poder en (pas)? Nombre hasta tres (Primera mencin). Fuente: Elaboracin propia en base a datos provenientes de Latinobarmetro 2003 y 2006 www.latinobarometro.org Promedio de Amrica Latina.
y, lgicamente, debilita el poder pblico, cuya fuente es el poder que la sociedad le delega. Se alimenta de ese modo un peligroso ciclo que lleva a la debilidad estatal progresiva y al aumento de la capacidad de influencia de los poderes fcticos (ver Grfico 5). Estas cuestiones nos conducen a un tema poco discutido, muchas veces eludido: la democracia es una forma de organizacin del poder para ampliar la ciudadana. Como hemos venido sosteniendo, en toda sociedad existen de hecho fuertes desigualdades y asimetras de poder. Si no estuvieran reguladas y organizadas de cierta manera, stas impediran la realizacin de los derechos de los cuales son portadores los individuos. As, la democracia es una forma de organizacin del poder en la sociedad con el objetivo de ampliar la ciudadana, evitar o limitar la dominacin de individuos o grupos que impidan este objetivo y lograr la perdurabilidad de la organizacin democrtica. Regula las relaciones entre individuos, organizaciones y Estado de acuerdo con normas emanadas de la voluntad popular y procedimientos democrticos. En el ejercicio de ese poder el Estado es una pieza vital. Una democracia con
un Estado anacrnico, ineficiente e ineficaz no puede resolver las carencias que la debilitan. La organizacin democrtica del poder posee, en este sentido, tres rasgos que se vinculan estrechamente con su legitimidad. Su origen en la soberana popular expresada a travs de procesos electorales peridicos, libres y transparentes. La democracia parte de la idea de que el poder descansa en el pueblo y que su ejercicio slo es delegado. Lo que implica un mandato, capacidad para ser controlado y la posibilidad de alternancia y periodicidad de los mandatos. Su ejercicio organizado a travs de las instituciones republicanas de gobierno y normado en el Estado Democrtico de Derecho. Se refiere a cmo se toman las decisiones para formular las polticas pblicas y las normas. Su finalidad, es decir, garantizar, materializar y extender los derechos ciudadanos en sus tres esferas poltica, civil y social, a partir de la clsica definicin de T. H. Marshall. La ampliacin de los derechos es entendida como su realizacin efectiva.
pa rti d
2006
Lo s
El
os
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Grfico 6
La democracia de ciudadana y la democracia exigible

Democracia exigible Pas x, 2009 Democracia de Crisis de legitimidad Bajo ciudadana Democracia sostenible Nivel de derechos ciudadanos Crisis de sostenibilidad Alto Pas x, 2024
Umbral mnimo
Mximo realizable
Nota: El mximo realizable vara de pas a pas, y de poca en poca. El punto de partida tambin puede variar. Definir y generar las polticas para realizar la democracia sostenible es el desafo democrtico de cada pas.
Hay mnimos generalmente aceptados para cada una de las esferas de ciudadana (ver Grfico 6). Existe un razonable acuerdo que por debajo de un cierto umbral carecemos de condiciones necesarias para el desenvolvimiento democrtico. La existencia de elecciones libres y transparentes, el respeto de la libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresin, son algunos de los derechos indispensables que caracterizan el mnimo de ciudadana que debe estar presente en una democracia. Por encima de esos mnimos se abre el camino hacia la democracia permanentemente incompleta a la que aludimos al comienzo. Pero ella contiene un mximo realizable que depende estrechamente de lo disponible en una sociedad, que podramos denominar la disponibilidad factorial. Este mximo depende de restricciones dadas por el grado de desarrollo de una sociedad en un momento histrico que no permiten la realizacin de todos los derechos de los que somos portadores. Los pases difieren en sus grados de desarrollo y por tanto difieren los ptimos realizables de ciudadana que puedan alcanzarse. Aun en estas esferas, que competen especialmente a la ciudadana social y se caracterizan por un desarrollo progresivo, tambin es posible establecer mnimos deseables, acorde con los patrones internacionales para pases con iguales condiciones de recursos econmicos. Estos mnimos deben ser definidos en las constituciones y la ley a travs de procesos democrticos siguiendo, en cualquier caso, el criterio que se ha definido en el debate internacional sobre derechos econmicos y sociales, de aspirar a lo mximo entre lo realizable.
Ms all de lo que es socialmente alcanzable, se corre el peligro de sucumbir ante la demagogia y el facilismo econmico.13 Esto es riesgoso, no slo para la estabilidad econmica sino tambin para la democracia, quizs tanto como no alcanzar los mnimos indispensables para una organizacin democrtica de la sociedad. Lo polticamente popular puede ser social y econmicamente insostenible, generar expectativas irrealizables y materializarse en mayores retrocesos y frustraciones para la ciudadana. El facilismo econmico se vuelve as enemigo de los intereses mayoritarios. Entre la ilegitimidad que tiene lugar a partir de la falta de ciudadana mnima y el facilismo en materia de polticas pblicas, carente de sostenibilidad, existe un espacio posible para la demanda social: la democracia exigible, la que se puede realizar dada la constelacin de factores disponibles. Demagogia e ilegitimidad son, en definitiva, los lmites de la democracia sostenible. El espacio de la democracia exigible es el mbito donde debera desarrollarse el debate, las propuestas de polticas pblicas de los partidos y la aspiracin que d sentido y finalidad al trabajo poltico. Con sus recursos, su grado de desarrollo y sus luchas por la igualdad, Amrica Latina no debera ser
13 Este trmino es propuesto por Jos Antonio Ocampo en vez de populismo econmico, ya que este ltimo concepto es impreciso y difiere significativamente del concepto de populismo que se utiliza en la ciencia poltica. Ver Ocampo J. A., Mercado, cohesin social y democracia, en Reconstruir el futuro: Globalizacin, desarrollo y democracia en Amrica Latina (Bogot: CEPAL y Grupo Editorial Norma, 2004).
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Entre la ilegitimidad que tiene lugar a partir de la falta de ciudadana mnima y el facilismo en materia de polticas pblicas, carente de sostenibilidad, existe un espacio posible para la demanda social: la democracia exigible, la que se puede realizar dada la constelacin de factores disponibles. Demagogia e ilegitimidad son, en definitiva, los lmites de la democracia sostenible. El espacio de la democracia exigible es el mbito donde debera desarrollarse el debate, las propuestas de polticas pblicas de los partidos y la aspiracin que d sentido y finalidad al trabajo poltico.
la regin con la mayor concentracin de ingresos del mundo. Es exigible otra distribucin (ver Grfico 7). Por los mismos motivos, 184 millones de pobres y 68 millones de indigentes representan una situacin que no se compadece con el nivel de desarrollo y riqueza de la regin. Hay recursos para modificar las condiciones de vida de casi 200 millones de latinoamericanos. Otra ciudadana social es exigible. Con el grado de desarrollo de nuestras instituciones, 200 aos de vida independiente y experiencia en la construccin del Estado, no es aceptable ser la
Grfico 7
primera regin del mundo en homicidios dolosos. Otra ciudadana civil es exigible (ver Grfico 8). Con nuestra historia poltica, partidos que en algunos casos son centenarios, y una historia republicana que recorre nuestra vida independiente, no es comprensible la brecha que se abre entre ciudadanos e instituciones, ciudadanos y partidos, y la profunda crisis de representacin. Otra ciudadana poltica es exigible. Hacer efectivo lo exigible, generar las polticas pblicas que permitan alcanzarlo, debatir sobre lo que podramos tener como ciudadanos y no poseemos, es una tarea prioritaria para los partidos polticos de la regin. Concentrarse en cmo lograr estas metas, mostrar las alternativas de caminos, es volver a darle riqueza a la opcin electoral. Esta no es una apelacin al debate ideolgico; ms bien, es la recuperacin del sentido de finalidad en la tarea poltica y la distincin entre los medios que unos y otros proponen. Lograr la democracia de ciudadana es, entonces, alcanzar los ptimos realizables. Esto es, el ejercicio sostenible del mximo de derechos a partir de la generacin de polticas convalidadas por la sociedad, promovidas por ella y legitimadas para dar poder al Estado para ejecutarlas. Es una situacin de sostenibilidad democrtica, de equilibrio estable, donde se
PIB per cpita y concentracin de ingresos en el mundo

35.000 30.000
47,21 51,93
60
50
US$ Constantes (2000)
25.000
38,53
36,87 32,67 32,08
20.000 15.000
30
20 10.000 5.000 0 10
frica Subsahariana
Sur de Asia
Este Asiatico y el Pacfico
Pases rabes
Amrica Latina Europa y y el Caribe Asia Central
OCDE Altos ingresos
PIB per cpita
Coeficiente Gini
Nota: El coeficiente de Gini corresponde al ltimo dato disponible. Human Development Reports 1992-2007. Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators (Washington DC: Banco Mundial, 2009). PNUD, Human Development Reports, 1992-2007.
Coeficiente Gini
40,68
40
26
Grfico 8
30
Tasa de homicidios dolosos por cada 100.000 habitantes
25,70 25 20,82 20 18,07 18,68 19,12
15
10 5,97 5 3,51 3,85 3,95
0 Oceana Europa Norte Amrica Asia Caribe Amrica del Sur frica Amrica Latina y el Caribe Amrica Central y Mxico
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Estadsticas Internacionales de Homicidios, 2004.
asegura la persistencia y reproduccin del sistema democrtico por la va de la legitimidad, de la satisfaccin de las demandas sociales y de la creciente realizacin de los derechos. En esta perspectiva, cules son las cuestiones que se vinculan estrechamente a la realizacin de estos objetivos y que requieren ser puestas en el centro de los debates pblicos o formulados de manera distinta? Cul debera ser la agenda pblica que contenga la discusin de los instrumentos para la construccin de esta democracia latinoamericana? Cada sociedad debe definir de manera propia y singular su ptimo realizable. Sin embargo, independientemente de las singularidades nacionales, hay un conjunto de temas que ataen al contenido de la democracia exigible y que contribuyen a definir la agenda pblica y a fortalecer la capacidad programtica de los partidos polticos. Los temas que exponemos a continuacin se ordenan en la lgica de las ideas que venimos de desarrollar. No son, como dijimos, un catlogo ni intentan una visin totalizadora de las cuestiones latinoamericanas. Son las materias fundamentales que no deben ser eludidas en la construccin de la personalidad democrtica latinoamericana.
mericana si deseamos evitar riesgos en la sostenibilidad democrtica. Deseamos animar un ejercicio poltico cuyo objetivo consista en mejorar la poltica y los mecanismos de la democracia. Los temas que incluimos no son una lista al azar de cuestiones. Por el contrario, las tres cuestiones que tratamos representacin, repblica y estatalidad se vinculan ntimamente y se realimentan entre s. En el tringulo que conforman se encuentran lo sustancial de la tarea poltica de las democracias latinoamericanas en la pos-transicin. Para avanzar en esta tarea es necesario: a. La identificacin de las carencias ms notorias que afectan a nuestras sociedades y, por ende, al apoyo a la democracia. b. La discusin de esas carencias, sus razones cercanas y sus causas estructurales. Los trabajos que acompaan a esta agenda, en los tomos publicados por separado, tratan extensamente estas cuestiones. c. Las reas que deberan ser prioritarias a pesar de la heterogeneidad regional para la concepcin de polticas pblicas que enfrenten esas carencias. Este es propsito de este texto. A continuacin presentamos los temas que, a pesar de la relevancia que tienen para la sostenibilidad democrtica y la expansin de la ciudadana, son en gran medida insuficientemente tratados en la agenda pblica.
Temas para una agenda poltica latinoamericana

Los modos de resolucin de los dficit de ciudadana deben estar en el centro de la agenda poltica latinoa-
CAPTULO DOS
Una gua para el debate de la crisis de representacin
Temas y preguntas
La debilidad de los contenidos en la opcin electoral. En parte, la poltica consiste en decir hacia dnde ir y en proponer a la sociedad objetivos y polticas pblicas. Infortunadamente, la mayora de las veces, la dirigencia poltica construye su programa con base en las encuestas. No lidera: trata de retomar las demandas, incluso cuando resulten contradictorias. La prioridad es satisfacer al mayor nmero, empleando un nivel de generalidad tan grande que evite molestar a algn sector de los electores. Esto es racional desde el punto de vista de quien quiere sumar votos, pero no slo de votos vive la representacin democrtica. Tambin deberan surgir los trminos del mandato que delega el pueblo, las alternativas de sociedad por las que opta el ciudadano. Si se termina votando solo por la mejor sonrisa ese apoyo ser intil y efmero a la hora de gobernar y construir poder. La legitimidad que otorga poder al gobernante no es, habitualmente, la continuacin de una buena tctica electoral. En muchos pases los programas electorales, que deberan contener los trminos del contrato electoral y el contenido de las opciones del votante, son precarios y enuncian objetivos genricos ms que las polticas pblicas para alcanzarlos. La calidad de la opcin se resiente, el debate prctico se torna en ataques personales o generalidades, y una inmensa mayora siente que tiene que optar entre alternativas que slo se distinguen por los individuos que las encabezan. As, la pobreza programtica es generalmente reemplazada por el voto al individuo, al candidato o a la estrella meditica. Se delega en un lder, no en el ejecutor de una opcin para el futuro de la sociedad.
99 Qu herramientas pueden ayudar a fortalecer la calidad de las propuestas electorales?

La democratizacin del debate econmico. Una consecuencia concreta de la debilidad de los partidos es la falta de democratizacin del debate econmico, por el cual los ciudadanos deberan elegir la organizacin econmica y social que prefieren. Los debates parlamentarios son dbiles y controlados por el Ejecutivo (como el caso del presupuesto) o estn influidos slo por agentes econmicos poderosos, como ocurre en los debates sobre tributacin o regulacin de las actividades econmicas.
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99 Cmo democratizar el debate econmico en las sociedades latinoamericanas? 99 Cmo crear espacios transparentes y efectivos de dilogo econmico y social con amplia representacin de actores sociales?
La escasa modernizacin de los partidos polticos de la regin. Son muy pocos los partidos polticos latinoamericanos que cuentan con grupos de pensamiento permanentes que abastecen al partido, nutren su debate y producen los insumos para la plataforma de sus candidatos. Generalmente, se trata de grupos ocasionales, que se forman al momento de la eleccin y que en el peor de los casos suelen ser comandados por el jefe de la publicidad, que termina por confundir la mejor frmula publicitaria por un objetivo poltico. Adicionalmente, es baja la capacidad de incorporacin y participacin de los militantes.
99 Qu reformas de sus estructuras internas deben llevar adelante los partidos polticos para adaptarse al presente contexto? 99 Cmo promover la creacin de grupos permanentes de investigacin y propuestas en los partidos? 99 Cmo fortalecer la demanda social para que los programas planteen opciones de polticas pblicas y no meros enunciados de objetivos?
Las prcticas clientelistas conspiran contra la libre opcin electoral. Es todava habitual la prctica clientelista: canje del voto por un favor, el seguimiento de las rdenes de caudillos locales a la hora de votar. Esta prctica que adopta las formas ms diversas recorre todos los niveles de la poltica, desde las dirigencias hasta las bases. Ella conspira directamente contra el sentido de la delegacin de soberana y, a menudo, transforma la actividad poltica en una competencia para cooptar el voto, incluso ilegalmente, alejndola an ms del ideal de la competencia programtica. Estas prcticas no son patrimonio exclusivo de Amrica Latina, aunque en nuestro caso se expresan de forma particularmente aguda.
99 Hay estrategias para disminuir el peso del clientelismo en los procesos electorales nacionales y al interior de los partidos?
La desigualdad de oportunidades entre los partidos. Existe una notoria inequidad entre los partidos polticos en sus posibilidades para transmitir sus programas a los votantes. Algunos partidos cuentan con muchos recursos pblicos o privados para difundir sus propuestas o la imagen de sus candidatos, otros no. Algunos tienen financiamiento para lanzar campaas masivas que inundan los medios de comunicacin, otros apenas pueden hacer or sus propuestas. Esto distorsiona la capacidad de competencia del voto por la va del acceso diferenciado, inequitativo y desigual a los recursos de campaa.
99 Cmo podemos hacer ms equitativo el acceso a los recursos para la difusin de las propuestas partidarias? 99 Cul es la frmula ms apropiada de financiamiento institucional de los partidos y las campaas electorales? 99 Cmo podemos hacer ms transparente y equitativo el uso de los medios de comunicacin durante periodos electorales?
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99 Cmo se garantiza un control efectivo de las normas sobre el financiamiento electoral?

La regulacin del financiamiento de la actividad poltica. Mientras que los dineros del sector privado pueden generar conflicto de intereses para los actores polticos, influir en la toma de decisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad, la financiacin estatal de la actividad poltica puede ser distorsionada por el sesgo en la asignacin de los subsidios directos, en el acceso a los medios de comunicacin estatales, o en la ausencia de control.
99 Qu mecanismos pueden corregir tales distorsiones?

La participacin ciudadana y la representacin. La participacin ciudadana por medio de mecanismos de democracia directa o por va de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales (ONG) es vista a veces como un reto a los partidos, ya que puede debilitar el rol que los mismos necesariamente deben tener en un sistema democrtico. Sin embargo, estas formas de participacin ciudadana pueden fortalecer los lazos entre representantes y representados. Esto es, ms participacin puede conducir a una mejor representacin.
99 Cmo podemos hacer que las formas de participacin, ms all de la eleccin de representantes, refuerce el nexo de representacin que liga a los votantes a sus representantes?
Democracia y representacin
La celebracin de elecciones peridicas, libres y limpias para la eleccin de representantes populares una prctica normal en Amrica Latina durante las ltimas dos dcadas ha fortalecido la legitimidad de origen de los gobiernos de la regin. Sin embargo, la percepcin ciudadana de los partidos polticos, los agentes de representacin por definicin y una de las principales instituciones asociadas a la expresin de la soberana popular, no es positiva. Los ciudadanos tienen menos confianza en los partidos polticos que en cualquiera de las otras instituciones principales (ver Grfico 9). En todos los pases de la regin, una gran mayora de los ciudadanos latinoamericanos se declaran recelosos respecto a los partidos (ver Grfico 10). Entre los analistas, la percepcin de una crisis de los partidos polticos y hasta de una crisis de representacin se ha vuelto comn. Este no es un fenmeno exclusivo de la regin. Cabe anotar, en efecto, que la desconfianza en los partidos es un fenmeno casi universal. Cifras similares emergen de los sondeos en Europa, donde las instituciones polticas, y en particular los partidos, tambin han perdido popularidad durante las ltimas dcadas. Sin
embargo, en Amrica Latina hay ms necesidad que en los pases desarrollados de partidos que jueguen un papel central en la sostenibilidad democrtica.14 El malestar de los ciudadanos con los partidos polticos no se ha traducido en una alta abstencin electoral. Las tasas de participacin electoral se han mantenido relativamente estables en la mayora de los pases durante los ltimos diez aos y, con la excepcin de Europa Occidental, son similares o ms altas que en otras regiones del mundo (ver Grfico 11). Adems, apenas cinco presidentes del centenar de candidatos que accedieron al poder desde las transiciones democrticas lo hicieron sin el apoyo de partidos polticos.15
14 En 27 pases de Europa slo 18% de los encuestados expresan confianza hacia los partidos polticos. El nivel de confianza ms alto se alcanza en Dinamarca (40%), el ms bajo en Hungra (8%); ver Eurobarmetro n 68, Mayo 2008, pregunta Q8.10. 15 Alcntara se refiere a los casos de Fujimori en 1990, DurnBalln en 1992, Chvez en 1999, Gutirrez en 2002 y Correa en 2006. Ver Alcntara, M., El rol y las capacidades de los partidos polticos en el escenario de pos-transicin (documento preparado para el proyecto, 2009).
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Grfico 9
Confianza de los latinoamericanos en las instituciones y actores

Confianza en las instituciones (LATINOB 2008) 100% 90% Porcentaje del total de respondientes 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
n io na Tr l ib un al El ec to ra l o lic a ad as Pr es id en te i Ig le si es ud ic ac Po gr N ac ic m lt rti do s Pa
20% 45% 42% 41% 35% 32% 31% 18% 22% 20% 62% 39% 39% 40% 46% 47% 49%
11% 37% 41%
13%
15%
15%
9%
8%
6%
5%
3% 18%
32%
28%
29%
29%
29%
26%
24%
37% 30% 31% 33% 19% 21% 26% 23% 23% 26% 27% 29% 40% 14% 29% 32% 35% 38% 39%
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Ninguna confianza
Poca confianza
Algo de confianza
Mucha confianza
Confianza en las instituciones (LAPOP 2008) 100% 90%
Porcentaje del total de respondientes
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

25% 24% 11% 20% 17% 64% 56% 52%
19% 16% 18% 20%
30%
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Confianza baja
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Confianza media
Nota: Empleamos las preguntas B10A, B11, B12, B13, B14, B18, B20, B21, B21A, B37 del cuestionario de LAPOP para el ao 2008: Hasta qu punto tiene confianza en? Al consultar a las personas hasta qu punto tienen confianza en cada una de las instituciones y actores que se mencionan, stas podan responder en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza. Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2 y 3. Confianza media es representada por la proporcin de respuestas 4. Confianza alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7. Empleamos las preguntas A60201(A,B,C,D,E,H,J,K,L,M,N,O) del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2008: Cunta confianza tiene Ud. en...? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en...? La confianza en medios de comunicacin es derivada (promedio simple) a partir de las respuestas sobre confianza en diarios, televisin y radio. Fuente: Elaboracin propia con base en datos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2008, www.latinobarometro.org
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Confianza alta
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Grfico 10 Confianza en los partidos polticos

Latinobarmetro 2008 3,30% 18,50% 18,25% LAPOP 2008
40,60%
17,95% 61,93%
37,50% Mucha confianza Poca confianza Algo de confianza Ninguna confianza
Confianza baja
Confianza media
Confianza alta
Nota: Empleamos la pregunta B21 del cuestionario de LAPOP para el ao 2008 (29.040 respondientes): Hasta qu punto tiene confianza usted en los partidos polticos? Al consultar a las personas, stas podan responder en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza. Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2 y 3. Confianza media es representada por la proporcin de respuestas 4. Confianza alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7. Empleamos la pregunta A60201D del cuestionario de Latinobarmetro para el ao 2008 (19.535 respondientes): Cunta confianza tiene Ud. en los partidos polticos? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en los partidos polticos? Fuente: Elaboracin propia con base en datos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org. As como Latinobarmetro 2008, www.latinobarometro.org
Grfico 11 Participacin electoral en Amrica Latina y otras regiones (1989-2009)

Participacin en elecciones parlamentarias sobre el total de la poblacin 60%
56% 55%
50%
40% 41% 40% 36% 29% 30%
40%
38% 29%
38%
Participacin
30%
28%
20%
10%
0%
frica
Amrica Latina y el Caribe
Asia
1989-2000
Medio Oriente
2001-2009
Norteamrica
Europa Occidental
Notas: Porcentaje de votos emitidos sobre poblacin total. La medicin no considera las diferencias en las pirmides poblacionales de cada regin. Fuentes: Elaboracin propia sobre los datos del Instituto IDEA.
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Pero las consecuencias de la situacin de los partidos para la democracia son muy serias. Los partidos polticos son parte central de la democracia. Como lo seal el filsofo y poltico austraco Hans Kelsen, la democracia moderna descansa sobre los partidos polticos y, por lo tanto, la posibilidad de la democracia sin partidos polticos no tiene sentido.16 Sin embargo, la desconfianza en los partidos polticos ha llevado a que nmeros muy altos de ciudadanos la mayora en algunos pases consideren que es posible tener una democracia sin partidos polticos (ver Cuadro 2). En consecuencia, una discusin de la democracia en Amrica Latina no debe eludir la situacin de los partidos polticos.
Cuadro 2 Percepcin ciudadana sobre partidos y democracia (2008)
% de ciudadanos que conciben una democracia sin partidos 31,5 35,3 37,9 38,4 40,2 41,1 41,3 44,7 46,1 46,9 47,2 49,7 49,8 51,1 51,8 53,2 53,5 53,6
En lo que sigue abordamos la situacin de los partidos y el tema ms amplio de la representacin. Introduciremos primero la cuestin de los programas que elaboran los partidos. Luego trataremos el rol del dinero en el contexto de las campaas electorales y la relacin entre medios de comunicacin y poltica. Por ltimo, consideramos algunas formas de participacin ciudadana que van ms all de las elecciones para representantes.
Los contenidos en la opcin electoral

Un aspecto central de la representacin es el nexo que se establece entre votantes y los candidatos de los partidos polticos. Para que este nexo pueda establecerse, es necesario que los partidos formulen propuestas que contengan los planes de gobierno que plantean para la sociedad. Si las contiendas electorales carecen de contenido, el votante simplemente no puede escoger entre opciones sustantivas y los candidatos que son electos slo pueden ser representantes en un sentido formal. No representan una opcin de sociedad, no se delega en ellos la construccin de un cierto destino para el conjunto. Aqu radica un primer aspecto de la crisis de partidos y de representacin (ver Recuadro 2). Es difcil imaginar un cambio en la relacin ciudadano-partidos si no se modifica la pobreza de la mayora de los programas electorales de los partidos. En muchos pases, los programas electorales, que deberan especificar el contenido concreto de las opciones del votante y los trminos del contrato electoral, son precarios, mnimos genricos y enun-
Pas Argentina Venezuela Costa Rica Uruguay Honduras Repblica Dominicana Paraguay Brasil Per Nicaragua El Salvador Guatemala Bolivia Mxico Chile Ecuador Panam Colombia
Recuadro 2 El debilitamiento del lazo entre electores y partidos La vigencia de las divisiones partidarias, su relativa legibilidad, la capacidad que tenan los electores de identificarse con ellos, en otro momento haban permitido a la prueba electoral conservar una relativa centralidad en el orden democrtico. Estas caractersticas se disiparon a partir de fines de los aos setenta. La aparicin de un elector considerado ms estratega, y el debilitamiento de los sentimientos de pertenencia a un campo bien determinado contribuyeron esencialmente a este movimiento. El retroceso de la nocin de programa poltico, consecuencia automtica de la inscripcin en un universo ms inestable, a las presiones externas ms fuertes, prolong los efectos.
Fuente: Pierre Rosanvallon, texto preparado para el proyecto.
Pregunta: Hasta qu punto puede haber democracia sin partidos polticos?. Los encuestados situaron su confianza en una escala de 1 a 7 puntos, donde 1 significa nada y 7 mucho. Las respuestas han sido recodificadas en la escala de 0 a 100 puntos con la que se construye esta tabla. Fuente: The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org.
16 Kelsen, H., Esencia y valor de la democracia (Madrid: Guadarrama, 1977). p. 36.
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cian ms bien objetivos generales (combatiremos la pobreza, promoveremos la educacin, salud para todos, un salto de crecimiento, mantendremos la economa sana y equilibrada) que las polticas pblicas para alcanzarlos. La calidad de la opcin se resiente, el debate prctico se torna en ataques personales o generalidades, y muchos sienten que tienen que optar entre alternativas que slo se distinguen por los individuos que las encabezan. En numerosas campaas electorales la mayora de los candidatos reiteran los mismos objetivos, no se explican los medios para alcanzarlos. Todo se resume, de ese modo, en la conviccin de que ste y no aqul podr gobernar mejor. As, la pobreza programtica es generalmente reemplazada por el voto al individuo, al candidato, al lder. Se delega entonces en un lder, no en el ejecutor de una opcin de la sociedad. Aunque la raz de esta situacin es compleja, una razn es que, la mayora de las veces, la dirigencia poltica construye su oferta al electorado con base en las encuestas y de forma reactiva y no propositiva. No lidera, sino que trata de retomar las demandas, incluso cuando stas son contradictorias. La prioridad es satisfacer al mayor nmero, empleando un nivel de generalidad tan grande que evite molestar a una porcin del electorado. No alejar el apoyo de potenciales votantes es razonable para cualquier candidato, pero la generalidad como norma, la vaguedad como criterio para comunicarse con los electores, termina produciendo consecuencias en el corazn mismo del sistema electoral: desaparecen las opciones. Por otro lado, son pocos los partidos polticos latinoamericanos que cuentan con grupos de pensamiento permanentes que pueden abastecer al partido, nutrir su debate y producir los insumos para la plataforma de sus candidatos. Generalmente estos grupos son ocasionales, se forman al momento de la eleccin y en el peor de los casos suelen ser comandados por el jefe de imagen o de propaganda, que termina confundiendo la mejor frmula publicitaria con un objetivo de poltica nacional (ver Recuadro 3). Estos mtodos pueden ser los apropiados para ganar una eleccin. Pero los costos tambin deben ser reconocidos. Un efecto inmediato de la dependencia de los mismos es que los partidos de Amrica Latina tienen un nivel de estructuracin programtica muy bajo en trminos comparativos (ver Recuadro 4). La pobreza de las propuestas en el momento de eleccin de los representantes desemboca en una fuerte
Recuadro 3 Partidos con programas versus conducciones personalizadas [Hay] dos escenarios partidistas en la poltica latinoamericana. El primero consiste en un escenario donde la poltica es patrimonio de actores integrados por partidos polticos que cuentan con cierta tradicin en su actividad. Fijan programas con orientaciones ideolgicas ms o menos claras y estables, se alternan con relativa frecuencia en el poder al que suministran efectivos humanos, y cuentan con un reducido apoyo de la poblacin en trminos de la aceptacin de su papel, como ocurre en otros lugares del mundo, aunque bien es cierto que la desconfianza que proyectan es algo ms acusada. El segundo se trata de un escenario donde la poltica, tras un lento proceso de deterioro partidista en trminos de su atomizacin, prdida de liderazgos y proliferacin de escndalos vinculados a la corrupcin, ha visto que, lejos de desaparecer la participacin popular, sta se activa y dinamiza una nueva situacin donde los viejos partidos son irrelevantes y las nuevas formas de conduccin poltica, altamente personalizadas, no precisan, de momento, de la instrumentalizacin partidista en los trminos pretritos, pero no por ello dejan de activar mecanismos de naturaleza partidista animados de funciones muy similares a las clsicas y entre las que desaparecen las ms estrechamente vinculadas con el funcionamiento de la democracia representativa.
Fuente: Manuel Alcntara, texto preparado para el proyecto.
personalizacin de la contienda electoral que, en los casos ms extremos, lleva a la aparicin de lderes mesinicos. Frente a la escasa diferenciacin de las ideas, toman un rol central atributos del candidato que de otro modo seran marginales. Y, ausente una identificacin programtica con partidos, las prcticas clientelistas se difunden. Otro efecto es que, al no ofrecer planteos programticos a los electores, las preferencias de los electores y lderes partidarios son frecuentemente poco congruentes (ver Recuadro 5). El efecto acumulado de estas falencias debilita de manera notoria la representacin y lleva a la percepcin, en casos extremos, de una ruptura entre representantes y representados. En ltima instancia, la consecuencia ms grave de este estado de cosas es que el poder de todo gobernante electo democrticamente proviene de la legitimidad que le otorga la sociedad, y buena parte de esa legitimidad se obtiene va un alto grado de representacin. El quiebre se produce cuando se extiende la percepcin de que a quien delegamos,
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Recuadro 4 La estructuracin programtica de los partidos de Amrica Latina en perspectiva comparada Un anlisis que compara los partidos de Amrica Latina con los de Europa del Este concluye que el nivel de estructuracin programtico de los partidos latinoamericanos es inferior al de los partidos de Europa del Este pero tambin que existen diferencias significativas dentro de Amrica Latina.
Nivel de estructuracin programtica Alto Moderadamente alto Intermedio Intermedio bajo Bajo/Nulo Pas Repblica Checa Hungra, Polonia Bulgaria, Rusia, Uruguay, Chile Argentina, Costa Rica, Mxico,Venezuela Brasil, Colombia, Rep. Dominicana, Ecuador, Per, Bolivia
Fuente: Herbert Kitschelt, Kirk A. Hawkins, Juan Pablo Luna, Guillermo Rosas, y Elizabeth J. Zechmeister, Latin American Party Systems (Nueva York: Cambridge University Press, en prensa).
Recuadro 5 Congruencia programtica entre votantes y lderes partidarios en Amrica Latina Un estudio de Juan Pablo Luna y Elizabeth-Jean Zechmeister (2005) que analiza los niveles de congruencia programtica (de acuerdo con el paradigma del gobierno de partido responsable) entre votantes y lderes de los principales partidos polticos en nueve pases latinoamericanos, construye dos estimaciones (una conservadora y otra optimista) acerca del grado de congruencia programtica existente en cada caso. [] De acuerdo a los resultados obtenidos, hacia finales de la dcada 1990, los sistemas partidarios de Chile y Uruguay eran los que presentaban los niveles ms altos de estructuracin programtica (con puntajes de 6,9 y 6,5, respectivamente, en la estimacin conservadora y de 9 en la optimista), seguidos por Argentina (4,5 y 6,5), Colombia (2,3 y 5,5.), Brasil (1,6 y 3,5), Bolivia (1,5 y 1,5), Mxico (0 y 2), Costa Rica (0,1 y 3,5) y Ecuador (0,1 y 3,5).
Fuentes: Juan Pablo Luna y Elizabeth-Jean Zechmeister, The Quality of Representation in Latin America, Comparative Political Studies Vol. 38, N 2 (2005): 388-416; y Juan Pablo Luna, Representacin poltica en Amrica Latina: el estado de la cuestin y una propuesta de agenda, Poltica y gobierno Vol. 14, N 2 (2007): 391-436, pp. 412-13.
La crisis de representacin se traduce, frecuentemente, en crisis de poder democrtico. Esto es, en crisis de la misma democracia.
representacin, se traduce, frecuentemente, en crisis de poder democrtico. Esto es, en crisis de la misma democracia.
La democratizacin del debate econmico

no nos representa: cuando la legitimidad de ejercicio contradice la legitimidad de origen. En efecto, un estudio exhaustivo de los partidos en Amrica Latina concluye que existe una conexin entre la crisis de representacin y el apoyo a la democracia: Cuanto ms superficial y fluido es el vnculo entre lites y el pblico masivo, menor es el compromiso del pblico masivo hacia el rgimen democrtico; en el caso extremo, esta situacin puede resultar en una ciudadana ms dispuesta a aceptar un retroceso hacia un sistema ms autoritario.17 As, la crisis de
17 Rosas, G., y Zechmeister, E.J., Latin American Party Systems (Nueva York: Cambridge University Press, en prensa), traduccin propia.
Un ejemplo clave de las debilidades en los contenidos de la opcin electoral es la falta de debate acerca de la economa y sus opciones y sobre la manera de atacar en forma efectiva la fuerte desigualdad en la distribucin de la riqueza y el ingreso. Los resultados sociales no son independientes de la organizacin econmica y social, es decir, de las instituciones en un sentido amplio. Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales para su suerte como miembros de la sociedad.
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Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales para su suerte como miembros de la sociedad.
Esto nos remite a la necesidad de democratizar el debate econmico, para que se haga efectivo el principio de que la democracia permite a los ciudadanos elegir la organizacin econmica y social que prefieren. Pese al avance democrtico de las ltimas dcadas, los debates polticos sobre temas econmicos son lnguidos y en muchos casos cerrados, y no pocas veces el poder legislativo tiende a delegar sus poderes en el ejecutivo, reduciendo de esta manera el debate democrtico y la bsqueda de consensos. Pero incluso cuando no ocurre as, los debates parlamentarios son dbiles o estn controlados por el ejecutivo (como ocurre en los debates legislativos sobre el presupuesto) o estn influidos solo por agentes econmicos poderosos (como ocurre en los debates sobre tributacin o regulacin de las actividades privadas). Los criterios que se usan para evaluar las polticas econmicas hacen, adems, alusin a su eficacia, pero ignoran si son compatibles con las elecciones de los ciudadanos a travs del sistema democrtico (ver Recuadro 6). Por eso es esencial fortalecer las instancias que permiten tener debates ms democrticos sobre muchos de estos temas. Ya existen en el mundo instituciones importantes, entre ellas, de asesora tcnica asociadas a los parlamentos (la Congressional Budget Office de los Estados Unidos, por ejemplo), el uso activo de comisiones tcnicas asesoras por parte de los
Recuadro 6 Una economa para la democracia [En la] tensin entre democracia y economa, una jerarqua normal de los valores exige que el principio econmico est subordinado a la democracia ms que a la inversa. Pero los criterios generalmente utilizados para juzgar los fundamentos de una poltica o de una reforma son a menudo los criterios de eficacia econmica.
Fuente: Jean-Paul Fitoussi y loi Laurent, texto elaborado para el proyecto.
cuerpos legislativos, u organizaciones de la sociedad civil que promueven la informacin pblica sobre temas econmicos. A ello valdra la pena agregar el apoyo pblico explcito a la creacin de entidades tcnicas que faciliten la participacin en el debate pblico, con posiciones bien informadas, de grupos sociales que de otra manera tienen una voz dbil. Un caso interesante es la promocin de la transparencia presupuestal. Dicha transparencia es determinante para fortalecer las instituciones democrticas, la consolidacin del Estado de Derecho y la articulacin de canales de comunicacin y retroalimentacin efectivos entre la sociedad y quienes gobiernan. El control vertical que ejerce la sociedad en este caso es fundamental, al igual que el control horizontal de los rganos regulares de control fiscal del Estado y la propia gestin del gobierno en materia de rendicin de cuentas ante la ciudadana. Luego de haber llevado a cabo los estudios en varios pases, el Informe Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria de 2007, que cont con la participacin de organizaciones no gubernamentales, universidades y centros de investigacin en diez pases latinoamericanos, concluy que la participacin ciudadana, el fortalecimiento de los rganos de contralora interna y la oportunidad con que se publica la informacin de gasto pblico siguen siendo tareas pendientes en los procesos presupuestales de la mayora de los pases de la regin.18 Otro tema esencial en la relacin entre economa y democracia es el caso de los organismos econmicos autnomos que se han venido creando, en especial los bancos centrales y rganos regulatorios. La creacin de tales organismos puede ser conveniente para garantizar que las decisiones estn aisladas del da a da del debate poltico. Pero, en la medida en que dichas instituciones operan en contextos democrticos, sus objetivos deben ser explcitamente definidos por la poltica, deben existir mecanismos que permitan un dilogo y consistencia con las polticas que elaboran otros rganos (los gobiernos) y deben estar sujetos al control parlamentario. En el caso de los bancos centrales, los debates tradicionales sobre los objetivos de sus polticas giran en torno a si estos rganos deben preocuparse por variables econmicas ms all de la inflacin,
18 Ver FUNDAR, ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria http://www.iltpweb.org , basado en una comparacin de nueve pases: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Per y Venezuela.
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en particular el empleo y, en pases en desarrollo, el nivel y volatilidad del tipo de cambio. Algunos marcos constitucionales y legales de bancos centrales incluyen de hecho otros objetivos, como acontece por ejemplo con la Reserva Federal en Estados Unidos (que tiene tres objetivos: inflacin, pleno empleo y tasas de inters de largo plazo moderadas) y otros incluyen una mencin explcita en la Constitucin poltica a la coordinacin con la poltica econmica general que, por definicin, fija el gobierno (el caso colombiano). Nada ha servido ms para entender la necesidad de contar con una perspectiva amplia sobre los objetivos de los bancos centrales y la necesidad de un control poltico, bien ejercido, sobre ellos que las crisis financieras. Hoy en da se acepta que la prevencin de crisis debe ser un objetivo fundamental de los bancos centrales, as como de las autoridades de regulacin financiera (cuando dichas funciones no recaen sobre los bancos centrales sino sobre otros organismos del Estado). Las crisis no slo tienen costos sociales muy elevados, sino que su solucin exige recursos fiscales cuantiosos. Por estos motivos, un sistema adecuado de rendicin de cuentas es esencial, as como una estrecha coordinacin con las autoridades que decretan el gasto pblico (los parlamentos) y lo administran (los gobiernos). La forma de ejercer las funciones de control poltico sobre los rganos autnomos exige repensar cmo se deben dar los debates pblicos de sus acciones y, especialmente, la capacidad efectiva que tienen los congresos de ejercer ese control poltico. Al igual que en el caso del presupuesto, la creacin de rganos tcnicos asociados a los parlamentos o el uso de comisiones tcnicas convocadas por ellos, as como de instituciones de la sociedad que debatan pblicamente sus polticas y promuevan la transparencia de sus acciones, pueden ser importantes para hacer que la autonoma de los bancos centrales sea consistente con los principios democrticos. Otro instrumento importante para la democratizacin del debate econmico es la institucionalizacin de plataformas de dilogo econmico y social donde todos los actores sociales, y no slo los principales
grupos econmicos, discutan abiertamente y, en conjunto, ayuden a generar acuerdos sobre la agenda del pas. La arquitectura institucional de gran parte de los pases desarrollados y de algunos en desarrollo cuenta con Consejos Econmicos y Sociales, que son plataformas multisectoriales institucionalmente integradas a la arquitectura poltica, donde son discutidos los principales temas de la agenda econmica y social. Ello le da mayor legitimidad a los consensos alcanzados y les garantiza una mayor sostenibilidad a mediano y largo plazo. La creacin de Consejos de este tipo puede contribuir, por lo tanto, a la democratizacin del debate econmico y social, y a la generacin de consensos (ver Recuadro 7). Algunos pases latinoamericanos ya han avanzado en esa direccin (por ejemplo, Brasil) y otros cuentan con mecanismos similares y de ms antigua data (especialmente de dilogo tripartito para asuntos laborales) que contribuyen igualmente a estos resultados. Estas plataformas para el dilogo econmico y social deben servir, en cualquier caso, para fortalecer y no para debilitar la legitimidad y efectividad de las instituciones polticas representativas, como lo son los parlamentos. Dentro del espectro de alternativas de participacin ciudadana y democratizacin del debate econmico, as como de control ciudadano de la accin estatal, una prctica que merece mencionarse concierne los presupuestos participativos. Estos procesos tienen un objetivo central: ofrecen una va a travs de la cual los ciudadanos pueden influir directamente en la toma de decisiones acerca del presupuesto gubernamental. Y estos procesos tienen ciertos beneficios claros. Aseguran que las prioridades del gasto pblico estn en lnea con necesidades de los ciudadanos. Promueven la participacin ciudadana. Avanzan el acceso a la informacin pblica. Impulsan mayor transparencia, y generalmente resultan en ms eficiencia y eficacia, en la gestin de gobierno. Los presupuestos participativos probablemente no son una opcin viable al nivel nacional, pero claramente son una opcin que han mostrado mucho potencial en los niveles subnacionales de gobierno. En efecto, desde la experiencia precursora de Porto
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Recuadro 7 Qu es un Consejo Econmico y Social? No hay una definicin formal, dado que existen multitud de CES con caractersticas y competencias muy distintas. No obstante, una definicin general es la siguiente: Los consejos econmicos y sociales son rganos consultivos compuestos por representantes de la sociedad civil organizada, principalmente organizaciones empresariales y sindicales, y cuya finalidad es orientar las polticas pblicas en materias sociolaborales y/o econmicas. Los CES, por lo tanto, son la combinacin de tres elementos: representacin de intereses, dilogo social e institucionalizacin. Representacin de intereses. Permiten que los ciudadanos participen en el sistema poltico, no slo mediante la emisin de su voto en las elecciones, sino tambin a travs de las organizaciones que representan sus intereses ms inmediatos. Es decir, los CES cumplen una funcin tan importante como es la de complementar la representatividad popular del Parlamento mediante la representacin de los intereses de la sociedad civil organizada. Dilogo Social. Los CES son asimismo concebidos como foros permanentes de dilogo social, como instituciones que permiten coordinar y organizar los distintos intereses econmicos del pas y, de ese modo, elevar la competitividad econmica, el desarrollo y la cohesin social. Institucionalizacin. En todas las democracias existe algn mecanismo de articulacin de los intereses organizados. Algunos de ellos son informales, como los grupos de presin o lobby, plenamente extendidos en los Estados Unidos, o los acuerdos eventuales entre los agentes sociales y los gobiernos. Los CES, sin embargo, han institucionalizado, a nivel constitucional o infra-constitucional, la representacin de los intereses con carcter consultivo. No obstante, en ningn caso constituyen cmaras legislativas paralelas al Parlamento, ya que carecen de facultades legislativas decisorias. Por todo ello, constituyen un ingrediente esencial de las democracias modernas y participativas. A modo de resumen, podemos decir que los CES poseen los siguientes rasgos comunes: Son rganos consultivos de naturaleza poltica, es decir, no son rganos de carcter tcnico que emitan opiniones imparciales. Tienen funcin consultiva especializada en materias sociolaborales y/o econmicas. Su composicin es representativa de sociedad civil organizada. Son foros permanentes de dilogo. No constituyen, en ningn caso, cmaras legislativas. Carecen de facultades legislativas y decisorias.
Fuente: Jaime Montalvo Correa, Presidente CES de Espaa, Los Consejos econmicos y sociales u otros rganos similares, X Congreso de CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Santiago de Chile, octubre 2005, pp. 2-3.
Los consejos econmicos y sociales son rganos consultivos compuestos por representantes de la sociedad civil organizada, principalmente organizaciones empresariales y sindicales, y cuya finalidad es orientar las polticas pblicas en materias sociolaborales y/o econmicas.
Alegre a fines de los ochenta, procesos de presupuestos participativos fueron adoptados en por lo menos
doce ciudades del Brasil, as como en el Estado de Rio Grande do Sul, y en varias ciudades de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela, incluidas la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Caracas y Montevideo. Por lo tanto, los presupuestos participativos merecen ser reconocidos como una herramienta ms en el control del estado y las condiciones de implementacin exitosa de estos procesos deberan ser cuidadosamente consideradas (ver Recuadro 8).
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Recuadro 8 Factores en el xito de los presupuestos participativos Los estudios de las numerosas experiencias de presupuesto participativo (PP) en Amrica Latina concluyen que su xito depende de condiciones previas y ciertas caractersticas relacionadas al diseo institucional. Condiciones previas Voluntad poltica: el partido involucrado y, en especial, el alcalde y los funcionarios encargados de llevar a cabo el PP deben estar comprometidos ideolgicamente con la apertura de canales que permitan la participacin ciudadana con miras a compartir la toma de decisiones. Capital social: la comunidad local debe tener asociaciones civiles, preferiblemente dispuestas a participar en los asuntos municipales. Personal competente: la administracin municipal debe contar con empleados tcnicamente calificados. Tamao reducido: el municipio, o al menos el distrito usado para la toma de decisiones, no debe ser tan grande que desaliente la accin colectiva. Recursos suficientes: los gobiernos municipales deben contar con los fondos suficientes para la ejecucin de proyectos pblicos y programas sociales. Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir y preferiblemente incentivar la participacin ciudadana en cuanto a las decisiones presupuestarias. Descentralizacin poltica: los alcaldes y concejales deben haber sido electos por medio de procesos democrticos. Diseo institucional Enfoque de necesidades inmediatas vs. planeacin a largo plazo: algunos sostienen que una clave del xito en el PP es enfocar las discusiones en un rango amplio de necesidades prcticas e inmediatas; otros, que este enfoque socava el debate acerca de temas ms trascendentales y con efectos a largo plazo. Informal vs. formal: algunos favorecen darle al PP una estructura informal y abierta, que permita la participacin de individuos o grupos sin dar privilegios a organizaciones ya existentes, y que pueda ser modificada por los mismos participantes; otros plantean que, para evitar la manipulacin poltica del PP por parte de los partidos en el poder y para garantizar la representacin de actores polticos y sociales importantes, el PP debe estar formalizado por ley. Deliberacin: los participantes deben enfrentar discusiones cara a cara y deben contar con poder de decisin acerca del proceso de presupuesto, al menos en cuanto a priorizar las inversiones por realizar. Supervisin centralizada: la alcalda debe estar directamente involucrada en la coordinacin del proceso de PP Reglas e informacin accesibles: las reglas, incluyendo los criterios para asignar recursos en los barrios y la informacin presupuestaria, deben estar disponibles y accesibles para el pblico en general.
Fuente: Benjamin Goldfrank, Los procesos de presupuesto participativo en Amrica Latina: xito, fracaso y cambio, Revista de Ciencia Poltica Vol. 26, Nmero 2 (2006): 3-28, pp. 7-8.
El financiamiento de las campaas electorales

Otro aspecto central de la crisis de representacin concierne el papel del dinero en las campaas electorales. Los recursos disponibles para los partidos y candidatos juegan un papel central en las campaas y pueden ser la fuente de una clara ventaja sobre competidores electorales (ver Recuadro 9). En particular, la posibilidad de establecer un vnculo de representacin entre votantes y candidatos se ve fuertemente afectada por el acceso a los medios de comunicacin masiva, que es intensiva en recursos econmicos. La influencia del dinero en las campaas ha aumentado con el continuo incremento de los costos asociados a la mayor complejidad operativa (organizacin y ad-
ministracin del comando de campaa, consultores, mercadeo, publicidad, encuestas y tecnologas de comunicacin).19 Por lo tanto, el tema de la representacin no gira slo en torno a la pobreza de los programas electorales de los partidos. Para evitar o resolver una crisis de representacin, tienen que estar dadas otras condiciones. A grandes rasgos, la incorporacin del financiamiento estatal de la actividad poltica ha funcionado como un aditamento al financiamiento privado, por
19 Por ejemplo, la campaa presidencial estadounidense en 2008 cost aproximadamente 2.400 millones de dlares, el doble que en 2004 y el triple que en 2000. Ver The Times, Campaign cost tops $5.3bn in most expensive White House race in history, 24/10/08.
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Cuadro 3 Recuadro 9 El dinero como una barrera de entrada al proceso electoral Aunque sera necio sostener que la posesin de recursos econmicos por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por s misma los resultados electorales, es obvio que s es capaz de crear significativas barreras de entrada al proceso electoral para ciertos grupos. El costo creciente de las elecciones no es, por s mismo, un signo de patologa democrtica. La mala distribucin de recursos econmicos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es.
Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, texto preparado para el proyecto. Austria Francia Suecia Israel Mxico
Subsidios estatales directos por ao y votante registrado

Pas US$ 16,5 14,9 12,1 11,2 3,3 3,2 2,8 2,0 1,9 1,8 1,7 1,6 1,6 1,4 1,2 1,0 0,6 0,5 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,02 Aos (1) 1995-1998 1995-1996 1999 1996-1998 1997-1999 2000 1995-1999 1995-1998 1996-1998 1999-2004 1999-2004 2002-2006 1998-2000 1999-2001 2001-2006 1995-1996 1997-2002 1999-2004 1999 2001-2005 1992-1996 1993-1997 1988-1990 1995-1997 1999-2003
Rep. Dominicana Japn Alemania Australia Panam Uruguay
lo que, aunque ha tenido efectos favorables sobre la competencia electoral, ha tenido un efecto limitado en la igualacin de los recursos. A su vez, mientras que los dineros del sector privado pueden generar conflictos de inters para los actores polticos, influir sobre la toma de decisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad para actividades al margen de la ley, la financiacin estatal de la actividad poltica puede ser distorsionada por el sesgo en la asignacin de los subsidios directos, la ausencia de control o en el acceso a los medios de comunicacin estatales (ver Cuadro 3). Para intentar garantizar una efectiva competencia electoral, las polticas de regulacin se han centrado, desde una perspectiva comparada, en cuatro temas: las fuentes de financiamiento, los mecanismos de asignacin de los subsidios estatales, el gasto electoral y la transparencia financiera, y el rgimen de sanciones. La experiencia ha sido heterognea y, aunque no hay soluciones nicas (ver Recuadro 10), existen algunos consensos acerca de buenas prcticas:20 Adoptar sistemas mixtos transparentes y sujetos a control riguroso donde la actividad poltica sea financiada tanto por el sector privado como por el estatal. Restringir la importancia del dinero disminuyendo costos a travs de la reduccin de los plazos formales de las campaas, y garantizando acceso
Costa Rica Espaa Italia Nicaragua Portugal Bolivia El Salvador Holanda Honduras Estados Unidos Canad Dinamarca Ecuador Guatemala
Notas: (1) Incluye un ao electoral para todos los pases, excepto Suecia y Holanda. En estos casos, sin embargo, los partidos no reciben subsidios adicionales durante el ao electoral. Fuentes: Casas, K. & Zovatto, D., Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina (documento preparado para el proyecto, 2009).
20 Ver Casas, K. & Zovatto, D., Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina (documento preparado para el proyecto, 2009).
gratuito a los medios de comunicacin, que representan una gran parte del gasto electoral. Limitar el origen de los aportes privados all donde puedan surgir conflictos de inters, como por ejemplo en el caso de los contratistas del Estado. Fortalecer los rganos de control y fiscalizacin, funciones que en la mayora de los casos recaen sobre las autoridades electorales. Obligar a los contendientes electorales a rendir cuentas respecto a los gastos de la campaa. Reconocer a los partidos como organizaciones pblicas que deben operar en forma estable y asignar, por lo tanto, recursos especficos para su
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Recuadro 10 La complejidad de la regulacin del dinero en la poltica No hay soluciones regulatorias obvias ni mucho menos nicas a los retos planteados por el papel del dinero en la poltica. Las curas milagrosas tpicamente ofrecidas en las discusiones sobre la reforma al financiamiento poltico no son ms que espejismos. En esta materia la regulacin implica complejas escogencias normativas y prcticas, [] [que] estn cundidas de elementos valorativos que restringen el rango de soluciones aceptables en un contexto poltico determinado.
Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, texto preparado para el proyecto.
decisin, a la vez que juega un papel importante para dar contenidos a las polticas pblicas. Financiamiento y crisis de representacin estn as profundamente vinculados.
La cuestin del financiamiento de la poltica juega un papel decisivo en la construccin de poder al determinar el acceso a los cargos de decisin, a la vez que juega un papel importante para dar contenidos a las polticas pblicas.
fortalecimiento institucional y programtico entre perodos electorales. Avanzar en las reformas de manera incremental y obedeciendo a las particularidades de cada contexto poltico. Es importante recalcar que el intento de nivelar los recursos materiales en la arena electoral a travs de normas es un problema para el cual no hay resolucin definitiva. El problema debe ser tratado por medio de un proceso permanente e iterativo. Adems, la alta desigualdad en el ingreso en la regin le da ms centralidad al papel del dinero en las campaas electorales. En efecto, a mayor desigualdad en el ingreso, mayores sern las intervenciones necesarias al interior de la arena electoral para igualar los recursos materiales. Es indispensable que la cuestin del financiamiento de la poltica se convierta en uno de los ejes de la agenda latinoamericana. La inequidad en la competencia y los vnculos con los poderes fcticos que nacen con el financiamiento poltico estn entre las razones ms importantes de las distorsiones en el funcionamiento de la poltica en la democracia. La consecuencia simple y directa de una inadecuada regulacin del financiamiento es que los gobiernos priorizaran las demandas de los grupos que financian las campaas electorales en lugar de cumplir con el mandato electoral. Por lo tanto, la reforma del sistema de financiamiento de la poltica es esencial para garantizar la igualdad de oportunidades y la posibilidad de evitar la cooptacin de los gobiernos. En otras palabras, la cuestin del financiamiento de la poltica juega un papel decisivo en la construccin de poder al determinar el acceso a los cargos de
Poltica y medios de comunicacin

En la democracia donde el ciudadano es determinante en la eleccin de los polticos, los medios de comunicacin masiva influyen directa o indirectamente sobre su opinin y eleccin poltica. En las democracias altamente mediatizadas, esta realidad es cada da ms imperante. Los medios de comunicacin cumplen tareas primordiales para la democracia: ofrecer variedad en la informacin al ciudadano y, a travs del control de las actuaciones pblicas, proveer un instrumento para la rendicin de cuentas. Por ello es tan importante que las democracias garanticen la libertad de prensa, la pluralidad en la informacin al ciudadano, la transparencia y el libre acceso a la informacin pblica. Una comunidad bien informada es condicin para la democracia. Junto con la libertad de expresin, el derecho a la informacin es una pieza clave para este resultado. Por ese motivo, la relacin entre la gobernabilidad democrtica y los medios de comunicacin es un tema esencial del debate pblico sobre la democracia. Este debate no puede estar desligado de un debate ms amplio y abierto entre todos los actores sobre los distintos aspectos de una institucionalidad y gobernabilidad democrtica de la informacin. En este debate no se pueden olvidar, por lo tanto, los siguientes elementos: Las empresas periodsticas deben asumir compromisos pblicos en los que prevalezcan la transparencia y el pluralismo, tanto en lo que se refiere a la informacin sobre la propiedad de los medios como a las lneas de pensamiento que el medio defiende o promueve.
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La autorregulacin de la prensa y los medios es importante para mejorar la calidad de la informacin que se ofrece al ciudadano, tanto en trminos de transparencia como de los contenidos de la informacin. Para asegurar una relacin estrecha entre medios y sociedad y la produccin de agendas pblicas relevantes, es de vital importancia el desarrollo de instancias independientes de observacin de los medios. Para promover la diversidad de la informacin y el pluralismo es importante impulsar normas y leyes que limiten la concentracin de los medios de comunicacin e informacin. La necesidad de una revalorizacin de lo poltico por parte de los actores sociales, incluyendo a la prensa y los medios. La mejora de la informacin poltica puede requerir el desarrollo de medios de comunicacin pblicos.
minoritarios que intenten prevenir que los intereses de los ciudadanos se plasmen en polticas pblicas. Los mecanismos de democracia directa ofrecen un medio, formal o institucional, de controlar al Estado. Por otro lado, la posibilidad del uso de estos mecanismos sirve para prevenir que los representantes no se distancien de los ciudadanos y, por lo tanto, para reforzar el nexo entre representantes y representados. En efecto, en ciertas circunstancias, los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos pueden fortalecer la democracia representativa, sirviendo como una vlvula de escape institucional intermitente que contrarresta las acciones perversas o la ausencia de respuestas por parte de las instituciones representativas y de los polticos y obligan as a una mayor sincronizacin entre lites partidarias y ciudadanos21 (ver Recuadro 11).
Recuadro 11 Democracia directa y crisis de representacin En los ltimos 30 aos de historia democrtica en el continente [] los latinoamericanos hemos participado en votaciones directas en ms de un centenar de oportunidades []. La democracia directa puede ser un juego peligroso [y] producir ms problemas que soluciones; algunos problemas tan graves como la propia inestabilidad del rgimen. En efecto, muchos analistas sealan que los mecanismos de democracia directa en Amrica Latina pueden conducir al cesarismo y al debilitamiento de las instituciones republicanas. A mi entender esta no es la pregunta crucial que debemos responder (ya que el abuso de cualquier institucin del estado puede traer aparejada las mismas consecuencias corrosivas de las instituciones republicanas) []. Si bien la democracia directa produce incertidumbres, son un potente mecanismo de decisin pblica. Cuando son usados de forma prolija (es decir, legalmente y con procedimientos claros), gozan de una altsima legitimidad.
Fuente: David Altman, texto preparado para el proyecto.
Ms participacin para una mejor representacin

Los ciudadanos no slo participan en elecciones para representantes. Los otros medios de participacin tienen un impacto sobre el rol de los partidos polticos como los agentes de representacin. En general, la cuestin central concierne si estas otras formas de participacin fortalecen o debilitan el rol que los partidos y los rganos representativos deben tener en un sistema democrtico. Los mecanismos de democracia directa son una de las formas de participacin ciudadana. Se trata de mecanismos que permiten que los ciudadanos se pronuncien directamente sobre polticas pblicas, esto es, sin delegar el poder de decisin en representantes. Esta caracterstica se halla en la base de la distincin clsica entre democracia directa y democracia representativa y tambin de la frecuente contraposicin de estos dos modelos de democracia como si fuesen dos modelos polticos irreconciliables. Pero la cuestin es ms compleja. Los mecanismos de democracia directa, al quitarle poder legislativo a los representantes, pueden debilitar el rol de los polticos y, por ende, el de los partidos. Pero estos mecanismos pueden tener un rol positivo. Por un lado, la participacin directa de los ciudadanos en la toma de decisiones pblicas puede servir como un contrapeso contra intereses
Otras formas de participacin que han tomado una creciente importancia en muchos pases de Amrica Latina son las actividades de las organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales. Ejemplos de estas organizaciones son aquellas que estn estructuradas a partir de identidades especficas
21 Altman, D., Power to the People? A Global View on Direct Democracy (Santiago de Chile: Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2009), pp. 1-135.
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como el gnero o el multiculturalismo o causas sociales como el medio ambiente o la defensa del consumidor. La participacin de la sociedad civil, como la democracia directa, ha sido materia de debate. As, muchos ven una tensin necesaria entre los partidos polticos, que para ganar elecciones se ven forzados a apelar a una gran diversidad de ciudadanos y a construir coaliciones amplias, y grupos de la sociedad civil, que ponen nfasis en una cuestin o problema pero no adoptan una visin general de los problemas que enfrenta una sociedad. Y muchos tambin resaltan el estatus muy diferente que tienen los representantes, un rol que tienen por haber ganado una eleccin popular, y los lderes de la sociedad civil, que carecen de esta legitimidad tan central a la democracia. Los partidos y las organizaciones de la sociedad civil tienen, sin embargo, muchos elementos de complementariedad. Los grupos de la sociedad civil frecuentemente articulan ideas nuevas y, por medio de sus actividades, las traen a la atencin del pblico en general. Cumplen, adems, un papel destacado en promover la transparencia gubernamental y en la evaluacin de los resultados de la gestin gubernamental, as como en la coproduccin de bienes y servicios pblicos. Y, especialmente, cuando las estructuras partidarias se osifican o son controladas por algn caudillo, las actividades de la sociedad civil, como los mecanismos de democracia directa, pueden generar un incentivo para que los partidos y sus lderes no se distancien de la ciudadana y as jugar un rol importante en la nunca acabada construccin del lazo entre representantes y representados. De esta manera, participacin y representacin no aparecen como un par mutuamente excluyente,
sino complementario: ms participacin para una mejor representacin. El proceso de construccin de la agenda poltica latinoamericana debe seguir siendo, por lo tanto, un espacio privilegiado para la promocin de una ciudadana activa, incluyente y participativa. En las distintas esferas, las polticas pblicas deben ser, por ello, concertadas con representantes destacados de la sociedad civil y redes de organizaciones de mujeres, organizaciones de base tnica y expresiones de inters por temas ambientales y de manejo de recursos naturales, entre otras. En cualquier caso, sin partidos no hay democracia. Por lo tanto, la tan difundida falta de confianza en los partidos polticos apunta a un problema preocupante. En el centro de este problema est, como vimos, la falta de oferta de opciones sustantivas al electorado por parte de los partidos. As, en muchos casos, se vota a una caja negra y el voto no es el mecanismo para establecer un contrato electoral. Se introduce de ese modo, al momento de la opcin, una separacin entre ciudadano y representante, y se debilita notoriamente la representacin. Lo grave de esto, como ya se anot, es que el poder de todo gobernante electo democrticamente proviene de la legitimidad que le otorga la sociedad, y que buena parte de esa legitimidad se obtiene va un alto grado de representacin. Por lo tanto, la debilidad en el nexo de representacin que liga, por medio del acto electoral, a los votantes a sus representantes, se traduce en una debilidad del poder democrtico. Esa debilidad aleja la capacidad de cumplir con la promesa electoral y realimenta la desconfianza en la poltica. Debemos priorizar en nuestro debate cmo se quiebra esta espiral, que de hecho verificamos en numerosos pases de nuestra regin.
CAPTULO TRES
Una gua para el debate sobre los dficit republicanos
Temas y preguntas
Uno de los problemas centrales de la organizacin republicana en Amrica Latina es el avance del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y el Judicial. Prcticamente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos han asumido funciones tpicamente parlamentarias mediante mecanismos de delegacin. En algunos pases, la frmula adopt la denominacin de facultades extraordinarias, concentrando muchas de las capacidades esenciales del Estado en apenas uno de los tres poderes, el Ejecutivo. Acompaando estos traslados de competencia, los controles entre poderes se limitan a una expresin formal.
99 Cmo crear un sistema de garantas que evite o haga excepcional el traslado de funciones? 99 Requiere la proteccin de las funciones parlamentarias una reforma constitucional? 99 Hasta dnde la opinin pblica es consciente de las consecuencias de la concentracin de poder en el Ejecutivo, y del debilitamiento de la forma republicana, sobre el control del manejo de los actos de gobierno?
La desviacin de la forma republicana producida por la exacerbacin del presidencialismo lo va convirtiendo, en algunos casos, en un rgimen cesarista que desgasta el proceso democrtico y debilita el incentivo de formar partidos fuertes y programticos.
99 Resolveran el tema del cesarismo las formas de organizacin semi-presidencial o semiparlamentaria? 99 Suele afirmarse que nuestros parlamentos no estn preparados para dar ese salto. No ser cierta la proposicin inversa en el sentido que los regmenes parlamentarios o semipresidenciales terminan perfeccionando la calidad de los congresos? 99 Pueden reforzarse los partidos polticos sin el fortalecimiento de los parlamentos?
El control presupuestario como eje de la funcin de control del parlamento. El ejemplo ms paradigmtico y frecuente de esta carencia en el funcionamiento parlamentario es la virtual inaplicabilidad de la regla que establece que el Poder Ejecutivo requiere una autorizacin legal
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previa otorgada por el Poder Legislativo para incrementar el nivel de gasto, o para reasignar partidas que supongan desde un cambio en la clasificacin econmica hasta una modificacin en la funcin. En muchos casos, esas modificaciones se realizan por medio de un decreto del Ejecutivo que, en algunos pases, se encuentran sujetos a una revisin del Parlamento para su posterior convalidacin. Sin embargo, muchas veces, esa facultad tampoco es usada.
99 Qu acciones son necesarias para fortalecer el rol de control presupuestario, anterior y posterior a su ejecucin, de los parlamentos? 99 Alcanza una solucin legal o es necesario, complementariamente, alguna forma de acuerdos polticos?
La corrupcin como una amenaza directa para la repblica. La corrupcin, al capturar lo pblico para fines privados, es una amenaza directa a la repblica. La corrupcin desva los actos de los miembros de los tres poderes, debilita en consecuencia la funcin del rgano en el que actan y as debilita directamente la capacidad de controles horizontales en el Estado. Los ndices que son habitualmente usados para medir el nivel de corrupcin estn basados en percepciones y, en rigor, nos dicen poco acerca del fenmeno, su evolucin o las formas para actuar.
99 Qu lneas de ataque pueden ser ms efectivas para reducir los niveles de corrupcin? 99 Cmo se hace creble una poltica anticorrupcin por parte de la opinin pblica? 99 Qu debe hacerse para que los organismos anticorrupcin, que existen en muchos Estados, sean autnomos, puedan informar libremente y sean confiables para la sociedad?
Pasar de una transparencia pasiva a una transparencia activa para fortalecer el control ciudadano del Estado. Para que la rendicin de cuentas vertical sea efectiva, es indispensable facilitar el acceso a la informacin y la transparencia de los actos y polticas pblicas, tanto en su etapa de formulacin como de ejecucin. La transparencia en su concepcin convencional depende de que otros utilicen las oportunidades de anlisis y luego acten basndose en lo que ven. Tales conexiones con frecuencia fracasan. Por otro lado, los controles verticales pueden ser instrumentos importantes para disminuir los problemas de representacin. En la medida en que el ciudadano perciba que puede intervenir en la rendicin de cuentas que se exige a sus representantes, se reconstruye el puente de representatividad.
99 Qu medidas pueden llevar a mecanismos de acceso a la informacin que trabajen de manera activa? 99 Cmo vincular el control vertical a una mejora en la percepcin de la representacin de los electores? 99 Qu tipos de instrumentos de comunicacin requiere el Estado para rendir cuentas directamente al ciudadano?
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La organizacin republicana de la democracia

Entendemos repblica como una organizacin del Estado basada en la divisin, independencia y control mutuos de los poderes, y la vigencia del Estado de Derecho (ver Recuadros 12 y 13), independientemente del carcter o denominacin que adopte el Estado nacional. As, una monarqua constitucional de hecho contiene una organizacin republicana, como es el caso de las monarquas actuales de Europa occidental o el Japn. Creemos necesario que se promueva un debate en torno a la adecuacin de los roles de los poderes del Estado en la pos-transicin, para incrementar la eficacia de la democracia. Qu esquemas de control, rendicin de cuentas y de acceso a la informacin pblica requieren las democracias latinoamericanas en este nuevo contexto? Por ejemplo, cul es la relevancia de la delegacin de facultades legislativas de diseo y control del presupuesto pblico para la vida de los ciudadanos? Cul es la importancia del debate entre parlamentarismo y presidencialismo en el escenario actual para la calidad y la legitimidad de las polticas pblicas? Y, cmo se aplican estos principios al poder regional (estadual, provincial o departamental, segn el caso) y local, y a la divisin
Recuadro 13
El Estado de Derecho
La democracia tambin implica la vigencia del estado de derecho. Esto supone la independencia de los poderes y un sistema legal que es democrtico en tres sentidos: protege las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica, protege los derechos civiles del conjunto de la poblacin y establece redes de responsabilidad y rendicin de cuentas por las cules los funcionarios pblicos, incluyendo los cargos ms altos del Estado, estn sujetos a controles apropiados sobre la legalidad de sus actos. Supone adems el sometimiento de la accin del Estado y sus poderes a las normas emanadas de poderes designados democrticamente.
Fuente: PNUD, La democracia en Amrica Latina (Nueva York: PNUD, 2004), p. 56.
Recuadro 12
La tradicin republicana
La tradicin republicana tuvo su origen en la Roma clsica, particularmente en la poca de Cicern. El concepto resurgi durante el renacimiento, apareci con fuerza en los escritos constitucionalistas de Maquiavelo y jug un rol central en el desarrollo de las repblicas del norte de Italia, las primeras de Europa. Esta tradicin produjo un lenguaje comn que domin la poltica en el mundo occidental moderno y tuvo un particular impacto en la repblica holandesa, en la guerra civil inglesa as como en el perodo precedente a las revoluciones francesa y estadounidense. La tradicin republicana se fue consolidando a lo largo del tiempo, en parte por el entusiasmo por los ideales y las lecciones de la repblica romana, donde el imperio de la ley y las instituciones republicanas tenan un papel tan importante en la sociedad. La idea de un imperio no de hombres sino de leyes, una constitucin mixta bajo la cual los diferentes poderes pblicos viven en balance y contrapeso junto con ciudadanos virtuosos dispuestos a servir con honestidad en los cargos pblicos.
Fuente: Philip Pettit, Republicanism: A Theory of Freedom and Government (Oxford: Oxford University Press, 1997), pp. 19-20.
de poderes entre la Nacin y estos otros rganos democrticos? A su vez, la forma republicana no slo implica un sistema de controles entre los poderes del Estado, es decir el control horizontal. La repblica debera contener tambin mecanismos de rendicin de cuentas vertical, en los que ciudadanos y grupos de inters movilizan dispositivos institucionales con el fin de monitorear y fiscalizar el accionar de las agencias estatales. Dentro de esta cuestin de los controles de la accin estatal, la corrupcin aparece como un tema particularmente sensible ante la opinin pblica, que trae adems consecuencias importantes en la eficiencia del Estado y en sus opciones de polticas pblicas. Para que la rendicin de cuentas vertical sea efectiva es indispensable facilitar el acceso a la informacin, o la transparencia, de los actos y polticas estatales en sus etapas de formulacin y ejecucin. Las elecciones libres y limpias son indispensables a la democracia. Pero no son suficientes, pues no aseguran que el ejercicio del poder responda a la voluntad mayoritaria. Para que ello ocurra es necesario un balance de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, mecanismos efectivos de fiscalizacin de ambos, que el poder del parlamento no sea recortado en sus facultades, y que las autoridades electas respondan a la voluntad de los ciudadanos y no a la de actores no electos del Estado o de intereses privados. Las elecciones libres y limpias e instituciones republicanas son un mnimo necesario a toda organizacin democrtica. Lo cierto es que el tema republicano ha sido relegado del debate pblico e, incluso, del anlisis terico.
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Democracia y repblica constituyen un par mutuamente necesario. La primera garantiza el origen y finalidad del poder estatal. La segunda, su organizacin. Pero el afn de la construccin democrtica en el perodo de transicin ha relegado la cuestin de la Repblica. En esta nueva etapa debemos incluir en la agenda poltica la necesidad de fortalecer las instituciones republicanas y promover el debate acerca de las reformas polticas que puedan lograrlo. Tal como se seala al inicio de esta Agenda, la democracia intenta corregir las asimetras de poder. Tambin el Estado necesita de un tipo de organizacin que logre corregir los eventuales desbalances de poder que puedan aparecer en su interior. Este tema, el del control al uso del poder, est en el centro de los Estados modernos (ver Recuadro 14). En ese sentido, la repblica es una forma de organizacin del Estado, as como la democracia es una forma de organizacin de la sociedad.
La repblica es una forma de organizacin del Estado, as como la democracia es una forma de organizacin de la sociedad.
Sin mecanismos de control en su interior es probable que el Estado, en lugar de corregir, genere nuevas asimetras de poder. Esta cuestin es particularmente importante cuando se plantea la necesidad de reconstruccin del Estado. La democracia sin repblica corre el riesgo de implantar, en nombre de la igualdad de oportunidades y de una mejor distribucin del poder, un Estado sin controles que genere enormes distorsiones en el funcionamiento social sometiendo al individuo a sus abusos y negando sus garantas de libertad. Si, como dijimos, la democracia es una forma de organizacin
Recuadro 14 Limitar y distribuir el poder Como afirma Bobbio, existe una historia de las difciles y controvertidas relaciones entre las dos exigencias fundamentales de las que nacieron los Estados contemporneos en los pases econmica y socialmente ms desarrollados, la demanda por un lado de limitar el poder, y por el otro de distribuirlo.
Fuente: Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia (Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 2008), pp. 7-8.
del poder en la sociedad, que requiere necesariamente un Estado con poder, el riesgo permanente es que el Estado esquive los controles y, en lugar de distribuir, monopolice el poder. As el riesgo para la democracia deja de ser el asalto al poder del Estado y pasa a ser la invasin del Estado a la sociedad. Este riesgo es, por lo general, menos discutido que el primero. Por el contrario, la organizacin republicana sin democracia constituye por lo general un campo frtil para la concentracin del poder en una clase dominante que excluye a la mayora de la sociedad de toda capacidad de decisin. Se guardan las formas republicanas, pero no existe una organizacin de la sociedad, la democracia, que garantice que el Estado republicano acte para ampliar la ciudadana. Cuando el Estado es cooptado por los poderes fcticos, cuando la legitimidad de origen se contradice con la accin del Gobierno, la repblica disfraza una nueva forma de dominacin bajo las apariencias de la legitimidad democrtica. Sin recurrir al clsico golpe militar, las minoras se apoderan del Estado cuyo gobierno fue electo por las mayoras. En nombre de los necesarios lmites al poder del Ejecutivo, se limita el poder distribuidor del Estado garantizando el gobierno de unos pocos. Por lo tanto, fortalecer las instituciones republicanas y garantizar el ejercicio democrtico del poder implica, como cuestin necesaria, un sistema de pesos y contrapesos entre autoridades electas. Pero el problema es ms complejo. Las instituciones republicanas son afectadas tambin por los poderes fcticos y los ciudadanos. Y estos otros actores generan nuevos peligros y posibilidades para la organizacin republicana del Estado.
El balance entre los poderes formales del Estado

La crucial relacin entre el Ejecutivo y el Congreso muestra algunos aspectos positivos, especialmente cuando se la considera desde una perspectiva histrica. En efecto, varios observadores notan que los congresos en Amrica Latina han ganado relevancia en comparacin con perodos anteriores (ver Recuadro 15). Sin embargo, las facultades de la rama ejecutiva con relacin a la rama legislativa en Amrica Latina son considerables. En su gran mayora, las constituciones latinoamericanas estn, como sabemos, inspiradas en la constitucin de los Estados Unidos. De all proviene la forma presidencialista que caracteriza la organizacin poltica en la regin. Pero
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Recuadro 15 El poder legislativo en perspectiva histrica El Poder Legislativo de los pases latinoamericanos ha mostrado una inslita fortaleza a lo largo de los ltimos treinta aos, comparando su andadura con pocas anteriores marcadas por la inestabilidad y su irrelevancia. Esto es as por cuanto que su papel en la vida poltica ha ido ganando espacios relevantes. De hecho, se trata de una instancia que ha sabido salir airosa de las distintas crisis polticas que en mayor o menor medida han afectado a los distintos pases. Salvo en Per, en el breve periodo comprendido entre 1992 y 1993, en todos los dems pases no ha dejado de extender su actuacin a lo largo de los periodos para los que fue elegido sin sobresaltos y sin disoluciones anticipadas anticonstitucionales, a diferencia de las frecuentes crisis que afectaron en diferentes ocasiones al Poder Ejecutivo que se convierte en sujeto de la inestabilidad poltica de la regin.
Fuente: Manuel Alcntara, texto preparado para el proyecto.
cuando comparamos la mayora de los regmenes presidencialistas latinoamericanos con el sistema estadounidense, observamos la debilidad de muchas potestades y facultades, como la capacidad de control del Congreso en los pases de la regin. En los Estados Unidos la nominacin de los principales cargos del Poder Ejecutivo deben ser convalidados por el Senado. El control sobre el presupuesto, su financiamiento (impuestos, deuda o emisin monetaria) y su gasto constituye una parte sustantiva de las funciones del Congreso. Incluso, las llamadas operaciones encubiertas deben tener el acuerdo del subcomit de inteligencia del Senado. En contraste, encontramos que en Amrica Latina estas prcticas son poco habituales y, en particular, que el debate y el control de ejecucin de los presupuestos nacionales es casi inexistente en varios pases (ver Recuadro 16). Los controles entre poderes se limitan, en el mejor de los casos, a una expresin formal. Otro ejemplo comn de dficit republicano en Amrica Latina es el uso de facultades legislativas extraordinarias asumidas por los presidentes. Prcticamente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos han asumido funciones tpicamente parlamentarias mediante mecanismos de delegacin. Y entre 1990 y 2007, cada da, dos presidentes latinoamericanos hicieron uso de facultades legislativas extraordinarias22 (ver Cuadro 4).
22 Promedio a partir de datos del Cuadro 4.
Entre los poderes que han sido delegados a varios presidentes est la facultad de crear o modificar impuestos, funcin que est en el origen mismo de los parlamentos en la Edad Media. La Carta Magna de 1215 en Inglaterra limitaba la arbitrariedad del monarca, imposibilitndolo de decidir sobre impuestos sin consentimiento del Consejo del Reino, el precedente del parlamento britnico. La organizacin de las finanzas pblicas y del proceso presupuestario est en el corazn de la poltica y las relaciones de poder. El control republicano de quin paga y quin recibe es central para garantizar una democracia de ciudadana y, en principio, deberan ser una facultad indelegable de los congresos de Amrica Latina. En suma, cuando los presidentes avanzan sobre los otros poderes debilitan la capacidad del Congreso para producir iniciativas y, por lo tanto, limitan el papel de estos representantes electos del pueblo. Y esta desviacin de la forma republicana producida por la exacerbacin del presidencialismo lo va convirtiendo de hecho en un rgimen cesarista, que desgasta el proceso democrtico y debilita el incentivo de formar partidos fuertes y programticos. Concentracin de facultades, baja capacidad de control entre los poderes y casi nula rendicin de cuentas a los ciudadanos, configuran un panorama preocupante. Si la democracia no cumple con sus formas, la repblica est trunca.
Si la democracia no cumple con sus formas, la repblica est trunca.
Recuadro 16 Quin controla el presupuesto? El ejemplo ms paradigmtico y frecuente de esta falencia en el accionar de los parlamentos de los pases de la regin es la virtual inaplicabilidad de la regla formal que establece que el Poder Ejecutivo requiere una autorizacin legal previa otorgada por el Poder Legislativo para incrementar el nivel de gasto, para reasignar partidas que supongan desde un cambio en la clasificacin econmica, hasta una modificacin en la funcin. En la prctica, esas modificaciones se realizan por medio de un decreto del Ejecutivo que, en algunos pases, se encuentran sujetos a una revisin del Parlamento para su posterior convalidacin. Pero, nuevamente, esa facultad, muchas veces, tampoco es usada.
Fuente: Jess Rodrguez, texto preparado para el proyecto.
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Cuadro 4 Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes. Uso de poderes de decreto. Amrica Latina, c.1980-2007
No. de decretos Pas Argentina Presidente (aos) Alfonsn (1983-89) Menem I (1989-95) Menem II De la Ra (1999-2001) Duhalde (2002-03) N. Kirchner (2003-07) C. Kirchner (2007-noviembre de 2008) 1985-2007 Sarney (1985-90) Collor (1990-92) Franco (1992-94) Cardoso I (1995-98) Cardoso II (1999-2002) Lula I (2003-06) Lula II (2007-noviembre 2008) 1990-2007 Gaviria (1990-04) Samper (1994-98) Pastrana (1998-2002) Uribe I (2002-06) Uribe II (2006-noviembre 2008) 1990-2007 Hurtado (1981-84) Febres Cordero (1984-88) Borja (1988-92) Dur-Balln (1992-96) Bucaram (1996-97) Alarcn (1997-98) Mahuad (1998-2000) Noboa (2000-03) 2003-07 1983-2007 1986-2007 1982-2007 1980-2007 1987-95 1995-2007 1983-2007 1992-2007 Belaunde (1980-85) Garca I (1985-90) Fujimori I (1990-95) Fujimori II (1995-2000) Paniagua (2000-01) Toledo (2001-06) Garca II (2006-noviembre 2008) 1980-2007 1985-2007 Herrera Campins (1979-84) Lusinchi (1984-89) Prez (1989-93) Velzquez (1993-94) Caldera (1994-99) Chavez I (1999-2000) Chavez II (2000-06) Chavez III (2007-noviembre 2008) Decretos constitucionales 11 151 (1995-99) 73 151 231 1 327 89 142 160 205 240 103 0 88 32 17 17 6 .. 12 21 13 18 3 16 13 1 .. .. .. .. 667 1338 1036 507 120 204 116 .. 0 27 58 7 0 13 0 0 0 Decretos delegados 98 83 41 58 1 .. 0 2 0 0 0 0 0 0 53 46 25 25 6 .. .. .. 348 262 330 119 12 42 128 0 71 0 13 8 53 50 65 Total 11 151 43 156 192 289 2 .. 327 91 142 160 205 240 103 0 141 78 42 42 12 .. 21 21 13 18 3 16 13 1 .. .. .. .. .. .. 1015 1600 1636 626 132 246 244 .. 0 27 129 7 13 21 53 50 65
Bolivia Brasil
Chile Colombia
Costa Rica Ecuador
El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
Nota: : la informacin no es relevante; ..: la informacin no est disponible. (*) para Brasil, los datos sobre decretos constitucionales desde 1988 en adelante incluye slo el nmero de medidas provisionales, con fuerza de ley, originales y no sus reediciones. Fuente: Munck, G. (documento elaborado para el proyecto, 2009).
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Esta situacin apunta a la urgencia de desarrollar salvaguardias para que ese poder no sea total y est dividido y bajo control permanente. Adems, ha llevado a planteos sobre la conveniencia de ir hacia las formas semi-presidencialistas, tomando como ejemplo las constituciones francesa y portuguesa, o directamente avanzando hacia formas de organizacin de democracia parlamentaria, opciones que merecen una seria consideracin. Como es bien sabido, el parlamentarismo o el rgimen semi-presidencial posee mecanismos que operan como fusibles para la resolucin de las crisis polticas graves. Pero tambin tiende a incrementar la capacidad de control sobre los actos de gobierno (ver Recuadro 17).
ingresar al debate pblico. En esta cuestin puede estar en juego un salto considerable en la calidad institucional de la repblica.
Los mecanismos de control y rendicin de cuentas

La forma republicana no slo implica un sistema de controles entre los grandes poderes del Estado, es decir, el control horizontal entre los poderes formales del Estado. La repblica involucra tambin las agencias especializadas de control, como las contraloras, fiscalas y ministerios pblicos. Tambin mecanismos de rendicin horizontal que son activados por los ciudadanos, como es el caso de denuncias presentadas a los ministerios pblicos o defensores del pueblo (ombudsman), y los mecanismos de rendicin de cuentas vertical, de tipo societal, en los que ciudadanos y grupos de inters movilizan mecanismos institucionales con el fin de monitorear y fiscalizar el accionar de las agencias estatales (ver Recuadro 18).
Recuadro 17 Sistemas presidenciales y decretismo Sartori nota, al comparar los regmenes parlamentarios y presidencialistas, que aunque los gobiernos parlamentarios tambin pueden recurrir a los decretos, existe una diferencia importante en el uso de decretos en estos dos tipos de sistemas. En el contexto de sistemas parlamentarios, se exige que su gobierno por decreto sea excepcional, que se justifique debido a su urgencia, y adems se le somete a rigurosas condiciones. En cambio, el decretismo, el gobierno por decreto por encima de los lderes del Congreso, es endmico y a menudo epidmico en Amrica Latina.
Fuente: Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1994), p. 179.
Recuadro 18 Tres tipos de rendicin de cuentas Guillermo ODonnell ha distinguido varios tipos de accountability: Uno de ellos es el vertical, que en un rgimen democrtico es ejercido por la ciudadana por medio de elecciones que determinan quines van a ocupar temporariamente las posiciones de gobierno. En cuanto al segundo, explica: La accountability horizontal, que defin como la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta sanciones legales o impeachment, en relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilcitos. El tercer tipo es el societal, que se pone en movimiento cuando algunos sectores sociales demandan que se anulen o castiguen decisiones estatales que consideran ilegales o severamente gravosas para sus intereses.
Fuente: Guillermo ODonnell, Hacia un Estado de y para la Democracia, pp. 25-62, en PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), Democracia/Estado/Ciudadana. Hacia un Estado de y para la Democracia en Amrica Latina (Nueva York: PNUD, 2008), p. 38.
Un argumento habitual cuando se evoca este tema es la dificultad de otorgar un papel ms activo al parlamento, cuando en muchas ocasiones existen dficit importantes en su funcionamiento actual. Se suele decir que este cambio implicara buscar la solucin en uno de los eslabones ms dbiles del sistema. Sin embargo, la necesidad de comparecer ante el Congreso de las principales autoridades del Gobierno, los obliga a demostrar de manera peridica que estn en conocimiento detallado de las polticas que ejecutan, a defenderlas y a proponer rpidamente alternativas a situaciones nuevas que se evocan en el debate. Por lo tanto, es probable que la mayor exigencia mejore la seleccin y aptitudes de quienes ocupan las representaciones en el Estado, esto es, que un sistema parlamentario incentive una mejor calidad, tanto de los gobiernos como de los congresos. En todo caso, el tema, lejos de ser slo una cuestin acadmica o de anlisis constitucional, debera
Dentro de esta cuestin de los controles de la accin estatal, la corrupcin aparece como un tema particularmente sensible ante la opinin pblica con importantes derivaciones sobre el funcionamiento
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Cuadro 5
Porcentaje de encuestados en Latinoamrica que denuncian haber sido instados a pagar sobornos por parte de actores de diferentes sectores
Sobornos exigidos por policas Sobornos exigidos por empleados pblicos 14,5 1,7 2,6 6,1 15,1 2,5 4,6 6,4 10,8 3,9 2,3 13,7 4,1 3,7 13,1 10,7 6,3 1,9 Sobornos en el servicio de salud 10,2 3 3,7 4,5 8,7 6,7 7,6 13,6 57,7 3,7 35,7 13,7 10,2 3,9 3,9 3,9 5,1 1,4 Sobornos en instituciones educativas 10,2 3,5 1,8 4,4 13,2 3,5 7,4 s/d 59,6 3,9 30,1 12,7 9,3 4,1 3,1 8,2 3,6 1,6
Sobornos municipales 24,1 5,6 4,4 5,9 14,8 6 6,4 13,4 61,9 10,4 16 24 12,5 16,2 13 14,9 19,5 1,8
Sobornos judiciales 19 5,3 3,3 3 22,9 2,8 6,3 10,1 50,2 7,8 16,8 25 22,7 14,3 17 11,6 12,5 0
Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay
20,5 2,3 4,5 8,7 11,6 6,6 11 11,8 10,2 11 7 22,8 7,3 6,6 11,6 18,8 10,7 2,3
Los datos provienen de la Tabla 7, Seligson y Zphyr, Informe Global sobre Corrupcin, (2008), p. 314.
del Estado. El porcentaje de latinoamericanos que denuncia haber sido instados a pagar sobornos por parte de actores de diferentes sectores oscila entre niveles bajos y niveles que pueden ser considerados moderadamente altos (ver Cuadro 5). En cualquier caso, la medicin de niveles de corrupcin sigue siendo una materia algo cuestionada (en especial los indicadores basados en percepciones de los individuos, ver Recuadro 19), existe un consenso acerca de que ms all de la forma en que se mida, la corrupcin es endmica en Amrica Latina, aunque menor que en frica, el sudeste asitico o el sudeste de Europa.23 No obstante, es importante recalcar las consecuencias de la corrupcin y, en particular, sus efectos sobre la repblica. La corrupcin no resuelta es consecuencia de un sistema de controles ineficaces y la ineficacia del sistema de controles est atada a una cierta ineficacia republicana. Despus de todo, una decisin del poder ejecutivo al ser controlada por el parlamento, un gasto del poder ejecutivo al ser autorizado primero y
23 Brinks, D. M., From legal poverty to legal agency: Establishing the rule of law in Latin America (documento preparado para el proyecto, 2009).
Recuadro 19 Indicadores de corrupcin En muchos sentidos, [los indicadores de corrupcin y transparencia basados en las percepciones de individuos] nos indican menos de lo que los nmeros aparentemente duros, con sus cifras decimales, pueden sugerir.
Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado para el proyecto.
controlado despus por el parlamento, evita que haya manejos inadecuados fuera de la ley del gasto pblico, lo cual est ntimamente vinculado a la cuestin de la corrupcin. Por otra parte, ms all de la corrupcin, hay mltiples formas de captura del Estado por parte de grupos poderosos que, sin adecuados controles y rendicin de cuentas, destruyen tambin la esencia del sistema republicano (ver Recuadro 20). Es necesario promover un debate, no ya sobre los males de la corrupcion, sino sobre los caminos no explorados hasta ahora para atacarla. Ha habido diversas experiencias, se han creado agencias de control, hay informes reiterados sobre los niveles de corrupcin en los pases. Pero la eficacia de las polticas implementadas ha sido por lo general escasa.
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Recuadro 20 Ms all de la corrupcin
El Estado siempre tuvo que defenderse de la corrupcin la forma ms antigua de violencia contra los derechos republicanos; sin embargo, en los tiempos modernos hay otras y ms sofisticadas formas de captura de la cosa pblica, muchas de ellas legales: impuestos y subsidios abusivos, remuneraciones desproporcionadas en relacin con los servicios prestados al Estado, socorro a bancos y a otras empresas para evitar su quiebra sin que los accionistas pierdan en consecuencia su propiedad, etctera.
Para que el Estado, adems de capaz sea republicano, es preciso que tenga instrumentos internos para defenderse de los intentos de captura de individuos y organizaciones poderosas.
Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, texto preparado para el proyecto.
Recuadro 21 Algunas experiencias de auditoras sociales En Chile, durante ms de diez aos, al igual que el estado brasileo de Paran, se ha evaluado escuelas estudiando tanto los datos concretos respecto del desempeo como las evaluaciones de los ciudadanos. El Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL) lleva a cabo evaluaciones mediante tarjetas de calificacin en diversos pases. El proyecto Cartas Compromiso de Argentina utiliza tarjetas de calificacin de los ciudadanos para diversos servicios como parte de una estrategia general de generacin de responsabilidad.
Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado el proyecto.
En ese debate debe tenerse en cuenta, como se dijo, que la forma republicana no slo implica un sistema de controles entre los grandes poderes del Estado, que involucra tambin agencias especializadas de control y varios mecanismos de rendicin de cuentas vertical, de tipo societal. Es importante, por lo tanto, considerar los posibles aportes al fortalecimiento del control de la poltica que pueden ejercerse por estas vas. Con relacin al control ciudadano de la accin estatal, cabe anotar que, en un plano general, ha quedado demostrado que para que la rendicin de cuentas promovida por ciudadanos sea efectiva es indispensable facilitar el acceso a la informacin, o la transparencia, de los actos y polticas pblicas en su etapa de formulacin, implementacin y aplicacin. Esto ha permitido que grupos de la sociedad civil lleven a cabo auditoras sociales sobre cuestiones diversas, desde el patrimonio de sus gobernantes hasta la provisin de servicios pblicos y el desempeo de las escuelas (ver Recuadro 21). Segn vimos en la seccin sobre participacin, los presupuestos participativos son tambin un mecanismo que tiene efectos sobre control ciudadano de la accin estatal. Otra sugerencia concierne la importancia de pasar a una estrategia activa, por medio de la cual los gobiernos tomen la iniciativa de generar y publicitar informacin sobre sus actividades y su desempeo, invitando, adems, a los ciudadanos a participar en el proceso de evaluacin y la elaboracin posterior de planes de accin. Lo que distingue a las polticas de transparencia activa es que crean un incentivo
para que los funcionarios del Estado acten contra la corrupcin al reconocerse y recompensarse sus acciones positivas (ver Recuadro 22). Este tipo de propuestas no deben ser vistas fuera del contexto amplio de la accin poltica y su relacin con la sociedad. En ese sentido, es importante poner nfasis sobre dos temas claves. En primer trmino, la participacin ciudadana contiene sus propios peligros (ver Recuadro 23). Por otra parte, como han mostrado varios estudios, la raz de la corrupcin est, en buena medida, en la desigualdad econmica y la desconfianza interpersonal. En efecto, desigualdad y corrupcin constituyen un crculo vicioso.24 Por lo tanto, las reformas de mera ndole institucional, aunque tentadoras por ser relativamente fciles de concebir y poner en marcha, son insuficientes.25 En suma, los ciudadanos no slo se expresan intermitentemente en el periodo electoral, delegando su poder sin guardar ninguna capacidad de correccin y control de los actores de sus representantes y de influencia sobre las decisiones pblicas. La participacin ciudadana, ms all de las elecciones para representantes es un agregado importante que les da ms control a los ciudadanos sobre el Estado.
24 Glaeser, E.L., Scheinkman, J. & Shleifer, A., The Injustice of Inequality, Journal of Monetary Economics Vol. 50, N1 (2003): 199222; You, Jong-Sung & Khagram S., A Comparative Study of Inequality and Corruption, American Sociological Review Vol. 70, N1 (2005): 13657; Uslaner, E.M., Corruption, Inequality, and the Rule of Law (Nueva York: Cambridge University Press, 2008). 25 Uslaner, E. M., Corruption, Inequality, and the Rule of Law (Nueva York: Cambridge University Press), pp. 21-25.
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Recuadro 22 Indicadores y puntos de referencia para una transparencia activa Desde el principio, haga que tanto los gerentes de los organismos como los empleados pblicos participen en el proceso de diseo de los indicadores y los puntos de referencia. Comience con las adquisiciones: esas funciones son un punto principal para la corrupcin en muchas sociedades y ofrecen grandes oportunidades de enviar importantes mensajes acerca de la transparencia activa. Tambin pueden generar, relativamente rpido, eficiencias y beneficios presupuestarios que pueden medirse. En primer lugar haga hincapi en unos pocos servicios y bienes bsicos, cuya naturaleza y cuyos precios se conozcan y entiendan ampliamente. Evite hacer hincapi en el desempeo de las tablas de calificacin entre mltiples organismos. En cambio, haga hincapi en que las comparaciones ms importantes son aquellas que se hacen con el mismo organismo a travs del tiempo. Recompense de manera amplia y pblica el desempeo bueno y mejorado; genere confianza entre los gerentes de los organismos y los empleados pblicos. Brinde garantas crebles a los gerentes de los organismos, los sindicatos de empleados, los licitantes de contratos y los ciudadanos participantes, de que se protegern las actividades de buena fe. Garantice oportunidades, que no incluyan confrontacin, para que los gerentes de los organismos rindan cuentas de los resultados atpicos en los indicadores. Controle el proceso cuidadosamente y construya puntos de referencia amplios, para evitar jugar con los indicadores. Haga hincapi en los valores positivos: integridad, responsabilidad, capacidad de respuesta: resista la tentacin de que los datos se conviertan en otro ndice de la corrupcin. A travs del tiempo, agregue otros tipos de evidencia: encuestas de empleados pblicos, operadores de pequeas empresas, grupos de ciudadanos. Anime a los empleados pblicos y a los gerentes de los organismos a proponer nuevos indicadores y puntos de referencia. Publique los resultados ampliamente, incluyendo puntos positivos y constructivos siempre que sea posible. Contine realizando el esfuerzo: mantenga y expanda la recoleccin de datos, generando comparaciones a ms largo plazo y puntos de referencia ms amplios.
Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado el proyecto.
Recuadro 23 La institucionalizacin del control social Un dilema an pendiente de resolucin es cunta institucionalizacin es requerida de manera que no se asfixie la autonoma social y, a la vez, no torne vulnerables la participacin ciudadana en general y el control social en particular. Otro dilema asociado al anterior es cunto de orgnico debe tener el control social, sobre todo habida cuenta de que la organizacin es un recurso escaso que, al ser privilegiado, puede contribuir a la elitizacin de la participacin ciudadana. La primera consideracin al respecto es que la institucionalizacin del control social no depende de la mayor (o menor) cantidad de rganos, leyes ni sistemas que se creen en torno a l. Esta dimensin es apenas parte del problema, aunque usualmente tendemos a confundirlo como el problema. La segunda consideracin que cabe realizar es que el asunto de la institucionalizacin del control social no siempre es pertinente, ya que existen manifestaciones del control social que no pueden ser reducidas al problema de su institucionalizacin a pesar de que pueden ser influidas por ella. En este ltimo sentido hay que comenzar por hacer la distincin entre control social promovido desde el Estado y el que se desarrolla en forma espontnea desde la sociedad.
Fuente: Nuria Cunill Grau, La rendicin de cuentas y el control social. Una aproximacin conceptual trabajo preparado para el I Seminario Internacional Rendicin de Cuentas y Control Ciudadano en Entidades Territoriales, Bogot, Colombia, 12-13 de abril 2007, pp. 12-13.
Como se dijo al inicio de esta seccin, las elecciones libres y limpias son indispensables para la democracia. Pero que una sociedad sea una democracia electoral no asegura que el gobierno refleje las preferencias de la mayora de los ciudadanos. Sin un sistema republicano, con su sistema de balances y controles del poder pblico, el ejercicio del poder y
las nuevas funciones que debe tener el Estado en esta etapa pueden volverse contra los espacios de libertad de los individuos y el ejercicio de sus derechos. Un Estado con poder pero con una repblica dbil puede ser una seria limitacin al desarrollo y ampliacin de la ciudadana.
CAPTULO CUATRO
Una gua para el debate sobre la construccin de un Estado para la democracia
Temas y preguntas
Los ejes de las transformaciones. La reconstruccin de la estatalidad, es decir, la capacidad y el poder para ejercer las facultades del Estado, es condicin necesaria para el funcionamiento de una democracia de ciudadana. Un Estado sin poder hace que la democracia pierda su capacidad de transformar los derechos en realidades.

El desafo actual para la transformacin del Estado no consiste, sin embargo, en el debate entre ms o menos Estado. El objetivo es el desarrollo de un sector pblico con capacidad de planificacin estratgica y con polticas efectivas de educacin, salud, seguridad, y de apoyo al crecimiento econmico sostenible y al empleo. Los ejes de la renovacin estatal son la profesionalizacin del servicio civil, la modernizacin de las organizaciones burocrticas y el fortalecimiento del poder poltico del Estado, para que los objetivos definidos mayoritariamente por las sociedades puedan alcanzarse.
99 Los problemas de Amrica Latina se deben a una presencia excesiva del Estado o a su retirada? 99 Cules son las polticas para profesionalizar y modernizar la burocracia pblica considerando los actores polticos y sociales involucrados, especialmente los sindicatos estatales? 99 Cul es el modelo de administracin pblica necesario ante las aspiraciones y las necesidades de cada pas latinoamericano? 99 Cmo fortalecer la legitimidad estatal y el poder para planificar, disear y aplicar las polticas pblicas? 99 Es la captura por poderes fcticos un riesgo para la capacidad del Estado de ejecutar la voluntad mayoritaria?
Estado y redistribucin. Un desafo central de nuestras democracias es mejorar la distribucin del ingreso en una regin que posee el nivel de concentracin ms alto del mundo. A su vez, la concentracin de riqueza suele derivar en concentracin de poder. Ese poder es, a menudo,
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competitivo con el poder pblico encargado de ejecutar la voluntad expresada en las elecciones. En ese sentido, la inequitativa distribucin del ingreso existente hace necesaria una redistribucin de poder y un aumento de la autonoma estatal respecto a los poderes fcticos. El Estado es un instrumento indispensable en esta tarea. Pero muchas veces carece de autonoma en relacin con los sectores econmicamente ms poderosos y, por ende, poder para hacerlo. El argumento reiterado de que el Estado no le sirve al ciudadano se explica, as, no slo porque el Estado es dbil o le falta capacidad (la razn tcnica), sino fundamentalmente por una razn poltica: porque el Estado no les pertenece a las mayoras, en parte porque la voluntad de la mayora no se organiza alrededor de opciones sustantivas, porque la voluntad de la mayora es ignorada en el ejercicio del poder y porque el Estado es capturado por los poderes fcticos. La dependencia de los poderes fcticos genera ruptura entre el Estado y el resto de la sociedad, lo aleja aun ms del ciudadano. Este punto interacta con el tema del Estado y de la representacin: si hay mejor representacin, el Estado tiene la capacidad de producir mayores cambios. La representacin fortalece la autonoma estatal. La organizacin republicana la controla. La insuficiente capacidad estatal para formular polticas pblicas y la falta de poder poltico para la aplicacin de polticas redistributivas representan algunos de los mayores obstculos para la expansin de la ciudadana social y la reduccin de brechas de bienestar. Un caso tpico se observa en la cuestin impositiva, la que nos interesa aqu, no tanto desde la ptica econmica, sino desde la perspectiva poltica.
99 Las preguntas, generalmente eludidas, son quin ejerce control sobre el Estado? Y, tambin, genera ste las polticas votadas mayoritariamente o, por el contrario, est capturado por sectores minoritarios y alejado de la voluntad general? Quin tiene el poder en el Estado no es un debate instalado en nuestras sociedades, a pesar de que de esa cuestin depende, nada menos, conocer para quin acta el Estado. 99 Cules son las polticas clave para lograr la recuperacin de la estatalidad? 99 Cun importante es en esta materia introducir profundas reformas en el sistema impositivo? 99 Cmo construir capacidad tcnica para hacer de la cuestin fiscal y tributaria una herramienta para la reduccin de brechas sociales? 99 Cmo generar poder poltico para lograrlo? 99 Cmo puede contribuir a este resultado la mejora en los mecanismos institucionalizados de dilogo econmico y social?
Poder, Estado y democracia en Amrica Latina
No existe rgimen democrtico sin Estado y no existe democracia plena que no se funde en un Estado que inscriba derechos, que los garantice con sus instituciones y que asegure su provisin mediante sus intervenciones. Si el objetivo central de la democracia es mejorar el bienestar de la ciudadana, articulando niveles crecientes de libertad e igualdad, el Estado es la llave maestra de accin colectiva para lograrlo. El debate sobre la construccin y reconstruccin estatal en el escenario de pos-transicin es, por lo tanto, impostergable. Es preciso, adems, hacerlo
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No existe rgimen democrtico sin Estado y no existe democracia plena que no se funde en un Estado que inscriba derechos, que los garantice con sus instituciones y que asegure su provisin mediante sus intervenciones. Si el objetivo central de la democracia es mejorar el bienestar de la ciudadana, articulando niveles crecientes de libertad e igualdad, el Estado es la llave maestra de accin colectiva para lograrlo.
integralmente, desde las visiones ms conceptuales en pugna, que determinan formas, papel y presencia estatal diferenciada, hasta los planos ms operativos y concretos que sustentan las capacidades de accin estatal. El Estado es, por supuesto, una organizacin compleja constituida por burocracias e instituciones que tiene como funcin asegurar la vigencia del estado democrtico de derecho,26 expedir las leyes que regulan la actuacin de los ciudadanos y de los funcionarios pblicos, y ser el instrumento mediante el cual se ejecutan las polticas pblicas del gobierno electo por la mayora. Para ejercer estas funciones esenciales, posee potestades que ninguna otra organizacin o individuo debe poseer en la misma sociedad. Si esta condicin no se cumple, su capacidad para ordenar el poder de los particulares ser escasa o nula. Y si la democracia carece del Estado para organizar el poder en el conjunto de la sociedad, enfrenta una imposibilidad sustantiva para cumplir su objetivo central. Pero la realidad dista de ser lo que predica esta definicin. Por qu, siendo la democracia una forma de organizacin social del poder que debera concretar la voluntad de la mayora, tiende en muchos casos a generar polticas y actos de gobierno que benefician a las minoras? Esto implica que en estos casos el Estado no posee soberana interior y que el poder delegado en el Gobierno se vuelve inaplicable. Qu sucede cuando, en una democracia, el Estado carece de poder? Hasta dnde cuenta con el poder necesario para ejecu tar el mandato electoral y ampliar la ciudadana? Cules son las consecuencias
26 Entendiendo por tal la plena vigencia de las normas emanadas de los representantes electos, las condiciones necesarias para que esa vigencia sea efectiva y el pleno respeto a las relaciones normadas entre los individuos, las otras organizaciones y el Estado.
inmediatas de la incapacidad del Estado para democratizar, por ejemplo, en trminos de la crisis de representacin? Cules son los efectos en trminos de sostenibilidad democrtica si la soberana popular es delegada en un Estado que no tiene poder? En suma, quines detentan el poder en la sociedad? Cmo puede el Estado recuperar el poder necesario para democratizar? Los temas asociados a una capacidad efectiva de accin estatal y el debate sobre poder y Estado estn, por ello, ntimamente relacionados. El Estado requiere mecanismos concretos, recursos y capacidad institucional para disear y poner en marcha polticas pblicas de desarrollo humano, redistribucin de la riqueza, combate a la pobreza y seguridad pblica. Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo poltico y social. Luego de la ola desestatizadora, hoy resulta difcil explicar que por exceso de Estado no se puedan cumplir los compromisos electorales. Por el contrario, la falta de Estado es la que explica por qu poseemos la tasa de homicidios ms alta del mundo, por qu el narco-crimen domina territorios e influye sobre las decisiones pblicas, por qu hay amplias zonas de nuestros territorios que estn fuera del alcance de la ley, por qu, en fin, vivimos en muchos casos una democracia pobre porque poseemos un Estado pobre, limitado y dependiente. En muchos de nuestros pases, poseemos Estados que simplemente son incapaces de ejercer sus funciones, y fallan adems en su capacidad para representar a las mayoras y escapan a los controles de la repblica.
Poseemos Estados que simplemente son incapaces de ejercer sus funciones, y fallan adems en su capacidad para representar a las mayoras y escapan a los controles de la repblica.
Estas cuestiones afectan la legitimidad y la eficacia de la democracia. Debilitan la nocin de que la democracia es el mejor sistema de organizacin poltica y que su funcionamiento asegura una progresiva expansin de la ciudadana. Si el poder no est en el Estado (para cumplir las funciones que la sociedad le ha delegado), tanto la legitimidad de origen (la so berana popular) como la legitimidad de finalidad (la ampliacin de la ciudadana) se ven fuertemente alteradas.
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Si el poder no est en el Estado (para cumplir las funciones que la sociedad le ha delegado), tanto la legitimidad de origen (la so berana popular) como la legitimidad de finalidad (la ampliacin de la ciudadana) se ven fuertemente alteradas.
En el estudio del PNUD (2004) sobre la democracia en Amrica Latina se pueden leer los resultados de ms de 240 entrevistas realizadas a dirigentes polticos y sociales de la regin entre los que se incluyen 40 presidentes, vicepresidentes o personas que ocuparon esos puestos (el cuadro incluido a continua cin resume los principales resultados de esa indagacin; ver Cuadro 6, as como el Grfico 5 presentado previamente). Cuando se consult sobre quin posea el poder en sus pases, las respuestas de los entrevistados coincidieron en mayor medida que en cualquier otro tema, al responder que el poder no estaba en los electos.
Cuadro 6 Quines ejercen poder en Amrica Latina?
Poderes fcticos Grupos econmicos/ empresarios/ sector financiero Medios de comunicacin Iglesias Sindicatos Sector indgena Poderes ilegales: mafias, narcotrfico, guerrilla, paramilitares Organizaciones de la sociedad civil Poderes formales Poder ejecutivo Poder legislativo Poder judicial Fuerzas de seguridad Fuerzas armadas Polica Instituciones y lderes polticos Partidos polticos Polticos/ operadores polticos/ lderes polticos Factores extraterritoriales Estados Unidos/ La embajada norteamericana 43 (22,9%) 56 (29,9%) 13 (6,9%) 40 (21,4%) 5 (2,7%) 68 (36,4%) 24 (12,8%) 16 (8,5%) Cantidad de menciones / % 150 (79,7%) 122 (65,2%) 82 (43,8%) 58 (31%) 6 (3,2%) 48 (26%) 24 (12,8%)
Que el poder no se encuentra de manera central en el Estado no es, por lo tanto, un misterio. Casi el 80% de los propios actores que deben representar el poder delegado por el pueblo coinciden en afirmarlo. Sin embargo, estamos lejos de discutir el tema con la importancia que amerita. Desigualdad del ingreso, asimetra del poder poltico, deficiencia estatal, tienen como secuelas las crisis de represen tacin, de gobernabilidad y la baja calidad de la demo cracia. Tales crisis derivan en el incumpli miento de las promesas electorales, la com probacin por parte de la opinin pblica de la incapacidad del gobierno de modificar la realidad, los fracasos en llevar adelante programas y reformas, la frustracin de las esperanzas de los electores, la sustitucin de alianzas originales por nuevas alianzas que imponen cambios en los programas votados. Desde el punto de vista de la democra cia electoral, la cuestin tambin es relevante porque la desigualdad del poder limita el rango de opciones con que cuenta el ciudadano en el proceso electoral. Hay temas que los poderes fcticos excluyen de la agenda pblica. Muchos de ellos son precisamente aquellos que tocan de manera directa al dficit de ciuda dana social. Son los debates prohibidos de Amrica Latina, los debates sobre los or genes de su pobreza y desigualdad. La debilidad de lo pblico restringe el mbito del debate, hace que determinados temas se marginen de la agenda, restringiendo el ran go efectivo de opciones. Es imperioso, en consecuencia, promover un debate sobre la cuestin del poder y el Estado en las democracias pobres y desiguales de Amrica Latina, para impedir que se instale la peligrosa espiral que se realimenta de la desigualdad de poder, la debilidad estatal y los incumplimientos de la democracia que se expresara de diversas maneras: Los graves dficit de ciudadana que afectan a Amrica Latina, sobre todo en las esferas civil y social. La concentracin de ingresos ms alta del mundo. El hecho de que esa concentracin de ingresos se traduce en una alta concentracin de poder econmico y social.
Son los debates prohibidos de Amrica Latina, los debates sobre los or genes de su pobreza y desigualdad.
Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, (2002).
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El desbalance de poder entre los miembros de una sociedad requiere de la capacidad regulatoria estatal. Lograr un razonable equilibrio no se producir espontneamente ni lo generar las fuerzas del mercado. Sin embargo, la concentracin de poder fuera del Estado afecta la capacidad de ste para regular el poder en la sociedad. El Estado llega en ocasiones a ser secuestrado por los poderes fcticos. Esto conduce a una peligrosa realimentacin: la debilidad de poder produce debilidad estatal y ella, a su vez, ampla los desequilibrios de poder en la sociedad. En esas condiciones, la capacidad de un sistema democrtico para resolver los dficit civiles y sociales es escasa y, por ende, la crisis de representacin se ampla y el apoyo popular disminuye por la prdida de legitimidad del gobierno. Nos internamos en un proceso que nos aleja cada vez ms de la idea de la democracia de ciudadana posible que expusimos al comienzo de este trabajo. Por estos motivos, nuestros estudios sobre la sostenibilidad democrtica deben asumir como una cuestin central el anlisis del poder, su concentra cin y la prdida de la capacidad estatal para democratizar. Una consecuencia de aplicar esta perspectiva ser mostrar los efectos limitados que suelen tener los programas de reforma estatal. Un ejemplo lo constituyen los esfuerzos, frecuentemente infructferos, de reformas institucionales que no tienen en cuenta la debilidad sustantiva del Estado para ejecutar polticas. O, de manera ms general, la idea que el fortalecimiento tcnico de las instituciones implica un Estado que funciona mejor. Un Estado sin poder no podr contar con burocracias eficaces ni con instituciones aptas. Este es el caso de las reformas en la administracin de justicia que intentan mejorar la eficacia de burocracias judiciales, pero que no cuentan con un Estado con poder para apli car las normas. Otra consecuencia es que este anlisis dar tambin una nueva perspectiva en trminos de comprenPor estos motivos, nuestros estudios sobre la sostenibilidad democrtica deben asumir como una cuestin central el anlisis del poder, su concentra cin y la prdida de la capacidad estatal para democratizar.
der la naturaleza de la crisis de representa cin. Como se ha indicado anteriormente, la desigualdad extrema de poder implica pr dida de capacidad estatal para expandir la ciudadana. Esa prdida est, en parte, en el origen de la crisis de representacin. No slo porque restringe el proceso democrtico de opcin ciudadana (control de la agenda), sino tam bin porque limita la efectiva tramitacin de las demandas sociales.
Otra consecuencia es que este anlisis dar tambin una nueva perspectiva en trminos de comprender la naturaleza de la crisis de representa cin.
Dimensin, funcin y capacidad estatal

Aunque la estatalidad avanz en Amrica Latina durante la fase de industrializacin dirigida por el Estado, fue variable en los distintos pases, que en numerosos casos continuaron mostrando grandes dficit de desarrollo estatal. Las reformas econmicas estructurales apostaron a un Estado con grados crecientes de desregulacin de la economa e incluso a un papel subsidiario en muchas dimensiones del desarrollo social. No pocas veces confundieron, adems, la reforma del Estado con el recorte del gasto pblico necesario para restablecer unas finanzas pblicas sanas. En efecto, las condicionalidades impuestas por los organismos financieros internacionales comenzaron al inicio de los aos ochenta siendo estrictamente econmicas, pero gradualmente se ampliaron a las cuestiones de naturaleza extra-econmica, que terminaron por limitar las funciones y por deteriorar las estructuras y los recursos tcnicos estatales. La idea dominante de que el achicamiento al Estado era una condicin necesaria para el desarrollo e indispensable para resolver el problema de la deuda, se instal como un punto casi indiscutible de la agenda pblica. La confianza excesiva en mercados y la racionalizacin del gasto condujeron, de esta manera, a un Estado insuficiente para asegurar la democracia y, paradjicamente, para apuntalar el funcionamiento de economas de mercado que conjugasen crecimiento con desarrollo humano e inclusin social. A los dficit histricos de estatalidad con que contaban muchos pases se unieron otros nuevos, que afectaron incluso a aqullos que ms haban avanzado en el pasado en la construccin de instituciones estatales ms desarrolladas.
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En los ltimos aos estas carencias se hicieron cada vez ms notables y se ha hecho evidente un aumento de la funcin reguladora e incluso interventora del Estado. De hecho, nada ha incidido en hacer ms evidente la necesidad de ms Estado en el mundo entero que la crisis financiera global que se desat a fines de 2008. En Amrica Latina, este debate se inici, sin embargo, mucho antes de la crisis, con movimientos polticos y llamados de diverso origen para que el Estado reasumiera un conjunto de funciones que haba perdido durante el perodo de reformas (ver Recuadro 24).
El desafo actual del Estado latinoamericano no es, como tal, una cuestin de ms o menos Estado.
Recuadro 24
Reconsiderando el Estado mnimo
La confianza ilimitada en la capacidad del mercado para resolver todos los problemas no dur mucho. A mediados de la dcada de los noventa, se puso en evidencia el carcter desmesurado de ese optimismo y las mismas instituciones que lo promovieron, en especial el Banco Mundial, empezaron a poner en tela de juicio sus propios postulados iniciales, en particular, el de las bondades del Estado mnimo.
Fuente: Mauricio Garca Villegas, texto elaborado para el proyecto.
Los debates sobre el tamao del aparato estatal (por ejemplo, el nmero de funcionarios o el monto del gasto pblico) y sobre qu funciones debe realizar y cules delegar al mercado deben ser objeto del debate poltico y la opcin electoral. Por tanto, para encarar este anlisis, debemos distinguir tres aspectos que a menudo se han confundido: dimensiones, funciones y capacidades. Por las dimensiones nos referimos a la presencia cuantitativa del Estado en una sociedad como, por ejemplo, el porcentaje de gasto o ingreso sobre PIB y el nmero de funcionarios. Desde este punto de vista, los niveles de gasto pblico no parecen excesivos para los patrones internacionales (ver Grfico 12). Sobre las funciones del Estado, existen muchas tipologas. Una que puede servir de base para el debate es la que propone el Banco Mundial (1997): Bsicas (defensa, justicia y orden; salud pblica; proteccin a los pobres; administracin macroeconmica; proteccin de los derechos de propiedad); Intermedias (educacin, medio ambiente, regulacin de los monopolios, regulacin financiera, seguridad social); Activas (poltica industrial; redistribucin de la riqueza). Sobre esta tipologa, algunos analistas podran sostener que las llamadas funciones intermedias son igualmente bsicas y que esta lista deja de lado otras esenciales (como las ms amplias de regulacin de los mercados, que van mucho ms all de los monopolios y las fallas de los mercados financieros); que la redistribucin del ingreso es inseparable de la lucha contra la pobreza en pases como los latinoamericanos y, por ende, una funcin bsica del Estado; y que entre las activas se deberan incluir el fomento tecnolgico y la creacin de empresas pblicas. Finalmente, en capacidades incluimos: Formulacin de polticas pblicas; Capacidad burocrtica para ejecutar las polticas pblicas; Poder poltico para aplicarlas, sin excepciones.
La dicotoma Estado-mercado ha sido una fuente de polarizacin en Amrica Latina, ya que en nuestra regin se han entendido como criterios excluyentes de organizacin social. Sin embargo, el desafo actual del Estado latinoamericano no es, como tal, una cuestin de ms o menos Estado. El problema radica, como se ha sealado, en la falta de capacidad y, como resultado, de legitimidad estatal. Si el objetivo poltico de la democracia es mejorar el bienestar, el Estado es el instrumento de accin colectiva para alcanzar esos objetivos. Se requiere, en otras palabras, un sector pblico y polticas pblicas eficaces (ver Recuadro 25).
Recuadro 25 Las condiciones de un Estado fuerte Para que este Estado sea fuerte o capaz precisar, por un lado, contar con legitimidad ante la sociedad civil y la nacin, y por el otro, sus finanzas debern ser saludables y su administracin, efectiva y eficiente.
Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, texto elaborado para el proyecto.
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Grfico 12 Composicin del Gasto Fiscal en Amrica Latina y la OCDE (% PIB)
42,2%
44,0% 38,4%
23,2%
24,8% 19,6%
5,2% 5,6%
Ingreso total
Gasto total Amrica Latina
Gasto corriente Pases OCDE
Gasto de capital
Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009, Captulo II; Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2008, Captulo I).
La combinacin de ambas situaciones poco Estado para enfrentar los desafos de la democratizacin; pobreza y desigualdad engloba el gran desafo que enfrenta la democracia en la Amrica Latina del siglo XXI.
Una burocracia ms eficaz, instituciones adecuadas a los desafos actuales, recuperacin de las funciones y el poder efectivo del Estado para ejecutar sus decisiones no tienen una correlacin con el tamao del Estado. En algunos casos, el tamao del Estado puede perjudicar el funcionamiento y la capacidad para ejecutar la poltica que se pretende poner en prctica. La pregunta es, qu debe hacer el Estado? Con qu instrumentos debe contar el Estado? Despus vendr una discusin sobre la dotacin de recursos humanos y el nivel de gasto. Por otro lado, mientras el Estado recupera funciones, poderes y capacidades instrumentales, no se debe ocultar que en algunos casos, a pesar de su desmantelamiento, ha ido ocupando espacios inapropiados. As, la contradiccin que muestran algunos pases es que, simultneamente, falta y sobra Estado. Hay dos mbitos en los cuales, sin duda, la retirada estatal ha afectado la democracia. El primero es la imposibilidad de llevar a cabo los compromisos electorales, dado el tamao del gasto pblico. El segundo
se expresa en la prdida de bienes pblicos, como la seguridad, que antes eran posedos por las sociedades y que ahora son apropiados por agentes privados o muestran una deficiencia que afecta seriamente las condiciones de vida de los latinoamericanos. Para el socilogo estadounidense Charles Tilly, con frecuencia, ha habido en la historia Estados dbiles, pero hasta pocas recientes estos Estados raramente se han democratizado (2007: 164). La conjuncin de sistemas democrticos y Estados dbiles es, por lo tanto, una novedad en la historia. En Amrica Latina muchos Estados dbiles coexisten, adems, con democracia, pobreza y alta desigualdad. La combinacin de ambas situaciones poco Estado para enfrentar los desafos de la democratizacin, pobreza y desigualdad engloba el gran desafo que enfrenta la democracia en la Amrica Latina del siglo XXI.
Recuadro 26
La economa y su conexin al Estado
La economa, como ciencia pero tambin como poltica pblica, se ha ido alejando desde hace un cuarto de siglo de su vocacin de disciplina intelectual abierta, a tal punto que aparece hoy como un Estado dentro del Estado, una fortaleza inexpugnable que dicta sus leyes a los gobiernos y a las sociedades.
Fuente: Jean-Paul Fitoussi y loi Laurent, texto elaborado para el proyecto.
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Sin Estado la construccin de democracia de ciudadana es ilusoria

Vivimos una poca en la cual el recurso del golpe militar es excepcional y est universalmente condenado. La cuestin para las minoras que solan recurrir a l, no pasa por desplazar al equipo de gobierno del control del Estado como suceda en el pasado, sino por dos caminos posibles: por un lado, debilitar inmensamente al Estado para que no pueda ejecutar la voluntad mayoritaria y, por el otro, ocupar y cooptar al gobierno que est en el Estado. De esta manera, sin dar golpes militares, los sectores minoritarios en Amrica Latina han visto, a menudo, en este doble juego de desarmar y ocupar el Estado una forma de licuar la decisin de las mayoras. Si el Estado carece de las capacidades para cumplir las funciones que la sociedad le ha delegado, entonces tanto la legitimidad de origen, la soberana popular, como la legitimidad de finalidad, la ampliacin de la ciudadana, se ven fuertemente debilitadas. La perdida de la capacidad estatal fue, como vimos, el resultado de la combinacin del anacronismo del viejo Estado latinoamericano con la visin sobre su reforma inaugurada a partir de los aos ochenta. La idea que ha dominado las polticas pblicas durante las ltimas dcadas ha sido, por lo tanto, que el achicamiento al Estado era una condicin necesaria para el desarrollo econmico e indispensable para restablecer unas finanzas pblicas sanas. Contrastando con esa idea, creemos que la construccin estatal en el escenario del pos-transicin debe centrarse en las capacidades que incrementen su eficiencia y su eficacia, es decir, en la profesionalizacin del servicio civil, en la modernizacin de las organizaciones burocrticas y en el fortalecimiento del poder poltico necesario para que las funciones y objetivos definidos por las sociedades no sean meras aspiraciones sino proyectos con posibilidades reales de aplicacin. Mientras que la eficacia se refiere al poder poltico del Estado y su adecuada organizacin (ver Recuadro 27), tema ya abordado, la cuestin de la eficiencia contiene dos grandes temas: las capacidades de los
Contrastando con esa idea, creemos que la construccin estatal en el escenario del pos-transicin debe centrarse en las capacidades que incrementen su eficiencia y su eficacia.
Recuadro 27 La paradoja del poder Un gobierno que es muy poderoso dentro del marco institucional puede no ser eficaz a la hora de aplicar sus polticas. Una gran concentracin de poder respecto del proceso de creacin de polticas puede constituir demasiado poder para que las polticas sean eficaces.
Fuente: Adam Przeworski, texto elaborado para el proyecto.
funcionarios pblicos para el diseo y la formulacin de las polticas pblicas y de las burocracias para poner en marcha y ejecutar los programas y los proyectos. Las reformas de la administracin pblica requieren incrementar la eficiencia y la calidad del servicio pblico (ver Recuadro 28). Con el creciente papel del sector pblico en las economas latinoamericanas, el imperativo de eficiencia es cada vez ms necesario. Con excepcin de las cancilleras (en unos pases) y los ministerios de Hacienda y los bancos centrales, la profesionalizacin del servicio civil es, en general, muy baja en la regin. Coexisten, ms bien, formacin profesional insuficiente, ausencia de meritocracia y un fuerte clientelismo.
Un Estado sin poder convierte a la democracia en un fenmeno crecientemente ajeno a los ciudadanos. Un Estado ineficiente malgasta los recursos pblicos y no logra, ms all del poder con que cuenta el Estado, que las polticas pblicas se ejecuten y aumenten el bienestar ciudadano.
En suma, nos enfrentamos en el tema estatal con una condicin necesaria del funcionamiento de la democracia y de su sostenibilidad. Un Estado sin poder convierte a la democracia en un fenmeno crecientemente ajeno a los ciudadanos. Un Estado ineficiente malgasta los recursos pblicos y no logra, ms all del poder con que cuenta el Estado, que las polticas pblicas se ejecuten y aumenten el bienestar ciudadano. La relevancia de estas dos cuestiones debera hacer que se recupere al Estado como uno de los centros de nuestro debate poltico. Las alternativas para resolver nuestros dficit en esta materia deberan, asimismo, convertirse en un nodo de la competencia electoral.
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Recuadro 28 La renovacin de la burocracia estatal y la necesidad de un servicio civil profesional La burocracia estatal terminar convirtindose en un verdadero cementerio de proyectos polticos, con lo cual resultar cada vez ms difcil reconstruirla a nuevo, a menos que algn gobierno consiga remover y renovar las viejas normas, desmantelar las antiguas estructuras, y/o erradicar pautas culturales y patrones de comportamiento indeseables. Es difcil suponer que un verdadero proceso de cambio en materia de servicio civil pueda comenzar sin establecer la obligatoriedad definitiva del concurso como nica va de incorporacin al sector pblico. Un subsistema de concurso cierra automticamente las vas de ingreso no basadas en este principio. A continuacin, el siguiente cambio de reglas de juego debera corresponder a la evaluacin del desempeo, tecnologa que vincula el pasado con el futuro de la gestin. En efecto, la evaluacin permite establecer la contribucin relativa de cada servidor pblico a la produccin de bienes y servicios pblicos (mirada al pasado), pero tambin ofrece informacin para evaluar dficit de capacitacin, establecer perfiles de carrera y posibilidades de ascenso, considerar el otorgamiento de premios o aumentos salariales (mirada al futuro). Este es posiblemente uno de los aspectos ms complejos para elaborar, pero tambin para implementar tecnologas en materia de modernizacin de una carrera profesional. Tambin lo es el establecimiento de nuevos escalafones o regmenes de personal, as como una profunda reforma de la estructura y composicin de las remuneraciones.
Fuente: Oscar Oszlak, texto elaborado para el proyecto.
CAPTULO CINCO
Guas para la discusin de tres polticas pblicas prioritarias
1. Una nueva fiscalidad Temas y preguntas

La tributacin como instrumento para equilibrar los poderes econmicos y los polticos. El reto para la regin en trminos de generacin de capacidad fiscal es doble: disminuir la dependencia de los tributos indirectos y, a la vez, mantener o aumentar, segn los casos, la recaudacin fiscal. No se generan los recursos necesarios para reducir la brecha de ciudadana y lo disponible no impacta lo suficiente sobre el bienestar de las mayoras.
99 Cules son las reformas necesarias para reducir la dependencia de los Estados latinoamericanos de los recursos de fcil recaudacin como los impuestos indirectos y los ingresos no tributarios? 99 Cules son los instrumentos fiscales ms aptos para reducir la concentracin, disminuyendo consecuentemente la brecha de bienestar?
La tributacin directa, un instrumento central de la redistribucin. La tributacin directa es uno de los instrumentos de poltica econmica con mayor potencial redistributivo. Sin embargo, es uno de los menos empleados en Amrica Latina. Altos niveles de desigualdad estn relacionados con bajos niveles de ingresos fiscales por concepto de tributacin directa, mientras que a niveles altos de recaudacin directa corresponden bajos niveles de desigualdad de ingresos. La tributacin directa sera, por lo tanto, ms efectiva en trminos redistributivos, a partir de niveles altos de imposicin.
99 Cules son los caminos polticos y las reformas institucionales para incrementar los impuestos directos, especialmente a las personas naturales, considerando las mayores dificultades tcnicas en su recaudacin?
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Democracia, Estado y fiscalidad

Cuando se discute de impuestos no se trata solo de una materia contable o incluso meramente econmica. Es, ms bien, una de las cuestiones centrales para el sostenimiento de un sistema democrtico. Su discusin implica tratar la posibilidad de ejecutar el compromiso electoral, la capacidad de distribuir el poder de otra manera, la capacidad del Estado para ejecutar con poder sus propias metas. En el contexto actual de fuertes tensiones econmicas y crecientes demandas sociales, la capacidad fiscal de los Estados, es decir, la competencia para recaudar y gastar eficaz y eficientemente los recursos pblicos cobra mayor significado. Amrica Latina presenta serias deficiencias en materia de capacidad fiscal. La recaudacin tributaria y el gasto pblico no parecen haber tenido un impacto positivo y significativo en materia de crecimiento y redistribucin. Como veremos, esta situacin explica en parte por qu la desigualdad de ingresos es una de las ms altas del mundo. Despus de impuestos y transferencias en la regin, la desigualdad de ingresos medida por el coeficiente Gini, apenas se reduce en un 5% (52,3 a 49,6), mientras que en los pases OCDE se reduce en un 32% (45,9 a 31,1). Como hemos reiterado, Amrica Latina es la regin con mayor desigualdad de ingresos. Esta situacin ha tenido una leve mejora luego de 25 aos de democracia durante los cuales los niveles de concentracin no se modificaron. El debate sobre la desigualdad se da generalmente en el terreno de justicia distributiva. Aparte de estas dimensiones ticas, la desigualdad tiene tambin efectos econmicos importantes. Genera una subutilizacin de recursos humanos y puede, por lo tanto, afectar de manera adversa el crecimiento econmico. Y para propsitos de la agenda poltica, que es el centro de atencin de este documento, la desigualdad se relaciona con una tercera dimensin, a la cual hemos hecho alusin en secciones anteriores: el poder en una sociedad, es decir con el hecho de que quien concentra riqueza, concentra poder.
Su discusin implica tratar la posibilidad de ejecutar el compromiso electoral, la capacidad de distribuir el poder de otra manera, la capacidad del Estado para ejecutar con poder sus propias metas.
Recordemos la afirmacin inicial: si no existiera democracia, no existira capacidad de distribucin del poder. Uno de los desafos bsicos de la democracia es la redistribucin del poder, para que los derechos puedan convertirse en derechos reales vividos como realidad cotidiana por los ciudadanos. Un instrumento importante, no el nico, para compensar las desigualdades sociales lo ofrece el sistema tributario y la forma en que se asignan los recursos pblicos.
Quien concentra riqueza, concentra poder.
A travs de todas estas dimensiones, el sistema tributario y el sistema fiscal, en general, estn en el corazn mismo de la democracia. No en vano la definicin sobre los niveles de tributacin y la autorizacin del gasto pblico estn en el origen de los parlamentos modernos. La tributacin y el gasto pblico social son, adems, instrumentos esenciales para compensar las desigualdades sociales. Son tambin determinantes para que el Estado pueda cumplir con otros objetivos bsicos que asigna la ciudadana a travs del sistema poltico. Cuando se discute la fiscalidad, se estn tratando, por lo tanto, cuestiones centrales para el sostenimiento de un sistema democrtico: de la distribucin del poder, las metas de ciudadana civil y social, y la capacidad del Estado de cumplir con sus objetivos, es decir con la estatalidad. Estado, impuestos y poder deben ser, por lo tanto, elementos esenciales del debate democrtico. Sorprendentemente, sin embargo, el tema tributario est casi ausente en las campaas electorales y las plataformas polticas de la regin, lo que contrasta con la importancia y centralidad que tiene en los debates y campaas polticas de los pases industrializados.
Amrica Latina, una regin con baja capacidad fiscal y tributaria

En un contexto de fuertes desigualdades y crecientes demandas sociales, como las que caracterizan a Amrica Latina, la capacidad fiscal de los Estados, en otras palabras, la competencia por recaudar y gastar eficaz y eficientemente los recursos pblicos, cobra mayor significado. Las tres dimensiones fundamentales de la capacidad fiscal son: su contribucin a la reduccin de la
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Las tres dimensiones fundamentales de la capacidad fiscal son: su contribucin a la reduccin de la desigualdad y las brechas de bienestar, a la provisin de bienes pblicos (infraestructura y redes de conocimiento, en particular), y la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas pblicas.
desigualdad y las brechas de bienestar, a la provisin de bienes pblicos (infraestructura y redes de conocimiento, en particular), y la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas pblicas. La primera ser objeto de atencin ms adelante. Aqu concentraremos nuestra atencin, por lo tanto, sobre las dos ltimas. La sostenibilidad fiscal de largo plazo se refiere a la necesidad de contar con marcos institucionales que contribuyan al mantenimiento de equilibrios fiscales o desbalances que no generen una carga explosiva de endeudamiento pblico. Dicha sostenibilidad debe ser compatible con otras funciones macroeconmicas de la poltica fiscal, en particular con las funciones anticclicas, que implican que la poltica fiscal debe contribuir a evitar que se acumulen excesos de demanda durante los perodos de auge y contribuir a la reactivacin de las economas durante las crisis. La adopcin de reglas fiscales claras y transparentes, as como la creacin de fondos de estabilizacin macroeconmica, son algunos de los mecanismos
adoptados en algunos pases en desarrollo para lograr estos objetivos. La contribucin del gasto a la acumulacin de capital fsico, humano e institucional es indispensable, a su vez, para afianzar estrategias de desarrollo basadas tanto en la equidad social como en el funcionamiento eficiente de los mercados. La recaudacin fiscal asegura la disponibilidad de recursos para estos propsitos. La experiencia de las economas ms avanzadas indica que, tanto para contar con recursos suficientes para contribuir a la adecuada provisin de bienes pblicos como para mejorar la distribucin del ingreso, es necesario consolidar y expandir los mecanismos de tributacin progresiva. Al estudiar de cerca la composicin de los ingresos y el gasto en la regin y compararla con la estructura de los pases de la OCDE, encontramos importantes diferencias estructurales que ilustran los desafos en materia de capacidad fiscal que debe afrontar Amrica Latina. En primer lugar, la recaudacin fiscal y tributaria de los pases latinoamericanos, como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB), representa poco menos de la mitad de la recaudacin de los pases OCDE. Segundo, en trminos de composicin de los ingresos, la recaudacin no tributaria, altamente relacionada con la extraccin y comercializacin de materias primas, constituye ms de un cuarto de los ingresos corrientes en Amrica Latina, mientras que apenas alcanza 15% en la OCDE.
Grfico 13 Ingresos fiscales (% PIB): Amrica Latina vs. OCDE (1990-2006)
15,6%
10,9% 9,4% 8,7% 6,6% 4,1% 2,6% 0,6% 0,7% 6,2%
Ingresos tributarios directos
Ingresos tributarios indirectos
Contribuciones a la Seguridad Social
Otros ingresos tributarios
Ingresos no tributarios
Amrica Latina
Pases OCDE
Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009, Captulo II; Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2008, Captulo I).
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Tercero, los impuestos directos, generalmente progresivos, representan en Amrica Latina menos de la mitad de los recaudados en los pases OCDE como porcentaje de los ingresos corrientes (17,7% contra 36,9%). No obstante, los ingresos tributarios indirectos, muchos ms regresivos en su aplicacin, prcticamente duplican, en trminos relativos, la recaudacin indirecta en la OCDE (40,3% contra 26%). Por otro lado, las contribuciones a la seguridad social en Amrica Latina apenas constituyen la mitad de las contribuciones sociales en los pases OCDE (11,3% contra 20,6%). Por lo tanto, la tributacin no slo rinde mucho menos en Amrica Latina, sino que tiene una estructura ms regresiva que en los pases de la OCDE. Debe agregarse que el gasto pblico en la regin est mucho ms orientado a la inversin en comparacin con los pases de la OCDE, lo que implcitamente supone una menor disponibilidad de recursos para el gasto social. Sin embargo, la modernizacin y generacin de nuevas infraestructuras, relegadas por los ajustes fiscales de fines de los ochenta, es determinante para desarrollar ventajas comparativas, facilitar la insercin de productos locales en los mercados internacionales y atraer nuevos capitales. Estos hechos, y el carcter no progresivo de algunos tipos de gasto, explican por qu la recaudacin fiscal y el gasto pblico no parecen haber tenido un impacto significativo sobre la distribucin del ingreso en Amrica Latina. En efecto, una parte importante de la diferencia en la distribucin del ingreso entre Amrica Latina y la OCDE se explica por las diferentes estructuras fiscales. Asimismo, Amrica Latina tiene una peor distribucin de ingresos que la OCDE antes de impuestos y transferencias pblicas, equivalente a unos 6 puntos del coeficiente de Gini. Sin embargo, esta diferencia se ampla de manera notable despus de impuestos y transferencias: mientras en la OCDE el impacto de las finanzas pblicas es altamente progresivo, ya que reduce el coeficiente de Gini en 15 puntos (una tercera parte), en Amrica Latina es muy pequeo, de poco menos de 3 puntos en promedio (un 5%) (ver Grfico 14). La modificaLos impuestos directos, generalmente progresivos, representan en Amrica Latina menos de la mitad de los recaudados en los pases OCDE como porcentaje de los ingresos corrientes (17,7% contra 36,9%).
La recaudacin fiscal y el gasto pblico no parecen haber tenido un impacto significativo sobre la distribucin del ingreso en Amrica Latina.
cin de estas caractersticas de la estructura fiscal es, por lo tanto, un elemento esencial en la construccin de sociedades ms igualitarias. Los trabajos de la CEPAL, el Banco Mundial y la OCDE corroboran estas apreciaciones.27
Grfico 14 Desigualdad en la distribucin de ingresos, antes y despus de impuestos y transferencias gubernamentales
52,3 45,9
49,6
31,1
Antes de impuestos y transferencias Amrica Latina
Despus de impuestos y transferencias Pases OCDE
Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009, Captulo II; Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2008, Captulo I)
El desafo de la tributacin directa

La tributacin directa es uno de los instrumentos de poltica econmica con mayor potencial redistributivo; sin embargo, es uno de los menos empleados en Amrica Latina. El Banco Mundial28 ha estimado, por ejemplo, que dado los patrones internacionales
27 CEPAL, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos (Santiago: CEPAL, 1998); Banco Mundial, Reduccin de la pobreza y crecimiento: crculos virtuosos y crculos viciosos (Washington y Bogot: Banco Mundial y Mayol Ediciones, 2004); y Centro de Desarrollo de la OCDE, Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2008 (Paris: OCDE, 2007). 28 Banco Mundial, Reduccin de la pobreza y crecimiento: crculos virtuosos y crculos viciosos (Washington y Bogot: Banco Mundial y Mayol Ediciones, 2004).
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de tributacin en funcin del nivel de ingreso de los pases, Amrica Latina debera recaudar cuatro puntos adicionales del PIB en ingresos tributarios, concentrados en su mayora en el impuesto a la renta, especialmente de personas naturales.
La tributacin directa es uno de los instrumentos de poltica econmica con mayor potencial redistributivo; sin embargo, es uno de los menos empleados en Amrica Latina.
Los impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de personas naturales y corporaciones representan en promedio 5% del Producto Interno Bruto de la regin, cifra muy inferior al 12,7% registrado en los pases de la OCDE (ver Grfico 15). Los niveles correspondientes de tributacin son extremadamente bajos en algunos pases latinoamericanos, como Guatemala y Paraguay. Pero an los que tienen mayores niveles de tributacin directa en la regin como proporcin del PIB, como Brasil, Chile, Per y Venezuela, presentan niveles de recaudacin comparables a los registrados
en los pases OCDE con menor presin tributaria directa, como Turqua, Grecia y Portugal. Al analizar la relacin entre tributacin directa y desigualdad de ingresos en la OCDE constatamos la existencia de una relacin inversa. Los pases con altos niveles de desigualdad, (como Polonia, Portugal y Turqua) tienden a tener bajos niveles de ingresos fiscales por concepto de tributacin directa, mientras que a niveles altos de recaudacin directa corresponden bajos niveles de desigualdad de ingresos (como en Dinamarca, Noruega y Suecia). En Amrica Latina tambin se observa una relacin de este tipo, pero no es tan ntida. No obstante, la recaudacin directa en Latinoamrica apenas re-
Recuadro 29 La tributacin de las clases altas [] Para ser capaz de jugar un papel significativo en modificar los ingresos relativos, los gobiernos deben tener acceso a recursos significativos y no asignados. Estos recursos deben obtenerse predominantemente de las clases sociales con mayores ingresos.
Fuente: Vito Tanzi, texto elaborado para el proyecto.
Grfico 15 Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias en Amrica Latina y pases OCDE
Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de capital (% PIB) 14
12,7
12
10
8,4 7,7
8
5,7
7,3
7,7
6
3,9 4,1 4,6 4,7 4,8 4,9
5,1
5,4
5,5
4
2,6 2,9 2,0
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Notas: En el caso de Amrica Latina se emplean datos del gobierno central para el ao 2007. Para Argentina y Brasil se emplean datos del gobierno general. Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 pases para los aos 2006, 2007. Se excluye a Mxico. Fuentes: Elaboracin propia en base a datos provenientes de CEPAL-Badecon, OCDE (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries; OCDE (2009): Perspectivas Econmicas de Amrica Latina; OCDE (2009): Economic Policy Reforms 2009: Going for Growth.
O C
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presenta en promedio un poco ms de un tercio de lo recaudado en la OCDE por concepto de impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de personas naturales y corporaciones. Cabe agregar que la recaudacin directa en la OCDE se sustenta en mayor parte en la tributacin de personas naturales, tcnicamente ms compleja y cuyo impacto redistributivo es potencialmente ms importante, al contrario de lo registrado en Latinoamrica, donde la mayora de los ingresos tributarios directos provienen de las corporaciones. Uno de los principales obstculos que afronta la regin en materia de reduccin de brechas sociales es, por lo tanto, la ineficacia e ineficiencia de la poltica fiscal y tributaria. En otras palabras, no se generan los recursos necesarios para reducir la brecha de ciudadana y lo disponible no impacta lo suficiente sobre el bienestar de las mayoras. Las dos cuestiones que resultan centrales para la agenda poltica regional son, por lo tanto, cmo construir capacidad tcnica para hacer de la cuestin fiscal y tributaria una herramienta para la reduccin de brechas sociales
y cmo generar el apoyo poltico para lograrlo. Por consiguiente, el fortalecimiento de la estructura tributaria y del impacto redistributivo del gasto pblico social son elementos fundamentales del Pacto Fiscal en la regin, para utilizar un trmino que la CEPAL propuso hace una dcada.
No se generan los recursos necesarios para reducir la brecha de ciudadana y lo disponible no impacta lo suficiente sobre el bienestar de las mayoras. Las dos cuestiones que resultan centrales para la agenda poltica regional son, por lo tanto, cmo construir capacidad tcnica para hacer de la cuestin fiscal y tributaria una herramienta para la reduccin de brechas sociales y cmo generar el apoyo poltico para lograrlo. Por consiguiente, el fortalecimiento de la estructura tributaria y del impacto redistributivo del gasto pblico social son elementos fundamentales del Pacto Fiscal en la regin.
Grfico 16 Desigualdad de ingresos y tributacin directa en Amrica Latina y pases OCDE
60
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H N D C OL D OM N IC BRA
Desigualdad de ingresos (Gini)
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20
10 0 5 10 15 20 25 30 Impuestos sobre ingresos, utilidades y ganancias de capital en Amrica Latina y pases OCDE (% PIB)
Notas: La desigualdad de ingresos es medida por el coeficiente de Gini (ltimo valor disponible en el perodo 2005-2007). El Gini medio de Amrica Latina es de 52,8 (promedio simple). El Gini medio de los pases OCDE es de 30,5 (promedio simple). Para Amrica Latina se emplean datos del gobierno central para el ao 2007. En los casos de Argentina y Brasil se emplean datos del gobierno general. Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 pases para los aos 2006, 2007. Se excluye a Mxico. Fuentes: Elaboracin propia en base a datos provenientes de CEPAL (Badecon, Badeinso); OCDE (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries; OCDE (2009): Perspectivas Econmicas de Amrica Latina; OCDE (2009): Economic Policy Reforms 2009: Going for Growth.
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2. La integracin social Temas y preguntas

La universalidad como principio en el diseo de la poltica social. Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales para su suerte. Los principios de ciudadana social implican que la sociedad debe proporcionar a todos sus miembros estndares mnimos de bienestar. Este concepto contrasta con la realidad de las sociedades latinoamericanas, donde los sectores de ms altos recursos acceden a los sistemas privados, reproduciendo as las grandes segmentaciones sociales existentes.
99 Cmo lograr el apoyo poltico para reintroducir los mecanismos universales y solidarios en las polticas sociales? 99 Cmo avanzar para que la participacin poltica, la expresin de demandas, movilice a sectores marginados del debate y logre que se involucren en el debate poltico?
La segmentacin en la provisin de los servicios sociales. Debido a las fallas acentuadas que caracterizan a los mercados de provisin de los servicios sociales, la presencia de diversos agentes de prestacin puede terminar creando sistemas mucho ms segmentados, en los que unos agentes tienden a especializarse en los sectores de mayores ingresos y otros en los de menores ingresos, ofreciendo muchas veces servicios de menor calidad. Esta parece ser tambin la historia de los sistemas de salud.
99 Cmo la regulacin estatal puede evitar la segmentacin de los servicios, especialmente entre usuarios de altos y bajos ingresos?
El desafo de formalizar lo informal. Muchos trabajadores del sector informal y sus familias no tienen los beneficios sociales equivalentes a los del sector formal. Las empresas informales, muchas de las cuales son de trabajadores por cuenta propia, no tienen acceso a la tierra, el capital, la tecnologa y al entrenamiento empresarial, necesarios para mejorar la productividad.
99 Qu reformas se deben poner en marcha para favorecer la extensin del trabajo decente y las oportunidades para las empresas informales?
Los mnimos de ciudadana social condicin necesaria de la democracia
La segunda rea de poltica pblica se refiere a la persistencia de enormes desigualdades econmicas y sociales. stas afectan directamente la capacidad de satisfacer los derechos sociales de los ciudadanos y crean estructuras de poder econmico y poltico que tienden a reproducir las estructuras de desigualdad. Los avances de los ltimos aos en diversos indicadores sociales se manifiestan sobre un persistente trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabilidad socioeconmica de buena parte de la poblacin (ver Recuadro 30).
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Recuadro 30 Igualdad poltica y poder econmico Mientras en poltica una persona equivale a un voto, asegurando una total igualdad en el valor de las opiniones, en el campo de la economa el peso de las decisiones est ponderado por el poder del ingreso o del ingreso acumulado, es decir la riqueza.
Fuente: Roberto Lavagna, texto elaborado para el proyecto.
que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales para su suerte como miembros de la sociedad. De ah la importancia de combinar las reformas sociales con medidas orientadas a democratizar el debate econmico, en las lneas que se han sealado en una seccin anterior de este documento.
Existen diversas formas de ser excluido, de ser desempleado, de ser desigual. En los ltimos aos se han llevado a cabo esfuerzos bien encaminados en materia de poltica social, como las transferencias condicionadas. Sin embargo, es necesario superar el enfoque asistencial para avanzar en los temas ms amplios de ciudadana social y los principios bsicos de poltica social que ella encarna: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. El problema de la desigualdad en Amrica Latina, que subyace en el trasfondo del persistente dficit de ciudadana social, no es slo el de las desigualdades consustanciales a las economas de mercado; es, adems, el de desigualdades histricas preexistentes a las construcciones nacionales. De la conjuncin de ambas desigualdades surge la distancia, a veces abismal, que media entre los derechos y su ejercicio. Estas cuestiones desempean un papel esencial en el desarrollo de una mejor relacin entre economa y democracia. El anlisis de los temas laborales y fiscales indica, por lo dems, que los resultados sociales no son independientes de la organizacin econmica y social es decir de las instituciones en un sentido amplio y no se limita a la necesidad de garantizar la provisin de servicios sociales o a la compensacin por los impactos distributivos adversos de uno u otro mecanismo de mercado. Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones en las
El Estado y los mecanismos de integracin social

Los principios de ciudadana social implican que la sociedad debe proporcionar a todos sus miembros estndares mnimos de bienestar (ver Recuadro 31). Este principio de universalidad debe figurar, por lo tanto, en el centro del diseo de la poltica social y contribuir a la integracin o cohesin social. Este concepto ha estado en el centro del debate latinoamericano en aos recientes, y puede conceptualizarse tanto en trminos de hacer a todos los ciudadanos partcipes con un nivel mnimo de bienestar consistente con el desarrollo alcanzado por un pas, as como del patrimonio simblico que tiene la sociedad en trminos de la capacidad de desarrollar normas y lazos sociales que permitan reforzar la accin colectiva. La construccin de ese patrimonio simblico se ve, en cualquier caso, reforzada por la construccin de niveles bsicos de bienestar para todos, por lo cual ambas dimensiones deben verse como complementarias. Este concepto choca profundamente con la realidad en sociedades que, como las latinoamericanas, son profundamente desiguales y, a travs de diversos
Recuadro 31 Derechos y Seguridad Social La seguridad social debe garantizar derechos sociales de aquellos que no tienen capacidades para proteger por s mismos sus derechos civiles y libertades. Los sistemas existentes en Latinoamrica han sido incapaces de implementar la solidaridad y justicia social, as como la funcin de la distribucin del ingreso necesaria para la provisin de servicios sociales a los excluidos de los sistemas de seguro social, y cerrar la brecha entre los grupos pobres y aquellos que estn sobre la lnea de la pobreza.
Fuente: Andras Uthoff, texto elaborado para el proyecto.
Las sociedades altamente desiguales tienden a generar instituciones en las que no slo la proteccin social es ms limitada y la fiscalidad menos progresiva, sino tambin donde los excluidos tienen una voz que es ms dbil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones polticas donde se deciden temas que son esenciales para su suerte como miembros de la sociedad.
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mecanismos de segmentacin, reproducen viejas formas de exclusin al tiempo que generan otras ms nuevas. Las sucesivas encuestas de Latinobarmetro han confirmado un hecho muy incmodo para las sociedades latinoamericanas: los altos niveles de desconfianza interpersonal que las caracteriza. Una reciente investigacin de CIEPLAN muestra que ese elemento, que es un sntoma inequvoco de falta de cohesin social, se ve contrarrestado por dos factores: la fuerte identidad familiar de los latinoamericanos y su visin positiva sobre el futuro, en este caso quiz como manifestacin de una percepcin tpica del final de un auge econmico.29 La universalidad inherente en la ciudadana social lleva implcito un concepto de solidaridad, que adquiere particular relevancia en sociedades altamente desiguales. Adems, como las formas de exclusin son multifacticas, es esencial enfrentarlas a travs de polticas integrales, que abarquen no solo las distintas dimensiones de la poltica social sino tambin la relacin entre la poltica econmica y sus resultados sociales. En el centro de dicha interaccin estn el mercado de trabajo y el uso de los instrumentos fiscales para corregir, sin duda slo parcialmente, las desigualdades econmicas que generan los mecanismos de mercado. Por eso, la universalidad, la solidaridad y la integralidad son principios esenciales en una visin de poltica social anclada en conceptos de ciudadana social. A ellos hay que agregar, adems, el principio de eficiencia, que es inherente al buen uso de los recursos pblicos. En Amrica Latina, en la etapa de desarrollo hacia afuera, pero en especial durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado, se desarrollaron sistemas de proteccin social incompletos, cuyo alcance estuvo siempre limitado por su asociacin estrecha con el empleo asalariado formal.30 Su cobertura fue, por lo tanto, ms amplia en aquellos pases de mayor desarrollo relativo, donde el empleo formal era en proporcin ms numeroso. Estos sistemas marginaron, por consiguiente, a los trabajadores del
29 Valenzuela, E., Desorganizacin, solidaridad y movilidad, en Eduardo Valenzuela, E. et al., Vnculos, creencias e ilusiones: La cohesin social de los latinoamericanos (Santiago: Uqbar Editores para Coleccin CIEPLAN, 2008), Cap. 1. 30 Ver, sobre ste y otros temas desarrollados en este aparte, Uthoff-Botka, A., Democracia, Ciudadana y Seguridad Social en Amrica Latina (documento preparado para el proyecto, 2009).
Las reformas le dieron una clara prioridad al principio de eficiencia sobre los de universalidad, solidaridad e integralidad.
sector rural y a quienes laboraban en el sector informal urbano, que en su conjunto siguieron siendo la mayora de los trabajadores en el grueso de los pases de la regin. Aunque algunos sistemas, como el de educacin primaria y salud pblica, se disearon con aspiraciones ms universales, su cobertura no siempre alcanz este objetivo y su segmentacin, asociada al desarrollo histrico de un sistema privado al cual accedan los sectores de ms altos recursos, reprodujo desde un comienzo las grandes diferencias sociales existentes en casi todos los pases. Las visiones de la poltica social durante la fase de reformas estructurales buscaron, primero, reducir el gasto en muchos pases, como parte de los severos procesos de ajuste ante la crisis de la deuda de los aos ochenta, y terminaron por debilitar los sistemas de proteccin social (ver Recuadro 32). Introdujeron, adems, cuatro instrumentos importantes: descentralizacin, focalizacin, mayor participacin privada en la provisin de los servicios y subsidios a la demanda. El primero de estos instrumentos adquiri pleno vuelo durante el proceso de democratizacin, ya que buscaba fortalecer la democracia local y mejorar la eficiencia en la prestacin de servicios. El segundo buscaba en un principio hacer compatible los recortes presupuestales con la orientacin del gasto social hacia los ms necesitados. En su forma extrema implicaba, sin embargo, la reorientacin del gasto hacia la asistencia social y la renuncia al principio de universalidad. El tercero estuvo claramente orientado por criterios de eficiencia; y el cuarto le serva para lograr que los sectores de menores ingresos tuviesen acceso a los servicios correspondientes.
Recuadro 32 El efecto social del Consenso de Washington El Consenso de Washington y las polticas que ste trajo consigo en gran medida destruyeron, o debilitaron significativamente, las redes de proteccin social que haban existido. No las reemplazaron por polticas ms formales, mientras que la distribucin de ingresos continu siendo muy desigual.
Fuente: Vito Tanzi, texto elaborado para el proyecto.
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La evidencia indica claramente que, aunque los gastos en asistencia social son altamente redistributivos, los mayores efectos redistributivos del gasto pblico estn asociados al alcance de las polticas sociales fundamentales.
Visto como un todo, las reformas le dieron una clara prioridad al principio de eficiencia sobre los de universalidad, solidaridad e integralidad. Sin embargo, las visiones que se sustentan en estos tres principios han retornado con fuerza durante la dcada actual.31 Esto implica, en primer trmino, universalizar algunos servicios bsicos, acudiendo en gran medida a recursos pblicos. Entre estos servicios se encuentran la educacin primaria y eventualmente la secundaria, acceso a sistemas de agua potable y saneamiento y, en algunos pases, esquemas de pensiones bsicas universales. A ello se agrega el desarrollo de un sistema universal de proteccin social en salud (en varios pases), de pensiones (en Bolivia y Brasil) y el desarrollo ms amplio de otras prestaciones (por ejemplo, desempleo) mediante un sistema que combina financiamiento contributivo y no contributivo. La evolucin a lo largo del tiempo de los esquemas focalizados, especialmente los recientes mecanismos de transferencias condicionadas, implic tambin una concesin importante al principio de universalizacin, ya que se combina un mecanismo de asistencia social con incentivos a la utilizacin de los sistemas universales de educacin y salud. Adems, muchos de estos esquemas se han ido ampliando de manera gradual, acercndose poco a poco en algunos pases a la cobertura universal de los grupos sociales a los cuales estn enfocados. La evidencia indica claramente que, aunque los gastos en asistencia social son altamente redistributivos, los mayores efectos redistributivos del gasto
31 Ver, en particular, CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadana (Bogot: CEPAL y Alfaomega, 2000) y La proteccin social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad (Santiago: CEPAL, 2006); Molina, C.G. (ed.), Universalismo bsico: Una nueva poltica social para Amrica Latina (Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo y Editorial Planeta, 2006); y Ocampo, J.A., Las concepciones de la poltica social: universalismo versus focalizacin, Nueva Sociedad, No. 215 (mayo-junio, 2008), pp. 36-61.
pblico estn asociados al alcance de las polticas sociales fundamentales. Este hecho es evidente cuando se comparan distintos tipos de gastos. Los de mayor cobertura, como los de educacin primaria y, crecientemente, secundaria, as como los de salud pblica, son progresivos. Los de cobertura intermedia, como los de vivienda y saneamiento, son tambin ligeramente progresivos. Por el contrario, aquellos servicios que llegan a una proporcin reducida de la poblacin, como los de educacin superior y seguridad social, son regresivos (aunque, en general, algo menos regresivos que la distribucin del ingreso primario).32 Una implicacin de la relacin que existe entre progresividad del gasto y el grado de cobertura es que los gastos marginales, orientados a ampliar la cobertura de servicios establecidos, son altamente progresivos, quizs tanto o ms que los programas de asistencia social. Ms an, como los gastos en asistencia social tienden a ser pequeos en relacin con los que se realizan en los servicios bsicos de educacin, salud y seguridad social, la mayor progresividad del gasto pblico social est asociada al alcance general del sistema de bienestar. Este hecho se corrobora en el Grfico 17, donde se muestra la relacin que existe entre el efecto redistributivo del gasto social en los distintos pases (calculado como puntos del coeficiente de Gini) y un indicador agregado del desarrollo de la poltica social y los componentes de educacin y salud del ndice de Desarrollo Humano del PNUD, aunque tomando en cuenta solo los componentes de educacin y salud del ndice (es decir, excluyendo el PIB per cpita). La primera de estas variables incluye no slo el impacto de la focalizacin en el sentido estricto, sino tambin de la magnitud del gasto social. Ambos factores se refuerzan ya que, el gasto tiende a ser ms alto cuando los sistemas son realmente universales y, por ende, cumplen tambin el criterio bsico al cual aspiran las estrategias de focalizacin (llegar a los pobres). La mayor redistribucin por la va del gasto social se logra en los pases del Cono Sur y Costa Rica, que tienen los ms altos niveles de cobertura de los servicios bsicos, en tanto que la menor se logra en otros pases centroamericanos y Bolivia, donde la situacin es la opuesta. El mismo grfico indica que los pases con grados intermedios de desarrollo de
32 CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2007 (Santiago de Chile: CEPAL, 2008).
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Grfico 17 Relacin entre el efecto distributivo del gasto social y el desarrollo humano
0 -0,01 -0,02 -0,03 -0,04 -0,05 -0,06 -0,07 -0,08 -0,09 -0,1
0,7
0,75
0,8
0,85
0,9
0,95
Efecto redistributivo (puntos de Gini)
GUA HON
EL S PER BOL ECU MEX
COL BRA
PAN
CR UR ARG ndice de desarrollo humano social (educacin y salud) CHI
Nota: El ndice de desarrollo humano social es calculado a partir de los componentes de educacin y salud del ndice de desarrollo humano. Fuente: Elaboracin propia en base a datos provenientes de PNUD (2007), Anexo Estadstico, Cuadro 1 y CEPAL (2007), Cuadros II.16 a 19.
sus polticas sociales Brasil, Colombia y Panam tienen tambin impactos redistributivos intermedios del gasto social. A estos niveles intermedios de desarrollo humano, sin embargo, Ecuador, Mxico y Per tienen un impacto redistributivo ms limitado de sus polticas sociales. La implicacin bsica de este anlisis es que la prioridad de la poltica social debe ser la provisin de servicios que se puedan efectivamente universalizar. El alcance de beneficios que cumplen ese criterio depender del nivel de desarrollo alcanzado por un pas. La definicin de cules son esos beneficios y cul es su alcance debe ser objeto de una eleccin democrtica; de hecho, puede considerarse como una de las decisiones ms importantes de toda democracia. El sistema poltico debe definir tambin cmo se organizan y financian los servicios correspondientes. Uno de los temas sobre los cuales se ha prestado poca atencin en los debates correspondientes es el de la segmentacin en la provisin de servicios sociales. Entre los problemas de segmentacin que caracterizan los sistemas de bienestar social en la regin sobresalen dos: la que ata el acceso a ciertos servicios sociales al nivel de ingreso de una persona o familia y la que ata dicho acceso al empleo formal. Por este motivo, el uso activo de las finanzas pblicas como mecanismo redistributivo es parte esencial de
la solucin. Es, adems, esencial para poder financiar el acceso a los beneficios sociales de los trabajadores que laboran en las condiciones precarias que caracterizan al sector informal urbano y a la produccin campesina (y, obviamente, a las familias de dichos trabajadores). Para lograr los objetivos de universalizacin es esencial, en otras palabras, desatar el acceso a los beneficios sociales de las modalidades especficas de empleo.
La implicacin bsica de este anlisis es que la prioridad de la poltica social debe ser la provisin de servicios que se puedan efectivamente universalizar.
El diseo de unas finanzas pblicas slidas es determinante, por lo tanto, no solo como elemento de construccin de estatalidad sino tambin para hacer efectivos los principios de ciudadana social. El fortalecimiento de la estructura tributaria es, por ende, un elemento fundamental del Pacto Fiscal necesario para avanzar hacia una poltica social ms universal, solidaria e integral. La tarea de extender los beneficios sociales a los sectores de la poblacin que laboran en condiciones
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ms precarias es parte de una poltica ms amplia y primordial, que se puede describir como formalizar lo informal: permitir que los trabajadores del sector informal y sus familias tengan beneficios sociales equivalentes a los del sector formal (ver Recuadro 33). Implica tambin que hay que dar oportunidades para que las empresas informales y los trabajadores por cuenta propia, tengan acceso a los activos productivos (tierra, capital, tecnologa, entrenamiento empresarial y tecnolgico) necesarios para mejorar la productividad, un tema que ya ha entrado en la agenda pblica de muchos pases de la regin. Esto abarca apenas una de las dimensiones de la agenda referida al mundo del trabajo. La agenda ms amplia coincide, en este campo, con la visin sobre trabajo decente que ha impulsado la OIT en aos recientes, y que incluye el acceso a oportunidades de empleo productivas que proporcionan un ingreso digno, estabilidad en el trabajo y proteccin social para los trabajadores y sus familias, libertad de organizacin y participacin en las decisiones que afectan a los trabajadores a travs del dilogo social. Por otra parte, debido a las fallas acentuadas que caracterizan los mercados a travs de los cuales se proveen dichos servicios, la participacin de mltiples agentes en su provisin puede terminar creando sistemas muy segmentados, en los que algunos agentes tienden a especializarse en los sectores de mayores ingresos y otros en los de menores ingresos, ofreciendo muchas veces, en este ltimo caso, servicios de menor calidad. As parece ilustrarlo la experiencia con subsidios a la demanda en los sistemas educativos, tanto en pases industrializados (Estados Unidos) como latinoamericanos (Chile).
Recuadro 33 Proteccin social e informalidad laboral Los gobiernos necesitan reconocer que pocos ciudadanos tienen la fortuna de pasar todo el ciclo de su vida activa en un puesto de trabajo estable y protegido y cumplir las exigencias de los sistemas pblicos de seguro social. Muy por el contrario, la gran mayora obtiene bienestar en el mercado de trabajo informal, o contribuyen al bienestar de su familia sin ejercer trabajos remunerados.
Fuente: Andras Uthoff, texto elaborado para el proyecto.
La agenda ms amplia coincide, en este campo, con la visin sobre trabajo decente que ha impulsado la OIT en aos recientes, y que incluye el acceso a oportunidades de empleo productivas que proporcionan un ingreso digno, estabilidad en el trabajo y proteccin social para los trabajadores y sus familias, libertad de organizacin y participacin en las decisiones que afectan a los trabajadores a travs del dilogo social.
Esta parece ser tambin la historia de los sistemas de salud cuando existen mltiples prestadores. Esto implica, por una parte, que una de las virtudes de los sistemas pblicos de provisin es que sirven como mecanismos de igualacin social y, por otra que, cuando se opta por la multiplicidad de agentes, una de las tareas esenciales de la regulacin estatal es evitar la segmentacin de los servicios, especialmente la segmentacin entre usuarios de altos y de bajos ingresos. La universalizacin no elimina la posibilidad de utilizar mecanismos de focalizacin, siempre y cuando dichos mecanismos se vean como complementarios y subsidiarios a la poltica social bsica universal fundamentada en principios de ciudadana. Esto incluye programas de asistencia social altamente redistributivos, como los subsidios condicionados, los programas de nutricin y las pensiones de ancianos indigentes. Estos programas deben tener, sin embargo, como objetivo extender sus beneficios a todos los beneficiarios que cumplen con los criterios de focalizacin. Como dichos programas son subsidiarios de la poltica social bsica, deben integrarse en la medida de lo posible a dicha poltica, como de hecho ocurre en los sistemas de bienestar de los pases industrializados. Adems, es posible emplear los programas focalizados como palanca para garantizar que las poblaciones empleen los servicios universales, como acontece hoy con varios de los programas de subsidios condicionados. La focalizacin puede servir, finalmente, para adaptar algunos programas a caractersticas especficas de algunos grupos sociales, como las poblaciones indgenas.
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3. Seguridad pblica Temas y preguntas

La desercin de los mecanismos pblicos de seguridad y justicia. La prdida de la capacidad estatal en hacer valer la legalidad lleva a una creciente tendencia de los latinoamericanos a desertar de los mecanismos pblicos de seguridad y justicia, que van desde la renuencia a denunciar hechos delictivos, la proliferacin de las empresas de seguridad privada (con un marco legal y supervisin estatal insuficiente) hasta la entronizacin del linchamiento como mtodo para combatir la delincuencia.
99 Qu estrategia poltica est al alcance de nuestras sociedades para revertir en el corto y mediano plazo la tendencia de prdida del monopolio de la fuerza legtima por parte del Estado?
La penetracin del crimen organizado, particularmente del narcotrfico. Pese a los intentos de erradicacin de cultivos ilcitos e interdiccin del trfico de drogas, la regin es la principal productora de cocana del mundo, mientras aumenta su participacin en la produccin de drogas opiceas y sintticas. Como productores, sitios de trnsito y almacenamiento, legitimacin de capitales ilcitos, puntos de acceso al mercado estadounidense o mercados de consumo, los pases latinoamericanos participan en un comercio ilcito que moviliza decenas de billones de dlares cada ao. Este inmenso flujo de recursos ha transformado la realidad de la seguridad de la regin, exponiendo a instituciones policiales, militares, judiciales y polticas a riesgos de corrupcin sin precedentes con un aumento dramtico de la criminalidad violenta.
99 Cmo enfrentar los recursos y capacidades crecientes del crimen organizado y su infiltracin en los Estados latinoamericanos? 99 Cules son las polticas eficaces y ajustadas al Estado Democrtico de Derecho ms aptas para reducir los niveles de comercio ilcito y los elevados niveles de homicidios dolosos? 99 Cules son las opciones entre el garantismo extremo y la mano dura, es decir, para poner en prctica polticas de seguridad que respeten los derechos humanos y sean al mismo tiempo eficaces?
Estado y seguridad pblica. Cmo enfrentar eficazmente la inseguridad pblica desde la democracia
La regin de Amrica Latina tiene los ms altos niveles de violencia delictiva del mundo. Cada ao, aproximadamente 200 millones de latinoamericanos y caribeos un tercio de la poblacin total de la regin son vctimas, directamente o en su ncleo familiar, de algn acto delictivo.33 El 27% de los homicidios dolosos que ocurren en el mundo tienen lugar en Amrica Latina, una regin que cuenta apenas con un 8,5% de la poblacin global. As, en lo que va de la presente dcada ms de 1,2 millones de latinoa33 Clculo apoyado en Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro 2008 (Santiago de Chile: Corporacin Latinobarmetro, 2008).
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Cada ao, aproximadamente 200 millones de latinoamericanos y caribeos un tercio de la poblacin total de la regin son vctimas, directamente o en su ncleo familiar, de algn acto delictivo.
Recuadro 34 Crimen y territorio en una nacin centroamericana La polica estima que la mayora de los homicidios est relacionada con la actividad de las llamadas maras, que no slo se enfrentan a muerte por rivalidades territoriales, sino que asesinan a una gran cantidad de vctimas porque no pagan impuestos o rentas en las extorsiones que imponen al transporte pblico urbano y a los negocios ubicados en las barriadas pobres. El ao pasado, varias escuelas en zonas peligrosas cerraron sus puertas porque las maras estaban cobrando rentas por cada profesor que imparta clase.
Fuente: Dalton, J. Ola de asesinatos en El Salvador (El Pas, 2009, 16 de septiembre).
mericanos han perdido la vida como resultado de la violencia delictiva, mucha de ella ligada a actividades criminales transnacionales.34 Los datos regionales sobre los homicidios dolosos en Amrica Latina esconden, sin embargo, una significativa heterogeneidad y cubren desde casos como El Salvador, Guatemala, Honduras y Venezuela, con las tasas ms altas del mundo, hasta pases como Chile, Bolivia, Argentina, Per y Uruguay, con cifras relativamente bajas. Los homicidios dolosos son la consecuencia ms aguda y visible del problema. La proporcin de hogares en los que alguna persona ha sido vctima de algn hecho delictivo en el ltimo ao es superior al 25% en casi todos los pases latinoamericanos y se acerca o supera la mitad de los hogares en algunos pases (Latinobarmetro, 2008). A esta grave situacin se suman las diversas manifestaciones de violencia cuya magnitud es apenas motivo de conjetura. Diversas estimaciones sitan entre 50 mil y 350 mil el nmero de miembros de pandillas juveniles conocidas como maras en Mxico y el norte de Centroamrica35 (USAID, 2006). Estas pandillas, tienen una incidencia significativa en los niveles de violencia en la regin, as como una creciente participacin en tareas de apoyo al crimen organizado (ver Recuadro 34). Por otro lado, se presume que ms del 50% de los secuestros extorsivos del mundo ocurren en Amrica Latina. Por todo lo anterior, no es casual que en el ao 2008, en los pases latinoamericanos un 17% de la poblacin sealara a la delincuencia como el principal problema del pas, la cifra ms alta entre todos los problemas mencionados. La cuestin territorial es clave para entender las especificidades de la violencia y, por lo tanto, para el diseo de las polticas de seguridad. En la regin
34 Clculo apoyado en cifras de OMS. Organizacin Mundial de la Salud [OMS], World report on violence and health (Ginebra: OMS/WHO, 2002). 35 United States Agency for International Development [USAID], Central America and Mexico gang assessment (Washington DC: USAID, 2006).
existen mltiples casos donde las organizaciones delictivas controlan zonas geogrficas que defienden de otros grupos rivales, con los que compiten mientras extorsionan y cobran rentas a los vecinos a cambio de proteccin. Para los habitantes de estos territorios, situados en algunos casos en el corazn de algunas metrpolis latinoamericanas, la violencia, las drogas y las armas forman parte de la cotidianidad (ver Recuadro 35).
La proporcin de hogares en los que alguna persona ha sido vctima de algn hecho delictivo en el ltimo ao es superior al 25% en casi todos los pases latinoamericanos.
En estos territorios el dficit de estatalidad es extremo. Las fuerzas de seguridad estn en algunos casos en connivencia con el crimen organizado y en otras han sido directamente expulsadas. En ocasiones, para desarticular puntos de venta de droga, incautar armas y estupefacientes, la polica realiza verdaderos operativos blicos, que dejan vctimas colaterales por el fuego cruzado, torturas y ejecuciones extrajudiciales. En todos los casos, ante la imposibilidad de aplicacin de la Justicia, reina la impunidad. As, la ineficiente e ineficaz presencia estatal redunda en inseguridad, corrupcin, policas asesinados y violaciones de los derechos humanos. Estos territorios son por lo general barriadas pobres donde la exclusin social es sufrida por nios y jvenes que crecen sin expectativas ni oportunidades y conviven cotidianamente con la violencia, producto
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Recuadro 35 Seguridad y dficit de estatalidad Los vecinos narran cmo a plena luz del da era comn cruzarse por las angostas callejuelas con chavales imberbes, drogados y armados hasta los dientes con fusiles de asalto AK-47 y AR-15, escopetas de caza en ristre, culatas de pistolas de grueso calibre asomando por el elstico del baador... Eran imgenes cotidianas que se vean con la normalidad que amanece todos los das. El narcotrfico se autoerigi durante 45 aos como un poder fctico que suplantaba al Estado e imparta su particular doctrina y administraba sus propias leyes. La atmsfera de pnico generalizado la remataban los hombres de los cuerpos de lite de las policas civil y militar []. Cada cierto tiempo ocupaban las calles de la favela para desarticular los puntos de venta de droga, incautarse de armas y estupefacientes, detener vivos o muertos a los jefes del narcotrfico y volver a abandonar el lugar a su suerte. Era una realidad asumida por todos que en estas brutales operaciones se podan producir vctimas colaterales con una facilidad pasmosa: el fuego cruzado con armamento de guerra en los meandros de una favela, donde la densidad de poblacin es muy elevada y las paredes de las casuchas tienen la resistencia de un simple ladrillo, casi siempre se cobraba alguna vida inocente. Hasta tal extremo que los vecinos no saban a qu temerle ms, si a tirana de los narcos o a las intervenciones de la polica. Y no eran pocos los que preferan lo primero.
Fuente: Francho, B. Ciudad de Dios, Por fin en paz. (El Pas, 2009, 17 de septiembre).
de la presencia del crimen organizado y los operativos policiales. Sin el poder ni los recursos de otros grupos sociales para transformar sus realidades, las vctimas de la inseguridad no atraen la atencin de los medios de comunicacin ni forman parte de las prioridades de las agendas polticas nacionales. Los niveles de inseguridad en la regin y sus implicaciones sociales, econmicas y polticas no pueden ser entendidos sin hacer referencia a la extendida penetracin del crimen organizado, en particular del narcotrfico. Pese a los intensos esfuerzos de reduccin de cultivos ilcitos e interdiccin del trfico
de drogas, la regin contina siendo la principal productora de marihuana y cocana del mundo y aumenta de manera significativa su participacin en la produccin de drogas opiceas y sintticas (Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia, 2009)36. Sea como productores de droga, sitios de trnsito y almacenamiento, plazas de legitimacin de capitales ilcitos, puntos de acceso al mercado estadounidense o significativos mercados de consumo en s mismos, podra decirse que todos los pases de Amrica Latina participan en un comercio ilcito que moviliza decenas de billones de dlares cada ao. Este inmenso flujo de recursos y la sofisticacin de las redes criminales que lo sustentan redes que alimentan otras modalidades de delincuencia organizada ha transformado drsticamente la realidad poltica y de seguridad de la regin. En algunos pocos casos, como Colombia y Per, el narcotrfico ha jugado un papel decisivo en el financiamiento y la prolongacin de conflictos armados internos. En forma ms generalizada, ha expuesto a las instituciones policiales, militares, judiciales y polticas de la regin a riesgos de corrupcin sin precedentes, al tiempo que ha incidido en un aumento dramtico de la criminalidad violenta. La cuenca del Caribe, punto ineludible en las rutas que llevan la droga desde Sudamrica a los Estados Unidos, exhibe en la actualidad las tasas de homicidio doloso ms altas del mundo. Del mismo modo, de acuerdo con datos de la Procuradura General de la Repblica de Mxico, casi la mitad de los homicidios dolosos acaecidos en ese pas durante el ao 2008, estn directamente ligados al narcotrfico (Comisin Nacional de los Derechos Humanos de Mxico, 2008).37
La relacin entre la inseguridad ciudadana y la democracia

Es de esperar que un fenmeno de la magnitud descrita tenga repercusiones polticas considerables en Amrica Latina. Aunque la lista de posibles repercu36 Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia, Drogas y democracia: hacia un cambio de paradigma (Rio de Janeiro: Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia, 2009). http://www.drogasedemocracia.org. 37 Comisin Nacional de Derecho Humanos de Mxico, Segundo Informe Especial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos - Sobre el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la seguridad pblica en nuestro pas (2008), disponible en: www.cndh.org.mx.
En los pases latinoamericanos un 17% de la poblacin sealara a la delincuencia como el principal problema del pas, la cifra ms alta entre todos los problemas mencionados.
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La inseguridad ciudadana y el temor deterioran el apoyo a las instituciones democrticas y permiten que afloren expresiones autoritarias largamente arraigadas en la cultura poltica.
Recuadro 36 El imperativo del Estado de derecho Es imperativo que las democracias latinoamericanas instauren con xito un Estado de Derecho democrtico, o debern enfrentarse a la erosin permanente de su legitimidad y a amenazas constantes contra la estabilidad de sus gobiernos, e incluso, hasta del propio rgimen.
Fuente: Daniel Brinks, texto preparado para el proyecto.
siones es larga y enjundiosa, hay tres fenmenos que merecen particular atencin. En primer lugar, la inseguridad ciudadana y el temor deterioran el apoyo a las instituciones democrticas y permiten que afloren expresiones autoritarias largamente arraigadas en la cultura poltica de la regin. Investigaciones recientes muestran que el apoyo a la democracia como sistema de gobierno en la regin se ve seriamente afectado por la alta percepcin de inseguridad y la valoracin del desempeo del gobierno en el combate a la delincuencia, ms que por el hecho de haber sido vctima de un acto delictivo.38 Otras investigaciones en Guatemala, El Salvador y Costa Rica han mostrado, sin embargo, una baja sistemtica en el apoyo a las principales instituciones polticas y de gobierno, cuando las personas han sido vctimas de algn hecho de violencia.39 An ms, la criminalidad es el problema que con mayor facilidad conducira a la poblacin latinoamericana a justificar un golpe de Estado. Casi la mitad de la poblacin en la regin (47,6%) estara dispuesta a tolerar un retroceso autoritario para enfrentar los problemas de inseguridad ciudadana, una cifra ms alta que la detectada frente a cualquier otro desafo
social.40 Este dato es an ms alto en los pases del norte de Centroamrica. En segundo lugar, en contextos donde hay una alta tasa de homicidios as como organizaciones armadas de guerrilleros o de narcotraficantes las fuerzas policiales y crecientemente las fuerzas armadas tienden a asumir roles protagnicos, que las puede llevar a ganar espacios de autonoma indebidos frente a los poderes civiles y democrticos. Por otro lado, el rol creciente de las fuerzas de la seguridad expone a estas fuerzas, pero tambin a los distintos rganos del Estado con responsabilidad en cuestiones de orden pblico y justicia, a la infiltracin por parte de actores poderosos que operan por fuera de la legalidad. Lo que entra en juego, pues, es el control de las fuerzas armadas y de represin por parte de las autoridades democrticas.
Casi la mitad de la poblacin en la regin (47,6%) estara dispuesta a tolerar un retroceso autoritario para enfrentar los problemas de inseguridad ciudadana, una cifra ms alta que la detectada frente a cualquier otro desafo social.
38 Cruz, J. M., The impact of violent crime on the political culture of Latin America: The special case of Central America, en Seligson, M. (ed.), Challenges to Democracy in Latin America and the Caribbean: Evidence from the AmericasBarometer 2006-2007 (Nashville TN: Latin America Public Opinion Project (LAPOP) - Vanderbilt University, 2008). 39 Seligson, M. y Azpuru, D., Las dimensiones y el impacto poltico de la delincuencia en Guatemala, en Luis Rosero, en Poblacin del Istmo 2000: Familia, migracin, violencia y medio ambiente (San Jos: Centro Centroamericano de Poblacin - Universidad de Costa Rica, 2001); Cruz, J.M. y Crdova, R., Cultura poltica de la democracia en El Salvador (San Salvador: USAID-FundaUngo-UCA/UIDOP-LAPOP, 2006); PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005 (San Jos: PNUD-Costa Rica, 2006).
La tercera repercusin poltica que merece atencin concierne al debilitamiento del Estado y su legalidad. Las consecuencias de la prdida de capacidad del Estado para hacer valer la legalidad son mltiples. Una de ellas es la creciente tendencia de la ciudadana de algunos pases a desertar de los mecanismos pblicos de seguridad y justicia, cuya activacin se
40 Cruz, J.M., The Impact of Violent Crime on the Political Culture of Latin America: The Special Case of Central America, en Seligson, M., (ed.), Challenges to Democracy in Latin America and the Caribbean: Evidence from AmericasBarometer 2006-2007 (Nashville TN: LAPOP-Vanberbilt University-USAID, 2008), pp. 240-241.
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El apoyo a la democracia como sistema de gobierno en la regin se ve seriamente afectado por la alta percepcin de inseguridad y la valoracin del desempeo del gobierno en el combate a la delincuencia.
establecida. An ms, la violencia delictiva en Amrica Latina no es ajena a una situacin social explosiva, que afecta con particular intensidad el estado actual y las oportunidades futuras de la poblacin joven.
Los costos econmicos de la inseguridad pblica

A los inmensos costos humanos y polticos derivados de la epidemia de violencia en Amrica Latina, se suman sus costos econmicos, que incluyen, entre muchas variables, la prdida de aos de vida y el deterioro de la salud de la poblacin, los costos de atencin mdica directamente derivados de actos de violencia, el gasto pblico en funciones de seguridad pblica, el gasto privado en bienes y servicios para la proteccin personal y patrimonial, los costos adicionales para la inversin privada y los aspectos intangibles como el deterioro en la calidad de vida derivado del temor.
La estimacin ms rigurosa del impacto econmico de la violencia delictiva en la regin, teniendo en cuenta la mayora de los aspectos anteriores, lo situ, hace ya algunos aos, en un 12,1% del PIB total del subcontinente o, lo que es lo mismo, unos 250 mil millones de dlares.
considera intil o contraproducente para enfrentar la inseguridad. Esa desercin puede tomar varios caminos, que van desde la renuencia de la poblacin a denunciar los hechos delictivos, hasta la proliferacin de las empresas de seguridad privada y, en los peores casos, la entronizacin del linchamiento como mtodo para combatir la delincuencia. Como resultado de ello existe una compleja relacin entre la reduccin de la inseguridad ciudadana central a la ciudadana civil con la defensa de otros derechos civiles. La respuesta por parte del Estado al sentimiento de inseguridad, una demanda ciudadana legtima que adquiere gran prominencia en los medios masivos, puede llevar y en ciertos casos ha llevado a acciones por parte de agentes del Estado que ignoran los derechos civiles de los criminales y que en casos extremos incluye la tortura y las ejecuciones extrajudiciales. En estos casos, encontramos que la defensa de los derechos de algunos ciudadanos choca con la defensa de los derechos de otros ciudadanos, una situacin que muestra lo difcil que es disear y poner en marcha polticas que conduzcan a la expansin de la ciudadana civil en el contexto actual de Amrica Latina. En suma, como se afirma en el informe de la OEA sobre Seguridad Pblica en las Amricas, La inseguridad ciudadana no solo es una de las amenazas centrales de la convivencia civilizada y pacfica, sino tambin un desafo para la consolidacin de la democracia y el Estado de Derecho.41 Con todo, la relacin entre inseguridad ciudadana y democracia no es unidireccional y limitada a las repercusiones que aquella pueda tener en sta ltima. La inseguridad ciudadana es tambin el producto de carencias mltiples en el ejercicio de los derechos sociales y polticos por parte de un segmento significativo de la poblacin de Amrica Latina. La relacin emprica de la inseguridad ciudadana con la desigualdad socioeconmica est slidamente
41 OEA, La seguridad pblica en las Amricas: Retos y oportunidades (Washington DC: OEA, 2008), p. 11.
Como es de esperar, la magnitud de algunos de estos fenmenos apenas puede ser conjeturada. La estimacin ms rigurosa del impacto econmico de la violencia delictiva en la regin, teniendo en cuenta la mayora de los aspectos anteriores, lo situ, hace ya algunos aos, en un 12,1% del PIB total del subcontinente o, lo que es lo mismo, unos 250 mil millones de dlares.42 Un ejercicio de cuantificacin ms reciente y limitado a Centroamrica, alcanz una cifra ms baja, 7,7% del PIB, con variaciones importantes y esperables entre pases, desde un 10,8%
42 Londoo, J.L., Gaviria, A. y Guerrero, R., Asalto al Desarrollo. Violencia en Amrica Latina (Washington DC: BID, 2000). Las cifras del PIB regional son del Banco Mundial. Estos clculos tienen el problema de que comparan flujos de gastos con la prdida de acervos de capital humano e infraestructura y dichos costos se dividen, a su vez, por un flujo (el PIB). La combinacin de acervos y flujos es debatible en anlisis econmico.
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de la produccin nacional en el caso de El Salvador hasta un 3,6% en el caso de Costa Rica.43 Uno de los rubros ms importantes en todas las estimaciones existentes es el relativo al deterioro de la salud y, en particular, el costo econmico ocasionado por la interrupcin de vidas productivas. En el caso de la estimacin centroamericana los costos relacionados con la salud superan la mitad del total (3,9% del PIB, sobre un total de 7,7%).44 Eso no sorprende si se tiene en cuenta que de las vidas perdidas a manos de la delincuencia en Amrica Latina en la presente dcada, casi la mitad han sido hombres de entre 15 y 29 aos de edad, en plena fase productiva y reproductiva.45 Asimismo, es importante resaltar las erogaciones por concepto de compra de servicios de seguridad por las personas y empresas de la regin. En el caso centroamericano, tales desembolsos (1,5% del PIB) superan el monto del gasto realizado por las instituciones pblicas encargadas de las funciones de seguridad ciudadana y justicia (1,3%).46 Tan solo la compra de servicios a empresas de vigilancia privada en Amrica Latina ronda los US$6.500 millones anuales, casi la mitad de los cuales se facturan en Brasil. Ms an, ese monto ha crecido a un ritmo superior al 8% anual en el pasado reciente.47 La dimensin trgica de estas cifras queda evidenciada por un sorprendente dato arrojado por una investigacin realizada en Costa Rica. En el pas centroamericano la inversin pblica necesaria para hacer cumplir la condena promedio de un preso por
43 PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005 (San Jos: PNUD-Costa Rica, 2006); y Acevedo, C., Los costos econmicos de la violencia en Centroamrica, documento preparado para el Consejo Nacional de Seguridad Pblica de El Salvador, (2008), disponible en: http:// tinyurl.com/acevedoc 44 Acevedo, C., Los costos econmicos de la violencia en Centroamrica, documento preparado para el Consejo Nacional de Seguridad Pblica de El Salvador, (2008), disponible en: http://tinyurl.com/acevedoc 45 Organizacin Mundial de la Salud [OMS], World report on violence and Elath, (Ginebra: OMS/WHO, 2002). 46 Acevedo, C., Los costos econmicos de la violencia en Centroamrica, documento preparado para el Consejo Nacional de Seguridad Pblica de El Salvador, (2008), disponible en: http://tinyurl.com/acevedoc 47 Dammert, L., Seguridad Privada: Respuesta a las necesidades de seguridad pblica en conglomerados urbanos (Documento elaborado para el Departamento de Seguridad Pblica de la Organizacin de Estados Americanos, 2008).
Los altos niveles de inseguridad ciudadana en Amrica Latina son un riesgo claro y presente para la calidad e incluso para la estabilidad de la democracia en la regin.
homicidio doloso o violacin es superior a la requerida para educar a una persona desde el nivel preescolar hasta su graduacin universitaria como mdico o abogado.48 Educar a los jvenes latinoamericanos no solo es mejor que tener que reprimirlos; tambin es ms econmico.
Hacia dnde ir?

Los altos niveles de inseguridad ciudadana en Amrica Latina son un riesgo claro y presente para la calidad e incluso para la estabilidad de la democracia en la regin. Una democracia que no es capaz de asegurar la vigencia cotidiana de un ncleo duro de derechos elementales como la vida, la integridad fsica y el disfrute del patrimonio ofrece una ciudadana disminuida. Asimismo, una democracia que no es capaz de asegurar el ejercicio pleno de derechos sociales y econmicos termina por crear condiciones que favorecen la generacin y reproduccin de la violencia, lo cual, a su vez, la debilita. Romper este complejo crculo requiere superar el tono actual de la discusin sobre la inseguridad en la regin, que con frecuencia ha empezado a girar sobre todo en pocas electorales en torno a promesas de enfrentar el problema con mano dura, esto es con mtodos que hacen un uso abundante e intensivo de los mecanismos de coercin del Estado, no pocas veces con franca impaciencia, cuando no desprecio, por las garantas fundamentales del Estado de Derecho. Eso es desafortunado, toda vez que los resultados de las soluciones de mano dura a los problemas de la delincuencia no son halagadores. En el mejor de los casos, estos programas resuelven el problema de los delincuentes de hoy, pero no el de los delincuentes de maana. Para esto ltimo, la nica va es la que pasa por la prevencin social y la profundizacin
48 PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005 (San Jos: PNUD-Costa Rica, 2006).
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del compromiso de las sociedades de la regin con el desarrollo humano. Los datos son elocuentes: los 30 primeros pases en la lista del ndice de Desarrollo Humano del PNUD tienen, en promedio, una tasa de homicidio de 1,58 por 100 mil habitantes. De los 30, slo uno, Estados Unidos, tiene una tasa de homicidio superior a 3 por 100 mil habitantes.49 Con todo, los esfuerzos de prevencin social deben ser calibrados con un sentido de urgencia y con un reconocimiento de que el empleo de la coercin, dentro de los cnones del Estado de Derecho, es un instrumento ineludible de la lucha contra la delincuencia, particularmente la criminalidad organizada. Es crucial entender que, por efectiva que pueda resultar en el largo plazo, la prevencin social no basta por s sola para enfrentar el desafo poltico que supone el intenso temor que afecta a las sociedades latinoamericanas. Enfrentar con xito la inseguridad pblica en Amrica Latina requiere por lo tanto un esfuerzo integral que d prioridad a la reforma de fuerzas policiales, en algunos casos corruptas e ineficaces, a la introduccin de tecnologa moderna y sistemas de informacin en el proceso de toma de decisiones pblicas, al mejoramiento de la efectividad de los procesos judiciales, al fortalecimiento de los vnculos sociales y la organizacin comunitaria y, por supuesto, al aumento en la inversin en educacin, salud pblica, vivienda y oportunidades para la juventud. Hay pruebas de que los ndices de delincuencia responden a la confianza creciente en la polica, a la mejora en los procedimientos de resolucin de controversias comunitarias, a la recuperacin de espacios pblicos, a la incorporacin de la sociedad civil organizada al proceso de diseo y puesta en marcha de polticas de seguridad pblica y a una mayor asuncin de responsabilidad ante la comunidad por parte de los gobiernos locales y la polica. El medio ms efectivo de combatir la delincuencia a menudo no es la represin sino la inclusin, aunque siempre incluye un elemento de fortalecimiento de la polica, as como mayores exigencias de responsabilidad a las fuerzas de seguridad. En Medelln, las estadsticas oficiales muestran un 94% de reduccin en los ndices de homicidio en un perodo de 16 aos (Grfico 18; esta reduccin
49 PNUD, Human Development Report (New York: Oxford University Press, 2007).
Enfrentar con xito la inseguridad pblica en Amrica Latina requiere por lo tanto un esfuerzo integral que d prioridad a la reforma de fuerzas policiales, en algunos casos corruptas e ineficaces, a la introduccin de tecnologa moderna y sistemas de informacin en el proceso de toma de decisiones pblicas, al mejoramiento de la efectividad de los procesos judiciales, al fortalecimiento de los vnculos sociales y la organizacin comunitaria y, por supuesto, al aumento en la inversin en educacin, salud pblica, vivienda y oportunidades para la juventud.
se mide tomando como referencia el mximo histrico de violencia en esa ciudad). Este xito se debe en parte a un programa que ataca directamente las causas sociales de la delincuencia, intenta restaurar la confianza en la polica y fortalece las relaciones comunitarias. So Pablo experiment una reduccin significativa en los ndices de homicidio en los ltimos siete aos. El enfoque adoptado en esta ciudad muestra que las polticas sistemticas de seguridad pblica pueden tener un efecto positivo cuando, sin ser puramente represivas, combinan mejoras en la capacidad y la aptitud investigativa de la polica con programas que se ocupan de las races sociales de la violencia. La experiencia de So Pablo demuestra que una de las consecuencias de este tipo de mejora de la actividad policial es la reduccin simultnea de la delincuencia y la violencia policial, dos objetivos que, en las mentes de muchas personas y muchos creadores de polticas, se hallan en directa contradiccin. De acuerdo con los datos del Sistema de informacin sobre la mortalidad de Brasil, el fuerte incremento de las muertes violentas en So Pablo fue seguido por una disminucin en los aos posteriores: de 43,2 casos por 100 mil habitantes en 1999 a 22casos por 100 mil habitantes en el ao 2005. Esta cada coloc los ndices por muerte violenta en la ciudad por debajo del promedio nacional de Brasil (26,3), revirtiendo de esta manera una tendencia hacia el alza que era perceptible desde 1980 (ver Grfico 19). Uno de los argumentos ms frecuentes a la hora de explicar la reciente disminucin de los homicidios en So Pablo, tiene que ver con el manejo de las polticas pblicas de seguridad, en particular las relativas a la reforma y planificacin estratgica adoptada en
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Grfico 18 Homicidios en Medelln por cada 100,000 habitantes

300
250
200 Homicidios 174 150
184
100
98,2
57,3 50 35,2 31,5 26,2
0 2001 2002 2003 2004 Ao Homicidios 2005 2006 2007
Fuente: Secretara de Gobierno de Medelln 2001 2007. Ao 2007 proyectado
Grfico 19 Tasas de homicidios en So Paulo y Ro de Janeiro (por cada 100,000 habitantes)

Tasa de homicidios/100 mil habitantes por ao 80 70 60 50 40 30 20 10 0
51 50
Variacin 2000-2006 -10,41% Ro de Janeiro -52,69% So Paulo

56 53 49 46 42 42 38 36 29 22 20 46
2000
2001
2002
2003 Ro de Janeiro
2004 So Paulo
2005
2006
Fuente: Ministrio da Sade/DATASUS, Ministrio da Justia, Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Secretarias Estaduais de Segurana Pblica.
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la dcada pasada por la Secretara para la Seguridad Pblica. Entre esas medidas se incluy la expansin del Departamento de Homicidios e Proteo Pessoa (DHPP) y la creacin de la Superintendencia de la Polica Tcnica y Cientfica. Se puso mayor nfasis en el encarcelamiento de asesinos en serie, se demarcaron claras reas de competencia entre las diferentes agencias policiales y se dio un mayor rol a la participacin de las comunidades en el proceso de prevencin. La coordinacin entre el gobierno federal brasileo y las autoridades de So Pablo permiti mejorar el desempeo de la polica, de los rganos judiciales y el manejo de los fondos pblicos destinados a la seguridad ciudadana. Entre las medidas implementadas se incluyeron: Planificacin estratgica y evaluacin continua de los resultados. Modernizacin y expansin de los sistemas de comunicacin. Creacin de un centro para el manejo de la informacin relacionada a la seguridad. Instauracin de prcticas de transparencia y rendicin de cuentas de la polica con miras a mejorar el desempeo en materia de Derechos Humanos. Establecimiento de protocolos operacionales para la polica militar. Creacin de policas comunales para la prevencin. Entrenamiento profesional permanente a los funcionarios policiales y militares para aprender a lidiar con la poblacin. Aumento de los mecanismos externos de supervisin policial para permitir una mayor participacin comunitaria. Incremento de los fondos pblicos dedicados a la seguridad ciudadana. En So Pablo los fondos pasaron del 6,6% al 10% del gasto del gobierno local. En todos los casos, las polticas exitosas han sido diseadas de manera comprehensiva para ajustarse a las realidades de cada entorno, involucrando a los gobiernos locales, las autoridades nacionales, la sociedad civil y las comunidades organizadas. Asimismo, se ha puesto nfasis en una sensibilizacin de los cuerpos de seguridad, y la creacin de nuevos mecanismos para asegurar la transparencia y evitar los abusos. Es importante notar que los resultados positivos dependen de la ejecucin sostenida de estas polticas en el tiempo.
Asimismo, se trata de ejemplos en los que el Estado ha puesto la recuperacin de territorios previamente abandonados por la accin estatal en el centro de sus polticas. Adems, se ha fortalecido en ellos la presencia de servicios sociales y el rol de la polica de proximidad para prevenir el ingreso de pandillas y narcotraficantes. Una consideracin especial requiere el tema del narcotrfico. El uso de la coercin en funciones de erradicacin de cultivos ilcitos e interdiccin del trfico de drogas por parte de los Estados latinoamericanos es slo una parte de la respuesta que demanda el fenmeno del narcotrfico. A ello deben sumarse los esfuerzos para fortalecer la prevencin del consumo y el tratamiento de las personas en situacin de adiccin. Sobre todo, debe sumarse una vigorosa dimensin diplomtica, que evidencie que se trata de un problema que excede en mucho las capacidades de las jurisdicciones nacionales y que demanda, por ello, un verdadero dilogo hemisfrico y mundial. Este esfuerzo diplomtico debe propiciar una profunda revisin de las polticas antidrogas en el principal mercado consumidor del mundo, los Estados Unidos de Amrica, hasta ahora casi exclusivamente centradas en el control de la oferta por mecanismos represivos. Las implicaciones de ese enfoque para el hemisferio han sido, en general, profundamente negativas. De alguna manera, el primer requisito para que tanto Amrica Latina como el Hemisferio Occidental en general hagan progresos sustantivos en la lucha contra el narcotrfico consiste en abolir la prohibicin de pensar en enfoques alternativos de poltica pblica ms orientados a la reduccin de la demanda y a la mitigacin del dao ocasionado por las drogas que vengan a complementar el uso necesario y controlado de la coercin estatal.50 Por ltimo, propiciar un dilogo hemisfrico amplio sobre las polticas antidrogas es esencial para mejorar la situacin de seguridad en Amrica Latina y reducir los riesgos que de ella se derivan para los sistemas democrticos de la regin.
50 Ver, en particular, Brookings Institution, Rethinking U.S.Latin American Relations: A Hemispheric Partnership for a Turbulent World; Report of the Partnership for the Americas Commission (Washington DC: Brookings Institution, 2008).
Eplogo
Consenso y poder
ste texto plante preguntas que suelen ser ignoradas e intent dar pistas o guas para debatir sus respuestas. Tambin ingres en la discusin de temas que son tratados en el debate poltico, aunque intent observarlos desde algunos ngulos que generalmente se evitan o ignoran. En todo caso, al inicio mencionbamos la necesidad de concebir al esfuerzo de democratizacin como una labor que nunca debe perder de vista a sus destinatarios: las mujeres y los hombres que enfrentan con incertidumbre y temor su da a da, particularmente los que viven la injusticia de la pobreza y la marginalidad en sociedades profundamente desiguales y violentas. Hablamos de una democracia que garantice a los ciudadanos el ejercicio efectivo de sus derechos; de la necesidad de garantizar controles efectivos al ejercicio del poder a travs de instituciones de la repblica; de la necesidad de reformar el Estado para nuestra nueva etapa poltica, conscientes del dficit de estatalidad; de la fiscalidad y sobre cmo enfrentar marginalidad social y la inseguridad ciudadana en la regin. En sntesis, planteamos la necesidad del cambio en Amrica Latina con la plena conciencia de que los principales instrumentos democrticos de transformacin social la poltica, los partidos polticos y el Estado son mirados con escepticismo por grandes sectores de nuestras sociedades. Todos estos temas estuvieron siempre vinculados, de una u otra manera, a la cuestin del poder, clave de la poltica y en consecuencia de la democracia. Quines detentan el poder, por qu lo tienen, para qu lo utilizan, fueron cuestiones que recorrieron explcita o tcitamente nuestras pginas.
Despus de todo, del poder trata la poltica: de obtenerlo, de conservarlo y de utilizarlo. La democracia agrega cmo y para quin usarlo. Pero, si de cierta manera pudimos introducir temas, guas y mostrar la relevancia de la discusin del poder, existe el riesgo de que este texto pueda ser visto como un deber ser, como los abstractos consejos de observadores que no aportan a la elaboracin de los instrumentos para su realizacin. Cierto, es posible que all exista un riesgo. Pero, escribir la ecuacin en la pizarra es una condicin necesaria para resolverla. Hemos tratado de anotar algunas. Por otro lado, deseamos concluir llamando la atencin sobre uno de los instrumentos indispensables para atacar cualquiera de los problemas o dilemas que hemos visto: la creacin de consensos de gobierno. Nuestra regin vio en ocasiones la formacin de frentes de partidos. Pero la mayora de las veces o su destino fue meramente electoral o se trat de procesos que reunan a quienes casi pensaban igual. El desafo es la creacin de mayoras plurales, que compartan los objetivos y valores centrales de un proyecto, y que sean capaces de reunirse no slo para ganar una eleccin sino para gobernar. Para dar continuidad y poder al cambio. Esta experiencia, salvo raras experiencias muy exitosas, no es prctica habitual en Amrica Latina. En la poltica es ms difcil alcanzar acuerdos que promover enfrentamientos. Eso la torna una tarea apasionante: la conclusin de los acuerdos entre distintos, para construir poder para el cambio. Y parte de esa pasin es que no se trata de una labor que concluya con una idea genial o una maniobra magistral.
91
92
La poltica tiene el encanto de la larga construccin de la obra esencial. No ser la obra de un presidente sino de varias generaciones que trabajan sobre una visin compartida, sobre aspiraciones comunes. El consenso es clave en la construccin del poder democrtico. Ese es el nico poder que puede
permitir no slo enfrenar las transformaciones que hemos discutido sino, sobre todo, gobernar para las mayoras. Sera deseable que la nueva etapa de la democracia latinoamericana culmine inaugurando la de los consensos de Estado.

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La democracia de ciudadana

Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina

Jos Miguel Insulza Secretario General OEA

Rebeca Grynspan Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe - PNUD

Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

Hacia una democracia de ciudadana

Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

Para lograr organizar el poder en la sociedad, la democracia a su vez precisa poder.

Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

Despus de la transicin: una nueva fase en la ruta democrtica

ndice de Democracia Electoral en Amrica Latina (1977-2008)

Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

Evolucin de la pobreza y la indigencia en Amrica Latina (1980-2007)

48,3 43,5 44,0

30 22,5 20 18,6 19,0 19,4 12,6 10

0 1980 1990 P obrez a 1997 Indigencia 2002 2007

ndice de Desarrollo Humano en Amrica Latina y otras regiones

Amrica Latina y el Caribe 2007

Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

Satisfaccin con el funcionamiento de la democracia en Amrica Latina

28,40% 39,12% 47,15%

Muy satisfecho Insatisfecho

Satisfecho Muy insatisfecho

Muy satisfecho No muy satisfecho

Ms bien satisfecho Nada satisfecho

Democracia de ciudadana y democracia exigible

Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

Quin cree usted que tiene ms poder en este pas?

19% 14% 6% 7% 6% 8% 8% 9% 10%

La democracia de ciudadana y la democracia exigible

Un marco conceptual para el debate de los dficit democrticos

PIB per cpita y concentracin de ingresos en el mundo

US$ Constantes (2000)

36,87 32,67 32,08

Este Asiatico y el Pacfico

Amrica Latina Europa y y el Caribe Asia Central

OCDE Altos ingresos

PIB per cpita

Tasa de homicidios dolosos por cada 100.000 habitantes

25,70 25 20,82 20 18,07 18,68 19,12

10 5,97 5 3,51 3,85 3,95

Temas para una agenda poltica latinoamericana

Una gua para el debate de la crisis de representacin

99 Qu herramientas pueden ayudar a fortalecer la calidad de las propuestas electorales?

Una gua para el debate de la crisis de representacin

99 Cmo se garantiza un control efectivo de las normas sobre el financiamiento electoral?

99 Qu mecanismos pueden corregir tales distorsiones?

Confianza de los latinoamericanos en las instituciones y actores

11% 37% 41%

Confianza en las instituciones (LAPOP 2008) 100% 90%

Porcentaje del total de respondientes

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

19% 16% 18% 20%

Una gua para el debate de la crisis de representacin

Grfico 10 Confianza en los partidos polticos

37,50% Mucha confianza Poca confianza Algo de confianza Ninguna confianza

Grfico 11 Participacin electoral en Amrica Latina y otras regiones (1989-2009)

Amrica Latina y el Caribe

Los contenidos en la opcin electoral

16 Kelsen, H., Esencia y valor de la democracia (Madrid: Guadarrama, 1977). p. 36.

Una gua para el debate de la crisis de representacin

La democratizacin del debate econmico

Una gua para el debate de la crisis de representacin

Una gua para el debate de la crisis de representacin