PENGUNGKAPAN

Pelaporan keuangan model FASB direkayasa untuk kepentingan investor, kreditor, dan pihak lain untuk pengambilan keputusan investasi dan kredit. Pihak pemakai memerlukan berbagai informasi yang relevan dan bermanfaat untuk keputusan investasi, kredit, dan semacamnya. Informasi keuangan yang dapat dilayani oleh pelaporan keuangan ( financial reporting) hanya merupakan sebagian jenis informasi yang diperlukan oleh investor dan kreditor. FASB mengidentifikasi lingkup (scope) informasi yang dipandang bermanfaat untuk pengambilan keputusan investasi dan kredit sebagai berikut : 1. Statemen keuangan (financial statements). 2. Catatan atas statemen keuangan (notes to financial statements). 3. Informasi pelengkap (supplementary information). 4. Sarana pelaporan keuangan lain (other means of financial reporting). 5. Informasi lain (other information). Komponen satu dan dua merupakan satu kesatuan yang disebut statemen keuangan dasar (basic financial statements) yang merupakan produk atau hasil yang disebut dengan kerangka atau stuktur akuntansi pokok (basic accounting structure). Pelaporan keuangan mencakupi semua informasi yang dapat disediakan manajemen yaitu komponen satu sampai dengan empat. Walaupun dapat disediakan oleh manajemen, pengungkapannya tidak selalu diwajibkan (mandatory) oleh penyusun standar melalui standar akuntansi atau oleh badan pengawas (seperti Securities and Exchange Commision/SEC) melalui peraturan-peraturannya. Penyusun standar (FASB atau Dewan Standar Akuntansi/IAI) dapat mewajibkan pengungkapan untuk komponen satu sampai tiga dan untuk komponen tiga tingkat wajibnya hanya sampai pada batas sangat merekomendasikan (strongly recommend). Jadi, secara praktis, pengungkapan wajib melalui standar akuntansi hanya diberlakukan untuk komponen satu, dua, dan dalam kondisi tertentu komponen tiga. Lingkup informasi pelaporan keuangan dalam symposium Financial Reporting and Standard Setting digambarkan sebagai apa yang disebut model inti (core model). Model ini merupakan usulan untuk mengembangkan model lingkup informasi yang digambarkan FASB di atas dan menggambarkan luasnya pengungkapan dan pengukuran. Model inti berkaitan dengan masalah pengungkapan dan pengukuran. Model tersebut (disebut juga sebagai re-engineered model) lebih luas cakupannya di banding model FASB

dalam kerangka konseptualnya karena ditujukan kepada pemakai yang lebih luas tidak terbatas pada investor dan kreditor. Alasan perluasan tersebut antara lain adalah : 1. Permintaan informasi relevan oleh berbagai pemakai melebihi yang dapat disediakan oleh model FASB 2. Tidak selayaknya berbagai kepentingan hanya dilayani dengan system pelaporan yang sama. Model inti ini akan menggeser tujuan dari menyediakan informasi umum (general purpose) ke informasi multiguna (multipurpose). Model inti memasukkan manajemen sebagai pihak pemakai yang harus dipertimbangkan. FASB membedakan antara statemen keuangan (financial statements) dan pelaporan keuangan (financial reporting). Pengukuran dan pengakuan hanya bertalian dengan statemen keuangan sedangkan pengungkapan bertalian dengan seluruh lingkup pelaporan keuangan. Penyusun standar menghadapi masalah yaitu kapan pengungkapan harus dilakukan melalui statemen keuangan dan kapan melalui catatan atas statemen keuangan atau komponen lainnya. Masalah ini telah dipecahkan dengan ditentukannya kriteria pengakuan dan pengukuran dalam rerangka konseptual. Suatu informasi akan dilaporkan melalui statemen keuangan kalau memenuhi empat kriteria pengakuan yaitu definisi, keterukuran, keberpautan, dan keterandalan. Informasi yang dapat disediakan oleh manajemen tetapi tidak diwajibkan untuk diungkapkan akan merupakan keleluasaan manajemen untuk mengungkapkannya. Pengungkapan semacam ini disebut pengungkapan sukarela atau diskresioner (voluntary atau discretionary disclosures). Pengungkapan sukarela dapat bersifat keuangan maupun nonkeuangan dan dapat dilakukan manajemen melalui berbagai cara baik melalui komponen satu sampai empat maupun sarana lain sperti jumpa pers ( press release) oleh manajemen mengenai produk baru, rencana merger, atau program bonus. Atas pertimbangan manajemen atau tradisi, statemen keuangan dalam laporan keuangan dalam laporan tahunan (annual report) umumnya disertai pula dengan berbagai informasi tambahan seperti pos-pos keuangan penting (highlights) selama beberapa tahun terakhir, statistik keuangan penting, kebijakan strategik, analisis rasio, informasi deskriptif atau promosial tentang produk, dan berbagai laporan pelengkap. Semua ini dimaksudkan untuk mengingkatkan keberpautan dan kebermanfaatan. Statemen keuangan sebagai inti pelaporan keuangan dalam rerangka konseptual FASB secara umum masih didasarkan pada kos historis yang berorientasi pada keterandalan

informasi. Keberpautan (relevansi) dicapai dengan cakupan pelaporan keuangan yang lebih luas dari satemen keuangan. Oleh karena itu, pengungkapan perubahan harga untuk menambah keterpautan dimasukkan dalam komponen informasi pelengkap. Berbagai upaya untuk mengungkapkan keberpautan dan kebermanfaatan yang disajikan di luar statemen keuangan inti disebut sebagai alat/sarana interpretif (interpretive device). Berbagai upaya ada tingkat teori akuntansi diarahkan untuk memasukkan sarana interpretif sebagai bagian dari seperangkat penuh statemen keuangan ( a full set of financial statement). Usulan yang cukup radikal misalnya adalah mengganti akuntansi kos historis menjadi akuntansi kos sekarang (current value accounting). Uraian di atas sebenarnya menjadi latar belakang topik pembahasan pengungkapan (disclosure) dalam arti luas dan sarana interpretif yang keduanya merupakan konsep-konsep yang diarahkan untuk mencapai kualitas keberpautan informasi akuntansi.

Definisi Pengungkapan Secara konseptual, pengungkapan merupakan bagian intergral dari pelaporan keuangan. Secara teknis, pengungkapan merupakan langkah akhir dalam proses akuntansi yaitu penyajian informasi dalam bentuk seperangkat penuh statemen keuangan. Siapa Dituju Rerangka konseptual telah menetapkan bahwa investor dan kreditor merupakan pihak yang dituju oleh pelaporan keuangan sehingga pengungkapan ditujukan terutama untuk mereka. FASB misalnya menetapkan tingkat kecanggihan para investor dan kreditor cukup tinggi sehingga pengungkapan yang diwajibkan dapat dikatakan lebih sedikit dibanding yang dituntut oleh SEC karena SEC mempertimbangkan pula kepentingan investor yang naf. SEC menuntut lebih banyak pengungkapan karena pelaporan keuangan mempunyai aspek sosial dan publik (public interest). Oleh karena itu, pengungkapan menuntut lebih dari sekadar pelaporan keuangan tetapi meliputi pula peyampaian informasi kualitatif atau nonkuantitatif. Karena pihak yang dituju lebih luas dan model pengambilan keputusan kurang dapat diidentifikasi, pengungkapan cenderung untuk meluas dan jarang menjadi sempit (spesifik). Fungsi dan Tujuan Pengungkapan Secara umum, tujuan pengungkapan adalah menyajikan informasi yang dipandang perlu untuk mencapai tujuan pelaporan keuangan dan untuk melayani berbagai pihak yang

mempunyai kepentingan berbeda-beda. Telah disinggung bahwa investor dan kreditor tidak homogen tetapi bervariasi dalam hal kecanggihannya (sophistication). Karena pasar modal merupakan sarana utama pemenuhan dana dari masyarakat, pengungkapan dapat diwajibkan untuk tujuan melindungi (protective), informatif (informative), atau melayani kebutuhan khusus (differential). Tujuan Melindungi Tujuan melindungi dilandasi oleh gagasan bahwa tidak semua pemakai cukup cangging sehingga pemakai yang naf perlu dilindungi dengan mengungkapkan informasi yang mereka tidak mungkin memperolehnya atau tidak mungkin mengolah informasi untuk menangkap substansi ekonomik yang melandasi suatu pos statemen keuangan. Dengan kata lain, pengungkapan dimaksudkan untuk melindungi perlakuan manajemen yang mungkin kurang adil dan terbuka (unfair). Dengan tujuan ini, tingkat atau volume pengungkapan akan menjadi tinggi. Tujuan melindungi biasanya menjadi pertimbangan badan pengawas yang mendapat autoritas untuk melakukan pengawasan terhadap pasar modal seperti SEC atau Badan Pengawas Pasar Modal (BAPEPAM). Hal ini dapat dipahami karena mereka bertindak demi kepentingan publik. Tujuan Informatif Tujuan informatif dilandasi oleh gagasan bahwa pemakai yang dituju sudah jelas dengan tingkat kecanggihan tertentu. Dengan demikian, pengungkapan diarahkan untuk menyediakan informasi yang dapat membantu keefektifan pengambilan keputusan pemakai tersebut. Tujuan ini biasanya melandasi penyusun standar akuntansi untuk menentukan tingkat pengungkapan. Dalam kenyataannya, badan pengawas seperti BAPEPAM bekerja sama dengan penyusun standar (profesi) untuk menentukan keluasan pengungkapan. Untuk tujuan pengawasan oleh badan kepemerintahan, terdapat pula pengungkapan yang khusus ditujukan ke badan pengawas melalui formulir-formulir yang harus diisi oleh perusahaan pada waktu menyerahkan laporan tahunan maupun kuartalan.

Tujuan Kebutuhan Khusus Tujuan ini merupakan gabungan dari tujuan perlindungan publik dan tujuan informatif. Apa yang harus diungkapkan kepada publik dibatasi dengan apa yang dipandang bermanfaat bagi pemakai yang dituju sementara untuk tujuan pengawasan, informasi tertentu harus disampaikan kepada badan pengawas berdasarkan peraturan melalui formulir-formulir yang menuntut pengungkapan secara rinci. Klasifikasi tujuan di atas lebih menggambarkan penekanan atau orientasi badan pengawas. Tujuan perlindungan dan informatif keduanya harus dilayani. Pada mulanya memang SEC sangat menekankan tujuan perlindungan sehingga informasi yang diklasifikasi sebagai soft information (seperti akuntansi perubahan harga dan prakiraan) dan data informatif ke depan (forward-looking information data) banyak dihindari oleh SEC untuk diwajibkan pengungkapannya. Diduga alasannya adalah data tersebut tidak terandalkan dan terverifikasi serta kekhawatiran investor umum tidak memahami atau tersesat. Namun, sejak dikeluarkannya exposure draf SFAS No. 33 tentang perubahan harga, orientasi pengungkapan SEC mulai bergeser ke tujuan informatif. Hal ini terbukti dengan dianjurkannya pengungkapan seperti informasi projeksian serta informasi sosial dan lingkungan. Dalam ketentuannya, SEC sangat menganjurkan untuk mengungkapkan informasi projeksian yang cukup beralasan dan dibuat dengan itikad baik. Ketentuan ini menjadi dalih aman ( safe harbors) bagi perusahaan terhadap penalitas atau hukuman atas informasi projeksian yang dianggap menyesatkan.

Keluasan dan Kerincian Pengungkapan Hal ini berkaitan dengan masalah seberapa banyak informasi harus diungkapkan yang disebut dengan tingkat pengungkapan (levels of disclosure). Tingkat memadai adalah tingkat minimum yang harus dipenuhi agar statemen keuangan secara keseluruhan tidak menyesatkan untuk kepentingan pengambilan keputusan yang diarah. Tingkat wajar adalah tingkat yang harus dicapai agar semua pihak mendapat perlakuan atau pelayanan informasional yang sama. Artinya, tidak ada satu pihak pun yang kurang mendapat informasi sehingga mereka menjadi pihak yang kurang diuntungkan posisinya. Dengan kata lain, tidak ada preferensi dalam pengungkapan informasi. Tingkat penuh menuntut penyajian secara penuh semua informasi yang berpaut dengan pengambilan keputusan yang diarah.

Tingkat pengungkapan yang tepat memang harus ditentukan karena terlalu banyak informasi sama tidak menguntungkan dengan terlalu sedikit informasi. Oleh karena itu, diperlukan kriteria atau pertimbangan untuk menentukan batas atas dan batas bawah. Batas atas (kos>benefit) dan batas bawah (materialitas) dalam karakteristik kualitatif informasi untuk pengakuan suatu pos dapat dijadikan pertimbangan untuk menentukan banyaknya informasi. Dalam hal pengungkapan, batas atas (tingkat penuh) lebih banyak menimbulkan kontroversi dibandingkan dengan batas bawah. Artinya, bagi penentu kebijakan, menentukan seberapa luas pengungkapan harus dilakukan lebih problematik dibanding menentukan informasi mana yang tidak perlu diungkapkan. Kendala Pemgungkapan Berbagai hal menjadi pertimbangan penyusun standar atau badan pengawas untuk menentukan seberapa banyak informasi harus diungkapkan. Kendala pada umumnya timbul dari kaca mata perusahaan. Salah satu hal yang menentukan keluasan dan kerincian pengungkapan adalah tujuan pengungkapan. Tujuan perlindungan atau protektif biasanya menuntut pengungkapan yang lebih luas dan lebih rinci. Pengungkapan yang lebih luas biasanya terkendala oleh keengganan perusahaan untuk menyediakan informasi. Kos penyediaan informasi harus lebih kecil dari benefit informasi yang disediakan.kendala kriteria ini adalah kesulitan menentukan manfaat informasi meskipun sampai tingkat tertentu kos tersebut sangat tidak berarti (mendekati nol). Oleh karena itu, kriteria ini akhirnya tidak pernah menjadi pertimbangan. Bila kos penyediaan suatu informasi dapat diabaikan, persoalannya adalah perlukah informasi tersebut diungkapkan. Dalam hal ini, keberlebihan infomasi (information overload) harus menjadi pertimbangan. Keberlebihan informasi adalah penyediaan informasi yang melebihi kemampuan pemakai untuk mencernanya secara efektif. Hal ini berlawanan dengan konsep yang mengatakan bahwa makin banyak informasi makin baik. Makin banyak informasi tidak selalu lebih baik kalau pemakai tidak dapat mengolah dan memanfaatkan informasi sesuai dengan kebutuhannya. Betapapun kos penyediaan informasi dapat diabaikan dari segi administratif, informasi tertentu sangat berharga bagi perusahaan dalam kondisi persaingan. Pengungkapan informasi dapat menempatkan perusahaan pada posisi yang kurang menguntungkan dibanding pesaing dan hal inilah yang menjadi kos pengungkapan bagi perusahaan sehingga

perusahaan enggan untuk mengungkapkan informasi privatnya. Penyusun standar perlu mempertimbangkan hal ini dalam menetapkan tingkat pengungkapan. Bagi penyusun standar, pengungkapan wajib harus dipertimbangkan atas dasar apakah informasi yang sama sebenarnya dapat diperoleh pemakai dari sumber selain yang disediakan melalui pelaporan keuangan atau laporan tahunan. Terdapat pihak yang menentang sama sekali gagasan tentang pengungkapan. Mereka berpendapat bahwa pengungkapan sama saja mengakui bahwa penyusun standar tidak mengetahui dengan pasti kebutuhan pemakai sehingga pangungkapan akan bersifat cobacoba dan akan menjadi mahal bagi penyedia informasi. Oleh karena itu, pihak ini sangat mendesak untuk dilakukannya penelitian untuk mengidentifikasi kebutuhan yang sesungguhnya dari para pemakai. Dengan demikian, dapat diketahui apa saja yang perlu dan tidak perlu diungkapkan. Pengungkapan Wajib dan Sukarela Pengungkapan sukarela adalah pengungkapan yang dilakukan perusahaan di luar apa yang diwajibkan oleh standar akuntansi atau peraturan badan pengawas. Pembahasan sebelum ini sebenarnya ditujukan untuk menentukan pengungkapan wajib. Batas pengukuran dan pengakuan dalam rerangka konseptual FASB di awal bab ini sebenarnya untuk menggambarkan tingkat pengungkapan wajib dan sukarela. Teori pensignalan (signaling theory) melandasi pengungkapan sukarela ini. Manajemen selalu berusaha untuk mengungkapkan informasi privat yang menurut pertimbangannya sangat diminati oleh investor dan pemegang saham khususnya kalau informasi tersebut merupakan berita baik (good news). Manajemen juga berminat menyampaikan informasi yang dapat meningkatkan kredibilitasnya dan kesuksesan perusahaan meskipun informasi tersebut tidak diwajibkan. Makin besar perusahaan makin banyak pengungkapan sukarela yang disampaikan. Dengan kebersediaan manajemen dalam pengungkapan sukarela ini, tingkat pengungkapan wajib yang dapat ditetapkan dapat diarahkan ke tingkat wajar atau bahkan memadai tidak perlu penuh. Regulasi Pengungkapan Mempercayakan pengungkapan sepenuhnya kepada manajemen sama saja dengan menyerahkan penyediaan informasi kepada pasar. Beberapa argumen mendukung perlunya regulasi dalam penyediaan informasi. Alasan tersebut adalah a. Penyalahgunaan (abuse)

b. Eksternalitas (externalities) c. Asimetri informasi (information asymmetry) d. Keengganan manajemen (management reluctance). Semua regulasi diarahkan untuk mencegah adanya penyalahgunaan dan kecurangan (fraud) oleh para pelaku pasar modal terutama dalam masalah pengungkapan. Hal ini menjadi pemicu dibentuknya SEC dan dikeluarkannya Securities Act 1933 dan Securities Exchange Act 1934. Intervensi pemerintah semacam ini diperlukan untuk menjamin efisiensi dan pemerataan dalam hal informasi melalui regulasi. Misalnya, Securities Act dapat mempengaruhi informasi dengan mengeluarkan undang-undang yang dapat menjerat pihak yang melakukan kecurangan dan dapat mewajibkan pelaporan keuangan melalui penyerahan laporan ke SEC (SEC filings) dan laporan tahunan ke pemegang saham. Eksternalitas merupakan salah satu alasan diperlukannya regulasi. Eksternalitas terjadi ketika tindakan satu pihak (dalam hal ini pengungkapan informasi) mempengaruhi pihak lain yang diuntungkan tanpa menanggung kos atau dirugikan tanpa dikompensasi. Hal ini akan mengurangi insentif untuk mengungkapkan secara penuh informasi meskipun hal tersebut bermanfaat bagi banyak orang. Insentif menjadi kurang karena perusahaan yang menyampaikan informasi tidak mendapat kompensasi untuk itu. Situasi ini disebut kegagalan pasar (market failure). Kegagalan pasar dapat diatasi dengan regulasi untuk mendorong pengungkapan informasi sebagai tindakan kolektif (collective action) bukan tindakan individual atau sukarela. Karena manajemen dan investor/kreditor merupakan pihak yang terpisah dan hubungan kedua pihak tersebut dapat dipandang sebagai hubungan keagenan, dikhawatirkan akan terjadi asimetri informasi antara kedua pihak tersebut dengan manajemen sebagai pihak yang lebih menguasai informasi. Asimetri informasi mendorong para investor untuk melakukan pencarian informasi nonpublik secara individual yang mengakibatkan para investor tidak mempunyai informasi yang sama. Akibatnya, pasar menjadi tidak efisien. Regulasi yang mewajibkan informasi tertentu diungkap secara public akan mengurangi asimetri informasi baik antara manajemen dan investor maupun antara para investor sendiri. Karena kepentingan sendiri (self-interest), manajemen cenderung enggan untuk mengungkapkan informasi yang dapat meningkatkan kemampuannya untuk memenuhi kepentingan pribadinya dengan mengorbankan kepentingan umum (public interst). Regulasi dapat menyeimbangkan kepentingan tersebut.