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La Poltica Habitacional en Venezuela: A la bsqueda de un nuevo Contrato Social. Carlos Jaramillo Z.

FERMENTUM Mrida - Venezuela - ISSN 0798-3069 - AO 11 - N 31 -

222 MAYO - AGOSTO - 2001 - 222-241

La Poltica Habitacional en Venezuela: A la bsqueda de un nuevo Contrato Social


Carlos Jaramillo Z.
Ph.D. en Administracin de Negocios. Profesor de Postgrado IESA. e-mail: jaramillo@iesa.edu.ve

Resumen LA POLTICA HABITACIONAL EN VENEZUELA: A LA BSQUEDA DE UN NUEVO CONTRATO SOCIAL La definicin de una poltica habitacional para la prxima dcada comienza por la tarea de lograr el consenso de lo que puede hacer el estado para atender las necesidades habitacionales insatisfechas. Operacionalizar este concepto, obliga a establecer un compromiso entre lo que el estado en trminos genricos entiende por prestacin de asistencia habitacional, el deseo de los diferentes actores y lo que la sociedad puede costear en un momento dado. La concrecin de una poltica habitacional siempre es una toma de posicin frente a la definicin de hbitat aceptable. La Ley de Poltica habitacional ha sufrido cuatro modificaciones mayores en los ltimos once aos, que muestran como en un mundo con recursos limitados siempre hay ganadores y perdedores que seguirn tratando de incidir en el marco regulatorio hasta que surja un nuevo contrato social en el mbito habitacional. Este trabajo pretende identificar los conflictos que han impedido la emergencia del consenso arriba mencionado, tratando de articular la discusin venezolana, dentro del contexto internacional de lo que debe ser el rol del estado en la prestacin de este servicio pblico. Trminos Claves: Poltica habitacional, Venezuela La Poltica Habitacional en Venezuela: a la bsqueda de un nuevo contrato social En marzo del ao 2001, se produjo en el Colegios de Ingenieros del Distrito Capital el Primer Encuentro del Sector Vivienda, organizado por las cmaras inmobiliarias y de la construccin y el Colegio de Ingenieros de Venezuela. En el aviso de invitacin a dicho evento se convocaba a los distintos grupos de inters a discutir las siguientes preguntas: 1.Ley de Poltica Habitacional Vigente: Qu es lo necesario: normar e instrumentar su aplicacin o reformular y promulgar una nueva? 2. Qu es lo prioritario para resolver el problema habitacional: la habilitacin fsica de las zonas de barrios, la construccin de nuevas viviendas, el desarrollo simultneo de los diversos programas habitacionales que contempla la ley u otras soluciones que puedan ser conciliadas en funcin de los diferentes estratos de la poblacin que demandan una solucin? 3. Cul debe ser el rol del sector pblico y del sector privado?

Qu es lo conveniente: un estado planificador, promotor, constructor, un estado facilitador? 4. Debe darse accesibilidad a todos los venezolanos para adquirir y reconstruir sus viviendas y que ellos realicen individualmente un esfuerzo para pagar? Subsidio a las tasas de inters o subsidio directo a la demanda? Crdito ajustado al salario o crdito lineal? 5. Cul debe ser la estrategia para alcanzar un desarrollo sostenible del espacio urbano, donde la vivienda y los servicios formen parte activa de su consolidacin? Es la actual estructura del sector vivienda la adecuada para impulsar y llevar a cabo esta tarea? Cmo impulsar la descentralizacin de los sectores pblico y privado? Es innegable que cada una de estas preguntas apuntan a identificar las piezas fundamentales con las que se construye una poltica habitacional, que son: la naturaleza de la atencin a prestar, la prioridad de acceso a este servicio pblico que tendrn los distintos grupos objetos de dicha atencin, la identificacin de las fuentes de asignacin de recursos y la recuperabilidad de los mismos, la importancia relativa de la inversin habitacional frente a otras reas de inversin pblica, y por supuesto el mbito de accin de los sectores pblico y privado en la prestacin de dicho servicio. Sin embargo, es preocupante que despus de setenta y tres aos de camino recorrido por el estado venezolano en la prestacin de atencin habitacional, contados a partir de la creacin del Banco Obrero (Gabaldon,1993), la sociedad venezolana aun debata sobre estos puntos, no para hacer afinar detalles y mejorar lo existente sino para reinventar una vez ms, en un proceso que a veces pareciera infinito, las bases de la poltica habitacional. El primer Decreto-Ley de Poltica Habitacional (LPH) fue emitido en abril de 1989, tuvo su primera modificacin en noviembre de dicho ao, y partir de ese momento se han producido tres actualizaciones de este cuerpo jurdico en los aos 1993, 1998 y 1999 respectivamente. Como es de esperarse, cada una de estas modificaciones apuntaba a resolver omisiones importantes, e introducir innovaciones que se esperaba, en su momento, podran mejorar substancialmente la provisin del servicio atacando factores que depriman la demanda, como fue el caso de los crditos doble indexados para responder a la problemtica de endeudamiento a largo plazo en ambientes inflacionarios o el subsidio directo a la demanda para potenciar la capacidad adquisitiva de los grupos de menores recursos. Otras tenan como objetivo mejorar la orientacin del uso de los recursos, como fue el caso de la introduccin de los seis programas habitacionales en la versin de 1999. Tantas revisiones del marco jurdico en un periodo de escasos doce aos, y la posibilidad de que se produzca una nueva en el ao 2001 como resultado de un proceso constituyente convocado1 por el presidente del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), son el reflejo, mas que de una alta velocidad de respuesta a la aparicin de innovaciones, de un importante desacuerdo entre los actores

encargados de la prestacin del servicio habitacional. Lase ejecutores pblicos, reguladores y organismos gremiales del mundo empresarial. El objetivo del presente trabajo, es analizar conflictos que han impedido la emergencia del acuerdo que dara estabilidad al marco regulatorio habitacional, tratando de articular la discusin venezolana, dentro del contexto internacional de lo que debe ser el rol del estado en la prestacin de este servicio pblico. Haciendo corta una historia larga Ya en el ao 1961, el Ing. Luis Lander, Director-Gerente del Banco Obrero, escribi un documento contentivo de las recomendaciones de una comisin especial designada por dicho instituto para sentar las bases de una poltica nacional de vivienda. En el mismo, se sealaba con gran preocupacin la alta velocidad a la cual la poblacin se concentraba en los centros urbanos, sesenta y un por ciento viva en ellos; el dficit habitacional que se estimaba en setecientas mil unidades; un crecimiento vegetativo del orden de treinta y cinco mil hogares por ao, y la necesidad de reponer treinta mil viviendas que llegaban al tope de su vida til anualmente. Dada la insuficiencia de recursos disponibles, y la variedad de actividades que competan por los escasos fondos pblicos se propona, Lander (1961): -Limitar a las inversiones en vivienda a las posibilidades del pas y no a los requerimientos de la demanda. -Orientar la industria de la construccin a la provisin masiva de viviendas populares y la estandarizacin de materiales que esta requiriese. 1 Entrevista con el Arq. Jos Mara Matamoros, titulada La revolucin habitacional se concretar en el ao 2002, Carla Lombardi en EL Nacional, 08/04/2001. -Focalizar la inversin en sectores sin capacidad de ahorro a travs de programas con mezcla de componentes recuperables y subsidios, estos ltimos otorgados contra la asuncin de conductas formadoras de ciudadana. -Subsidios al urbanismo y a la tasa de inters tanto a la construccin como para la adquisicin de las viviendas. -Rehabilitacin de los barrios existentes. -La promocin de programas experimentales orientados a bajar el costo de produccin de viviendas. -Creacin de un sistema financiero para canalizar el ahorro y otorgar prstamos hipotecarios a los sectores de ingresos medios. -Programas para ensear a vivir a la gente en comunidad. -Promover la propiedad para evitar que el estado asumiese labores de mantenimiento. -Programas de reciclaje de vivienda pblica, donde el estado adquira las viviendas puestas en ventas para asignarlas a nuevos beneficiarios objetos de la atencin especial. -La creacin de una institucin garante del sistema nacional de ahorro y prstamos. -La transferencia de la responsabilidad del mantenimiento de la infraestructura habitacional a los municipios y a los habitantes de las zonas va impuestos.

-Creacin de un Instituto Nacional de la Vivienda, con atribuciones muy similares a las del actual CONAVI. -Elevacin de la capacidad de accin a nivel local. -El desarrollo de condominios para el mantenimiento de viviendas multifamiliares. -Promover la mxima coordinacin entre los programas de vivienda, los de servicios pblicos y comunales y los de mejoramiento urbano, a travs de planes unitarios entre los organismos centrales, entes autnomos, gobernaciones y municipios. -La creacin de bancos de tierras. -Poltica de Vivienda Rural. -El listado anterior, una mezcla de principios de polticas de vivienda con recomendaciones prcticas, recoge un conjunto de aspiraciones de concrecin de poltica habitacional que ha venido manifestando el colectivo nacional, al menos en el ltimo medio siglo. Ya en el ao 1969, durante la primera administracin de Rafael Caldera, el estado promova una accin inmediata para responder a la incompatibilidad entre la oferta de viviendas y el nivel de ingresos de la poblacin, resolver problemas organizacionales de los ejecutores pblicos, llenar vacos de la legislacin, incentivar la participacin del sector privado y adecuar el nivel de inversin pblica, Gabaldon (1993). Durante esta administracin se cre en el Banco Obrero un departamento para la urbanizacin y equipamiento de barrios y el plan presidencial para los barrios, as mismo se estudi la creacin de un ministerio de vivienda que represent el primer intento de reorganizacin total del sector vivienda en Venezuela La comisin presidida por el Ing. Lander, no fue ni el primero, ni el ltimo intento. En el perodo 1964-1979, se crearon tres comisiones ad-honorem para realizar estudios dirigidos a solucionar el problema de la vivienda, al igual que la Comisin Lander, stas se preocupaban por, (Gabaldon 1993): -La provisin de terrenos: mediante planes masivos de adquisicin de tierras (1964), la creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (Fondur) como banco de tierras (1975) -La recuperacin de la inversin en urbanismos: a travs de contribuciones por mejoras (1964 y 1974), la ejecucin de catastros urbanos de todos los municipios y las reas rurales (1974), -El adecuado desarrollo urbano: mediante la fijacin de lmites a las poblaciones (1964), la desconcentracin y descentralizacin como iniciativa eliminar desequilibrios regionales (1974) -La promocin de un adecuado sistema de financiamiento: la emisin de la Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Prstamo (1966), proposicin de creacin de un banco de desarrollo urbano (1974), creacin de un programa nacional de subsidios habitacionales (1974), creacin de un fondo de estabilizacin del mercado secundario de hipotecas o de ttulos valores (1974), integrar en un nico ente los sistemas hipotecarios a travs de la creacin del Banco Nacional de Vivienda y Servicios urbanos (1974) -La definicin de los roles de los diversos ejecutores pblicos: Proyecto del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (1969), la transformacin del Banco Obrero en el Instituto Nacional de la Vivienda (1974)

-Asignacin presupuestaria: entre un cinco y un seis por ciento del presupuesto nacional (1974), se crea un consejo consultivo o Consejo Nacional de la Vivienda (1970), creacin de un fondo de investigacin y desarrollo experimental en vivienda y desarrollo urbano (1974). -Innovacin Tecnolgicas: promocin de la investigacin y desarrollo experimental de sistemas constructivos, nuevos materiales (1974), creacin de un instituto de investigacin de vivienda (1974). Durante el perodo 1979-1993, se mantuvieron los programas de consolidacin, reubicacin, rehabilitacin y equipamiento de barrios, se acu el trmino soluciones habitacionales, siguieron los programas de estmulo al sector privado, se fortaleci el rol coordinador de MINDUR, se estudiaron iniciativas para financiar las cuotas iniciales, y se acarici en mltiples ocasiones la idea de utilizar recursos destinados a la cancelacin de pasivos laborales de empleados de sector pblico para crear un fondo de financiamiento a la vivienda. Dentro del VII Plan de la Nacin se estableci la poltica de racionalizacin del proceso de desarrollo urbano, la desconcentracin geogrfica y la asistencia especial con programas de vivienda y equipamiento urbano a los sectores de menor ingreso, (Gabaldon, 1993). Se reorganiza el INAVI, en 1986, con el objeto de recuperar sus inversiones a travs de una estrategia de descentralizacin. En el periodo 1989-1993, el INAVI sufre una segunda reorganizacin interna. Como un prembulo a la dcada de los noventa, en septiembre de 1989, el Congreso de la Repblica sancion las leyes de Poltica Habitacional (LPH) y del Deudor Hipotecario. Producto de dos caractersticas fundamentales del sistema de financiamiento del momento, la carencia de recursos a largo plazo, y las elevadas tasas de inters, ambas consecuencia de la incertidumbre macroeconmica. Durante este decenio, la LPH sufre tres modificaciones, que incorporan entre otras cosas el subsidio directo a la demanda, los crditos dobleindexados, el Fondo de Aportes del Sector Pblico (FASP) como aglutinador de los recursos de estado, los fondos de Garanta y Rescate, y el Sistema Autnomo de Fondos Integrados de Viviendas (SAFIV) como coordinador de los anteriores. Se refina el concepto de participacin de la comunidad en la prestacin de la atencin habitacional. No obstante, todas estas iniciativas, muy importantes dentro del marco de la concrecin de una adecuada poltica de vivienda, han tenido serios problemas de implantacin en los dos primeros aos de la administracin Chavez. A manera de resumen, podra decirse que durante los ltimos cuarenta aos se decretaron incentivos fiscales, se hicieron anteproyectos de leyes, se crearon y modificaron reglamentaciones, se invit a participar al sector privado y a los propios beneficiarios de la atencin habitacional, se designaron comisiones de planificacin y coordinacin del desarrollo urbanstico, se intento crear las instituciones y mecanismos de financiamiento considerados necesarios para garantizar un oportuno financiamiento, se implantaron subsidios, y se reorganizaron en varias ocasiones los principales ejecutores pblicos, sin embargo

un consenso en torno a la concrecin de la poltica habitacional no est a la vuelta de la esquina. Coincidencias y Desencuentros Si pudiese hacerse un resumen de las principales iniciativas habitacionales, reflejadas en leyes, decretos, normas de operacin y arreglos institucionales promovidos en los ltimos cuarenta aos, encontraramos plasmadas muchas de posiciones ya discutidas en una poca tan temprana como 1960, tal como lo refleja el Informe de la Comisin Lander de 1961. Estas iniciativas que son el resultado de lo que llamaremos consenso tcnico, provienen de las discusiones entre grupos de especialistas tanto nacionales como internacionales, de las mejores prcticas en materia habitacional llevadas a cabo internacionalmente y se encuentran incorporadas en las leyes habitacionales de buena parte de Hispanoamrica, como veremos en la prxima seccin. Para el caso venezolano dicho consenso tcnico gravita alrededor de los siguientes temas: -Escasez de recursos: a lo largo de los aos, ha existido acuerdo en que estos son insuficientes, de all la insistencia en destinar una porcin fija de los ingresos ordinarios del estado a la vivienda pblica, tal como se estableci en LPH de 1989, la obligatoriedad del ahorro habitacional, la recurrente discusin sobre la necesidad de crear un mercado secundario de hipotecas, la existencia de componentes recuperables dentro los programas habitacionales. -Importancia de la coordinacin entre las distintas instancias proveedoras de servicios habitacionales: reflejada, por ejemplo en las reformas de institucionales que han sufrido INAVI y FONDUR, en la creacin del CONAVI, en las figuras de los comits estadales de vivienda, entre otras iniciativas. -Existe un segmento de la poblacin objeto de la atencin especial: desde los subsidios de los aos sesenta, hasta el artculo 82 de la Constitucin Bolivariana son muestra de ello. -Las zonas de barrios constituyen una parte importante del patrimonio inmobiliario del pas: iniciativas como el Programa de Equipamiento de Barrios del Banco Obrero (1969) marcaron pauta en tal sentido. -La participacin de los beneficiarios es un componente importante de los programas exitosos: esta idea paso de ser un componente implcito de los programas habitacionales de los sesenta a un elemento indispensable de la atencin habitacional dentro de LPH de 1999. -Los beneficiarios de la atencin habitacional deben dar una contraprestacin por el servicio recibido: esta idea est presente tanto en las contribuciones por mejoras urbanas propuestas por las comisiones habitacionales de los sesenta, como en los condominios para el mantenimiento de reas comunes del Programa II de la LPH vigente.

-La participacin del sector privado es la prestacin habitacional es vital: subsidios a la construccin, excenciones impositivas a los rditos del financiamiento habitacional y a la construccin de vivienda de alquiler son muestra de ello. -La pertinencia del subsidio directo a la demanda: luego de una discusin muy fuerte que se dio a mediados de la dcada de los noventa este fue finalmente aceptado por encima del subsidio a la tasa de inters debido a su transparencia, y la minimizacin de efectos regresivos en su aplicacin. -Mas que vivienda se debe ofrecer hbitat: el concepto ampliado de vivienda, para incluir el entorno en que sta se ubica ha sido parte importante del discurso tcnico desde fechas muy tempranas. No por el hecho de que existiese consenso alrededor de estos puntos, la implantacin de los mismos en los diferentes programas de atencin habitacional ha sido necesariamente exitosa. Muestra de ello es el mercado secundario de hipotecas, ya mencionado entre las recomendaciones de la comisin presidencial de 1974, supuesto a ser promocionado por BANAP, quien fue creado principalmente para hacer posible dicha iniciativa, relanzado por el Ministerio de Finanzas a finales del 2000, y que aun no da visos de arrancar. Al igual que en otros temas de polticas pblicas, los desencuentros se dan cuando las posiciones de los tcnicos y otros grupos de inters colinden al momento de concretar los programas de asistencia. Como en todo asunto complejo, las expectativas y percepciones de los promotores y ejecutores de la poltica, no estn basadas exclusivamente en proposiciones tcnicas, es por ello que muchas iniciativas sufren el rechazo de distintos grupos simultneamente. Las declaraciones de prensa de presidentes de organismos ejecutores de vivienda y representantes de las principales cmaras empresariales del sector2 , as como la revisin de documentos de trabajo elaborados por las anteriores, unidos a la serie de reuniones y foros a los cuales asisti el autor de este artculo, durante la redaccin de la ley y las normas de operacin de la LPH vigente, le han permitido identificar 2 Gobierno resta 30% de participacin privada al construir viviendas en los Valles del Tuy, Ernesto Campos Gonzlez en El Nacional , cuerpo G, pagina 1, 22/04/2001. Un conjunto de factores que a su juicio constituyen el centro de los desencuentros dentro del circuito habitacional venezolano. A continuacin los factores: -El dficit habitacional: Cul es la magnitud del dficit habitacional? Responder a una pregunta aparentemente simple, para aquellos no familiarizados con la problemtica habitacional, como es la magnitud del dficit habitacional venezolano, nos ubica inmediatamente en el centro del desacuerdo. En un extremo, se tiene la posicin de un importante grupo de productores de viviendas, representados por la Cmara Inmobiliaria de Venezuela, que entienden el dficit como el nmero de nuevas viviendas a producir para sustituir aquellas en mal estado, resolver problemas de hacinamiento y atender el crecimiento vegetativo de nuevos hogares. Para ellos ste es del orden de 1.210.000, tal como lo explicitan en un documento de trabajo consignado en la Constituyente Econmica de 2000.

En el otro extremo, tenemos la posicin del CONAVI a finales de 2000, bajo la presidencia de la Arq Josefina Bald, que basndose en la definicin de atencin habitacional contenida en los programas de la LPH de 1999, presenta dicho dficit como un espectro de necesidades, que comienza con la produccin de hogares comunales para indigentes, continua con el equipamiento de las zonas de barrios, el mejoramiento de viviendas en dicha zonas, los planes de renovacin de urbanizaciones construidas por el estado, la construccin de viviendas de desarrollo progresivo y termina con las clsicas urbanizaciones construidas por el sector privado y adquiridas con los llamados prstamos de LPH. Los criterios que se tomen para medir la composicin cuantitativa y cualitativa del dficit son de vital importancia, pues de la aceptacin de estos resultados, tiene consecuencias directas en la definicin del destino hacia donde se destinarn los recursos, quienes tendrn acceso prioritario a ellos y quienes realizarn las actividades comerciales derivadas de la atencin habitacional. El clculo del dficit habitacional no es ms que tomar posiciones sobre la promesa habitacional que el estado debe cumplir. Es muy probable que las capacidades requeridas para producir vivienda masivamente, se diferencien substancialmente de aquellas necesarias para rehabilitar zonas de barrios o para participar en la produccin de viviendas progresivas, sin siquiera entrar a discutir temas tales como la rentabilidad de los distintos segmentos del negocio de la construccin o la especificidad de activos de las empresas del ramo. - Lo que se entiende por vivienda digna: como se menciona anteriormente la constitucin garantiza una vivienda digna y una atencin habitacional progresiva, y estos son principios sobre los cuales todo el mundo, a priori, est de acuerdo. Al momento de operacionalizarlos en un contexto de recursos escasos, contrastan negativamente las aspiraciones de las personas que recuerdan al estado venezolano constructor de la Urbanizacin El Silencio, o del Veintitrs de Enero, con el estado promotor de la entrega de lotes con servicios, o de viviendas a ser desarrolladas por etapas a partir cuarenta metros de construccin inicial. En un pas donde la inversin requerida para resolver el dficit habitacional en 20 aos puede estar en el orden de ochenta mil millones de dlares, y donde segn clculos del CONAVI el 90% de la poblacin gana menos de 55 U.T. mensuales, es difcil creer que el estndar de vivienda digna para los sectores de menores ingresos pueda ser algo mucho ms costoso que una vivienda de desarrollo progresivo. Sin embargo, como es natural la poblacin y los representantes por ella elegidos, tienen aspiraciones que generalmente no estn en sintona con la escasez de recursos disponibles, es por ello muchos de estos programas que no pueden ofrecer el estndar que est en el subconsciente colectivo, son saboteados por quienes tienen la obligacin de venderlos. Un buen ejemplo de ello, es la permanente crtica del presidente Chavez a las viviendas de cuarenta metros cuadrados construidas por los ejecutores pblicos tanto en la administracin Caldera como en la presente. Esta percepcin atenta contra los programas de rehabilitacin de barrios, de lotes con servicios y de reparaciones y mejoras en viviendas en zonas de barrios.

-Lo que se entiende por poblacin de objeto de atencin especial: En abstracto, todos estaramos de acuerdo en que los ms pobres deberan tener prioridad en la atencin habitacional, en la medida en que el resto de la poblacin contara con recursos para resolver su problema habitacional a travs del circuito privado de produccin y financiamiento de vivienda. En la prctica, hay fuertes matrices de opinin para extender hasta las clases medias el acceso a fondos de la LPH, (un buen ejemplo, de ello es que la presente ley se extiende a familias con ingresos de hasta 150 U.T), para dar prioridad dentro de programas de asistencia pblicas a agrupaciones gremiales. En pocas palabras, la presin de los distintos grupos se orienta a colocarlos de primero en la ventanilla de la atencin habitacional del estado. Estos grupos presionan para que los fondos del FASP se destinen a los programas con componentes recuperables a los que pueden acceder con ms facilidad los menos pobres entre los pobres, no es que estos grupos no tengan necesidades, pero en un sistema muy riguroso de aplicacin de recursos no seran los primeros en recibirlos. -Subsidio a la tasa de inters versus subsidio a la demanda: Alrededor del tema de los subsidios existen muchos prejuicios que no tienen ningn soporte tcnico. Con mucha frecuencia, los formadores de opinin rechazan el subsidio directo a la demanda porque piensan que quienes lo reciben no lo valoran porque no lo pagan, olvidando que los mismos pueden ser entregados en programas con componentes de ahorro previo y de organizacin comunitaria que aumenta la identificacin del beneficiario con el programa en que participa. En trminos simplistas se piensa que una tasa subsidiada reduce la brecha entre el valor de una vivienda y la capacidad adquisitiva de un grupo familiar. Ignorando que los subsidios a las tasas de inters favorecen ms a quienes tienen ms capacidad adquisitiva (y en consecuencia de endeudamiento) que son en trminos relativos menos pobres. Si bien es innegable que existe un gran consenso contra la aplicacin del subsidio a la tasa de inters, es un tema que sigue contando con adeptos. -Estado facilitador y subsidiario versus Estado ejecutor: El estado quiere la participacin del sector privado en la construccin y el financiamiento de viviendas, esto lo dice la LPH y en sus normas de operacin, pero a la hora de disear planes concretos se olvida de crear mecanismos que hagan posible la participacin de este ltimo. Tiende a relegarlo a la figura de contratista, a crear programas cargados de subsidios ocultos que le impiden competir. Los constantes cambios del marco regulatorio impiden consolidar y perfeccionar los programas habitacionales para hacer efectiva dicha participacin -La rehabilitacin de barrios: Existen dos posiciones claramente encontradas en este tpico. Los despectivamente llamados barrilogos que consideran que estas unidades urbanas existen como consecuencia de relaciones socioeconmicas que hace que sus habitantes valoren la ubicacin de sus viviendas, de manera tal, que para ellos sea ms beneficioso mejorar las mismas, antes que involucrarse en planes de reubicacin a lugares apartados de sus centros de trabajo y socializacin.

Por otro lado, estn los que piensan que los barrios no son ms que una vergenza nacional y que cualquier poltica de estado distinta a su erradicacin esta orientada a perpetuar la pobreza. Esta ltima posicin la comparten tanto formadores de opinin del sector privado como funcionarios pblicos que estn en la obligacin de promocionar dicho mejoramiento. Los prejuicios alrededor de este tema unidos a complejidades de carcter tcnico y de organizacin del trabajo comunitario, particularmente el largo tiempo que toma constituir Consorcios (asociaciones entre comunidades organizadas, ejecutores pblicos y empresas privadas prestadoras de servicios) encargados de la rehabilitacin de las labores de rehabilitacin, retrasan el flujo de dinero a un rea de atencin prioritaria. Es grande la complejidad de la implantacin de una poltica habitacional que sea razonablemente aceptada por los diferentes actores, ya que no es slo un problema de balancear posiciones tcnicas, sino que tambin en la ejecucin de sta tarea hay que tocar elementos de naturaleza ms blanda como son el significado de vivienda digna, de promesa habitacional, de deberes y derechos de los sujetos objeto de la atencin y sobre todo de lo que es hbitat adecuado. Como la promesa de atencin habitacional que el estado concreta a travs de programas se hace siempre dentro de un ambiente de recursos escasos, los deseos de los formadores de opinin chocan constantemente con la cruda realidad. Para ver ste problema dentro una perspectiva ms completa, se ha dedicado la ltima seccin del trabajo a revisar el problema habitacional venezolano dentro del contexto hispanoamericano. El problema habitacional venezolano dentro del contexto hispanoamericano En un informe de consultora contratado por el Banco Interamericano de Desarrollo en el ao 1999, Schlomo Angel conclua que la produccin de vivienda en Venezuela se caracteriza por tener sector informal excepcionalmente desarrollado, un sector privado excepcionalmente dbil, y un sector pblico demasiado entusiasta que ha buscado llenar el vaco existente en la produccin habitacional. En general, las condiciones de vivienda son relativamente buenas y la calidad es relativamente alta, de acuerdo con los ingresos medios-altos del pas. Las debilidades principales del sector de vivienda son el bajo nivel de acceso de vehculos y de servicios pblicos a los barrios, la falta de tenencia legal, la intervencin exagerada del sector pblico en la produccin de vivienda, el legado de propiedades pblicas que requieren atencin, la manera ineficaz en que el sector formal privado ha penetrado en el sector ms bajo, y la falta de crdito extensivo y accesible. Contribuye tambin la falta de informacin precisa sobre el nmero de personas sin hogar, sobre precios y alquileres de vivienda y sobre el alcance del crdito hipotecario, Venezuela es capaz de resolver muchos de estos problemas reestructurando una cantidad considerable de recursos pblicos destinados a asistir a la vivienda, reformando sus instituciones habitacionales y consolidando varias iniciativas en un programa habitacional nacional integrado de largo alcance, como en realidad, ya ha comenzado a hacerlo, Angel (1999). En dicho informe, Angel compara Caracas, con ciudades de Amrica Latina y el resto del mundo. Encontrando que el sector de vivienda de Venezuela, representado por Caracas, es semejante al de otros pases de Amrica Latina, as

como al de otros pases clasificados por el Banco Mundial como de ingresos medios-altos, representados en este cuadro por sus ciudades principales Partiendo de la premisa que la LPH venezolana responde a las tendencias hispanoamericanas, como muestran los cuadros anteriores, sabiendo adems que existen en la regin problemas comunes como son la poca profundidad de los mercados hipotecarios y la baja capacidad adquisitiva de sectores mayoritarios de la poblacin. Pensamos que la discusin de los formadores de polticas debe reorientarse. Hay que hacer menos presin para cambiar el marco regulatorio, y ms para que el actual funcione. Se debe hacer nfasis para lograr un consenso alrededor de los que es la promesa de atencin habitacional posible. Venezuela es un pas con ingresos medios-altos segn la clasificacin del IMF, un 80% de poblacin en niveles de pobreza, y un 50% de los habitantes viviendo en zonas de barrios. Hay que escribir un nuevo contrato social en el sector habitacional basado en realidades objetivas, que no ofrezca subsidios a las tasas de inters y simultneamente pretenda desarrollar un mercado secundario de hipotecas con los prstamos habitacionales; que no invite a participar al sector privado si no garantiza la eliminacin de prcticas de subsidios ocultos y competencia desleal; en que los fondos pblicos destinados a viviendas ejecutados por distintas instituciones sean usados en programas que ofrezcan igualdad de condiciones a los beneficiarios con similares caractersticas socioeconmicas y no creen distorsiones que pongan a competir al estado contra si mismo. Un nuevo contrato social que obliga los beneficiarios de la atencin habitacional a mantener y mejorar el patrimonio inmobiliario asignado; que adapte la oferta habitacional a la diversidad de condiciones de los beneficiarios; que rescate Responsabilidad compartida en ejecucin y financiamiento la inversin en las zonas de barrios; que legalice la propiedad de la tierra; que establezca contribuciones por mejoras a la infraestructura urbana; que facilite a las comunidades la gerencia de sus proyectos de autoconstruccin. Conclusiones: Hacia un nuevo contrato social habitacional Existen proposiciones tcnicas adecuadas para orientar la prestacin de lo habitacional en Venezuela al menos desde comienzos de los sesenta. Las discusiones entorno a la poltica habitacional del pas deben reorientarse, aceptando las prcticas que el marco regulatorio vigente promociona, las cuales son de uso comn en el resto de Hispanoamrica. Debe hacerse nfasis en discutir y lograr consenso en aquellos puntos de desencuentros que son la consecuencia de las lecturas encontradas de lo que estado puede realmente ofrecer a los ciudadanos con el nivel de recursos disponible y la magnitud del dficit existente. Una lista corta de esos puntos es la siguiente: -El Estado ejecutor versus el estado facilitador. -El mbito dentro del cual el sector privado prestar por su cuenta y riesgo la atencin habitacional.

-El contenido y alcance de la atencin especial que implica definicin de estndares de viviendas dignas, de atencin mnima, de caractersticas familiares para ser objeto de dicha atencin. -La rehabilitacin de barrios versus la consolidacin de la pobreza. -La explicitacin de los deberes y derechos de los beneficiarios de la atencin habitacional. Estos puntos deben ser resueltos, e incorporados los acuerdos correspondientes dentro del diseo de los programas habitacionales, y sobre todo ser respetados por el sector privado, los beneficiarios y los ejecutores pblicos como manifestacin del nuevo contrato habitacional. Bibliografa Angel, S. La Poltica de vivienda en Venezuela: Diagnosis y guas de accin Informe de Consultora para el Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, Octubre de 1999. Gabaldn, G. Estudio Preliminar de Reorganizacin Administrativa del Sector Habitacional Pblico en Venezuela, Informe de Consultora para el Instituto Nacional de la Vivienda, Caracas, Diciembre 1993. Lander,L. Bases para una Poltica de Vivienda. Publicaciones del Banco Obrero, Caracas, agosto 1961. Rubinstein, J., y O. Carrillo, La Vivienda e Iberoamrica: Legislacin, Polticas y programas

La Declaracin Universal De Los Derechos Humanos (artculo 25) Reza: Toda persona

tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure as como a su familia, la salud y bienestar, en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios. La CEPAL aboga tambin por la necesidad de "Participacin comunitaria -individual o colectiva- no slo para la construccin de viviendas, instalacin de infraestructura o prestacin de algunos servicios, sino para la planeacin y toma de decisiones sobre sus barrios, con la asesora tcnica del sector pblico.

El derecho a una vivienda adecuada como elemento esencial de una vida libre de violencia domstica
Fuente: COHRE Para las vctimas de violencia domstica, la vivienda no es un asunto perifrico, ni una cuestin que se puede posponer para resolucin en el futuro. Al contrario: la falta de una solucin para esa situacin puede ser determinante para decidir continuar en una relacin violenta o no. Este problema afecta especialmente a mujeres pobres que viven en barrios informales que carecen de medios econmicos independientes, y que simplemente no tienen ningn lugar donde puedan encontrar seguridad. ANTECEDENTES A primera vista, puede parecer extrao abordar el derecho a la vivienda como un derecho humano bsico. Un techo inadecuado e inseguro, sin embargo, amenaza la calidad de vida de los individuos, atentando directamente contra su salud fsica y mental. En otras palabras, la violacin del derecho a la vivienda niega la posibilidad de una vida digna. Esta idea ha sido reflejada en el derecho internacional, a travs de instrumentos como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Cules son los elementos que constituyen el derecho humano a la vivienda? Habitat Internacional Coalition (HIC), una red de ONG que trabaja con el tema de la vivienda, desarroll una herramienta de monitoreo que identifica 14 elementos constitutivos del derecho humano a la vivienda. Estos elementos se desprenden de las obligaciones que los estados contrajeron al ratificar diferentes tratados internacionales y otras leyes comnmente aceptadas. Estos elementos son: seguridad de tenencia; bienes y servicios (entre los cuales se encuentra el agua, considerado un requisito esencial para un pleno derecho a la vivienda); accesibilidad econmica, habitabilidad, accesibilidad fsica, ubicacin, tradiciones culturales, libertad frente a posibles desalojos, informacin, capacitacin, participacin y libertad de expresin, realojamiento, ambiente saludable, seguridad y privacidad. A pesar de que este derecho se encuentra bien definido, existe una gran distancia entre las palabras y los hechos. De acuerdo a cifras de la ONU, mil millones de pobladores urbanos tienen problemas relacionados con la vivienda. La mayora vive en asentamientos irregulares en pases en desarrollo. De acuerdo a la sociedad civil y a diferentes expertos, la gran culpable es la

globalizacin corporativa y sus efectos negativos en las vidas de los pobres. Como seala Miloon Kothari, relator especial de la ONU en temas de vivienda, las apremiantes desigualdades de ingreso y oportunidad entre y dentro de los pases han conducido al incremento en la cantidad de personas sin vivienda adecuada y segura. Los derechos humanos que poseen las personas y las comunidades a la vivienda, el agua y el saneamiento () siguen erosionndose a medida que el proceso de privatizacin se profundiza y acelera. Instancias de discusin En el mbito de la ONU est teniendo lugar un debate candente. Conferencias, declaraciones y seguimientos se han convertido en un campo de batalla donde las ONG vienen denunciando regresiones con respecto a logros ya obtenidos. La primera conferencia sobre vivienda y asentamientos, conocida como Habitat I, tuvo lugar en Vancouver (Canad) en 1976. Equidad, justicia social, solidaridad, dignidad humana, libertad de accin y de movimiento fueron los principios fundamentales articulados en esta conferencia. All se recomend que los gobiernos y las organizaciones internacionales dediquen todo su esfuerzo a tomar acciones urgentes. Sin embargo, los problemas no solo persistieron sino que se multiplicaron en nmero y alcance. Veinte aos ms tarde, en 1996, la ciudad de Estambul fue sede de Habitat II. La Agenda Habitat, documento adoptado por los estados miembro, represent un gran adelanto. All se reconoci el derecho a la vivienda como un derecho humano fundamental. Durante todo el proceso se hizo nfasis en la importancia de la participacin de la sociedad civil, transformando el abordaje con el que hasta ese momento se haban encarado los objetivos de Vancouver. Se promovi una participacin real y efectiva de las ONG en los procesos de negociacin. En la conferencia Estambul + 5, que tuvo lugar en Nueva York en 2001, la ONU revis la implementacin de la Agenda Habitat. De acuerdo a las ONG presentes, este nuevo proceso implic un retroceso con respecto a Habitat I, en cuanto a participacin de las ONG y autoridades locales. En este contexto HIC emiti una declaracin, firmada por 30 ONG de 20 pases, donde conden la ausencia de toda referencia al derecho a la vivienda como un derecho humano en la declaracin final de la Conferencia. All declar que esta regresiva tendencia post Estambul ha sido defendida por muy pocos estados. El derecho a la vivienda tambin est siendo discutido en otro mbito: las Metas de Desarrollo del Milenio. En el ao 2000 los estados miembro de la ONU acordaron trabajar de cara al cumplimiento de ocho metas de desarrollo, subdivididas en 18 objetivos especficos y mensurables. La meta 7 objetivo 11 apunta a una mejora significativa en las vidas de cien millones de habitantes de asentamientos irregulares para el ao 2020. Los relatores especiales del Comit para los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU estn promoviendo la participacin de las ONG en el monitoreo que est llevando a cabo UN-HABITAT, organismo de la ONU encargado de los temas de vivienda y asentamientos. Tambin estn promoviendo la adopcin de una perspectiva de derechos humanos (que incluye a los derechos econmicos, sociales y culturales) en el proceso general de las Metas de Desarrollo del Milenio. El Banco Mundial ha participado en esta iniciativa a travs de su programa Alianza de las ciudades (lanzada conjuntamente con UN-HABITAT). De acuerdo a sus promotores, el programa fue creado para fomentar nuevas herramientas, enfoques prcticos e intercambio de ideas para promover el desarrollo econmico global y atacar los problemas de pobreza urbana. Sus actividades refuerzan la implementacin de la Agenda Habitat. Al considerar el derecho a la vivienda como un derecho humano es necesario adoptar una perspectiva de gnero. Las mujeres, ya sean de hecho o de derecho, son excluidas y discriminadas en prcticamente todos los aspectos relacionados con la vivienda. Es necesario que se tomen acciones positivas para asegurar su derecho a la herencia y la propiedad de la tierra y

otros bienes; al crdito; a los recursos naturales y la tecnologa apropiada, as como tambin para garantizar su derecho a la seguridad de tenencia y la capacidad de ser parte de un contrato. Los palestinos que viven en los territorios ocupados constituyen otro grupo vulnerable. Aqu la demolicin de hogares se ha convertido en un sistemtico y poderoso medio de dominacin. Las zonas aisladas de la Franja de Gaza, tal como varias ONG locales lo han sealado, son ejemplo del castigo colectivo que Israel les inflinge a los civiles palestinos. A este respecto es importante sealar que ha habido una regresin respecto a un derecho ya adquirido y reconocido internacionalmente. Cul es la respuesta de la sociedad civil a esta crtica situacin global? Muchas ONG estn trabajando activamente para encontrar soluciones alternativas. Sus ejes de accin son bsicamente dos: participacin de la comunidad e intercambio cara a cara de experiencias exitosas. Existe un nmero creciente de grupos pertenecientes a comunidades pobres que se estn movilizando, organizando encuentros y visitas. Esta metodologa de intercambio y aprendizaje ha demostrado ser particularmente exitoso a la hora de romper con el aislamiento de muchas comunidades. UN-HABITAT y The Together Foundation han lanzado una iniciativa que rene muchas de estas experiencias exitosas. De esta manera se ponen de manifiesto los mecanismos prcticos en los que el sector pblico, el privado y la sociedad civil han trabajado juntos para mejorar la gobernabilidad, erradicar la pobreza, proveer acceso al techo, la vivienda y los servicios bsicos, proteger el ambiente y apoyar el desarrollo econmico.

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