Comentariu Constitutie PDF

Comentariu Constitutie.
indd 1
14.08.2012 14:40:28
Comentariu Constitutie.indd 2
14.08.2012 14:40:30
Editura ARC
14.08.2012 14:40:30
www.hss.de Comentariul la Constituia Republicii Moldova este editat de Curtea Constituional a Republicii Moldova cu sprijinul financiar al Fundaiei Hanns Seidel din Germania. Comentariile experilor nu reflect n mod necesar punctul de vedere al Curii Constituionale sau al autoritilor, n cadrul crora sunt angajai experii, nici poziia Fundaiei Hanns Seidel din Germania. Coordonator de proiect: Klaus SOLLFRANK, eful Reprezentanei Fundaiei Hanns Seidel n Romnia i Republica Moldova. Autori: Boris NEGRU (art. 1-10, 12-14, 72, 76) Nicolae OSMOCHESCU (art. 3, 4, 8, 11, 17-19, 37, 38, 86) Andrei SMOCHIN (art. 15, 20-31) Corneliu GURIN (art. 16, 32-36, 39-46) Ion CREANG (art. 47-59, 109-111) Victor POPA (art. 60-71, 73-75) Sergiu COBNEANU (art. 77, 87, 88, 93) Veaceslav ZAPOROJAN (art. 78-81, 84, 85, 89-92, 94, 95, 107, 108, 112, 113, 124, 125, 141-143) Sergiu URCAN (art. 96-106, 1061, 1062) Valeria TERBE (art. 114-123) Alexandru ARMEANIC (art. 126-133) Dumitru PULBERE (art. 134-140) Curtea Constituional a Republicii Moldova, Fundaia Hanns Seidel din Germania Redactori: Nina PRAC, Lucia URCANU Corector: Elena GUDUMAC Coperta: Mihai BACINSCHI Tehnoredactare: Ghenadie VACARCIUC, Sergiu VLAS
Editura Arc str. G. Meniuc nr. 3, Chiinu, MD 2009; tel.: 022-73-36-19, 022-73-53-29; fax: 022-73-36-23 e-mail: info@arc.moldnet.md; www.edituraarc.md Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii Constituia Republicii Moldova: comentariu/ coord. de proiect: Klaus Sollfrank; red.: Nina Prac, Lucia urcanu Ch.: Arc, 2012 (Tipogr. Europress). 576 p. 500 ex. ISBN 978-9975-61-700-0 342.4(478)(0.072) C 68
14.08.2012 14:40:30
CUPRINS
Prefa ....................................................................................................................................................................................9 Mesaj de salut ....................................................................................................................................................................11
Titlul I. PRINCIPII GENERALE

Articolul 1 Articolul 2 Articolul 3 Articolul 4 Articolul 5 Articolul 6 Articolul 7 Articolul 8 Articolul 9 Articolul 10 Articolul 11 Articolul 12 Articolul 13 Articolul 14 Statul Republica Moldova ................................................................................................................ 13 Suveranitatea i puterea de stat..................................................................................................... 23 Teritoriul .................................................................................................................................................. 28 Drepturile i libertile omului ....................................................................................................... 32 Democraia i pluralismul politic ................................................................................................... 37 Separaia i colaborarea puterilor ................................................................................................. 41 Constituia, lege suprem ................................................................................................................ 47 Respectarea dreptului internaional i a tratatelor internaionale ................................... 52 Principiile fundamentale privind proprietatea......................................................................... 58 Unitatea poporului i dreptul la identitate ................................................................................ 62 Republica Moldova, stat neutru ..................................................................................................... 68 Simbolurile statului ............................................................................................................................. 71 Limba de stat, funcionarea celorlalte limbi .............................................................................. 76 Capitala.................................................................................................................................................... 80
Titlul II. DREPTURILE, LIBERTILE I NDATORIRILE FUNDAMENTALE

Capitolul I. DISPOZIII GENERALE
Articolul 15 Articolul 16 Articolul 17 Articolul 18 Articolul 19 Articolul 20 Articolul 21 Articolul 22 Articolul 23 Universalitatea ...................................................................................................................................... 82 Egalitatea ................................................................................................................................................ 86 Cetenia Republicii Moldova ......................................................................................................... 89 Protecia cetenilor Republicii Moldova ................................................................................... 94 Statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor................................................................ 97 Accesul liber la justiie ..................................................................................................................... 101 Prezumia nevinoviei ....................................................................................................................104 Neretroactivitatea legii....................................................................................................................107 Dreptul fiecrui om de a-i cunoate drepturile i ndatoririle..........................................111
Capitolul II. DREPTURILE I LIBERTILE FUNDAMENTALE

Articolul 24 Articolul 25 Articolul 26 Articolul 27 Articolul 28 Articolul 29 Articolul 30 Articolul 31 Articolul 32 Articolul 33 Dreptul la via i la integritate fizic i psihic ...................................................................... 114 Libertatea individual i sigurana persoanei......................................................................... 118 Dreptul la aprare .............................................................................................................................. 121 Dreptul la libera circulaie ..............................................................................................................125 Vaa intim, familial i privat .....................................................................................................128 Inviolabilitatea domiciliului ........................................................................................................... 131 Secretul corespondenei................................................................................................................. 135 Libertatea contiinei .......................................................................................................................138 Libertatea opiniei i a exprimrii ................................................................................................. 141 Libertatea creaiei..............................................................................................................................145
14.08.2012 14:40:30
6 CUPRINS Articolul 34 Articolul 35 Articolul 36 Articolul 37 Articolul 38 Articolul 39 Articolul 40 Articolul 41 Articolul 42 Articolul 43 Articolul 44 Articolul 45 Articolul 46 Articolul 47 Articolul 48 Articolul 49 Articolul 50 Articolul 51 Articolul 52 Articolul 53 Articolul 54 Dreptul la informaie ........................................................................................................................ 147 Dreptul la nvtur......................................................................................................................... 151 Dreptul la ocrotirea sntii ......................................................................................................... 155 Dreptul la un mediu nconjurtor sntos ............................................................................... 157 Dreptul de vot i dreptul de a fi ales ...........................................................................................160 Dreptul la administrare....................................................................................................................163 Libertatea ntrunirilor .......................................................................................................................166 Libertatea partidelor i a altor organizaii social-politice...................................................169 Dreptul de a ntemeia i de a se afilia la sindicate ................................................................. 173 Dreptul la munc i la protecia muncii .................................................................................... 175 Interzicerea muncii forate ............................................................................................................. 178 Dreptul la grev .................................................................................................................................. 181 Dreptul la proprietate privat i protecia acesteia ..............................................................183 Dreptul la asisten i protecie social .....................................................................................187 Familia ....................................................................................................................................................194 Protecia familiei i a copiilor orfani ...........................................................................................198 Ocrotirea mamei, copiilor i a tinerilor ......................................................................................200 Protecia persoanelor handicapate ............................................................................................204 Dreptul de petiionare .....................................................................................................................206 Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public ..........................................................209 Restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti............................................ 216
Capitolul III. NDATORIRILE FUNDAMENTALE

Articolul 55 Articolul 56 Articolul 57 Articolul 58 Articolul 59 Exercitarea drepturilor i a libertilor .......................................................................................222 Devotamentul fa de ar .............................................................................................................224 Aprarea patriei..................................................................................................................................228 Contribuii financiare .......................................................................................................................231 Protecia mediului nconjurtor i ocrotirea monumentelor ............................................235
Titlul III. AUTORITILE PUBLICE

Capitolul IV. PARLAMENTUL
Seciunea 1. ORGANIZARE I FUNCIONARE Articolul 60 Parlamentul, organ reprezentativ suprem i legislativ ........................................................240 Articolul 61 Alegerea Parlamentului...................................................................................................................243 Articolul 62 Validarea mandatului de deputat................................................................................................246 Articolul 63 Durata mandatului ............................................................................................................................247 Articolul 64 Organizarea intern ..........................................................................................................................251 Articolul 65 Caracterul public al edinelor......................................................................................................255 Articolul 66 Atribuiile de baz .............................................................................................................................257 Articolul 67 Sesiuni ....................................................................................................................................................262 Seciunea a 2-a. STATUTUL DEPUTAILOR Articolul 68 Articolul 69 Articolul 70 Articolul 71 Mandatul reprezentativ...................................................................................................................264 Mandatul deputailor .......................................................................................................................267 Incompatibiliti i imuniti .........................................................................................................270 Independena opiniilor ...................................................................................................................275
14.08.2012 14:40:30
CUPRINS
Seciunea a 3-a. LEGIFERAREA Articolul 72 Articolul 73 Articolul 74 Articolul 75 Articolul 76 Categorii de legi .................................................................................................................................277 Iniiativa legislativ ...........................................................................................................................283 Adoptarea legilor i a hotrrilor .................................................................................................284 Referendumul .....................................................................................................................................288 Intrarea n vigoare a legii ................................................................................................................291
Capitolul V. PREEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

Articolul 77 Articolul 78 Articolul 79 Articolul 80 Articolul 81 Articolul 84 Articolul 85 Articolul 86 Articolul 87 Articolul 88 Articolul 89 Articolul 90 Articolul 91 Articolul 92 Articolul 93 Articolul 94 Articolul 95 Preedintele Republicii Moldova, eful statului .....................................................................297 Alegerea Preedintelui ....................................................................................................................300 Validarea mandatului i depunerea jurmntului .................................................................304 Durata mandatului ............................................................................................................................307 Incompatibiliti i imuniti .........................................................................................................309 Mesaje .................................................................................................................................................... 312 Dizolvarea Parlamentului ............................................................................................................... 314 Atribuii n domeniul politicii externe ....................................................................................... 317 Atribuii n domeniul aprrii ........................................................................................................320 Alte atribuii .........................................................................................................................................322 Demiterea .............................................................................................................................................326 Vacana funciei..................................................................................................................................328 Interimatul funciei ...........................................................................................................................331 Rspunderea Preedintelui interimar ........................................................................................333 Promulgarea legilor ..........................................................................................................................334 Actele Preedintelui ..........................................................................................................................338 Resursele financiare ale aparatului Preedintelui, indemnizaia i alte drepturi .......341
Capitolul VI. GUVERNUL

Articolul 96 Articolul 97 Articolul 98 Articolul 99 Articolul 100 Articolul 101 Articolul 102 Articolul 103 Rolul ........................................................................................................................................................343 Structura ...............................................................................................................................................348 nvestitura .............................................................................................................................................350 Incompatibiliti.................................................................................................................................356 ncetarea funciei de membru al Guvernului ..........................................................................359 Prim-ministrul .....................................................................................................................................361 Actele Guvernului ..............................................................................................................................364 ncetarea mandatului .......................................................................................................................368
Capitolul VII. RAPORTURILE PARLAMENTULUI CU GUVERNUL

Articolul 104 Informarea Parlamentului ..............................................................................................................370 Articolul 105 ntrebri i interpelri .......................................................................................................................372 Articolul 106 Exprimarea nencrederii ..................................................................................................................375 Articolul 1061 Angajarea rspunderii Guvernului ..............................................................................................378 Articolul 1062 Delegarea legislativ ........................................................................................................................381
Capitolul VIII. ADMINISTRAIA PUBLIC

Articolul 107 Articolul 108 Articolul 109 Articolul 110 Administraia public central de specialitate .......................................................................386 Forele armate ....................................................................................................................................388 Principiile de baz ale administrarii publice locale ..............................................................390 Organizarea administrativ-teritorial ........................................................................................396
14.08.2012 14:40:30
8 CUPRINS Articolul 111 Unitatea teritorial autonom Gguzia ..................................................................................401 Articolul 112 Autoritile steti i oreneti ...................................................................................................406 Articolul 113 Consiliul raional ..................................................................................................................................408
Capitolul IX. AUTORITATEA JUDECTOREASC

Seciunea 1. INSTANELE JUDECTORETI Articolul 114 nfptuirea justiiei ............................................................................................................................ 412 Articolul 115 Instanele judectoreti .................................................................................................................. 418 Articolul 116 Statutul judectorilor .......................................................................................................................424 Articolul 117 Caracterul public al dezbaterilor judiciare ...............................................................................438 Articolul 118 Limba de procedur i dreptul la interpret ..............................................................................441 Articolul 119 Folosirea cilor de atac ................................................................................................................... 444 Articolul 120 Caracterul obligatoriu al sentinelor i al altor hotrri judectoreti definitive.......450 Articolul 121 Resursele financiare ale instanelor judectoreti, indemnizaia i alte drepturi ......452 Seciunea a 2-a. CONSILIUL SUPERIOR AL MAGISTRATURII Articolul 122 Componena .......................................................................................................................................457 Articolul 123 Atribuiile ..............................................................................................................................................459 Seciunea a 3-a. PROCURATURA Articolul 124 Atribuiile i structura.......................................................................................................................462 Articolul 125 Mandatul procurorilor .................................................................................................................... 464
Titlul IV. ECONOMIA NAIONAL I FINANELE PUBLICE

Articolul 126 Articolul 127 Articolul 128 Articolul 129 Articolul 130 Articolul 131 Articolul 132 Articolul 133 Economia ..............................................................................................................................................466 Proprietatea .........................................................................................................................................471 Proprietatea cetenilor strini i a apatrizilor ........................................................................478 Activitatea economic extern ....................................................................................................481 Sistemul financiar-creditar .............................................................................................................483 Bugetul public naional ...................................................................................................................486 Sistemul fiscal......................................................................................................................................502 Curtea de Conturi ..............................................................................................................................505
Titlul V. CURTEA CONSTITUIONAL

Articolul 134 Articolul 135 Articolul 136 Articolul 137 Articolul 138 Articolul 139 Articolul 140 Statutul ..................................................................................................................................................509 Atribuiile ..............................................................................................................................................520 Structura ...............................................................................................................................................549 Independena .....................................................................................................................................555 Condiiile pentru numire ................................................................................................................561 Incompatibiliti.................................................................................................................................563 Hotrrile Curii Constituionale ..................................................................................................563
Titlul VI. REVIZUIREA CONSTITUIEI

Articolul 141 Iniiativa revizuirii ...............................................................................................................................567 Articolul 142 Limitele revizuirii.................................................................................................................................569 Articolul 143 Legea privind modificarea Constituiei ......................................................................................571
14.08.2012 14:40:30
Prefa
Constituia Republicii Moldova a intrat n vigoare la 27 august 1994, fiind adoptat pe data de 29 iulie a aceluiai an. Adoptarea Constituiei a devenit un act crucial n viaa statului, fiind n consonan cu transformrile sociale demarate i imperativele timpului. Fiind Legea Suprem a statului, Constituia sintetizeaz procesele democratice i exprim concepia statului asupra relaiilor social-politice, aaz relaiile economice pe traversele economiei de pia, statueaz drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale ale omului i garaniile acestora. Societatea modern are nevoie de Constituie n calitate de instrument al integrrii sociale, care s funcioneze realmente, prin spiritul i fiece liter a sa. Consacrnd valorile politice, ideologice i morale, sub semnul crora este organizat i funcioneaz sistemul politic, Constituia reprezint garania esenial a ordinii de drept i urmrete instituirea unui echilibru politic i a armoniei sociale. Prin recunoaterea i respectarea demnitii umane, a drepturilor i libertilor fundamentale, prin garantarea supremaiei legii, statuarea separaiei i echilibrului puterilor, a eligibilitii i rspunderii autoritilor, a independenei autoritii judectoreti, Constituia este un model dinamic general al acestui sistem de valori i are menirea de a garanta progresul stabil al societii. Succesul acestei misiuni depinde de claritatea expunerii acestor valori n Constituie, de viabilitatea lor n societate i de asigurarea supremaiei Constituiei la toate nivelurile vieii sociale. Constituia nu reprezint un privilegiu al statului, ea aparine fiecrui om, ordonnd viaa lui social. Rolul justiiei constituionale const n asigurarea respectului pentru Constituie, pentru principiile democratice i drepturile fundamentale, n consolidarea democraiei i progresului social. Situat n vrful piramidei tuturor actelor normative, Constituia servete drept reper decisiv pentru aprecierea validitii tuturor actelor i faptelor juridice. Fiind unica autoritate de jurisdicie constituional, Curtea Constituional, n conformitate cu art. 135 din Constituie, exercit, la sesizare, controlul constituionalitii legilor i hotrrilor Parlamentului, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, hotrrilor i ordonanelor Guvernului, precum i a tratatelor internaionale la care
14.08.2012 14:40:30
Republica Moldova este parte, interpreteaz Constituia, se pronun asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei, confirm rezultatele referendumurilor republicane, ale alegerii Parlamentului i Preedintelui Republicii Moldova, constat circumstanele care justific dizolvarea Parlamentului, demiterea Preedintelui Republicii Moldova sau interimatul funciei de Preedinte .a. Comentariul la Constituia Republicii Moldova este o lucrare original i complex, prima de acest gen n Republica Moldova. Normele constituionale sunt analizate n lucrare prin prisma teoriei generale de drept, a doctrinei constituionale i a jurisprudenei Curii Constituionale. Pornind de la faptul c Legea Suprem este izvorul principal al tuturor ramurilor de drept, comentariul are drept scop afirmarea i consolidarea constituionalismului n Republica Moldova. Comentariul va contribui la eficientizarea justiiei constituionale, avnd n vedere c rolul Curii Constituionale rezid n garantarea supremaiei Constituiei, asigurarea realizrii principiului separrii puterii de stat n puterea legislativ, cea executiv i cea judectoreasc i garantarea responsabilitii statului fa de cetean i a ceteanului fa de stat. La realizarea acestui comentariu au contribuit nume de referin n domeniul constituionalismului i al parlamentarismului naional: judectorii Curii Constituionale Dumitru Pulbere i Valeria terbe, doctorii habilitai n drept Nicolae Osmochescu, ex-judector al Curii Constituionale, Andrei Smochin, Victor Popa, doctorii n drept Sergiu Cobneanu, Boris Negru, Sergiu urcan, Alexandru Armeanic, Veaceslav Zaporojan, specialitii n drept public Ion Creang i Corneliu Gurin. Sperm c acest comentariu va elimina unele neclariti legate de aplicarea i interpretarea normelor constituionale i va fi util att specialitilor n drept, ct i publicului larg.
14.08.2012 14:40:30
Mesaj de salut
Christian Hegemer, ef de Departament Fundaia Hanns Seidel
Fundaia Hanns Seidel a fost creat la 11 aprilie 1967, ceea ce nseamn mai mult de patru decenii n serviciul libertii, democraiei i dezvoltrii. n cei 40 de ani de activitate Fundaia a conlucrat cu diverse structuri constituionale. Astfel, pentru noi a fost firesc demersul pentru sprijin i colaborare al Curii Constituionale a Moldovei, un pilon esenial al democraiei moldoveneti. Aceast cooperare se datoreaz ideii de a aduce activitatea Curii Constituionale mai aproape de publicul larg, de a elucida hotrrile i impactul Curii Constituionale asupra societii. Aa a aprut ideea de a propune unui grup de practicieni i teoreticieni n dreptul constituional s realizeze un comentariu al Constituiei prin prisma hotrrilor i activitii Curii Constituionale. Fundaia Hanns Seidel a ntreprins deja ceva asemntor n Indonezia. Curtea Constituional a reuit s elaboreze o lucrare care servete att ca ghid, ct i ca literatur de specialitate pentru studeni, oameni de tiin i juriti i care, dincolo de aceasta, reliefeaz importana Curii Constituionale pentru o democraie funcional n Republica Moldova. Doresc s felicit Curtea Constituional cu prilejul editrii comentariului i i doresc muli ani de slujire cu succes n asigurarea supremaiei Constituiei i aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului.
14.08.2012 14:40:30
Gruwort
Christian Hegemer, Abteilungsleiter Hanns-Seidel-Stiftung
Die Hanns-Seidel-Stiftung wurde vor mehr als 40 Jahren am 11. April 1967 gegrndet. Das bedeutet mehr als vier Jahrzehnte im Dienste von Freiheit, Demokratie und Entwicklung. Dies bedeutet auch mehr als 40 Jahre im ttigen Einsatz fr rechtsstaatliche Strukturen. So war es fr uns in 2010 selbstverstndlich, dem Wunsch des moldawischen Verfassungsgerichts, einer wesentlichen Sule der moldawischen Demokratie, nach Untersttzung und Zusammenarbeit zu entsprechen. Dieser Zusammenarbeit ist auch die Idee geschuldet, die Arbeit des Verfassungsgerichts einer breiten ffentlichkeit nher zu bringen. Doch um das Wirken des Verfassungsgerichts zu verstehen, sind seine Urteile nicht nur einem breiten Publikum zugnglich, sondern auch in ihrer Auswirkung auf die Gesellschaft deutlich zu machen. So wurde der Gedanke geboren, fr die Kommentierung der Urteile und der Arbeit des Verfassungsgerichts eine Gruppe von Praktikern und Theoretikern des Verfassungsrechts zu beauftragen; hnliches hat die Hanns-Seidel-Stiftung schon in Indonesien auf den Weg gebracht. Mit dem vorliegenden Kommentar ist es dem moldawischen Verfassungsgericht gelungen, ein Werk zu schaffen, das sowohl als Leitfaden und Fachliteratur fr Studenten, Wissenschaft ler und Juristen dient, aber darber hinaus auch die Bedeutung des Verfassungsgerichts fr eine funktionierende Demokratie in der Republik Moldau deutlich macht. Ich beglckwnsche das Verfassungsgericht zur Herausgabe der Kommentare und wnsche ihm noch viele Jahre erfolgreichen Wirkens.
14.08.2012 14:40:30
Titlul
I
PRINCIPII GENERALE
Articolul 1
STATUL REPUBLICA MOLDOVA
(1) Republica Moldova este un stat suveran i independent, unitar i indivizibil. (2) Forma de guvernmnt a statului este republica. (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, n care demnitatea omului, drepturile i libertile lui, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate.
Comentariu
Titlul acestui articol inaugural este ,,Statul Republica Moldova. Referitor la denumire, nu se cer precizri speciale, n afar de faptul c ea a fost consacrat oficial n Legea nr. 589 din 23 mai 1991 cu privire la schimbarea denumirii statului. Conform acestei legi, denumirea anterioar a statului R.S.S. Moldoveneasc se schimb n Republica Moldova, i de la intrarea ei n vigoare, att pe plan intern, ct i pe plan internaional, se va utiliza noiunea Statul Republica Moldova. 1. Cuvntul stat provine din latinescul status, semnificnd ideea de ceva stabil, permanent. Iniial, acest cuvnt se folosea pentru a desemna cetile, republicile de tipul celei romane, despoiile orientale i alte forme de organizare politic a societii. Aceasta ns nu nseamn c la etapa timpurie de existen a statului nu au fost ncercri de a fundamenta idei clare despre stat. Asemenea ncercri de tratare a problemei statului pot fi ntlnite, de exemplu, la gnditorii antici Aristotel, Platon i alii. n sensul su modern, noiunea de stat se folosete mult mai trziu, ncepnd cu secolul al XVI-lea. Gnditorul Niccol Machiavelli utilizeaz pentru prima dat cuvntul stat n accepie modern. Fiind o categorie social extrem de complex, noiunea de stat este folosit n mai multe sensuri. n sensul cel mai larg al cuvntului, statul e organizatorul principal al activitii unei comuniti umane care stabilete reguli generale i obligatorii de conduit, organizeaz aplicarea sau executarea acestor reguli i, n caz de necesitate, rezolv litigiile care apar n societate. n sens restrns i concret, statul este ansamblul autoritilor publice care asigur guvernarea.
14.08.2012 14:40:30
14
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Deseori, n viaa de toate zilele, cuvntul stat e folosit ntr-un sens mult mai restrns, avndu-se n vedere nu ntregul ansamblu de organe de guvernare, ci un organ concret, cum ar fi, de exemplu, Parlamentul, Guvernul, Curtea Suprem de Justiie .a. De aici, noiunea de stat are dou semnificaii: societate, form de convieuire a comunitilor umane; putere, organizare ce dispune de un aparat coercitiv. Ambele semnificaii pot fi admise simultan, deoarece ele se completeaz, statul societate atrgnd statul putere pentru a realiza ceva i statul putere implicnd statul societate pentru a putea aciona. Exist diverse definiii ale statului, sub aspectul sociologic, politologic sau juridic. Astfel: din punct de vedere sociologic, statul constituie o grupare de indivizi bine organizat, care ocup un anumit teritoriu geografic recunoscut politic i asupra creia o autoritate public exercit prerogativele de putere, nzestrat concomitent i cu vocaie de organizare a vieii colective1; din punct de vedere politologic, statul apare ca o colectivitate uman istoric constituit i organizat pe un anumit teritoriu, care se structureaz politic n grupul de guvernani i n restul populaiei2; din punct de vedere juridic, statul reprezint ordinea juridic intern constituit din ansamblul de norme privind raporturile sociale (politice, economice, militare, culturale etc.), aplicate n interiorul statului. Statul poate fi privit ca o persoan juridic, fiind titular de drepturi i obligaii, avnd astfel elementele necesare unui subiect de drept3. Conceptul statului este exprimat din perspective diferite, care ntrunesc elementele caracteristice cele mai generale ale tuturor statelor, indiferent de perioada existenei lor. Statul semnific dimensiunea specific i esenial a societii politice, societate care a rezultat din fixarea unui teritoriu determinat a unei colectiviti umane relative omogene, ntruchipnd naiunea, i care este guvernat de o putere instituional, avnd capacitatea i mijloacele de a exprima i de a realiza voina unei pri din colectivitate ca voin general4. Alin. (1) conine caracteristicile Republicii Moldova. Astfel, Republica Moldova este un stat: a) SUVERAN i INDEPENDENT n sintagma ,, suveran i independent cuvntul independent, la prima vedere, e de prisos, deoarece independena semnific trstura primordial a suveranitii. Totui legiuitorul constituional face referin la independen, pentru a atrage atenia la faptul c nu poate fi vorba de un stat suveran, n sensul deplin al cuvntului, dac acesta nu este independent. Suveranitatea are dou laturi: una intern i alta extern.
Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. I (Teoria general a instituiilor politice), Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 48. 2 Idem, p. 46. 3 Idem, p. 51. 4 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice: tratat, vol. 2, Editura Europa Nova, Bucureti, Iai, 1993, p. 8.
1
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
15
Latura intern a suveranitii este chemat s sublinieze faptul c n interiorul statului respectiv nicio alt putere social nu este superioar sau echivalent cu puterea statal. Pentru acest motiv, latura intern este denumit i supremaia puterii de stat. Latura extern nu este altceva dect atributul suveranitii de a nu fi comandat n relaiile sale externe de ctre nicio alt putere, indiferent de forma n care puterea public nsi a consimit s se limiteze n unele dintre aceste relaii externe. ns limitarea suveranitii nu poate fi absolutizat. Conceptul de suveranitate e corelativ cu conceptul de stat. Un stat nu exist sau cel puin nu e perfect, dac i lipsete suveranitatea. Aa-zisele state semisuverane, state sub protectorat sau state vasale reprezint entiti imperfecte de stat. Referindu-ne la Republica Moldova, menionm c temelia suveranitii a fost pus prin adoptarea a dou declaraii: Declaraia suveranitii R.S.S. Moldoveneti din 23 iunie 1990; Declaraia de independen a Republicii Moldova din 27 august 1991. Ultima declaraie proclam c Republica Moldova este un stat suveran, independent i democratic, liber s-i hotrasc prezentul i viitorul, fr niciun amestec din afar, n conformitate cu idealurile i nzuinele sfinte ale poporului n spaiul istoric i etnic al devenirii sale naionale i hotrte ca pe ntregul teritoriu s se aplice numai Constituia, legile i celelalte acte normative adoptate de organele legal constituite ale Republicii Moldova. Din cele spuse rezult c supremaia puterii n interiorul statului i independena acestuia n raport cu alte puteri din exterior se completeaz reciproc, sunt indispensabile statului i inseparabile. b) UNITAR i INDIVIZIBIL Cuvntul unitar semnific o trstur a statului, din punct de vedere al structurii acestuia. n legtur cu coninutul categoriei structura de stat s-a propus ca aceasta s fie utilizat pentru a desemna organizarea teritorial a puterii, care s includ att ceea ce denumim acum structura de stat, ct i organizarea administrativ a teritoriului. O astfel de concepie ar putea duce ns la tergerea deosebirilor calitative dintre unitile administrativ-teritoriale i subiectele unei federaii. Din aceste considerente credem c structura de stat (sau forma de organizare statal) nseamn mprirea intern a statului n uniti administrativ-teritoriale sau n pri politice, autonome i raporturile dintre stat, considerat ca ntreg, i prile sale componente. Din acest punct de vedere, statele se mpart n: state simple, sau unitare, i state compuse, sau federative. Sub aspectul numeric, majoritatea absolut a statelor contemporane sunt state unitare. Mai mult ca att, la etapa contemporan, remarcm tendina renunrii la statul federal n favoarea statului unitar. Statul este unitar (simplu) dac reprezint o singur formaiune statal, cu un regim constituional unic, are un singur rnd de autoriti legislative, executive i judectoreti la nivel central, puterea fiind difuzat de la centru1.
Este de menionat c exist o discordan ntre noiunea de stat unitar din textul romn i noiunea de o din textul rus, generat de traducerea tendenioas din limba romn n limba rus. Normal ar fi s pornim de la premisa c n toate cazurile este aplicabil sensul noiunii din limba romn, ca fiind limba oficial a statului, iar textul rus este valabil doar ca o traducere (vezi Constituia RM).
1
14.08.2012 14:40:30
16
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Caracteristicile principale ale statului unitar sunt: o singur formaiune statal; un singur regim constituional, stabilit prin Legea Suprem Constituia; un singur rnd de organe ale puterii de stat, divizat n puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc, care i exercit autoritatea pe ntregul teritoriu n raport cu toat populaia rii; o singur cetenie; singurul subiect al dreptului constituional i internaional este statul nsui. Astfel, statul unitar apare ca un centru politic care nu este determinat sau influenat de ntinderea teritoriului, de numrul cetenilor, de forma de guvernmnt sau de regimul politic. n acelai timp, caracterul unitar al statului nu face imposibil i nici nu mpiedic organizarea teritoriului, sub aspect administrativ, n uniti administrativ-teritoriale, conduse potrivit principiilor autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice. Autoadministrarea unitilor administrativ-teritoriale se efectueaz de ctre agenii locali alei de populaia din teritoriul respectiv (primrii i consilieri locali). Autoritile administraiei publice locale nu se subordoneaz puterii executive centrale, ele ns se afl sub supravegherea administrativ a Guvernului i, administrnd colectivitile n condiiile prevzute de lege, nu pot s se opun statului. n complex cu proclamarea caracterului unitar al statului Republica Moldova, Constituia proclam i indivizibilitatea acestuia, deoarece ultimul caracter deriv din primul. Statul este indivizibil, n sensul c nu poate fi mprit total sau parial n mai multe uniti statale (state) i transformat ntr-un stat federal (federativ). Totodat, caracterul indivizibil rezult din caracterul unitar al statului, iar includerea noiunii respective n textul constituional nu face dect s accentueze caracterul de stat unitar. Caracterul de stat indivizibil presupune c statul, ca persoan politic i juridic, nu poate fi supus unei divizri i organizri sub aspect administrativ. Subdiviziunile teritoriale cu caracter administrativ nu sunt state separate i chiar atunci cnd autonomia lor este aprofundat, ele trebuie s contribuie la realizarea i funcionarea centralizat a unei structuri statul Republica Moldova. 2. Alin. (2) stabilete forma de guvernmnt a statului ca fiind REPUBLIC. Conform teoriei dominante n literatura de specialitate, forma statului cuprinde trei elemente: 1) forma de guvernmnt; 2) forma de organizare statal (structura statului); 3) regimul politic. Forma de guvernmnt desemneaz modul de formare i organizare a organelor statului, atribuiile care le revin, caracteristicile i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea, n special dintre organul legiuitor i organele executive, inclusiv eful statului1. Structura de stat desemneaz organizarea puterii de stat n anumite limite spaiale, adic pe un anumit teritoriu, raporturile specifice ce se constituie ntre elementele alctuitoare ale ansamblului statal, precum i legturile specifice dintre ntreg i prile lui componente. Regimul politic reprezint ansamblul metodelor, mijloacelor, procedeelor de nfptuire a puterii, relaiile existente ntre elementele ce alctuiesc sistemul social-politic,
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice: tratat, vol. 1, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 130.
1
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
17
relevnd mai ales msura consacrrii i garantrii drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti1. Forma statului, indiferent de modalitatea de manifestare (forma de guvernmnt, forma de organizare statal, regimul politic) sau de exprimare, ntotdeauna este indisolubil legat de puterea de stat, de atribuirea acesteia la un anumit tip istoric de stat. Din aceste considerente, menionm faptul c fiecare element constitutiv sau latur component a formei de stat are o nsemntate teoretic i practic doar n cazul cnd e cercetat prin prisma spaial-temporal a existenei sale. n opinia noastr, forma de guvernmnt caracterizeaz modalitatea de formare i organizare a statului, caracteristicile i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea i, n special, dintre organul legiuitor i organele executive, inclusiv eful statului. Din punct de vedere al formei de guvernmnt cel mai frecvent ntlnite sunt monarhia i republica. Monarhia ca form de guvernmnt se caracterizeaz prin aceea c eful statului este monarhul (de la grecescul monas, ce caracterizeaz puterea unei persoane). Monarhul, avnd diferite denumiri rege, ar, sultan, ah, faraon, emir, domnitor, mprat etc. , de regul, deine puterea pe via i o transmite ereditar sau e desemnat dup proceduri speciale n funcie de tradiii. Ca form de guvernmnt, monarhia este cunoscut din cele mai vechi timpuri. n evoluia sa monarhia cunoate mai multe forme: monarhie absolut, monarhie limitat, monarhie parlamentar dualist, monarhie parlamentar contemporan. Republica este o form de guvernmnt n care puterea suprem aparine unui organ ales pe un timp limitat. Persoanele care compun organul electiv sunt responsabile juridic pentru activitatea lor. Forma republican clasic de guvernmnt a dobndit-o SUA. Hamilton, unul dintre patriarhii Constituiei SUA, a pronunat la 18 iunie 1787, n faa Adunrii de la Philadelphia, un discurs de cinci ore n favoarea modelului monarhic englez, dar aa i n-a reuit s-i conving pe colegii si de oportunitatea acestui model. n consecin, s-a acceptat forma republican de guvernmnt, care a detaat, dup forma de guvernmnt, SUA de Anglia. Republicile, la rndul lor, pot fi parlamentare sau prezideniale. Republica parlamentar se caracterizeaz prin faptul c fie c lipsete eful statului, fie c acesta este ales de ctre parlament, rspunznd n faa lui. Ca urmare, poziia legal a efului de stat e inferioar fa de cea a parlamentului (de exemplu, Italia, Austria, Germania, Finlanda etc.). Republica prezidenial se caracterizeaz prin alegerea efului de stat de ctre ceteni, fie direct (prin vot universal, egal, secret i liber exprimat), fie indirect (prin intermediul colegiilor electorale de exemplu, SUA). Fiind ales n asemenea mod, preedintele republicii se afl pe o poziie egal cu parlamentul. n cazul republicilor prezideniale, de cele mai multe ori, preedintele se afl n fruntea executivului (SUA, de exemplu), dei nu-i exclus i funcia de ef al guvernului. n ultimul timp, tot mai frecvent apar republici semiprezideniale sau semiparlamentare (mixte). O astfel de form intermediar reprezint un hibrid: elemente ale
1
Ibidem.
14.08.2012 14:40:30
18
Titlul
PRINCIPII GENERALE
republicii prezideniale se mbin cu elemente ale republicii parlamentare. n categoria rilor cu o asemenea form de guvernmnt pot fi incluse, de exemplu, Frana, Romnia. La momentul adoptrii Constituiei, Republica Moldova se ncadra, indiscutabil, n limitele republicii semiprezideniale. La sfritul anilor 90, s-a pus la ndoial modelul semiprezidenial de guvernare, invocndu-se ca insuficiente mputernicirile Preedintelui Republicii. Ca urmare, au fost naintate spre examinare n Parlament proiecte de legi privind modificarea Constituiei ce aveau ca obiect repartizarea atribuiilor ntre Preedintele Republicii, Parlament i Guvern. n cele din urm, s-au impus schimbri constituionale, care au ncercat s orienteze Republica Moldova spre un alt regim de guvernmnt. Astfel, la 5 iulie 2000, Parlamentul a adoptat Legea nr. 1115-XIV cu privire la modificarea i completarea Constituiei Republicii Moldova. Modificrile Constituiei au limitat competena i rolul Preedintelui Republicii n favoarea Guvernului i a Parlamentului. Noile prevederi constituionale vizeaz atribuiile Preedintelui Republicii, Parlamentului i Guvernului, referindu-se la: alegerea Preedintelui de ctre Parlament; dreptul Parlamentului de a demite Preedintele Republicii cu votul a dou treimi din numrul deputailor alei; retragerea dreptului Preedintelui de a prezida edinele Guvernului la care particip; excluderea informrii obligatorii a Preedintelui Republicii de ctre Prim-ministru n probleme de o deosebit importan pentru ar; determinarea de ctre Guvern a modului i prioritilor examinrii n Parlament a proiectelor de legi pe care le prezint i a propunerilor legislative ale deputailor acceptate de acesta; posibilitatea adoptrii de ctre Guvern a ordonanelor, prin delegare legislativ; angajarea rspunderii Guvernului n faa Parlamentului asupra unui program, unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege; adoptarea legilor care necesit cheltuieli doar dup acceptarea acestora de Guvern; dizolvarea Parlamentului n cazul n care nu va alege Preedintele Republicii nici dup alegeri repetate. Din cele relatate, ar rezulta c Republica Moldova a devenit un stat cu un sistem de guvernare parlamentar. Acest lucru ns nu corespunde realitii. E important s inem cont i de atribuiile care revin actualmente Preedintelui Republicii Moldova. O analiz atent denot faptul c Preedintele Republicii Moldova dispune de atribuii mai mari dect Preedintele Franei (ne referim la Frana, dat fiind faptul c ea servete exemplu clasic de republic mixt). Astfel, Preedintele Republicii Moldova dispune de dreptul de iniiativ legislativ (Preedintele francez nu dispune de acest drept), poate dizolva Parlamentul n trei cazuri expres prevzute de Constituie. Cele spuse ne permit s concluzionm c Republica Moldova poate fi considerat n continuare o republic mixt. 3. Alin. (3) prevede atributele i valorile supreme ale statului. Astfel, Republica Moldova este:
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
19
a) STAT DE DREPT Dintr-o analiz a doctrinelor despre stat, mai ales privind rile care au fost sub un regim totalitar, se poate lesne observa c statul de drept este un concept necesar i util. Sintagma stat de drept rezult din mbinarea termenilor stat i drept. ntre stat i drept exist o relaie puternic. Statul i dreptul constituie o unitate de contrarii. Referindu-se la aceast problem, profesorul universitar Nicolae Popa menioneaz urmtoarele: Dreptul are rolul de corset al tensiunilor ce apar n procesul de exercitare a conducerii sociale prin intermediul activitii de stat. Pe de alt parte, statul garanteaz realizarea dreptului i reintegreaz ordinea juridic lezat prin activiti ilicite1. Altfel spus, n timp ce dreptul furnizeaz regulile generale i obligatorii, prin care se exercit puterea de stat, statul asigur obligativitatea normelor juridice, traducerea lor n via. n aceast ordine de idei, evideniem remarca savantului maghiar Imre Szab: n ceea ce privete legtura dintre stat i drept ghilimelele trebuie s fie plasate n mod corect, astfel c dac se vorbete de drept fr stat, cuvntul drept trebuie s fie pus ntre ghilimele, pentru c n acest caz nu este n mod real drept; daca se vorbete, dimpotriv, de drept statal, atributul statal nu trebuie s fie pus n ghilimele, cci este de prisos, n orice caz, prin intervenia statului ia natere dreptul. Fr stat nu exist drept2. Cele spuse ne permit s concluzionm c statul de drept, n calitate de concept i form de exprimare, nu este o simpl mbinare de cuvinte. El exprim o condiie cu privire la putere, o micare de raionalizare i de ordine a acesteia3. Statul de drept se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: este fundamentat pe supremaia legii; presupune realizarea strict a legilor de ctre toi (ceteni, funcionari, autoriti publice, stat, organizaii nestatale etc.); se prevede rspunderea reciproc a statului i cetenilor, n limitele stabilite de lege; existena unei democraii constituionale reale (inclusiv pluralismul n societate, participarea la formarea autoritilor publice i la guvernare, consultarea cetenilor n probleme de interes statal major etc.); sunt asigurate drepturile i libertile omului i ceteanului; exist o real separaie i independen a puterilor. Prevederea constituional, conform creia Republica Moldova este un stat de drept, trebuie interpretat nu ca o stare real de lucruri, ci ca un scop spre care statul nostru tinde. n acelai timp, trebuie reinut faptul c statul de drept nu se va crea numai prin consacrarea elementelor acestuia n textul constituional. Crearea unui stat de drept este un proces, o oper comun a puterii supreme din stat, a puterii locale autonome i a fiecrui cetean n parte. Numai prin manifestarea unei voine adevrate de a tri ntr-un stat de drept acesta va exista i va putea fi considerat ca atare.
Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1996, p. 100. Imre Szab, Les fondements de la thorie du droit, Akadmiai Kiad, Budapest, 1973, p. 114. 3 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice: tratat, vol. 1, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 103.
2
14.08.2012 14:40:30
20
Titlul
PRINCIPII GENERALE
b) STAT DEMOCRATIC Sintagma ,,stat democratic caracterizeaz regimul politic al societii i al statului. Regimul politic include ansamblul metodelor i mijloacelor de conducere a societii, ansamblu care privete att raporturile dintre stat i individ, ct i modul n care statul asigur i garanteaz drepturile subiective. Din punct de vedere al regimului politic, se disting dou categorii de state: state cu regimuri politice democratice i state cu regimuri politice autocratice (totalitare). Democraia reprezint, aa cum rezult din sensul acestui cuvnt, acea form de guvernare i regim politic n care puterea aparine poporului. De altfel, democraia este definit i ca o guvernare a poporului, prin popor i pentru popor. Democraia i regimul democratic se caracterizeaz prin anumite trsturi eseniale, i anume, prin pluralism, adic prin existena mai multor partide cu programe proprii care concureaz la exercitarea puterii. Democraia se bazeaz pe alegeri, prin vot universal, pentru desemnarea reprezentanilor poporului n organizarea puterii. ntr-o democraie se manifest principiul majoritii, ceea ce nseamn c hotrrile se adopt pe baza votului majoritii. De asemenea, regimul democratic se caracterizeaz prin libertatea i recunoaterea opoziiei. Deci pentru existena unei democraii este necesar s se recunoasc libertatea diferitelor opinii, programe politice i posibilitatea alternanei la putere a unui partid sau a unor partide cu alt partid (sau alte partide) din opoziie care poate deveni partid de guvernmnt. Aceasta presupune libertatea de a critica politica de guvernare i de a propune un program alternativ. Democraia i regimul democratic presupun existena n societate a drepturilor omului, adic cetenilor trebuie s li se garanteze drepturile i libertile fundamentale consfinite n Constituie. Desigur, toate aceste caracteristici trebuie nelese i n sensul c statul i puterea sunt puse n slujba cetenilor, a omului. Statul i organele sale, ca ageni ai puterii, se subordoneaz intereselor individului, situaie opus concepiei statului atotputernic, opresiv, dominator. n aceast ordine de idei, este semnificativ remarca fcut de Spinoza, renumit filozof din perioada medieval. n viziunea lui Spinoza, n statul democratic care se apropie cel mai mult de starea natural toi se leag s lucreze, iar nu s judece i s raioneze printr-o hotrre comun; adic ntruct oamenii nu pot avea cu toii exact aceleai preri, au fcut legmnt s aib putere de lege acea prere care ntrunete mai multe aprobri, rezervndu-i ns dreptul de a o schimba atunci cnd vor vedea c e mai bine altfel. Prin urmare, cu ct li se ngduie oamenilor mai puin libertate de gndire, cu att ne ndeprtm mai mult de starea natural i, n consecin, cu att guvernarea devine mai violent1. c) Un stat n care demnitatea omului, drepturile i libertile lui, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate (alin. 3). Constituia Republicii Moldova a impus implementarea unei reforme umanitare n statul nostru. Reforma umanitar are la baz anumite principii unanim recunoscute. Aceste principii, fie c au fost reflectate direct n Constituie, fie c se subneleg, sunt: a) universalitatea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale; b) neretroactivitatea legii;
1
Spinoza, Tratatul teologico-politic, Editura tiinific, Bucureti, 1960, p. 303.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
21
c) egalitatea n drepturi a cetenilor; d) ocuparea funciilor de demnitate public numai de persoane care au cetenia Republicii Moldova; e) protecia cetenilor Republicii Moldova n strintate; f) protecia juridic a cetenilor strini i apatrizilor; g) cetenii Republicii Moldova nu pot fi extrdai sau expulzai din ar; h) prioritatea reglementrilor internaionale fa de cele naionale; i) accesul liber la justiie; j) caracterul de excepie al restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti. Bineneles, o reform poate fi apreciat la justa sa valoare nu numai din punct de vedere al Legii Supreme, ci i din perspectiva legilor. Din aceste considerente, credem c nu vom exagera afirmnd c de felul cum vor fi abordate problemele n situaii concrete depinde soarta reformei umanitare. Propriu-zis, fiecare drept, fiecare libertate consfinit constituional ne oblig s adoptm legi care ar prevedea mecanismele ce ar permite transpunerea n via a acestor prevederi. n lipsa unor mecanisme efective, aceste drepturi i liberti vor fi doar un decor. Constituia interpreteaz drepturile i libertile omului ca valori supreme ale societii. Valorile sunt caliti pe care le capt pentru om anumite elemente ale realitii. Valoarea exprim preuirea acordat de om, de o colectivitate uman unor obiecte, fenomene, procese, aciuni etc. Din aceste considerente, valoare poate fi definit ca acea relaie social n care se exprim preuirea acordat unor lucruri, nsuiri, procese, aciuni de ctre o comunitate uman n virtutea unor corespondene cu necesitile sociale i idealurile generate de acestea1. Domeniul valorilor se caracterizeaz printr-o pluralitate de valori i de raporturi reciproce. Dup natura domeniului, deosebim urmtoarele valori: valori economice (avuie, proprietate, bunstare, prosperitate); valori politice (democraie, libertate, pluralism); valori juridice (dreptate, legalitate, responsabilitate); valori morale (bine, cinste, datorie, omenie); valori artistice (frumos, comic, tragic, sublim); valori tiinifice (adevr, certitudine, obiectivitate); valori filozofice (nelepciune, fericire, umanism, ideal); valori religioase (sacru, divin)2. Specificul valorilor juridice const n urmtoarele: a. valorile juridice se prezint cu un grad mai ridicat de obiectivitate i sunt bilaterale, accentul cznd pe relaiile dintre indivizi; b. valorile juridice au un caracter coercitiv. E vorba de o coerciie prin sanciune, deci de norme care prevd n mod obligatoriu sanciunea n cazul n care ele sunt nclcate; c. o alt caracteristic a valorilor juridice este imperativitatea; d. n sfrit, poate fi evideniat i trstura de generalitate a valorilor juridice3.
1 2
Constantin Stroe, Compendiu de filosofia dreptului, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 213. Idem, p. 215. 3 Ioan Biri, Valorile dreptului i logica intenional, Editura Servo-Sat, Arad, 1996, p. 115-118.
14.08.2012 14:40:30
22
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Sfera dreptului este alctuit din cteva valori fundamentale i dintr-o pluralitate de valori instrumentale, puse n slujba celor dinti. Valoarea cardinal este dreptatea, iar valorile juridice satelite sunt: legalitatea, legitimitatea, echitatea, imparialitatea, clemena etc. Dreptatea noiunea n cauz exprim aprecierea, recunoaterea i respectarea drepturilor i meritelor fiecrui individ din societate. Dreptatea nu poate fi vzut sau creat de cineva. Ea se exprim prin faptul c ceva anume este adevrat i de ntgduit, nu poate fi altfel dect este i nici diferit de la un caz la altul sau de la o persoan la alta. Dreptatea este una pentru toi. Totodat, prevederea constituional oblig toate autoritile statale s contribuie la stabilirea i afirmarea dreptii, tinznd spre realizarea plenar a acestui deziderat. Pluralismul politic. Textul constituional consacr pentru prima dat pluralismul ntr-un sens restrns, definindu-l ca pluralism politic, ceea ce presupune existena n societate a unei pluraliti sau, altfel spus, existena mai multor partide sau formaiuni politice care au viziuni i concepii diferite i care se constituie i acioneaz n condiii egale de tratament din partea statului. Pentru fiecare for politic, pluralismul apare astfel ca o garanie a faptului c un alt partid nu va aciona pe ascuns i ilegal, impunnd nelegitim influena sa. Pluralismul politic este o ordine politic i juridic care permite distribuirea puterii ntre fore social-politice independente, acestea putnd manifesta liber opinii i interese diverse, n condiii de cooperare, competiie sau chiar conflict. Faptul c n Constituie nu sunt prevederi exprese referitoare la alt fel de pluralism dect cel politic, nu nseamn c nu exist sau este interzis pluralismul filozofic, cultural, artistic, sindical, religios etc. n concluzie, inem s menionm c textul constituional al art. 1 este un text de pornire, general, un text-cadru, multiplicat, descifrat i concretizat n toate celelalte articole ale Constituiei Republicii Moldova.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 06.11.1995, MO nr. 65-66/750 din 24.11.1995 HCC nr. 35 din 12.12.1995, MO nr. 2-3 din 11.01.96, CHD 1995-96, p. 88 HCC nr. 12 din 02.10.1996, MO nr. 67-68 din 17.10.1996, idem, p. 111 HCC nr. 23 din 21.07.1997, MO nr. 51-52 din 07.08.1997, CHD 1997, p. 171 HCC nr. 9 din 03.03.1997, MO nr. 18 din 20.03.1997, idem, p. 189 HCC nr. 16 din 19.05.1997, MO nr. 37 din 05.06.1997, idem, p. 209 HCC nr. 36 din 08.12.1997, MO nr. 86-87 din 25.12.1997, idem, p. 237 HCC nr. 40 din 22.12.1997, MO nr. 6-7 din 29.01.1998, idem, p. 237 HCC nr. 2 din 19.01.1998, MO nr. 12-13/8 din 19.02.1998 HCC nr. 6 din 05.02.1998, MO nr. 22-23 din 12.03.1998, C.H.D 1998, p. 229 HCC nr. 7 din 17.02.1998, MO nr. 26-27 din 26.03.1998, idem, p. 94 HCC nr. 12 din 16.04.1998, MO nr. 44-46 din 21.05.1998, idem, p. 116 HCC nr. 20 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998, idem, p. 242 HCC nr. 21 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998, idem, p. 41 HCC nr. 2 din 28.01.1999, MO nr. 16-18/6 din 18.02.1999 HCC nr. 3 din 29.01.1999, MO nr. 16-18/7 din 18.02.1999
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
SUVERANITATEA I PUTEREA DE STAT
23
HCC nr. 4 din 04.02.1999, MO nr. 22-23-12 din 04.03.1999 HCC nr. 41 din 20.07.1999, MO nr. 80-82/52 din 29.07.1999 HCC nr. 43 din 27.07.1999, MO nr. 83-86/53 din 05.08.1999 HCC nr. 7 din 13.02.2001, MO nr. 19-20/6 din 22.02.2001 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002 HCC nr. 28 din 14.12.2004, MO nr. 241/29 din 27.12.2004
Articolul 2
(1) Suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative, n formele stabilite de Constituie. (2) Nicio persoan particular, nicio parte din popor, niciun grup social, niciun partid politic sau o alt formaiune obteasc nu poate exercita puterea de stat n nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai grav crim mpotriva poporului.
Comentariu
Titlul art. 2 din Constituie este Suveranitatea i puterea de stat. Esena acestui articol const n a defini i consacra, n primul rnd, poporul ca deintor de autoritate legitim, cruia i aparine suveranitatea naional. n al doilea rnd, se are n vedere aparatul statului, care are capacitatea de a emite norme, de a asigura executarea lor i de a supune pe oricine voinei poporului pe care l reprezint i mandatului n baza cruia acioneaz. De altfel, aparatul de stat ntruchipeaz n sens direct puterea statului. 1. Autoritatea public exclusiv sau suveran (suveranitatea) este cel mai caracteristic element al statului. Puterea este un fenomen legat de autoritate, care se caracterizeaz prin: posibilitatea de a coordona activitatea oamenilor conform unei voine supreme, de a comanda, de a da ordine i necesitatea de a se supune acestei comenzi. Aceast autoritate o ntlnim din cele mai vechi timpuri. La nceput, ea a fost personificat n eful colectivitii umane respective (gint, trib, uniune de triburi etc.) care putea s-i manifeste calitile (era mai dibaci, mai iscusit, mai viteaz, nelegea mai multe etc.), cu timpul autoritatea atribuindu-se persoanei care deinea puterea sau o exercita. Puterea se nfieaz sub mai multe forme. Ea poate fi nepolitic sau politic, nestatal sau statal etc. n toate cazurile, puterea presupune prezena a cel puin doi indivizi (de exemplu, atta timp ct Robinson Crusoe s-a aflat singur pe insul, n urma naufragiului, nu putem vorbi de o putere. O asemenea putere apare doar odat cu apariia lui Vineri). n toate cazurile, puterea privete determinarea i consolidarea unor valori constituite n sistem, valori ce pot fi de natur moral, religioas, politic, juridic etc. ntr-o societate exist mai multe categorii de putere: puterea unor partide, puterea unor organizaii social-politice etc. Puterea statal ns este cea mai autoritar. Ea comport urmtoarele trsturi:
14.08.2012 14:40:30
24
Titlul
PRINCIPII GENERALE
a) este un atribut al statului care se identific cu fora. Aceast for se materializeaz n diverse instituii politico-juridice (autoriti publice, armat, poliie etc.); b) are un caracter politic; c) are o sfer general de aplicare; d) deine monopolul constrngerii: numai ea are posibilitatea s foloseasc constrngerea i dispune de aparatul de constrngere; e) puterea de stat este suveran. Aceast din urm trstur suveranitatea este cea mai important. Termenul suveranitate este folosit pentru prima dat cu prilejul analizei Constituiei franceze din 1791, de ctre juristul francez Clermont Tonnerre, care a definit-o ca fiind libertatea colectiv a societii. La etapa contemporan, suveranitatea este definit tot mai frecvent ca fiind dreptul statului de a conduce societatea, de a stabili raporturi cu alte state. Alin. (1) al Constituiei Republicii Moldova prevede urmtoarele: Suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative, n formele stabilite de Constituie. Suveranitatea naional const n dreptul poporului de a hotr necondiionat asupra intereselor sale i de a le promova i realiza n mod nestingherit. Acest principiu constituional deriv nemijlocit din art. 1 al Constituiei, care consacr caracterul suveran al statului. Suveranitatea naional rezult din faptul c poporul Republicii Moldova este unicul deintor suveran al puterii. n acest text constituional, prin popor nu se nelege numai totalitatea locuitorilor din ar sau populaia acesteia. Potrivit sensului atribuit prin Constituie, popor nseamn o colectivitate de indivizi care au calitatea de ceteni i prin aceasta au aptitudinea de a participa la exprimarea voinei naionale. Chiar i n acest sens, categoria de popor este prea larg, deoarece nu toi cei care au calitatea de ceteni pot participa efectiv la exprimarea voinei generale naionale, ea fiind condiionat de discernmntul persoanei, de calitile ei morale i de specificul manifestrii de voin necesitatea organizrii poporului. Suveranitatea naional, aa cum este prevzut n Constituie, nseamn puterea absolut i perpetu a poporului, puterea politic, adic o putere aparinnd poporului, puterea de stat, al crei deintor suveran este. Puterea politic comport anumite caractere, cum ar fi: unitatea, care se manifest prin faptul c domeniul suveranitii naionale ce aparine unui popor este unic i nu poate fi nclcat de o alt suveranitate. Toate cotele-pri de suveranitate ce aparin fiecrui individ alctuiesc, n sum, un tot ntreg, o entitate unic; deplintatea, care semnific faptul c suveranitatea naional nu poate fi limitat arbitrar i nici exercitat abuziv. Suveranitatea nu poate exista parial i nu poate fi exercitat parial; inalienabilitatea, care arat c poporul nu i poate nstrina definitiv i irevocabil suveranitatea nici unui grup i nici unei persoane; indivizibilitatea, care relev c suveranitatea naional nu poate fi divizat n cote-pri ce ar putea fi exercitate separat unele de altele; imprescriptibilitatea, care se afl n strns legtur cu inalienabilitatea i semnific faptul c suveranitatea naional exist atta timp ct exist naiunea.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
25
Acest caracter demonstreaz suplimentar deosebirea dintre popor i naiune, reiternd c poporul poate s nu fie definit clar la un anumit moment al istoriei, pe cnd naiunea este perpetu n timp. Textul constituional expus ne orienteaz la dou constatri: legtura dintre popor (naiune) i puterea de stat (puterea public) i formulrile cu care se opereaz, n acest sens fiind semnificative sintagmele putere, suveranitate naional i aparine poporului. n primul caz, noiunea popor i noiunea stat, privite sub aspect juridic, apar ca subiecte distincte de drept. Dup cum s-a menionat mai sus, statul este, ntr-o accepie larg, o entitate compus din teritoriu, populaie i suveranitate, iar ntr-un sens mai restrns o form superioar de organizare a poporului, constituit din aparatul statal ce exercit puterea. Poporul deine puterea politic i, pentru a o exercita, formeaz statul, un sistem de autoriti publice. n cel de-al doilea caz, trebuie s vedem cu ce se identific puterea de stat i dac aceasta este altceva dect statul. Evident, statul nu este altceva dect organizarea statal a puterii poporului, nsi instituionalizarea acestei puteri. Funcia principal a statului (a puterii de stat) este de a exprima, promova i realiza voina poporului sub form de voin general obligatorie. Se impune astfel concluzia c puterea politic (suveranitatea naional) aparine poporului, concluzie indubitabil, deoarece, n caz contrar, ar nsemna c exist mprirea poporului i c exist mai multe suveraniti i deintori ai acesteia n aceeai ar, situaie ce poate fi privit doar ca o dezordine social-politic sau ca o absurditate. Cele menionate se refer doar la suveranitatea naional, care poate fi identificat cu puterea de stat, i la deintorul (titularul) unic al acesteia poporul. Caracteristicile puterii politice menionate mai sus sunt valabile i pentru puterea de stat, aceasta avnd ns i anumite trsturi specifice, dintre care menionm: este o putere transmis de ctre popor unor organisme care exercit conducerea de stat; este o putere de dominaie i de constrngere; este o putere organizat; este o putere suprem n interiorul statului i independent fa de o alt putere de stat; este limitat prin drepturile i libertile ceteneti recunoscute i garantate de o lege suprem; este revocabil, poporul avnd dreptul s nu menin mandatul pentru reprezentanii alei1. ntr-un sens strict juridic, se mai poate spune c puterea de stat este o putere de centralizare, de arbitraj, extrapatrimonial; o putere civil i persistent n timp2. Este foarte important s se fac distincie ntre trsturile generale i exigenele generale pe care trebuie s le ntruneasc puterea de stat. Aceste exigene sunt: legalitatea, legitimitatea, respectarea pluralismului politic i a democraiei constituionale.
Cristian Ionescu, op. cit., vol. I, p. 287. Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Editura Europa, Craiova, 1995, p. 39-41.
2 1
14.08.2012 14:40:30
26
Titlul
PRINCIPII GENERALE
n mod normal, puterea de stat, aflndu-se n strns legtur cu societatea, poate exercita asupra structurilor ei o puternic influen, asigurnd reprezentarea i aprarea intereselor diferitelor categorii i grupuri sociale la nivel statal. Influena i presiunea trebuie s fie legate, n limitele admise i conform prevederilor stabilite prin lege. n cele ce urmeaz, vom ilustra n ce mod este exercitat suveranitatea i prin ce instituii. Poporul Republicii Moldova exercit suveranitatea naional n mod direct i prin organele sale reprezentative. ntr-un stat de drept democratic, administrarea poporului urmeaz a se realiza prin popor i pentru popor, deoarece numai poporul este titularul suveranitii naionale. Titularul suveranitii ns nu poate s o exercite continuu n mod direct. Cel mai mult timp, puterea statului este exercitat n numele poporului de ctre anumite organe, crora le sunt delegate funciile respective printr-o autorizare general, manifestat prin alegerea unor organe reprezentative. Exercitarea suveranitii n mod direct de ctre popor se face prin participarea lui la referendumuri i la alegeri, precum i prin luarea n mod direct a unor decizii. Referendumul, n sensul prevederilor constituionale, reprezint o form suprem de exercitare a suveranitii naionale, prin care corpul electoral (alegtorii) este chemat s decid asupra adoptrii unei legi fundamentale (de modificare a dispoziiilor generale ale Constituiei, spre exemplu) sau s-i exprime voina n alte probleme de interes naional (art. 75 din Constituie). Exercitarea suveranitii poporului se realizeaz prin organele sale reprezentative. Vedem astfel c n Constituie nu exist precizri referitoare la un organ anume. Esenial este ca organul prin care se exercit suveranitatea naional s fie un organ reprezentativ. Reprezentative sunt organele n care membrii lor acioneaz ca mandatari ai poporului, lund decizii n numele celor care le-au acordat mandatul respectiv. Constituia consacr ca organe reprezentative: Parlamentul (art. 60-76); consiliile locale i primarii (art. 112-113). Reprezentativitatea se asigur prin alegeri, de aceea Constituia stabilete c autoritile sus-menionate sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Votul este instrumentul juridic de nvestire cu prerogative legale a autoritilor publice, crora li se deleag astfel exercitarea continu a suveranitii naionale. Exercitarea suveranitii n mod direct i prin organe reprezentative poate avea loc numai n formele stabilite de Constituie. Stipularea respectiv are menirea de a stabili faptul c suveranitatea naional nu poate fi exercitat arbitrar. Astfel, la exercitarea n mod direct a suveranitii, poporul poate participa numai n forma stabilit de Constituie, adic prin referendum (art. 75), care se efectueaz n modalitatea prevzut de lege. Exercitarea suveranitii poporului prin organele sale reprezentative presupune c organele reprezentative se formeaz (se aleg) n conformitate cu prevederile Constituiei, ale legislaiei electorale i c activitatea lor se desfoar n modul i n limitele stabilite de Constituie i de legislaia respectiv. 2. Alin. (2) prevede: nicio persoan particular, nicio parte din popor, niciun grup social, niciun partid politic sau o alt formaiune obteasc nu poate exercita puterea de stat n nume propriu.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
27
Pentru a nelege sensul prevederii n cauz, este necesar, mai nti, s dezvluim noiunile utilizate n prima parte a textului. Astfel: Noiunea persoan particular exprim ceva neoficial, care nu are caracter de stat. Deoarece nu se face vreo specificare, putem conchide c, sub aspect juridic, noiunea de persoan particular se raporteaz att la persoanele fizice, ct i la cele juridice, privite ca titulari de drepturi i obligaii. Noiunea parte din popor deriv din faptul c la exercitarea suveranitii naionale, la constituirea i exercitarea puterii de stat poporul particip ca un tot ntreg, formnd o unitate indivizibil n pri, crora li s-ar permite reprezentarea voinei unice generale ce aparine ntregului popor. Puterea este una singur i nu se fragmenteaz. Un anumit grup de persoane poate fi de o alt origine, ns cetenia pe care o au acetia este cea a Republicii Moldova, de aceea grupul respectiv face parte din poporul rii i nu poate ntreprinde aciuni de exercitare a unei pri din putere, pe care ar considera-o proprie. Noiunea grup social se raporteaz la o comunitate de indivizi care sunt unii prin interese, valori i norme de conduit comune i care se afl ntr-o interaciune pe baza acestor interese. Interesele, la rndul lor, sunt determinate de condiiile n care se desfoar activitatea grupului respectiv. Grupurile sociale structureaz cererile i necesitile diferitelor pri ale populaiei i oblig factorii de decizie politic s in cont de reaciile sociale n raport cu anumite aciuni pe care le ntreprind. Grupurile sociale mari sunt clasele obteti i pturile sociale, precum i comunitile etnice. Divizarea respectiv nu este vizibil sau prevzut expres n acte. Gruprile sociale nu particip nemijlocit la viaa politic i la administrarea treburilor statului, ele nu au o organizare bine determinat i reglementat, dar puterea lor de influen n politica statului este uneori foarte mare. Noiunea partid politic definete o asociaie de ceteni care se constituie pe baza comunitii de concepii, idealuri i scopuri, care contribuie la realizarea voinei politice a unei anumite pri din populaie i care, prin reprezentani, particip la elaborarea politicii rii la conducerea statului i la soluionarea problemelor economice i social-culturale. Acelai sens l are i noiunea organizaie social-politic, ce poate activa ca front, lig, micare politic de mas1. Noiunea alt formaiune obteasc privete organizaiile independente ale cetenilor, constituite pe principii de interese, altele dect cele politice, i anume asociaiile obteti, profesionale, culturale, sindicate, uniuni etc. Formaiunile obteti activeaz n conformitate cu sarcinile i scopurile incluse n statutele lor, urmrind beneficiul public. Uneori ns poate fi vorba i despre profitul membrilor formaiunii obteti. Textul constituional consacr expres interdicia exercitrii puterii de stat n nume propriu. Dat fiind acest fapt, niciunul dintre subiecii menionai (persoane, grupuri sociale, formaiuni obteti etc.), chiar dac este vorba de o persoan oficial sau de o structur din cadrul puterii de stat, nu poate s-i exercite prerogativele ca emannd de la sine i constituind voina sa exclusiv. Tot ceea ce se ntreprinde de ctre puterea de stat (de reprezentanii acestei puteri) se face n numele statului i al poporului Republicii Moldova.
A se vedea n acest sens prevederile Legii nr. 718-XII din 17.09.1991 privind partidele i alte organizaii social-politice.
1
14.08.2012 14:40:30
28
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Partea a doua a alineatului textului constituional deriv din principiul menionat anterior, conform cruia puterea de stat nu poate fi exercitat n nume propriu. Textul n cauz este o norm prohibitiv, n sensul c uzurparea puterii de stat este interzis, iar dac are loc, reprezint cea mai grav crim mpotriva poporului. Uzurparea puterii de stat nseamn acapararea puterii de stat n mod ilicit i nsuirea (supunerea, subordonarea) ei ilegal unui anumit subiect, altul dect poporul i statul. Dei este stabilit constituional ca fiind cea mai grav crim mpotriva poporului, uzurparea puterii de stat este prevzut expres ca infraciune i n legea penal, n acest sens fiind suficiente prevederile legii penale care sancioneaz alte fapte ce deriv din acapararea puterii, din exercitarea ei arbitrar i n nume propriu. Dreptul internaional, de asemenea, consider c uzurparea puterii reprezint o nclcare direct a democraiei, o crim internaional deosebit de grav.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 06.11.1995, MO nr. 65-66/750 din 24.11.95, CHD 1995-96, p. 75 HCC din 21.12.1995, MO nr. 2-3/35 din 11.01.95, idem, p. 88 HCC din 02.04.1996, MO nr. 25/17 din 25.04.1996 HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997 HCC nr. 36 din 08.12.1997, MO nr. 86-87 din 25.12.1997, C.H.D 1997, p. 237 HCC nr. 15 din 27.05.1998, MO nr. 54-55 din 18.06.1998, C.H.D 1998, p. 132 HCC nr. 21 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998, idem, p. 41 HCC nr. 36 din 10.12.1998, MO nr. 111-113 din 17.12.1998, idem, p. 216 HCC nr. 57 din 03.11.1999, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999 HCC nr. 1 din 11.01.2000, MO nr. 8-9/3 din 20.01.2000 HCC nr. 41 din 07.12.2000, MO nr. 157-159/44 din 21.12.2000 HCC nr. 16 din 29.03.2001, MO nr. 43/16 din 12.04.2001 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002
Articolul 3
TERITORIUL
(1) Teritoriul Republicii Moldova este inalienabil. (2) Frontierele rii sunt consfinite prin lege organic, respectndu-se principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional.
Comentariu
Acest articol reafirm o serie de idei i principii unanim recunoscute n doctrina i practica dreptului internaional public modern i n dreptul constituional al majoritii statelor. Teritoriul, alctuit din spaiile terestru, acvatic i aerian, mpreun cu populaia sunt considerate premisele materiale i naturale ale organizrii politico-statale i definesc supremaia teritorial a statului ca parte integrant a suveranitii, oblignd statele
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
TERITORIUL
29
s nu aduc atingere integritii teritoriale, pentru a pstra astfel indivizibilitatea teritoriului n sensul nenstrinrii unor componente ale sale. Teritoriul ca spaiu, loc de stabilire i asigurare a condiiilor materiale de existen a colectivitii umane, are un rol primordial n apariia, formarea i dezvoltarea tipurilor de organizare social i evoluie a societii. Teritoriul, ca element esenial n formarea, evoluia i constituirea popoarelor i naiunilor n state, este i expresia material a exercitrii dreptului la autodeterminare1. Teritoriul de stat este o categorie istorico-juridic, fiind dimensiunea material a statului, el trebuie analizat nu numai ca o noiune geografic, ci n primul rnd ca un concept i categorie politic i istorico-juridic. n doctrina dreptului internaional i naional sunt cunoscute mai multe concepii privind natura juridic a teritoriului de stat, dobndirea i modificarea de teritorii, care examineaz raportul stat-teritoriu2: Teoria patrimonial a teritoriului obiect al dreptului de proprietate; Teoria teritoriului-subiect pornete de la ideea c teritoriul este un element constitutiv a personalitii juridice a statului; Teoria teritoriului-obiect susine c asupra teritoriului se pot exercita n paralel i concomitent dou drepturi: 1) dreptul proprietarului; 2) dreptul statului care i exercit suveranitatea asupra ntregului teritoriu; Teoria teritoriului-limit, potrivit creia teritoriul ar reprezenta un spaiu de exercitare a puterii statale limita material a aciunii efective a guvernanilor; Teoria competenei reprezint un sistem de reguli juridice stabilite de dreptul internaional, aplicabile teritoriului de stat, ca sfera de competen spaial a statului i cadru de validitate a ordinii statale. n doctrina actual, general acceptat, teritoriul este considerat ca primul element constitutiv al statului, care reprezint spaiul n care se exercit competena statului i n care se realizeaz organizarea lui politic i juridic. Teritoriul de stat este alctuit din solul, subsolul, apele interioare fluvii, ruri, canale, lacuri, mri interioare, ape maritime interioare , i coloana aerian de deasupra solului i apelor. Teritoriul terestru. Solul i subsolul aflate sub suveranitatea unui stat, indiferent de locul unde sunt situate alctuiesc teritoriul terestru. Acest teritoriu poate fi compus din mai multe pri separate ntre ele dar aflate sub suveranitatea statului. Solul elementul principal al teritoriului este alctuit din uscatul (pmntul) aflat sub suveranitatea absolut i exclusiv a statului. Subsolul partea scoarei terestre cu ntinderea pn la adncimi accesibile pentru exploatare. Statul i exercit suveranitatea deplin i exclusiv asupra acestuia n sensul c-i poate explora i exploata bogiile, poate construi tuneluri, poate instala conducte i cabluri etc., n vederea realizrii3 sau dezvoltrii unor activiti economice sau de alt natur. Teritoriul acvatic. Fluviile, rurile, canalele, lacurile, mrile interioare i apele maritime interioare le alctuiesc teritoriul acvatic al statului. n msura n care apele re1 Mihai Mereu, Nicolae Osmochescu, Aspecte teoretice i practice ale teritoriului de stat i frontierelor n dreptul internaional, Editura AXA, Botoani, 2007, p. 19-44. 2 Idem, p. 44-58. 3 Art. 3 din Codul subsolului Republicii Moldova (nr. 1511-XII din 15.06.1993).
14.08.2012 14:40:30
30
Titlul
PRINCIPII GENERALE
spective sunt situate n ntregime pe teritoriul statului, ele sunt o component a acestui teritoriu i statul exercit asupra lor suveranitatea deplin. Cursurile de ap care formeaz frontiera de stat ntre dou sau mai multe state se numesc continue. Cursuri de ap care traverseaz teritoriile a dou sau mai multe state se numesc succesive. Apele maritime interioare cuprind apa portului (acvatoriul), raza portului, golfurile i bile interioare, apele maritime ntre rm i linia interioar a mrii teritoriale1. Marea teritorial se afl sub suveranitatea deplin a statului riveran. Spaiul aerian reprezint coloana aerian de deasupra solului i a teritoriului acvatic al statului a crui determinare pe orizontal se efectueaz prin frontierele terestre, fluviale i maritime, iar pe vertical se ntinde pn la limita inferioar a spaiului extraterestru, estimat la aproximativ 100-110 km deasupra nivelului mrii2. Statutul juridic al spaiului aerian, n baza principiului suveranitii statului asupra sa, a fost reglementat prin Convenia de la Paris din 1919, prin Convenia de la Chicago din 1944 i alte convenii multilaterale. n baza acestor reglementri, statul stabilete regimul de zbor, modalitile de desfurare a activitii comerciale, cile de desfurare a activitii comerciale, cile i metodele soluionrii problemelor din spaiul su aerian. Alin. (1) consfinete caracterul inalienabil al teritoriului Republicii Moldova, inalienabilitatea este un element juridic fundamental al teritoriului i este strict corelat cu enunul din art. 1 alin. (1) Republica Moldova este un stat suveran i independent, unitar i indivizibil. Proclamarea inalienabilitii teritoriului nseamn, nainte de toate, interzicerea nstrinrii acestuia sub orice form. Abandonarea, pierderea prin prescripie, cesiunea, donaia, vnzarea de teritoriu sunt incompatibile cu principiul consfinit de Constituie, deci sunt nule i neavenite. Inalienabilitatea nseamn, de asemenea, imposibilitatea oricrui alt stat de a exercita atribute de putere asupra teritoriului statului. Principiul inalienabilitii teritoriului statului creeaz obligaia de a fi respectat de ctre statele tere, precum i obligaia de a respecta cele dou principii fundamentale de drept internaional cu care inalienabilitatea este legat indisolubil: integritatea teritorial a statelor i inviolabilitatea frontierelor de stat. Aceste principii sunt unanim recunoscute ca principii fundamentale de drept internaional, principii consacrate n Carta ONU, Actul Final al CSCE din Helsinki (1 august 1975), Carta din Paris pentru o Europ Nou (1990), Declaraia Mileniului adoptat de AG a ONU (septembrie 2000). Obligaia de a respecta aceste principii este consacrat n constituiile majoritii statelor democratice, inclusiv n art. 8 din Constituia Republicii Moldova. Menionm c transformrile teritoriale, implicit ale frontierelor, intervenite ntre state, sunt recunoscute n dreptul internaional contemporan numai dac sunt fundamentate pe acordul liber exprimat al statelor i se efectueaz n interesul popoarelor, care-i exercit dreptul la autodeterminare, printr-un referendum, ca form de consultare a populaiei3.
Marea teritorial reprezint apa mrii adiacent rmului, avnd o lime care nu poate depi 12 mile marine (1 m.m. = 1852 m), msurat de la linia de baz (liniile celui mai mare reflux de-a lungul rmului su, dup caz, liniile drepte care unesc punctele cele mai avantajoase ale rmului). 2 Drept internaional public, Ediia a III-a (revzut i adugit), Chiinu, 2009, p. 162-165. 3 Mihai Mereu, Nicolae Osmochescu, op. cit., p. 72-122.
1
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
TERITORIUL
31
Teritoriul statului trebuie s fie delimitat de teritoriul statelor vecine, de marea deschis i de spaiul cosmic pentru a stabili limitele ntinderii suveranitii statului i a jurisdiciei naionale. Delimitarea se face prin frontiere de stat. n acest sens, alin. (2) specific Frontierele rii sunt consfinite prin lege organic, respectndu-se principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional. Frontierele de stat n general i ale Republicii Moldova n particular sunt acele linii reale sau imaginare care despart, pe uscat i pe ap, teritoriul Republicii Moldova de teritoriul statelor vecine: Romnia la sud-vest i Ucraina la nord-est. n plan vertical, frontierele despart spaiul aerian i subsolul Republicii Moldova de spaiile analogice ale statelor vecine. Limita de 100-110 km desparte spaiul aerian al statului de spaiul cosmic. Frontierele ocup un loc important n relaiile interstatale, stabilirea lor implicnd ample i dificile negocieri. Avnd n vedere faptul c frontierele reprezint limita juridic a spaiului teritorial n care statul i exercit suveranitatea1, este necesar o definire ct mai riguroas a acestora. Frontierele, dup natura lor, pot fi: naturale, ca expresie a particularitilor geografice existente albia rurilor, vi, nlimi, litoral maritim; geometrice, stabilite prin linii drepte. Frontierele Republicii Moldova sunt naturale. Dup elementele componente ale teritoriului, frontierele sunt: terestre, delimitnd uscatul dintre statele vecine; fluviale, delimitnd fluviul sau rul dintre dou state vecine; maritime, marcnd linia exterioar a mrii teritoriale i linia lateral a acestora n raport cu statele vecine; aeriene, care sunt linii perpendiculare de la nivelul frontierelor de pe sol pn la limita interioar a spaiului extraatmosferic. Republica Moldova nu are frontier maritim. Frontierele dintre statele limitrofe sunt stabilite prin dou operaiuni: delimitarea i demarcarea. Delimitarea nseamn descrierea frontierei n coninutul tratatului, stabilind direcia i dispunerea general a frontierei, fiind descris traseul fixat pe hart care este parte component a tratatului. Demarcarea reprezint fixarea n teren a frontierei, potrivit coordonatelor stabilite prin tratat. Statele-pri formeaz o Comisie mixt de demarcare a frontierei, cu urmtoarele atribuii: s traseze linia frontierei conform tratatului; s fixeze semnele de demarcare; s ntocmeasc documentele de demarcare i modalitile de folosire i ntreinere a drumurilor; modalitile de utilizare i amenajare a cursurilor de ap, precum i cele privind ntreinera semnelor de frontier. Conform uzanelor internaionale, frontiera terestr se traseaz pe liniile distincte de relief: fluvial pe mijlocul rului, pe calea navigabil principal sau pe talvegul rului; pe lacuri i alte bazine de ap, frontiera se traseaz pe linia dreapt care unete extremele terestre; pe poduri, frontiera se traseaz pe linia de mijloc sau pe axul lor tehnologic. Aadar, frontierele de stat ale Republicii Moldova sunt consfinite prin lege organic, n conformitate cu prevederile tratatelor ncheiate cu statele vecine. Actualmente, Republica Moldova are ncheiat Tratatul de frontier cu Ucraina semnat la 18.08.1999, ratificat de Parlamentul Republicii Moldova prin Legea nr. 343-XV din 12.07.2001, intrat n vigoare din 18.11.2001. La 08.11.2010 a fost semnat Tratatul de frontier cu Romnia.
1
Legea nr. 108-XII din 17.05.1994.
14.08.2012 14:40:30
32
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Referirea la adoptarea unei legi organice pentru consfinirea frontierei de stat evideniaz importana unei reglementri cuprinztoare cu privire la frontiera de stat. Modificrile frontierelor de stat de asemenea pot fi consfinite doar prin lege organic. n Republica Moldova, Legea privind frontiera de stat a Republicii Moldova nr. 108-XIII din 17.05.19941 a fost supus unor multiple i serioase modificri. Prin aceast lege organic, au fost stabilite reglementri cuprinztoare care definesc frontiera de stat, regimul su juridic, atribuiile organelor de grniceri privind paza i supravegherea frontierei, organizarea i funcionarea punctelor de control pentru trecerea frontierei, efectuarea controlului, accesul, circulaia i alte activiti n zona de frontier, rspunderi i sanciuni. Referinele care se fac n text la principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional au n vedere, n opinia noastr, n primul rnd, cele zece principii fundamentale ale dreptului internaional public consfinite n normele internaionale. Principiile fundamentale n materia frontierelor de stat sunt concretizate printr-o serie de principii i norme speciale, consfinite prin convenii internaionale care guverneaz regimul juridic al frontierelor dintre state, precum problema vizelor de intrare n anumite ri, diverse angajamente internaionale ale statelor de a colabora n combaterea traficului de droguri, terorismului internaional, traficului de fiine umane, a altor fapte care prezint un pericol deosebit pentru mai multe state, chiar i pentru toat comunitatea internaional. Se au n vedere, evident, i facilitile inerente trecerii frontierei pentru persoanele care ndeplinesc o misiune special oficial, n calitate de diplomat, precum i micul trafic de frontier cu rile vecine (pentru Republica Moldova, n acest sens, Romnia i Ucraina). Sunt importante i normele recunoscute de utilizare n comun de ctre state a unor pri din teritoriul unui stat. Cele mai semnificative, n opinia noastr, sunt normele dreptului internaional: maritim, aerian, spaial, fluvial, umanitar, al refugiailor.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 35 din 21.12.1995, MO nr. 2-3 din 11.01.1996; CHD 1995-1996 p. 88 HCC din 11.07.1996, MO nr. 49-50/34 din 25.07.1996 DCC nr. 5 din 24.09.2002, MO nr. 137-138/25 din 10.10.2002 HCC nr. 1 din 15.03.2010, MO nr. 41-43 din 26.03.2010
Articolul 4
DREPTURILE I LIBERTILE OMULUI
(1) Dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile omului se interpreteaz i se aplic n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte. (2) Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte i legile ei interne, prioritate au reglementrile internaionale.
1
MO nr. 12/107 din 13.11.1994.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
33
Comentariu
n ultimele decenii, dezbaterile internaionale i naionale privind drepturile i libertile fundamentale ale omului au luat o amploare deosebit. Datorit preocuprii permanente de aceast problem a statelor i societilor civile, conceptul drepturilor omului este receptat de comunitile umane i de fiecare membru al acestora ca o instituie fireasc ce permite: a) nelegerea mai complet i exact a statutului fiinei umane n cele mai diferite ipostaze ale sale; b) cunoaterea mijloacelor politice, juridice, sociale i economice necesare pentru reglementarea acestui statut; c) garantarea meninerii acestui statut prin msuri adecvate de pedepsire a celor vinovai de nclcarea drepturilor i libertilor inerente tuturor oamenilor. Drepturile omului au ajuns s fie analizate ca o condiie primordial n meninerea pcii i securitii internaionale i s fie puse la baza dreptului internaional contemporan. Constituia Republicii Moldova consacr drepturile i libertile omului n art. 4 anume n acest sens. Menionm c art. 4 nu reglementeaz propriu-zis drepturile i libertile fundamentale, acestea fcnd obiectul Titlului II i fiind grupate n trei capitole. Art. 4 reglementeaz raportul ntre actele juridice internaionale n materia drepturilor i libertilor fundamentale ale omului i dreptul naional, modul de aplicare a dreptului naional n raport cu principalele acte internaionale multilaterale i alte tratate la care RM este parte. La analiza alin. (1), este necesar s determinm: 1) ce se are n vedere prin formula dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile omului i 2) ce se are n vedere prin formula conform creia aceste dispoziii constituionale se interpreteaz i se aplic n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte. 1. Prin dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile omului trebuie s nelegem drepturile i libertile fundamentale cuprinse n Titlul II, Capitolul I. Dispoziii generale, art. 15-23, i Capitolul II. Drepturile i libertile fundamentale, art. 24-54. Pornind de la ideea c nu exist drepturi i liberti fr ndatoriri, nu ar fi greit s includem n dispoziiile constituionale care urmeaz s fie interpretate i aplicate conform prevederilor internaionale i ndatoririle fundamentale stipulate n Capitolul III, art. 55-59. Omul este nu numai un titular de drepturi i liberti, dar i o persoan care are obligaii i rspundere juridic, indiferent de faptul dac acestea deriv din dreptul naional al statelor, din principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional sau din tratatele la care Republica Moldova este parte. Prevederile constituionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului nu sunt altceva dect drepturi i liberti fundamentale ale omului, care la momentul formrii Republicii Moldova i adoptrii Constituiei statului erau unanim recunoscute n calitate de principiu fundamental de drept internaional public, fiind consfinite ntr-un numr impuntor de instrumente juridice cu caracter universal i regional. Republica Moldova nu le-a negociat, neexistnd n perioada respectiv ca subiect de drept internaional, ns a aderat la ele i le-a implementat n legislaia naional, inclusiv n Constituia Republicii Moldova.
14.08.2012 14:40:30
34
Titlul
PRINCIPII GENERALE
2. Alin. (1) stipuleaz c dispoziiile constituionale n materia drepturilor omului se interpreteaz i se aplic n concordan cu: Declaraia Universal a Drepturilor Omului; pactele la care Republica Moldova este parte; celelalte tratate la care Republica Moldova este parte. Urmeaz s concretizm natura juridic a actelor indicate. n primul rnd, Constituia consacr Declaraia Universal a Drepturilor Omului (n continuare Declaraia), care a fost adoptat de Adunarea General a ONU prin Rezoluia nr. 217/A/III din 10 decembrie 1948. Este primul document internaional politic, care enun, n mod solemn, drepturile i libertile fundamentale ce trebuie garantate oricrei fiine umane, i conceput a fi un ideal comun atins pentru toate popoarele i toate naiunile. Prin coninutul su i contextul epocii n care a fost elaborat i adoptat, Declaraia a devenit un document de referin, utilizat pentru a determina msura n care sunt respectate i aplicate normele referitoare la drepturile omului recunoscute pe plan internaional. Prin natura sa, Declaraia este un document politic i, respectiv, nu are o putere obligatorie, exprimnd doar un ideal. Declaraia nu implic consecine juridice, este un act complementar, interpretativ, care a pregtit terenul pentru codificarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului. Este cert c Declaraia, prin impactul su asupra reglementrilor ulterioare, a dobndit un incontestabil prestigiu politic i moral, pe care niciun alt document de asemenea anvergur nu l-a avut. Dar Declaraia rmne totui nc un document programatic, orientativ, ea fiind temelia pentru codificarea unei ramuri distincte a dreptului internaional, exprimat prin Pactul cu privire la drepturile civile si politice i Pactul cu privire la drepturile economice, sociale si culturale, adoptate de Adunarea General a Naiunilor Unite pe 16 decembrie 1966 prin Rezoluia 220/A /221, care au intrat n vigoare din 3 ianuarie 1976 i, respectiv, 23 martie 1976. Acestea au fost ratificate prin Hotrrea Parlamentului RSSM din 28 iulie 1990, nr. 217-XII (pn la proclamarea Independenei), n vigoare pentru RM din 24 aprilie 1993. Declaraia i pactele formeaz aa-numita Cart Internaional a Drepturilor Omului, care, din punct de vedere formal, nu exist ca document unic. n primul rnd, n concordan cu aceste documente fundamentale trebuie s fie interpretate drepturile i libertile fundamentale ale omului n Republica Moldova. n cadrul ONU, au fost adoptate numeroase documente internaionale privind aprarea, garantarea i respectarea drepturilor omului, care pot fi grupate dup specificul reglementrii1: dreptul la autodeterminare; dreptul populaiei autohtone i minoritilor; lupta contra discriminrii; lupta contra torturii, tratamentelor crude, inumane, degradante; lupta contra sclaviei i muncii forate; dreptul femeii; drepturile copilului; dreptul persoanelor n vrst; dreptul persoanelor cu dizabiliti; dreptul la bunstare, progres, dezvoltare. Potrivit Cartei ONU, pentru promovarea i ncurajarea respectului fa de drepturile i libertile fundamentale pentru toi fr discriminare, organele principale ale ONU: Adunarea General, Consiliul de Securitate, Curtea Internaional de Justiie i Consiliul Economic i Social sunt abilitate cu anumite competene n materia drepturilor omului.
1
Drept internaional public, Ediia a III-a (revzut i adugit), Chiinu, 2009, p. 242-243.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
35
n Consiliul Economic i Social al ONU au fost create ca organe auxiliare trei organe speciale n materia drepturilor omului: naltul Comisariat pentru Drepturile Omului: Rezoluia AG ONU 48/141 din 07.01.19911; Consiliul pentru Drepturile Omului organ interguvernamental format din reprezentai a 47 de state-membre ale ONU, creat prin Rezoluia AG ONU 60/251 din 15.03.20062; naltul Comisariat ONU pentru refugiai (ICNUR), creat prin Rezoluia AG ONU 319/IV din 3.12.19493, care are reprezentan n Republica Moldova. Majoritatea conveniilor internaionale cu caracter de universalitate stabilesc propriile mecanisme de evaluare i monitorizare a gradului de respectare a dispoziiilor stipulate de ctre statele-pri. Prin sintagma celelalte tratate la care RM este parte urmeaz s nelegem instrumentele juridice cu caracter regional, n primul rnd, Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, adoptat la Roma pe 4 noiembrie 1950. Convenia european a fost semnat de ctre RM pe 13 iulie 1995 i ratificat prin Hotrrea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997. Prin aceast hotrre au fost ratificate i Protocoalele adiionale nr. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 11, instrument de ratificare nr. 23/97 din 01.09.1997. Convenia i Protocoalele ratificate sunt n vigoare pentru RM din 12.09.19974. Prin natura sa juridic, Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale reprezint un tratat internaional multilateral cu caracter regional, n virtutea cruia statele i-au asumat anumite obligaii juridice. CEDO a fost extins i amendat prin Protocoalele adiionale. n 1959, prin Convenie a fost nfiinat Curtea European a Drepturilor Omului. n cadrul Consiliului Europei, au fost adoptate i alte numeroase instrumente, cu organisme proprii de monitorizare a respectrii prevederilor acestora, principalele fiind: Convenia Consiliului Europei pentru protecia persoanelor referitor la prelucrarea automatizat a datelor cu caracter personal din 28 ianuarie 1981, n vigoare din 01.10.1985 (Republica Moldova a ratificat Convenia prin Hotrrea Parlamentului nr. 483-XIV din 02.07.1999) i Protocolul adiional la Convenie din 2001 (statul nostru, n momentul de fa, ndeplinete procedurile interne pentru semnarea Protocolului menionat); Convenia european pentru prevenirea torturii i pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante din 26 noiembrie 1987, completat prin Protocoalele nr. 1 i 2 din 04.11.1993, n vigoare din 01.03.2003; Convenia-cadru pentru protecia minoritilor naionale din 01.02.1998; Convenia european asupra exercitrii drepturilor copiilor din 25.12.1996, n vigoare din 01.07.2000; Carta social european revizuit din 05.05.1996; Convenia pentru drepturile omului i a demnitii fiinei umane fa de aplicarea biologiei i medicinei din 04.04.1997, n vigoare din 01.12.1999; Convenia european cu privire la protecia copiilor contra exploatrii i abuzurilor sexuale din 25.10.2007, n vigoare din 01.07.2010.
1 2
http://daccessdds.un.org/UNDO/GEN/N94/012/57/PDF. Idem GEN /N05/502/67/IMC/N0550267/. 3 http://www.icnur.org/cgi-bin/texis/vtx/home. 4 MO nr. 44-55 din 21.08.1997.
14.08.2012 14:40:30
36
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Alin. (1) art. 4 din Constituie ne permite s concluzionm c prin interpretarea i aplicarea prevederilor constituionale referitoare la drepturile omului n concordan cu actele internaionale n domeniu la care RM este parte se are n vedere c: de fiecare dat i n toate cazurile de discordan ntre legislaia intern a Republicii Moldova ce deriv din dispoziiile constituionale, din cauza unei interpretri sau aplicri incorecte, se vor aplica actele internaionale, care se bucur de prioritate. Cuprinsul alin. (2) nu este o derivat a alin. (1), ci o argumentare juridic a acestuia, statund prioritatea reglementrilor internaionale n caz de neconcordan ntre legile interne ale RM i pactele i tratatele la care ea este parte. Se impune o precizare important: au prioritate numai reglementrile din pactele i tratatele la care Republica Moldova este parte. Cu toate acestea, este necesar de menionat c tratatele n materia drepturilor omului, pe care RM le semneaz sau la care ader, nu devin obligatorii pentru organele statului, inclusiv instanele judectoreti, dect dac au fost introduse n dreptul intern prin procedura ratificrii, aa cum prevede art. 11 alin. (1) din Legea privind tratatele internaionale ale RM, nr. 595-XIV din 24.09.19991. Coninutul alin. (2) urmeaz s fie interpretat n legtur indisolubil cu art. 8 din Constituie, care reglementeaz, n fond, corelaia dintre dreptul intern al RM i dreptul internaional. Alin. (2) din art. 4 consfinete primatul tratatelor n materia drepturilor omului n raport cu dreptul intern, precum i posibilitatea aplicrii directe n dreptul intern a normelor internaionale n materia drepturilor omului. Aceast poziie a fost confirmat i prin Hotrrea Curii Constituionale a RM. n acest scop, menionm c este suficient ca statul nostru s devin parte la un astfel de tratat prin aderare i ratificare. Prevederile acestui tratat devin obligatorii numai din momentul n care actul de ratificare sau de aderare a fost consemnat printr-o lege de ratificare, publicat n Monitorul Oficial. n ceea ce privete actele internaionale care nu se refer la drepturile omului, interpretarea se va face la art. 8 al Constituiei. n concluzie, menionm c textul constituional analizat i interpretat are unele consecine majore, n perspectiva aplicrii prevederilor stipulate. Astfel, ntotdeauna cnd se vor examina i se vor adopta proiecte de legi, ele trebuie supuse unei verificri suplimentare pentru a se constata deplina lor concordan cu actele internaionale n materia drepturilor omului la care RM este parte. Totodat, dup intrarea n vigoare a actelor internaionale, n legislaia intern trebuie introduse modificrile impuse de actele internaionale.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 168 din 21.02.1996, MO nr. 14-15 din 07.03.1996 HCC nr. 12 din 02.10.1996, MO nr. 67-68 din 17.10.1996 HCC nr. 9 din 03.03.1997, MO nr. 18 din 20.03.1997 HCC nr. 19 din 10.06.1997, MO nr. 43-44 din 03.07.1997 HCC nr. 19 din 06.06.1998, MO nr. 66-68 din 16.07.1998 HCC nr. 38 din 15.12.1998, MO nr. 12 din 07.01.1998 HCC nr. 55 din 14.10.1999, MO nr. 118-119/64 din 28.10.1999
1
MO nr. 24-26/137 din 02.03.2000.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
DEMOCRAIA I PLURALISMUL POLITIC
37
HCC nr. 72 din 23.12.1999, MO nr. 1-4/1 din 06.01.2000 HCC nr. 22 din 02.10.2007, MO nr. 161-164/19 din 12.10.2007 HCC nr. 27 din 25.11.2010, MO nr. 247-251/28 din 17.12.2010 HCC nr. 26 din 23.11.2010, MO nr. 235-240/27 din 03.12.2010
Articolul 5
(1) Democraia n Republica Moldova se exercit n condiiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura i cu totalitarismul. (2) Nicio ideologie nu poate fi instituit ca ideologie oficial a statului.
Comentariu
Titlul acestui articol Democraia i pluralismul politic nu este ntmpltor. Se tie c autoritile publice, societatea uman n ansamblu sunt organizate i funcioneaz pe baza unor principii fundamentale, care fie c sunt formulate expres de Constituie, ndeosebi n Titlul I. Principii generale, fie c sunt deduse din textul constituional. Un asemenea principiu este prevzut expres n articolul la care ne referim. Acest principiu guverneaz nu numai organizarea politico-etatic a Republicii Moldova, ci i viaa tuturor colectivitilor, a societii umane luate n complexitatea sa. 1. Cuprinsul alin. (1) trebuie abordat sub dou aspecte. n primul rnd, este necesar elucidarea prevederii Democraia n Republica Moldova se exercit n condiiile pluralismului politic. n al doilea rnd, se impune expunerea argumentelor care descriu fenomenele contrare democraiei: dictatura i totalitarismul. a) E greu s gseti o categorie mai complex dect democraia. Aceasta reprezint prin sine o categorie politic i nepolitic, caracteriznd att organizarea i funcionarea puterii, ct i modul de via al cetenilor. Democraia apare ca ceva real i ca un scop permanent, o form de perfecionare perpetu a comunitii umane. Cea mai succint, dar i cea mai ampl definiie constituional a democraiei o d Constituia Republicii Franceze n art. 2: Guvernarea poporului, prin popor i pentru popor. Democraia constituie un concept i un fenomen integrator, cumulnd valorile morale, politice i juridice ale societii ntr-un context social-istoric determinat. Constituia conine o serie de repere ale statului democratic, cum ar fi: suveranitatea aparine poporului (art. 2); Parlamentul, organ reprezentativ suprem i legislativ, ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat (art. 60-61); exprimarea voinei poporului prin referendum (art. 75); democraia i pluralismul politic, care este o condiie a democraiei (art. 5); drepturile i libertile fundamentale consfinite (Titlul II); Constituia Legea Suprem a statului (art. 7); Principiul adoptrii unei hotrri de ctre organele reprezentative cu votul majoritar (art. 74) etc.
14.08.2012 14:40:30
38
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Pluralismul n societate este o condiie i o garanie a democraiei. Referindu-se la pluralismul politic, profesorul Pierre Pactet arat c democraia presupune c poporul tot poporul i poate alege guvernanii. Or, nu exist cu adevrat libertatea votului dect dac electoratul poate s aleag ntre mai multe posibiliti, ceea ce nseamn, pe de o parte, c nu exist ortodoxie ideologic, iar pe de alt parte, c partidele politice pot s se organizeze i s activeze liber1. Pluralismul politic este un sistem politic n cadrul cruia puterea se exercit prin organizaii social-politice i alte formaiuni obteti, care coopereaz i se echilibreaz unele pe altele. n urma acestor colaborri, se realizeaz compromisurile politice. ntr-un sens mai profund, pluralismul politic nu este pur i simplu o pluralitate de grupuri organizate, ci o suveranitate divizat, care admite principiul separrii puterilor n stat. Pluralismul politic se bazeaz pe urmtoarele principii i norme juridice: egalitatea juridic ntre partide, ceea ce nseamn c fiecare partid trebuie s ntruneasc aceleai condiii legale pentru a fi nregistrat i a funciona, precum i faptul c toate partidele au acelai statut electoral; dialogul politic ntre partide, care presupune respectul reciproc, reducerea luptei politice la dispute de idei, evitarea confruntrilor violente .a.; consensul politic, care semnific participarea contient, pe principii de egalitate juridic, a tuturor forelor politice la viaa i activitatea social, n scopul armonizrii diversitii. n sens comun, prin pluralism se nelege o multitudine de factori echivaleni, care nu pot fi redui la unitate. Astfel, pluralismul este un opus al unanimitii. n acelai timp, menionm c n sistemele constituionale democratice se practic teoria neutralitii serviciilor publice, care implic o detaare a funcionarilor publici (sau a unor categorii) de problemele politice. Asemenea prevederi conine i legislaia Republicii Moldova. Acestea se explic prin egalitatea cetenilor n fata legii i a autoritilor publice, fr discriminare i privilegii. Din acest principiu constituional rezult c funcia public este accesibil n mod egal tuturor celor care dovedesc capacitatea i aptitudinile cerute de lege pentru ocuparea acesteia. Pluralismul n societate se manifest i prin acceptarea i funcionarea unei reele largi de organizaii nonguvernametale. Se tie c n activitatea multilateral ntreprins de Organizaia Naiunilor Unite, Consiliul Europei .a., pe lng participarea guvernelor i a instituiilor acestora din statele membre, se nscrie i activitatea organizaiilor nonguvernamentale cu caracter internaional sau naional. Dac pn la sfritul anilor 80 n Republica Moldova organizaiile nonguvernamentale erau cvasiadmise (prioritar ca filiale ale ONG-urilor de la Moscova) numai n domeniul culturii, tiinei, odat cu schimbrile democratice, ele au putut s apar n cele mai diverse domenii de activitate social.
Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 11me edition, Masson, Paris, Milan, Barcelona, Bonn, 1992, p. 87.
1
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
39
La nceput, aceste organizaii au luat fiin ca uniti ale unor organizaii internaionale nonguvernamentale, dar n scurt timp ele au devenit de sine stttoare, afirmndu-se n cele mai diverse sfere. Aceste organizaii ntrunesc reprezentani ai diferitelor pturi i categorii sociale i urmresc promovarea n ara noastr a valorilor ntregii comuniti umane. b) A doua parte a alin. (1) contureaz mai explicit pluralismul politic, ca o condiie indisolubil a democraiei, menionnd faptul c acesta este incompatibil cu dictatura i totalitarismul. Incompatibilitatea (fr. incompatible ceea ce presupune ceva ce nu se poate mpca cu altceva; care nu poate exista simultan cu altceva1) e o stare de fapt care exclude existena, n acelai timp, a dou lucruri, prezena unor categorii care se exclud reciproc. Din textul constituional rezult expres c o democraie exercitat n condiiile pluralismului politic e de neconceput n cazul dictaturii sau totalitarismului. Dictatura (lat. dictatura putere nelimitat) este un regim politic, caracterizat prin deinerea puterii absolute i exercitarea ei fr niciun fel de restricii de ctre o persoan sau un grup restrns de persoane (junta militar, spre exemplu). Totodat, n regimul de dictatur se suspend exercitarea drepturilor i libertilor publice, aceast aciune argumentndu-se prin necesitatea respectrii unui regim de stare excepional (de asediu, de rzboi, de urgen, de catastrof etc.). Dictatura se caracterizeaz prin urmtoarele: este o monocraie, deoarece concentreaz puterea n plenitudinea componentelor ei. Aceeai persoan (aceleai persoane) exercit toate funciile puterii statale (toate puterile din stat); presupune suprimarea drepturilor i libertilor publice. Pentru Republica Moldova, prin stabilirea incompatibilitii democraiei cu dictatura urmeaz a se nelege c, n cazul instituirii unui regim excepional n conformitate cu art. 54, art. 66 lit. m), i art. 87 alin. (3) din Constituie i actualele prevederi ale Legii nr. 2991 din 01.10.1990 cu privire la regimul juridic al strii excepionale i formelor speciale de administrare, exercitarea democraiei n condiiile pluralismului politic este suspendat. Totalitarismul (lat. totalitas integritate, deplintate, de la totalis tot, deplin) este o form de organizare i funcionare a societii n care statul controleaz toate aspectele vieii sociale i individuale. n condiiile totalitarismului, fora legii este nlocuit cu legea forei. Exemplu de regimuri totalitare constituie regimurile fasciste din Italia, Germania, regimul totalitar comunist, regimul actual din Coreea de Nord .a. Trsturile caracteristice comune tuturor tipurilor de regimuri totalitare sunt: controlul absolut asupra tuturor sferelor vieii sociale; interzicerea organizaiilor democratice; lichidarea drepturilor i libertilor fundamentale (constituionale) ale omului; represiunea micrilor progresiste; promovarea formelor de integrare instituional prin instituirea unui partid unic, a unei singure ideologii oficiale acceptate i impuse tuturor;
1
Dicionar universal ilustrat al limbii romne, vol. 5, Editura Litera, Bucureti, 2010, p. 146.
14.08.2012 14:40:30
40
Titlul
PRINCIPII GENERALE
planificarea centralizat a tuturor activitilor; eliminarea partidelor i grupelor de interese rivale; fuziunea puterilor i identificarea lor cu puterea personal a conductorului; centralizarea i uniformizarea tuturor aspectelor vieii social-economice i culturale; controlul micrilor de mase prin intermediul poliiei politice; realizarea unui consens total echivalent i a unei supuneri necondiionate fa de putere etc. Dup cum s-a menionat, regimurile de dictatur sau de totalitarism nu au nimic comun cu democraia, consacrat n Constituia Republicii Moldova, care este exercitat n condiiile pluralismului politic, incompatibil cu fenomenele menionate. Se creeaz impresia c prevederea expres a incompatibilitii este de prisos. 2. Alin. (2) al textului constituional din art. 5 continu prevederile alin. (1), fcnd o precizare extrem de important prin prevederea imperativ, conform creia ,,nicio ideologie nu poate fi instituit ca ideologie oficial a statului. Ideologie (din gr. idea noiune, idee i logos tiin) este un ansamblu (sistem) de concepii, idei, reprezentri i mituri, elaborate de micrile politice n vederea orientrii comportamentului cetenilor n problemele fundamentale ale dezvoltrii societii, care vizeaz modul de guvernare, natura sistemului economic, obiectivele dezvoltrii sociale, valorile morale etc., orientate spre a fi mprtite de un anumit grup. Ideologia cuprinde ideile filozofice, politice, religioase, estetice .a. Aceasta interpreteaz i justific situaia unui grup social, a unei colectiviti, urmrind s influeneze cursul istoriei, propunnd o anumit orientare a aciunii sociale spre realizarea unor valori. De fapt, ideologiile servesc drept punct de plecare pentru elaborarea programelor de aciune ale partidelor1. Faptul c nicio ideologie nu poate fi ridicat la rang de ideologie oficial a statului nseamn c statul nu poate oficial s dea prioritate unei ideologii. Toate ideologiile care se promoveaz n societate au dreptul la existen. Sunt interzise doar ideologiile partidelor i organizaiilor social-politice care, prin scopurile i coninutul lor, sunt ndreptate mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranitii i independenei, a integritii teritoriale a Republicii Moldova. Cu alte cuvinte, nu pot fi acceptate ideologiile care prin coninutul lor atenteaz la regimul constituional al statului. Fiecare cetean e n drept s-i aleag, s promoveze i s realizeze o ideologie, conform propriilor sale viziuni i simpatii politice. La rndul su, statul nu poate impune cetenilor o ideologie.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 2 din 19.01.1998, MO nr. 12-13/8 din 19.02.1998 HCC nr. 21 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.04.98, CHD 1998, p. 41 HCC nr. 37 din 10.12.1998, MO nr. 1-2 din 07.01.98, idem, p. 51 HCC nr. 3 din 29.01.1999, MO nr. 16-18/7 din 18.02.99
Sergiu Tma, Dicionar politic. Instituiile democraiei i cultura civic, Casa de editur i pres ,,ansa-SRL, Bucureti, 1996, p. 127.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
SEPARAIA I COLABORAREA PUTERILOR
41
Articolul 6
n Republica Moldova puterea legislativ, executiv i judectoreasc sunt separate i colaboreaz n exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituiei.
Comentariu
Titlul art. 6 din Constituie este Separaia i colaborarea puterilor. Consacrarea acestei probleme ntr-un articol distinct este semnificativ. Principiul separaiei puterilor n stat a devenit o dogm a democraiilor liberale i garania esenial a securitii individului n raporturile lui cu puterea. Legislatorul constituional subliniaz totodat necesitatea colaborrii puterilor, sub aspectul interaciunii care se manifest prin anumite implicaii reciproce n sfera de activitate a autoritilor, statund echilibrul puterilor n stat. Separaia i colaborarea puterilor, de rnd cu principiul legalitii, principiul democratismului, principiul tiinific, constituie ideea i teza fundamental care stau la baza construciei i activitii aparatului de stat, dezvluind esena i destinaia acestuia. A. Separaia puterilor Orice proces de conducere social-politic, care se desfoar n vederea realizrii unor obiective de interes general sau prin care se urmrete binele comun al naiunii, presupune specializarea activitilor statale, instituindu-se, n acest scop, organisme nvestite cu autoritate, capabile s desfoare continuu acelai tip de activiti i practici. Realizarea efectiv a acestor deziderate se concretizeaz n principiul separrii puterilor de stat, consfinite ca un principiu fundamental al Constituiei. Prin formularea i menionarea expres a acestuia n cuprinsul dispoziiilor constituionale, se pune n eviden importana lui primordial, se relev concepiile fundamentale ale teoriei constituionale i se exprim tendinele statului i ale puterii acestuia de a realiza principiile democratice i exigenele statului de drept. Teoria separrii puterilor i are originea n cele mai vechi timpuri, omenirea fiind ntotdeauna frmntat de problemele nscute din nerespectarea principiilor fundamentale de convieuire n societate, probleme care adesea au generat diverse forme de uzurpare a puterii, de instaurare a unor regimuri autocratice sau dictatoriale de guvernmnt. Teoria despre separaia puterilor a nceput s se cristalizeze nc n Antichitate, graie lucrrilor lui Herodot, Xenofon, Platon i Aristotel. Ultimul este considerat i un prim autor de drept constituional (drept constituional comparat), care a sugerat ideea separaiei puterilor n stat, prin descrierea statului atenian1. n Evul Mediu, au fost fcute mai multe ncercri de a defini i dezvolta principiul separaiei puterilor n stat. Sunt semnificative ideile unor gnditori ca Marsilio de Padova, Dante, Tommaso Campanella, Jean Bodin, Niccol Machiavelli, care ns considerau c figura central n stat este monarhul atotputernic2.
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice: tratat, vol. 1, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 78. 2 Istoria filozofiei moderne, vol. 1, Societatea Romn de Filozofie, Bucureti, 1937, p. 79-95.
1
14.08.2012 14:40:30
42
Titlul
PRINCIPII GENERALE
n secolul al XVII-lea, s-a conturat un nou curent n filozofia politic, avndu-l ca reprezentant ilustru pe englezul John Locke, care a susinut i a demonstrat c puterea absolut ar putea fi diminuat prin separarea unor funcii ale statului (Coroanei) i prin exercitarea lor de ctre organisme i structuri distincte. Merit remarcat, de asemenea, aportul la dezvoltarea principiului separaiei puterilor al lui de J.J. Rousseau i D. Diderot. Formularea elementelor constitutive ale principiului separaiei puterilor n stat aparine ilustrului filozof i savant francez Charles Louis Montesquieu. Acesta, n lucrarea Despre spiritul legilor, a formulat principiul, conform cruia n fiecare stat exist trei feluri de putere: puterea legislativ, puterea executiv privitoare la chestiunile ce in de dreptul ginilor i puterea privitoare la cele care in de dreptul civil. ntr-o formulare modern, principiul presupune c n stat exist puterile legislativ, executiv i judectoreasc, separate una de alta. Treptat, omenirea a trecut la formele i principiile democratice de guvernare, n cadrul crora principiul separaiei puterilor a cptat o importan deosebit i a devenit o instituie indispensabil. Separaia puterilor are menirea de a asigura realizarea guvernrii democratice, evitarea abuzului de putere. Teoria separaiei puterilor poate fi considerat ca una dintre cele mai avansate i mai potrivite concepii ale puterilor de stat. Importana principiului separaiei puterilor este pus n valoare i prin includerea normelor respective n majoritatea constituiilor statelor moderne. Republica Moldova nu face excepie. n condiiile regimului totalitar comunist, acest principiu nu a fost recunoscut. S-au fcut ncercri de a dovedi c nu este vorba de o separaie a puterilor, ci de o diviziune a muncii n exercitarea unei puteri unice. ntre timp, practica internaional a demonstrat destul de convingtor ce consecine poate avea neglijarea principiului separaiei puterilor. n legtur cu aceasta, nu putem s nu amintim de Montesquieu, care, vorbind despre cele trei puteri ca despre trei fore egale ncredinate unor categorii de organe, fiecare avnd rolul unei supape de siguran pentru celelalte dou spre a se opri samavolnicia i arbitrarul (le pouvoir arrte le pouvoir), scria: Totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp de fruntai, fie el al nobililor, fie al poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a duce la ndeplinire hotrrile obteti i pe cea de a judeca infraciunile sau litigiile dintre particulari1. Dup eliberarea de sub tutela ideologic, politic, juridic i economic a metropolei sovietice i orientarea statului pe calea suveranitii i independenei reale, n Republica Moldova s-a procedat la crearea fundamentului politic i juridic al statalitii, bazat pe concepiile i principiile democratice. n anii 1988-1994, au fost abordate i soluionate un ir de probleme, care, direct sau indirect, au contribuit la alegerea formei de organizare a statului i la determinarea atribuiilor constituionale ale ramurilor puterii de stat. Perioada respectiv a finalizat cu adoptarea, la 29 iulie 1994, a noii Constituii a Republicii Moldova, act de importan incontestabil, care, odat cu intrarea n vigoare la 27 august 1994, a devenit Legea Suprem a statului i a societii. Ca o finalizare a proceselor menionate, prelund practica rilor cu vechi tradiii i cu o mare experien de statalitate i independen, n concordan cu doctrinele constituionale moderne, noua Constituie a Republicii Moldova prevede expres n titlul art. 6 SEPARAIA I COLABORAREA PUTERILOR.
1
Montesquieu, Despre spiritul legilor, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p. 196.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
43
Problema separaiei puterilor i principiul ce se afl la baza ei necesit a fi analizate separat. Statul, ca entitate politico-juridic i structur social, are de ndeplinit mai multe funcii, trei dintre acestea fiind principale: funcia legislativ, realizat prin emiterea (edictarea) regulilor general-obligatorii (legilor); funcia executiv, realizat prin aplicarea sau executarea actelor legislative; funcia jurisdicional, exprimat prin rezolvarea litigiilor care apar n procesul aplicrii i realizrii actelor normative. Pentru exercitarea fiecreia dintre aceste funcii, exist, respectiv, o anumit putere: legislativ (care este i reprezentativ), executiv i judectoreasc, fiecare fiind ncredinat unor autoriti distincte: puterea legislativ reprezentanilor poporului, adunrii reprezentanilor (Parlamentului); puterea executiv efului de stat i executivului (Guvernului); puterea judectoreasc instanelor judectoreti. n Republica Moldova, conform Constituiei, puterile se identific astfel: puterea legislativ cu Parlamentul, organ reprezentativ suprem i legislativ (art. 60 art. 76); puterea executiv cu Preedintele Republicii Moldova (aflat n fruntea puterii executive, dar nu i n cea de ef al Guvernului)1, Guvernul i administraia public (art. 77 art. 103; art. 107 art. 113); puterea judectoreasc cu autoritile judectoreti, reprezentate de Curtea Suprem de Justiie, curile de apel i judectoriile de drept comun sau specializate (art. 114 art. 121). ntre puterile menionate trebuie s existe un echilibru, care reprezint o condiie a armoniei sociale i o garanie a libertii, un impediment al acaparrii ntregii puteri de stat i al abuzului de ea. Echilibrul se realizeaz prin stabilirea atribuiilor fiecrei puteri i separaia lor strict, prin nzestrarea fiecreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte. Prin urmare, autonomia puterilor este relativ, ntre ele existnd o interdependen. Separaia lor rigid, fr a se asigura o colaborare intens, nu va avea niciun avantaj i nu va fi eficient. Dei se utilizeaz noiunea puteri, nu nseamn c este vorba despre separarea componentelor puterii de stat, deoarece, dup cum s-a menionat anterior, puterea de stat deriv din suveranitatea naional i aparine exclusiv unui singur titular, poporul Republicii Moldova. Cnd se vorbete despre puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc, se are n vedere c puterea de stat este exercitat n numele poporului de anumite autoriti, care, dac erau separate totalmente i absolut, nu ar fi putut realiza nici mcar prerogativele ce le revin nemijlocit, cu att mai puin, puterea de stat. Altfel spus, anumitor autoriti li se ncredineaz anumite mputerniciri, i nu puterea ca atare. B. Colaborarea puterilor Separaia puterilor este un mod de distribuire a puterilor i nu are alt scop dect favorizarea siguranei fiecrui cetean, interzicerea cumulului acestor puteri. Profesorul D.C. Dnior menioneaz: ,,Esena teoriei lui Montesquieu este interzicerea cumulului
Despre raportul Preedinte-Guvern a se vedea i HCC din 04.04.1996, MO nr. 25 din 25.04.1996.
1
14.08.2012 14:40:30
44
Titlul
PRINCIPII GENERALE
acestei puteri. Astfel, legiuitorul nu va putea adopta legile soluiilor de spe, executivul nu le va putea modifica potrivit intereselor de moment, iar judectorul doar va interpreta dreptul, fr s-l creeze i fr s poat impune el nsui sentina1. De aici ns nicidecum nu rezult c ntre aceste trei puteri exist un zid de neptruns. Dimpotriv, se impune o colaborare a puterilor n exercitarea prerogativelor ce le revin, stabilirea unor relaii de ajutor reciproc, de conlucrare, de interdependen. Aceste implicaii creeaz un echilibru al puterilor i permite ca orice putere s se afle ntotdeauna n vzul celorlalte dou puteri. n aceast ordine de idei, prezint interes urmtoarele prevederi constituionale. 1. Implicarea Parlamentului n activitatea efului statului, Guvernului, precum i implicarea organelor puterii executive n activitatea Parlamentului. Astfel, ntre Parlament i Preedintele Republicii Moldova exist urmtoarele modaliti de implicri reciproce: Parlamentul alege Preedintele Republicii Moldova (art. 78 al Constituiei); primete, n comun cu Curtea Constituional, jurmntul Preedintelui Republicii Moldova (art. 79 al Constituiei); poate hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Republicii Moldova (art. 81 al Constituiei); decide asupra mesajelor Preedintelui Republicii Moldova cu privire la principalele probleme ale naiunii adresate Parlamentului (art. 84 al Constituiei); ratific tratatele ncheiate de Preedintele Republicii Moldova (art. 86 al Constituiei); aprob declararea de ctre Preedinte a mobilizrii pariale sau generale (art. 86 al Constituiei); este informat nentrziat de ctre Preedinte despre declararea strii de rzboi i luarea msurilor de respingere a agresiunii armate (art. 87 al Constituiei); poate decide demiterea Preedintelui, n cazul svririi unor fapte prin care ncalc prevederile Constituiei (art. 89 al Constituiei); poate prelungi, prin lege organic, mandatul Preedintelui (art. 80 al Constituiei); aprob resursele financiare ale aparatului Preedintelui, indemnizaiile i alte drepturi ale Preedintelui (art. 95 al Constituiei). Preedintele Republicii Moldova are dreptul de iniiativ legislativ pentru adoptarea legilor organice i ordinare; anterior, pn la modificarea Constituiei prin Legea din 5 iulie 2000, a avut i dreptul de iniiativ de revizuire a Constituiei (art. 73 al Constituiei); poate lua parte la lucrrile Parlamentului i poate adresa mesaje (art. 84 al Constituiei); este n drept, n cazul n care are obiecii asupra unei legi, s o trimit, n condiiile legii, Parlamentului spre reexaminare (art. 93 al Constituiei); promulg legile (art. 93 al Constituiei); ncheie tratate n numele Republicii Moldova i le prezint spre ratificare Parlamentului (art. 86 al Constituiei);
1
D.C. Dnior, Drept constituional i instituii politice, Editura tiinific, Bucureti, 1997,
p. 196.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
45
n cazul imposibilitii formrii Guvernului sau al blocrii procedurii de adoptare a legilor, n condiiile legii, dup consultarea fraciunilor parlamentare, poate s dizolve Parlamentul (art. 85 al Constituiei), iar n cazul imposibilitii alegerii Preedintelui Republicii Moldova, Preedintele n exerciiu dizolv Parlamentul (art. 78 al Constituiei). ntre Parlament i Guvern exist urmtoarele interferene i implicaii reciproce: organizarea i funcionarea Guvernului se stabilete prin lege organic adoptat de ctre Parlament art. 72 alin. (3) lit. d); Parlamentul ia n dezbateri programul de activitate i lista Guvernului i i acord acestuia vot de ncredere (art. 98 al Constituiei); Parlamentul poate iniia i poate exprima nencredere Guvernului (art. 106 al Constituiei); Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i prezint informaiile i documentele cerute de acesta, de comisiile lui i de deputai (art. 104 al Constituiei); Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la interpelrile formulate de deputai (art. 105 al Constituiei); membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului, iar n cazul n care sunt convocai, prezena lor este obligatorie (art. 104 al Constituiei); Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Parlamentului asupra unui program, unei declaraii de politic general sau unui proiect de lege, iar n cazul n care Guvernul nu a fost demis de ctre Parlament, pentru acest angajament, proiectul de lege prezentat se consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern (art. 106/1 al Constituiei); n vederea realizrii programului de activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domeniu care nu fac obiectul legilor organice (art. 106/2 al Constituiei); Guvernul are dreptul de iniiativ legislativ (art. 73 al Constituiei) i dreptul de a iniia revizuirea Constituiei (art. 114 al Constituiei); nicio propunere legislativ, niciun amendament nu pot fi adoptate de Parlament fr a fi acceptate de Guvern, dac acestea atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor, majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare (art. 131 alin. (4) al Constituiei). 2. n ceea ce privete colaborarea ntre puterea legislativ i cea judectoreasc, evideniem urmtoarele: organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti se stabilete prin lege organic, adoptat de Parlament (art. 72 alin (3) lit. e) al Constituiei); preedintele, vicepreedintele i Judectorii Curii Supreme de Justiie sunt numii n funcie de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii (art. 116 al Constituiei); profesorii titulari, din componena Consiliului Superior al Magistraturii, sunt numii n funcie de ctre Parlament (art. 122 al Constituiei); resursele financiare ale instanelor judectoreti, indemnizaiile i alte drepturi ale judectorilor sunt aprobate (stabilite) de Parlament; instanele de judecat pot solicita rezolvarea cazurilor excepionale de neconstituionalitate a legilor i a altor acte normative.
14.08.2012 14:40:30
46
Titlul
PRINCIPII GENERALE
3. Colaborarea dintre puterea executiv i cea judectoreasc se manifest prin urmtoarele: judectorii instanelor judectoreti se numesc n funcie de Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii (art. 116 al Constituiei); executarea de ctre executiv a hotrrilor judectoreti; asigurarea activitii instanelor judectoreti (asigurarea sediilor, nzestrarea cu birotic i cu mijloace de transport necesare, punerea poliiei n serviciul instanelor judectoreti, asigurarea securitii localurilor instanelor judectoreti etc. in de competena Guvernului). 4. Realizarea principiului separaiei i colaborrii puterilor de stat este asigurat, conform alin. (3) art. 134 al Constituiei, de ctre Curtea Constituional. n viziunea legiuitorului, Curtea Constituional ndeplinete funcia de mediator al puterilor. Prin aceast prevedere constituional Republica Moldova se deosebete de alte state, n care funcia de mediator revine efului statului. n opinia noastr, acest lucru e ndreptit, deoarece eful statului uneori se poate afla n conflict cu alte autoriti publice i, evident, rolul su de mediator al puterilor ar fi irealizabil.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 111 din 24.01.1996, MO nr. 10 din 15.02.1996, CHD 1995-96, p. 134 HCC nr. 28 din 21.02.1996, MO nr. 16 din 14.03.1996, idem p. 140 HCC nr. 9 din 04.04.1996, MO nr. 25 din 25.04.1996, idem, p. 157 HCC nr. 34 din 11.06.1996, MO nr. 49-50 din 25.07.1996, idem, p. 171 HCC nr. 11a din 30.09.1996, MO nr. 65-66 din 10.10.1996, idem, p. 190 HCC nr. 23 din 21.07.1997, MO nr. 51-52 din 07.08.1997, CHD 1997, p. 171 HCC nr. 40 din 22.12.1997, MO nr. 6-7 din 29.01.1998, idem, p. 244 HCC nr. 19 din 10.06.1997, MO nr. 43-44 din 03.07.1997, p. 156 HCC nr. 10 din 04.03.1997, MO nr. 18 din 20.03.1997, idem, p. 71 HCC nr. 12 din 17.03.1997, MO nr. 21 din 03.04.1997, idem, p. 196 HCC nr. 32 din 10.11.1997, MO nr. 77-78 din 27.11.1997, idem, p. 226 HCC nr. 35 din 01.12.1997, MO nr. 84-85 din 18.12.1997, idem, p. 126 HCC nr. 38 din 15.12.1997, MO nr. 6-7 din 29.01.1998, idem p. 136 HCC nr. 37 din 10.12.1997, MO nr. 6-7 din 29.01.1998, idem p. 180 HCC nr. 2 din 19.01.1998, MO nr. 12-13 din 19.02.1998, CHD 1998, p. 66 HCC nr. 3 din 10.01.1998, MO nr. 12-13 din 19.02.1998, idem p. 225 HCC nr. 7 din 17.02.1998, MO nr. 26-27 din 26.03.1998, idem, p. 94 HCC nr. 10 din 17.03.1998, MO nr. 28-29 din 02.04.1998, idem, p. 104 HCC nr. 14 din 19.05.1998, MO nr. 50-51 din 04.06.1998, idem, p. 235 HCC nr. 16 din 28.05.1998, MO nr. 56-59 din 25.06.1998, idem, p. 29 HCC nr. 19 din 16.06.1998, MO nr. 66-69 din 16.07.1998, idem, p. 156 HCC nr. 20 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998, idem, p. 242 HCC nr. 23 din 09.07.1998, MO nr. 70 din 25.07.1998, idem, p. 164 HCC nr. 29 din 01.10.1998, MO nr. 96 din 22.10.1998, idem p. 178 HCC nr. 34 din 05.11.1998, MO nr. 103-104 din 19.11.1998, idem, p. 262 HCC nr. 41 din 24.12.1998, MO nr. 1-2 din 07.01.1999, idem, p. 183 HCC nr. 5 din 4.02.1999, MO nr. 19-21/9 din 25.02.1999
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
CONSTITUIA, LEGE SUPREM
47
HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 4.03.1999 HCC nr. 13 din 16.03.1999, MO nr. 29 din 26.03.1999 HCC nr. 14 din 06.05.1999, MO nr. 31-32 din 1.04.1999 HCC nr. 24 din 25.05.1999, MO nr. 53-54 din 27.05.1999 HCC nr. 28 din 24.05.1999, MO nr. 56-58 din 03.06.1999 HCC nr. 34 din 24.06.1999, MO nr. 67-69 din 1.07.1999 HCC nr. 35 din 08.07.1999, MO nr. 67-69 din 1.07.1999 HCC nr. 39 din 20.07.1999, MO nr. 80-82 din 29.07.1999 HCC nr. 41 din 21.09.1999, MO nr. 80-82 din 29.07.1999 HCC nr. 46 din 12.10.1999, MO nr. 109-111 din 7.10.1999 HCC nr. 53 din 11.11.1999, MO nr. 118-119 din 28.10.1999 HCC nr. 60 din 16.11.1999, MO nr. 130-132 din 25.11.1999 HCC nr. 61 din 23.11.1999, MO nr. 130-132 din 25.11.1999 HCC nr. 62 din 30.11.1999, MO nr. 135-136 din 9.12.1999 HCC nr. 64 din 28.05.1999, MO nr. 135-136 din 9.12.1999 HCC nr. 6 din 06.02.2001, MO nr. 19-20/5 din 22.02.2001 HCC nr. 8 din 13.02.2001, MO nr. 19-20/7 din 22.02.2001 HCC nr. 12 din 20.02.2001, MO nr. 25-26/11 din 01.03.2001 HCC nr. 17 din 05.08.2003, MO nr. 177-181/15 din 15.08.2003 HCC nr. 7 din 18.03.2004, MO nr. 53-55/13 din 02.04.2004 ACC nr. 1 din 16.12.2004, MO nr. 241/32 din 27.12.2004 HCC nr. 5 din 28.02.2006, MO nr. 39-42/4 din 10.03.2006
Articolul 7
Constituia Republicii Moldova este Legea ei Suprem. Nicio lege i niciun alt act juridic care contravine prevederilor Constituiei nu are putere juridic.
Comentariu
Introducerea unui articol consacrat Constituiei, ca Lege Suprem a statului, s-a fcut intenionat, dat fiind faptul c e vorba de legea nr. 1, legea tuturor legilor, legea n faa creia celelalte legi stau n poziie de drepi. Constituia nu reprezint doar un act normativ, cci pe lng normele pe care le cuprinde, ea nglobeaz i nelepciunea unui popor, valorile fundamentale ale unei naiuni, regulile de drept superioare ale puterii publice, pe care aceasta o limiteaz i creia i impune anumite sarcini, masa (materia) superlegislativ a unui neam. Ptrunznd toate tipurile de raporturi sociale, Constituia trebuie s rezulte firesc din relaiile i felul de a fi ale unui popor. ,,A dori, scria Hegel, s dai unui popor, a priori, o constituie ar nesocoti tocmai momentul n care constituia ar fi mai mult o nscocire a gndirii, fiecare popor i are constituia care i se potrivete i care i se cuvine1.
1
Hegel, Principiile filozofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureti, 1969, p. 316.
14.08.2012 14:40:30
48
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Cuprinsul art. 7 trebuie abordat sub dou aspecte. n primul rnd, este necesar s se elucideze semnificaia Constituiei i trsturile ei, iar n al doilea rnd, trebuie s se vad modul n care se manifest puterea Constituiei i supremaia acesteia. Constituia este legea suprem a unui stat. Aceast accepie s-a ncetenit n toate statele lumii, de aceea adoptarea constituiei a devenit pentru fiecare dintre ele un eveniment de importan major. O constituie marcheaz anumite victorii i mpliniri i, n acelai timp, propune noi perspective de dezvoltare pentru societate i stat. n aceast ordine de idei, o constituie reprezint nu numai o totalizare a rezultatelor nregistrate dup un ir de biruine n lupta dintre nou i vechi. O constituie mai este i un program de activitate, dat fiind faptul c n ea sunt consfinite principiile fundamentale ale ntregii viei economice, politice, sociale i juridice. Constituia fixeaz inteniile unui stat, cadrul juridic al politicii interne i externe a statului. Se mai afirm uneori, i nu fr temei, c aceasta este legea suprem a societii n ansamblu. Cuvntul constituie provine de la latinescul constitutio, ceea ce n traducere nseamn aezare cu temei, stare a unui lucru. n dreptul roman antic, termenul constituie era echivalent cu cel de lege. Cu toate acestea, nici n societatea antic, nici n cea medieval constituia nu era considerat legea fundamental a statului. Constituiile n sensul propriu, statal, al cuvntului au aprut mai trziu, n timpul primelor revoluii burgheze. Ideile cu privire la constituie ca lege fundamental au aprut iniial n Frana i apoi au fost preluate pe continentul american. Anume n America aceste idei s-au materializat la nceput n constituii ale anumitor state, iar mai trziu n constituie a Statelor Unite ale Americii. Astfel, n 1787 americanii au declarat: Noi, poporul Statelor Unite, pentru formarea unei mai strnse uniuni, pentru instituirea dreptii, pentru asigurarea linitii interne, pentru asigurarea msurilor de aprare a comunitilor, pentru promovarea prosperitii generale i pentru garantarea binecuvntrilor, libertii, nou i urmailor notri, declarm i promulgm Constituia SUA. Pe continentul european, primele constituii au fost adoptate n 1791, la nceput n Polonia, apoi n Frana, unde s-a subliniat esena propriu-zis a unei constituii. De exemplu, n textul Declaraiei drepturilor omului i ceteanului din 26 august 1789 se meniona: Orice societate n care garania drepturilor nu este asigurat, nici separaia puterilor determinat, nu are constituie. Frana poate servi drept exemplu de ar unde au fost adoptate deosebit de multe constituii. Constituia n vigoare, adoptat n 1958, supus unor modificri eseniale n 1995, este a cincisprezecea Lege Suprem a acestei ri. Aceasta se explic prin faptul c n Frana lupta dintre gruprile sociale a fost deosebit de acut. Adoptarea constituiilor franceze a fost determinat de evenimente cruciale. Exemplul Franei este tipic i pentru alte state. Constituia se deosebete de alte legi sub mai multe aspecte, i anume: al obiectivului urmrit, formal i dup fora juridic. Dup obiectivul lor, constituia i legile constituionale reglementeaz, n principal, instituionalizarea puterii i exercitarea ei. Constituiile cuprind modalitile de organizare a puterii: forma, regimul politic, sistemul autoritilor publice, principiile fundamentale ale sistemului electoral etc.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
49
Constituia, de asemenea, reglementeaz detaliat drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale. Celelalte legi, reglementnd asemenea probleme, concretizeaz i dezvolt prescripiile constituionale, dar sunt subsecvente acesteia. Din punct de vedere formal, constituiile i legile constituionale sunt supuse unor proceduri speciale de adoptare i modificare. Astfel, potrivit art. 138 al Constituiei Italiei, legile constituionale sunt adoptate de fiecare camer, cu majoritatea absolut a membrilor, la cea de-a doua lectur, care are loc n cel puin trei luni dup prima lectur. Parlamentul Republicii Moldova este n drept s adopte o lege constituional dup cel puin ase luni de la data prezentrii iniiativei corespunztoare. Legea se adopt cu votul a dou treimi din deputai. Din punct de vedere al forei juridice, constituiile i legile constituionale sunt superioare tuturor celorlalte legi, situndu-se n vrful piramidei tuturor actelor normative. Acestea servesc drept reper decisiv pentru aprecierea validitii tuturor actelor i faptelor juridice. Semnificaia Constituiei ca document politic i juridic fundamental o denot faptul c: a) realizeaz o sintez a proceselor definitorii din istoria societii, pn la atingerea nivelului de democratizare i civilizare la care a ajuns societatea; b) exprim o filozofie i ideologie specific colectivitii umane constituite n statul respectiv; c) consacr o anumit form de organizare politic a societii; d) stabilete limitele puterii formate n stat, constituind totodat o garanie a drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor; e) stabilete modul de exercitare a puterii politice i principiile generale care guverneaz viaa politic a societii, constituind astfel o concepie asupra relaiilor socialpolitice. Din cele spuse, deducem c aceasta este legea fundamental i suprem a statului, fiind compus din norme i principii cu for juridic suprem, care reglementeaz relaiile sociale de baz necesare formrii, meninerii i exercitrii puterii politice a poporului n scopul realizrii unui echilibru de interese, din care s rezulte armonia social. 2. A doua parte a art. 7 statueaz supremaia Constituiei i sanciunea pentru nerespectarea acestui principiu fundamental: nicio lege i niciun alt act juridic care contravine prevederilor Constituiei nu are putere juridic. Acest principiu fundamental s-a nrdcinat puternic n gndirea i practica juridic. Astfel, nc Andronache Donici, n lucrarea sa de referin Manualul juridic, enun principiul supremaiei legii, de la care deriv valabilitatea obiceiului i ideea de legalitate. Acest principiu trebuie s cluzeasc legiuitorul, legea fiind identificat, n concepia gnditorului romn, cu ,,firea lucrurilor , cu dreapta judecat1. n sistemul nostru de drept, supremaia legii i, n primul rnd, a legii fundamentale a fost ridicat la rangul de principiu constituional. n literatura de specialitate s-a subliniat c prin consacrarea acestui principiu ,,ntreaga ordine de drept se bazeaz pe Constituie2. Acest lucru este absolut firesc, deoarece Constituia:
1 2
Vezi: Dumitru Mazilu, Teoria general a dreptului, Editura All Beck, Bucureti, 2000, p. 117. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii poltice, vol. 1, Editura Actami, Bucureti, 1995,
p. 71.
14.08.2012 14:40:30
50
Titlul
stat;
PRINCIPII GENERALE
a) legitimeaz puterea, convertind voinele individuale sau colective n voine de b) confer autoritate guvernanilor, ndreptindu-le deciziile i garantndu-le aplicarea; c) determin funciile i atribuiile ce revin autoritilor publice; d) consacr drepturile i ndatoririle fundamentale, reglementeaz raporturile dintre ceteni, dintre ceteni i autoritile publice; e) indic sensul sau scopul activitii statale, adic valorile politice, ideologice i morale, sub semnul crora este organizat i funcioneaz sistemul politic; f) reprezint temeiul fundamental i garania esenial a ordinii de drept; g) este reperul decisiv pentru aprecierea validitii tuturor actelor i faptelor juridice. Toate aceste elemente substaniale converg spre aceeai concluzie: supremaia material a Constituiei1. Georges Burdeau subliniaz c superioritatea material a constituiei rezult din faptul c aceasta stabilete i organizeaz competenele. Activnd contra constituiei, se acioneaz fr titlu juridic2. Dar Constituia este superioar tuturor actelor normative i n sens formal. Procedura de adoptare i de revizuire a Constituiei este specific, irepetabil n cazul altor acte normative. Afirmarea supremaiei Constituiei implic existena unor mecanisme de control al conformitii legilor i celorlalte acte subordonate. Fr existena unei sanciuni a violrii regulilor constituionale de ctre una dintre puterile constituite, distincia de principiu dintre Constituie, ca Lege Fundamental, i legi i alte acte normative provoac unele confuzii. Din aceste considerente, legiuitorul a prevzut expres n textul constituional c legile i alte acte juridice care contravin prevederilor Constituiei nu au putere juridic. n acelai timp, e necesar s atragem atenia asupra faptului c numai prin aceast prevedere constituional expres nu se poate obine respectarea conformitii actelor cu normele constituionale. Orice lege (organic sau ordinar), orice alt act normativ, juridic este prezumat a fi constituional pn cnd nu se va dovedi contrariul, adic pn cnd neconstituionalitatea lui se va constata de ctre Curtea Constituional. n textul Constituiei lipsesc prevederi referitoare la lovirea de nulitate a actelor juridice care contravin Constituiei, n acest sens fiind efectiv numai controlul constituionalitii. Sunt necesare i urmtoarele precizri: Cuvntul nulitate provine de la latinescul nuli ,,care se reduce la zero, care nu valoreaz nimic; inexistent; fr valoare legal, fr nicio valoare. Ca n cazul abrogrii, nulitatea legii, a unor norme juridice presupune ncetarea caracterului obligatoriu al acestora. i totui aceste dou noiuni (abrogarea i nulitatea) nu trebuie confundate. Abrogarea legii nu se raporteaz la momentul intrrii ei n vigoare, la cauza care a determinat-o. Nulitatea intervine atunci cnd legea, normele juridice pe care aceasta le conine au un defect care le viciaz substanial. Acest defect, viciu, gre1 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice: tratat, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 273. 2 Georges Burdeau, Une survivance: la notion de Constitution, n Lvolution du droit public, Sirey, Paris, 1956, p. 75.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
51
eal esenial afecteaz legea de la intrarea ei n vigoare. Ca urmare, sanciunea nulitii va produce efecte din acest moment: ex tunc. Defectul poate fi formal, organic, material sau procedural. Legea nu numai c nceteaz s produc efecte juridice, ci i se consider c nu le-a produs niciodat. Efectele sale se terg retroactiv, deoarece legea este prezumat a nu fi avut niciodat for obligatorie. Nulitatea, dup natura sa, presupune inexistena, lipsa, faptul de a nu exista. Dup cum considera profesorul C.G. Rarincescu, ,,o lege nu exist ca atare, dect dac este editat de autoritatea competent i cu formalitile legale. Criteriul formal este n aceast privin att de esenial i necesar actului legislativ, nct lipsa ori nerespectarea lui atrage de plano neexistena legii, nu avem de a face nici mcar cu o lege neconstituional, ci pur i simplu cu o lege neexistent. Inexistena legii e determinat, astfel, de lipsa unor elemente formale, materiale, procesuale, indispensabile conform naturii sale pentru a lua fiin. n acest caz, nici nu e vorba de lege, ci de o pseudolege. Renumitul profesor constituionalist Tudor Drganu menioneaz: Un act intitulat lege, chiar dac cuprinde o norm general i obligatorie, nu este dect o pseudolege atta vreme ct este opera unui alt organ dect parlamentul. Nulitatea lui nu este nevoie s fie prevzut de constituie, nici declarat de judector, cci n o asemenea ipotez pretinsul act legislativ este de la nceput inexistent, neproducnd niciun efect, nici de drept, nici de fapt. n sistemul Constituiei Republicii Moldova din 29 iulie 1994, condiii eseniale pentru legiferare sunt: votarea ntr-o formulare identic a proiectului de lege de ctre Parlament, promulgarea de ctre Preedintele Republicii i publicarea n Monitorul Oficial. n absena acestor condiii eseniale, un act normativ nu va exista, ceea ce duce la consecina de a nu ine cont de prevederile pe care acesta le conine. Fapt care a i determinat legiuitorul nostru s utilizeze noiunea de lege inexistent. Astfel, art. 76 al Constituiei Republicii Moldova prevede expres: Legea se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova /.../ Nepublicarea legii atrage inexistena acesteia. Evident, n cazurile enumerate de noi nu va fi necesar procedura controlului constituionalitii legii, dat fiind faptul c aceasta pur i simplu nu exist.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, MO nr. 2-3/35 din 11.01.1996 HCC nr. 15 din 06.05.1997, MO nr. 33-34/14 din 22.05.1997 HCC nr. 29 din 27.10.1997, MO nr. 76/31 din 20.11.1997 HCC nr. 36 din 08.12.1997, MO nr. 86-87 din 25.22.97, CHD 1997, p. 137 HCC nr. 6 din 05.02.1998, MO nr. 22-23 din 22.03.1998, CHD 1998, p. 229 HCC nr. 7 din 17.02.1998, MO nr. 26-27 din 26.03.1998, idem, p. 94 HCC nr. 36 din 10.12.1998, MO nr. 111-113 din 17.12.1998, idem, p. 216 HCC nr. 40 din 24.12.1998, MO nr. 1-2 din 07.01.1999, idem, p. 60 HCC nr. 41 din 24.12.1998, MO nr. 1-2 din 07.01.1999, idem, p. 183 HCC nr. 4 din 04.02.1999, MO nr. 22-23/12 din 4.03.1999 HCC nr. 42 din 27.07.1999, MO nr. 87-89 din 12.08.1999 HCC nr. 23 din 26.04.2001, MO nr. 52-54/20 din 17.05.2001 DCC nr. 5 din 18.05.2001, MO nr. 57-58/23 din 31.05.2001
14.08.2012 14:40:30
52
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Articolul 8
RESPECTAREA DREPTULUI INTERNAIONAL I A TRATATELOR INTERNAIONALE
(1) Republica Moldova se oblig s respecte Carta Organizaiei Naiunilor Unite i tratatele la care este parte, s-i bazeze relaiile cu alte state pe principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional. (2) Intrarea n vigoare a unui tratat internaional coninnd dispoziii contrare Constituiei va trebui precedat de o revizuire a acesteia.
Comentariu
Acest articol pune probleme interesante de interpretare, att cu privire la respectarea obligaiilor internaionale, ct i cu privire la raportul dintre dreptul internaional i dreptul intern. Constatm c prin art. 8 n calitate de principiu constituional este ncorporat unul dintre principiile fundamentale ale dreptului internaional, potrivit cruia statele trebuie s ndeplineasc cu bun-credin obligaiile asumate conform dreptului internaional, cunoscut i ca principiul Pacta sunt servanda. Declaraia ONU asupra principiilor dreptului internaional din 24 octombrie 1970 prevede: obligaia de a ndeplini cu bun-credin obligaiile asumate conform Cartei ONU; obligaiile ce decurg din principiile i regulile general recunoscute ale dreptului internaional i cele asumate prin acordurile internaionale conform principiilor dreptului internaional. Actul Final de la Helsinki precizeaz c statele n exercitarea drepturilor suverane, inclusiv a dreptului de a-i stabili legile i reglementrile, se vor conforma obligaiilor juridice care le revin n virtutea dreptului internaional. n legislaia Republicii Moldova, acest principiu este consacrat n Legea tratatelor internaionale nr. 595-XIV din 24.10.19991, art. 19 al creia prevede: Tratatele internaionale se execut cu bun-credin, n conformitate cu principiul pacta sunt servanda. Republica Moldova nu poate invoca prevederile legislaiei sale interne ca justificare a neexecutrii unui tratat la care este parte. Statele au obligaia de a respecta doar tratatele legale, licite sau juste din punct de vedere al dreptului internaional, al normelor imperative jus cogens. Textul alin. (1) trebuie examinat sub dou aspecte: primul obligaia RM de a respecta Carta ONU i tratatele la care este parte, cel de-al doilea cooperarea statului nostru cu alte state n baza principiilor i normelor unanim recunoscute ale dreptului internaional. 1. RM se oblig s respecte Carta ONU i tratatele la care este parte. Carta ONU este apreciat convenional de comunitatea mondial ca o Constituie ONU sau Constituie mondial. Aceast apreciere este justificat. Prin Cart, n vigoare din 24.10.1945, este creat unica organizaie cu competen general i vocaie universal. Familia ONU cuprinde 192 de state, inclusiv Moldova din 02.03.1992. Acceptarea Republicii Moldova ca
1
MO nr. 24-26 din 02.03.2000, p. 53.
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
53
membru cu drepturi depline al ONU este un act juridico-politic de importan major pentru ara noastr. n prezent, Carta ONU, dup numrul statelor-membre este un act mondial, iar dup competen (politic, social, social-economic, cultural, umanitar etc.) este un act universal. Capitolul I, art. 1 consfinete scopurile, cel primar i fundamental fiind pacea i securitatea internaional. n vederea realizrii scopurilor fundamentale, ONU i membrii si acioneaz n baza principiilor stipulate n art. 2: 1. Principiul egalitii suverane a tuturor membrilor ei; 2. ndeplinirea cu bun-credin a obligaiilor conform Cartei; 3. Rezolvarea diferendelor internaionale prin mijloace panice, n aa fel nct pacea i securitatea internaional, precum i justiia s nu fie puse n pericol; 4. Abinerea, n relaiile internaionale, de a recurge la ameninarea cu fora sau la folosirea ei, fie mpotriva integritii teritoriale ori independenei politice ale unui stat, fie n orice alt mod incompatibil cu scopul Naiunilor Unite; 5. Abinerea de a da ajutor vreunui stat mpotriva cruia organizaia ntreprinde o aciune preventiv sau de constrngere; 6. Asigurarea ca statele care nu sunt membre ale ONU s acioneze n conformitate cu aceste principii, n msura necesar meninerii pcii i securitii internaionale; 7. Neintervenie n problemele care in esenial de competena intern a statelor. 2. Prin sintagma tratat la care este parte urmeaz s nelegem toate actele internaionale cu valoare juridic aplicabile n RM. Noiunea tratat, n sensul dispoziiilor constituionale, este un generic, incluznd toate actele ncheiate ntre state1. Menionm c denumirea concret depinde de obiectul reglementrii (politic, economic, special), numrul de participani, coninutul material, calitatea prilor, termenul de valabilitate etc. Varietatea de denumiri ale tratatelor nu reflect deosebiri n ceea ce privete natura lor juridic, neavnd nicio influen asupra forei juridice a actului. Practica internaional cunoate urmtoarele denumiri: tratat, acord, convenie, cart, statut, pact, act final etc. Dup cum am menionat, RM se oblig s respecte tratatele la care este parte. ncheierea unui tratat reprezint un proces complex, care se desfoar n dou stadii i parcurge cteva etape eseniale pn la intrarea n vigoare. Negocierea tratatului. Prima faz a procesului include dezbaterea proiectului elaborat de pri, convenirea clauzelor i elaborarea textului propriu-zis. eful statului, prim-ministrul i ministrul afacerilor externe pot negocia i semna tratate, acorduri, convenii i alte nelegeri internaionale fr a prezenta deplinele puteri, n virtutea funciilor i competenelor la constituionale2.
1 Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23 mai 1969, art. 2 alin. (1) lit. a) i Legea privind tratatele internaionale ale RM nr. 595-XIV din 24.10.1999, art. 2: tratat internaional orice acord ncheiat n scris de ctre Republica Moldova, destinat a produce efecte juridice i guvernat de normele dreptului internaional, perfectat fie ntr-un instrument unic, fie n dou sau mai multe instrumente conexe, oricare ar fi denumirea sa particular (tratat, acord, convenie, act general, pact, memorandum, schimb de note, protocol, declaraie, statut, act final, modus vivendi, aranjament etc., toate avnd valoare juridic egal). 2 Art. 7, pct. 2 din Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23 mai 1969 i art. 2 alin. (5) din Legea privind tratatele internaionale ale RM nr. 595-XIV din 24.10.1999.
14.08.2012 14:40:30
54
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Exprimarea consimmntului. Un tratat este acceptat prin acordul de voin al statelor, pe baza consimmntului fiecrei pri la negocieri. Consimmntul unui stat de a fi legat print-un tratat poate fi exprimat prin semntur, schimbul instrumentelor care constituie un tratat, prin ratificare, acceptare, aderare sau aprobare, ori n alt mod convenit. n urma convenirii textului, n toate componentele sale urmeaz autentificarea acestuia de ctre mputernicii, dac este determinat dreptul lor de a semna tratatul: parafarea, semnarea ad referendum, semnarea definitiv. n urma autentificrii i definitivrii textului, tratatul nu leag statele ca norm juridic. Statul urmeaz s-i exprime consimmntul de a fi legat de tratat prin recurgerea la mijloacele juridice interne, de regul, acestea sunt: semnarea, schimbul instrumentelor care constituie un tratat, ratificarea, aprobarea, acceptarea i aderarea1. Semnarea dac tratatul nu urmeaz a fi aprobat sau ratificat, exprim consimmntul statului de a fi legat prin tratat. Schimbul instrumentelor care constituie un tratat note, scrisori, minuta convenit, memorandum, declaraie comun sau alt instrument convenit de pri. Ratificarea act juridic prin care statul i exprim consimmntul de a fi legat printr-un tratat semnat de reprezentanii si i se materializeaz n exterior sub forma unui act de drept intern. Potrivit legislaiei RM, ratificarea este competena exclusiv a Parlamentului i se face prin lege2. Aprobarea (sau acceptarea) este o modalitate de exprimare a consimmntului statului de a fi parte la acele tratate care nu necesit s fie ratificate, dar care prevd doar aprobarea lor. n general, aprobarea este de competena Guvernului. Aderarea (sau accesiunea) este modalitatea de a adera la un tratat multilateral, prin act de drept intern prin care statul i exprim consimmntul de a deveni parte la un tratat pe care nu l-a semnat. n procesul de ncheiere a tratatului, poate interveni i faza de rezerv. Prin rezerv, statul, n virtutea suveranitii, i declar dezacordul cu unele clauze sau acord acestor clauze un alt coninut. Important este ca rezerva s fie meninut la toate fazele de ncheiere3. Acestea pot fi fcute n strict conformitate i n condiiile stipulate de art. 23 din Convenia din 1969. Tratatul devine obligatoriu pentru stat dup intrarea n vigoare. Din acest moment, tratatul ncepe s-i produc efectele, devenind astfel drept internaional cu valoarea unui act juridic. Publicarea i nregistrarea tratatelor are o importan deosebit. ncepnd cu acest moment, tratatele sunt integrate n ordinea juridic intern, ele urmnd astfel s fie aplicate de ctre autoritile statului. Procedura publicrii este reglementat prin lege4.
Idem, art. 11; art. 4 alin. (1). Art. 66 lit. j) din Constituia RM; art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea privind tratatele internaionale ale RM nr. 595-XIV din 24.10.1999. 3 Art. 2 pct. 1 lit. d) din Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23.05.1969. 4 Art. 30 alin. (2) din Legea privind tratatele internaionale ale RM nr. 595-XIV din 24.10.1999.
2 1
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
55
nregistrarea la nivel naional se face n registrul naional al tratatelor, care se afl n administrarea Ministerului Afacerilor Externe1. nregistrarea la nivel internaional se face n conformitate cu Carta ONU i Convenia de la Viena2. Un tratat poate s-i nceteze efectele juridice prin urmtoarele modaliti: Denunarea. Pentru tratatele bilaterale pune capt acestora, pentru cele multilaterale are caracterul unei retrageri, fr a pune capt tratatului n cauz (art. 56 din Convenia de la Viena). Anularea. Este o modalitate de renunare a statului la tratatul ncheiat de acesta. Denunarea i anularea au un caracter definitiv pentru existena tratatului. O situaie intermediar n raport cu ncetarea definitiv a tratatului o constituie suspendarea acestuia, dac ea este admis expres de tratat i prile contractante sunt de acord cu ea. Ratificarea, denunarea, suspendarea i anularea aciunii tratatelor internaionale ncheiate de RM este de competena exclusiv a Parlamentului Republicii Moldova. A doua parte a alin. (1) al articolului comentat stipuleaz c Republica Moldova se oblig s-i bazeze relaiile cu alte state pe principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional. Prin acestea, trebuie s se neleag reguli de conduit de maxim generalitate, universal valabile i juridic obligatorii pentru subiecii de drept internaional. Ele sunt norme imperative i apr valori fundamentale pentru ordinea juridic internaional: securitatea i cooperarea internaional, drepturile i libertile fundamentale. Principiile, unele formate pe cale cutumiar, au fost reafirmate i dezvoltate pe cale convenional prin tratate internaionale, n primul rnd prin Carta ONU. Deoarece Carta ONU cuprinde numai formulri generale, au fost ntreprinse lucrri de codificare i, pe 24 octombrie 1970, a fost adoptat Declaraia privind principiile de drept internaional ale relaiilor de prietenie i cooperare dintre state. Acest document a reafirmat i a precizat coninutul juridic al celor apte principii consfinite n Carta ONU. Aciuni de precizare i sistematizare a principiilor fundamentale i normelor una nim recunoscute s-au fcut i n alte acte internaionale: Carta drepturilor i ndatoririlor economice ale statelor din 1974 i Actul final al CSCE de la Helsinki (din 01.01.1995 OSCE). Actul Final de la Helsinki cuprinde zece principii fundamentale. La cele existente au fost adugate nc trei: principiul inviolabilitii frontierelor; principiul integritii teritoriale; principiul respectrii drepturilor i libertilor fundamentale ale omului. Carta de la Paris pentru o nou Europ din 21 noiembrie 1990 reconfirm importana celor zece principii stipulate n Actul final de la Helsinki. n prezent, are loc consacrarea i formarea unor noi principii fundamentale ale dreptului internaional, ca cel al dezarmrii generale i totale, proteciei mediului, securitii colective. La formarea acestor principii contribuie i RM prin participarea sa la tratatele internaionale n domeniile menionate. Sistemul principiilor fundamentale de drept internaional unanim recunoscute cuprinde zece principii, care se afl ntr-o interdependen i o interptrundere, interinArt. 27 alin. (2) din Legea privind tratatele internaionale ale RM nr. 595-XIV din 24.10.1999. Carta ONU, art. 102; Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23.05.1969, art. 80 pct. 1.
2 1
14.08.2012 14:40:30
56
Titlul
PRINCIPII GENERALE
fluen permanent, acestea condiionndu-se reciproc, avnd aceeai valoare juridic i for imperativ. Principiile menionate se identific cu principiile constituionale ale RM, inclusiv cu principiile politicii externe, obiectivele i prioritile creia sunt: consolidarea independenei i suveranitii statului; asigurarea integritii teritoriale; afirmarea rii ca factor de stabilitate; edificarea statului de drept etc. n realizarea acestor prioriti statul se conduce de principiile i normele de drept internaional unanim recunoscute; izvoarele de drept cu caracter universal: conveniile de codificare a diferitelor ramuri de drept internaional. Republica Moldova a aderat la toate aceste acte, ele fiind pentru noi obligatorii1. 3. Prin faptul c RM se oblig s respecte principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional se obine o supremaie a acestora fa de dreptul intern consacrat prin legi organice, ordinare i actele subordonate legii. Totodat, aceast formulare nu poate fi interpretat ca o consacrare a primatului dreptului internaional general asupra prevederilor Constituiei. Prioritare normelor Constituiei sunt numai reglementrile internaionale n materia drepturilor omului ce decurg din pactele i tratatele la care RM este parte (art. 4 alin. (2) din Constituie). Aceast prevedere constituional ne arat c, atunci cnd s-a dorit consacrarea supremaiei dreptului internaional asupra dreptului intern, aceasta s-a fcut expres, prin dispoziie constituional. Prin includerea principiilor i normelor unanim recunoscute ca reguli obligatorii pentru stat, acestora li se confer o valoare constituional, i nu una care ar exprima supremaia, primatul lor asupra Constituiei. n cazul n care RM ar deveni parte la un tratat cu dispoziii contrare Constituiei, acesta va putea intra n vigoare i va produce efecte juridice pentru RM numai dup ce dispoziiile constituionale respective vor fi revzute, respectndu-se procedura de revizuire a Constituiei. n art. 8 alin. (2), Constituia stipuleaz: Intrarea n vigoare a unui tratat internaional coninnd dispoziii contrare Constituiei va trebui precedat de o revizuire a acesteia. Norma este imperativ i executorie, dar, n opinia noastr, contradictorie. Din textul constituional deducem c RM poate ncheia, adera, sau, prin alt modalitate, poate deveni parte la un tratat care conine dispoziii contrare Constituiei, ns intrarea acestuia n vigoare este condiionat de necesitatea revizuirii Constituiei. Evident, este necesar opinia Curii Constituionale, care este unica autoritate competent s exercite controlul constituionalitii tratatelor internaionale art. 135 alin. (1) lit. a). Curtea Constituional nu exercit controlul prealabil al constituionalitii actelor normative, n virtutea principiului prezumiei constituionalitii acestor acte normative2.
Convenia de la Viena cu privire la relaiile diplomatice din 18.04.1961; Convenia de la Viena cu privire la relaiile consulare din 23.04.1963; Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23.05.1969. 2 Codul jurisdiciei constituionale, adoptat prin Legea nr. 502-XIII din 16.06.1995, MO nr. 53-54 din 28.09.1995.
1
14.08.2012 14:40:30
ARTICOLUL
57
n realitate, un tratat internaional care conine dispoziii contrare Constituiei va putea intra n vigoare i va produce efecte juridice n dreptul intern din simplul motiv c nu a fost supus controlului constituionalitii. Chiar dac va fi sesizat s verifice constituionalitatea unui tratat care nu a intrat n vigoare, Curtea Constituional va trebui s resping sesizarea sau, dup caz, va sista examinarea pn la intrarea n vigoare a tratatului1. Teoretic i practic, un tratat care conine dispoziii contrare Constituiei va intra n vigoare fr s fie precedat de revizuirea acesteia. Dat fiind faptul supremaiei normei constituionale, pentru a depi aceast situaie de incompatibilitate juridic, se impune o singur soluie: de a modifica Legea cu privire la Curtea Constituional i Codul jurisdiciei constituionale, abilitnd Curtea cu competena de control al constituionalitii unui tratat pn la intrarea acestuia n vigoare. Avizul Curii Constituionale privind constituionalitatea trebuie s precead aprobarea, ratificarea sau aderarea i promulgarea de ctre RM a oricrui tratat. Una dintre variantele posibile ar fi controlul prealabil al constituionalitii doar a tratatelor ncheiate n numele Republicii Moldova i care urmeaz s fie supuse ratificrii 2. Numai prin aceste mijloace se poate realiza compatibilitatea prevederilor articolului comentat, despre competena Curii Constituionale n materia tratatelor internaionale, cu prevederile art. 22 din Legea privind tratatele internaionale ale RM i art. 8 alin. (2) din Constituie, excluznd orice posibilitate de a nclca normele constituionale. Dac se va stabili constituionalitatea tratatului, acesta va fi aprobat, ratificat, publicat i inclus n dreptul intern. Dac se va constata neconcordana prevederilor tratatului cu normele constituionale, ns se va decide c tratatul respectiv este necesar pentru ar i trebuie s intre n vigoare, se va iniia procedura de revizuire a Constituiei. De rezultatul revizuirii Constituiei depinde soarta tratatului.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 35 din 21.02.1995, MO nr. 2-3 din 11.01.1996 HCC nr. 3 din 11.05.1999, MO nr. 53-54 din 27.05.1999 HCC nr. 55 din 14.10.1999, MO nr. 118-119 din 28.10.1999 HCC nr. 58 din 09.11.1999, MO nr. 128-129 din 17.11.1999 HCC nr. 55 din 14.10.1999, MO nr. 118-119/64 din 28.10.1999 HCC nr. 72 din 23.12.1999, MO nr. 1-4/1 din 06.01.2000 HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53/19 din 04.05.2000 DCC nr. 5 din 24.09.2002, MO nr. 137-138/25 din 10.10.2002 HCC nr. 35 din 24.09.2002, MO nr. 135-136/23 din 03.10.2002 HCC nr. 22 din 02.10.2007, MO nr. 161-164/19 din 12.10.2007 HCC nr. 27 din 25.11.2010, MO nr. 247-251/28 din 17.12.2010 DCC nr. 1 din 15.03.2010, MO nr. 41-43/6 din 26.03.2010
HCC nr. 1 din 15.03.2010, MO nr. 41-43/6 din 26.03.2010. Art. 11 din Legea nr. 595/24.09.99 privind tratatele internaionale ale Republicii Moldova, MO nr. 24-26/137, din 02.03.2000.
2
14.08.2012 14:40:31
58
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Articolul 9
PRINCIPIILE FUNDAMENTALE PRIVIND PROPRIETATEA
(1) Proprietatea este public i privat. Ea se constituie din bunuri materiale i intelectuale. (2) Proprietatea nu poate fi folosit n detrimentul drepturilor, libertilor i demnitii omului. (3) Piaa, libera iniiativ economic, concurena loial sunt factorii de baz ai economiei.
Comentariu
Art. 9 al Constituiei este intitulat Principiile fundamentale privind proprietatea. Articolul indic expres faptul c este vorba despre proprietate la general, i nu despre dreptul la proprietate, care face obiectul art. 46 din Constituie. Proprietatea a fost un fapt constant n toate timpurile i n toate societile. Cu ct omul pete mai sigur pe calea progresului, cu att mai puternic simte dorina de a fi proprietar. Ideea de proprietate l ndeamn pe om la munc i, totodat, l face s aib un scop bine determinat. Proprietatea, fiind o categorie complex, evident, poate fi interpretat n mai multe sensuri. Fiind o categorie economic, proprietatea reflect relaiile dintre oameni n procesul de producie i de repartiie a bunurilor materiale. Proprietatea caracterizeaz n ale crui mini se afl mijloacele de producie i crui interes i servesc. Astfel, sub aspectul economic, proprietatea exprim o relaie de apropiere, de nsuire a premiselor materiale ale unui proces de producie. Cnd nsuirea respectiv este ocrotit i garantat de ctre stat, proprietatea mbrac un vemnt juridic, devenind astfel i o categorie juridic. Sub aspectul juridic, proprietatea i gsete exprimarea att n dreptul de proprietate, ct i n ntregul sistem economic al societii. Ca multe alte fenomene i categorii sociale, proprietatea nu rmne neschimbat, ci e supus unui flux continuu. Mai mult dect att, la etapa actual proprietatea devine o categorie primordial, care se evideniaz tot mai mult din multiplele probleme sociale, iar dreptul la proprietate e consacrat ca unul dintre drepturile fundamentale ale omului. Din cele spuse rezult c proprietatea poate fi interpretat ca expresia suprem a accesului oamenilor la posesiunea, folosina i dispoziia bunurilor. Altfel spus, proprietatea devine un mod de realizare a puterii umane asupra bogiilor. Fiind una dintre componentele indispensabile ale societii umane, proprietatea i dreptul la ea i-au gsit expresie n numeroase acte normative prestigioase internaionale i naionale. n aceast ordine de idei, Constituia Republicii Moldova conine o serie de prevederi normative ce dezvluie coninutul economic, social i juridic al proprietii. Ne vom referi doar la unele dintre ele. 1. Chiar din alin. (1) al art. 9 rezult expres dou forme de proprietate: public i privat. Legiuitorul utilizeaz noiunea public, i nu de stat, prima coninnd-o pe a doua. Astfel, se accept un concept consacrat i recunoscut n majoritatea absolut a statelor.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
59
Din proprietatea public fac parte bunurile ce aparin Republicii Moldova cu drept de posesiune, de folosin i de administrare (de dispoziie). Art. 127, alin. (4) al Constituiei stabilete bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietii publice, i anume: bogiile de orice natur ale subsolului, spaiul aerian, apele i pdurile folosite n interes public, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, cile de comunicaie, alte bunuri stabilite de lege. Proprietatea public este de dou tipuri: proprietatea de stat, obiecte ale acestui tip de proprietate fiind: pmntul; solul, apele, pdurile, alte resurse naturale; bunurile autoritilor publice; valorile culturale i istorice; mijloacele bugetelor de stat; bunurile ntreprinderilor de stat etc.; proprietatea unitilor administrativ-teritoriale, obiecte ale acesteia fiind: bunurile care aparin autoritilor locale, mijloacele bugetelor locale, fondurile locative i gospodria comunal i de locuine ale autoritilor locale etc. Atributele dreptului de proprietate public (posesiunea, folosina, administrarea) se exercit n mod diferit, n funcie de titularii tipului respectiv de proprietate i n raport cu bunurile care fac obiectul proprietii publice. Esenial ns este faptul c, indiferent de titularul su, dreptul de proprietate public trebuie s se exercite n interesul general, al ntregului popor interes naional, sau al unui grup restrns de locuitori dintr-o comunitate concret interes local. n ceea ce privete proprietatea privat, Constituia nu numete titularul ei, deoarece acesta poate aparine oricrui subiect de drept. Proprietatea privat poate avea ca obiect orice bun, cu excepia bunurilor care pot fi doar proprietate public. Partea a doua a alin. (1) art. 9 menioneaz i definete coninutul proprietii, stabilind c aceasta se constituie din bunuri materiale i intelectuale. De aici rezult c obiectelor dreptului de proprietate li se d denumirea de bunuri. Bunurile reprezint acele valori care sunt utile satisfacerii intereselor umane. Dup cum specific textul constituional, bunurile pot fi materiale i intelectuale. Sunt materiale bunurile posibile de real apropiere, evaluabile n bani, al cror coninut, a cror valoare i ale cror caracteristici sunt uor sesizabile. n categoria bunurilor materiale intr: mijloacele de producie, pmntul, subsolul, apele, regnul vegetal i regnul animal, cldirile, utilajele, obiectele culturii materiale i spirituale, banii, hrtiile de valoare, mijloacele locale de transport i de telecomunicaii, alte bunuri necesare pentru satisfacerea cerinelor individuale ale persoanei. Sunt intelectuale bunurile legate de creaia intelectual i de rezultatele ei. Bunurile intelectuale in de dou domenii: a) dreptul de autor i drepturile aferente (conexe), n legtur cu care vom meniona relaiile generate de crearea i valorificarea operelor literare, de art, a lucrrilor tiinifice, interpretrilor, fonogramelor i a emisiunilor radiofonice i televizate. n categoria bunurilor intelectuale de acest gen intr creaiile intelectuale ce in de domeniul literaturii, artei i tiinei, exprimate printr-o anumit form obiectiv ce permite s fie reproduse att publicate, ct i nepublicate indiferent de forma, destinaia i valoarea fiecrei opere, precum i de procedeul de reproducere a ei. n legtur cu dreptul de autor, menionm i cteva trsturi juridice ale acestuia. Astfel, dreptul de autor este un drept de proprietate, personal (moral), patrimonial (economic), distinct asupra unui bun incorporal;
14.08.2012 14:40:31
60
Titlul
PRINCIPII GENERALE
b) dreptul de proprietate industrial, care se refer n general la raporturile privind creaiile intelectuale aplicabile n industrie i la semnele distinctive ale unei asemenea activiti. Principalele obiecte ale proprietii industriale reglementate de lege sunt: Invenia soluie tehnic nou a unei probleme, avnd aplicabilitate industrial n orice domeniu n care intervine fora creatoare a omului; Marca (de produs i de serviciu) semne care deosebesc produsele i serviciile unor persoane fizice sau juridice de produsele i serviciile similare ale altor persoane fizice sau juridice. Dup caracteristicile ei, marca poate fi: individual (aparine unei singure persoane fizice sau juridice); colectiv (aparine unei uniuni, asociaii economice sau unei alte asociaii de persoane fizice i juridice, destinat s desemneze produsele fabricate i comercializate ori serviciile prestate de acestea); verbal (constituit din cuvinte, inclusiv prenume i nume, din litere i cifre); figurativ (reprezentare grafic); combinat (alctuit din embleme verbale i figurative). Denumirea de origine a produsului denumirea rii, regiunii sau localitii, precum i denumirile lor istorice, utilizate pentru desemnarea produsului, ale crui caliti deosebite sunt determinate de factori naturali, etnografici, geografici etc. Denumirea de origine poate fi i un cuvnt derivat din denumirea rii sau a uneia din unitile administrativ-teritoriale. 2. Alin. (2) din art. 9 stabilete anumite limite viznd proprietatea i exercitarea acesteia. Astfel, legiuitorul a prevzut c proprietatea nu poate fi folosit n detrimentul drepturilor, libertilor i demnitii omului. Prevederea constituional menionat rezult din principiul egalitii cetenilor (art. 16 din Constituie), conform cruia ocrotirea i respectarea persoanei sunt ndatoririle primordiale ale statului, care nu poate accepta ideea deosebirii ntre persoane pe motive de avere. Totodat, textul n cauz exprim i un alt principiu fundamental al unui stat de drept, i anume interzicerea exploatrii omului i interzicerea impunerii considerentelor economice, astfel nct s se creeze situaii i condiii ce le-ar dezavantaja unele categorii de persoane i ar avantaja pe altele, pornind de la posibilitile patrimoniale de care dispun i care le creeaz astfel de situaii i posibilitile diferite de realizare a drepturilor i libertilor fundamentale. 3. Conform alin. (3) al art. 9 al Constituiei, piaa, libera iniiativ economic, concurena loial sunt factori de baz ai economiei. Textul n cauz urmeaz a fi examinat sub cteva aspecte, n funcie de enumerarea factorilor de baz ai economiei. n acest sens, deosebim: a) Piaa Aceasta poate fi privit ca o totalitate a tranzaciilor de vnzare-cumprare de produse i servicii. Exist cteva indicii ale pieei, care o fac s se deosebeasc de toate celelate tipuri de organizare a activitii economice, i anume: accesul liber i posibilitatea de ieire la pia, caracterul nelimitat al numrului de participani la activitile din cadrul ei, accesul i desfurarea activitilor manifestndu-se prin diverse metode; exercitarea unei influene nesemnificative asupra preului general de pe pia ctre preul fixat de fiecare productor, dat fiind caracterul de mas al pieei, interaciunea diverilor vnztori, cu posibiliti relativ egale, ceea ce contribuie la stabilirea pieei;
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
61
libertatea deplin de circulaie a resurselor materiale, financiare, i anume: asigurarea, n principiu, de anse egale pentru toi participanii la activitile de pia, a dreptului fiecruia de a fi informat despre cerere i ofert, despre preuri, despre specificarea mrfurilor; excluderea de privilegii. b) Libera iniiativ economic Relaiile de pia caracterizeaz un anumit tip de organizare a economiei naionale, n cadrul cruia ntre productor i consumator nu exist instituie administrativ de planificare, ce ar reglementa activitatea productorilor i a consumatorilor. Numai n cadrul unei piee libere se poate manifesta libera iniiativ economic, aceasta presupunnd, n primul rnd, maximum de liberti i posibiliti economice, dintre care menionm urmtoarele, expuse ca principii: egalitatea subiecilor; inviolabilitatea proprietii; libertatea tranzaciilor; inadmisibilitatea amestecului arbitrar n relaiile individuale; obinerea de condiii favorabile n realizarea drepturilor civile de ctre persoanele fizice i juridice, conform propriei voine i propriilor interese. Din cele expuse rezult c subiecii activitilor dein o aa-numit suveranitate economic. O suveranitate similar o dein i cumprtorii. c) Concurena loial Concurena este o trstur esenial a economiei de pia. Aceasta reprezint o rivalitate ntre participanii la relaiile din cadrul economiei de pia, care tind s obin condiii mai favorabile de producere, cumprare i vnzare a mrfurilor i serviciilor. La caracterizarea concurenei, legiuitorul utilizeaz termenul loial. Sensul acestuia este identic cu cel al concurenei libere, opuse concurenei neloiale, reglementate pe larg n multiple acte normative.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 35 din 21.11.1995, MO nr. 2-3 din 11.01.1996, C.H.D 1995-96, p. 88 HCC nr. 110 din 25.01.1996, MO nr. 10 din 15.02.1996, idem p. 97 HCC nr. 12 din 02.10.1996, MO nr. 67-68 din 17.10.1996, idem, p. 111 HCC nr. 29 din 27.10.1997, MO nr. 76 din 20.10.1997, C.H.D 1997, p. 109 HCC nr. 28 din 27.10.1997, MO nr. 76 din 20.11.1997, idem, p. 105 HCC nr. 30 din 10.11.1997, MO nr. 77-78 din 27.11.1997, idem, p. 221 HCC nr. 6 din 05.02.1998, MO nr. 22-23 din 12.03.1998, C.H.D 1998, p. 229 HCC nr. 17 din 10.06.1998, MO nr. 62-65 din 09.07.1998, p. 144 HCC nr. 20 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998, idem, p. 242 HCC nr. 4 din 29.09.1998, MO nr. 94-95 din 15.10.1998, idem, p. 195 HCC nr. 29 din 01.10.1998, MO nr. 96 din 22.10.1998, idem, p. 178 HCC nr. 2 din 28.01.1999, MO nr. 16-18/6 din 18.02.1999 HCC nr. 10 din 27.04.1999, MO nr. 48-49 din 13.05.1999 HCC nr. 25 din 11.05.1999, MO nr. 56-58 din 3.06.1999 HCC nr. 59 din 11.11.1999, MO nr. 130-132 din 25.11.1999 HCC nr. 26 din 13.05.1999, MO nr. 56-58/37 din 03.06.1999 HCC nr. 67 din 02.12.1999, MO nr. 145-148/80 din 23.12.1999
14.08.2012 14:40:31
62
Titlul
PRINCIPII GENERALE
HCC nr. 69 din 14.12.1999, MO nr. 153-155/81 din 29.12.1999 HCC nr. 1 din 11.01.2001, MO nr. 8-10/1 din 25.01.2001 HCC nr. 40 din 12.07.2001, MO nr. 81-83/31 din 20.07.2001 HCC nr. 12 din 21.04.2005, MO nr. 67-68/10 din 06.05.2005 HCC nr. 9 din 12.04.2007, MO nr. 57-59/10 din 27.04.2007 HCC nr. 21 din 20.09.2007, MO nr. 153-156/18 din 28.09.2007 HCC nr. 6 din 27.03.2007, MO nr. 47-49/8 din 06.04.2007 HCC nr. 21 din 16.12.2008, MO nr. 237-240/15 din 31.12.2008
Articolul 10
UNITATEA POPORULUI I DREPTUL LA IDENTITATE
(1) Statul are ca fundament unitatea poporului Republicii Moldova. Republica Moldova este patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor si. (2) Statul recunoate i garanteaz dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase.
Comentariu
Din titlul art. 10 al Constituiei am putea deduce necesitatea stringent de a trata populaia, poporul, care constituie statul, ca un tot ntreg. Unitatea este utilizat, rnd pe rnd, n legtur cu statul, cu naiunea i cu poporul, avndu-se n vedere dorina de a soluiona toate problemele cu care se confrunt societatea. Acest fapt se explic simplu: fr populaie pe un teritoriu distinct niciodat nu se va putea constitui un stat. ntre stat i popor se formeaz o legtur indisolubil, cu adnci rdcini istorice. 1. Populaia constituie dimensiunea demografic, psihologic i spiritual a statului. Un stat fr populaie nu poate s existe, e de neconceput. Aceasta e i firesc. Statul este o societate uman organizat, o societate stabilizat n interiorul unor frontiere permanente. Cei care locuiesc pe un teritoriu delimitat de frontiere i sunt supui aceleiai puteri pot avea fa de acesta ori statutul de cetean, de membru al statului respectiv, ori statutul de strin (persoana avnd alt cetenie dect cea a statului n care locuiete), ori pe cel de apatrid. Dintre aceste trei categorii de persoane, numai cetenii se bucur de deplintatea drepturilor i posed deplintatea obligaiilor stabilite de stat. Comunitatea indivizilor care se afl pe teritoriul strict determinat al statului i asupra cruia se exercit puterea de stat este o categorie complex. n unele cazuri, comunitatea formeaz o naiune, naiunea fiind uneori identificat cu populaia. Naiunea nu trebuie confundat nici cu statul i nici cu populaia, ca element constitutiv al acestuia. n Le Petit Larousse, ediia din 1973, conceptul de naiune este definit astfel: Naiunea (de la latinescul natio) desemneaz o comunitate de oameni, cel mai adesea instalat pe acelai teritoriu i care are o unitate istoric, lingvistic, religioas, economic, mai mult sau mai puin puternic. Naiunea este o asociaie de oameni avnd aceeai limb, aceeai origine, aceleai obiceiuri, aceleai idei i sentimente,
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
10
63
dezvoltate printr-o lung convieuire mpreun1. Aceste definiii ale naiunii cuprind elemente de originalitate i unitate ale unei populaii. O caracteristic esenial a naiunii este c nglobeaz oamenii din cadrul unui popor bine determinat, ntre care exist interaciuni i interdependene, respect aceleai norme i dezvolt aceleai relaii economice, teritoriale, lingvistice i culturale i are contiina pstrrii identitii sale2. Aadar, naiunea nu este o simpl comunitate uman. Este comunitatea uman constituit istoricete pe un teritoriu distinct, pe care i formeaz limba, cultura, obiceiurile, tradiiile, spiritualitatea de neam, factura psihic; de acest teritoriu comunitatea i leag trecutul istoric, prezentul i, indiscutabil, viitorul. Categoria naiune nu reprezint ntreaga populaie, ci o parte a ei, care constituie majoritatea populaiei. Referindu-ne la coraportul categoriilor naiune stat, vom meniona urmtoarele. n lume exist un numr mare de state naionale, ce au la baz o naiune, denumirea creia, de regul, o poart. De exemplu, Frana are la baz naiunea francez, Italia, Spania, Portugalia, Germania etc. au la baz naiunile respective. Majoritatea absolut a statelor europene sunt state naionale. Exist ns cazuri cnd una i aceeai naiune e ncadrat i st la baza mai multor state. De exemplu, nimeni nu pune la ndoial faptul c n lume exist o singur naiune coreean. n acelai timp ns, naiunea dat e organizat n dou state coreene. La fel, naiunea arab este organizat n mai multe state arabe. Acelai lucru l putem spune i despre naiunea romn, organizat n dou state romne: Romnia i Republica Moldova. Acest lucru nu e acceptat doar de falsificatorii istoriei noastre. i afirmaiile unor patrioi, conform crora, renunnd la limb, la naiune, renuni la stat, n-au niciun temei juridic. Exist, de asemenea, cazuri cnd la baza unui stat stau mai multe naiuni. De exemplu, Federaia Rus are la baza sa mai multe naiuni. Pe lng naiunea rus, n Federaia Rus intr naiuni: ttarii, ciuvaii, cecenii, bakirii, udmurii etc. Ei formeaz naiuni n virtutea faptului c istoricete s-au format pe un teritoriu propriu distinct. Din aceste considerente, nu trebuie confundat naiunea cu un grup etnic, fie chiar i numeros. De exemplu, n Germania actualmente locuiesc peste trei milioane de turci. Aceasta ns nicidecum nu nseamn c turcii din Germania constituie o naiune. Istoricete, comunitatea dat nu s-a format pe teritoriul Germaniei. De altfel, nu constituie naiuni nici romnii din SUA, algerienii din Frana, ucrainenii din Canada etc. O atenie deosebit merit problema minoritii naionale, care este interpretat diferit n plan internaional. Potrivit unui raport din 1993 al subcomisiei ONU pentru prevenirea discriminrii i protecia minoritilor, prin minoritate se nelege un grup, numeric inferior restului populaiei unui stat, ai crui membri, care au cetenia acestui stat, posed caracteristici etnice, religioase sau lingvistice diferite de cele ale restului populaiei i sunt animai de voina de a-i pstra cultura, tradiiile, religia sau limba3.
1
George Meitani, Curs de drept internaional public, Editura Al.Tr. Doicescu, Bucureti, 1930, Constantin Stroe, op. cit., 1999, p. 111. Ion Diaconu, Minoritile. Statut. Perspective, IRDO, Bucureti, 1996, p. 81.
p. 16.
2 3
14.08.2012 14:40:31
64
Titlul
PRINCIPII GENERALE
ntr-un proiect de document propus n 1993 ca anex la Recomandarea 1201 a Adunrii Parlamentare a Consiliului Europei se menioneaz: n sensul acestei Convenii, expresia minoritate naional desemneaz un grup de persoane dintr-un stat, care: a. i au reedina pe teritoriul acestui stat i sunt ceteni ai si; b. ntrein legturi vechi, solide i durabile cu acest stat; c. prezint trsturi etnice, culturale, religioase sau lingvistice specifice; d. sunt suficient de reprezentative, dei sunt mai puin numeroase dect restul populaiei acestui stat sau a unei regiuni a acestuia; e. sunt animate de voina de a pstra mpreun ceea ce formeaz identitatea lor comun, mai ales cultura, tradiiile, religia i limba lor1. Termenul minoritate desemneaz un grup etnic numeric inferior restului populaiei, ai crui membri au caracteristici etnice, religioase, lingvistice, culturale comune. Dar e important ca aceste caliti s se formeze un timp ndelungat i grupului s-i aparin un teritoriu al su distinct, unde au aprut aceste caliti. Este caracteristic i faptul c grupului i revin aceleai atribuii, ca i naiunii. Deosebirea const doar n aceea c grupul dat, n virtutea unor mprejurri cum ar fi colonizarea teritorial, prigonirea, strmutarea forat etc. , s-au pomenit a fi n minoritate pe propriul lor teritoriu. Cele menionate ne permit s conchidem c turcii din Germania, algerienii din Frana, ruii din Republica Moldova sau gguzii nu sunt minoriti naionale. Ca minoriti naionale pot fi considerai romnii din Ucraina, maghiarii din Romnia. Indiferent de caracterul statului din punct de vedere etnic (stat naional, stat multinaional), de lipsa sau prezena unor grupuri etnice, poporul desemneaz masa tuturor indivizilor i constituie un suport demografic al statului. Persoanele care constituie populaia rii pot fi de diferite origini etnice (constituind, dup caz, naiuni, minoriti naionale, grupuri etnice), ns cetenia pe care o au acetia este una a statului respectiv. n ceea ce privete Republica Moldova, aceasta, dup cum rezult din cele spuse mai sus, este un stat naional. Pe lng naiunea de baz, populaia statului nostru include i anumite grupuri etnice (constituite din rui, ucraineni, gguzi etc.). Avnd aceeai cetenie cetenia Republicii Moldova , toi fac parte din poporul Republicii Moldova. Fundamentul oricrui stat rezid n unitatea poporului. Iat de ce Constituia Republicii Moldova prevede c statul are ca fundament unitatea poporului Republicii Moldova. Subliniem faptul c noiunea unitate are aici sensul unei coeziuni de factur istoric, etnic, religioas, lingvistic, cultural, implicnd trsturi psihosociale, care se ntipresc n contiina de neam. n realitate, suntem n prezena unei uniti politice. Ideea de unitate este n corelaie cu ideea de solidaritate, reprezentnd o legtur ntre toi membrii colectivitii, mai presus de deosebirile inerente unei societi pluraliste. Unitatea poporului Republicii Moldova nseamn responsabilitate i interese comune. De remarcat c unitatea poporului nu reprezint o sum de trsturi ale acestuia, ci este o unitate integratoare i valoric, bazat pe solidaritatea social. A doua propoziie din alin. (1) prevede c ,,Republica Moldova este patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor ei.
1
Idem, p. 81-82.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
10
65
Conceptul acestei prevederi nu este doar pur juridic, deoarece patria constituie cadrul etnico-natural, social-economic, politic i cultural n care se desfoar viaa unui popor. n cursul istoriei, patria rmne neschimbat, pstrndu-i trsturile definitorii. n esen, conceptul de patrie semnific o unitate indestructibil, organic, manifestat printr-o sintez de trsturi psiho-sociale ale poporului, cea mai evident fiind patriotismul. Poporul unui stat este constituit din cetenii acestuia. Omul, ca individ, comport mai multe trsturi distincte, printre care i originea etnic, cultura, limba, religia, poziia social etc. Totodat, prin nlturarea formelor de discriminare, de privilegiere i de ierarhizare valoric, cetenii sunt egali ntre ei, egalitatea fiind i una dintre condiiile libertii, dreptii i pcii n lume. Republica Moldova este patria comun a cetenilor ei, deoarece statul este al ntregului popor, aparine tuturor cetenilor. Totodat, statul reprezint o entitate integral, indivizibil, el nu poate fi mprit ntre ceteni sau ntre grupuri ale acestora. Statul este comun, toi avnd drepturi i obligaii egale n raport cu statul i cu instituiile acestuia, iar ncercarea de a afirma sau a considera o parte din stat ca aparinnd unui individ sau unui grup de oameni nu poate fi calificat dect ca o aberaie sau chiar ca o tentativ de uzurpare a puterii de stat. Chiar dac originea etnic a cetenilor Republicii Moldova este diferit, acetia fiind de naionalitate sau etnie romni, rui, ucraineni, bulgari, gguzi etc., cetenia pe care o au este cea a Republicii Moldova, prin urmare, acest stat este i patria comun a tuturor persoanelor care l populeaz. Caracterul indivizibil al patriei este determinat de caracterul indivizibil al statului, care se reflect i n faptul c, dei unele grupuri etnice pot avea o anumit pondere n anumite regiuni, n anumite teritorii, aceast situaie nu poate servi drept temei pentru divizarea rii n pri aparinnd unor diverse grupuri de ceteni i cu att mai puin pentru instituirea unor state noi. 2. Alin. (2) al art. 10 prevede expres: Statul recunoate i garanteaz dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. Aceast prevedere constituional, consfinit i n virtutea actelor internaionale privind drepturile omului, are, totodat, menirea de a asigura aderarea Republicii Moldova la principiile internaionale n domeniu. Prin simpla enunare ns nu se poate obine respectarea i garantarea dreptului la identitate. De aceea o serie de prevederi constituionale vin s garanteze acest drept. Garaniile constituionale se exprim prin: a) Respectarea drepturilor i libertilor omului Integrarea n procesul european general, nscrierea n rndul statelor moderne pe plan mondial are i o dimensiune uman. Drepturile omului au devenit chiar un test, o prob pentru ca un regim politic s se poat ncadra n ansamblul statelor civilizate, naintate. O importan major are problema drepturilor omului pe plan constituional i n perspectiva legilor speciale ce urmeaz s fie adoptate n baza Constituiei. Legiuitorul nostru constituional a recunoscut importana problematicii juridice a drepturilor omului prin chiar faptul c i-a consacrat un ntreg titlu Titlul II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale.
14.08.2012 14:40:31
66
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Pe de alt parte, importana acestei probleme reiese i din norma art. 4 al Constituiei referitoare la interpretarea dispoziiilor avnd ca obiect drepturile i libertile omului n concordan cu standardele internaionale i prioritatea acestora din urm. Aceste prevederi constituionale nu trebuie tratate ca o constatare solemn i oficial a scoaterii drepturilor i libertilor umane din cadrul naional strmt, deseori neprielnic. Ele trebuie s fie interpretate ca un act de natere a unei noi viziuni, care ne oblig la multe i care induce ideea c statul nu este un donator al drepturilor i libertilor individuale, ci un ocrotitor al acestora. n caz contrar i de acest lucru ne-am convins deja drepturile omului proclamate pe larg pot deveni o ficie, libertile o iluzie, iar posibilitile egale ale tuturor o minciun. b) Universalitatea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor Acest principiu rezult din art. 15 al Constituiei i semnificaia lui este c cetenii Republicii Moldova beneficiaz n egal msur de drepturile i libertile prevzute de legi, indiferent de deosebirile etnice, culturale, lingvistice, religioase. c) Egalitatea cetenilor Republicii Moldova n faa legii i a autoritilor publice n Declaraia Universal a Drepturilor Omului principiul egalitii este aezat alturi de principiul libertii, pentru c egalitatea se poate mplini ntre oameni liberi, libertatea i afl expresia ntre oameni egali1. Ca valoare protejat de lege, egalitatea este relaia cetenilor, n baza creia nimeni nu poate obliga juridic pe alii fr s se supun el nsui legii. Faptul c legea este egal pentru toi se poate ilustra printr-o metafor extrem de sugestiv Sol lucet omnes (Soarele strlucete pentru toi). Egalitatea civic const deci n a nu recunoate un superior nzestrat cu puterea de a constrnge juridic, fr ca i ceilali s-l poat constrnge pe el2. Fundamentul egalitii este, n viziunea lui Kant, demnitatea pe care o are fiecare om. Kant admite umilina omului numai n raport cu legea, nu cu ali oameni: S nu fii slug omului; nu lsai nepedepsit pe cel care v calc dreptul n picioare. Filozoful german sancioneaz slugrnicia prin avertismentul: Cine se trte ca un vierme, nu poate plnge apoi c a fost clcat n picioare3. Egalitatea, ca principiu al dreptului, nu trebuie confundat cu egalitarismul, concepie care preconizeaz ideea unei nivelri a oamenilor n ceea ce privete consumul i condiiile de trai, indiferent de intensitatea i calitatea muncii lor. Istoria cunoate i cazuri cnd apelul la egalitate se face pentru a limita diversitatea, pentru a introduce un sistem social uniformizat. Un astfel de scop urmreau, de exemplu, conductorii comuniti ai Cambodgiei. Se ajunge astfel la o egalitate n fric i n robie. Aceeai egalitate a fost promovat i de regimul stalinist n Uniunea Sovietic. Este necesar a distinge egalitatea n drepturi de egalitatea n faa legii: Exist o diferen de terminologie care poate deruta. Este acelai lucru egalitatea n drepturi cu
Nicolae Popa, op. cit., 1996, p. 121-123. Vezi: tefan Georgescu, Filozofia dreptului. O istorie a lumii din ultimii 2500 ani, Editura All Back, Bucureti, 2001, p. 90. 3 Citat dup: tefan Georgescu, op. cit., 2001, p. 90.
2 1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
10
67
egalitatea n faa legii? Expresia egalitate n faa legii conduce n primul moment la ideea c egalitatea privete aplicarea legii. Ceea ce adaug dreptul la egalitate sau egalitatea n drepturi este egalitatea n elaborarea legii. O adevrat egalitate n drepturi presupune deci cu necesitate posibilitatea unui control al legiferrii. Fr controlul constituionalitii legilor, egalitatea n faa acestora este ineficient. Principiul egalitii presupune tratarea tuturor oamenilor n mod egal, ceea ce nseamn c n situaii conflictuale soluionarea juridic a acestora nu trebuie s fie discriminatorie. Pornind de la valoarea practic a acestui principiu, Constituia Republicii Moldova reglementeaz problema egalitii ntr-un articol aparte (art. 16). d) Dreptul cetenilor la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase rezult practic din toate drepturile i libertile omului prevzute de Constituia Republicii Moldova. O confirmare semnificativ a garantrii acestui drept este i recunoaterea dreptului gguzilor la un statut special de autonomie (vezi art. 111 al Constituiei). n virtutea consideraiilor expuse n acest articol, se poate afirma c, n esen, n Republica Moldova este respectat dreptul la identitate al fiecrui cetean, fiind creat baza pentru realizarea principiilor constituionale viznd drepturile omului i pentru libera dezvoltare a personalitii umane, n conformitate cu viziunile, conceptele i tradiiile fiecrei comuniti. n structura proceselor integraioniste din Republica Moldova, un loc aparte l ocup problema transnistrean i problemele legate de interesele comunitilor etnice prin asigurarea credibilitii reciproce, n baza identitii scopurilor i valorilor. E greu s aspiri la un stat de drept dac nu exist o unitate ntre toi membrii societii. Din pcate ns, etapa actual este marcat de tendine separatiste, provocate, n fond, din afara rii i, n special, de forele proimperiale ruse. Separatismul se manifest mai pronunat n dou regiuni ale Republicii Moldova: n localitile din partea stng a Nistrului i n unele localiti din sud. Actualmente, n baza unor principii politice, teritorial-administrative, economice i culturale, s-a ajuns la un compromis, constituindu-se Unitatea Teritorial Autonom Gguzia (UTAG). Analiza tiinific a suportului juridic al UTAG scoate ns n eviden faptul c la atribuirea acestui statut s-a depit cadrul constituional. Consecine dezastruoase pentru statul nostru, care au dus la dezbinarea societii au fost generate de formarea republicii separatiste moldoveneti nistrene, cu toate atributele statale (preedinte, parlament, armat, organe de securitate, vam etc.). Situaia se agraveaz i din cauz c separatismul nistrean e sprijinit tacit de muli deputai din Duma de Stat a Federaiei Ruse, precum i de alte structuri statale ruse, prin aceste aciuni urmrindu-se distrugerea statelor create dup dezmembrarea URSS i refacerea imperiului. O astfel de situaie nu favorizeaz integrarea societii, mpiedicnd consolidarea autoritii statului n ar i n strintate.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 35 din 21.12.1995, MO nr. 2-3 din 11.01.1996, CHD 1995-96, p. 88 HCC nr. 14 din 19.03.2002, MO nr. 46-48/9 din 04.04.2002 HCC nr. 28 din 30.05.2002, MO nr. 75/19 din 13.06.2002
14.08.2012 14:40:31
68
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Articolul 11
REPUBLICA MOLDOVA, STAT NEUTRU
(1) Republica Moldova proclam neutralitatea sa permanent. (2) Republica Moldova nu admite dislocarea de trupe militare ale altor state pe teritoriul su.
Comentariu
Instituia neutralitii permanente trebuie examinat sub mai multe aspecte: ca instituie de drept constituional, ca instituie de drept internaional public i ca element component al securitii naionale i internaionale. Neutralitatea (din lat. neuter nici unul, nici altul) constituie un statut special de drept internaional al statului. n practica dreptului internaional, se disting neutralitatea pe timp de rzboi i neutralitatea permanent. Neutralitatea semnific o atitudine permanent, o politic a unui stat n raport cu un conflict sau o situaie de confruntare n care sunt angajate dou sau mai multe state ori blocuri de state. Neutralitatea poate fi declarat unilateral de ctre o anumit ar, dar poate fi i consecina unui tratat internaional ncheiat ntre alte ri. n cazul Republicii Moldova, este o neutralitate permanent declarat unilateral i consfinit n Constituie. n literatura tiinific de specialitate, se afirm c neutralitatea permanent este caracteristic pentru statele mici. Practica internaional confirm acest fapt. Pentru statele mici, neutralitatea se declar din raionamente geopolitice. O problem cu care se confrunt toate statele mici este securitatea. Dimensiunea teritorial, situaia geopolitic, potenialul economic i militar al acestor state nu le permite s-i asigure n mod individual securitatea. O soluie, n acest sens, poate fi neutralitatea permanent consacrat juridic. Concluzia care se impune este c statele care au declarat i au consfinit din punct de vedere juridic statutul de neutralitate permanent trebuie s realizeze efectiv acest statut, innd cont de urmtoarele obiective: 1. Renunarea la rzboi n calitate de instrument i mijloc de politic extern, cu excepia rzboiului de autoaprare. 2. Efectuarea de msuri concrete pe plan intern i extern: neparticiparea la aliane, blocuri sau orice alte forme de cooperare militar; renunarea la orice pretenii teritoriale fa de alte state; nrdcinarea neutralitii n patrimoniul social i cultural al statului, precum i n sistemul politic i legal. 3. Pe timp de rzboi, statul va respecta obligaia de imparialitate fa de beligerani. 4. Neutralitatea nu este o expresie ideologic, ci una practic. Neutralitatea presupune exercitarea unei politici adecvate i echilibrate fa de toate prile aflate n conflict. n ceea ce privete neutralitatea permanent a Republicii Moldova, stat mic, relativ tnr, vom porni de la ideea larg susinut n practic i doctrina relaiilor internaionale c neutralitatea este considerat un mijloc de asigurare a independenei i o garanie c nu se vor produce intervenii din afar. Statutul de neutralitate contribuie
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
11
REPUBLICA MOLDOVA, STAT NEUTRU
69
considerabil la independena n politica extern i cooperarea avantajoas cu toate statele lumii. n acest context, aducem cteva explicaii cu privire la raiunea adoptrii de ctre RM a statutului de neutralitate permanent. Aceast decizie a fost determinat la momentul respectiv de o serie de factori, principalii fiind: necesitatea de a consolida suveranitatea n condiii politice complexe i lipsa tradiiilor de statalitate. Stabilitatea, absolut necesar pentru realizarea reformelor, implica retragerea din teritoriul statului a trupelor militare strine (ruseti), detensionarea situaiei politice interne, definitivarea perspectivelor i direciilor de dezvoltare a rii. De aceea, pentru moment, aceast opiune a fost cea mai rezonabil. Adoptarea de ctre Republica Moldova a statutului de neutralitate permanent se explic prin urmtoarele raiuni: a) realitile geopolitice Republica Moldova este un stat tnr, aprut ca urmare a dezintegrrii URSS, iar procesele de autodeterminare din fostele republici sovietice i ntregul spaiu postsocialist erau marcate de lupta marilor puteri pentru sferele de influen; b) potenialul politic, economic i militar slab al Moldovei n raport cu rile vecine, care tindeau s-i realizeze interesele contnd pe grupurile etnice, care aveau manifestri secesioniste, prin exercitarea de presiuni asupra guvernrii; c) situaia rilor vecine, Romnia i Ucraina, care erau supuse unor presiuni, avnd la origine interesele marilor puteri; d) orientarea economiei spre piaa extern. S-a considerat, la acel moment, c anume statutul de neutralitate, colaborarea (inclusiv economic) fr preferine politice ar putea favoriza considerabil dezvoltarea economiei naionale, integrarea ei n spaiul economic european. Consfinit prin Constituie, neutralitatea permanent a RM a fost concretizat ntr-un ir de acte normative. Astfel, n vederea asigurrii securitii naionale, doctrina militar a RM, adoptat de Parlament, prevede: doctrina militar a RM este determinat de politica ei extern, de neutralitatea permanent /.../, poart caracter exclusiv definitiv1. Legea tratatelor din 1999 stipuleaz: Nu se admite ratificarea, adoptarea, aprobarea sau aderarea la tratatul internaional care limiteaz caracterul suveran, independent i militar al statului, precum i care aduce atingere neutralitii sale permanente2. Din cele expuse, deducem c statutul de neutralitate este considerat un instrument de realizare a politicii interne i externe a statului, de asigurare a securitii naionale, dar i un scop al politicii externe, care este de o valoare incontestabil pentru statalitatea noastr. Statul care i-a declarat neutralitatea permanent i asum anumite obligaii, posed anumite drepturi. Pornind de la prevederile art. 11 din Constituie, principiile fundamentale ale dreptului internaional public i practica internaional n materia neutralitii permanente, considerm c RM dispune de urmtoarele drepturi: Realizarea tuturor msurilor, inclusiv militare, pentru a-i apra integritatea teritorial, inviolabilitatea frontierelor i statutul su de neutralitate permanent.
1 Hotrrea Parlamentului RM privind doctrina militar a RM, nr. 482-XIII din 06.06.1995, MO nr. 338-39/429 din 14.07.1995. 2 Legea privind tratatele internaionale ale RM nr. 595-XIV din 24.10.1999, art. 11, MO nr. 24-26 din 02.03.2000.
14.08.2012 14:40:31
70
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Sprijinirea activ a eforturilor comunitii internaionale n vederea meninerii pcii i securitii internaionale. Printre acestea se nscrie participarea contingentelor militare ale statului la operaiunile internaionale de meninere a pcii. Exprimarea poziiei oficiale a statului n vederea calificrii aciunilor prilor implicate ntr-un conflict armat. RM poate acuza agresorul i comptimi victima agresiunii. Obligaiile RM ca stat neutru: RM se oblig s nu ia parte la niciun conflict armat care poate avea loc ntre statele lumii. n acest sens, statul se abine de a acorda oricare tip sau form de ajutor unuia dintre beligerani. El va refuza orice form de furnizare a armamentului i muniiilor, fie orice alte aprovizionri cu caracter militar prilor n lupt. Statul nu va acorda ajutoare pecuniare vreunuia dintre beligerani. RM nu va contribui la formarea forelor armate destinate participrii la un conflict armat, precum i nu va permite activitatea birourilor strine de recrutare pe teritoriul su. RM va interzice orice form de tranzit prin teritoriul su al trupelor militare strine. RM nu va accepta niciun angajament bilateral sau multilateral, care conine clauze juridice de natur s afecteze statutul su de neutralitate i s antreneze statul n aliane, blocuri, alte organizaii cu caracter militar, inclusiv dislocarea trupelor militare ale altor state pe teritoriul su. n calitate de stat membru al ONU, OSCE, Republica Moldova recunoate prioritatea deciziilor acestor organizaii n problemele legate de securitatea internaional, universal i regional. RM nu poate rmne neutr fa de necesitile meninerii pcii i securitii internaionale, are obligaia de a contribui activ la msurile ntreprinse de aceste organizaii n vederea meninerii pcii i securitii internaionale. Dup cum am menionat, statutul de neutralitate permanent al statelor n unele cazuri este garantat i recunoscut de marile puteri (Elveia, Austria). n alte situaii, statele se angajeaz prin declaraie multilateral sau comun s respecte neutralitatea, dar nu garanteaz aceast neutralitate (Laos). Recunoaterea statutului de neutralitate permanent se face prin actele organizaiilor internaionale, membre ale crora sunt aceste state. Astfel, neutralitatea Republicii Malta, declarat de guvern la 14.05.1981, a fost recunoscut de OSCE prin documentul final al reuniunii OSCE de la Madrid n 1983. Prin Legea constituional din 27.11.1995, Turkmenistanul a consfinit statutul de neutralitate permanent, declarnd aceast zi srbtoare naional. Adunarea General a ONU, prin Rezoluia 50/80 din 12.12.1995, a recunoscut acest statut i a cerut statelor membre ale ONU s-l respecte i s-l susin. Cu regret, n perioada care s-a scurs de la adoptarea Constituiei, statutul de neutralitate al Republicii Moldova nu a fost recunoscut oficial i expres pe plan internaional de niciun stat i de niciuna din organizaiile internaionale, membru al crora este RM. Cauza principal o constituie, n opinia noastr, diferendul din stnga Nistrului i prezena trupelor militare ruse n aceast zon, trupe care nu au fost retrase n ciuda faptului c Federaia Rus i-a asumat acest angajament prin documente semnate cu RM, fiind obligat i prin Hotrrea summitului OSCE de la Istanbul n 1998.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
12
SIMBOLURILE STATULUI
71
Federaia Rus ncalc n mod cinic nu numai propriile angajamente internaionale, dar i Constituia Republicii Moldova. Considerm c, n scopul promovrii unui statut viabil i durabil de neutralitate permanent, este necesar s se adopte o lege constituional privind neutralitatea permanent a RM, care s consfineasc natura juridic i coninutul statutului, drepturile, obligaiile i angajamentele ce decurg din acest statut, n plan naional i internaional; s se ntreprind aciuni concrete pentru sporirea ncrederii comunitii internaionale n statutul de neutralitate permanent al Republicii Moldova. Printre acestea, se nscriu: soluionarea diferendului transnistrean, obinerea garaniilor i recunoaterii necesare pentru valorificarea complet i general a statutului de neutralitate permanent.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 15 din 11.04.2000, MO nr. 46-49/18 din 27.04.2000 HCC nr. 41 din 07.12.2000, MO nr. 157-159/44 din 21.12.2000 HCC nr. 16 din 29.03.2001, MO nr. 43/16 din 12.04.2001
Articolul 12
(1) Republica Moldova are drapel, stem i imn. (2) Drapelul de Stat al Republicii Moldova este tricolor. Culorile sunt dispuse vertical, n ordinea urmtoare, ncepnd de la lance: albastru, galben, rou. n centru, pe fia de culoare galben, este imprimat Stema de Stat a Republicii Moldova. (3) Stema de Stat a Republicii Moldova reprezint un scut tiat pe orizontal, avnd n partea superioar cromatic roie, n cea inferioar albastr, ncrcat cu capul de bour avnd ntre coarne o stea cu opt raze. Capul de bour este flancat n dreapta de o roz cu cinci petale, iar n stnga de o semilun conturnat. Toate elementele reprezentate n scut sunt de aur (galbene). Scutul este plasat pe pieptul unei acvile naturale purtnd n cioc o cruce de aur (acvila cruciat) i innd n gheara dreapt o ramur verde de mslin, iar n cea stng un sceptru de aur. (4) Imnul de Stat al Republicii Moldova se stabilete prin lege organic. (5) Drapelul, stema i imnul sunt simbolurile de stat ale Republicii Moldova i sunt ocrotite de lege.
Comentariu
Acest articol, intitulat Simbolurile statului, are o semnificaie deosebit. Plasarea lui n Titlul I, Principiile generale, nu este deloc ntmpltoare, dat fiind faptul c simbolurile statului, fiind puse n acelai rnd cu principiile fundamentale ale statului, scot n eviden semnele distinctive ale Republicii Moldova ca stat suveran i independent, reprezint unitatea poporului, reflect trecutul, prezentul i, indiscutabil, viitorul statului i naiunii.
14.08.2012 14:40:31
72
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Simbolurile statului, apreciate ca forme superioare de exprimare a adevrului i a sentimentelor naionale, constituie compoziii oficiale care reflect, prin limbaj plastic, devenirea istoric a poporului pe care l individualizeaz. 1. Alin. (1) prevede expres simbolurile statului: Republica Moldova are drapel, stem i imn. Prin prevederea constituional citat se subliniaz angajamentul statului de a proteja aceste semne distinctive sfinte pentru orice cetean al Republicii Moldova. Drapelul de Stat al Republicii Moldova este un simbol major al suveranitii i independenei Republicii Moldova. Stema este un semn convenional distinctiv, caracteristic i simbolic al statului. Imnul este un cntec sau o poezie solemn, compus pentru preamrirea unei idei, a unui eveniment, erou etc. Imnul de stat reprezint un cntec solemn oficial, care simbolizeaz statul, suveranitatea i independena acestuia. Problema simbolurilor statului, semnificaia acestora nu este formal, ci are o importan major pentru identitatea statului. De aceea, att Constituia, ct i legile organice le iau sub protecie strict, reglementnd detaliat problemele legate de utilizarea lor. 2. Alin. (2) conine prevederi referitoare la simbolul oficial major al statului: Drapelul de Stat al Republicii Moldova este tricolor. Culorile sunt dispuse vertical, n ordinea urmtoare, ncepnd de la lance: albastru, galben, rou. n centru, pe fia de culoare galben, este imprimat Stema de Stat a Republicii Moldova. Drapelul de Stat reprezint o pnz dreptunghiular, cu proporia dintre nlimea i lungimea pnzei de 1:2, tripartit, vertical egal, ncepnd de la lance cu culorile albastru, galben i rou, i avnd n mijlocul cmpului galben imaginea Stemei de Stat a Republicii Moldova, a crei lime constituie 1/5 din lungimea drapelului. Apariia drapelului, ca simbol al statului, este legat de formarea Statului Moldovenesc independent de la mijlocul secolului al XIV-lea. Conform surselor istorice, n secolele XV-XIX au existat circa douzeci de drapele. Cel mai des, drapelele moldoveneti aveau un cmp rou, mai rar albastru sau galben. Totodat, pe drapele era prezent n mod constant stema Moldovei. Pe drapelele lui Tudor Vladimirescu, conductorul revoluiei din 1821, erau mbinate artistic culorile rou, galben i albastru. n anul 1859, Tricolorul a devenit drapelul oficial al Principatelor Unite Moldova i ara Romneasc. n ceea ce privete teritoriul dintre Prut i Nistru, anexat de Rusia arist n 1812, acesta nu a putut avea steag, ci numai stem (ncepnd cu anul 1824). Tricolorul era purtat de participanii la manifestrile populare. La 2 (15) decembrie 1917, cnd Sfatul rii, primul Parlament al Basarabiei, a proclamat Republica Popular Moldoveneasc, deasupra sediului acestuia flfia tricolorul, pe care erau culorile albastru, galben i rou. Sub drapelul tricolor are loc i micarea de eliberare naional de sub dominaia Imperiului Sovietic. Astfel, alegerea tricolorului ca Drapel Oficial de Stat al Republicii Moldova nu este ntmpltoare i are o argumentare istoric. Cele trei culori albastru, galben, rou au semnificaiile lor. Astfel, culoarea albastr simbolizeaz cerul senin, pacea, viaa fr de rzboaie, caracterul panic al poporului nostru; culoarea galben simbolizeaz recoltele bogate ale lanurilor de gru i de porumb, ale viilor sub razele soarelui auriu; culoarea roie reprezint sngele vrsat de strmoii neamului nostru pentru libertate i independen, spiritul revoluionar al poporului nostru. Conform Legii privind Drapelul de Stat al Republicii Moldova nr. 217 din 17.09.2010, Drapelul de Stat se arboreaz permanent:
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
12
73
pe edificiile i n sediile autoritilor i instituiilor publice, n birourile de serviciu ale conductorilor, n slile de edin, de protocol i de festiviti ale acestora; n locurile de dislocare permanent a unitilor militare ale Forelor Armate ale Republicii Moldova; la sediile partidelor, sindicatelor, instituiilor de nvmnt, tiinifice i de cultur; la punctele de trecere a frontierei de stat, n porturi, debarcadere, aeroporturi, gri, autogri cu trafic internaional. Drapelul de Stat se arboreaz temporar cu prilejul: zilelor de srbtoare n locurile publice stabilite de autoritile administraiei publice locale; festivitilor i ceremoniilor oficiale de caracter local naional i internaional n locurile de desfurare a acestora; vizitelor oficiale ntreprinse n Republica Moldova de efi de state i de guvern strine, precum i de nalte personaliti politice reprezentnd principalele organisme internaionale interguvernamentale pe traseele de deplasare a acestora; ceremoniilor de depunere a jurmntului de ctre preedintele Republicii Moldova, membrii Guvernului, militari, judectori, funcionari publici etc. Drapelul de Stat al Republicii Moldova nu poate fi fabricat, arborat i utilizat n mod arbitrar. 3. Alin. (3) se refer la Stema de Stat. Elementele Stemei de Stat a Republicii Moldova sunt cunoscute din timpurile cele mai ndeprtate. De exemplu, pe aversul primei monede moldoveneti, pus n circulaie n 1350 de Bogdan I, figura capul de bour, care avea ntre coarne o stea cu cinci coluri, la stnga o rozet cu frunze, iar la dreapta semiluna. Vechea stem a Statului Moldovenesc avea urmtoarele semne simbolice principale: n centrul scutului imaginea capului de bour cu o stea n frunte; n dreapta semiluna; n stnga soarele; deasupra scutului o sabie i un buzdugan ncruciate, iar un pic mai sus coroana domnitorului. Dup ocuparea Basarabiei de ctre Rusia arist, n 1824 este acceptat stema Basarabiei, care avea nfiat i capul de bour. Stema de Stat a Republicii Moldova nglobeaz elemente de veche tradiie, care neau nsoit pe parcursul a sute de ani. Astfel, se disting: Capul de bour, nsemnul tradiional al moldovenilor, care exprim bogia locurilor natale, fertilitatea pmntului strbun, fora, mreia i demnitatea poporului, semnificnd n tiina heraldic un ritual de vntoare specific, ceea ce indic i simbolizeaz o societate preexistent ntemeierii statului Moldova. Cu timpul, bourul a devenit un animal simbolic i o expresie a rezistenei poporului. Steaua dintre coarnele bourului, o aluzie la divinitate, adic la ceea ce este sfnt i mre totodat, i un vechi simbol dacic. Floarea, roza, nsemn heraldic care face aluzie la o veche tradiie statal a romnilor moldoveni, adic la faptul c statul nostru i are obria ntr-un trecut foarte ndeprtat, de pn la 1359, cnd existau state mici. Roza, un nsemn al statului mic, adic al unui nceput de stat, probabil, deriv de la familia nobiliar care avea o puternic autoritate politic n ara respectiv.
14.08.2012 14:40:31
74
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Semiluna, o aluzie la o perioad foarte ndeprtat a istoriei, la venicie, la stabilitatea i existena ndelungat a poporului romn. Cromatica cmpului de pe scut, reconstituind, n combinaie cu cea a capului de bour i a sceptrului, tricolorul naional. Aluzia la drapel are o semnificaie dubl, simboliznd lupta pentru mplinirea idealurilor neamului i relevnd introducerea noilor culori, drept cel mai nalt simbol, menit s individualizeze suveranitatea Moldovei. Acvila, pe figura ei fiind dispus scutul, are un rol deosebit, semnificnd originea latin a poporului moldovenesc. Acvila ngemneaz spiritualitatea dacic (pasrea reprezenta la daci zeitatea suprem Zamolxes, zeul cerului, creatorul cosmosului i al lumii) i spiritualitatea roman, ilustrnd astfel nglobarea istoriei noastre n vasta arie a civilizaiei universale. Recunoscut ca cel mai valoros simbol al legiunilor romane din Dacia, acvila cruciat devenise nsemnul distinctiv al tuturor urmailor daco-romanilor, fapt ce reiese din denumirea dat pe plan mondial acvila valahic. Aceast figur heraldic evideniaz valorile morale promovate de biserica ortodox ca susintor al luptei pentru emancipare, pentru aprarea limbii i tradiiilor poporului, reprezint o dovad a latinitii, a originii comune a tuturor romnilor, a continuitii lor n vatra strmoeasc. Reprezentarea psrii n stema Moldovei nu este un fenomen unic n istoria heraldicii, multe popoare avnd n blazoanele lor oficiale astfel de imagini. Acvila din stema noastr ns se deosebete prin faptul c ine n cioc o cruce de aur. Crucea, nsemnul pe care acvila roman (valahic) l ine n cioc, simbolizeaz tradiia cretin, de ea fiind legate mari valori morale ale poporului, nceputurile culturii lui, prosperarea acesteia. Cretinismul nu a fost impus, ci acceptat benevol, de timpuriu, prin influena roman. Ramura de mslin, vechi simbol al voinei de pace, al capacitii de regenerare, de venic trezire la via, de rencepere a dezvoltrii naiunii ca spiritualitate, prin voin istoric i politic. Mslinul simbolizeaz i dorina de meninere a relaiilor de colaborare i prietenie, trstur a moldovenilor, atribuit i apreciat de la nceputul existenei acestui popor i pn n prezent. Sceptrul de aur, simbol al suveranitii, este cunoscut ca atare din cele mai vechi timpuri (de la grecii antici). Sceptrul reprezint i autoritatea voievodal. Scutul, tradiional pentru Moldova, simbolizeaz nzuinele panice ale rii, spiritul de aprare a valorilor i realizrilor seculare. Regulamentul aprobat prin Legea cu privire la Stema de Stat a Republicii Moldova (nr. 337-XII din 03.11.1990) stabilete expres modalitile de utilizare a Stemei de Stat. Astfel, Stema de Stat a Republicii Moldova se plaseaz: pe cldirile sediului Preedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului, Curii Supreme de Justiie, Procuraturii Generale, pe cldirile consiliilor i executivelor locale, pe cldirile reprezentanelor diplomatice i instituiilor consulare ale Republicii Moldova; n cabinetul de serviciu al efului statului, al preedintelui Parlamentului, n cabinetele de serviciu ale preedinilor consiliilor locale, n slile n care se desfoar edinele Parlamentului, Guvernului, n slile n care au loc edinele judiciare, n localurile n care se efectueaz nregistrarea, ntr-un cadru solemn, a cstoriilor i a nou-nscuilor;
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
12
75
n cmpul matrielor sigilare i pe formularele documentelor autoritilor publice centrale i locale, ale instanelor judectoreti, n tiparele sigilare i pe formularele birourilor notariale, precum i pe cele ale ntreprinderilor, organizaiilor i instituiilor de subordonare central i local etc. Dreptul de a folosi imaginea Stemei de Sat de ctre alte instituii dect cele menionate se acord numai de Parlament, iar modul de fabricare, tirajare, folosire, pstrare i casare a tiparelor de sigiliu cu nregistrarea Stemei de Stat se stabilete de ctre Guvernul Republicii Moldova. 4. Articolul constituional nu face o descriere amnunit a Imnului de Stat al Republicii Moldova, menionnd c Imnul de Stat al Republicii Moldova se stabilete prin lege organic. La 27 august 1991, cnd a fost votat Declaraia de independen a Republicii Moldova, Parlamentul a adoptat Hotrrea nr. 691-XII cu privire la Imnul de Stat al Republicii Moldova. Prin acest act, lundu-se ca baz tradiiile istorice ale luptei pentru independen, ale micrii de eliberare naional i n conformitate cu aspiraiile naionale ale poporului Republicii Moldova, n calitate de imn al statului a fost aprobat cntecul Deteapt-te, romne. La sfritul anului 1991, n baza referendumului din 8 decembrie 1991, a fost adoptat noua Constituie a statului romn, act fundamental, care, n art. 12 alin. (3), a stabilit c imnul naional al Romniei este Deteapt-te, romne. n acest fel, a aprut o situaie n care dou state, ambele proclamate i recunoscute ca independente i suverane (cel puin de jure) aveau un imn identic, situaie cel puin confuz, care nu putea fi meninut mult timp. Astfel stnd lucrurile, dup circa trei ani de la adoptarea hotrrii despre Imnul de Stat, Parlamentul Republicii Moldova nou-ales adopt, la 7 iunie 1994, Hotrrea nr. 140-XIII cu privire la Imnul de Stat. Pornind de la necesitatea crerii unui nou imn, care s reflecte independena statului i nzuinele poporului spre prosperitate, a fost abrogat Hotrrea Parlamentului nr. 691-XII din 27 august 1991, stabilindu-se c, pn la aprobarea unui nou Imn de Stat, n calitate de imn se va intona cntecul Limba noastr, versuri de Alexei Mateevici, muzic de Alexandru Cristea (catrenele 1, 2, 4, 5, 8 i 12). Totodat, s-a anunat un concurs pentru crearea unui nou Imn de Stat al Republicii Moldova. La 29 iulie 1994 a fost adoptat Constituia Republicii Moldova, n conformitate cu care Imnul de Stat urma s fie stabilit prin lege organic, conferindu-i-se o semnificaie major i o putere juridic mai mare, deoarece legile organice urmeaz o procedur specific de adoptare, modificare i completare, aflndu-se pe o treapt superioar n ierarhia izvoarelor de drept. Respectnd i realiznd prevederile constituionale, la 22 iulie 1995, Parlamentul Republicii Moldova adopt Legea organic nr. 571-XIII cu privire la Imnul de Stat al Republicii Moldova, n calitate de Imn de Stat fiind aprobat acelai cntec Limba noastr. Regulamentul aprobat prin Legea cu privire la Imnul de Stat al Republicii Moldova stabilete modul de intonare a imnului. Astfel, Imnul de Stat al Republicii Moldova se intoneaz n interpretare orchestral i vocal. Acesta se intoneaz: la ridicarea Drapelului de Stat al Republicii Moldova; la depunerea jurmntului de ctre Preedintele nou-ales al Republicii Moldova;
14.08.2012 14:40:31
76
Titlul
PRINCIPII GENERALE
la deschiderea i nchiderea sesiunilor Parlamentului; la inaugurarea monumentelor; n cadrul ceremoniilor oficiale de nmnare a distinciilor de stat; la deschiderea adunrilor solemne, congreselor, simpozioanelor consacrate unor date remarcabile din istoria i cultura rilor etc. 5. Conform alin. (5), drapelul, stema i imnul sunt simbolurile de stat ale Republicii Moldova i sunt ocrotite de lege. n aceast ordine de idei, sunt semnificative sanciunile penale i administrative prevzute de legislaia Republicii Moldova n cazul comiterii unor fapte ce atenteaz la simbolurile statului.
Articolul 13
LIMBA DE STAT, FUNCIONAREA CELORLALTE LIMBI
(1) Limba de stat a Republicii Moldova este limba moldoveneasc, funcionnd pe baza grafiei latine. (2) Statul recunoate i protejeaz dreptul la pstrarea, la dezvoltarea i la funcionarea limbii ruse i a altor limbi vorbite pe teritoriul rii. (3) Statul faciliteaz studierea limbilor de circulaie internaional. (4) Modul de funcionare a limbilor pe teritoriul Republicii Moldova se stabilete prin lege organic.
Comentariu
Titlul articolului Limba de stat, funcionarea celorlalte limbi scoate n eviden o problem esenial a constituirii i consolidrii statului Republica Moldova. Consfinirea prin Constituia Republicii Moldova a statutului limbii naionale ca limb de stat are menirea de a contribui la realizarea suveranitii depline a statului nostru i crearea garaniilor necesare pentru folosirea ei plenar n toate sferele vieii politice, economice, sociale i culturale. Atribuind limbii naionale statutul de limb de stat (corect ar fi limba oficial a statului), Republica Moldova asigur ocrotirea drepturilor i libertilor constituionale ale cetenilor de orice naionalitate, care locuiesc pe teritoriul Republicii Moldova, indiferent de limba pe care o vorbesc, n condiiile egalitii tuturor cetenilor. Prin prevederea constituional, Republica Moldova asigur condiiile necesare pentru folosirea i dezvoltarea limbilor grupurilor etnice care locuiesc pe teritoriul statului. Prevederea constituional are i o semnificaie istoric deosebit pentru pstrarea limbii i revenirea la identitatea noastr naional fireasc. n aceast ordine de idei, sunt sugestive cuvintele umanistului italian Antonio Bonfini (nscut n 1434), ajuns secretar al lui Matia Corvinul, regele Ungariei (1458-1490) i bun cunosctor al mediilor central-europene i al romnilor: Cci romnii se trag din romani, ceea ce mrturisete pn n timpurile de acum limba lor, care, dei se afl n mijlocul unor neamuri barbare att de felurite, nu a putut fi rpus. /.../ Cci din legiunile i coloniile romane aduse n dacia de Traian i de ceilali mprai romani s-au tras romnii. /.../ Dei nvliri barbare de tot felul
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
13
77
s-au revrsat asupra provinciei Dacia i asupra poporului romn i asupra regiunii goilor mpreun cu Panonia, totui s-a vzut c n-au putut fi rpuse coloniile i legiunile romane care se dezvoltaser de curnd. necai sub valul de barbari, ele totui mai exal limba romn i, ca s nu o prseasc nicidecum, se mpotrivesc cu atta ndrjire, nct i vezi c lupt nu att pentru pstrarea neatins a vieii, ct a limbii1. 1. Alin. (1) se refer la: a) denumirea oficial a limbii de stat a Republicii Moldova; b) grafie, adic simbolurile grafice pe baza crora funcioneaz limba de stat. Limba de stat a Republicii Moldova este limba moldoveneasc. n legtur cu denumirea limbii, au avut loc o serie de discuii, care au demonstrat diverse opinii i puncte de vedere. Majoritatea oamenilor de tiin (Academia de tiine a Republicii Moldova, Universitatea Pedagogic Ion Creang, o serie de savani lingviti etc.) au negat existena limbii moldoveneti, demonstrnd c denumirea corect a limbii noastre este limba romn. Unele fore politice susin c exist limba moldoveneasc, invocnd ca argument fapte din trecutul istoric, fr s poat demonstra diferena dintre limba moldoveneasc i cea romn, cu att mai mult c nu exist nici un dicionar n acest sens. n consecin, au fost naintate cteva propuneri de modificare a art. 13 din Constituie n vederea consacrrii denumirii limba romn. ns iniiativele respective fie c au rmas neexaminate, fie c nu au acumulat n Parlament numrul de voturi necesare pentru adoptarea unei legi constituionale. Problema denumirii limbii oficiale a statului nostru, transformat artificial ntr-o problem politic, poate fi soluionat uor dac se va ine cont de cteva aspecte. n lume exist un numr semnificativ de state naionale, care au la baz o naiune (o asociaie de oameni avnd aceeai limb, aceeai origine, aceleai obiceiuri, aceleai idei i sentimente, dezvoltate printr-o lung convieuire), a crei denumire o poart, de regul. n Europa, majoritatea absolut a statelor sunt naionale. Unele naiuni stau la baza a dou state. De exemplu, nimeni nu pune la ndoial faptul c exist o singur naiune coreean, ns aceast naiune este organizat n dou state coreene. Un alt exemplu l ofer China i Taiwan. Acelai lucru l putem spune i despre naiunea romn, organizat n dou state romneti: Romnia i Republica Moldova. n statele coreene, nimeni nu contest faptul c populaia vorbete aceeai limb. n cazul Republicii Moldova ns, culegem roadele unei ideologii perfide, diseminate pe parcursul a zeci de ani, care se bazeaz pe conceptul ,,existenei a dou naiuni, a dou limbi, a dou istorii diferite. Afirmaiile aa-numiilor patrioi c prin renunarea la denumirea de limba i naiunea moldoveneasc se renun la stat nu au niciun suport tiinific. Legea cu privire la funcionarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova nr. 3465-XI din 01.09.1989 concretizeaz rolul limbii de stat. Acest rol se manifest prin urmtoarele: a) limba de lucru i limba lucrrilor de secretariat n organele puterii de stat, ale administraiei publice i organizaiilor (asociaiilor) obteti (neguvernamentale) este limba de stat, actele acestora se ntocmesc i se adopt n limba de stat; corespondena dintre organele puterii de stat, ale administraiei publice, dintre organizaiile neguvernamentale, dintre acestea i ntreprinderile, instituiile i organizaiile situate pe teritoriul Republicii Moldova se realizeaz n limba de stat;
1
Ioan Aurel Pop, Istoria romnilor, Editura Litera, Bucureti-Chiinu, 2010, p. 41.
14.08.2012 14:40:31
78
Titlul
PRINCIPII GENERALE
limba n cadrul proceselor judiciare este limba de stat. Desigur, prevederile respective nu sunt imperative, n funcie de situaiile concrete fiind posibil utilizarea altor limbi, acceptabile pentru prile angajate n comunicare, esenial ns este faptul ca actele oficiale emise de organele puterii de stat s fie ntocmite obligatoriu n limba de stat; b) folosirea limbii de stat este posibil i salutar n orice domeniu al vieii sociale i al relaiilor internaionale: politic, social, tiinific, cultural, economic etc.; c) n cazul n care Republica Moldova devine parte sau ncheie tratate internaionale, textul actelor internaionale respective urmeaz a fi traduse i publicate n limba de stat. innd cont de identitatea lingvistic moldo-romn realmente existent, la 31.08.1989 a fost adoptat Legea nr. 3462-XI cu privire la revenirea limbii moldoveneti la grafia latin. S-a operat cu termenul revenire, deoarece se tie c doar la mai puin de 8 luni de la ocupaia sovietic, la 10 februarie 1941, a fost adoptat Legea RSS Moldoveneti cu privire la trecerea scrisului moldovenesc de la alfabetul latin la alfabetul rus. La etapa respectiv, au luat amploare aciunile drastice ale regimului sovietic totalitar, care urmrea deznaionalizarea, ruperea oamenilor de trecutul istoric i de vechile lor tradiii social-culturale. O metod de uniformizare a poporului sovietic a fost impunerea limbii ruse ca limb oficial a URSS i ca limb de comunicare ntre reprezentanii naionalitilor ce populau teritoriul respectiv. Limba romn a mbrcat o form strin de exprimare grafic, alfabetul rusesc, nefiind adecvat, nu putea reda specificul, plenitudinea i frumuseea limbii populaiei btinae majoritare a Republicii Moldova. Astfel, aproape o jumtate de secol, limba romn a fost supus unei forme improprii de exprimare, care, n ultim instan, a condus la denaturri eseniale n coninutul ei morfologic i expresiv. Pentru a stopa degradarea limbii, s-a decis revenirea la grafia latin, vemntul matern i originar al limbii noastre. Avndu-se n vedere c limba romn este un idiom de origine i structur romanic, exprimarea ei prin alfabetul latin, care are un caracter mai adecvat, recunoscut de tiin, pentru fonetica i grafia acestui idiom, este binevenit i contribuie considerabil la lichidarea deformrilor ce s-au produs n limb din anumite cauze obiective sau subiective, la ridicarea nivelului de cultur lingvistic a populaiei btinae din Republica Moldova, la ridicarea rolului factorilor de ordin tiinific, etico-moral, cultural, psihologico-didactic i social n dezvoltarea naiunii. 2. Prin alin. (2) al articolului interpretat se prevede expres c statul recunoate i protejeaz dreptul la pstrarea, la dezvoltarea i la funcionarea limbii ruse i a altor limbi vorbite pe teritoriul rii. Dup cum se poate observa, Constituia confer expres limbii ruse un statut superior celorlalte limbi folosite pe teritoriul Republicii Moldova. Dei procentul originarilor vorbitori de limba rus este inferior celui al cetenilor alolingvi (aproximativ 16%), totui, n virtutea faptului c circa cincizeci de ani limba rus a fost impus ca limb de stat, fiind nvat i utilizat n toate sferele vieii sociale, s-a creat o situaie n care interzicerea brusc a utilizrii acesteia practic nu era realizabil i putea genera adevrate cataclisme sociale. Din considerentele expuse, Sovietul Suprem al RSS Moldoveneti a adoptat la 1 septembrie 1989 Legea cu privire la funcionarea limbilor vorbite pe teritoriul RSSM
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
13
79
Moldoveneti. Ulterior, la momentul examinrii proiectului Constituiei n vigoare, situaia social-politic din Republica Moldova era ncordat. Fiind exercitate diverse presiuni, s-a ajuns la un compromis, dac nu pe deplin echitabil, cel puin oportun la etapa respectiv, exprimat prin departajarea limbii ruse de celelalte limbi vorbite pe teritoriul Republicii Moldova. Constituia prevede i alte norme, care ilustreaz angajamentul statului de a respecta i realiza dreptul tuturor cetenilor Republicii Moldova la identitatea lor lingvistic: art. 4 consfinete respectarea drepturilor i libertilor omului i prioritatea reglementrilor internaionale n acest sens. Dreptul la pstrarea identitii etnice, culturale, religioase i lingvistice este unul dintre drepturile fundamentale ale omului, de aici i necesitatea respectrii i realizrii lui; art. 10 alin. (2) stabilete c statul recunoate i garanteaz dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase; art. 16 prevede c respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului i c toi cetenii Republicii Moldova sunt egali n faa legii i autoritilor publice, fr deosebire de naionalitate, origine etnic, limb etc.; art. 35 alin. (2) prevede c statul asigur dreptul de a alege limba de educare i instruire a persoanelor; art. 7 din Dispoziii finale i tranzitorii stabilete c Legea cu privire la funcionarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova rmne n vigoare n msura n care nu contravine Constituiei i poate fi modificat n decursul a apte ani cu votul a cel puin 2/3 din deputai, atribuindu-i-se astfel statut de lege constituional. 3. Este semnificativ prevederea constituional a alin. (3), conform creia ,,statul faciliteaz studierea limbilor de circulaie internaional. Aceast prevedere constituional are menirea de a asigura integrarea Republicii Moldova n comunitatea internaional, prin pregtirea multilateral a cetenilor, punnd accentul pe colaborarea internaional. Aceasta, evident, nu se poate realiza fr un contact direct ntre cetenii Republicii Moldova i cetenii strini, contact care impunea cunoaterea fie a limbii romne, fie a unei limbi de circulaie internaional. Republica Moldova, de la fondarea i afirmarea sa n calitate de stat suveran i independent, a ntreprins o serie de msuri legate de integrarea complex n comunitatea internaional. Astfel, ara noastr i-a exprimat adeziunea la o serie de organizaii i structuri internaionale, devenind membru cu drepturi depline al unor organisme de influen i importan major, cum ar fi Organizaia Naiunilor Unite i Consiliul Europei. Evident, pentru a-i desfura activitatea n astfel de structuri, statul trebuie s pregteasc i s desemneze reprezentanii si care s participe nemijlocit la lucrri i s-i prezinte poziia asupra problemelor abordate. ntruct activitatea din cadrul organizaiilor internaionale se desfoar n limbi de circulaie internaional, necesitatea studierii acestora este de netgduit. Pentru o mai mare eficien, statul i-a asumat angajamentul de a supraveghea procesul de studiere a limbilor de circulaie internaional. Astfel, n majoritatea instituiilor de educaie i nvmnt (precolare, primare, medii de specialitate, preuniversitare, superioare sau postuniversitare), studierea limbilor strine este o disciplin obligatorie, iar n multe instituii se organizeaz studierea aprofundat a limbilor strine.
14.08.2012 14:40:31
80
Titlul
PRINCIPII GENERALE
Jurisprudena Curii Constituionale: DCC din 06.04.1999 HCC nr. 39 din 08.07.1999, MO nr. 80-82/50 din 29.07.1999 HCC nr. 28 din 30.05.2002, MO nr. 75/19 din 13.06.2002
Articolul 14
CAPITALA
Capitala Republicii Moldova este oraul Chiinu.
Comentariu
Titlul acestui articol evideniaz oraul principal, reedina organelor de conducere ale unui stat. Dei este un element care nu face parte din atributele i simbolurile statului, capitala este nucleul, n jurul cruia se constituie formaiunea statal a unei comuniti. Constituia Republicii Moldova stipuleaz expres: Capitala Republicii Moldova este oraul Chiinu. Moldova istoric, care cuprindea un teritoriu imens (de la Carpai pn la Marea Neagr), a cunoscut, de-a lungul secolelor, mai multe orae cu statut de capital Baia, Suceava, Iai. n primii ani ai puterii sovietice, dup crearea Republicii Autonome Sovietice Socialiste Moldoveneti n componena Ucrainei, capitale ale acesteia au fost oraele Balta i Tiraspol (pn n 1940). Oraul Chiinu, capitala Republicii Moldova, este situat n partea central a rii, pe cursul mediu al rului Bc. Printre cele mai vechi descoperiri arheologice se numr vetre geto-dacice din secolul VI .H., iar vestigiile de cultur material din secolele urmtoare confirm faptul c a existat i aici un proces de romanizare a populaiei. Prima atestare documentar a Chiinului dateaz din 1436. n 1466, selitea Chiinului este ntrit de tefan cel Mare, unchiului su, Vlaicu. La 1576, urmaii lui Vlaicu vnd satul Chiinu lui Drago, fost ureadnic de Iai, iar n 1616 urmaii acestuia l vnd marelui vistiernic Constantin Roca. n 1641, Chiinul trece n stpnirea Mnstirii Sfnta Vineri din Iai, rmnnd n proprietatea ei pn la nceputul secolului al XIX-lea. Pe 2 martie 1666, Chiinul este menionat ca trg. Apare comerul stabil, susinut de crciumi i dughene. Pe timpul domniei lui Vasile Lupu (1634-1653), oraul era cunoscut deja ca un centru economic pe noul drum comercial ce leag Suceava de Cetatea Alb. n 1812, a primit statut de ora i a devenit centru administrativ al regiunii Basarabia (devenit n 1873, gubernie n componena Imperiului Rus). Pe 27 martie (9 aprilie) 1918, Sfatul rii, organul legislativ al Republicii Populare Moldoveneti, a votat la Chiinu unirea Basarabiei cu Romnia, realizndu-se n acest fel procesul de rentegrare a statului unitar romn. n 1940, ocupat de Imperiul Sovietic, oraul Chiinu a devenit capitala RSS Moldoveneti, inclus forat n componena URSS. Reintegrat Romniei n 1941-1944, a fost reocupat, ca toat Basarabia, de trupele sovietice n 1944. La sfritul anilor 80 ai secolului trecut, Chiinul a devenit centrul micrii de eliberare social i
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
14
CAPITALA
81
naional, locul desfurrii Marilor Adunri Naionale, n urma crora Parlamentul a decretat limba romn drept limb oficial de stat i a reintrodus alfabetul latin (31 august 1989). Pe 27 august 1991, la Chiinu a fost proclamat independena Republicii Moldova, devenit srbtoare naional a tnrului stat. n capitala statului, i au reedina autoritile publice supreme: Parlamentul, Guvernul, Preedintele Republicii Moldova, ministerele, departamentele, serviciile de stat, Curtea Suprem de Justiie, Procuratura General, Curtea Constituional etc. Tot n capital sunt situate ambasadele i reprezentanele statelor strine, instituii i organisme ale diverselor organizaii internaionale. Chiinul este un important centru social-politic, cultural, administrativ, economic. Prin capital sau n imediata ei apropiere trec majoritatea cilor de transport de nsemntate naional i internaional. Chiinul se impune i ca un mare centru tiinific. Aici se afl Academia de tiine a Republicii Moldova, funcioneaz o serie de instituii de nvmnt superior: Universitatea de Stat din Moldova, Universitatea Pedagogic de Stat ,,Ion Creang, Universitatea Tehnic, Universitatea Agrar, Academia de Studii Economice, Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Universitatea de Medicin i Farmaceutic etc. n conformitate cu Legea privind organizarea administrativ-teritorial i Legea privind statutul municipiului Chiinu, s-a instituit un regim special de administrare a capitalei Republicii Moldova.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 36 din 08.12.1997, MO nr. 86-87 din 25.12.1997, CHD 1997, p. 237 HCC nr. 50 din 05.10.1999, MO nr. 112-114 din 14.10.1999
14.08.2012 14:40:31
Titlul
II
DREPTURILE, LIBERTILE I NDATORIRILE FUNDAMENTALE
Capitolul I
DISPOZIII GENERALE
Articolul 15
UNIVERSALITATEA
Cetenii Republicii Moldova beneficiaz de drepturile i libertile consacrate prin Constituie i prin alte legi i au obligaiile prevzute de acestea.
Comentariu
Universalitatea drepturilor omului este un principiu prevzut de art. 55 din Carta ONU. Conform acestui principiu, statele membre promoveaz respectarea universal i efectiv a drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Principiul universalitii este consacrat i n Declaraia Universal a Drepturilor Omului1 i reprezint trstura general a drepturilor omului, n sensul c acestea se refer la toate persoanele, oriunde s-ar afla n toate rile lumii se poate prevala de toate drepturile i libertile fr niciun fel de deosebire ca, de pild, de ras, culoare, sex, limb, religie, opinie politic sau orice alt opinie, de origine naional sau social, avere, natere sau decurgnd din orice alt situaie, drepturile nu pot fi limitate dect n cazurile i sub condiii legale prevzute de lege. n art. 1, Declaraia proclam c toate fiinele umane se nasc libere i egale n demnitate i n drepturi. Caracterul universal al drepturilor omului se evideniaz ca un element armonizator n elaborarea unui standard (norme) minim n contextul reglementrilor constituionale. Republica Moldova a acceptat acest caracter i s-a obligat s-l traduc n legi i s-l aplice, asumndu-i rspunderea de a respecta principiile funAdoptat i proclamat de Adunarea General a ONU prin Rezoluia nr. 217 A (III) din 10.12.1948.
1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
15
UNIVERSALITATEA
83
damentale general-valabile ale dreptului internaional n domeniul drepturilor omului1. Potrivit acestui principiu, normele juridice cu privire la drepturile omului sunt obligatorii pentru toate persoanele. Pornind de la aceast concepie i inspirndu-se din Declaraia Universal, legiuitorul constituional a integrat organic n textul Legii Fundamentale adeziunea la principiul universalitii cuprins n Declaraia Universal. n art. 15 al Constituiei Republicii Moldova din Capitolul I sub denumirea Dispoziii generale din Titlul II intitulat Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, legiuitorul nscrie principiul universalitii n urmtoarea formul: Cetenii Republicii Moldova beneficiaz de drepturile i de libertile consacrate prin Constituie i prin alte legi i au obligaiile prevzute de acestea. Principiul general al universalitii consacrat n art. 15 corespunde n ntregime coninutului i esenei art. 7 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, care susine c toi oamenii sunt egali n faa legii i au, fr nicio deosebire, dreptul la o egal protecie a legii. Alte acte cu prevederi referitoare la importana universal a asigurrii i respectrii drepturilor omului fr deosebire de ras, sex, limb sau religie, promovarea exercitrii efective a drepturilor omului sunt: Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale (1950), Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice (1966), Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale (1966) etc. Dei fr o meniune direct n art. 15, prevederile constituionale referitoare la drepturile i obligaiile cetenilor sunt garantate n limitele teritoriale ale Republicii Moldova i, de asemenea, n limitele jurisdiciei statului. Aceste limite, de altfel menionate expres n Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice2, deriv din principiile dreptului internaional public referitoare la responsabilitatea statelor. n esen, statele sunt responsabile doar pentru securitatea juridic a persoanelor care se afl pe teritoriul lor i sub autoritatea suveran a lor3. Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997 (art. 1. 1) confirm garantarea drepturilor cetenilor acolo unde statul exercit jurisdicia sa i indic faptul c statul nu poate asigura respectarea Conveniei pe teritoriul controlat efectiv de organele autoproclamatei republici nistrene4. Primul act istoric fondator al principiului universalitii drepturilor i libertilor, precum i al egalitii depline ntre ceteni, este Magna Charta Libertatum, care a ap1 Hotrrea Parlamentului cu privire la aderarea RSS Moldoveneti la Declaraia Universal a Drepturilor Omului i ratificarea pactelor internaionale ale drepturilor omului din 28 iulie 1990, n: Tratate internaionale la care Republica Moldova este parte (1990-1998), ediie oficial, vol. I, Chiinu: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, p. 9-10. 2 Art. 2. 1: Statele-pri [...] se angajeaz s respecte i s garanteze drepturile tuturor indivizilor care se gsesc pe teritoriul lor i in de competena lor [...]. Vezi de asemenea art. 1 al Conveniei europene pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale: naltele Pri contractante recunosc oricrei persoane aflate sub jurisdicia lor [...]. 3 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Editura Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 41. 4 Hotrrea Parlamentului privind ratificarea Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, precum i a unor protocoale adiionale la aceast convenie. n vigoare pentru Republica Moldova din 1 februarie 1998, n: Tratate internaionale la care Republica Moldova este parte (1990-1998), ediie oficial, vol. I, Chiinu, 1998, p. 339-341.
14.08.2012 14:40:31
84
Titlul
II
D R E P T U R I L E , L I B E R T I L E I N DAT O R I R I L E FU N DA M E N TA L E
rut n Anglia la 15 iunie 1215. Acest document nscrie importante drepturi i liberti n baza principiului general c niciun om liber nu va fi arestat sau ntemniat, sau deposedat de bunurile sau drepturile sale, sau declarat n afara legii, sau exilat. Noi nu vom purcede cu for mpotriva lui doar prin judecat legal de ctre egalii si sau n conformitate cu legea rii. Magna Charta Libertatum declar de asemenea c nimnui nu-i va fi vndut, respins sau amnat dreptatea sau justiia1. Caracterul universal al drepturilor omului, precum i garaniile constituionale privind principiul universalitii drepturilor i libertilor fundamentale ale omului sunt reflectate n cteva articole pe cuprinsul legii fundamentale. Aceste articole exprim i precizeaz c deintor al drepturilor, libertilor i obligaiilor este fiecare: cetean al Republicii Moldova, cetean strin sau persoan fr cetenie. Cercul persoanelor care se bucur de aceste drepturi este prevzut prin cuvintele: toi , fiecare, persoana, nimeni , oricrui . De exemplu, la toi, fr nicio abatere, se refer regula din coninutul alin. (2) art. 24 Nimeni nu va fi supus la torturi, nici la pedepse sau tratamente crude, inumane ori degradante. n conformitate cu alin. (2) art. 26: Fiecare om are dreptul s reacioneze independent, prin mijloace legitime, la nclcarea drepturilor i libertilor sale. Pentru toi exist regula c nimeni nu poate ptrunde sau rmne n domiciliul sau n reedina unei persoane fr consimmntul acesteia (alin. (1) art. 29), sau nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenia sa i nici de dreptul de a-i schimba cetenia (alin. (2) art. 17). Art. 27 din Constituie stabilete c oricrui cetean al Republicii Moldova i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedina n orice localitate din ar, de a iei, de a emigra i de a reveni n ar. n sensul principiului universalitii, drepturile i obligaiile constituie o unitate sui generis, aceast unitate dnd expresie echitii i egalitii n tratamentul juridic2. O regul asemntoare este prevzut n alin. (2) art. 16 toi cetenii Republicii Moldova sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine social. ndatoririle fundamentale ale cetenilor, consacrate n Constituie, reprezint acele obligaii puse n sarcina cetenilor, eseniale pentru buna organizare a vieii sociale, i sunt determinate de scopurile societii i de valorile sociale ocrotite i promovate de Legea fundamental i de normele de drept. Conform art. 32 al Constituiei, fiecrui cetean i este garantat libertatea gndirii, a opiniei, precum i libertatea exprimrii n public prin cuvnt, imagine sau prin alt mijloc posibil. Acest drept cuprinde libertatea de opinie i libertatea de a primi sau de a comunica informaii i idei, fr amestecul autoritilor publice. Exist i unele cazuri, puine la numr, cnd drepturile i libertile consacrate n Legea fundamental aparin numai cetenilor3 Republicii Moldova. Este vorba de drepturile i libertile politice: libertatea opiniei i a exprimrii, dreptul la informaie, libertatea ntrunirilor, dreptul la asociere, dreptul de a alege i de a fi ales, libertatea
British Library, Treasures in full, Magna Carta: http://www.bl.uk/treasures/magnacarta/basics/ basics.html. 2 Rzvan, Viorescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Universitii tefan cel Mare, Suceava, 2006, p. 74. 3 n acest sens, acord posibilitatea participrii la exerciiul suveranitii, la guvernarea statului numai cetenilor Republicii Moldova.
1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
15
UNIVERSALITATEA
85
contiinei etc. Pentru a determina sensul exact al dispoziiei constituionale, n Legea ceteniei RM n art. 6 legiuitorul prevede c numai cetenii RM au dreptul de a alege i de a fi alei, de a ocupa funcii ce implic exercitarea autoritii publice i de a participa la referendum1. n egal msur, se soluioneaz i alte probleme legate de instituia drepturilor, libertilor i obligaiilor omului i ceteanului. Mai detaliat, drepturile i libertile omului i ale ceteanului, ndatoririle lor se reglementeaz n diferite acte legislative. Din prevederile constituionale menionate, bazate pe principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional, reiese c normele legii despre drepturi, liberti i ndatoriri trebuie s se aplice n egal msur tuturor subiecilor crora le este destinat legea. Totui, n unele situaii, norma constituional nu a putut detalia coninutul principiului universalitii, lsndu-l pe seama legilor organice, avndu-se n vedere att legile materiale, ct i cele procesuale. Stabilirea prin lege organic a principiului universalitii ce guverneaz relaiile sociale, n spaiul crora se manifest drepturile, libertile i ndatoririle, are o semnificaie mai larg. Pe de o parte, se solicit subordonarea tuturor cetenilor legii. Pe de alt parte, legea protejeaz drepturile legitime ale ceteanului mpotriva tentativelor autoritilor de a-i extinde prerogativele prin lezarea drepturilor i libertilor omului i n detrimentul acestora. Astfel, Codul civil al Republicii Moldova reprezint dispoziii cu caracter general care guverneaz ntregul proces de reglementare normativ a raporturilor civile. Art. 1 din CC al RM prevede c legislaia civil este ntemeiat pe recunoaterea egalitii participanilor la raporturile reglementate de ea, inviolabilitii proprietii, libertii contractuale, inadmisibilitii imixtiunii n afacerile private, necesitii de realizare liber a drepturilor civile, de garantare a restabilirii persoanei n drepturile n care a fost lezat i de aprare judiciar a lor, iar alin. (3) art. 2 legitimeaz raporturile privind realizarea i aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului i a altor valori nepatrimoniale. Sub acest aspect, n conformitate cu prevederile Constituiei i ale actelor internaionale la care Moldova este parte, art. 1 din Codul penal cuprinde norme de drept ce stabilesc principiile i dispoziiile generale i speciale ale dreptului penal, determin faptele ce constituie infraciuni i prevede pedepsele ce se aplic infractorilor. Avnd n vedere faptul c principiul universalitii drepturilor i a libertilor omului este ntr-adevr esenial, acesta i-ar fi putut gsi locul cuvenit n textul fundamental printr-o formul cum ar fi: Drepturile i libertile omului sunt inalienabile, aparin fiecruia de la natere i se aplic continuu. Drepturile i libertile omului sunt determinate de principiile i de normele internaionale unanim recunoscute de Constituie i de lege. Astfel de prevederi ar fi putut exprima o legiferare mai clar a universalitii drepturilor.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 33 din 23.11.1997, MO nr. 82-83/35 din 11.12.1997 HCC nr. 31 din 14.06.2001, MO nr. 67/27 din 27.06.2001 HCC nr. 37 din 05.07.2001, MO nr. 81-83/30 din 20.07.2001
Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024 din 02.06.2000, MO nr. 98-101/709 din 10.08.2000.
1
14.08.2012 14:40:31
86
Titlul
II
Articolul 16
EGALITATEA
(1) Respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului. (2) Toi cetenii Republicii Moldova sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau de origine social.
Comentariu
I. Egalitatea este consacrat de Capitolul I, intitulat Dispoziii generale, din Titlul II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, iar plasarea acestui articol n cadrul dispoziiilor generale asigur aplicabilitatea principiului egalitii tuturor drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale din acest titlu. n sensul dispoziiilor constituionale, principiul egalitii desemneaz drepturi i liberti egale pentru toi cetenii, precum i ndatoriri fundamentale egale, indiferent de faptul unde sunt prevzute: n Constituie, n legi organice, legi ordinare sau n alte acte normative. Violarea principiului egalitii i nediscriminrii are loc atunci cnd se aplic un tratament difereniat n cazuri egale, fr s existe o motivare obiectiv i rezonabil, sau cnd exist o disproporie ntre scopul urmrit i mijloacele folosite. Art. 16, principalul izvor al principiului egalitii, este corelat cu alte articole repere constituionale ale egalitii1 i are trei componente: Respectarea persoanei; Egalitatea; Nediscriminarea. II. Teza c respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului, din art. 16 alin. (1) ntrete poziia fiinei umane n cadrul valorilor ocrotite de stat. Statul se oblig s respecte i s ocroteasc persoana, iar Constituia stabilete c respectarea i ocrotirea persoanei sunt plasate pe primele poziii n categoria obligaiilor statului, prin urmare, i persoana se afl n vrful piramidei ierarhice a valorilor ocrotite i garantate de Constituie. Lipsa msurilor de protecie adecvate duce la nclcarea prevederilor art. 16 din Constituie, potrivit crora respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului2. III. Textul alin. (2) din art. 16 urmeaz s fie divizat n dou pri componente: 1) egalitatea cetenilor n faa legii i a autoritilor publice; 2) interdicia discriminrii dup criteriile indicate. 1) Toi cetenii Republicii Moldova sunt egali n faa legii i a autoritilor publice. n virtutea alin. (1) din art. 19 al Constituiei, care calific cetenii strini i apatrizii ca avnd aceleai drepturi i ndatoriri ca cetenii Republicii Moldova, sintagma ceteni ai Republicii Moldova cuprinde drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor strini i ale apatrizilor. Dar sintagma expres ceteni ai Republicii Moldova face i o difereniere n sensul c tratamentul juridic aplicat cetenilor statului poate fi
1 Reflectarea principiului egalitii o gsim n sintagmele: tuturor cetenilor art. 10; egal accesibil art. 35 alin. (7); sufragiu universal, egal art. 38 alin. (1); sunt egale art. 41 alin. (2); egalitatea lor n drepturi art. 48 alin. (2); aezarea just art. 58 alin. (2); vot universal, egal art. 61 alin. (1). 2 HCC nr. 27 din 25.11.2010, MO nr. 247-251/28 din 17.12.2010.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
16
EGALITATEA
87
deosebit de cel aplicat cetenilor strini sau apatrizilor, ceea ce este n concordan cu prevederile constituionale (art. 19), potrivit crora, n condiiile stabilite de lege, pot exista anumite excepii privind drepturile i ndatoririle cetenilor strini i ale apatrizilor. Egalitatea cetenilor n faa legii urmeaz a fi neleas ca o egalitate formal a drepturilor, care impune exercitarea dreptului real existent, fr excepii, viznd personalitatea subiectului (titularului dreptului). Fiecare persoan este nzestrat n egal msur cu drepturi i ndatoriri, niciunei puteri nu i se permite s utilizeze n mod preferenial dreptul n interesul sau n dauna unei anumite persoane. Autoritile publice, n sensul prevederilor constituionale, cuprind autoritile publice menionate expres n Constituia Republicii Moldova1, precum i alte autoriti administrative nfiinate de acestea, nzestrate cu puteri publice, indiferent de modalitatea de formare, de atribuii, de modalitatea de exercitare a prerogativelor etc. Ideea principal aplicabil este c, indiferent de autoritatea creia se adreseaz ceteanul i de calitatea (personalitatea) lui, tratamentul aplicat de ctre autoritile publice, prin intermediul reprezentanilor (persoanelor cu funcii de rspundere), este acelai, pornind de la condiii i posibiliti egale. Principiul egalitii este opozabil tuturor deintorilor puterii publice, tuturor autoritilor publice, iar beneficiari ai acestui principiu, n virtutea art. 16, art. 19 alin. (1) i art. 41 alin. (2) din Constituie, sunt cetenii Republicii Moldova, cetenii strini, apatrizii i persoanele juridice (ca grupuri de persoane fizice)2. 2) Interdicia aplicrii unui tratament discriminatoriu. n sens uzual, discriminarea presupune aplicarea unui tratament difereniat persoanelor ntre care nu exist deosebiri din punct de vedere moral, ci numai deosebiri de alt fel fiziologice (sex, particulariti fizice) sau etnice (culoare a prului, a pielii, naionalitate). Discriminarea se definete nu doar ca o diferen, ci ca o diferen interzis, deoarece este nelegitim, arbitrar. Textul constituional stabilete egalitatea tuturor cetenilor, fr deosebire, ceea ce presupune interdicia aplicrii unui tratament juridic aparte unei persoane, tratament de natur s o plaseze ntr-o poziie subordonat sau supraordonat fa de ceilali ceteni. Originea excepiilor este indicat expres, n conformitate cu textul constituional, nu se poate face deosebire de: a) Ras. Reprezint un grup biologic al populaiei, caracterizat prin culoarea prului, a pielii, prin diferite trsturi specifice ale feei sau prin alte particulariti exterioare. b) Naionalitate. Exprim apartenena unei persoane la o anumit naiune, aceasta avnd o totalitate distinct de nsuiri specifice, caracter naional pronunat i recunoscut. Calitatea de membru al societii i de fiin uman i permite oricrei persoane s se bucure de egalitate n drepturi cu ceilali ceteni ai rii, indiferent dac este reprezentant al naionalitii majoritare autohtone sau al unei naionaliti din afara teritoriului statului a crui cetenie o are3.
1 Parlament, Preedinte, Guvern, autoritile judectoreti, autoritile administraiei publice (centrale i locale), Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Procuratura etc. 2 Egalitatea persoanelor juridice nu poate fi neleas ca un drept fundamental, ea constituie o egalitate de tratament juridic aplicabil. Aplicarea principiului egalitii fa de diferite persoane este condiionat de statutul persoanei juridice respective (persoan juridic de drept privat sau de drept public). 3 A se vedea despre unitatea poporului i Constituia Republicii Moldova, comentat articol cu articol, vol. 1, Editura Civitas, 2000, p. 122-131.
14.08.2012 14:40:31
88
Titlul
II
c) Origine etnic. Un popor provine de la un anumit grup social, persoanele care fac parte din etnia respectiv aparin unui popor cu o cultur i civilizaie specific, ceea ce deosebete oamenii ntre ei, inclusiv pe criterii etnice. d) Limb. Este definit drept sistem de comunicare specific unei comuniti umane, istoric constituite, caracterizat prin structur gramatical, fonetic i lexical proprie. n virtutea principiului egalitii, nu exist limbi mai bune, mai dezvoltate sau mai privilegiate. e) Religie. Reprezint un sistem de credine (dogme) i practici (rituri) care privesc sentimentul divinitii i care i unete pe adereni ntr-o comunitate spiritual i moral. Indiferent de confesiunea pe care o mprtete omul, poziia legii i a autoritilor publice fa de el este aceeai. f) Sex. Totalitatea de caracteristici biologice i morfologice care mpart oamenii n dou categorii: femei i brbai. Egalitatea fr deosebire de sex se poate exprima ca fiind egalitate ntre brbat i femeie, ceea ce nseamn crearea de condiii juridice pentru participarea lor, pe baz de egalitate, la toate sferele vieii sociale, pentru crearea unui statut egal n cadrul familiei. g) Opinie. Un punct de vedere al persoanei, raionament al ei, idei pe care le exprim ntr-o anumit problem, convingerea persoanei n ceea ce privete o anumit tem. h) Apartenen politic. Exprimare deschis a convingerii i a acordului persoanei de a face parte dintr-un ansamblu (organizaie) de indivizi, unii prin comunitate de concepii, idealuri i scopuri, care particip la elaborarea politicii, la conducerea treburilor n stat, la soluionarea problemelor economice i social-culturale. Nicio uniune politic (i niciun membru al ei) nu poate beneficia de un tratament prioritar i privilegiat, iar cetenii cu diverse apartenene politice sunt egali n drepturi i liberti, fr excepie. i) Avere. Reprezint totalitatea de bunuri aflate n proprietatea unei persoane (juridice sau fizice), presupune existena unei mase de bunuri evaluabile n uniti monetare, dar unii pot avea o avere intelectual considerabil. Diferena de avere mparte societatea n bogai, clas medie i sraci, dar diferenele nu sunt de ordin moral. j) Origine social. Este expresia obriei persoanei, a ambianei din care provine, a apartenenei ei la un grup social. Se interzice orice msur care poate duce la inegalitate economic, politic, juridic, n funcie de apartenena persoanei la o clas sau la o ptur social. Spre deosebire de textele internaionale n domeniul drepturilor omului la care Republica Moldova este parte1, lista criteriilor interzise de discriminare n textul art. 16 alin. (2) este una exhaustiv, lipsind sintagma sau orice alt criteriu. Totui, n virtutea art. 4 al Constituiei, care prevede c dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile omului se interpreteaz i se aplic n concordan cu actele internaionale la care Republica Moldova este parte, interdicia discriminrii poate fi extins la alte mprejurri (situaii), care vizeaz atribute ale fiinei i personalitii umane. Curtea Constituional s-a pronunat deja asupra recunoaterii criteriului de vrst drept criteDeclaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 7), Pactul Internaional cu privire la Drepturile Economice, Sociale i Culturale (art. 2), Convenia European a Drepturilor Omului (art. 14, Protocolul nr. 12) etc.
1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
17
CETENIA REPUBLICII MOLDOVA
89
riu interzis discriminrii1, dar instana de jurisdicie constituional apreciaz c acest criteriu, de vrst, nu poate fi inclus n categoria orice alt mprejurare, fiind o situaie juridic prevzut concret de lege. n jurisprudena Curii Constituionale2 s-a relevat faptul c principiul egalitii nu trebuie confundat cu uniformitatea, care presupune un tratament juridic egal pentru toate cazurile i toate situaiile. Spre deosebire de uniformitate, principiul egalitii presupune un tratament diferit pentru situaii diferite, aspectele obiective, precum i reglementrile juridice aplicabile diferitelor situaii, fiind comparate i evaluate. Prin interpretarea i aplicarea principiului egalitii, Curtea Constituional a confirmat ideea deosebirii acestui principiu de cel al uniformitii i al unei egaliti formale stricte. n practica i teoria constituional se ajunge la formularea i afirmarea principiului egalitii relative, care accept i chiar impune existena dreptului la diferen.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.02.1996, MO nr. 16/182 din 14.03.1996 HCC nr. 30 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/32 din 27.11.1997 HCC nr. 33 din 23.11.1997, MO nr. 82-83/35 din 11.12.1997 HCC nr. 39 din 22.12.1997, MO nr. 6-7/3 din 29.01.1998 HCC nr. 7 din 17.02.1998, MO nr. 26-27/14 din 26.03.1998 HCC nr. 27 din 29.09.1998, MO nr. 94-95/37 din 15.10.1998 HCC nr. 2 din 28.01.1999, MO nr. 16-18/6 din 18.02.1999 HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 04.03.1999 HCC nr. 65 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/77 din 09.12.1999 HCC nr. 72 din 23.12.1999, MO nr. 1-4/1 din 06.01.2000 HCC nr. 41 din 07.12.2000, MO nr. 157-159/44 din 21.12.2000 HCC nr. 1 din 11.01.2001, MO nr. 8-10/1 din 25.01.2001 HCC nr. 21 din 19.04.2001, MO nr. 49-50/19 din 03.05.2001 HCC nr. 31 din 14.06.2001, MO nr. 67/27 din 27.06.2001 HCC nr. 37 din 05.07.2001, MO nr. 81-83/30 din 20.07.2001 HCC nr. 46 din 25.10.2001, MO nr. 136-138/38 din 15.11.2001 HCC nr. 9 din 30.03.2004, MO nr. 61-63/15 din 16.04.2004 HCC nr. 16 din 12.06.2007, MO nr. 86-89/14 din 22.06.2007
Articolul 17
(1) Cetenia Republicii Moldova se dobndete, se pstreaz ori se pierde n condiiile prevzute de legea organic. (2) Nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenia sa i nici de dreptul de a-i schimba cetenia. (Art. 17 n redacia Legii nr. 1469-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002)
1 2
HCC nr. 6 din 22.03.2011, MO nr. 46-52/8 din 01.04.2011. HCC nr. 16 din 12.06.2007, MO nr. 86-89/14 din 22.06.2007.
14.08.2012 14:40:31
90
Titlul
II
Comentariu
Textul acestui articol prevede stabilirea statutului juridic al ceteanului RM prin lege organic i n concordan cu standardele internaionale, inadmisibilitatea privrii arbitrare a ceteanului Republicii Moldova de cetenia sa i de dreptul de a-i schimba cetenia. n RM, noiunea de cetenie a fost definit pentru prima dat n anul 1991 n Legea cu privire la cetenia Republicii Moldova. Potrivit art. 1 al acestei legi: Cetenia Republicii Moldova determin relaiile politice i juridice permanente dintre o persoan fizic i statul Republica Moldova care i gsesc expresia n drepturile i obligaiile lor reciproce. Legea ceteniei, adoptat de Parlamentul RM n anul 2000, definete cetenia, n art. 3, esenialmente diferit de legea abrogat, i anume: Cetenia Republicii Moldova stabilete ntre persoana fizic i Republica Moldova o legtura juridico-politic permanent, care genereaz drepturi i obligaii reciproce ntre stat i persoan1. Actele internaionale, la care se face referin n art. 4 din Constituie, consacr principiul potrivit cruia fiecare individ are dreptul la cetenie i nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenia sa sau de dreptul de a-i schimba cetenia. Documentul internaional prioritar pentru Republica Moldova n materia ceteniei este Convenia european cu privire la cetenie2. Conform Conveniei, cetenia desemneaz legtura juridic dintre o persoan i un stat i nu indic originea etnic a persoanei . n fiecare stat, instituia ceteniei se bucur de reglementare constituional, ca fiind o instituie fundamental a sistemului de drept intern. n Legea ceteniei Republicii Moldova din 10.08.2000, cu modificrile operate ulterior, s-a inut cont de prevederile Conveniei europene cu privire la cetenie. Inspirat din legislaiile moderne i practica internaional, legea stipuleaz succesiv, n cadrul unor capitole distincte, prevederi cu caracter general, dobndirea ceteniei, procedura acordrii ceteniei, dovada ceteniei, pierderea ceteniei, procedura retragerii sau aprobrii la renunarea ceteniei, dispoziii finale i tranzitorii. Fa de legea din 1991, legea din 2000 marcheaz o schimbare esenial de orientare, prin recunoaterea dublei cetenii (art. 24) i prevede expres c ncheierea, declararea nulitii, anularea sau desfacerea cstoriei ntre un cetean moldovean i un strin nu produc efecte asupra ceteniei soilor. Conform legii, modurile de dobndire a ceteniei Republicii Moldova sunt: naterea, adopia, naturalizarea, repatrierea i opiunea. Naterea este un mod de dobndire a ceteniei n baza efectelor de drept. Este cea mai important modalitate de dobndire a ceteniei. Practica internaional i sistemele naionale de drept cunosc dou principii de baz de dobndire a ceteniei prin natere, i anume: Principiul jus sanguinis (dreptul sngelui). Copilul, prin natere, obine automat cetenia prinilor sau a unuia dintre prini, dac acetia au cetenii diferite, locul naterii neavnd nicio nsemntate.
1 Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000, MO nr. 98-101/709 din 10.08.2000. 2 Convenia european cu privire la cetenie din 06.11.1997, n: Tratate internaionale, 26/190, 2001, vol. 26, p. 190, n vigoare pentru Republica Moldova din 01.03.2000.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
17
91
Principiul jus soli (dreptul solului) nou-nscutul va dobndi cetenia statului pe teritoriul cruia s-a nscut, indiferent de cetenia prinilor. Ambele principii au att avantaje, ct i dezavantaje, fapt care a fcut ca multe ri, n anumite condiii, s permit aplicarea ambelor principii. Dobndirea ceteniei prin natere se numete i cetenie de origine sau cetenie de drept, i este considerat cea mai fireasc. Prin natere, se consider cetean al RM copilul: a) nscut din prini, ambii sau unul dintre care la momentul naterii copilului sunt ceteni ai RM (este vorba de ambii prini sau de unul din ei), chiar dac s-au nscut n strintate; b) nscut pe teritoriul RM din prini apatrizi; c) nscut pe teritoriul RM din prini care au cetenia unui alt stat sau unul dintre care este apatrid, iar cellalt cetean strin, dac statul respectiv nu acord copilului cetenie. Copilul nscut pe teritoriul RM este considerat cetean al ei att timp ct nu este dovedit contrariul, pn la atingerea vrstei de 18 ani. Aceast dispoziie este determinat de art. 16 alin. (1) lit. b) din Convenia european a ceteniei. Este o obligaie conform cu principiul jus soli pentru statul-parte de a prevedea n dreptul intern dobndirea de drept a ceteniei de ctre nou-nscuii gsii pe teritoriul statului, care ar fi, altfel, apatrizi1. Conchidem c n Republica Moldova se aplic ambele principii, n special pentru a preveni cazurile de apariie a apatrizilor. Dobndirea ceteniei prin intermediul unui act juridic cunoate n legislaia RM urmtoarele modaliti: recunoatere, nfiere, redobndire, naturalizare. n mod excepional, legea admite dobndirea ceteniei RM i n temeiul acordurilor internaionale ncheiate. Prin recunoatere. Capt statutul de cetean al RM persoanele care au dobndit i au pstrat aceast cetenie potrivit legislaiei anterioare, precum i persoanele care au dobndit cetenia conform actualei legi a ceteniei. Sunt recunoscute, de asemenea, ca ceteni ai RM, persoanele care nu dein cetenia unui alt stat, dar i-au exprimat dorina de a deveni ceteni ai RM, i anume: a) persoanele nscute pe teritoriul RM sau persoanele care au avut unul dintre prini sau bunici nscui pe teritoriul numit; b) persoanele care pn la 28 iunie 1940 au locuit n Basarabia, Bucovina de Nord, n inutul Hera i n RASSM, urmaii lor, dac domiciliaz n mod legal i obinuit pe teritoriul RM; c) persoanele deportate sau refugiate de pe teritoriul RM ncepnd cu 28 iunie 1940, precum i urmaii lor2. Prin nfiere. Copilul apatrid dobndete automat cetenia RM prin nfiere, dac nfietorii sau unul dintre ei sunt ceteni ai RM. Copilul apatrid nfiat de soi, unul dintre care este cetean al RM, iar cellalt strin, adopt cetenia convenit de nfietori. Dac nfietorii nu cad de comun acord asupra apartenenei copilului la cetenia RM, decide instana de judecat, innd cont de interesele copilului. De la vrsta de 14 ani, se cere consimmntul minorului, autentificat
Legea ceteniei Republicii Moldova nr. 1024-XIV din 02.06.2000, art. 11, MO nr. 98-101/709 din 10.08.2000. 2 Idem, art. 12.
1
14.08.2012 14:40:31
92
Titlul
II
notarial. Copilul, cetean strin, nfiat de soi, ambii sau numai unul dintre ei fiind ceteni ai RM, iar cellalt strin sau apatrid, poate deveni cetean al RM dac renun la cetenia strin, cu excepia cazurilor prevzute de acordurile internaionale la care RM este parte. n toate cazurile, problema ceteniei copilului nfiat se soluioneaz n interesul copilului1. Redobndirea ceteniei. Persoana care a avut anterior cetenia RM o poate redobndi la cerere, pstrndu-i, la dorin, i cetenia strin, dac nu cade sub incidena restriciilor prevzute de lege. Persoana creia i s-a retras cetenia RM pentru c a svrit fapte deosebit de grave prin care s-au adus prejudicii eseniale statului nu o mai poate redobndi. n restul cazurilor de sancionare a retragerii ceteniei, o poate redobndi n condiiile naturalizrii i numai dup 5 ani de domiciliu legal i obinuit pe teritoriul RM din momentul retragerii ceteniei 2. Dobndirea ceteniei prin naturalizare (la cerere). Condiiile de dobndire a ceteniei RM la cerere sunt, n general, cele recunoscute de majoritatea legislaiilor naionale. Sunt de remarcat prevederile potrivit crora solicitantul trebuie s aib 18 ani mplinii, dei nu s-a nscut pe acest teritoriu, domiciliaz legal i obinuit nu mai puin de 10 ani sau este cstorit cu un cetean al RM de cel puin 3 ani. La fel, cetenia RM se acord la cerere apatrizilor i refugiailor recunoscui, care domiciliaz legal i obinuit pe teritoriul RM nu mai puin de 8 ani. Potrivit prevederilor legale, domiciliul legal i obinuit este traiul permanent i legalizat pe teritoriul RM timp de 3,5 sau 8 ani, dup caz3. n afar de censul de sediu pe teritoriul RM, legea mai impune ntrunirea de ctre pretendent a altor condiii: cunoaterea i respectarea prevederilor Constituiei; cunoaterea limbii de stat n msur suficient pentru a se integra n viaa social; deinerea de surse legale de existen; pierderea sau renunarea la cetenia unui alt stat, dac o are, cu excepia cazurilor cnd pierderea sau renunarea nu este posibil sau nu poate fi rezonabil cerut. Pe lng Preedintele Republicii Moldova, funcioneaz Comisia pentru problemele ceteniei i acordrii de azil politic. Aceasta poate dispune soluionarea favorabil a cazului, dar i dispune completarea actelor, solicitarea unor relaii sau citarea unor persoane care ar putea acorda informaii utile. Termenul de examinare a cererilor i a propunerilor privind cetenia nu poate depi un an (art. 38). Persoana creia i se acord cetenia, n termen de 6 luni, va depune n faa autoritilor abilitate jurmntul de credin fa de RM. Cererea de acordare a ceteniei poate fi respins dac exist motive prevzute de art. 20 din lege. Exist i ci de atac mpotriva deciziilor n problemele ceteniei dreptul de apel i recurs (art. 41, art. 42). Decretele Preedintelui Republicii Moldova emise n soluionarea cererilor privind cetenia, cu excepia celor de retragere a ceteniei, pot fi atacate n Curtea Suprem de Justiie n termen de 6 luni de la data intrrii n vigoare.
1 2
Idem, art. 13-15. Idem, art. 16. 3 Idem, art. 17.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
17
93
Cetenia Republicii Moldova poate fi pierdut n condiiile prevzute de legea organic. Deoarece nimeni nu poate fi lipsit n mod arbitrar de cetenie i nici de dreptul de a-i schimba cetenia, pierderea ceteniei RM poate avea loc n urmtoarele cazuri: renunarea la cetenia RM; retragerea ceteniei RM n temeiul unui acord internaional la care RM este parte1. Renunarea la cetenia RM se deosebete esenial de retragerea ceteniei prin caracterul su volitiv, fiind un mod amiabil de rezolvare a unor probleme ce in de apartenena unei persoane la un stat anumit. Statul trebuie s permit renunarea la cetenia sa, cu condiia ca persoana n cauz s nu devin apatrid. Renunarea la cetenia RM se aprob persoanei care a mplinit 18 ani, cu excepia cazurilor stabilite de lege. Retragerea ceteniei RM, spre deosebire de renunare, este o form de sanciune care se aplic unei persoane care2: a) a dobndit cetenia n mod fraudulos; b) s-a nrolat n forele armate strine; c) a svrit fapte deosebit de grave, prin care se aduce prejudiciu esenial statului, dovedite de instana de judecat; d) a dobndit voluntar cetenia unui alt stat cu care RM nu a ncheiat acord de recunoatere a dublei cetenii i nu renun n termen de un an la cetenia unuia dintre state. Retragerea nu se admite dac n urma acesteia persoana va deveni apatrid. Face excepie doar dobndirea ceteniei n mod fraudulos. Retragerea ceteniei RM nu produce efecte asupra ceteniei membrilor familiei. n dezbaterile purtate pe marginea acestei legi, au fost expuse obiecii n legtur cu lit. c). Majoritatea experilor n drept internaional, inclusiv subsemnatul, au susinut c, inserndu-se o prevedere de genul celei menionate, se ncalc un important principiu din actele menionate n art. 4 din Constituie, i anume orice persoan are dreptul la cetenie. Este important s fie stipulat n Constituie i lege c prevederile de la lit. c) sunt aplicabile numai persoanelor care nu au dobndit cetenia Republicii Moldova prin natere. n Constituie urmeaz s fie inclus principiul fundamental i unanim recunoscut n practica internaional care interzice expres retragerea ceteniei RM aceluia care a dobndit-o prin natere. Alin. (2) din articol stabilete c cetenia RM nu poate fi retras n mod arbitrar, iar cetenii nu pot fi privai de dreptul de a-i schimba cetenia. Aceast prevedere exclude orice posibilitate de abuz asupra apartenenei persoanei la comunitatea social, care este deintorul suveranitii naionale poporul RM, precum i dreptul oricrui cetean de a-i hotr soarta prin apartenena sa la o alt comunitate social. O problem de importan major a practicii constituionale din RM n materia ceteniei este problema pluralitii, dublei cetenii n RM. Regula general este: persoanele care aparin statului RM au o singur cetenie cetenia RM. Acest principiu
1 2
Idem, art. 21. Idem, art. 32-40.
14.08.2012 14:40:31
94
Titlul
II
decurge din caracterul unitar al statului. n realitate, dup cum rezult din art. 17 din Convenia european cu privire la cetenie, art. 4 i art. 24 din Legea ceteniei, cetenii RM mai pot avea i o alt cetenie. Art. 24 alin. (1) lit. e) din lege prevede cazurile n care se admite pluralitatea de cetenii: a) copiii au dobndit la natere cetenia Republicii Moldova i cetenia unui alt stat; b) cetenii RM dein concomitent cetenia unui alt stat cnd aceast cetenie este obinut prin cstorie; d) pluralitatea rezult din prevederile acordurilor internaionale la care Republica Moldova este parte. Admiterea pluralitii de cetenii n RM a devenit legal dup semnarea la Strasbourg, pe 3 noiembrie 1998, a Conveniei europene cu privire la cetenie, care prevede acordarea dublei cetenii n cazurile cstoriilor mixte, naterii copiilor din cstorii mixte, nfierii copiilor, ceteni ai RM, de ctre ceteni strini. La 1 martie 2000 Convenia a intrat n vigoare pentru statele europene care au ratificat-o1. Evident c statul trebuie s asigure principiul egalitii i non-discriminrii i pentru persoanele cu dubl cetenie. Prin Legea pentru modificarea i completarea unor acte legislative nr. 273-XVI din 07.12.2007 a fost introdus ns o prevedere, evident discriminatorie, conform creia persoanele cu dubl cetenie nu au dreptul s ocupe anumite funcii publice n stat. Acest aspect a fost constatat i de Curtea European pentru Drepturile Omului n cauza Tnase i Chirtoac v. RM, pronunat la 18 noiembrie 20082. Curtea Constituional, prin Hotrrea din 26.05.2009, a recunoscut constituionale modificrile operate prin Legea nr. 273-XVI din 07.12.2007. n concluzie menionm c statul are tot dreptul s stipuleze c unele funcii publice din domeniul politic, diplomatic, militar etc. pot fi ocupate numai de persoane care sunt n exclusivitate ceteni ai Republicii Moldova.
Jurisprudena Curii Constituionale: ACC nr. 1 din 12.02.2002, MO nr. 27-28/2 din 21.02.2002 HCC nr. 14 din 19.03.2002, MO nr. 46-48/9 din 04.04.2002 HCC nr. 9 din 26.05.2009, MO nr. 99-100/9 din 05.06.2009 HCC nr. 12 din 30.06.2009, MO nr. 110-111/13 din 10.07.2009
Articolul 18
PROTECIA CETENILOR REPUBLICII MOLDOVA
(1) Cetenii Republicii Moldova beneficiaz de protecia statului att n ar, ct i n strintate. (2) Cetenii Republicii Moldova nu pot fi extrdai sau expulzai din ar. (Art. 18 n redacia Legii nr. 1469-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002).
Ratificat prin Hotrrea Parlamentului nr. 621-XIV din 14.10.1999, n vigoare pentru RM din 01.03.2000. 2 www.echr.coe.int/ECHR.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
18
PROTECIA CETENILOR REPUBLICII MOLDOVA
95
Comentariu
n analiza articolului precedent, cetenia este definit ca o legtur juridico-politic durabil dintre persoana fizic i stat, prin intermediul creia persoana obine anumite obligaii i drepturi fa de stat, iar statul obine anumite obligaii i drepturi fa de persoan. ntr-o formul mai general, acceptat de majoritatea constituionalitilor, statutul juridic al cetenilor ntr-un stat de drept este formulat n modul urmtor: Statul exist pentru cetean, i nu ceteanul pentru stat. Alin. (1) din acest articol consfinete ca principiu constituional protejarea de ctre stat a cetenilor Republicii Moldova att n ar, ct i n strintate. Pe teritoriul statului su, ceteanul Republicii Moldova beneficiaz de ntregul sistem de protecie prevzut de Constituia Republicii Moldova i de legislaia n vigoare. La solicitarea ceteanului, organele abilitate ale statului au obligaia constituional de a-i acorda protecia necesar n termenele i n limitele stabilite de lege. n strintate ceteanul Republicii Moldova de asemenea se bucur n msur deplin de protecia statului, indiferent de cauzele aflrii sale n strintate. Protecia de care beneficiaz ceteanul Republicii Moldova n strintate din partea statului are anumite particulariti. Protecia acordat de ctre autoritile Republicii Moldova cetenilor statului nostru care se afl n strintate este esenial diferit de cea acordat n interiorul rii din urmtoarele motive: 1. Ceteanul RM se afl pe teritoriul unui stat suveran strin, n care puterea de stat a Republicii Moldova i jurisdicia naional nu poate fi exercitat. Pentru a reglementa aceste probleme, statele recurg cel mai frecvent la ncheierea acordurilor i conveniilor bilaterale de asisten juridic. Modalitile concrete de acordare a proteciei depind, evident, de statutul juridic, n care regulile ce decurg din principiile i normele general acceptate ale dreptului internaional au o importan primar. Acordarea proteciei prin aceast procedur este destul de dificil. 2. Una dintre modaliti const n acordarea proteciei diplomatice i consulare, adic acordarea proteciei, n numele Republicii Moldova, de ctre reprezentanele diplomatice sau instituiile consulare acreditate n ara n care se afl ceteanul Republicii Moldova. Reprezentanele diplomatice i instituiile consulare sunt organe de stat ale Republicii Moldova, subdiviziuni ale Ministerului Afacerilor Externe i Integrrii Europene. Protecia cetenilor Republicii Moldova constituie funcii de baz ale acestor instituii. Astfel, art. 3 din Convenia de la Viena din 1961 cu privire la relaiile diplomatice stipuleaz expres una din funciile de baz ale misiunii diplomatice: a ocroti n statul acreditar interesele statului acreditant i al cetenilor si, n limitele admise de dreptul internaional . Art. 5 din Convenia de la Viena cu privire la relaiile consulare de asemenea prevede protecia n statul de reedin a intereselor statului trimitor i ale cetenilor si, persoane fizice sau juridice, n limitele admise de dreptul internaional . Republica Moldova, ca parte la ambele convenii, a elaborat i a adoptat propriul cadru juridic n aceast materie, n deplin conformitate cu conveniile menionate. Legea cu privire la serviciul diplomatic stabilete, n art. 3 lit. d), ca obiectiv de baz protejarea drepturilor i intereselor Republicii Moldova, ale cetenilor si (persoane fizice i juridice) potrivit practicii internaionale i n limitele admise de normele i
14.08.2012 14:40:31
96
Titlul
II
principiile dreptului internaional , iar n art. 4 lit. e) acordarea de asisten i protecie cetenilor Republicii Moldova, persoane fizice i juridice, aflai peste hotare, n limitele prevzute de dreptul internaional1. Respectiv, Statutul consular al RM, n art. 40, stipuleaz: Funcionarii consulari vor favoriza dezvoltarea relaiilor bilaterale n domeniul economic, comercial, cultural, tiinific, vor apra i promova drepturile i interesele Republicii Moldova i ale cetenilor Republicii Moldova n statul de reedin2. Nu putem analiza aici toate modalitile de protecie acordate de organele menionate. Vom constata totui c sunt dousprezece direcii distincte ale activitii umane n care misiunile diplomatice i instituiile consulare ale statelor pot acorda protecie cetenilor. Bucurndu-se de protecia statului, ceteanul Republicii Moldova care se afl n strintate trebuie s ndeplineasc obligaiile ce-i revin conform Constituiei i legislaiei naionale. Este evident c pentru a putea beneficia de protecia operativ a instituiilor diplomatice i consulare ale Republicii Moldova, cetenii notri, aflndu-se n strintate, trebuie s se nregistreze la instituiile consulare respective. De menionat c pentru protecia muncitorilor-migrani, ceteni ai RM, care muncesc preponderent n Italia, Spania, Portugalia, Rusia, Guvernul RM a ncheiat o serie de acorduri bilaterale cu guvernele acestor ri. Acordurile bilaterale sunt un instrument juridic eficient de protecie a persoanelor respective. Prin alin. (2) din art. 18, Constituia consfinete principiul inadmisibilitii extrdrii sau expulzrii cetenilor Republicii Moldova din ar. Pentru ca textul alin. (2) s fie clar, este necesar a se face distincie ntre extrdare i expulzare. Ca instituii ale dreptului intern, extrdarea reprezint transmiterea ctre un alt stat, spre a fi judecat sau spre a fi executat o pedeaps, a unei persoane vinovate de svrirea unei fapte penale, n timp ce expulzarea este un act administrativ (sau judiciar), prin care o persoan indezirabil (cetean sau strin) este alungat din ar. Expulzarea era utilizat cu anumite condiii n fosta URSS fa de disideni. Este elocvent cazul marelui scriitor rus, laureat al Premiului Nobel, Aleksandr Soljenin. Textul alin. (2) valideaz de fapt o practic ndelungat instituit n majoritatea absolut a statelor lumii de a nu extrda i expulza propriii ceteni. Expulzarea sau extrdarea propriului cetean ar fi o msur contrar ceteniei, care implic obligaia constituional a statului de a asigura protecia tuturor cetenilor si, stipulat n alin. (1). Caracterul imperativ al prevederilor constituionale denot faptul c nici pe viitor nu e posibil ncheierea cu alte state a unor convenii care s dispun extrdarea propriilor ceteni, aceasta rmnnd o msur aplicabil exclusiv strinilor i apatrizilor. Chiar dac admitem ncheierea unei astfel de convenii, ea va putea intra n vigoare numai dup revizuirea Constituiei, dat fiind faptul c intrarea n vigoare a unui tratat internaional coninnd dispoziii contrare Constituiei trebuie precedat de revizuirea acesteia3.
Legea cu privire la serviciul diplomatic nr. 761-XV din 27.12.2001, MO nr. 20/80 din 02.02.2002. 2 Hotrrea Guvernului cu privire la aprobarea Statutului Consular nr. 368 din 28.03.2002, MO nr. 50-52/484 din 11.04.2002. 3 Vezi comentariul la art. 8 din Constituie.
1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
19
STATUTUL JURIDIC AL CETENILOR STRINI I AL APATRIZILOR
97
Jurisprudena Curii Constituionale: ACC nr. 1 din 12.02.2002, MO nr. 27-28/2 din 21.02.2002 HCC nr. 2 din 19.02.2004, MO nr. 39-41/9 din 05.03.2004 HCC nr. 12 din 04.07.2006, MO nr. 106-111/12 din 14.07.2006 HCC nr. 22 din 02.10.2007, MO nr. 161-164/19 din 12.10.2007
Articolul 19
(1) Cetenii strini i apatrizii au aceleai drepturi i ndatoriri ca i cetenii Republicii Moldova, cu excepiile stabilite de lege. (2) Cetenii strini i apatrizii pot fi extrdai numai n baza unei convenii internaionale, n condiii de reciprocitate sau n temeiul hotrrii instanei de judecat. (3) Dreptul de azil se acord i se retrage n condiiile legii, cu respectarea tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte. (Art. 19 n redacia Legii nr. 1469-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002).
Comentariu
Primul alineat din articol este ct se poate de bine redactat din punct de vedere juridic, principiul pe care l exprim fiind n deplin concordan cu principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional i practica statelor democratice. Este incontestabil c niciun stat suveran nu poate fi forat s acorde cetenilor strini i apatrizilor un regim juridic absolut identic cu cel al cetenilor si. Condiia juridic a strinului este strns legat de cetenie, aceasta fiind un criteriu al apartenenei juridice a individului la un stat. Cetenia este o instituie de drept public, reglementnd raporturile ntre stat i indivizi, prin norme cu caracter unilateral. Condiia juridic a strinului ca instituie i afl reglementare n normele interne i n cele internaionale, pe care RM le-a acceptat i le-a implementat n legislaia naional, ca stat membru al ONU i al altor organizaii internaionale. Conform Legii cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova, se consider cetean strin persoana care nu are cetenia RM, dar care are dovad de apartenen a sa la un alt stat1. n acest context, apare i o alt noiune, i anume cea de apatrid persoana care nu are cetenia Republicii Moldova i nici dovada apartenenei sale la un alt stat. Dei Constituia nu precizeaz acest lucru, trebuie s nelegem c alin. (1) are n vedere apatrizii care locuiesc permanent n RM. Totodat, menionm c exist dou categorii de ceteni strini i apatrizi: ceteni strini care locuiesc permanent n RM i ceteni care se afl temporar n RM.
Legea cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova, nr. 275-XIII din 10.11.1994, MO nr. 20/234 din 29.12.1994.
1
14.08.2012 14:40:31
98
Titlul
II
Apelnd la practica mondial, ne convingem c statele asigur diferite regimuri juridice strinilor, fundamentate pe mai multe forme de tratament ce sunt determinate de dreptul intern, dreptul internaional i de tratatele bilaterale i multilaterale. Exist urmtoarele regimuri juridice acordate strinilor: regimul naional; regimul clauzei naiunii celei mai favorizate; regimul preferenial i regimul special. Cel mai democratic este regimul naional, n care strinii i apatrizii, n mare msur, sunt egalai n drepturi cu cetenii statului. ns, subliniem, nu exist i nu poate exista o egalitate absolut, ci numai una relativ. Strinii pot fi limitai n unele drepturi, de exemplu, n drepturile electorale; dreptul de a se asocia n partide politice; dreptul de a ocupa funcii publice. Important este ca aceste limitri s nu fie discriminatorii i selective. Art. 19 alin. (1) din Constituie stabilete anume regimul naional, statund c pe teritoriul statului nostru strinilor i apatrizilor li se aplic regimul naional, adic acetia i exercit toate drepturile i libertile fundamentale de care se bucur cetenii republicii, cu excepii expres prevzute de legislaia naional. Una dintre cele mai importante excepii const n faptul c cetenii strini i apatrizii nu au dreptul electoral, un drept fundamental politic, activ i pasiv. Vom constata c exist foarte puine excepii, i acestea se refer doar la imposibilitatea de a ocupa unele funcii publice n sistemul afacerilor externe, interne, aprrii, justiiei, serviciului de informaii i securitate. Altfel spus, strinii i apatrizii nu pot fi desemnai n funcii sau antrenai n activiti pentru care legislaia naional prevede expres cetenia Republicii Moldova. Alin. (2) din acest articol stipuleaz: Cetenii strini i apatrizii pot fi extrdai numai n baza unei convenii internaionale, n condiii de reciprocitate sau n temeiul hotrrii instanei de judecat. Indiferent de regimul acordat, strinii sunt obligai s respecte legislaia naional a statului pe teritoriul cruia se gsesc, inclusiv de a nu ntreprinde nicio activitate mpotriva acestui stat i de a manifesta loialitate fa de statul care i-a gzduit. n scopul asigurrii ordinii publice, respectrii drepturilor cetenilor Republicii Moldova i ale altor persoane, cetenii strini i apatrizii pot fi trai la rspundere administrativ sau penal pentru nclcarea legislaiei n vigoare. n sensul art. 19 alin. (1), n anumite cazuri, cetenii strini i apatrizii care locuiesc n RM pot fi extrdai. Prin actul de extrdare trebuie s nelegem un act unilateral de asisten juridic interstatal n materie penal, care urmrete transferul unui individ urmrit sau condamnat, care se gsete n RM, altui stat, la cerere, n condiiile prevzute de conveniile internaionale, spre a fi judecat sau spre a-i executa pedeapsa. Alin. (2) stipuleaz expres c cetenii strini i apatrizii pot fi extrdai numai: n baza unei convenii internaionale; n condiii de reciprocitate. Dispoziiile constituionale nu stipuleaz cnd extrdarea este admisibil. Urmeaz ca autoritile publice abilitate cu soluionarea acestor probleme s procedeze la interpretarea i aplicarea instrumentelor juridice obligatorii pentru Republica Moldova, care reglementeaz acest domeniu, precum i a legislaiei statului nostru. Cteva reguli ns sunt pe larg aplicate n practica internaional de ctre statele democratice i sistemele juridice ale acestora. Astfel, nu se admite extrdarea din raiuni politice sau atunci cnd persoana ar putea fi condamnat la moarte, ori exist suspiciuni c, fiind extrda-
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
19
99
t, n ara natal persoana ar putea fi supus unor tratamente inumane. n unele cazuri, n baza conveniilor internaionale, extrdarea este obligatorie. De regul, extrdarea este obligatorie pentru persoanele care au comis crime internaionale i n primul rnd, crime contra pcii i securitii internaionale, crime de rzboi. Din analiza efectuat rezult c extrdarea este un atribut suveran al statului. Pe plan internaional, extrdarea reprezint una dintre modalitile cele mai importante ale luptei mpotriva criminalitii i deci statul are obligaia de a satisface cererile de acest gen, deoarece refuzul ar mpiedica nfptuirea justiiei. n RM, drept temei juridic pentru extrdare servete hotrrea instanei de judecat. n finalul analizei alin. (2), vom meniona c toi strinii care locuiesc permanent sau se afl temporar n Republica Moldova se bucur de dreptul la protecie diplomatic i consular din partea statului lor. Acest drept de origine cutumiar este prevzut n conveniile de la Viena cu privire la relaiile diplomatice (1961) i relaiile consulare (1963)1. Alin. (3) al articolului stipuleaz c dreptul de azil se acord i se retrage n condiiile legii, cu respectarea tratatelor internaionale la care RM este parte. Astfel, Constituia recunoate existena dreptului de azil, invocnd prevederile unei viitoare legi, care ar determina coninutul, condiiile de acordare i de retragere a dreptului de azil, textul referindu-se n egal msur la respectarea tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte. Legea nr. 270-XVI privind azilul n Republica Moldova a fost adoptat la 18.12.2008 i a intrat n vigoare la 13.03.2009, cnd a fost publicat n Monitorul Oficial. Dreptul de a solicita azil, ca un drept fundamental al omului, este consacrat i la nivel internaional. Declaraia Universal a Drepturilor Omului art. 14 alin. (1) prevede: oricine are dreptul de a cuta i a se bucura de azil contra persecuiei n alte ri. Pe 14 decembrie 1967, Adunarea General a ONU, prin Rezoluia nr. 2312 (XXII), a adoptat Declaraia referitoare la azilul teritorial. Acest document (art. 1) prevede c statele trebuie s respecte acordarea azilului n virtutea suveranitii lor. Legea azilului din RM nu face altceva dect s concretizeze coninutul, condiiile de acordare i de retragere a dreptului de azil. Toate prevederile legii sunt n strict conformitate cu normele instrumentelor juridice internaionale indicate n art. 4 din Constituie. Analiza legislaiei naionale ne permite s constatm urmtoarele: fiecare persoan are dreptul de a solicita azil n RM, salvndu-se de persecuii pe motive politice sau din cauza altor activiti democratice, sociale; dreptul de azil nu se acord persoanelor nvinuite de comiterea unor crime mpotriva pcii i securitii internaionale, crime de rzboi sau crime mpotriva umanitii, precum i a infraciunilor penale prevzute de tratatele internaionale privind extrdarea; acordarea azilului presupune autorizarea de intrare i stabilire n ar, limitarea expulzrii i interzicerea extrdrii; acordarea azilului reprezint o manifestare de ordin umanitar i nu trebuie considerat de alte state un act inamical. n conformitate cu legislaia n vigoare, principiile care stau la baza acordrii azi2 lului sunt: accesul n teritoriu (autoritile competente asigur accesul n teritoriul RM
Vezi i comentariul la art. 18 al Constituiei. Art. 9-15 din Legea privind azilul n Republica Moldova nr. 270-XVI din 18.12.2008, MO nr. 53-54/145 din 13.03.2009.
2 1
14.08.2012 14:40:31
100
Titlul
II
oricrui strin aflat la frontier, din momentul manifestrii de voin, exprimat n scris sau oral, din care s rezulte cu certitudine c acesta solicit protecia RM), nondiscriminarea (prevederile legislaiei naionale se aplic solicitanilor de azil i beneficiarilor acestei forme de protecie fr discriminare), unitatea familiei (membrii familiei beneficiaz de aceeai form de protecie i de acelai statut ca i beneficiarul), nereturnarea (cnd exist sau ar putea exista o ameninare a vieii sau n cazul n care persoana ar putea fi supus torturii i altor tratamente inumane), confidenialitatea (datele i informaiile privind cererea de azil sunt confideniale). Menionm c alin. (3) nu consfinete orice form de protecie, cunoscut de legislaia n vigoare (statutul de refugiat, protecie umanitar, protecie temporar), ci anume azilul politic, ca o form de protecie excepional acordat persoanelor care au deinut funcii publice, politice, diplomatice n alte state sau n organizaii internaionale, persoanelor care au demonstrat un ataament deosebit, respect i interes pentru ara noastr i care sunt persecutai n ara de origine. Cererile privind acordarea azilului politic se examineaz de ctre Comisia pentru problemele ceteniei i acordrii azilului politic de pe lng Preedintele RM. Acordarea azilului politic este o atribuie exclusiv a Preedintelui RM art. 88 lit. c). Condiiile, regulile i temeiurile de acordare a azilului politic sunt stabilite prin Decretul Preedintelui RM. Trebuie de menionat c att n actele internaionale, ct i n practica internaional dreptul de azil mbrac dou forme: azilul teritorial i azilul diplomatic. Azilul acordat pe teritoriul statului se numete teritorial. Azilul acordat n misiunile diplomatice sau instituiile consulare strine se numete diplomatic. n RM este practicat numai azilul teritorial. Dreptul de azil politic se retrage n condiiile stabilite de Legea nr. 270-XVI (cap. III, art. 81-89). Acestea sunt multiple. ntr-o formul general, condiiile pot fi reduse la dou aspecte: mprejurrile care au dus la acordarea proteciei umanitare au ncetat i protecia acordat nu se mai justific; mpotriva persoanei care se bucur de protecie umanitar a fost iniiat procedura de ncetare i anulare a statutului de azilant politic, refugiat sau de protecie umanitar. n final, exprimm opinia c ar fi binevenit ca art. 19 s fie separat n dou articole: a) unul referitor la statutul juridic al cetenilor strini i apatrizilor i b) altul referitor la extrdare i expulzare.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.02.1996, MO nr. 14-15/168 din 07.03.1996 HCC din 11.07.1996, MO nr. 49-50/34 din 25.07.1996 HCC nr. 49 din 01.10.1999, MO nr. 112-114/58 din 14.10.1999 ACC nr. 1 din 12.02.2002, MO nr. 27-28/2 din 21.02.2002 HCC nr. 14 din 19.03.2002, MO nr. 46-48/9 din 04.04.2002 HCC nr. 7 din 29.03.2005, MO nr. 55-58/6 din 08.04.2005 HCC nr. 7 din 05.04.2011, MO nr. 58/9 din 12.04.2011
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
20
ACCESUL LIBER LA JUSTIIE
101
Articolul 20
(1) Orice persoan are dreptul la satisfacie efectiv din partea instanelor judectoreti competente mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele sale legitime. (2) Nicio lege nu poate ngrdi accesul la justiie.
Comentariu
Art. 20 reprezint blocul fondator al sistemului democratic, n care orice persoan are dreptul la satisfacie efectiv n cazul lezrii drepturilor sale. Primul alineat definete scopul aplicrii articolului pentru orice persoan. Interpretarea semantic a noiunii orice persoan nvedereaz fr echivoc c aciunea articolului constituional se extinde asupra tuturor cetenilor, persoanelor strine sau apatrizilor. Pe lng aceast noiune cu caracter general, articolul conine noiuni care explic aplicarea articolului fa de orice persoan care are drepturi legitime aici, drepturile enunate n Constituie sau n actele internaionale la care Republica Moldova este parte. Textul art. 20 indic n mod direct existena unei obligaii active a statului de a asigura dreptul la satisfacie efectiv n justiie. Termenul efectiv este cheia elaborrii cadrului obligaiilor statului. n primul rnd, sintagma instane judectoreti competente presupune obligaia pozitiv a statului de a crea un sistem de instane, n numr suficient, i de a reglementa funcionarea lor n modul n care sunt satisfcute cerinele minime1. n al doilea rnd, exist o legtur evident ntre noiunea de satisfacie efectiv i instanelor judectoreti competente, adic locul unde trebuie s se exercite aprarea drepturilor. Vom evidenia similitudinile dintre textul constituional i Declaraia Universal a Drepturilor Omului, care, n art. 8, se refer la instanele judectoreti competente. Declaraia Universal impune, n art. 10, condiia ca persoana s fie audiat de ctre un tribunal independent i imparial , iar art. 14. 1 al Pactului cu privire la drepturile civile i politice opereaz cu noiunea de tribunal competent, independent i imparial, stabilit prin lege. Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale se refer, n art. 6. 1, la o instan independent i imparial, instituit de lege i fixeaz aspectul temporal al efectivitii prin judecarea [...] ntr-un termen rezonabil a cauzei . Accesul la o justiie independent i imparial este un principiu i un drept care trebuie s fie garantat n orice condiii, inclusiv pe parcursul conflictelor armate. Art. 3. 1 lit. d) din Convenia a III-a de la Geneva din 12 august 1949 privind tratamentul prizonierilor de rzboi interzice pronunarea sentinelor i efectuarea execuiilor care nu au fost adoptate de o instan de judecat creat n mod ordinar. Convenia completeaz aceast cerin cu interdicia de a judeca un prizonier de rzboi de ctre un tribunal de
Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg; Arlington, Engel, 1993, p. 37.
1
14.08.2012 14:40:31
102
Titlul
II
orice tip care nu ofer garaniile eseniale de independen i imparialitate1. Obligaia de a judeca prin intermediul instanelor i tribunalelor impariale i constituite n mod ordinar este o obligaie de natur cutumiar n dreptul internaional, aa cum a fost descris n art. 75. 4 (Garanii fundamentale) din Protocolul adiional nr. 1 din 1977 la Conveniile de la Geneva2 . Istoria i practica statelor de edificare a instituiilor definitorii ale accesului la justiie faciliteaz nelegerea naturii juridice a sistemului statal de nfptuire a justiiei. Transformri considerabile n acest domeniu au avut loc n secolul al XX-lea, n special dup ce actele internaionale au conturat ansamblul elementelor definitorii ale accesului la justiie. Art. 8 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului conine rigori internaionale n domeniul accesului liber la justiie: Orice persoan are dreptul s se adreseze n mod efectiv instanelor judiciare competente mpotriva actelor care violeaz drepturile fundamentale ce i sunt recunoscute prin constituie sau prin lege. Dispoziia care garanteaz accesul liber la justiie i asigur, n acelai timp, unitatea reglementrilor constituionale i legislative pe ntreg teritoriul rii este cuprins n alin. (2) al articolului analizat i prevede c nicio lege nu poate ngrdi accesul la justiie. Pentru a concretiza i a conferi plenitudine dreptului de acces liber la justiie, legiuitorul dezvolt normele constituionale n legile organice. Principiile generale i normele dreptului internaional i ale tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte constituie elemente ale dreptului procesual penal i dau natere nemijlocit drepturilor i libertilor omului n procesul penal. Art. 19 CPP al RM prevede c orice persoan are dreptul la examinarea i soluionarea cauzei sale n mod echitabil, n termen rezonabil, de ctre o instan independent, imparial, legal constituit, care va aciona n conformitate cu prezentul cod . Una dintre garaniile independenei i obiectivitii instanelor judectoreti constituie stabilirea cu exactitate a competenei materiale i teritoriale a cauzelor. Art. 36 CPP relateaz despre competena judectoriei, un subiect care ar trebui comentat separat. Se judec n prim instan cauzele penale privind infraciunile prevzute de partea special a Codului penal, cu excepia celor date prin lege n competena altor instane, precum i demersurile i plngerile mpotriva hotrrilor i aciunilor organului de urmrire penal etc. n cazul respectrii acestui deziderat, persoana cunoate din start ce instan i ce judector va examina dosarul. Aceasta se refer la competena instanei. Legea procesual penal cunoate cteva tipuri de competen: teritorial, material i personal. Competena teritorial se definete prin teritoriul asupra cruia se extinde competena instanei. Dup competena general i jurisdicional, majoritatea litigiilor sunt de competena judectoriilor de drept comun (art. 28 i art. 32 CPC). Din punct de vedere al competenei teritoriale, aciunea poate fi intentat exclusiv n instana unde se afl domiciliul (locul de aflare) al prtului, n cazul persoanei fizice, i unde se afl sediul prtului, n cazul persoanei juridice (art. 38 CPC). Aciunea mpotriva unei persoane juridice sau a unei alte organizaii poate fi intentat i n instana de la locul de aflare a bunurilor acestora (art. 39 alin. (2) CPC).
1 Vezi: Convenia a III-a de la Geneva din 1949, n: Handbook of the International Red Cross and Red Crescent Movement, 13th ed., Geneva, 1994, p. 68 i 84. 2 Vezi: art. 75. 4, Protocolul adiional nr. 1 din 1977, n: Handbook of the International Red Cross and Red Crescent Movement, 13 th ed., Geneva, 1994, p. 68 i 84.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
20
103
n conformitate cu legislaia procesual-penal art. 25 alin. (4) nimeni nu poate fi lipsit de dreptul de a-i fi judecat cauza de acea instan i de acel judector, n competena crora ea este dat prin lege. Competena teritorial n materie penal este reglementat de art. 40 CPP: Cauza penal se judec de instana n raza teritorial a creia a fost svrit infraciunea. Dac infraciunea este continu sau prelungit, cauza se judec de instana n raza teritorial a creia s-a consumat ori a fost curmat infraciunea. ns dac este imposibil de a constata locul unde a fost svrit infraciunea, cauza se judec de instana n raza teritorial a creia a fost terminat urmrirea penal. Cauzele penale date prin lege n competena curii de apel sunt specificate n art. 38 al CPP, Codul penal, art. 135-144 (infraciuni contra pcii i securitii omenirii, infraciuni de rzboi), art. 278 (terorismul), art. 279 (activitatea de finanare i asigurare material a actelor teroriste), art. 283 (banditismul), art. 284 (crearea sau conducerea unei organizaii criminale), art. 337-343 (infraciuni contra autoritilor publice i a securitii de stat). Legislaia procesual-penal reglementeaz n art. 37 competena judectoriei militare. Judectoria militar examineaz n prim instan cauzele privind infraciunile prevzute de partea special a Codului penal, svrite de persoane din efectivul Armatei Naionale, Trupelor de Carabinieri, de alte persoane referitor la care exist indicaii speciale n legislaie. Protecia procedural este ntrit prin aplicarea art. 2 al Protocolului nr. 7 la Convenia european i prevede dreptul la dou grade de jurisdicie n materie penal. Articolul 2.1 explic dreptul oricrei persoane declarate vinovate s cear examinarea declaraiei de vinovie sau a condamnrii de ctre o jurisdicie superioar, cu excepii minore explicate n partea a doua pentru infraciunile minore sau cnd cel interesat a fost judecat n prima instan de ctre cea mai nalt jurisdicie ori a fost declarat vinovat i condamnat ca urmare a unui recurs mpotriva achitrii sale. Codul de procedur penal garanteaz persoanelor declarate vinovate s-i exercite aceste drepturi n cadrul jurisdiciei superioare. De exemplu, alin. (2) din art. 38 CPP enun c instana de apel judec apelurile mpotriva hotrrilor pronunate n prima instan de judectorii, inclusiv de judectoria militar. Msurile care pot fi ntreprinse privesc i asigurarea recursurilor eficiente. Art. 39 alin. (2) CPP al RM prevede, de asemenea, c Curtea Suprem de Justiie, ca instan de recurs, judec recursurile mpotriva hotrrilor pronunate n prima instan sau, dup caz, mpotriva hotrrilor curilor de apel, precum i alte cazuri prevzute de lege. Urmtoarea garanie este nscris n art. 3 din Protocolul nr. 7 i const n dreptul la compensaii n caz de eroare judiciar. innd cont de aceasta, legiuitorul nostru a prevzut expres n alin. (3) din art. 23 CPP c persoana achitat sau n privina creia s-a dispus scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale pe temei de reabilitare are dreptul s fie repus n drepturile personale pierdute, precum i s fie despgubit pentru prejudiciul care i-a fost cauzat. n acest caz, pentru calcularea sumei compensaiei, persoana vizat ar trebui s demonstreze prejudiciul suportat din cauza erorii judiciare1.
Jean-Francois Akandji-Kombe, Obligaiile pozitive n virtutea Conveniei Europene a Drepturilor Omului. Ghid pentru punerea n aplicare a Conveniei Europene a Drepturilor Omului, Chiinu, 2006, p. 73.
1
14.08.2012 14:40:31
104
Titlul
II
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 20 din 16.06.1997, MO nr. 43-44/23 din 03.07.1997 HCC nr. 21 din 23.06.1997, MO nr. 45/24 din 10.07.1997 HCC nr. 22 din 30.06.1997, MO nr. 46-47/26 din 17.07.1997 HCC nr. 33 din 23.11.1997, MO nr. 82-83/35 din 11.12.1997 HCC nr. 2 din 19.01.1998, MO nr. 12-13/8 din 19.02.1998 HCC nr. 10 din 17.03.1998, MO nr. 28-29/16 din 02.04.1998 HCC nr. 13 din 16.04.1998, MO nr. 47-48/21 din 27.05.1998 HCC nr. 16 din 28.05.1998, MO nr. 56-59/24 din 25.06.1998 HCC nr. 72 din 23.12.1999, MO nr. 1-4/1 din 06.01.2000 HCC nr. 18 din 27.04.2000, MO nr. 54-56/21 din 12.05.2000 HCC nr. 7 din 13.02.2001, MO nr. 19-20/6 din 22.02.2001 HCC nr. 37 din 05.07.2001, MO nr. 81-83/30 din 20.07.2001 HCC nr. 39 din 09.07.2001, MO nr. 90-91/34 din 02.08.2001 HCC nr. 46 din 21.11.2002, MO nr. 170-172/30 din 13.12.2002 HCC nr. 9 din 27.05.2003, MO nr. 123-125/11 din 20.06.2003 HCC nr. 2 din 19.02.2004, MO nr. 39-41/9 din 05.03.2004 HCC nr. 16 din 19.07.2005, MO nr. 101-103/12 din 29.07.2005 HCC nr. 7 din 29.03.2005, MO nr. 55-58/6 din 08.04.2005 HCC nr. 26 din 23.10.2007, MO nr. 175-177/23 din 09.11.2007 HCC nr. 9 din 20.05.2008, MO nr. 99-101/7 din 06.06.2008 HCC nr. 29 din 21.12.2010, MO nr. 1-4/1 din 07.01.2011 HCC nr. 10 din 16.04.2010, MO nr. 58-60/9 din 23.04.2010 HCC nr. 26 din 23.11.2010, MO nr. 235-240/27 din 03.12.2010 HCC nr. 3 din 10.02.2011, MO nr. 34-36/6 din 04.03.2011
Articolul 21
PREZUMIA NEVINOVIEI
Orice persoan acuzat de un delict este prezumat nevinovat pn cnd vinovia sa va fi dovedit n mod legal, n cursul unui proces judiciar public, n cadrul cruia i s-au asigurat toate garaniile necesare aprrii sale.
Comentariu
Prezumia nevinoviei1 este un principiu de drept recunoscut la scar internaional, conform cruia acuzatul nu are sarcina de a-i dovedi nevinovia. Aceast sarcin revine acuzatorului. Principiul prezumiei nevinoviei este enunat n actele internaionale la care Republica Moldova este parte, n special art. 11 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului: Orice persoan acuzat de comiterea unui act cu caracter penal are dreptul s fie presupus nevinovat pn cnd vinovia sa va fi stabilit n mod legal n cur1
Lat. Ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
21
PREZUMIA NEVINOVIEI
105
sul unui proces public n care i-au fost asigurate toate garaniile necesare aprrii sale, art. 14 al Pactului internaional cu privire la drepturile civile i politice, art. 6 alin. (2) al Conveniei europene pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale: Orice persoan acuzat de o infraciune este prezumat nevinovat pn cnd vinovia sa va fi legal stabilit.. Prezumia nevinoviei este un drept intangibil, de origine cutumiar al dreptului public internaional i comport aceeai valabilitate i n perioada conflictelor armate internaionale i interne1. Esena principiului n cauz const n acceptarea de ctre legislator a prezumiei nevinoviei indivizilor n favoarea drepturilor acestora. Prezumia nevinoviei este aplicat n cadrul jurisprudenei europene, fiind parte integrant a dreptului la un proces echitabil. Acest principiu prevede, printre altele, i obligaia instanelor judectoreti naionale, precum i a autoritilor publice, de a nu susine n niciun fel de circumstane c o persoan este vinovat de comiterea unei infraciuni, dac aceast infraciune nu a fost dovedit pe cale judiciar. Curtea European a Drepturilor Omului a declarat n cazul Minelli v. Elveia (25 martie 1983) c prezumia nevinoviei este violat n cazul n care decizia unei instane judectoreti exprim opinia referitor la vinovia unei persoane n circumstanele n care persoana n cauz nu a avut posibilitatea s se apere contra acuzaiilor aduse ei. Astfel poate fi i cazul absenei unei decizii formale; este doar suficient s existe o aluzie c instana consider vinovat acuzatul2. Obligaia de a respecta prezumia nevinoviei se aplic nu doar n cazurile penale. n comentariul la art. 14 al Pactului internaional cu privire la drepturile civile i politice, Comitetul Pactului a evideniat obligaia tuturor autoritilor publice s se abin de la prejudicierea rezultatelor procesului 3. n cazul Krause v. Elveia (3 octombrie 1978), Comisia de la Strasbourg a explicat c n timp ce oficialii pot anuna n public existena suspiciunilor, prezumia nevinoviei va fi violat n cazul unor declaraii formale din partea autoritilor 4.
1 Vezi formularea identic a principiului prezumiei nevinoviei n art. 75 alin. (4) lit. d), Protocolul nr. I adiional la Conveniile de la Geneva din 12 august 1949 i referitor la protecia victimelor conflictelor armate internaionale, i art. 6 alin. (2) lit. d), Protocolul II adiional la Conveniile de la Geneva din 12 august 1949 i referitor la protecia victimelor conflictelor armate noninternaionale, Handbook of the International Red Cross and Red Crescent Movement, 13th ed., Geneva, 1994, p. 239 i 274. 2 [...] the presumtion of innocencence will be violated if, without the accuseds having previously been proved guilty according to law, and, notable, without his having had the opportunity of exercising his rights of defense, a judicial decision concerning him reflects an opinion that he is guilty. This may also be in the absence of any formal finding; it suffices that there is some reasoning suggesting that the court regards the accused as guilty, Minelli v. Switzerland (25.03.1983), pe http://www.echr.coe.int/ echr/en/hudoc/. 3 [...]the presumption of innocence implies a right to be treated in accordance with this principle. It is, therefore, a duty for all public authorities to refrain from prejudging the outcome of a trial , U.N.Doc. HRI/GEN/1/Rev. 6 art. 135 (2003); alin. (7). 4 Article 6, paragraph 2 [...] may be violated by public officials if they declare that somebody is responsible for criminal acts without a court having found so. This does not mean, of course, that the authorities may not inform the public about criminal investigations. They do not violate Article 6, paragraph 2, if they state that a suspicion exists, that people have been arrested, that they have confessed etc. What is excluded, however, is a formal declaration that somebody is guilty. Krause v Switzerland (03.10.1978), pe http://www.echr.coe.int/echr/en/hudoc.
14.08.2012 14:40:31
106
Titlul
II
n perioada regimului comunist totalitar, Republica Moldova s-a confruntat cu situaia n care inculpaii erau silii s-i recunoasc parial sau total culpabilitatea. Prezumia nevinoviei era ignorat flagrant, iar inculpatul trebuia s-i demonstreze nevinovia. Recunoaterea propriei vinovii avea i ea un rol major. Instana de judecat i acuzatorul de stat urmreau un singur lucru confirmarea vinoviei de ctre inculpat i recunoaterea probelor ce i s-au prezentat n cadrul anchetei preliminare. Respectiv, recunoaterea, autoinculparea i mrturisirile erau considerate drept probe suficiente, chiar dac nu erau completate de alte probe. Aceste metode utilizate n procesele judiciare erau umilitoare pentru demnitatea deinuilor i constituiau grave abateri de la normele democratice. Aceste mecanisme, prin exercitarea lor de-a lungul anilor, au condus la degradarea instanei de judecat1. Un loc aparte n cadrul actelor legislative, care conin norme ale instituiei juridice comentate, este rezervat Codului de procedur penal al Republicii Moldova. Normele constituionale referitoare la prezumia nevinoviei i normele concrete n aceast materie din Codul de procedur penal reprezint coraportul dintre reglementarea constituional general i cea ramural particular. Prevederile Codului de procedur penal reproduc dispoziiile constituionale. Pentru ilustrare, vom compara dispoziiile constituionale cu cele cuprinse n CPP al RM. n primul rnd, prezumia nevinoviei este formulat cu claritate n art. 8 alin. (1) CPP al RM: Persoana acuzat de svrirea unei infraciuni este prezumat nevinovat atta timp ct vinovia sa nu va fi dovedit, n modul prevzut de CPP al RM, ntr-un proces judiciar public, n cadrul cruia i vor fi asigurate toate garaniile necesare aprrii sale, i nu va fi constatat printr-o hotrre judectoreasc de condamnare definitiv. n al doilea rnd, aciunile permise de dreptul procesual penal sunt destinate tuturor participanilor la relaiile care fac obiectul de reglementare, permisiune exprimat deschis n alin. (2). De exemplu, nimeni nu este obligat s dovedeasc nevinovia sa. Este edificatoare aplicarea principiului prezumiei nevinoviei de ctre Curtea European a Drepturilor Omului n cazul Funke v. Frana. Este vorba de dreptul de a pstra tcerea. n cazul respectiv, autoritile vamale obligau bnuitul s aduc probele pe care anchetatorii nu le puteau gsi. Ele au ncercat, prin diverse proceduri, s obin ca Jean-Gustave Funke s prezinte documente, a cror existen o bnuiau fr s o poat demonstra. CEDO a declarat c protecia art. 6 permitea unui acuzat s pstreze tcerea i s nu contribuie la propria incriminare2. Exist i alte circumstane care sunt direct legate de subiectul comentat. Orice acuzat are, n special, dreptul: s fie informat, n termenul cel mai scurt, ntr-o limb pe care o nelege i n mod amnunit, asupra naturii i cauzei acuzaiei aduse mpotriva sa; s dispun de timpul i de nlesnirile necesare pregtirii aprrii sale; s se apere el nsui sau s fie asistat de un aprtor ales de el, i dac nu dispune de mijloace necesare pentru a plti un aprtor, s poat fi asistat n mod gratuit de un avocat din oficiu,
Realizarea nefast a dreptului de sorginte stalinist a fost exprimat prin postulatele: Ancheta prealabil hotrte totul sau Dac te-au reinut organele, nseamn c eti duman. 2 Funke v France (25.10.1993), pe: http://www.echr.coe.int/echr/en/hudoc/.
1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
22
NERETROACTIVITATEA LEGII
107
atunci cnd interesele justiiei o cer; s ntrebe sau s solicite audierea martorilor acuzrii i s obin citarea i audierea martorilor aprrii n aceleai condiii ca i martorii acuzrii; s fie asistat n mod gratuit de un interpret, dac nu nelege sau nu vorbete limba folosit la audiere1. n al treilea rnd, concluziile despre vinovia persoanei de svrirea infraciunii nu pot fi ntemeiate pe presupuneri. Respectarea acestei reguli are drept rezultat efecte juridice favorabile sau posibilitatea survenirii acestora n cazul n care toate dubiile privind probarea nvinuirii care nu pot fi nlturate, n condiiile CPP al RM, se interpreteaz n favoarea bnuitului, nvinuitului, inculpatului. n cazul Popovici v. Moldova Curtea European a Drepturilor Omului a constatat c a avut loc violarea art. 6 al Conveniei, i anume a pct. 2 nclcarea principiului intangibil al prezumiei nevinoviei 2.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 10 din 17.03.1998, MO nr. 28-29/16 din 02.04.1998 HCC nr. 21 din 19.04.2001, MO nr. 49-50/19 din 03.05.2001 HCC nr. 26 din 23.11.2010, MO nr. 235-240/27 din 03.12.2010
Articolul 22
Nimeni nu va fi condamnat pentru aciuni sau omisiuni care, n momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nicio pedeaps mai aspr dect cea care era aplicabil n momentul comiterii actului delictuos.
Comentariu
Interdicia legilor penale retroactive este legat direct de dreptul la un proces echitabil i completeaz alte articole din Constituie, de exemplu, privind accesul liber la justiie (art. 20), prezumia nevinoviei (art. 21), dreptul la aprare (art. 26). Prevederile referitoare la neretroactivitatea legii au o legtur direct i cu procedura intrrii n vigoare a legilor (art. 76). n tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte, interdicia retroactivitii legilor este stipulat n articole distincte de cele care enun garaniile fundamentale n procesul penal. Una dintre explicaii const n faptul c interdicia retroactivitii legilor este o norm de la care niciun stat nu poate face derogri3.
1 Art. 6 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Adoptat la Roma la 4 noiembrie 1950, n vigoare pentru Republica Moldova din 1 februarie 1998, n Tratate internaionale la care Republica Moldova este parte (1990-1998), ediie oficial, vol. I, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Chiinu, 1998, p. 345. 2 http://justice.md/file/CEDO judments/Moldova/POPOVICI%20 (ro).pdf. 3 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 275.
14.08.2012 14:40:31
108
Titlul
II
Din punct de vedere lingvistic, cuvntul retroactiv nseamn care se aplic sau care are aceleai efecte i pentru ceea ce s-a petrecut n trecut1. Dei neevidente la prima vedere, prevederile articolului conin dou principii ale dreptului penal recunoscute pe larg, n special nullum crimen sine lege i nulla poena sine lege. Nullum crimen sine lege Prima propoziie a articolului enun c nimeni nu va fi condamnat pentru aciuni sau omisiuni care nu constituiau un act delictuos la momentul comiterii. Rezult nu doar interzicerea, n sens ngust, a legilor penale retroactive, dar i, n sens larg, obligaia statului de a defini prin lege toate actele delictuoase n interesul claritii juridice i de a exclude aplicarea legilor penale prin analogie. La temelia principiului neretroactivitii legii st sigurana individului i ncrederea lui n lege2. De aceea definirea unui act delictuos trebuie s fie efectuat prin intermediul legii n sensul strict al dreptului constituional. n trecut, concepiile cu privire la limitele aciunii actelor normative n timp au fost diferite3. Dei fr o indicaie direct, articolul are dou limitri. Prima limitare const n faptul c o persoan poate fi gsit vinovat de comiterea unui act care nu constituia un delict n baza legislaiei naionale, dar constituia un delict n baza unui tratat internaional sau n baza dreptului internaional cutumiar care erau n vigoare la momentul comiterii delictului4. A doua limitare este legat de posibilitatea de a aplica retroactiv i n modul stabilit de lege a unei pedepse mai uoare (a se vedea mai jos). Aplicarea principiului nullum crimen sine lege se extinde nu doar asupra actelor delictuoase, dar i asupra omiterilor n materia acuzaiilor din domeniul dreptului penal. Nulla poena sine lege Art. 22 interzice nu numai aplicarea retroactiv a legilor penale, dar i aplicarea pedepselor care nu existau n legislaia naional la momentul comiterii delictului. Mai mult dect att, articolul interzice aplicarea unei pedepse mai aspre dect cea aplicabil la momentul comiterii actului delictuos. Pedeapsa, ca instituie fundamental a dreptului penal, este o msur de constrngere prevzut de lege i aplicat drept sanciune pentru o infraciune5. n detaliu, inVasile Breban, Dicionar general al limbii romne, Editura tiinific i enciclopedic, Bucureti, 1987, p. 890. 2 Gheorghe Avornic, Teoria general a statului i dreptului: Tratat, vol. I, Chiinu, 2009, p. 450. 3 Cicero abordeaz aceast problem n unul din discursurile sale. n conformitate cu prevederile existente atunci, legea nou nu se aplic pentru cazurile deja soluionate, dar numai pentru cele care se aflau n stadiu de soluionare. Aceasta nsemna c n multe cazuri avea loc aplicarea retroactiv a legii. n epoca medieval, exista puterea nelimitat a monarhului i nu se cunotea principiul neretroactivitii legii. Se aplicau pe larg actele care produceau efecte retroactive, invocndu-se scopul explicrii sensului lor. Spre deosebire de ordonane, acestea se numeau declaraii. Era suficient ca actul s fie numit declaraie ca el s poat avea caracter retroactiv. Vezi: .. , , Chiinu, 2004, p. 318-319. 4 Vezi art. 1 din Convenia contra genocidului (1946), art. 1 din Convenia contra crimei de apartheid (1985), art. 85 din Convenia a III-a de la Geneva privind tratamentul prizonierilor de rzboi (1949). 5 Vezi: Dicionarul explicativ al limbii romne (1998), pe http://dexonline.ro/definitie/pedeaps.
1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
22
109
terpretarea termenului pedeaps se face i prin lumina actului acuzatoriu. Nu doar natura i gravitatea sanciunii ameninate, dar i tipul actului sancionat trebuie luate n consideraie pentru a evalua dac un act acuzatoriu de natur penal exist. Curtea European a Drepturilor Omului a calificat drept pedepse sanciunile care au nu doar caracter preventiv de exemplu, suspendarea temporar a permisului de conducere , dar i un caracter retributiv i/ori descurajator, i atunci cnd ele sunt destinate publicului larg de exemplu, nu doar unui grup specific de persoane sau profesii, indiferent de gravitatea sanciunii. n acelai timp, CEDO a refuzat s califice drept pedepse msurile administrative care nu au depit un grad minim de intensitate (de exemplu, 5 zile de detenie) i care au fost aplicate anumitor grupuri de persoane (prizonieri, soldai, etc.) sau profesii1. Intrarea n vigoare a legii Orice norm juridic se aplic faptelor svrite n perioada n care norma respectiv este n vigoare, deci nu este nici retroactiv, nici ultraactiv nu se aplic faptelor care preced intrarea ei n vigoare i, respectiv, faptelor svrite dup abrogarea ei. n fiecare stat, exist norme juridice care reglementeaz ordinea publicrii i intrrii n vigoare a legilor i a altor acte normative. Art. 76 al Constituiei nscrie n lege modul practic n care legile intr n vigoare pe teritoriul statului. Dou momente principale determin aciunea normei juridice n timp. Actul normativ intr n vigoare: a) din momentul publicrii lui oficiale, de exemplu, n Monitorul Oficial al Republicii Moldova; b) din momentul indicat nemijlocit n textul actului normativ ori al altui act special. Intrarea n vigoare a legii este legat nemijlocit de faptul c aceasta trebuie s fie cunoscut de ctre ceteni. Exist n drept principiul nemo censetur ignorare legem (ius) nimeni nu poate invoca necunoaterea legii n aprarea sa. De aceea, normele juridice sunt aduse la cunotina publicului. Din momentul intrrii n vigoare a normei juridice, nimeni nu este n drept s nu o respecte. Autoritatea normei juridice, obligativitatea ei ar fi puse sub semnul ndoielii dac s-ar admite scuza necunoaterii legii sau ignoranei legii. n baza acestei prezumii, toi cetenii trebuie s cunoasc legile. Necunoaterea dreptului vatm (Ignorantia iuris nocet)2 . n consecin, legea acioneaz din momentul intrrii n vigoare i pn este abrogat. Legea nu are efect retroactiv, deci nu se aplic faptelor svrite nainte de intrarea ei n vigoare (lex ad praeteriam non valet). n principiu, legea dispune numai pentru prezent i viitor, nu i pentru trecut astfel nct este firesc s acioneze numai dup intrarea n vigoare; legea nu ultraactiveaz, deci, ea nu i extinde aciunea dincolo de ieirea din vigoare (limita superioar a duratei ei)3.
Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 244 i 278. 2 Nicolae Popa, Constantin-Mihai Eremia, Simona Cristea, Teoria general a dreptului, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 150. 3 Maria V. Dvoracec, Gheorghe Lupu, Teoria general a dreptului, Editura Chemarea, Iai, 1966, p. 203-204.
1
14.08.2012 14:40:31
110
Titlul
II
Principiul neretroactivitii legii rspunde preocuprii de securitate juridic, fiind o garanie pentru situaiile juridice legal create i consolidate sub imperiul legii vechi. Neretroactivitatea reprezint deci un factor de ordine i de securitate juridic, protejnd drepturile subiective mpotriva interveniei legiuitorului i mpiedicnd repunerea n discuie a drepturilor dobndite i a actelor vechi ncheiate sub imperiul legii vechi1. A fost aplicat o lege declarat neconstituional de ctre Curtea Constituional. Pentru reviziurea hotrrii pe motivul specificat la art. 449 lit. f) CPC, se va ine cont de principiul nerectroactivitii hotrrilor Curii Constituionale, n sensul c temei de revizuire va servi aplicarea legii declarate neconstituionale la momentul pronunrii hotrrii, dar nu i dup, cu excepia cazurilor cnd legea este declarat neconstituional din momentul adoptrii. Faptul declarrii neconstituionalitii legii aplicate de ctre instan la soluionarea cauzei urmeaz a fi confirmat prin prezentarea hotrrii corespunztoare a Curii Constituionale. Prin coninutul art. 22, Constituia Republicii Moldova recunoate c principiul neretroactivitii legilor nu este numai o cauz particular, dar i c aceasta are o importan major. Nu este ntmpltor faptul c legiuitorul a calificat acest principiu ca esenial pentru drepturile i libertile fundamentale ale omului, fiind orientat spre asigurarea de ctre stat a condiiilor necesare pentru realizarea drepturilor cetenilor. A doua excepie referitoare la neretroactivitatea legii este direct legat de prevederile Pactului internaional cu privire la drepturile civile i politice, care enun urmtoarele: Dac ulterior comiterii infraciunii legea prevede aplicarea unei pedepse mai uoare, delincventul trebuie s beneficieze de aceasta2 . Aceast prevedere care nu este enunat de fapt n Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale plaseaz statele membre sub obligaia de a aplica retroactiv o lege adoptat ulterior n cazul n care ultima prevede o pedeaps mai uoar. Aceasta nseamn c instanele penale de toate nivelurile trebuie s aplice retroactiv o lege care prevede o pedeaps mai uoar. n cazurile n care sentina a fost deja pronunat, aplicarea pedepsei mai uoare este posibil doar pentru pedepsele ireversibile3.
Jurisprudena Curii Constituionale HCC nr. 38 din 15.12.1998, MO nr. 1-2/2 din 07.01.1999 HCC nr. 14 din 18.03.1999, MO nr. 31-32/24 din 01.04.1999 HCC nr. 20 din 29.04.1999, MO nr. 48-49/29 din 13.05.1999 HCC nr. 12 din 23.03.2000, MO nr. 35-36/13 din 31.03.2000 HCC nr. 11 din 15.02.2001, MO nr. 25-26/10 din 01.03.2001 HCC nr. 26 din 23.05.2002, MO nr. 71-73/16 din 06.06.2002 DCC nr. 1 din 22.12.2005, MO nr. 176-181/19 din 30.12.2005 HCC nr. 16 din 12.06.2007, MO nr. 86-89/14 din 22.06.2007
Gheorghe Avornic, op. cit., 2009, p. 458. Art. 15 alin. (1), ultima fraz. 3 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 280.
2
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
23
DREPTUL FIECRUI OM DE A-I CUNOATE DREPTURILE I NDATORIRILE
111
Articolul 23
(1) Fiecare om are dreptul s i se recunoasc personalitatea juridic. (2) Statul asigur dreptul fiecrui om de a-i recunoate drepturile i ndatoririle. n acest scop statul public i face accesibile toate legile i alte acte normative.
Comentariu
Dreptul la recunoaterea personalitii juridice este nscris i n Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 6), i n Pactul cu privire la drepturile civile i politice (art. 16). De menionat c aceast prevedere lipsete n textul Conveniei europene pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale1. Dreptul la recunoaterea personalitii juridice nseamn recunoaterea existenei individului. Pe lng existena spiritual i fizic, persoana are nevoie de a fi recunoscut n faa legii. Fr acest drept, individul nu exist ca subiect juridic i nu mai poate beneficia de toate drepturile, inclusiv de dreptul la via. Acest destin l-au avut sclavii n Roma antic i, ntr-o oarecare msur, iobagii n epoca medieval, evreii n perioada nazismului german sau populaia de culoare n sistemul de apartheid din Africa de Sud. De asemenea, pedeapsa morii civile prevzut de sistemele juridice defuncte priva oamenii de personalitate juridic i i aducea la acel nivel de degradare de subieci juridici inexisteni. Recunoaterea persoanei n faa legii este o consecin necesar i este susinut de capacitatea persoanei de a avea drepturi i obligaii n faa legii2. Recunoaterea persoanei n faa legii ntrete principiul egalitii enunat n art. 16 alin. (2) al Constituiei, potrivit cruia toi cetenii [...] sunt egali n faa legii, i n articolele respective din Codul civil al Republicii Moldova, la care ne vom referi ulterior. La momentul elaborrii textului Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, Ren Cassin, unul dintre fondatorii acesteia, a explicat importana acestui drept pentru toate drepturile fundamentale fr de care nicio fiin uman nu trebuie s fie forat s existe3.
n literatura interpretativ a Pactului, a fost subliniat convingerea Comitetului de experi al Consiliului Europei c meniunea acestei prevederi n Convenia European nu era necesar din cauz c aceasta poate fi dedus din alte articole ale Conveniei. Vezi: CE Doc. H(70)7, referit n: Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 282. 2 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 282. Recunoaterea persoanei n faa legii este de asemenea legat de prevederile cu privire la demnitatea uman, aa cum sunt nscrise n alin. (4) din preambulul Constituiei Republicii Moldova, la fel i n art. 1 alin. (3) i art. 32 alin. (2). 3 Michael Bodgan and Birgitte Kofod Olsen, The Universal Declaration of Human Rights, A Common Standard of Achievement, Editura Gudmundur Alfredsson and Asbjrn Eide, Kluwer Law International, The Hague, 1999, p. 147.
14.08.2012 14:40:31
112
Titlul
II
Prin primul su termen fiecare articolul descrie scopul aplicrii lui orice1 persoan beneficiaz de drepturile i obligaiile care eman din textul constituional, precum i din legile care aplic prevederile Constituiei. Acest termen include orice persoan care se afl sub suveranitatea (jurisdicia) statului, inclusiv persoanele strine i apatrizii, sub incidena legislaiei naionale2. Aspectul temporal: nceputul, sfritul, dispariia persoanei a) nceputul personalitii juridice O clarificare important este necesar n privina efectelor temporale ale acestei noiuni asupra copiilor. n anumite circumstane, legea o aplic fa de copil chiar din momentul concepiei acestuia. Este evident c ftul nu este purttor al tuturor drepturilor indicate n Legea fundamental. Totui din momentul concepiei, ftul are anumite drepturi. Legislaia Republicii Moldova prevede asemenea drepturi. De exemplu, Codul civil al Republicii Moldova prevede: Capacitatea de folosin a persoanei fizice apare n momentul naterii 3. Alte prevederi referitoare la dreptul de succesiune reglementeaz suspendarea executrii unui act de motenire pn la naterea copilului: Dac motenitorul este conceput, dar nc nu s-a nscut, partajul averii succesorale se va face doar dup naterea lui [...]4. De asemenea, art. 34 din Codul familiei spune c n lipsa acordului soiei, soul nu poate cere desfacerea cstoriei n timpul graviditii acesteia [...]5. b) Sfritul personalitii juridice Protejarea drepturilor i durata personalitii juridice a individului se sfresc n momentul decesului: Capacitatea de folosin a persoanei fizice [...] nceteaz odat cu moartea6 . Legislatorul a definit n acte normative condiiile i procedura de declarare a unei persoane decedate. De exemplu, data decesului persoanei i procedura declarrii decesului prin hotrre judiciar este reglementat de art. 52 al Codului civil al Republicii Moldova7. Legislaia prevede, de asemenea, procedura de constatare (confirmare) a decesului, inclusiv prin decizia medicilor, cu concursul medicului legist Concluzia de deces se ia in baza constatrii morii ireversibile a creierului (moarte cerebral)8. c) Dispariia persoanei Dreptul la personalitate juridic este invocat i n cazurile n care o persoan este declarat disprut de ctre o instan judiciar. Circumstanele i procedura exact
1 Din punct de vedere lingvistic, termenii oricare i fiecare au acelai sens. De exemplu, fiecare indic fiinele sau lucrurile luate n parte dintr-un grup sau dintr-o categorie [...] i unul, i altul; oricare, iar oricare indic indiferent care, care vrei, fiecare, oriicare, n Dicionarul explicativ al limbii romne, versiune online, pe: http://dexonline.ro. 2 Cetenii strini i apatrizii au aceleai drepturi i ndatoriri ca i cetenii Republicii Moldova, cu excepiile stabilite de lege, art. 19 alin. (1) al Constituiei Republicii Moldova. 3 Art. 18 alin. (2), Codul civil al Republicii Moldova, nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86 din 22.06.2002. 4 Art. 1568, Codul civil al Republicii Moldova, nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86 din 22.06.2002. 5 Art. 34, Codul familiei al Republicii Moldova, nr. 1316-XIV din 26.10.2000, MO nr. 47-48 din 26.04.2001. 6 Art. 18 alin. (2), Codul civil al Republicii Moldova, nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86 din 22.06.2002. 7 Art. 18 alin. (2), Codul civil al Republicii Moldova, nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86 din 22.06.2002. 8 Art. 10, Legea privind transplantul de organe i esuturi umane, nr. 473-XIV din 25.06.99, MO nr. 94-95 din 26.08.1999.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
23
113
a declarrii unei persoane disprute sunt descrise n Codul civil al Republicii Moldova. Astfel, declaraia de dispariie poate avea loc dac timp de 3 ani la domiciliul su lipsesc tiri despre locul unde se afl sau dup 6 luni, dac a disprut n mprejurri ce prezentau o primejdie de moarte sau care dau temei a presupune c a decedat n urma unui anumit accident. n cazul aciunilor militare, persoana poate fi declarat decedat numai dup expirarea a 2 ani de la ncetarea aciunilor militare1. Limitele exercitrii personalitii juridice Este necesar a se face distincie ntre dreptul persoanei de a-i exercita drepturile i capacitatea persoanei de a-i exercita drepturile. Art. 16 din Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice prevede aceast distincie2. Recunoaterea personalitii juridice permite limitri3 aici, diferena admis pentru cazurile speciale de exercitare a personalitii juridice. Limitele dei nefiind indicate expres n articolul constituional comentat sunt admisibile i prevzute de legislaia naional, n particular, de prevederile care enun capacitatea de exerciiu (care poate fi limitat) i capacitatea de folosin a persoanei. Astfel, Codul civil al Republicii Moldova, n total compatibilitate cu actele internaionale la care Republica Moldova este parte i n temeiul tradiiilor juridice, enun cazurile n care capacitatea de exerciiu este deplin i n care este limitat. Prin definiia capacitate[a] de exerciiu este aptitudinea persoanei de a dobndi prin fapta proprie i de a exercita drepturi civile, de a-i asuma personal obligaii civile i de a le executa (art. 19), Codul Civil indic circumstanele speciale de limitare a capacitii de exerciiu a minorilor care nu au mplinit vrsta de 18 ani, cu excepia celor care s-au cstorit sau a celor care au fost recunoscui ca avnd capacitate de exerciiu deplin dac lucreaz n baza unui contract de munc sau, cu acordul prinilor, adoptatorilor sau curatorului, practic activitate de ntreprinztor4. Codul prevede, de asemenea, posibilitatea de a limita pe cale judiciar capacitatea de exerciiu a persoanelor care au tulburri psihice (boli mintale sau deficiene mintale) art. 24 alin. (1) sau care n urma consumului abuziv de alcool sau consumului de droguri i de alte substane psihotrope nrutesc starea material a familiei i asupra crora se instituie curatela art. 25 alin. (1). Dreptul fiecrui om de a-i cunoate drepturile i ndatoririle stipulat n alin. (2) din art. 23 al Constituiei se realizeaz prin publicarea tuturor legilor, a altor acte normative, fcndu-le accesibile. Verbul a publica nseamn a face cunoscut tuturor ceva prin tiprire, afiare etc., iar termenul accesibil nseamn la care se poate ajunge uor [...] care se poate nelege uor5.
Art. 52 alin. (1) i (2), Codul civil al Republicii Moldova, nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86 din 22.06.2002. 2 Art. 16 is limited exclusively to the capcity to be a person before the law and does not cover the capacity to act Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 284. 3 The active exercise of a persons civil right may under certain circumstances be restricted or transferred to a statutory representative, n: Michael Bodgan and Birgitte Kofod Olsen, The Universal Declaration of Human Rights, A Common Standard of Achievement, Editura Gudmundur Alfredsson and Asbjrn Eide, Kluwer Law International, The Hague, 1999, p. 150. 4 Art. 21 alin. (1) i (2), Codul civil al Republicii Moldova, nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86 din 22.06.2002. 5 Dicionarul explicativ al limbii romne, pe http://dexonline.ro/.
1
14.08.2012 14:40:31
114
Titlul
II
Un articol complementar este art. 76, n care Constituia prescrie obligaia de a publica toate legile n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Legile nepublicate sunt scoase din circuitul juridic i se interzice invocarea lor. Curtea European a Drepturilor Omului a stabilit dou cerine fa de legi. n primul rnd, legea trebuie s fie accesibil. n al doilea rnd, aceasta nu poate fi considerat lege doar dac este formulat cu o precizie suficient, care permite ceteanului s-i controleze comportamentul: el trebuie s poat prevedea, n cazurile cnd este necesar i cu ajutorul cuvenit, ntr-un grad rezonabil, n circumstane specifice, consecinele care pot surveni n urma aciunii sale1. Dreptul constituional de acces la informaie este aplicat n practic prin intermediul Legii cu privire la accesul la informaie2. Legea explic dreptul oricui, n condiiile legii, de a cuta, de a primi i de a face cunoscute informaiile oficiale (art. 4). Dei legea permite limitarea accesului la date personale, informaia referitoare la cercetri tiinifice, afaceri militare, secrete etc. (art. 7), statul are obligaia s explice motivele refuzului accesului la documentul solicitat (art. 19). Cetenii pot ataca refuzul de acces la informaie n contenciosul administrativ (art. 22), pe cale judiciar (art. 23).
Jurisprudena Curii Constituionale HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 04.03.1999 HCC nr. 65 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/77 din 09.12.1999
Capitolul II
DREPTURILE I LIBERTILE FUNDAMENTALE
Articolul 24
DREPTUL LA VIA I LA INTEGRITATE FIZIC I PSIHIC
(1) Statul garanteaz fiecrui om dreptul la via i la integritate fizic i psihic3. (2) Nimeni nu va fi supus la torturi, nici la pedepse sau tratamente crude, inumane ori degradante. (3) Pedeapsa cu moartea este abolit. Nimeni nu poate fi condamnat la o asemenea pedeaps i nici executat. (Alin. (3) art. 24 n redacia Legii nr. 351-XV din 12.07.2001, n vigoare din 02.08.2001)
1 Cazul The Sunday Times v. the United Kingdom (no. 1), 26 April 1979, Series A no. 30, p. 31, 49. Vezi, de asemenea, cazul Maestri v. Italy, (Application no. 39748/98), 17 February 2004. 2 Art. 664 din Legea nr. 982 din 11.05.2000 privind accesul la informaie, MO nr. 88-90 din 28.07.2000. 3 Se va observa diferena structural ntre art. 24 i textele internaionale. Art. 24 ncepe cu statuarea obligaiei statului de a garanta dreptul la via. Totui dreptul la via este enunat ca un drept care exist, este firesc i nu are nevoie de reafirmare. Textele internaionale ncep articolul cu declaraia c fiecare are dreptul la via.
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
24
115
Comentariu
(1) Statul garanteaz fiecrui om dreptul la via i la integritate fizic i psihic. Dreptul la via este considerat ca fiind dreptul uman suprem, pentru c fr respectarea efectiv a acestui drept restul drepturilor i libertilor omului ar fi lipsite de orice sens1. Dreptul la via este un drept suprem de la care nu se admite nicio derogare, chiar i n situaiile excepionale care pun n pericol viaa naiunii 2. Nu este ntmpltor faptul c dreptul la via este proclamat n primele articole ale Declaraiei Universale a Drepturilor Omului (art. 3), Pactului Internaional cu privire la drepturile civile i politice (art. 6. 1), Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale (art. 2). Dreptul internaional umanitar protejeaz dreptul la via prin interdicia omorului. Practica statelor confirm interdicia omorului drept cutum internaional3. Definiia vieii i integritii fizice i psihice n sens lingvistic, termenul via este neles drept faptul de a fi viu [...], existen uman, petrecere a omului pe pmnt [...], ceea ce este necesar pentru existena zilnic a cuiva [...] timp cuprins ntre naterea i moartea cuiva4. Termenul via are mai multe sensuri i din punct de vedere juridic. El presupune dreptul la via n sens biologic printre altele, dreptul i aptitudinea de a supravieui i, ntr-un sens mai larg, dreptul la protecia contra condiiilor inumane de trai5. Dreptul la via este un drept care nu trebuie s fie interpretat n sens ngust6. Excepii admisibile Garantarea dreptului la via nseamn interzicerea cauzrii morii de ctre agenii statului, cu anumite excepii. Moartea nu poate fi cauzat cuiva n mod intenionat de ctre agenii statului, se admit cazurile morii care nu constituie o nclcare a dreptului la via. Excepiile admisibile sunt legitima aprare, efectuarea unei arestri legale, mpiedicarea evadrii unei persoane legal deinute i reprimarea tulburrilor violente sau a insureciilor7. Situaii speciale eutanasia i avortul Progresul tiinific a condus la ample dezbateri asupra noiunii de via. n multe state, dreptul la via este dezbtut n contextul lipsirii de via la dorina persoanei
1 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 104. 2 CCPR, General Comment 6 The right to life, (Sixteenth session, 1982), alin. (1). 3 Regula 89 din: Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Volume I: Rules, ICRC Cambridge 2005, p. 311. Omorul este inclus n lista crimelor de rzboi n: Carta Tribunalului Internaional Militar de la Nuremberg (art. 6 lit. (b)), art. 3 comun Conveniilor de la Geneva din 1949 (violarea grav a conveniilor), art. 75 alin. (2) lit. a) al Protocolului I i art. 4 alin. (2) lit. a) al Protocolului II adiional la Conveniile de la Geneva (ambele protocoale interzic omorul prin termenul de garanii fundamentale), art. 8 alin. (2) lit. a), i) i c), i) al Statutului Curii Penale Internaionale (omorul este crim de rzboi), art. 2 alin. (a) al Statutului Curii Internaioanale pentru fosta Iugoslavie (omorul este crim de rzboi). 4 http://dexonline.ro/definitie/via. 5 Lars Adam Rebof, The Universal Declaration of Human Rights, A Common Standard of Achievement, Editura Gudmundur Alfredsson and Asbjrn Eide, Kluwer Law International, The Hague, 1999, p. 147. 6 CCPR, General Comment 6 The right to life, (Sixteenth session, 1982), alin. (1). 7 Art. 2 alin. (1) i n special, art. 2 alin. (2) referitor la excepii, Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, 1950, Roma.
14.08.2012 14:40:31
116
Titlul
II
(eutanasia). n Republica Moldova, eutanasia este pedepsit cu privaiune de libertate1. Subiectul cel mai controversat rmne a fi avortul. Lucrrile pregtitoare la tratatele internaionale menionate mai sus indic faptul c statele autoare nu consider reglementarea avortului, evident n limitele legii, drept violare a dreptului la via. n Republica Moldova, una dintre aceste legi este Codul penal, care interzice provocarea ilegal a avortului i prevede condiii speciale n care acesta poate avea loc2. (2) Nimeni nu va fi supus la torturi, nici la pedepse sau tratamente crude, inumane ori degradante. n acelai articol, Constituia interzice tortura i pedepsele sau tratamentele crude, inumane ori degradante. Interdicia este categoric i se extinde asupra tuturor persoanelor. Textul Constituiei nu explic termenii tortur, pedepse sau tratamente crude, inumane ori degradante. Din punct de vedere lingvistic, tortura nseamn a supune [] la chinuri fizice violente; a schingiui; a supune [...] la chinuri morale, a chinui 3. n sens juridic, noiunea este mai complex4. Elementele eseniale ale definiiei sunt durerile i suferinele puternice de natur fizic sau psihic, provocate intenionat de ctre un agent al autoritii publice pentru a atinge un scop, cum ar fi obinerea de informaii sau mrturisiri, pedeapsa, intimidarea sau discriminarea unei persoane. Alte aciuni sau omisiuni nu sunt considerate tortur, ci tratamente inumane sau degradante, n funcie de tip, scop i intensitate. n cazul tratamentelor inumane i degradante, este prezent durerea i suferina de o intensitate minim, dar fr unul sau mai multe elemente eseniale ale torturii: intenia, ndeplinirea unui scop i/ sau intensificarea unei dureri puternice5. Hotrrile explicative la tema tortur i tratamente inumane i degradante luate de Comisia i, mai recent, de Curtea European a Drepturilor Omului reveleaz trsturile definitorii ale tratamentelor inumane i degradante. Deciziile Curii asociaz tratamentul inuman cu urmtorii factori: caracterul premeditat; durata lung; suferina puternic, de natur fizic sau psihic; dezordine psihiatric acut. La descrierea tratamentelor degradante, Curtea opereaz cu termenii: sentimente de fric, chin i inferioritate; njosire i degradare; nfrngerea rezistenei persoanei. Atunci cnd noiunile de tratament inuman i degradant sunt asemntoare, tortura pare s nu aib un coninut
Art. 148, Codul penal al Republicii Moldova nr. 985 din 18.04.2002, republicat n MO nr. 72-74 din 14.04.2009, art. 195. 2 Art. 159, Codul penal al Republicii Moldova nr. 985 din 18.04.2002, republicat n MO nr. 72-74 din 14.04.2009, art. 195. 3 http://dexonline.ro/definitie/tortura. 4 Convenia ONU mpotriva torturii i altor pedepse ori tratamente crude, inumane sau degradante, 1984. Art. 1 tortur desemneaz orice act prin care se provoac unei persoane, cu intenie, o durere sau suferine puternice, de natur fizic sau psihic, n special cu scopul de a obine, de la aceast persoan sau de la o persoan ter, informaii sau mrturisiri, de a o pedepsi pentru un act pe care aceasta sau o ter persoan l-a comis sau este bnuit c l-a comis, de a o intimida sau de a face presiune asupra unei tere persoane, sau pentru orice alt motiv bazat pe o form de discriminare, oricare ar fi ea, atunci cnd o asemenea durere sau suferin sunt provocate de ctre un agent al autoritii publice sau orice alt persoan care acioneaz cu titlu oficial, sau la instigarea ori cu consimmntul expres sau tacit al unor asemenea persoane. 5 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 129.
1
14.08.2012 14:40:31
ARTICOLUL
24
117
definitoriu specific1. n fine, tortura reprezint un tratament inuman i degradant de o intensitate i un grad de suferin mai crud i mai puternic2. Dreptul internaional umanitar ntrete, prin legislaia i practica statelor ce preced epoca drepturilor omului de dup al Doilea Rzboi Mondial, interdicia torturii i a tratamentelor inumane3. Un exemplu suplimentar al tratamentului uman este abinerea de a expune prizonierii de rzboi curiozitii publice, i obligaia de a-i proteja de insulte i acte de violen i intimidare. n plus, sunt interzise actele de mutilare sau experienele medicale i tiinifice de orice tip care nu sunt justificate4. Legislaia de punere n aplicare a Constituiei interzice actele de tortur, tratamentele i pedepsele inumane i degradante i prevede rspundere penal pentru comiterea lor. Asemenea acte normative sunt Codul penal, Codul de procedur penal etc. (3) Pedeapsa cu moartea este abolit. Nimeni nu poate fi condamnat la o asemenea pedeaps i nici executat. Republica Moldova s-a aliniat la familia statelor civilizate care au abolit pedeapsa cu moartea i executarea pedepsei cu moartea5. Pedeapsa nu este aplicat nimnui un termen care cuprinde toate persoanele care se afl sub jurisdicia Republicii Moldova (vezi mai jos subiectul extrdare). Dei nu indic direct, articolul atribuie implementarea acestei interdicii statului. Actele persoanelor individuale care au cauzat moartea cad sub incidena legislaiei penale. Extrdarea Prevederea constituional care interzice pedeapsa cu moartea este relevant i pentru situaiile cnd un stat solicit asisten n materie penal. Conform legii, Republica Moldova va refuza extrdarea unei persoane ctre statele care nu ndeplinesc sau care nu respect prevederile Conveniei Europene pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, precum i prevederile Protocolului nr. 6, care interzice pedeapsa cu moartea6.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 7 din 13.02.2001, MO nr. 19-20/6 din 22.02.2001 ACC nr. 2 din 22.09.2005, MO nr. 129-131/12 din 30.09.2005
Mark Janis, Richard Kay & Anthony Bradley, European Human Rights Law, Text and Materials, Oxford, 1995, p. 132. 2 [...] it was the intention that the Convention, with its distinction between torture and inhuman or degrading treatment, should by the first of these terms attach a special stigma to deliberate inhuman treatment causing very serious and cruel suffering, CEDO, Cazul Ireland v. the United Kingdom, (Application no. 5310/71), 18 January 1978, punctul 167, alin. (5). 3 Regula 90: Tortura, tratamentele crude sau inumane i jignirea demnitii personale, n special tratamentul umilitor i degradant, sunt interzise, Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Volume I: Rules, ICRC Cambridge, 2005, p. 315. 4 Art. 13 din Convenia a III-a de la Geneva privind tratamentul prizonierilor de rzboi, 1949, n Handbook of the International Red Cross and Red Crescent Movement, 13th ed., Geneva, 1994, p. 73. 5 Art. 1, Hotrrea nr. 1298 din 24.07.1997 privind ratificarea Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, precum i a unor protocoale adiionale la aceasta, MO nr. 054 din 21.08.1999. 6 Art. 4 din Legea nr. 371 din 01.12.2006 cu privire la asistena juridic internaional n materie penal, MO nr. 14-17 din 02.02.2007, art. 42.
1
14.08.2012 14:40:31
118
Titlul
II
Articolul 25
LIBERTATEA INDIVIDUAL I SIGURANA PERSOANEI
(1) Libertatea individual i sigurana persoanei sunt inviolabile. (2) Percheziionarea, reinerea sau arestarea unei persoane sunt permise numai n cazurile i cu procedura prevzute de lege. (3) Reinerea nu poate depi 72 de ore. (Alin. (3) art. 25 n redacia Legii nr. 351-XV din 12.07.2001, n vigoare din 02.08.2001). (4) Arestarea se face n temeiul unui mandat, emis de judector, pentru o durat de cel mult 30 de zile. Asupra legalitii mandatului se poate depune recurs, n condiiile legii, n instana judectoreasc ierarhic superioar. Termenul arestrii poate fi prelungit numai de ctre judector sau de ctre instana judectoreasc, n condiiile legii, cel mult pn la 12 luni. (Alin. (4) art. 25 n redacia Legii nr. 351-XV din 12.07.2001, n vigoare din 02.08.2001). (5) Celui reinut sau arestat i se aduc de ndat la cunotin motivele reinerii sau ale arestrii, iar nvinuirea n cel mai scurt termen; motivele reinerii i nvinuirea se aduc la cunotin numai n prezena unui avocat, ales sau numit din oficiu. (6) Eliberarea celui reinut sau arestat este obligatorie dac motivele reinerii sau arestrii au disprut.
Comentariu
(1) Libertatea individual i sigurana persoanei sunt inviolabile. Libertatea persoanei este unul dintre cele mai vechi drepturi eseniale, fiind nscris n textele medievale, de exemplu, n Magna Charta Libertatum, care declar c niciun om liber nu va fi arestat sau ntemniat [...] sau declarat n afara legii [dect] prin judecat legal [...] sau n conformitate cu legea rii 1. n acelai timp, privarea de libertate individual prin nchisoare este una din cele mai rspndite metode utilizate de ctre stat pentru a combate criminalitatea i a menine securitatea intern. Primul alineat al articolului invoc inviolabilitatea libertii persoanei. La prima vedere, exist un conflict, cel puin lingvistic, ntre caracterul absolut al termenului inviolabilitate i posibilitatea statului de a limita acest drept prin arest, detenie n nchisoare. Caracterul absolut al termenului de inviolabilitate poate induce ideea c detenia este interzis, ceea ce, evident, nu este adevrat. Textul articolului clarific faptul c libertatea persoanei poate fi restrns de ctre stat, dei doar n cazurile prevzute de lege. Deci unele forme de privare a libertii sunt permise, iar altele nu2. Art. 25 interzice privaiunea arbitrar i ilegal a persoanei. Prevederile art. 25 reflect art. 3 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, art. 9 din Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice i art. 5 din
1 British Library, Treasures in full Magna Carta, pe http://www.bl.uk/treasures/magnacarta/basics/basics.html. 2 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 160.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
25
LIBERTATEA INDIVIDUAL I SIGURANA PERSOANEI
119
Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Textul Conveniei este de o importan deosebit din cauza competenei specifice a Curii Europene a Drepturilor Omului, care deine rolul de observator i poate examina cauzele n care violarea art. 5 este invocat contra Republicii Moldova. Pe lng faptul c art. 5 declar dreptul la libertatea individual, el mai are i scopul de (b) a defini cercul situaiilor n care acest drept poate fi limitat prin exerciiul puterii coercitive a statului, i (c) a elabora condiiile eseniale care trebuie observate pentru ca [exercitarea puterii coercitive] a statului s se ncadreze n limitele legii1. Libertatea i sigurana persoanei Prin art. 25 alin. (1), Constituia a aliniat drept egali termenii dreptul la libertatea persoanei i sigurana persoanei. Este cert c actele internaionale menionate mai sus au servit drept surs de inspiraie pentru legiuitor la elaborarea art. 25 toate actele au aceast formul. Totui apare o ntrebare fireasc: cum s fie interpretai aceti termeni: simultan, independent unul de altul, ca decurgnd unul din altul? Termenul sigurana persoanei i are originea n art. 8 al Constituiei Franceze din 17932, prin care cetenii au obinut dreptul la protecie mpotriva ingerinelor la nivel orizontal, n relaiile interceteneti. La momentul lucrrilor pregtitoare pentru adoptarea Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, dna Roosevelt a dat urmtoarele explicaii: termenul sigurana persoanei a fost ales intenionat [...] pentru c era mai general dect orice alt expresie. Reprezentantul Franei a menionat n mod special c termenul includea i noiunea de integritate fizic3. S-a observat c att Comisia, ct i Curtea pentru Drepturile Omului de la Strasbourg nu au considerat termenul sigurana persoanei ca avnd o semnificaie independent ajuttoare noiunii de libertate a persoanei. Acelai autor a menionat c acest termen, de data aceasta n cadrul Pactului Internaional cu privire la drepturile civile i politice, arat totui posibilitatea plngerilor contra ingerinei din partea persoanelor particulare4. Prevederile alin. (2)-(6) din art. 25 din Constituie enumer condiiile eseniale care urmeaz a fi respectate n procedura de urmrire penal. Fiind comparate cu art. 5 din Convenia european, prevederile alin. (2)-(6) indic necesitatea de a revedea critic art. 25, pentru a fi adus n deplin conformitate cu textul european. Dup cum s-a menionat mai sus, legalitatea deteniei este examinat prin prisma respectrii tuturor cerinelor procedurale referitoare la arest, detenie, nvinuire i eliberare. Art. 25 conine elementele de baz pentru determinarea legalitii actului care priveaz de libertate individul. Legalitatea Limitarea libertii persoanei se realizeaz conform legii art. 25 alin. (1) n baza unui mandat emis de judector art. 25 alin. (4). Contrariul ar echivala cu admiterea
Mark Janis, Richard Kay & Anthony Bradley, European Human Rights Law, Text and Materials, Oxford, 1995, p. 299-300. 2 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 160. 3 Declaraia dnei Roosevelt a fost citat de Lars Adam Rebof n The Universal Declaration of Human Rights, A Common Standard of Achievement, Editura Gudmundur Alfredsson and Asbjrn Eide, Kluwer Law International, The Hague, 1999, p. 94. 4 Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 162.
1
14.08.2012 14:40:32
120
Titlul
II
limitrii libertii de ctre oricine. Legea servete ca baz normativ pentru limitarea libertii individuale i este accesibil tuturor persoanelor aflate sub jurisdicia Republicii Moldova. Lund n consideraie gravitatea deciziei privind limitarea libertii individuale, legiuitorul a prevzut mecanismul contestrii legalitii acesteia, care poate fi imediat art. 25 alin. (4) n instana judectoreasc ierarhic superioar. Instana superioar trebuie s fie independent i s examineze decizia instanei inferioare n termeni juridici obiectivi1. Curtea Constituional a Republicii Moldova a explicat n detaliu i mai precis natura independenei instanei judiciare, menionnd c judectorii judec cauzele penale n baza legislaiei n vigoare i n condiii care exclud orice presiune asupra lor. Aceasta nseamn c instana de judecat nu este obligat s ia n consideraie argumentele prilor la proces [...], este liber n aprecierea probelor i independent de oricare influen2. Comunicarea motivelor reinerii Expresia din art. 25 alin. (5) este categoric celui reinut sau arestat [...] i se aduc [...] motivele reinerii. Statul, prin reprezentanii si, este obligat s aduc la cunotina oricui motivele reinerii sau arestului. Aceasta va avea loc indiferent de faptul dac persoana reinut sau arestat a solicitat sau nu acest lucru. Comisia i Curtea European pentru Drepturile Omului au interpretat termenii acuzaie i motivele acuzaiei, accentund importana coninutului de fond, i nu a celui formal. Curtea a explicat termenul acuzaie drept orice notificare din partea unei autoriti adus individului care afirm c persoana a comis o infraciune3. Momentul comunicrii Art. 25 alin. (5) stipuleaz obligaia statului de a informa ndat persoana despre motivele reinerii sau arestului. n sens lingvistic, termenul ndat nseamn fr ntrziere, imediat, acui, acum4 . Intenia legislatorului a fost de a exclude circumstanele n care o persoan reinut sau arestat nu cunoate motivele limitrii libertii sale. Codul de procedur penal stabilete durata maxim a unei reineri (72 ore) i determin durata maxim de 3 ore din momentul reinerii n care persoana reinut trebuie s fie informat despre motivele reinerii5. Timpul a demonstrat c este necesar a opera completri n prevederile constituionale referitor la garantarea imediat a acestor drepturi fiecrei persoane. Trebuie s fie reflectate urmtoarele elemente: reinerea nu poate depi 24 de ore; arestarea preventiv se dispune de judector i numai n cursul procesului penal;
1
Short Guide to the European Convention on Human Rights, Council of Europe, Strasbourg, 1998,
p. 27. Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 22 din 30.06.1997, MO nr. 046 din 17.07.1997, promulgat pe 30.06.1997, secia constatrilor Curii. Curtea a explicat, n aceeai hotrre, c neprezentarea prilor la proces acuzator sau aprtor, avizate despre data examinrii plngerii n modul cuvenit, nu constituie n mod evident un obstacol pentru instana judiciar de a efectua controlul judiciar al legalitii mandatului de arest. 3 Eckle v. Federal Republic of Germany, 15.07.1982, alin. (73). 4 http://dexonline.ro/definitie/ndat. 5 Art. 165 alin. (1) i art. 167 alin. (1), Codul de procedur penal, nr. 122 din 14.03.2003, MO nr. 104-110 din 07.06.2003, art. 447.
2
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
26
DREPTUL LA APRARE
121
n cursul urmririi penale, arestarea preventiv se poate dispune pentru cel mult 30 de zile i se poate prelungi cu cte cel mult 30 de zile, fr ca durata total s depeasc un termen rezonabil, i nu mai mult de 180 de zile; n faza de judecat, instana este obligat, n condiiile legii, s verifice periodic, nu mai trziu de 60 de zile, legalitatea i temeinicia arestrii preventive i s dispun de ndat punerea n libertate a inculpatului, dac temeiurile care au determinat arestarea preventiv au ncetat sau dac instana constat c nu exist temeiuri noi care s justifice meninerea privrii de libertate; celui reinut sau arestat i se aduc de ndat la cunotin, n limba pe care o nelege, motivele reinerii sau ale arestrii, iar nvinuirea, n cel mai scurt termen. nvinuirea se aduce la cunotin numai n prezena unui avocat, ales sau numit din oficiu; persoana arestat preventiv are dreptul s cear punerea sa n libertate provizorie sub control judiciar sau pe cauiune; nimeni nu va fi lipsit de libertate pentru singurul motiv c nu este n msur s execute o obligaie contractual.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 7 din 13.02.2001, MO nr. 19-20/6 din 22.02.2001
Articolul 26
DREPTUL LA APRARE
(1) Dreptul la aprare este garantat. (2) Fiecare om are dreptul s reacioneze independent, prin mijloace legitime, la nclcarea drepturilor i libertilor sale. (3) n tot cursul procesului, prile au dreptul s fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu. (4) Amestecul n activitatea persoanelor care exercit aprarea n limitele prevzute se pedepsete prin lege.
Comentariu
(1) Dreptul la aprare este garantat. Dispoziia art. 26 alin. (1) este imperativ i nu las loc pentru ndoieli: dreptul la aprare aparine oricui, fr nici un fel de excepie. Limitarea dreptului la aprare ar fi evident o nclcare a prevederilor Constituiei. n acelai timp, textul Constituiei declar c acest drept este garantat de stat. Termenul garantat presupune responsabilitatea statului de a crea condiii prospere pentru oricare n acest domeniu. Curtea Constituional a precizat c Legea Suprem garanteaz dreptul la aprare, i nu obligaiunea de a se apra1. n acelai timp, partea (1) a articolului implic i
Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 22 din 30.06.1997 privind constituionalitatea unor articole din Codul de procedur penal, MO nr. 146 din 1997.
1
14.08.2012 14:40:32
122
Titlul
II
dreptul oricrei persoane de a ataca n instana judiciar aciunile statului prin care se presupune c dreptul la aprare a fost violat i, n acelai timp, obligaia instanelor, n cauzele admisibile, de a examina cazul i de a se pronuna public n mod legal i argumentat. Dreptul la aprare este statuat de tratatele internaionale n domeniul drepturilor omului la care Republica Moldova este parte. Dreptul la aprare, consfinit n Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice, a fost interpretat de ctre Comitetul Pactului n felul urmtor: acuzatul, i aprtorul su, trebuie s aib dreptul de a aciona cu srguin i fr fric n scopul utilizrii tuturor mijloacelor de aprare disponibile. Ei trebuie s aib i dreptul de a contesta felul desfurrii procesului n cazurile n care ei cred c procesul este injust1. n acelai sens, Codul de procedur penal prevede c organul de urmrire penal sau, dup caz, instana de judecat asigur bnuitului, nvinuitului i inculpatului posibilitatea de a-i exercita dreptul la aprare prin toate mijloacele i metodele neinterzise de lege. Iar aprtorul acord asisten juridic prin toate mijloacele i metodele neinterzise de lege2 . Dreptul la aprare reflect un principiu esenial al justiiei, conform cruia toate prile la proces sunt egale, prile la proces trebuie s posede posibiliti egale pentru a-i prezenta cauza i niciuna dintre pri nu trebuie s aib un avantaj substanial fa de oponent3. Principiul prevede circumstanele n care ambele pri n faa instanelor au dreptul s dein informaia despre faptele i argumentele prii opuse i, n acelai timp, fiecare parte trebuie s aib posibilitatea de a pregti i de a expune un rspuns pentru partea opus. Principiul prevede, de asemenea, obligaia instanei de a veghea asupra respectrii acestui principiu de ctre pri n timpul procesului4. Principiul egalitii prilor la proces deriv din dreptul la egalitate statuat de art. 16 alin. (2) al Constituiei: toi cetenii Republicii Moldova sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, precum i din dreptul constituional al fiecrui om de a-i cunoate drepturile (art. 23). Garaniile procedurale necesare pentru exercitarea dreptului la aprare Alin. (2), (3) i (4) ale art. 26 dezvolt garaniile procedurale care sunt eseniale pentru exercitarea dreptului la aprare. Vom observa c specificarea tuturor garaniilor procedurale n textul Constituiei nu este posibil din considerente de volum. Totui Constituia conine elementele eseniale care sunt necesare pentru respectarea acestui drept, dei nu n acelai articol. Elementele eseniale sunt: 1. dreptul persoanei de a se apra ea nsi; 2. dreptul persoanei de a alege un aprtor; 3. dreptul persoanei de a fi informat despre dreptul la aprare; 4. dreptul persoanei de a i se oferi un aprtor din oficiu, fr plat.
1 CCPR General Comment No. 13: Equality before the courts and the right to a fair and public hearing by an independent court established by law (Art. 14): 13.04.1984, HRI/GEN/1/Rev. 9 (Vol. I), p. 186, alin. (11). 2 Art. 64 (1), art. 66 (1) i art. 67 (1), Codul de procedur penal. 3 Parte n proces persoane care n procesul penal exercit funcii de acuzare sau aprare n baza egalitii n drepturi, Codul de procedur penal, art. 6, p. 29. 4 Short guide to the European Convention on Human Rights, Council of Europe, 1991, p. 39.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
26
DREPTUL LA APRARE
123
Dreptul persoanei de a se apra ea nsi Acest drept rezult din art. 26 alin. (3) al Constituiei i este statuat n art. 71 alin. (1) al Codului de procedur penal1, care prevede urmtoarea definiie: renunarea la aprtor nseamn voina bnuitului, nvinuitului, inculpatului de a-i exercita el nsui aprarea, fr a apela la asistena juridic a unui aprtor. Curtea Constituional a considerat prevederile legislaiei penale referitoare la prezena aprtorului i a subliniat dreptul persoanei de a renuna la aprtor2. Procedura penal prevede dreptul bnuitului, nvinuitului i al inculpatului de a renuna la aprtor, n cazurile admise de lege, i de a se apra singure3. Dreptul persoanei de a alege un aprtor Acest drept rezult din art. 26 alin. (3) al Constituiei. Curtea Constituional a enunat dreptul persoanei de a fi asistat de un aprtor, aa cum prevede art. 17 al Codului de procedur penal. Art. 17 indic dreptul bnuitului, nvinuitului, inculpatului la asisten juridic calificat din partea unui aprtor ales de el4. Alin. (3) al art. 26 indic dreptul persoanelor de a fi asistate n proces de un avocat ales de ctre ele. Curtea Constituional a dat interpretare termenului n proces i a explicat c persoana poate fi asistat de un avocat nu de la nceputul procesului penal de exemplu, din momentul intentrii lui , ci din momentul recunoaterii acesteia ca bnuit sau nvinuit, prin act oficial5. Dreptul persoanei de a fi informat despre dreptul la aprare Dreptul de a fi informat despre dreptul la aprare trebuie s fie garantat persoanei din momentul reinerii. Acest drept reiese din prevederile art. 25 alin. (5) al Constituiei, potrivit crora persoana reinut sau arestat trebuie s fie informat imediat despre drepturile sale. Acest drept este reglementat n detaliu n Codul de procedur penal, compartimentul cu privire la reinere, prin care se cere nmnarea n scris a informaiei despre drepturile persoanei reinute, inclusiv dreptul de [...] a beneficia de asistena unui aprtor. Faptul informrii despre acest drept, pe lng alte drepturi, trebuie s fie notat n procesul verbal6. Dreptul persoanei de a fi informat n limba pe care o nelege nu este indicat n articolele 25 i 26 n Constituie, dar este stipulat n Codul de procedur penal, n compartimentul cu privire la reinere i n articolele referitoare la drepturile bnuitului, nvinuitului i inculpatului. Dreptul persoanei de a i se oferi un aprtor din oficiu, fr plat Nerespectarea acestui drept poate duce la situaia inadmisibil de Legea Suprem privarea de libertate a unei persoane fr ca aceasta s aib posibilitatea s se apere. n plus, prevederea dreptul la aprare este garantat din prima parte a art. 26 al Constituiei presupune luarea de msuri de ctre stat pentru respectarea acestui drept i reglemenCodul de procedur penal. Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 22 din 30.06.1997 privind constituionalitatea unor articole din Codul de procedur penal, MO nr. 146 din 1997. 3 Art. 63 (5) i art. 66 (5), Codul de procedur penal. 4 Art.17 (3), Codul de procedur penal. 5 Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 22 din 30.06.1997 privind constituionalitatea unor articole din Codul de procedur penal, MO nr. 146 din 1997. 6 Art. 167 (1), Codul de procedur penal.
2 1
14.08.2012 14:40:32
124
Titlul
II
tarea n legislaie i implementarea n practic a modalitilor de aprare efectiv pentru persoanele care nu-i pot permite s angajeze un avocat. n acest sens, este semnificativ art. 17 al Codului de procedur penal, care prevede c n tot cursul procesului penal, prile (bnuitul, nvinuitul, inculpatul, partea vtmat, partea civil, partea civilmente responsabil) au dreptul s fie asistate sau, dup caz, reprezentate de un aprtor ales sau de un avocat care acord asisten juridic garantat de stat. Acelai articol oblig organele de urmrire penal i instana judectoreasc s asigure bnuitului, nvinuitului, inculpatului dreptul la asisten juridic calificat din partea unui aprtor ales de el sau a unui avocat care acord asisten juridic garantat de stat[...]1. Pe lng obligaia organelor de stat de a nu interveni contra intereselor persoanei audiate, Codul prevede obligaia activ a acestora de a asigura aprarea bnuitului, nvinuitului i inculpatului de ctre un avocat care acord asisten juridic garantat de stat. Legislaia oblig organul de urmrire penal s solicite desemnarea unui avocat de serviciu pentru acordarea asistenei juridice de urgen n timp de o or dup reinerea persoanei2. Dreptul bnuitului, nvinuitului i inculpatului la un aprtor din oficiu i fr plat este expus prin formula: s fie asistat n mod gratuit de ctre un avocat care acord asisten juridic garantat de stat atunci cnd persoana nu are mijloace de a plti aprtorul3. (4) Amestecul n activitatea persoanelor care exercit aprarea n limitele prevzute se pedepsete prin lege. Prevederile Constituiei au rolul de a stopa amestecul n activitatea persoanelor care exercit dreptul la aprare. Imixtiunea n activitatea acestor persoane duce la violarea dreptului la aprare al persoanelor bnuite, nvinuite i inculpate. O prevedere similar conine Legea privind organizarea judectoreasc: imixtiunea n activitatea persoanelor care exercit aprarea n limitele prevzute se pedepsete conform legii4 . n scopul aprrii acestor drepturi n cadrul procesului penal, Codul penal5 incrimineaz n art. 303 amestecul, sub orice form, n judecarea cauzelor de ctre instanele de judecat cu scopul de a mpiedica examinarea multilateral, deplin i obiectiv a cauzelor concrete sau de a obine pronunarea unei hotrri judectoreti ilegale ca infraciune contra justiiei.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 72 din 23.12.1999, MO nr. 1-4/1 din 06.01.2000 HCC nr. 2 din 19.02.2004, MO nr. 39-41/9 din 05.03.2004 HCC nr. 16 din 19.07.2005, MO nr. 101-103/12 din 29.07.2005 HCC nr. 5 din 17.03.2009, MO nr. 62-64/4 din 27.03.2009 HCC nr. 3 din 10.02.2011, MO nr. 34-36/6 din 04.03.2011
Art. 17, Codul de procedur penal. Art. 167 (1), Codul de procedur penal. 3 Art. 64 (5) i art. 66 (5), Codul de procedur penal. 4 Art. 11 (2), Legea nr. 514 din 06.07.1995 privind organizarea judectoreasc, MO nr. 58 din 19.10.1995, art. 641. 5 Art. 303 Amestecul n nfptuirea justiiei i n urmrirea penal.
2
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
27
DREPTUL LA LIBERA CIRCULAIE
125
Articolul 27
(1) Dreptul la libera circulaie n ar este garantat. (2) Oricrui cetean al Republicii Moldova i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedina n orice localitate din ar, de a iei, de a emigra i de a reveni n ar.
Comentariu
Structura art. 27 denot scopuri aplicative diferite ale alin. (1) i (2). Prin alin. (1), Legea Suprem garanteaz dreptul la libera circulaie n ar pentru toate persoanele, indiferent dac acestea sunt ceteni ai Republicii Moldova, apatrizi sau ceteni strini, care se afl legitim pe teritoriul rii noastre. n acest sens, dreptul la libera circulaie este ngrdit pentru persoanele care au ptruns n ar prin ocolirea legislaiei cu privire la intrarea n Republic Moldova. Alin. (2) se aplic doar cetenilor Republicii Moldova i vizeaz dreptul lor de a-i stabili domiciliul sau reedina n interiorul statului i dreptul legat de trecerea frontierelor statului dreptul de a iei i de a reveni, precum i dreptul de a emigra. Sintagma de a reveni n ar are dou sensuri: (a) dreptul de a reveni dintr-o cltorie de afaceri sau turistic i (b) dreptul de a reveni pentru a se restabili n ar, altfel spus repatriere, antonim al termenului emigrare. Consfinnd acest drept, statul recunoate teritoriul1 statului ca aparinnd numai cetenilor, care conform propriilor interese i fr a avea nevoie de permis special se pot deplasa dintr-o localitate n alta i i pot alege locul de trai. Prin realizarea acestui drept, are loc rezolvarea problemelor sociale, respectndu-se obligaiile naintate de Legea fundamental. Prin obiectivul urmrit, drepturile enunate n norma constituional au o importan deosebit pentru fiecare cetean, deoarece ele reprezint nucleul dur pentru realizarea i asigurarea altor drepturi att economice i sociale, ct i politice, cum ar fi: dreptul la proprietate i motenire, dreptul la locuin, dreptul la munc, la libera alegere a muncii i protecia muncii, libertatea activitii de ntreprinztor i a altor activiti economice neinterzise de lege, dreptul la asisten i protecie social, dreptul la ocrotirea sntii, dreptul de a alege i de a fi ales etc. Libertatea de circulaie din punct de vedere istoric i juridic n perioada sovietic, cetenii Republicii Moldova au simit pe propria piele caracterul umilitor al restriciilor de circulaie. Vom reaminti c fr paaport i permis de edere cetenii nu-i puteau soluiona problemele vitale: s se angajeze n cmpul muncii, s ncheie contracte, s obin studii superioare, s beneficieze de asisten medical etc. Permisele de edere i procedurile ndelungate i complicate de schimbare a locului de trai permiteau organelor de stat s supravegheze activitatea i deplasarea cetenilor
Referina la cuvntul teritoriu trebuie neleas potrivit interpretrii date n dreptul internaional public, adic teritoriul terestru, apele interne, spaiul maritim teritorial, spaiul aerian, precum i toate componentele extrateritoriale (localurile diplomatice i consulare).
1
14.08.2012 14:40:32
126
Titlul
II
n interiorul statului, nemaivorbind de ieirea i intrarea lor n ar sau de cltoriile efectuate. ntr-o situaie extrem de dificil s-au aflat pn n anul 1974, locuitorii de la sate, care nu erau supui paaportizrii. Majoritatea ranilor nu aveau paapoarte i erau legai, n sens cvasifeudal, de pmnt. efii gospodriilor colective, ai aa-numitelor colhozuri, decideau dup bunul plac plecarea locuitorilor din sate. ranii nu puteau s plece din sate pentru a se stabili cu traiul n orae. Pentru nclcarea acestei restricii, legislaia sovietic prevedea sanciuni severe, inclusiv rspunderea penal. Fuga n strintate sau refuzul de a se ntoarce din strintate erau calificate n legislaia penal drept trdare de patrie1. Abia n ultimii ani de existen a Uniunii Sovietice au fost ntreprinse ncercri de a aboli viza de reedin. Comitetul supravegherii constituionale al URSS s-a pronunat asupra neconstituionalitii regimului de vize, necorespunderii acestuia cu prevederile tratatelor internaionale i a recomandat abolirea treptat a vizelor2. Schimbri cardinale au loc dup adoptarea Declaraiei de independen a Republicii Moldova din 27 august 1991 i consfinirea dreptului la libera circulaie n Legea Suprem. Pentru executarea acestei dispoziii constituionale, Parlamentul a adoptat Legea cu privire la ieirea i intrarea n Republica Moldova3, care garanteaz cetenilor RM, cetenilor strini i apatrizilor dreptul de ieire i intrare n Republica Moldova i stabilete limitri temporare ale acestui drept. Libertatea de circulaie reglementat de legislaie Legea cu privire la ieirea i intrarea n Republica Moldova prevede condiiile de ieire i intrare n Republica Moldova, descrie statutul juridic al persoanelor care ies i care intr n ar i clarific temeiurile deciziei de refuz de eliberare a paaportului, a documentelor de cltorie, a invitaiilor i permiselor de edere. Conform legii, cetenii Republicii Moldova au dreptul de a iei i intra n ar n baza paaportului, iar refugiaii i beneficiarii de protecie umanitar n baza documentului de cltorie, eliberate de organele competente. Minorii pot trece frontiera de stat fiind nsoii de unul dintre reprezentanii lor legali. Minorii elevii i studenii care au mplinit vrsta de 14 ani i i fac studiile n instituii de nvmnt din alte state pot trece frontiera la prezentarea actului de nscriere n instituia de nvmnt i a declaraiei privind consimmntul unuia dintre prini, autentificat notarial. Legea prevede circumstanele n care libertatea de circulaie poate fi restrns i interzice nclcarea acestui drept. Conform art. 11 alin. (2) din lege, orice limitare arbitrar a drepturilor civile, a drepturilor la munc i la locuin este interzis, iar art. 11 alin. (4) al legii prevede c paaportul sau documentul de cltorie poate fi obinut, n cazurile emigrrii, dup onorarea obligaiunilor patrimoniale fa de alte persoane fizice i juridice. De asemenea, eliberarea paaportului i a documentului de cltorie sau prelungirea termenului de valabilitate pot fi limitate n cazurile n care solicitantul prezint pericol pentru securitatea naional, a comis crime contra umanitii, execut pedeaps
Art. 61, Codul penal al Republicii Sovietice Socialiste Moldoveneti. Comitetul supravegherii constituionale al URSS, Hotrrea nr. 26 din 11.10.1991. 3 Legea nr. 269 din 09.11.1994 cu privire la ieirea i intrarea n Republica Moldova, MO nr. 6 din 26.01.1995, art. 54.
2 1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
27
127
n temeiul sentinei instanei de judecat sau este tras la rspundere penal, a nclcat regulile speciale de import-export, satisface serviciul n formaiuni armate strine sau de mercenari, a comunicat cu premeditare informaii false despre sine. Legea cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor recunoate dreptul la libera circulaie al acestora pe teritoriul Republicii Moldova i de a-i stabili domiciliul n modul prevzut de legislaia n vigoare cu condiia aflrii lor regulamentare pe teritoriul statului1. Condiiile n care libera circulaie poate fi restrns Libertatea de circulaie enunat n art. 27 se va analiza n corelaie cu eventualele restricii impuse de art. 54 alin. (2) al Constituiei. Curtea Constituional a Republicii Moldova a evideniat faptul c dreptul la libera circulaie nu face parte din categoria drepturilor absolute, a cror restrngere este exclus, i a expus circumstanele n care exerciiul dreptului la libera circulaie poate fi restrns: restrngerea este prevzut de lege i corespunde tratatelor internaionale, este necesar n interesele securitii naionale, integritii teritoriale, bunstrii economice a rii, ordinii publice, n scopul prevenirii tulburrilor n mas i infraciunilor, protejrii drepturilor, libertilor i demnitii altor persoane, mpiedicrii divulgrii informaiilor confideniale sau garantrii autoritii i imparialitii justiiei2. Exemple tipice ale restriciilor care pot fi impuse sunt serviciul militar, interdicia de a avea acces sau a se instala n zone militare i de securitate, ispirea unei pedepse n condiii de privaiune de libertate etc. Curtea Constituional a evideniat de asemenea tratatele internaionale la care este parte Republica Moldova i care au fost luate n consideraie la exercitarea controlului constituionalitii dispoziiilor Legii cu privire la ieirea i intrarea n Republica Moldova. n particular, Curtea s-a referit la Declaraia Universal a Drepturilor Omului (vezi art. 13), la Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice (vezi art. 12 i 13) i la art. 2 alin. (3) din Protocolul nr. 4 la Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Aadar, libertatea circulaiei este indiscutabil prima dintre liberti. Anume caracterul universal al acestui drept face necesar reglementarea regimului su juridic. Dispoziiile constituionale referitoare la libera circulaie se interpreteaz i se aplic n concordan cu reglementrile dreptului internaional.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 16 din 19.05.1997, MO nr. 37/19 din 05.06.1997 HCC nr. 15 din 05.06.2007, MO nr. 82-85/13 din 15.06.2007 HCC nr. 15 din 30.09.2008, MO nr. 183-185/11 din 07.10.2008 HCC nr. 7 din 05.04.2011, MO nr. 58/9 din 12.04.2011
Legea nr. 275 din 10.11.1994 cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova, MO nr. 20 din 29.12.1994, art. 234. Data intrrii n vigoare: 03.12.1999. 2 Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 15 din 30.09.2008 privind controlul constituionalitii art. 8 lit. a), b), c), d), e) din Legea nr. 269-XIII din 09.11.1994 cu privire la ieirea i intrarea n Republica Moldova, MO nr. 183-185 din 10.10.2008, art. 11.
14.08.2012 14:40:32
128
Titlul
II
Articolul 28
VIAA INTIM, FAMILIAL I PRIVAT
Statul respect i ocrotete viaa intim, familial i privat.
Comentariu
Sub incidena acestui articol cad toate persoanele aflate sub jurisdicia statului, fr niciun temei de discriminare i n baza prevederilor constituionale, conform crora toi sunt egali n faa legii i au dreptul de a se adresa n justiie n cazul violrii drepturilor lor. Dreptul la respectul i ocrotirea vieii intime, familiale i private nu este autonom i urmeaz a fi analizat prin prisma altor articole constituionale, care completeaz scopul acestuia, dar care nu cade sub incidena unor drepturi mai specifice. De exemplu, respectul i ocrotirea acestor drepturi ar fi lipsite de sens fr garaniile referitoare la inviolabilitatea domiciliului (art. 29), libertatea individual i sigurana persoanei (art. 25), precum i dreptul la via i la integritate fizic i psihic (art. 24). Respect i ocrotete Prin dou verbe laconice, legiuitorul a aezat alturi dou obligaii care privesc statul, i nu persoanele care au dreptul la viaa intim, familial i privat. Formula constituional sugereaz prezumia c persoanele deja au aceste drepturi, c exist o coabitare ntre aceste drepturi i funciile statului i nu este nevoie de a face o constatare sau o declaraie n acest sens. Intenia legiuitorului este de a pune limite la imixtiunile posibile ale statului i-l oblig s respecte, o obligaie pasiv, i s ocroteasc, o obligaie activ, viaa intim, familial i privat a persoanelor. Viaa intim i privat Comisia European pentru Drepturile Omului a adus urmtoarea interpretare a noiunii de via privat: dreptul la respectarea vieii private este dreptul la intimitate, dreptul de a tri aa cum doreti, protejat de publicitate1. Dreptul individual de a dispune de el nsui, precum i dreptul acestuia la protecia vieii lui intime, familiale i private au implicaii practice i legislative dintre cele mai surprinztoare i spectaculoase2. Literatura interpretativ a acestor noiuni n Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice arat c respectul vieii intime i private protejeaz un domeniu special al existenei i autonomiei umane care nu se extinde asupra sferei libertii i vieii private ale altor persoane i aduce urmtoarele aspecte eseniale3 pentru nelegerea noiunii de via intim i privat:
1 Raportul Comisiei Europene n cazul Van Oosterwijk v. Belgium, 1979, reprodus n Short Guide to the European Convention on Human Rights, Strasbourg, 1998, p. 62. 2 Rzvan Viorescu, Drept constituional i instituii politice. Curs universitar, Editura Universitii Suceava, 2006, p. 77. 3 Explicaiile noiunilor au fost preluate i extrase din Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein; Strasbourg; Arlington, Engel, 1993, p. 294-299.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
28
VIAA INTIM, FAMILIAL I PRIVAT
129
Identitatea o sfer a existenei individuale, care presupune protejarea vieii, integritii fizice i psihice, libertatea contiinei i gndirii i recunoaterea personalitii juridice. Protejarea vieii private include i ocrotirea calitilor individuale ale existenei umane, felul n care persoana se manifest, identitatea ei (de exemplu, numele, mbrcmintea, stilul coafurii, sexul, sentimentele i gndurile etc.). Integritatea protejarea contra tratamentelor inumane sau degradante. De exemplu, percheziia corporal neautorizat sau administrarea unui tratament medical contra voinei persoanei i n afara cadrului legal, deoarece integritatea este neleas n sensul psihic i fizic. Intimitatea nedezvluirea n faa publicului a caracteristicilor, aciunilor i datelor personale. La determinarea gradului de caracter privat al informaiei, o serie de factori urmeaz a fi luai n consideraie, inclusiv conduita specific i sentimentele subiective trite de persoan. n sens ngust, intimitatea este asigurat prin respectul locuinei i corespondenei, la fel i de protecia datelor personale. n sens mai larg, intimitatea se manifest i prin respectul tainei mrturisirii1 i garania secretului de exemplu, caracterul secret al votului individual. Autonomia domeniul n care fiinele umane se strduiesc s se realizeze fr ingerin n libertile altora. Comunicarea dreptul la intimitate cuprinde, de asemenea, ntr-o anumit msur dreptul de a stabili i ntreine relaii cu alte fiine umane, n special n domeniul emoional, pentru dezvoltarea i realizarea propriei personaliti2. Identitatea sexual autonomia sexual este un aspect cu o importan particular. Reglementarea relaiilor care nu au loc n public constituie o form de ingerin n viaa intim i n cadrul limitelor specifice. De exemplu, ingerina este permis doar atunci cnd este absolut necesar pentru protecia prilor afectate, de exemplu, drepturile copilului, i nu este admisibil n cazurile n care o anumit practic sexual este n conflict cu concepiile generale. n temeiul acestui raionament, Curtea European a Drepturilor Omului a considerat criminalizarea homosexualitii3 drept violare a Conveniei, cu excepia raporturilor sexuale cu minorii, unde ingerina statului a fost considerat drept permisibil. Viaa familial n lista drepturilor protejate de Constituie este i dreptul la viaa familial. O traducere direct n via a acestui respect este cadrul legislativ referitor la relaiile legate de familie, prin care statul enun principiul conform cruia familia i relaiile familiale [...] sunt ocrotite de stat i este bazat pe principii de monogamie, cstorie liber consimit ntre brbat i femeie, egalitate n drepturi a soilor [...], sprijin reciproc moral i material, fidelitate conjugal, prioritate a educaiei copilului n familie [...], soluionare, pe cale amiabil, a tuturor problemelor vieii familiale [...], liber acces
Art. 11, Legea nr. 125 din 11.05.2007 privind cultele religioase i prile lor componente, MO nr. 127-130 din 17.08.2007, art. 546. 2 Raportul Comisiei Europene n cazul Van Oosterwijk v. Belgium, 1979, reprodus n Short Guide to the European Convention on Human Rights, Strasbourg, 1998, p. 62. 3 Vezi art. 172, Codul penal al Republicii Moldova, MO nr. 72-74 din 14.04.2009, art. 195.
1
14.08.2012 14:40:32
130
Titlul
II
la aprarea, pe cale judectoreasc, a drepturilor i intereselor legitime ale membrilor familiei1. Excepii Articolul constituional nu conine indicaii la excepii referitoare la prevederile sale. De menionat c art. 54 din Constituie nu include art. 28 n lista celor de la care nu se pot face derogri. Art. 8 (2) al Conveniei europene cu privire la aprarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale omului explic totui limitele n care amestecul poate avea loc: prevzut de lege i dac constituie o msur care, ntr-o societate democratic, este necesar pentru securitatea naional, sigurana public, bunstarea economic a rii, aprarea ordinii i prevenirea faptelor penale, protejarea sntii sau a moralei, ori protejarea drepturilor i libertilor altora. Legislaia ocrotitoare Codul penal ciminalizeaz nclcarea inviolabilitii vieii personale i pedepsete culegerea ilegal sau rspndirea cu bun-tiin a informaiilor, ocrotite de lege, despre viaa personal ce constituie secret personal sau familial al altei persoane fr consimmntul ei2. n tot procesul penal, statul este obligat s respecte dreptul la inviolabilitatea vieii private, la confidenialitatea vieii intime, familiale, la protejarea onoarei i demnitii personale. De altfel, nimeni nu este n drept s se implice n mod arbitrar i nelegitim n viaa intim a persoanei. Legea prevede i reguli de asigurare a dreptului persoanei la inviolabilitatea vieii private, precum i msuri pentru repararea prejudiciului cauzat. Aadar, probele care confirm informaia despre viaa privat i intim a persoanei, la cererea acesteia, se examineaz n edina de judecat nchis i prejudiciul cauzat persoanei n cursul procesului penal prin violarea vieii private i intime a acesteia se repar n modul stabilit de legislaia n vigoare 3. Protejarea datelor personale Protejarea vieii private a persoanei include dreptul la: a) consimmntul persoanei, ale crei interese sunt atinse n procesul de divulgare a informaiei cu caracter personal; b) participare la procedura de luare a deciziilor n calitate de parte egal; c) pstrarea anonimatului n cazul furnizrii de informaii cu caracter personal, cu respectarea confidenialitii; d) dreptul de a controla i rectifica informaiile neadecvate, incorecte, incomplete, neactualizate, nerelevante etc.; e) dreptul de a nu fi identificat, n mod automat, n cadrul procedurii de luare a deciziilor asupra divulgrii informaiei; f) dreptul de a se adresa instanelor de judecat4.
1 Art. 2 (1) i art. 2 (3), Codul familiei nr. 1316-XIV din 26.10.2000, MO nr. 47-48 din 26.04.2001. 2 Art. 177, Codul penal al Republicii Moldova. 3 Art. 15, Codul de procedur penal al Republicii Moldova, MO nr. 104-110 din 07.06.2003, art. 447. 4 Legea privind accesul la informaie nr. 982-XIV din 11.05.2000, MO nr. 88-90 din 28.07.2000.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
29
INVIOLABILITATEA DOMICILIULUI
131
Cadrul legislativ protejeaz nu numai bazele de date, dar i coninutul acestora, i reglementeaz procesul prelucrrii datelor cu caracter personal1. Datele cu caracter personal privind starea de sntate sau viaa intim, precum i cele privind condamnrile penale, constituie categorii speciale de date cu caracter personal2. Controlul asupra corespunderii prelucrrii datelor cu caracter personal se efectueaz de Centrul Naional pentru Protecia Datelor cu Caracter Personal3.
Juisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 8 din 12.04.2011, MO nr. 63-64/10 din 20.04.2011
Articolul 29
(1) Domiciliul i reedina sunt inviolabile. Nimeni nu poate ptrunde sau rmne n domiciliul sau n reedina unei persoane fr consimmntul acesteia. (2) De la prevederile alineatului (1) se poate deroga prin lege n urmtoarele situaii: a) pentru executarea unui mandat de arestare sau a unei hotrri judectoreti; b) pentru nlturarea unei primejdii care amenin viaa, integritatea fizic sau bunurile unei persoane; c) pentru prevenirea rspndirii unei epidemii. (3) Percheziiile i cercetrile la faa locului pot fi ordonate i efectuate numai n condiiile legii. (4) Percheziiile n timpul nopii sunt interzise, n afar de cazul unui delict flagrant.
Comentariu
Ca drept fundamental al omului, n esena sa, inviolabilitatea domiciliului este parte component a dreptului la respectarea vieii private i de familie, n aceeai msur fiind un element esenial al libertii persoanei i al demnitii omului. (1) Domiciliul i reedina sunt inviolabile. Nimeni nu poate ptrunde sau rmne n domiciliul sau n reedina unei persoane fr consimmntul acesteia. Domiciliul i reedina sunt inviolabile. Caracterul declarativ al primei propoziii din art. 29 alin. (1) este atenuat prin propoziia explicativ ce urmeaz. Norma se aplic tuturor persoanelor, indiferent dac acestea dein sau nu cetenia Republicii Moldova. Propoziia a doua a articolului stabilete condiiile cumulative n care art. 29 este nclcat:
Legea cu privire la protecia datelor cu caracter personal nr. 17 din 15.02.2007, MO nr. 107-111 din 27.07.2007. 2 Vezi art. 5 al Conveniei pentru protecia persoanelor referitor la prelucrarea automatizat a datelor cu caracter personal nr. 483 din 2.07.1999, MO nr. 80 din 29.07.1999. 3 Legea cu privire la aprobarea Regulamentului Centrului Naional pentru Protecia Datelor cu Caracter Personal nr. 182-XVI din 10.07.2008, MO nr. 140-142 din 1.08.2008.
1
14.08.2012 14:40:32
132
Titlul
II
1. o persoan ptrunde, n sens fizic, n domiciliul sau n reedina altei persoane sau rmne fizic acolo; 2. domiciliul sau reedina aparin sau sunt utilizate de persoan n mod legal. n cazul depunerii unei plngeri n instan, partea vtmat are sarcina de a dovedi posesia sau utilizarea legal (de exemplu, chiria) a domiciliului sau reedinei; 3. ptrunderea sau rmnerea n domiciliu a intrusului are loc fr consimmntul proprietarului. Norma constituional ar rmne liter moart n cazul n care legislaia nu ar prevedea sanciuni pentru nclcarea ei. Codul Penal conine infraciunea violarea de domiciliu1. Definiia termenilor domiciliu sau reedin Constituia nu definete termenii domiciliu sau reedin. Materialele referitoare la inviolabilitatea domiciliului statuat de tratatele internaionale ofer urmtoarele explicaii de natur general: Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice opereaz cu termenul domiciliu n sensul de locul unde o persoan rezid sau desfoar ocupaia obinuit2. Potrivit Conveniei europene pentru aprarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale omului, domiciliu nseamn locul de reedin al unei persoane. Dac o persoan, n temeiul unei decizii oficiale, nu poate continua s locuiasc n casa sa i este nevoit s aib un alt spaiu (de exemplu, un cort), atunci acel spaiu trebuie considerat drept domiciliu. Spaiile comerciale nu cad, n mod automat, sub incidena termenului de domiciliu, cu excepia cazurilor n care acestea sunt nemijlocit adiacente casei n sensul strict al cuvntului de exemplu, un oficiu este n casa unui proprietar particular3. Legislaia Republicii Moldova definete detaliat noiunea domiciliu. De exemplu, Codul contravenional i Codul de procedur penal descriu termenul de domiciliu prin intermediul scopului n care locuina este folosit, dnd cteva exemple: prin domiciliu se nelege o locuin sau o construcie destinat locuirii permanente sau temporare (cas, apartament, vil, camer la hotel, cabin pe o nav maritim sau fluvial), anexele lor nemijlocite constituind partea lor indivizibil (verand, teras, mansard, balcon, beci, un alt loc de uz comun). Prin domiciliu se nelege i orice teren privat, vehicul, nav maritim sau fluvial privat, birou4. Curtea Suprem de Justiie a Republicii Moldova a adus un element suplimentar la scopul utilizrii spaiului i a clarificat c n locuin se afl o parte sau ntreaga avere de care dispune persoana5.
1 2
Art. 179, Codul penal al Republicii Moldova. Comitetul ONU pentru Drepturile Civile i Politice, HRI/GEN/1/Rev. 9 (Vol. I), p. 192, punc-
tul 8. Donna Gomien, Short Guide to the European Convention on Human Rights, Strasbourg, p. 260. Art. 428 alin. (5). Temeiurile pentru efectuarea percheziiei, Codul contravenional al Republicii Moldova, nr. 218 din 24.10.2008, MO nr. 3-6 din 16.01.2009, art. 15; Art. 16 (11) din Codul de procedur penal al Republicii Moldova nr. 122 din 14.03.2003, MO nr. 104-110 din 07.06.2003, art. 447. Data intrrii in vigoare : 12.06.2003. 5 Hotrrea nr. 23 din 23.06.2004 a Plenului Curii Supreme de Justiie a Republicii Moldova Cu privire la practica judiciar n procesele penale despre sustragerea bunurilor. Buletinul Curii Supreme de Justiie a Republicii Moldova, 2004, alin. (29).
4 3
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
29
133
Derogrile admise de lege Dreptul la inviolabilitatea domiciliului este un drept de la care pot fi fcute derogri. Articolul prevede dou tipuri de ingerine admisibile: a) Pentru executarea unui mandat de arestare sau a unei hotrri judectoreti Derogrile de la norma constituional sunt posibile doar n cazuri specifice. Articolul constituional prevede n acest sens cteva circumstane. Ca i articolele respective ale Conveniei europene pentru aprarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale omului i Pactului Internaional cu privire la drepturile civile i politice, articolul constituional impune respectarea principiului legaliti aciunilor care au drept efect nclcarea inviolabilitii domiciliului. Cu excepia delictelor flagrante, nclcarea inviolabilitii domiciliului trebuie s fie autorizat, n cazul nfptuirii justiiei penale, de ctre instana judectoreasc, prin mandat judiciar. Dreptul de a ptrunde n locuine pentru raiuni bine determinate face obiectul Legii cu privire la poliie1. Obiectivul urmrit este interzicerea imixtiunilor arbitrare sau ilegale n viaa particular a omului la domiciliul su. Astfel, poliia are dreptul s intre la orice or a zilei n locuine i n alte ncperi ale cetenilor i s le cerceteze n scopul curmrii infraciunilor sau contraveniilor, urmririi persoanelor suspectate de comiterea infraciunilor, a persoanelor care se ascund de organele de urmrire penal i de judecat, se eschiveaz de la executarea pedepsei penale sau contravenionale etc. n acelai timp, legea menionat stipuleaz c judectorul de instrucie este ntiinat n timp de 24 de ore despre toate cazurile n care colaboratorii poliiei sunt silii de circumstane s ptrund n locuine i n alte ncperi ce aparin cetenilor. Percheziia domiciliului Efectuarea percheziiei, cercetarea domiciliului, precum i alte aciuni de urmrire penal la domiciliu sunt corelate cu obligaia statului de a ntreprinde msurile de protecie prin respectarea strict a legilor, a vieii, sntii i libertilor cetenilor, a intereselor societii i ale statului. Constituia identific msurile de protecie a domiciliului considerate eseniale. Astfel, percheziiile n timpul nopii sunt interzise, n afar de cazul unui delict flagrant, iar Codul de procedur penal stabilete c percheziia, cercetarea domiciliului, precum i alte aciuni de urmrire penal la domiciliu, pot fi ordonate i efectuate n baza unui mandat judiciar2. Ordinea public Art. 29 nu opereaz cu aceast noiune. Cu toate acestea, merit atenie interpretarea termenului n locuine dat de Curtea Constituional a Republicii Moldova n hotrrea asupra sesizrii cu privire la compatibilitatea cu normele constituionale a prevederii Codului contravenional referitoare la asigurarea accesului liber al reprezentanilor prestatorilor de servicii la contoarele de ap din apartamente. Curtea Constituional a recunoscut drept constituional prevederea care permite, cu respectarea procedurii descrise de lege, accesul n locuine al reprezentanilor prestatorilor de servicii speciale i a argumentat aceast decizie prin necesitatea aducerii n concordan a intereselor individuale ale omului cu interesul general al societii3.
Legea cu privire la poliie, MO nr. 17-19 din 31.01.2002, art. 56. Art. 12 din Codul de procedur penal al Republicii Moldova. 3 Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 8 din 12.04.2011 pentru controlul constituionalitii sintagmei n locuine cuprins n art. 176 din Codul contravenional al Republicii Moldova, MO nr. 63-64 din 20.04.2011, art. 10.
2 1
14.08.2012 14:40:32
134
Titlul
II
b) Cazurile de for major i de extrem necesitate incendiu, inundaie, prevenirea unei epidemii etc. Este firesc ca legea s admit n anumite situaii ptrunderea neautorizat n locuin, inclusiv n mod forat i fr consimmntul locatarilor. n primul rnd, ptrunderea n domiciliu se consider legal n cazul stingerii incendiilor i efecturii lucrrilor de deblocare i salvare. Astfel, colaboratorii serviciului de salvatori i pompieri n timpul stingerii incendiilor i efecturii lucrrilor de deblocare i salvare au dreptul s intre nestingherit la orice or de zi sau noapte n toate localurile unitilor economice, precum i n locuinele i construciile auxiliare ale cetenilor, i s foreze, n caz de necesitate, uile i geamurile, elementele de construcie care le ngrdesc accesul, s demonteze i s demoleze construcii, s ntreprind alte aciuni n executarea acestor lucrri1. n cazul n care colaboratorii serviciului de salvatori i pompieri ncalc drepturile, libertile i interesele legitime ale cetenilor i aduc prejudicii, serviciul de pompieri este obligat s ia msuri pentru lichidarea nclcrii i repararea prejudiciului material 2. Ptrunderea n domiciliu se consider legal i n cazul n care evenimentele sau circumstanele pun n primejdie existena, integritatea cuiva sau a ceva inundaii, cutremure, anumite stri ale omului: foame, sete sau maladii. n cazurile de extrem necesitate, legiuitorul admite sacrificarea unor valori mai puin importante n favoarea unei valori mai importante, cum este viaa omului3. Msuri de protecie special a inviolabilitii domiciliului Legea prevede condiii speciale referitoare la inviolabilitatea domiciliului unor categorii de persoane, activitatea crora implic responsabiliti deosebite, risc profesional de exemplu, deputaii n Parlament, judectorii etc. Conform legii, imunitatea parlamentar presupune inviolabilitatea domiciliului i altor ncperi de serviciu ale deputatului pe toat durata mandatului, adic pe un termen de 4 ani. Principiul independenei justiiei i al judectorului este transpus n via prin msuri speciale de protecie a inviolabilitii domiciliului acestuia. De exemplu, inviolabilitatea judectorului se extinde asupra locuinei i localului de serviciu, vehiculelor i mijloacelor de telecomunicaie folosite de el, asupra corespondenei, bunurilor i documentelor personale.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.02.1996, MO nr. 14-15/168 din 07.03.1996 HCC nr. 8 din 12.04.2011, MO nr. 63-64/10 din 20.04.2011
1 Art. 18 din Legea nr. 267 din 09.11.1994 privind aprarea mpotriva incendiilor, MO nr. 15-16 din 17.03.1995, art. 144. 2 Idem, art. 50. 3 Art. 38 din Codul penal al Republicii Moldova.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
30
SECRETUL CORESPONDENEI
135
Articolul 30
(1) Statul asigur secretul scrisorilor, al telegramelor, al altor trimiteri potale, al convorbirilor telefonice i al celorlalte mijloace legale de comunicare. (2) De la prevederile alineatului (1) se poate deroga prin lege n cazurile cnd aceast derogare este necesar n interesele securitii naionale, bunstrii economice a rii, ordinii publice i n scopul prevenirii infraciunilor. (Alin. (2) art. 30 n redacia Legii nr. 351-XV in 12.07.2001, n vigoare din 02.08.2001)
Comentariu
Prima parte a art. 30 conine termeni i elemente importante pentru elucidarea coninutului sintagmei secretul corespondenei. Sintagma statul asigur arat existena unei obligaii duble. n primul rnd, statul pune n aplicare mecanisme speciale pentru a asigura respectarea secretului corespondenei de ctre agenii si, adic de ctre organele de stat. De exemplu, persoanele antrenate n activiti potale sunt obligate s asigure confidenialitatea comunicaiilor potale1. n al doilea rnd, statul prevede pedepsirea cazurilor n care secretul corespondenei este violat de ctre actorii nestatali persoane particulare sau entiti comerciale (vezi referinele de mai jos la prevederile Codului penal). De asemenea, vom sublinia i corelaia evident existent ntre alin. (1) al art. 30 i alte prevederi din Legea Suprem, cum sunt respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului art. 16 alin. (1) , cetenii Republicii Moldova beneficiaz de protecia statului art. 18 alin. (1), statul respect i ocrotete viaa intim, familial i privat art. 28. Vom remarca n context c art. 54 nu include prevederea despre asigurarea secretului corespondenei n categoria normelor referitoare la drepturile omului care nu admit excepii. Tipurile de coresponden legal Dei aduce cteva exemple clasice de comunicare scrisorile, telegramele, trimiterile potale i convorbirile telefonice Constituia nu exclude i alte mijloace de comunicare. Comunicarea prin internet evident este acoperit de articolul n cauz. Termenul mijloace legale semnific mijloacele de comunicare autorizate de ctre stat. De exemplu, comunicarea prin mijloace tehnice sau pe frecvene neautorizate de ctre stat contravine termenului mijloace legale2.
1 Art. 6 alin. (1) Secretul scrisorilor, telegramelor i altor trimiteri potale este garantat prin Constituie, prezenta lege i prin alte acte normative. Persoanele antrenate n activiti potale sunt obligate s asigure aceast confidenialitate. Este interzis violarea secretului corespondenei sau divulgarea coninutului acesteia sau al altor trimiteri potale. Legea potei nr. 463 din 18.05.1995, MO nr. 065 din 24.11.1995, art. 711. 2 De exemplu art. 1 alin. (3) Aciunea prezentei legi nu se extinde asupra reelelor de comunicaii speciale. Crearea i funcionarea acestor reele se reglementeaz de ctre Guvern. Legea nr. 241 din 15.11.2007 privind comunicaiile electronice, MO nr. 51-54 din 14.03.2008, art. 155.
14.08.2012 14:40:32
136
Titlul
II
Coninutul secretului corespondenei Dei norma constituional conine termenul secretul corespondenei, coninutul acestuia nu este detaliat. Din punct de vedere lingvistic, noiunea secret nseamn ceva ce este ascuns, nedivulgat, confidenial, ascuns vederii etc., iar corespondena nseamn schimb (regulat) de scrisori ntre dou sau mai multe persoane, la fel i coninutul unei scrisori1. n sens juridic, noiunea de secret nu privete doar aspectul fizic i are un sens mai larg. Comitetul ONU pentru Drepturile Civile i Politice a explicat noiunea de secret al corespondenei integritatea i confidenialitatea corespondenei trebuie s fie garantate de jure i de facto. Corespondena trebuie s fie livrat destinatarului fr a fi interceptat i fr a fi deschis sau citit n alt fel. Supravegherea, fie electronic sau n alt mod, interceptarea telefonic, telegrafic sau a unei alte forme de comunicaie, interceptarea convorbirilor telefonice i nregistrarea conversaiilor ar trebui s fie interzise2 . Secretul corespondenei vizeaz nu numai coninutul comunicrilor interumane, indiferent de modul prin care acestea se realizeaz scrisori, telegrame, alte trimiteri potale, convorbiri telefonice .a., dar i integritatea unora dintre aceste mijloace. n acest sens larg deci, pe temeiul acestui drept, este sancionat nu numai deschiderea corespondenei adresat cuiva, dar i distrugerea, reinerea sau ntrzierea voluntar a remiterii corespondenei, fotocopierea plicului sau a crii potale etc.3 Condiii speciale de derogare Articolul prevede modalitatea de derogare i circumstanele n care derogarea poate avea loc. Mecanismul derogrii prin lege solicit existena procedurii i a temeiurilor de derogare nscrise n actele legislative sau adoptate prin intermediul legislaiei excepionale. Curtea Constituional a explicat cerinele care trebuie s fie respectate atunci cnd este pus la ndoial o lege legea trebuie s fie clar, accesibil i previzibil4. Astfel, legea este clar atunci cnd nu genereaz interpretri neunivoce, este accesibil atunci cnd este publicat n Monitorul Oficial i toate persoanele interesate pot lua cunotin de coninutul legii i este previzibil atunci cnd permite persoanelor care cad sub incidena ei s-i ajusteze conduita social, astfel nct s nu le fie lezat dreptul. Referina la lege trebuie s fie vzut i prin prisma posibilitii de a ataca pe cale judiciar deciziile organelor de stat i are legtur direct cu art. 20 alin. (1) din Constituie orice persoan are dreptul la satisfacie efectiv din partea instanelor judectoreti, art. 54 alin. (1) [...]nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile i libertile fundamentale ale omului i ceteanului, i art. 114 justiia se nfptuiete n numele legii numai de instanele judectoreti. Condiiile de derogare indicate n art. 30 cuprind situaiile n care aceasta este necesar n interesele securitii naionale, bunstrii economice a rii, ordinii publice i
http://dexonline.ro/definitie/secret i http://dexonline.ro/definitie/corespondent. Comitetul ONU pentru Drepturile Civile i Politice, HRI/GEN/1/Rev. 9 (Vol. I), p. 192, pct. 8. 3 Rzvan Viorescu, Drept constituional i instituii politice. Curs universitar, Editura Universitii, Suceava, 2006, p. 80. 4 Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 15 din 30.09.2008 privind controlul constituionalitii art. 8 lit. a), b), c), d), e) din Legea nr. 269-XIII din 09.11.1994 cu privire la ieirea i intrarea n Republica Moldova, MO nr. 183-185 din 10.10.2008, art. 11.
2 1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
30
137
n scopul prevenirii infraciunilor i sunt mai puin numeroase dect temeiurile indicate n art. 54, care pot fi invocate pentru limitarea exerciiului de drepturi i liberti, i anume asigurarea integritii teritoriale, prevenirea tulburrilor n mas, protejarea drepturilor, libertilor i demnitii altor persoane, mpiedicarea divulgrii informaiilor confideniale sau garantarea autoritii i imparialitii justiiei. Legislaia aplicativ i criminalizarea ingerinei Transpunerea normelor constituionale referitoare la secretul corespondenei n legi este o cerin impus de principiul legalitii. Codul penal al Republicii Moldova prevede sanciuni pentru violarea dreptului la secretul scrisorilor, telegramelor, coletelor i altor trimiteri potale, al convorbirilor telefonice i ntiinrilor telegrafice n cazurile n care ingerina a fost fcut prin nclcarea legislaiei1. Un domeniu special n care secretul corespondenei este invocat i apreciat ine de circumstanele de privaiune de libertate, de urmrire ori anchet penal, de sistemul penitenciar. Secretul corespondenei n sistemul penitenciar Codul de executare specific posibilitatea cenzurrii coninutului corespondenei coninutul corespondenei [...] poate fi supus cenzurii. Totodat, Codul specific interdicia cenzurrii comunicaiilor ntre condamnat i aprtorul su, cu Comitetul pentru Plngeri, organele de urmrire penal, instana de judecat etc.2 Un caz cu valoare de precedent a fost examinat de ctre Curtea European pentru Drepturile Omului i care inea de faptul c administraia penitenciar deschidea i citea corespondena ntre condamnat i aprtor. Curtea s-a referit din nou la prezena sau absena unei nevoi sociale imperioase, care ar dicta necesitatea deschiderii i citirii tuturor comunicrilor cu aprtorul, i la proporionalitatea ingerinei cu scopul urmrit, i a constatat violarea secretului corespondenei3. Curtea Constituional a Republicii Moldova, de asemenea, a utilizat i testul din cazul Campbell and Fell v. the United Kindgom n hotrrile sale4. Circumstanele de urmrire i anchet penal Legislaia prevede cazurile n care secretul corespondenei poate fi nclcat n mod legitim. Procedura de urmrire penal prevede cazurile n care comunicaiile unui bnuit sau suspect pot fi ascultate, nregistrate etc. Cu toate acestea, Codul de procedur penal impune bariere stricte de control al legalitii faptului de ascultare a convorbirilor. De exemplu, ofierul de urmrire penal face propuneri procurorului de a nainta n instana de judecat demersuri n vederea obinerii autorizaiei pentru a [...] aplica sechestrul [...] corespondenei potale, telegrafice i a le ridica, a intercepta convorbirile telefonice i alte comunicri [...] a controla comunicrile cu caracter informativ adresate
1 Art. 178 alin. (1) din Codul penal al Republicii Moldova. Vezi, de asemenea, art. 14 alin. (1) al Codului de procedur penal, care stipuleaz c dreptul la secretul scrisorilor, al telegramelor, al altor trimiteri potale, al convorbirilor telefonice i al celorlalte mijloace legale de comunicare este asigurat de stat. n cursul procesului penal, nimeni nu poate fi lipsit sau limitat n acest drept. 2 Art. 210 alin. (2) din Codul de executare al Republicii Moldova nr. 443 din 24.12.2004, MO nr. 214-220 din 05.11.2010, art. 704. 3 Campbell and Fell v. the United Kingdon, 25.03.1992, Strasbourg, alin. (45). 4 Curtea Constituional a Republicii Moldova, Hotrrea nr. 15 din 30.09.2008 privind controlul constituionalitii art. 8 lit. a), b), c), d), e) din Legea nr. 269-XIII din 09.11.1994 cu privire la ieirea i intrarea n Republica Moldova, MO nr. 183-185 din 10.10.2008, art. 11, punctele 1-4.
14.08.2012 14:40:32
138
Titlul
II
bnuitului art. 57 alin. (2) i (4) , iar procurorul, la rndul su art. 52 , se poate adresa judectorului de instrucie, care se va pronuna asupra solicitrii unei asemeni autorizri art. 41 alin. (5). Corespondena potal i interceptarea comunicaiilor pot fi sechestrate, examinate, certificate (art. 133-138) prin respectarea procedurii descrise mai sus1. Convenii i tratate pertinente n vigoare pentru Republica Moldova Art. 12 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului declar c nimeni nu va fi supus la imixtiuni arbitrare [...] n corespondena sa. Art. 8 alin. (1) al Conveniei europene pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale declar c orice persoan are dreptul la respectarea [...]corespondenei sale; iar alin. (2) al articolului interzice amestecul unei autoriti publice n exercitarea acestui drept dect n msura n care acest amestec este prevzut de lege i dac constituie o msur care, ntr-o societate democratic, este necesar pentru securitatea naional, sigurana public, bunstarea economic a rii, aprarea ordinii i prevenirea faptelor penale, protejarea sntii sau a moralei, ori protejarea drepturilor i libertilor altora. Art. 17 din Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice prevede: nimeni nu va putea fi supus vreunor imixtiuni arbitrare sau ilegale n [...] corespondena sa.
Articolul 31
LIBERTATEA CONTIINEI
(1) Libertatea contiinei este garantat. Ea trebuie s se manifeste n spirit de toleran i de respect reciproc. (2) Cultele religioase sunt libere i se organizeaz potrivit statutelor proprii, n condiiile legii. (3) n relaiile dintre cultele religioase sunt interzise orice manifestri de nvrjbire. (4) Cultele religioase sunt autonome, separate de stat i se bucur de sprijinul acestuia, inclusiv prin nlesnirea asistenei religioase n armat, n spitale, n penitenciare, n aziluri i n orfelinate.
Comentariu
Subiectele articolului Alin. (1) al articolului este compus din dou propoziii, i niciuna dintre ele nu conine indicaii exprese fa de cine se aplic acest articol. Legiuitorul pare c a fost mult mai atent la elaborarea alin. (2)-(4), n care se vorbete despre culte, organizarea i statutul lor. Chiar dac prima propoziie este extrem de concis, articolul reglementeaz libertatea contiinei i a religiei pentru toate persoanele care se afl sub jurisdicia Republicii Moldova, fr discriminare, la nivel individual i colectiv. Credina n adevCodul de procedur penal al Republicii Moldova nr. 122 din 14.03.2003, MO nr. 104-110 din 07.06.2003, art. 447. n vigoare din 12.06.2003.
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
31
LIBERTATEA CONTIINEI
139
ruri religioase ine de sfera personal a individului, iar manifestarea exterioar a acestei credine poate avea loc n mod colectiv, de exemplu, prin participarea la activitatea religioas sau ateist1. n acelai timp, prima propoziie din articol evideniaz, prin intermediul formulei este garantat, rolul important pe care-l are statul, n primul rnd prin crearea cadrului legislativ i a condiiilor specifice pentru exercitarea libertii contiinei, precum i prin interveniile necesare n cazurile n care libertatea contiinei nu se manifest n spirit de toleran i de respect reciproc. De exemplu, legiuitorul a calificat svrirea infraciunii din motive de ur religioas drept circumstan agravant la o serie de infraciuni2 . Un alt subiect al articolului n cauz este cultul religios, care este declarat liber, autonom, separat de stat n traducerea principiului laicitii statului i organizat n baza statutului propriu. n acelai timp, cultul religios trebuie s funcioneze fr depirea cadrului legal, formulat n Constituie n condiiile legii. n acest fel, legiuitorul reglementeaz relaiile ntre culte i stat. Legiuitorul indic i rolul statului de a veghea relaiile ntre culte, unde orice manifestri de nvrjbire sunt interzise cu scopul garantrii pcii religioase. Evoluia libertii contiinei Revendicarea libertii religiei este, fr ndoial, unul dintre cele mai importante elemente care au dus la depirea concepiilor medievale asupra lumii i dezvoltarea percepiilor moderne asupra drepturilor fundamentale ale omului. Libertatea gndirii i religiei sunt deseori considerate, mpreun cu libertatea opiniei, drept un nucleu care demonstreaz c Pactul ONU despre drepturile omului este bazat pe prezumia filozofic, n temeiul creia individul este o fiin raional i stpn al propriului destin3. Acest drept se refer la toate domeniile gndirii umane, oricare ar fi originea i scopul lor: sunt protejate astfel religia, filozofia, morala, politica etc. El prevede, la fel, posibilitatea pentru individ de a-i exterioriza gndirea i de a o reda n fapte prin practicarea unui cult sau a unei activiti politice4. n retrospectiv, libertatea contiinei i convingerilor a fost reflectat n Declaraia Francez a drepturilor omului i ceteanului din 1789. Potrivit Declaraiei, nimeni nu urma s fie persecutat pentru convingerile sale, nici chiar pentru cele religioase, dac prin exprimarea lor nu se nclca ordinea public prevzut de lege (art. 10), i libera circulaie a gndurilor i a opiniilor este unul dinte drepturile cele mai preioase ale omului (art. 11). Constituia SUA (1791) a pit pe urmele Franei i a definit libertatea religioas n cele 10 amendamente, de altfel numite legea drepturilor. Declaraia Universal a Drepturilor Omului, Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice, la fel ca i Convenia european pentru aprarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale omului (i Protocolul nr. 1 adiional) garanteaz libertatea contiinei i a religiei i indic limitele exercitrii acestora.
1 De exemplu, militarii au dreptul s practice un cult religios recunoscut de stat i s participe la ritualuri religioase. Art. 11 alin. (1), Legea nr. 162 din 22.07.2005 cu privire la statutul militarilor, MO nr. 129-130 din 30.09.2005, art. 618. 2 Art. 77 alin. (1) lit. d), Codul penal al Republicii Moldova. 3 Christian Tomuschat, referit n: Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein, Strasbourg, Arlington, Engel, 1993, p. 310. 4 Jean-Loup Charrier, Andrei Chiriac, Codul Conveniei Europene a Drepturilor Omului. TexteComentarii-Jurispruden. Ediia 2008, Lexis Nexis SA, Paris, 2008, p. 360.
14.08.2012 14:40:32
140
Titlul
II
Legislaia naional Legislaia naional transpune n via art. 31 al Constituiei i definete convingerile religioase drept complex de idei, principii i nvturi de credin sau dogme cu caracter religios n care o persoan crede, pe care le accept benevol, le mrturisete i dup care se conduce n via1. De asemenea, legislaia prevede explicarea cadrului juridic, n care libertatea de contiin i de religie urmeaz s se manifeste n stat, i stipuleaz, n formule extrem de similare celora din Convenia European, c orice persoan are dreptul la libertatea de gndire, de contiin i de religie. Acest drept trebuie exercitat n spirit de toleran i de respect reciproc i cuprinde libertatea de a aparine sau nu unei anumite religii, de a avea sau nu anumite convingeri, de a-i schimba religia sau convingerile, de a profesa religia sau convingerile n mod individual sau n comun, n public sau n particular, prin nvtur, practici religioase, cult i ndeplinirea riturilor. Fiecare persoan i comunitate religioas poate adera liber la orice cult religios2 . Interzicerea manifestrilor de nvrjbire religioas se afl sub protecia art. 31 alin. (3) din Legea fundamental i este plasat n art. 4 alin. (2) al Legii privind cultele religioase, care de asemenea reglementeaz exercitarea dreptului la libertatea de manifestare a convingerilor sau a credinei religioase. n acest sens, exercitarea lor poate fi restrns, n condiiile legii, numai n cazul n care aceast restrngere urmrete un scop legitim i reprezint, ntr-o societate democratic, msuri necesare pentru sigurana public, meninerea ordinii publice, ocrotirea sntii i a moralei publice ori pentru protejarea drepturilor i libertilor persoanei. Pe de alt parte, alin. (3) stabilete c activitatea economico-financiar a cultelor religioase se afl sub controlul statului. Legislaia fiscal se extinde asupra prilor componente ale cultelor religioase, precum i asupra instituiilor i ntreprinderilor nfiinate de ele. Apariia raporturilor dintre stat i cultele religioase este condiionat de constituirea i nregistrarea cultelor religioase i a prilor lor componente. Constituirea i nregistrarea lor reprezint un act de importan major, ntruct, mai nti de toate, nregistrarea este recunoaterea lor oficial; ea reprezint recunoaterea de ctre stat a statutului legal al acestora. n al doilea rnd, la nivel naional, nregistrarea este un mijloc de a garanta toate celelalte drepturi ale cultelor religioase, cum ar fi: personalitatea juridic, egalitatea n drepturi i obligaii, oficierea (exercitarea) serviciilor religioase, organizarea nvmntului moral-religios i teologic etc. Tangena cu dreptul la instruire Dreptul prinilor de a asigura educaia i nvmntul copiilor conform convingerilor lor religioase i filozofice nu este stipulat n art. 31. Acest drept, indicat direct n Protocolul adiional nr. 1 la Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale (art. 2), precum i n art. 18 alin. (4) al Pactului Internaional cu privire la drepturile civile i politice, pare s se strecoare prin intermediul art. 35 alin. (9) al Legii Supreme, care prevede c dreptul prioritar de a alege sfera de instruire a copiilor revine prinilor. n sensul Constituiei i al tratatelor internaionale cuvenite, instruirea n cauz este instruirea religioas.
Art. 3, Legea nr. 125 din 11.05.2007 privind cultele religioase i prile lor componente, MO nr. 127-130 din 17.08.2007, art. 546. 2 Idem, art. 4 alin. (1).
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
32
LIBERTATEA OPINIEI I A EXPRIMRII
141
Autonomia, separarea de stat a cultelor religioase i rolul mediator al statului Prevederile constituionale referitoare la autonomia cultelor termen utilizat la plural i separarea lor de stat trebuie nelese n lumina principiului laicitii statului i a nvmntului public, precum i n lumina deciziei Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Mitropoliei Basarabiei contra Republicii Moldova. Curtea a evideniat c ntr-o societate democratic n care mai multe religii convieuiesc n cadrul aceleiai populaii, [statul] s-ar putea s fie nevoit s impun restricii asupra acestui drept cu scopul de a reconcilia interesele grupelor diverse i s asigure c credina fiecrei persoane este respectat [...]. Cu toate acestea [...] statul este obligat s rmn neutru i imparial. n joc este pstrarea pluralismului [...]. n consecin, rolul autoritilor n asemenea circumstane este de a nu elimina cauza tensiunilor prin eliminarea pluralismului, ci de a se asigura c grupurile concurente se tolereaz reciproc1. Curtea a adus i elemente complementare referitoare la dimensiunea neutralitii i imparialitii statului n afacerile ce in de relaiile interconfesionale i a observat c, n principiu, dreptul la libertatea religioas n sensul Conveniei exclude evaluarea de ctre stat a legitimitii credinelor religioase. Msurile de favorizare a unui lider particular sau organ specific al unei comuniti divizate, sau eforturile depuse pentru a supune o comunitate, i contra voinei ei, s se plaseze sub o conducere unic ar constitui o nclcare a Conveniei2. Se poate argumenta c citatul de mai sus a fost piatra de fundament a art. 4 alin. (3) din Legea privind cultele religioase i prile lor componente, care stipuleaz c statul exclude orice apreciere din partea sa asupra legitimitii credinelor religioase3.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 15 din 05.06.2007, MO nr. 82-85/13 din 15.06.2007 DCC nr. 1 din 16.01.2007, MO nr. 10-13/3 din 26.01.2007 DCC din 07.05.2007, MO nr. 67-69/11 din 18.05.2007
Articolul 32
(1) Oricrui cetean i este garantat libertatea gndirii, a opiniei, precum i libertatea exprimrii n public prin cuvnt, imagine sau prin alt mijloc posibil. (2) Libertatea exprimrii nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie. (3) Sunt interzise i pedepsite prin lege contestarea i defimarea statului i a poporului, ndemnul la rzboi de agresiune, la ur naional, rasial sau religioas, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violen public, precum i alte manifestri ce atenteaz la regimul constituional.
1 Case of Metropolitan Church of Bessarabia and others v. Moldova , Strasbourg, 27.03.2002, alin. (115)-(116). 2 Idem, alin. 117. 3 Legea nr. 125 din 11.05.2007 privind cultele religioase i prile lor componente.
14.08.2012 14:40:32
142
Titlul
II
I. Una dintre principalele liberti pe care tiina dreptului constituional o atribuie categoriei drepturilor i libertilor social-politice este libertatea exprimrii gndurilor i prerilor personale, care nglobeaz cele mai importante drepturi de care se poate bucura omul ntr-o societate democratic modern libertatea gndului, libertatea cuvntului i libertatea presei. Dreptul constituional, teoria i practica realizrii drepturilor i libertilor fundamentale ale omului prezint libertatea de exprimare ca avnd un coninut juridic complex. Aceast libertate este i una dintre cele mai vechi liberti ceteneti, fiind inclus n primele declaraii ale drepturilor omului sub denumirea libertate a presei, libertate a cuvntului, libertate a informaiei etc. i n prezent, dreptul internaional acord o protecie temeinic dreptului la libertatea de exprimare1. Libertatea de exprimare este protejat i de ctre trei sisteme regionale n domeniul drepturilor omului2. Importana deosebit a libertii de exprimare este pus n valoare i de Constituia Republicii Moldova, prin prevederea sa expres din art. 32. Totui libertatea opiniei, adic libertatea omului de a-i formula o prere proprie despre fapte i lucruri, este o parte component a libertii contiinei, ambele constituind activitatea luntric a individului. Libertatea exprimrii ns reprezint faza exterioar a comportamentului acestuia. O formulare corect a titlului art. 32 ar fi Libertatea de exprimare sau Libertatea de exprimare a opiniei. n virtutea considerentelor expuse, vom utiliza doar sintagma libertatea exprimrii, iar n cazul n care sunt necesare unele precizri sintagma libertatea opiniei. II. Art. 32 alin. (1) dezvolt semnificaia titlului articolului, stipulnd: oricrui cetean i este garantat libertatea gndirii, a opiniei, precum i libertatea exprimrii n public prin cuvnt, imagine sau prin alt mijloc posibil. Prima parte a textului constituional garanteaz oricrui cetean libertatea gndirii i a opiniei, constituind, practic, o preluare a primei pri din art. 31 alin. (1), care garanteaz libertatea contiinei. ns n primul caz, textul constituional face o difereniere, stabilind c libertile respective sunt garantate doar ceteanului3, i dac textul constituional ar fi aplicat direct i restrictiv, numai cetenii Republicii Moldova ar avea dreptul la libertatea de gndire i de opinie. Deoarece ambele procese gndirea i opinia sunt, n esena lor, intime, iar libertile ideale (influena exterioar fiind interzis i, practic, imposibil pe ci legale), conchidem c este imposibil o difereniere ntre garantarea libertii gndirii i opiniei pentru cetenii Republicii Moldova i pentru strini. Astfel, dispoziia constituional referitoare la libertatea gndirii i opiniei ar trebui s-i gseasc locul n art. 31 alin. (1), ntregind libertatea contiinei, care este i trebuie s fie garantat oricrui individ. Impunerea condiiei de a fi cetean este valabil pentru a doua parte a textului constituional, care consacr garantarea libertii de exprimare propriu-zise. Astfel,
1 Sunt relevante n acest sens: Rezoluia Adunrii Generale a ONU nr. 31/1 din 9 februarie 1946 (libertatea de opinie i de exprimare a fost declarat un drept fundamental al omului i piatra de temelie a tuturor libertilor crora li se consacr Naiunile Unite); Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 19); Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice (art. 19). 2 Convenia european pentru aprarea drepturilor omului (art. 10); Convenia american privind drepturile omului (art. 13); Carta african privind drepturile omului i ale popoarelor (art. 9). 3 HCC nr. 21 din 21.02.1996 (MO nr. 1415 din 07.03.1996), CHD 1995-96, p. 107.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
32
143
dac cetenilor statului li se garanteaz libertatea de exprimare n plenitudinea sa, n cazul unor ceteni strini sau apatrizi aceast garanie nu este operant, deoarece interesele lor difer, n genere, de cele ale cetenilor statului, iar tratarea egal poate aduce ultimilor anumite prejudicii1. Garantnd libertatea de exprimare, textul constituional impune reglementri speciale pentru activitatea instituiilor ce asigur aducerea gndurilor i opiniilor la cunotina public mijloacele de informare n mas (mass-media)2. Reglementrile legale n materie de mass-media se pot grupa n dou regimuri (sisteme) principale3: regimul preventiv, care permite autoritilor publice competente s adopte msuri de prentmpinare a unor delicte de pres sau a efectelor acestora, duntoare intereselor generale (msuri preventive: autorizarea prealabil; cauiunea; cenzura; avertismentul; suspendarea); regimul represiv, caracterizat prin adoptarea de msuri restrictive prealabile apariiei unei publicaii. Constituia Republicii Moldova las deschis posibilitatea de a opta pentru prima sau pentru cea de-a doua variant i n sistemul nostru de drept s-a fcut alegerea pentru cea de-a doua variant, adoptndu-se legi speciale4. Cteva precizri se impun n legtur cu enumerarea n textul constituional a mijloacelor prin care se poate realiza libertatea exprimrii cuvnt, imagine, alt mijloc posibil. Cu timpul, la exprimarea prin cuvnt s-a adugat cea a imaginii (desenului), care poart un mesaj clar pentru public i pe deplin neles (ca i cum ar fi rostit prin viu grai). Deoarece n Constituie este imposibil enumerarea tuturor metodelor i mijloacelor inventate de om pentru exteriorizarea gndurilor i opiniilor sale, prin formula alt mijloc posibil se obin avantajele stabilirii exhaustive a unor astfel de metode i mijloace i acordarea posibilitii de beneficiere de orice metod i mijloc posibil. III. Libertatea de exprimare nu este un drept absolut, existnd condiii i limite pn la care poate fi exercitat, ceea ce permite meninerea echilibrului ntre drepturile individului i interesele generale ale societii democratice n ansamblul lor, atunci cnd acestea pot intra n conflict5. Art. 32 alin. (3) din Constituie prevede expres c n exercitarea libertii de exprimare sunt interzise i pedepsite prin lege o serie de aciuni i manifestri. Orice restricie impus dreptului la libertatea de exprimare trebuie s ntruneasc un test strict, compus din trei pri. Acest test, care a fost confirmat att de Comitetul pentru Drepturile Omului6, ct i de CEDO7, cere ca orice restricie: (1) s fie prevzut de lege; (2) s fie impus pentru a proteja interesul legitim (incluznd protecia reputaiei altora); (3) s fie necesar pentru a atinge interesul legitim. n particular,
Pentru argumentare, putem invoca prevederile art. 41 alin. (5), care interzic activitatea (deci i constituirea) unor partide ale cetenilor strini. Libertatea de asociere n organizaii social-politice este i ea o derivat a libertii de exprimare a opiniilor, ns, dup cum vedem, Constituia trateaz n mod diferit anumite probleme, n funcie de apartenena/ neapartenena persoanei la statul nostru. 2 HCC nr. 19 din 16.06.1998 (MO nr. 66-68/28 din 16.07.1998), CHD, 1998, p. 155. 3 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. 1, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 175-183. 4 Legea presei nr. 243-XIII din 26.10.1994 (MO nr. 2/12 din 12.01.1995); Codul audiovizualului nr. 260-XVI din 27.07.2006 (MO nr. 131-133/679 din 18.08.2006); Legea nr. 64 din 23.04.2010 cu privire la libertatea de exprimare (MO nr. 117-118/355 din 09.07.2010). 5 HCC nr. 25 din 08.06.2000 (MO nr. 70-72 din 22.06.2000). 6 De exemplu, Laptesevich v. Belarus, 2000, Comunicarea nr. 780/1997. 7 De exemplu, Goodwin v. Regatul Unit, 1996, cererea nr. 17488/90.
1
14.08.2012 14:40:32
144
Titlul
II
pentru ca o restricie s fie considerat necesar, aceasta trebuie s limiteze ct mai puin posibil libertatea de exprimare, s fie planificat atent, astfel nct s ating obiectivul scontat, i aceasta s nu fie arbitrar, injust sau bazat pe consideraii iraionale1. Jurisprudena CEDO a determinat principii importante privind exigena necesitii ingerinei ntr-o societate democratic2: marj de toleran sporit n cazul politicienilor; impactul negativ al condamnrilor asupra libertii presei n general; necesitatea distinciei dintre fapte i judeci de valoare3. Doctrina internaional i practica organelor europene de jurisdicie mai rein c4: pluralismul, tolerana i transparena sunt condiii sine qua non ale unei societi democratice; libertatea de expresie poate s mbrace forma unor pure relaii de fapt; vehicularea unei opinii poate s priveasc toate domeniile vieii sociale, n variate forme de expresie (orale, scrise, simbolice, muzicale, gestuale); statul trebuie s se opun tendinelor de a obstruciona pluralismul de pres sau celor de concentrare excesiv a industriei presei; libertatea de opinie constituie un drept autonom, care implic interdicia de a obliga o persoan s-i declare opiniile i oblig statul s se abin de la activiti de ndoctrinare, precum i interdicia oricror discriminri fondate pe convingeri etc. Realiznd prevederile constituionale i corelndu-le cu stipulrile actelor internaionale n domeniul drepturilor omului, legislaia naional stabilete anumite reguli i sancioneaz faptele ce cad sub incidena celor indicate la art. 32 alin. (3)5. Legea cu privire la libertatea de exprimare este cel mai recent i dezvoltat, din punct de vedere juridic, act normativ n domeniul libertii de exprimare i coninutul su este constituit, pe de o parte, din prevederi ce se refer la extensiunea dreptului la libera exprimare: coninutul i principiile libertii de exprimare conform standardelor Consiliului Europei; aspectele specifice ale libertii de exprimare a mass-mediei; interdicia cenzurii; libertatea de a critica statul i autoritile publice; dreptul la respectul vieii private, inclusiv viaa privat a persoanelor publice etc. Pe de alt parte, Legea numit conine prevederi specifice de procedur, care necesit a fi respectate la examinarea cauzelor n defimarea i aprarea vieii private i de familie. n concluzie, textul constituional din art. 32 este susceptibil de perfecionare, n special alin. (1) i alin. (3), care conine cteva noiuni ce nu sunt explicite. Sintagma contestarea i defimarea statului i a poporului i alte manifestri ce atenteaz la regimul constituional trebuia s capete definire clar n acte normative naionale i ar putea fi exclus din Constituie. Acest lucru nu s-a fcut, stabilindu-se doar interdiciile sau sanciunile, pornind de la coninutul prevederilor preluate cu exactitate pedant din Constituie. ntruct n legislaie nu se d o definiie clar noiunilor menionate,
Cauza The Sunday Times v. Regatul Unit, 1979, cererea nr. 6538/74. Cauzele: Lingens v. Austria, 1986; Oberschlick v. Austria, 1991; Schwabe v. Austria, 1992; Dalban v. Romnia, 1999. 3 A se vedea referitor la jurisprudena CEDO n materie, i Ghid privind punerea n aplicare a articolului 10 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului, M. Macovei, http://www.humanrights.coe.int. 4 Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura Servo-Sat, Arad, 2001, p. 249. 5 Legea presei (art. 4); Codul penal (art. 140 Propaganda rzboiului), (art. 2792 instigarea n scop terorist sau justificarea public a terorismului), (art. 341 chemrile la rsturnarea sau schimbarea prin violen a ornduirii constituionale a Republicii Moldova), (art. 346 aciunile intenionate ndreptate spre aarea vrajbei sau dezbinrii naionale, rasiale sau religioase); Codul contravenional (art. 69 Injuria), (art. 70 Calomnia).
2 1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
33
LIBERTATEA CREAIEI
145
nu se indic toate elementele i caracteristicile lor, textul constituional devine inoperant, depind sfera restriciilor pasibile de introducere n conformitate cu stipulrile actelor internaionale n domeniul drepturilor i libertilor fundamentale ale omului. Mai mult ca att, Legea cu privire la libertatea de exprimare prevede expres dreptul de a critica statul i autoritile publice i este necesar armonizarea legislaiei n domeniu (modificarea sau abrogarea art. 4 din Legea presei).
Jurisprudena Curii Constituionale:
HCC nr. 19 din 16.06.1998, MO nr. 66-68/28 din 16.07.1998 HCC nr. 37 din 10.12.1998, MO nr. 1-2/1 din 07.01.1999 HCC nr. 25 din 08.06.2000, MO nr. 70-72/25 din 22.06.2000 HCC nr. 42 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/46 din 29.12.2000 ACC nr. 2 din 09.12.2008, MO nr. 226-229/14 din 19.12.2008
Articolul 33
LIBERTATEA CREAIEI
(1) Libertatea creaiei artistice i tiinifice este garantat. Creaia nu este supus cenzurii. (2) Dreptul cetenilor la proprietatea intelectual, interesele lor materiale i morale ce apar n legtur cu diverse genuri de creaie intelectual sunt aprate de lege. (3) Statul contribuie la pstrarea, la dezvoltarea i la propagarea realizrilor culturii i tiinei, naionale i mondiale.
Comentariu
I. Libertatea creaiei este expresia material a libertii de contiin i de exprimare, creaia uman reprezentnd obiectele i lucrrile tiinifice, artistice, culturale etc. Actele internaionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului nu reglementeaz distinct libertatea creaiei i o insereaz n prevederile privind libertatea de exprimare, creaia fiind considerat o form a exprimrii, fapt ce determin necesitatea garantrii ei. Noiunea creaie din titlul articolului are un caracter complex i amplu, referindu-se la creaia propriu-zis (aciunea de a crea opere artistice, tiinifice, plastice; la produsul valoros al muncii creatoare, opera creat, interpretarea cu o nalt miestrie etc.), dar i la proprietatea intelectual, la cultur, educaie, tiin, progres, cunoatere etc. Ca parte a activitii spirituale, creaia reprezint descoperirea i furirea a ceva nou, original, un proces i un rezultat al muncii spirituale i intelectuale a personalitii, fiind nemijlocit legat de aptitudinile persoanei. II. Constituia garanteaz libertatea contiinei, libertatea gndirii, a opiniei i libertatea exprimrii n public. n cazul libertii exprimrii n public, textul constituional din art. 32 alin. (1) specific modalitile de exprimare: prin cuvnt, imagine sau prin alt mijloc posibil. Anume la aceast ultim categorie poate fi i trebuie s fie atribuit exprimarea prin creaie.
14.08.2012 14:40:32
146
Titlul
II
n art. 33 alin. (1) se face referire la dou forme de creaie: artistic i tiinific. Creaia artistic cuprinde literatura, muzica, teatrul, pictura, sculptura, designul, arhitectura, grafica i alte sfere ale activitii artistice, din care rezult opere artistice, simboluri (imagini) artistice, ce nu au o aplicare practic nemijlocit. Creaia tiinific reprezint activitatea ndreptat spre descoperirea unor noi legi i legiti ale naturii, gndirii, spre elaborarea unor teorii fundamentale sau aplicative, concepii, metode sau alte rezultate tiinifice, inclusiv construcii i soluii tehnice. Normele internaionale interzic cenzura exprimrii i Constituia a preluat clauza respectiv n partea a doua a art. 33 alin. (1). Prin cenzura creaiei se nelege obligativitatea de a coordona i a primi aprobare asupra rezultatelor creaiei cu persoane oficiale, organe ale puterii de stat sau alte persoane. Prin acelai termen se nelege i interdicia de a da publicitii astfel de materiale sau pri distincte ale acestora. Cenzura este interzis sub toate formele, indiferent c provine de la organe ale puterii de stat, de la autoriti politico-administrative, de la asociaii obteti, grupuri sociale etc. III. Alineatul al doilea dezvolt ideea din primul alineat, artnd expres c libertatea creaiei se refer nu numai la cele dou forme, dar i la cea intelectual. Prin sintagma dreptul la proprietatea intelectual se desemneaz drepturile legate de creaia intelectual i de rezultatele ei, sub diferite forme. n cadrul categoriei generale pe care o reprezint dreptul la proprietatea intelectual, dup caracterul juridic se pot distinge dou domenii principale: dreptul de autor i dreptul la proprietatea industrial. Principalele garanii ale dreptului cetenilor la proprietatea intelectual i ale intereselor materiale i morale, ce pot aprea n acest sens, sunt stipulate n acte internaionale1 i n acte legislative cu privire la domenii aparte2, care apr rezultatele creaiei. IV. Conform art. 33 alin. (3), statul contribuie la pstrarea, la dezvoltarea i la propagarea realizrilor culturii i tiinei, naionale i mondiale. n general, dreptul la cultur i tiin este complex, cu elemente ce in de dreptul la educaie, de dreptul de a participa la viaa cultural, de dreptul la informare i exprimare, de accesul la valorile spirituale, naionale i universale, precum i de unele drepturi economice i sociale, civile i politice. n calitate de drept fundamental al omului, dreptul la cultur i tiin a cunoscut o anumit evoluie, fiind influenat de o serie de factori ce in att de recunoaterea, ct i de transpunerea sa n practic. n consecin, dreptul capt o importan deosebit, fiind formulat n diferite acte internaionale3.
1 onvenia de la Paris pentru protecia proprietii industriale (1883), onvenia mondial cu privire la drepturile de autor (1952), onvenia de la Berna cu privire la protecia operelor literare i artistice (1886), onvenia internaional (de la Roma) pentru protecia drepturilor interpreilor, ale productorilor de fonograme i ale organizaiilor de difuziune (1961) etc. 2 Codul civil (Legea nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86/661 din 22.06.2002), Legea nr. 139 din 02.07.2010 privind dreptul de autor i drepturile conexe (MO nr. 191-193/630 din 01.10.2010), Legea nr. 161-XVI din 12.07.2007 privind protecia desenelor i modelelor industriale (MO nr. 136-140/577 din 31.08.2007), Legea nr. 50-XVI din 07.03.2008 privind protecia inveniilor (MO nr. 117-119/455 din 04.07.2008), Legea nr. 1350-XIV din 02.11.2000 cu privire la activitatea arhitectural (MO nr. 21-24/77 din 27.02.2001), Legea nr. 939-XIV din 20.04.2000 cu privire la activitatea editorial (MO nr. 70-72/511 din 22.06.2000), Legea nr. 1421-XV din 31.10.2002 cu privire la teatre, circuri i organizaii concertistice (MO nr. 174-176/1331 din 20.12.2002) etc. 3 Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 27), Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale (art. 15), Convenia internaional asupra eliminrii tuturor formelor de discriminare (art. 5), Declaraia principiilor cooperrii culturale internaionale (adoptat la 4 noiembrie 1966 de Conferina general a ONU pentru Educaie, tiin i Cultur UNESCO).
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
34
DREPTUL LA INFORMAIE
147
Acest drept include i posibilitatea utilizrii realizrilor culturii i tiinei, iar aceasta presupune implicit obligaia fiecrui individ de a proteja patrimoniul cultural i istoric. Statul poate contribui la pstrarea, dezvoltarea i propagarea realizrilor creaiei tiinifice i artistice pe mai multe ci, printre care: cooperarea cultural internaional; participarea la activitatea organizaiilor internaionale specializate n aceste domenii; susinerea organizaiilor specializate; asigurarea administrrii eficiente a culturii i tiinei; acordarea de asisten material, financiar, tehnic etc. Totodat, statul are obligaia de a susine pe toate cile libertatea creaiei, contribuind pe larg la dezvoltarea tuturor elementelor ei, deoarece n lipsa dezvoltrii culturale i tiinifice nu ar exista evoluia societii i a statului. Situaia economic precar poate constitui o piedic obiectiv, temporar, n susinerea i promovarea activitilor artistice i tiinifice, dar n niciun caz nu poate prejudicia pstrarea realizrilor anterioare ale culturii i tiinei.
Jurisprudena Curii Constituionale HCC nr. 19 din 16.06.1998, MO nr. 66-68/28 din 16.07.1998 HCC nr. 42 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/46 din 29.12.2000
Articolul 34
(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit. (2) Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. (3) Dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a cetenilor sau sigurana naional. (4) Mijloacele de informare public, de stat sau private, sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice. (5) Mijloacele de informare public nu sunt supuse cenzurii.
Comentariu
I. Este cunoscut faptul c regimurile autoritare (mai ales cele totalitare) limiteaz libertatea cuvntului i a exprimrii, libertatea contiinei, libertatea presei i a celorlalte mijloace de informare n mas, dreptul de acces la informaia viznd modul, mijloacele i condiiile n care se realizeaz administrarea treburilor de stat i dreptul de a difuza astfel de informaii. Limitarea dreptului de acces la informaia cu caracter public se realizeaz prin monopolizarea mijloacelor de informare n mas i supunerea lor unui control politic total, prin intermediul cenzurii; prin dezinformarea cetenilor i interzicerea difuzrii informaiilor nefavorabile puterii etc.
14.08.2012 14:40:32
148
Titlul
II
Acest drept a constituit preocuparea comunitii internaionale, fiind nscris n actele internaionale referitoare la drepturile omului1. Constituia Republicii Moldova are un ir de articole tangeniale problemei dreptului la informaie2. Jurisprudena Curii Constituionale a statuat cteva principii privind dreptul la informaie: 1. Dreptul la informaie este un drept fundamental al persoanei3, deoarece dezvoltarea persoanei n societate, exercitarea libertilor prevzute de Constituie, inclusiv libertatea gndirii, a opiniei, a creaiei, a exprimrii n public prin cuvnt, imagine sau prin alt mijloc posibil, presupune i posibilitatea de a recepiona informaii asupra vieii sociale, politice, economice, tiinifice, culturale etc. 2. Accesul persoanei la orice informaie de interes public cuprinde4: dreptul persoanei de a fi informat prompt, corect i clar asupra msurilor preconizate i mai ales asupra msurilor luate de autoritile publice; accesul liber la sursele de informare public; posibilitatea persoanei de a recepiona direct i n bune condiii emisiunile radiofonice i televizate; obligaia autoritilor publice de a crea condiiile materiale i juridice necesare pentru difuzarea liber i ampl a informaiei de orice natur. 3. Sistemul de mijloace de informare n mas este un element indispensabil al societii democratice5. Aceste mijloace trebuie s fie puse la dispoziia publicului i accesul la ele trebuie s se fac uor, ele trebuie s reflecte caracterul pluralist al societii i nu trebuie s fie controlate, n regim de monopol, de niciun grup de persoane sau de interese ori s fie aservite vreunei ideologii. Mass-media trebuie s furnizeze informaii impariale, pentru ca cetenii s poat s-i formeze, n cunotin de cauz, o opinie clar despre viaa social, economic i politic a rii. n cazul n care instituiile audiovizualului nu respect dispoziiile legii, acestea sunt pasibile de msuri de constrngere legal, cu drept de contestare n justiie. II. Pentru ca persoana s-i poat forma o opinie asupra problemelor complexe ale lumii moderne, este necesar s i se asigure accesul n instituiile publice, n arhive i n biblioteci, la informaiile publice, la documente oficiale, la orice alte acte etc. Respectarea acestui drept presupune interdicia ngrdirii lui, indiferent de motive i situaii, iar alin. (1) al art. 34 din Constituie prevede expres anume interdicia ngrdirii dreptului la informaie. Cea mai important problem pe care o ridic textul constituional menionat se conine n sintagma de interes public, noiune general care permite diverse interpre1 Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 19); Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice (art. 19); Rezoluii adoptate n cadrul ONU privind: msurile de facilitare a accesului la informaie i transmiterii ei peste frontiere; msurile de liber publicare i liber recepionare a informaiei; crearea unui organism permanent care s favorizeze libera circulaie a informaiei; Convenia European pentru Aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale (art. 10); Recomandarea Rec (2002)2 privind accesul la documentele publice, adoptat de Comitetul Minitrilor al CE. 2 Art. 23 (Dreptul fiecrui om de a-i cunoate drepturile i ndatoririle), art. 31 (Libertatea contiinei), art. 32 (Libertatea opiniei i a exprimrii), art. 37 (Dreptul la un mediu nconjurtor sntos), art. 39 (Dreptul la administrare), art. 52 (Dreptul de petiionare), art. 54 (Restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti). 3 HCC nr. 19 din 16.06.1998 (MO nr. 174-176/1331 din 20.12.2002). 4 HCC nr. 1 din 11.01.2000 (MO nr. 8-9/3 din 20.01.2000). 5 HCC nr. 42 din 14.12.2000 (MO nr. 163-165/46 din 29.12.2000).
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
34
149
tri i de care se poate abuza. Principalul act juridic aplicabil n Republica Moldova pentru domeniul abordat este Legea organic nr. 982-XIV din 11.05.2000 privind accesul la informaie. Conform acestei legi, sunt considerate informaii oficiale toate informaiile aflate n posesia i la dispoziia furnizorilor de informaii, care au fost elaborate, selectate, prelucrate, sistematizate i/sau adoptate de organe ori persoane oficiale sau puse la dispoziia lor n condiiile legii de ctre ali subieci de drept. Sunt considerate documente purttoare de informaii: orice hrtie sau alt material pe care exist un nscris; o hart, un plan, un desen, o fotografie; orice hrtie sau alt material pe care sunt marcaje, figuri, simboluri sau perforri care au un sens pentru persoanele calificate s le interpreteze; orice obiect sau material din care pot fi reproduse sunete, imagini sau nscrisuri cu sau fr ajutorul unui alt articol sau mecanism; orice alt nregistrator de informaie aprut ca rezultat al progresului tehnic. Recomandarea Rec (2002)2 a CE definete documentele publice ca fiind orice informaii nregistrate sub orice form, elaborate sau primite i deinute de ctre autoritile publice i care au o legtur cu funcia administrativ, excepie fcnd documentele care sunt n curs de pregtire. III. Conform art. 34 alin. (2), autoritile publice1, potrivit competenelor ce le re2 vin , sunt obligate s asigure informarea corect asupra treburilor publice3 i asupra problemelor de interes personal4. Informarea trebuie s fie corect, adic veridic i obiectiv, asupra unor evenimente ce se produc n realitate la nivel naional, regional sau local. Legea privind accesul la informaie stabilete, n art. 5 alin. (2), c furnizori de informaii, adic posesori de informaii oficiale, obligai s le furnizeze solicitanilor, sunt: autoritile publice centrale i locale (autoritile administraiei de stat prevzute n Constituia Republicii Moldova); instituiile publice centrale i locale; organizaiile fondate de stat n persoana autoritilor publice i finanate de la bugetul de stat, care au atribuii de administrare, social-culturale i atribuii cu caracter necomercial; persoanele fizice i juridice care, n baza legii sau n baz de contract cu autoritatea public ori cu instituia public, sunt abilitate cu gestionarea unor servicii publice, culeg, selecteaz, posed, pstreaz, dispun de informaii oficiale, inclusiv de informaii cu caracter personal. Prezentarea informaiilor de ctre autoritile publice competente este
n categoria autoriti publice se includ organele puterii de stat n diversitatea lor (att la nivel central, ct i local), precum i celelalte structuri i instituii care ndeplinesc funcii auxiliare, dar care sunt indispensabile organelor puterii. 2 Prevederea arat c orice autoritate public este ndreptit i n acelai timp obligat s informeze asupra treburilor (problemelor) publice care in numai de competena sa, precum i s informeze cetenii asupra problemelor personale pe care este competent s le examineze i asupra crora este competent s ia decizii. Totodat, este inadmisibil intervenia unei autoriti publice n sfera de competen a altei autoriti, chiar dac solicitantului i se creeaz impresia c i se refuz soluionarea problemei i i se limiteaz accesul la informaie. 3 Noiunea treburi publice presupune informarea corect asupra hotrrilor i aciunilor ntreprinse de autoriti n legtur cu problemele ce vizeaz un cerc larg de persoane: ntreaga populaie, locuitorii unei uniti administrativ-teritoriale, reprezentanii unei anumite profesii, ai unui grup social, ai unei confesiuni, ai unei comuniti locale etc. 4 Sintagma probleme de interes personal semnific informarea corect i prompt a ceteanului, a oricrei alte persoane fizice, indiferent de cetenie i stare social, asupra aciunilor i msurilor pe care le ia autoritatea public n legtur cu problemele lui personale.
1
14.08.2012 14:40:32
150
Titlul
II
garantat nu numai de Legea privind accesul la informaie, dar i de alte legi implementate n sistemul de drept al Republicii Moldova1. IV. Art. 34 alin. (3) din Constituie stipuleaz expres cteva limite ale dreptului la informaie, stabilind c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a cetenilor sau sigurana naional. Aceste limite i au raiunea n faptul c exist o serie de situaii cnd liberul acces la informaie i, mai ales, publicitatea unei informaii, pot aduce grave prejudicii morale sau materiale unei persoane sau intereselor statului n ansamblu. n virtutea cauzelor expuse, este firesc ca prin lege s se prevad anumite limite, enumerndu-se cazurile cnd informaia nu poate fi adus la cunotina public, deoarece ar putea s prejudicieze drepturile, interesele legale i msurile de protecie ale cetenilor2. V. Alin. (4) al art. 34 vizeaz n exclusivitate mijloacele de informare public, de stat sau private, care sunt obligate s asigure informarea corect a opiniei publice. Scopul acestei prevederi este de a pune n valoare marile imperative n materie de informaie, care trebuie respectate, i anume: exactitatea, onestitatea, discreia, corectitudinea i confidenialitatea. n realizarea acestor imperative, mass-media trebuie s respecte o serie de principii corelative dreptului de a obine i a difuza informaii: respectarea legislaiei care i reglementeaz activitatea; relatarea adevrului; verificarea prealabil a tirilor i informaiilor; respingerea oricrei influene menite a denatura faptele, evenimentele i interpretarea lor; evitarea difuzrii de comentarii i lurii de poziie asupra unor cauze aflate pe rol n justiie etc. Respectarea acestor principii este indispensabil, deoarece, n caz contrar, organul de informare n mas poate fi sancionat i obligat s repare paguba pricinuit. VI. Statul are obligaia de a crea condiii necesare pentru instituirea i dezvoltarea mijloacelor de informare n mas libere i impariale, precum i obligaia de a nu interveni n activitatea lor, cenzura din mass-media urmnd a fi exclus. Art. 34 alin. (5) stabilete c mijloacele de informare public nu sunt supuse cenzurii, prin termenul cenzur nelegndu-se de obicei obligativitatea mijloacelor de informare n mas de a coordona cu persoane oficiale, organe ale puterii de stat etc., comunicrile i materialele pe care intenioneaz s le dea publicitii. Dei libertatea mass-mediei presupune i libertatea fa de stat, din coninutul art. 34 nu rezult interdicia dotrii de la bugetul de stat, dac dotrile de stat, necesare ntr-o societate democratic, sunt acordate tuturor pe criterii de egalitate i nu conduc la stabilirea unei dependene fa de stat.
Legea presei nr. 243-XIII din 26.10.1994 (MO nr. 2/12 din 12.01.1995), art. 3, 20; Codul audiovizualului, Legea nr. 260-XVI din 27.07.2006 (MO nr.131-133/679 din 18.08.2006), art. 1, 10. 2 Astfel de limitri conin o serie de acte legislative: Legea nr. 982-XIV din 11.05.2000 privind accesul la informaie (MO nr. 88-90/664 din 28.07.2000, art. 8; Legea nr. 245-XVI din 27.11.2008 cu privire la secretul de stat (MO nr. 45-46/123 din 27.02.2009), art. 1, 7; Legea ocrotirii sntii nr. 411-XIII din 28.03.1995, (MO nr. 34/373 din 22.06.1995), art. 14, 27; Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public (MO nr. 230-232/840 din 23.12.2008), art. 22; Legea comunicaiilor electronice nr. 241-XVI din 15.11.2007 (MO nr. 51-54/155 din 14.03.2008), art. 5, 41; Legea nr. 171-XIII din 06.07.1994 cu privire la secretul comercial, (MO nr. 13/126 din 10.11.1994), art. 3, 8, 11; Legea nr. 1453-XV din 08.11.2002 cu privire la notariat (MO nr. 154-157/1209 din 21.11.2002), art. 6, 19; Legea instituiilor financiare nr. 550-XIII din 21.07.1995 (republicat n MO nr. 78-81/199 din 13.05.2011), art. 22; Legea nr. 212-XV din 24.06.2004 privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi (MO nr. 132-137/696 din 06.08.2004), art. 22 etc.
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
35
DREPTUL LA NVTUR
151
Totui interzicerea cenzurii apr lucrtorii din mass-media de imixtiunea puterii politico-statale, dar nu poate exclude autocenzura i nici controlul intern din cadrul instituiilor mass-mediei, nu poate bloca intervenia din partea editorilor, a structurilor de conducere i a proprietarilor. n aceast privin, societatea noastr are de parcurs anumite etape, iar pentru a evita abuzurile, situaia n domeniu trebuie s constituie o preocupare permanent.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 19 din 16.06.1998, MO nr. 66-68/28 din 16.07.1998 HCC nr. 1 din 11.01.2000, MO nr. 8-9/3 din 20.01.2000 HCC nr. 42 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/46 din 29.12.2000 HCC nr. 18 din 26.06.2007, MO nr. 94-97/16 din 06.07.2007
Articolul 35
DREPTUL LA NVTUR
(1) Dreptul la nvtur este asigurat prin nvmntul general obligatoriu, prin nvmntul liceal i prin cel profesional, prin nvmntul superior, precum i prin alte forme de instruire i de perfecionare. (2) Statul asigur, n condiiile legii, dreptul de a alege limba de educare i de instruire a persoanelor. (3) Studierea limbii de stat se asigur n instituiile de nvmnt de toate gradele. (4) nvmntul de stat este gratuit. (5) Instituiile de nvmnt, inclusiv cele nestatale, se nfiineaz i i desfoar activitatea n condiiile legii. (6) Instituiile de nvmnt superior beneficiaz de dreptul la autonomie. (7) nvmntul liceal, profesional i cel superior de stat este egal accesibil tuturor, pe baz de merit. (8) Statul asigur, n condiiile legii, libertatea nvmntului religios. nvmntul de stat este laic. (9) Dreptul prioritar de a alege sfera de instruire a copiilor revine prinilor.
Comentariu
I. Unul dintre cele mai importante drepturi ale omului este dreptul la educaie, ale crui elemente principale constau n dreptul de a fi instruit, de a nva. Fiecare om are vocaie la instruire i educare, iar dreptul care configureaz aceast vocaie nu poate lipsi din categoria drepturilor fundamentale enunate de actele internaionale1 i preluDeclaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 26); Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale (art. 13); Convenia European pentru Aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale (art. 2 din Protocolul nr. 1); Convenia privind lupta mpotriva discriminrii n domeniul nvmntului (UNESCO, 1960); Convenia internaional (ONU) cu privire la drepturile copilului (1989) .a.
1
14.08.2012 14:40:32
152
Titlul
II
ate expres n Constituie. Privind dreptul la instruire, exist o bogat practic a CEDO, care a enunat o serie de interpretri i opinii1. Dreptul la nvtur, unul dintre cele mai importante drepturi sociale ale omului, creeaz premisele necesare afirmrii plenare a personalitii i a demnitii umane. De potenialul intelectual al persoanei depinde nu numai promovarea pe scara social i statutul ei social, dar i progresul societii n ansamblu, evoluia vieii economice, sociale i culturale2. Inclus n categoria drepturilor fundamentale ale omului, dreptul la nvtur nu trebuie interpretat ca un drept unilateral de a primi de la stat sau de la persoane particulare un beneficiu social sub form de instruire. Este de remarcat specificul juridic ce rezult din mbinarea libertii cu obligaia, deoarece dreptul la nvtur este n acelai timp i o ndatorire (nvmntul general obligatoriu). Denumirea art. 35 cuprinde numai dreptul la nvtur, pe cnd coninutul adevrat al dreptului la instruire este mult mai complex, cuprinznd i libertatea nvmntului (libertatea academic), menit s asigure celor care nva libertatea de a alege instituia i nvtorii3. II. Dreptul la nvtur trebuie asigurat de stat prin organizarea nvmntului i art. 35 alin. (1) determin principalele forme ale instruirii: a) nvmntul general obligatoriu (clasele I-IX) este obligatoriu i trebuie s asigure tuturor copiilor standardul educaional european, formarea aptitudinilor educaionale fundamentale4. nvmntul general include nvmntul precolar (facultativ), nvmntul primar (obligatoriu) i nvmntul gimnazial (obligatoriu). b) nvmntul liceal asigur o pregtire teoretic fundamental i formarea unei ample culturi generale necesare pentru continuarea studiilor n nvmntul superior sau n nvmntul secundar profesional. Durata nvmntului liceal este de trei ani i se ncheie cu susinerea unui examen de bacalaureat, la a crui promovare se elibereaz diploma de bacalaureat, care confer dreptul de admitere n nvmntul superior. c) nvmntul profesional (secundar profesional) asigur pregtirea ntr-o meserie, precum i perfecionarea i recalificarea muncitorilor calificai i a persoanelor disponibilizate. d) nvmntul superior are drept scop formarea unei personaliti multilateral dezvoltate i creative, pregtirea, perfecionarea i recalificarea la nivel superior a specialitilor i a cadrelor tiinifice n diverse domenii. Aceast form de instruire se realizeaz n instituii de nvmnt superior: colegii, universiti, academii i institute.
Conform jurisprudenei CEDO, dreptul la instruire se are n vedere i urmrirea respectrii dreptului la pluralismul educativ cere o reglementare din partea statului, dar aceasta nu trebuie niciodat s ating substana i nici s aduc atingere altor drepturi; pentru ca s produc efecte utile, trebuie ca individul titular s aib posibilitatea de a beneficia de nvmntul urmat, prin recunoaterea oficial a studiilor efectuate; permite prinilor s cear statului respectarea convingerilor religioase i filozofice; permite statului s vegheze ca informaiile i cunotinele cuprinse n program s fie difuzate ntr-o manier obiectiv, critic i pluralist, interzicnd urmrirea unui scop de ndoctrinare; permite statului s subordoneze recunoaterea oficial a studiilor ndeplinirii unor condiii; nu implic libertatea de a primi educaia n orice limb, iar dreptul prinilor la respectarea convingerilor lor nu implic dreptul de a cere s se fac nvmntul ntr-o alt limb dect cea a statului. 2 HCC nr. 27 din 29.09.1998 (MO nr. 94-95/37 din 15.10.1998). 3 Libertatea academic este o component esenial a pluralismului i a democraiei, dar nu este nscris expres n Constituie i nici n Legea nvmntului, situaie care necesit remediere. 4 Concepia dezvoltrii nvmntului n Republica Moldova, aprobat prin HP nr. 337-XIII din 15.12.1994 (MO nr. 17-18/172 din 24.03.1995).
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
35
DREPTUL LA NVTUR
153
e) Alte forme de instruire i de perfecionare privesc: nvmntul artistic i sportiv; nvmntul postuniversitar; nvmntul special; nvmntul complementar (extracolar); nvmntul pentru aduli etc. III. Conform art. 35 alin. (2), statul asigur, n condiiile legii, dreptul de a alege limba de educare i de instruire a persoanelor, stipularea respectiv avnd o semnificaie dubl: 1) Constituia ia n consideraie drepturile cetenilor de alte naionaliti1; 2) se ia n consideraie realizarea perspectivelor liberei circulaii i colaborrii internaionale a oamenilor, ideilor i informaiilor. IV. Alin. (3) al articolului constituional prevede c studierea limbii de stat se asigur n instituiile de nvmnt de toate gradele, textul respectiv asigurnd transpunerea n sfera nvmntului a regulii c limba de stat (limba oficial) trebuie nvat i cunoscut n mod obligatoriu de toi cetenii Republicii Moldova, fr excepie. V. Textul din alin. (4) garanteaz gratuitatea nvmntului, adic asumarea cheltuielilor ocazionate de efectuarea lui de ctre stat, stipularea respectiv fiind necesar i n virtutea faptului c obligaia individului de a nva nu poate fi nsoit i de obligaia de a plti. Totui gratuitatea nvmntului de stat nu este absolut, dup cum nu este absolut nici obligaia de a parcurge toate etapele nvmntului. n consecin, poate fi vorba doar de gratuitatea studiilor considerate obligatorii, de gratuitatea nvmntului primar i a nvmntului secundar general2. VI. Alin. (5) al art. 35 stipuleaz modalitatea i formele de organizare a nvmntului, stabilind c instituiile de nvmnt, inclusiv cele nestatale, sunt nfiinate i i desfoar activitatea n condiiile legii. n jurisprudena Curii Constituionale3 s-a reinut c dreptul la nvtur poate fi realizat att prin instituiile de nvmnt statale, ct i prin cele nestatale (private), care sunt nfiinate i i desfoar activitatea n condiiile legii. Astfel, dispoziiile constituionale i normele legale garanteaz dreptul ceteanului la nvtur, inclusiv n instituiile de nvmnt privat, ntrunind condiia obligatorie a oricrui act legislativ de a apra drepturile, libertile i interesele legitime ale cetenilor. Legea nvmntului stabilete modul i formele de organizare a nvmntului: instituii precolare (cree, grdinie sau grdinie-coli primare); coli primare, clase primare din cadrul colilor secundare generale; coli secundare generale; licee, clase liceale; coli profesionale polivalente i de meserii; colegii, universiti, academii i institute; instituii instructiv-educative de tip internat sau cu program prelungit. nvmntul privat constituie o alternativ a nvmntului de stat i instituiile de nvmnt particular pot fi nfiinate, reorganizate sau desfiinate la iniiativa persoanelor fizice i juridice, n condiiile legii, dar trebuie s activeze pe principiul nonprofit i s aplice cu strictee standardele educaionale de stat4.
1 n acest sens sunt semnificative prevederile unor acte legislative: Legea nr. 3465-XI din 01.09.1989 cu privire la funcionarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova (Vetile nr. 9/217, 1989); Legea nvmntului, nr. 547-XIII din 21.07.1995 (MO nr. 62-63/692 din 09.11.1995), art. 8; Legea nr.100-XV din 26.04.200 privind actele de stare civil, (MO nr. 97-99/765 din 17.08.2001), art. 5. 2 A se vedea n acest sens HCC nr. 27 din 29.09.1998 (MO nr. 94-95/37 din 15.10.1998). 3 HCC nr. 25 din 04.11.2004 (MO nr. 208-211/28 din 19.11.2004). 4 Legea nvmntului, art. 36.
14.08.2012 14:40:32
154
Titlul
II
Realizarea obligaiei potrivit creia nfiinarea i desfurarea activitii instituiilor de nvmnt trebuie s se fac n conformitate cu legea i are loc prin aplicarea stipulrilor legale enunate mai sus, prin licenierea i acreditarea instituiilor de nvmnt1. VII. Art. 35 alin. (6) stipuleaz c instituiile de nvmnt superior beneficiaz de dreptul la autonomie, principiul respectiv constituind o garanie a libertii organizrii nvmntului superior i o excepie de la prevederile alin. (5) ale aceluiai articol constituional2. Astfel, Constituia permite instituiilor de nvmnt superior s aprobe i s aplice norme (reguli) proprii, s-i aleag conducerea, s-i stabileasc programele de nvmnt i s se bucure de o autonomie financiar destul de vast. Dei le ofer o autonomie larg, statul se poate implica totui n organizarea i activitatea instituiilor de nvmnt, obligndu-le s respecte i s realizeze plenar principiile nvmntului (umanitarizare, accesibilitate, adaptivitate, creativitate, diversitate, democratizare, deschidere i flexibilitate) i standardele educaionale de stat. VIII. Prin textul din art. 35 alin. (7), statul garanteaz c persoana va putea beneficia de dreptul la nvtur n aceleai condiii ca alte persoane3. IX. n realizarea libertii de contiin, statul trebuie s pstreze o poziie de neutralitate fa de religii, iar alin. (8) prevede libertatea nvmntului religios, dar i principiul c nvmntul de stat este laic. Astfel, statul asigur libertatea nvmntului moral-religios i teologic n interiorul cultelor4 i asigur posibilitatea desfurrii n cadrul instituiilor de stat a nvmntului religios doar dac acesta este facultativ, condiie obligatorie generat de necesitatea respectrii credinei i dreptului prinilor i tutorilor de a asigura educaia copiilor minori potrivit propriilor convingeri. X. Ultimul alineat al art. 35 preia principiul stabilit n actele internaionale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, conform cruia prinii i, atunci cnd este cazul, tutorii legali au libertatea de a alege pentru copiii lor instituii de nvmnt, altele dect cele ale autoritilor publice, dar conforme cu normele minime pe care le poate prescrie sau aproba statul n materie de educaie5.
Conform art. 37 din Legea nvmntului, instituiile de nvmnt de stat i particulare se supun n mod obligatoriu acreditrii, care cuprinde dou etape: licenierea, prin care se acord dreptul de organizare i funcionare provizorie; acreditarea, prin care se acord toate drepturile prevzute de lege. 2 Autonomia privete instituiile de nvmnt superior de stat, deoarece nvmntul privat este autonom. 3 Totui textul constituional precizeaz c, n condiii de egalitate, doar nvmntul de stat este accesibil tuturor i exist dependena dintre criteriul egalitii i criteriul meritelor. 4 Legea nr. 125-XVI din 11.05.2007 privind cultele religioase i prile lor componente (MO nr. 127-130/546 din 17.08.2007), art. 32. 5 Dezvoltarea prevederilor n cauz se realizeaz prin norme din Legea nr. 338-XIII din 15.12.1994 privind drepturile copilului (MO nr. 13/127 din 02.03.1995) i dispoziiile Legii nvmntului, care prevede dreptul prinilor sau al tutorilor de a alege pentru copii instituiile de nvmnt, dreptul de a lua cunotin de mersul i coninutul procesului de nvmnt i dreptul de a fi alei n componena unor organe administrative ale instituiei de nvmnt.
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
36
DREPTUL LA OCROTIREA SNTII
155
HCC nr. 25 din 04.11.2004, MO nr. 208-211/28 din 19.11.2004 DCC nr. 2 din 19.12.2006, MO nr. 199-202/18 din 29.12.2006 HCC nr. 30 din 18.12.2007, MO nr. 203-206/25 din 28.12.2007 HCC nr. 11 din 04.06.2009, MO nr. 101/11 din 10.06.2009 HCC nr. 15 din 13.09.2011, MO nr. 166-169/22 din 07.10.2011
Articolul 36
DREPTUL LA OCROTIREA SNTII
(1) Dreptul la ocrotirea sntii este garantat. (2) Minimul asigurrii medicale oferit de stat este gratuit. (3) Structura sistemului naional de ocrotire a sntii i mijloacele de protecie a sntii fizice i mintale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice.
Comentariu
I. Dreptul la ocrotirea sntii a cptat recunoatere internaional mai ales dup al Doilea Rzboi Mondial. Pentru prima dat, n anul 1946, acest drept fundamental este consfinit n Constituia Organizaiei Mondiale a Sntii, al crei preambul proclam: O stare perfect de sntate pe care poate s o ating un om constituie un drept fundamental al oricrei fiine umane, indiferent de ras, religie, vederi politice, situaie economic sau social. Ulterior, dreptul la sntate a fost nscris n numeroase acte internaionale1. La nivel mondial, problemele privind dreptul la sntate sunt de competena Organizaiei Mondiale a Sntii (OMS), al crei principal scop este s asigure condiiile necesare pentru ca toate popoarele s ating cel mai nalt grad de sntate. n jurisprudena sa, Curtea Constituional a reinut, privind dreptul la ocrotirea sntii2: dreptul persoanei la asisten medical include dreptul de a alege sau de a schimba medicul i instituia medico-sanitar, precum i dreptul de a primi asisten adecvat i de calitate; acest drept este asigurat prin pstrarea fondului genetic al rii, prin crearea condiiilor de via i de munc, prin garantarea unei asistene medicale calificate, acordate n corespundere cu exigenele medicinei moderne, precum i prin aprarea juridic mpotriva prejudiciilor cauzate sntii; ocrotirea sntii populaiei constituie un domeniu de importan vital i de interes public deosebit, care oblig statul s ia msuri pentru asigurarea viabilitii, modernizrii i dezvoltrii lui; rspunderea pentru garantarea dreptului cetenilor la ocrotirea sntii, n ultim instan, revine statului.
Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 25); Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale (art. 12); Declaraia universal pentru eliminarea definitiv a foametei i malnutriiei; Declaraia Naiunilor Unite asupra mediului; Conveniile i Declaraiile Naiunilor Unite asupra mediului i dezvoltrii (adoptate la Conferina de la Rio de Janeiro din 1992). 2 HCC nr. 28 din 14.12.2004 (MO nr. 241/29 din 27.12.2004).
1
14.08.2012 14:40:32
156
Titlul
II
II. Republica Moldova este parte la o serie de acte i organizaii internaionale, a cror preocupare este sntatea i multiplele ei aspecte, iar o parte din aceste acte sunt de for juridic suprem, oblignd statul s le respecte i s le implementeze plenar1. Pentru implementarea principiilor consacrate de actele internaionale i pentru realizarea obligaiilor inerente, Constituia Republicii Moldova stipuleaz, n art. 36 alin. (1), c dreptul la ocrotirea sntii este garantat. Din normele internaionale rezult cteva caracteristici ale dreptului la ocrotirea sntii2: este un drept individual i un drept colectiv; statul, autoritile statale, persoanele private i oricare cetean au obligaii negative (de absteniune) i obligaii pozitive (de aciune); dreptul la ocrotirea sntii se afl n interconexiune cu alte drepturi fundamentale. Garantarea dreptului la sntate de ctre stat presupune obligaiile i eforturile acestuia pentru3: scderea mortalitii nou-nscuilor, a mortalitii infantile i dezvoltarea sntoas a copilului; mbuntirea tuturor aspectelor igienei mediului nconjurtor i ale igienei industriale; profilaxia i tratamentul maladiilor epidemice, endemice, profesionale i de alt fel, precum i lupta mpotriva acestor maladii prin crearea condiiilor ce ar asigura servicii medicale i un ajutor medical n caz de boal; organizarea prin lege a asistenei medicale i a sistemului de asigurri sociale pentru boal, accidente, maternitate i recuperare; controlul exercitrii profesiilor medicale i a activitilor paramedicale i alte msuri menite s protejeze sntatea persoanei. Conform prevederilor constituionale, autoritii legislative i-a revenit sarcina de a reglementa prin lege organic asigurarea minimului de asisten medical gratuit, asigurrile sociale, alte msuri de protecie a sntii fizice i mintale, precum i structura sistemului naional de ocrotire a sntii i mijloacele de protecie a sntii fizice i mintale a persoanei4. III. Obligaiile care revin statului n domeniul garantrii i asigurrii dreptului la sntate se realizeaz pe anumite principii i prin modaliti diferite. Unul dintre aceste principii se conine n alin. (2) art. 36, conform cruia minimumul asigurrii medicale oferit de stat este gratuit. Acest text constituional conine anumite premise ale unui sistem mixt de asigurare medical, deoarece stabilete c statul suport o parte din cheltuielile de asisten medical, iar n continuare, legea trebuie s stabileasc cuantumul taxelor pentru servicii medicale i modul de plat a acestor taxe. Astfel, Legea nr. 1593XV din 26.12.2002 cu privire la mrimea, modul i termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asisten medical prevede, n art. 9, c suma transferurilor din bugetul de stat n fondurile asigurrilor obligatorii de asisten medical pentru asigurarea categoriilor de persoane neangajate se stabilete anual prin legea bugetului de stat, reprezentnd o cot procentual din totalul cheltuielilor aprobate ale bugetului de stat, cu excepia cheltuielilor efectuate din veniturile cu destinaie special prevzute n legislaie, nu mai mic dect 12,1%.
Convenia unic asupra stupefiantelor (1961) i Protocolul de modificare (1972); Convenia asupra substanelor psihotrope (1971); Convenia ONU contra traficului ilicit de stupefiante i substane psihotrope (1988). 2 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Editura Servo-Sat, Arad, 2001, p. 251. 3 Constituia Romniei, comentat i adnotat, 1992, p. 86-87. 4 HCC nr. 2 din 28.01.1999 (MO nr. 16-18/6 din 18.02.1999).
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
37
DREPTUL LA UN MEDIU NCONJURTOR SNTOS
157
IV. Garantnd dreptul la ocrotirea sntii, articolul constituional stabilete obligaii n sarcina statului i este firesc s se impun autoritii legislative misiunea de a reglementa principalele domenii i aspecte ale realizrii dreptului n cauz. Art. 36 alin. (3) prevede c structura sistemului naional de ocrotire a sntii i mijloacele de protecie a sntii fizice i mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice. Parlamentul i-a realizat obligaia respectiv, adoptnd Legea ocrotirii sntii1 nr. 411-XIII din 28.03.1995, Legea nr. 1402-XIII din 16.12.1997 privind sntatea mintal2, Legea nr. 185XV din 24.05.2001 cu privire la ocrotirea sntii reproductive i planificarea familial3. Conform Legii nr. 10-XVI din 03.02.2009 privind supravegherea de stat a sntii publice4, aceast supraveghere cuprinde toate domeniile de via i activitate a populaiei care pot influena negativ sntatea omului, iar domeniile prioritare n supravegherea de stat a sntii publice sunt: supravegherea, prevenirea i controlul bolilor transmisibile; supravegherea, prevenirea i controlul bolilor netransmisibile i cronice, generate prioritar de factori exogeni; promovarea sntii, informarea i educaia pentru sntate; cercetrile tiinifice i de inovare n domeniul sntii publice; evaluarea determinanilor sociali ai sntii; sntatea n relaie cu mediul ambiant; prevenirea leziunilor traumatice; igiena, sigurana produselor alimentare i a altor produse etc. Protejarea i realizarea dreptului la ocrotirea sntii trebuie s constituie un scop primordial al societii i statului. n pofida situaiei de criz economic, trebuie s fie gsite i alocate toate mijloacele financiare i tehnico-materiale necesare asigurrii sntii populaiei. Numai astfel vor exista premise pentru formarea unei societi puternice, sntoase, capabile de dezvoltare i progres.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 2 din 28.01.1999, MO nr. 16-18/6 din 18.02.1999 HCC nr. 28 din 14.12.2004, MO nr. 241/29 din 27.12.2004
Articolul 37
(1) Fiecare om are dreptul la un mediu nconjurtor neprimejdios din punct de vedere ecologic pentru via i sntate, precum i la produse alimentare i obiecte de uz casnic inofensive. (2) Statul garanteaz fiecrui om dreptul la accesul liber i la rspndirea informaiilor veridice privitoare la starea mediului natural, la condiiile de via i de munc, la calitatea produselor alimentare i a obiectelor de uz casnic. (3) Tinuirea sau falsificarea informaiilor despre factorii ce sunt n detrimentul sntii oamenilor se interzice prin lege. (4) Persoanele fizice i juridice rspund pentru daunele pricinuite sntii i avutului unei persoane, ca urmare a unor contravenii ecologice.
1 2
Publicat n MO nr. 34/373 din 22.06.1995. Publicat n MO nr. 44-46/310 din 21.05.1998. 3 Publicat n MO nr. 90-91/697, 02.08.2001. 4 Publicat n MO nr. 67/183 din 03.04.2009.
14.08.2012 14:40:32
158
Titlul
II
Comentariu
Articolul conine patru alineate strns legate ntre ele i interdependente. Alin. (1) stipuleaz: Fiecare om are dreptul la un mediu nconjurtor neprimejdios din punct de vedere ecologic pentru via i sntate, precum i la produse alimentare i obiecte de uz casnic inofensive. Drepturile omului la un mediu nconjurtor sntos reprezint prin sine o categorie special a drepturilor constituionale ale omului, generate de aprofundarea crizei ecologice la toate nivelurile: mondial, regional, naional. Din punct de vedere juridic, dreptul la un mediu sntos este fundamental, nscriindu-se n categoria drepturilor social-economice, drepturi care asigur dezvoltarea material, fizic i cultural a persoanei, permind acesteia s participe ct mai activ posibil la viaa social. Recunoaterea i reglementarea drepturilor ecologice ale omului sunt eseniale pentru comunitatea internaional. Iniial, n Republica Moldova aceste drepturi au fost prevzute n Legea privind protecia mediului din 16.06.19931. Articolul constituional, precum i legea menionat prevd c fiecare om are dreptul la un mediu nconjurtor sntos. Aceast prevedere urmeaz s fie interpretat n sensul larg al cuvntului. Prin sintagma fiecare om trebuie s nelegem nu numai cetenii Republicii Moldova, dar i cetenii strini, persoanele cu dou sau mai multe cetenii bipatrizii, precum i persoanele fr cetenie apatrizii, care se bucur de aceleai drepturi i au aceleai ndatoriri ca i cetenii RM2. Analiznd coninutul juridic al acestui drept, este necesar s desprindem trei categorii de indicii care caracterizeaz starea, calitatea mediului nconjurtor: ecologic, economic, estetic. Considerm c dreptul omului la un mediu nconjurtor sntos poate i trebuie s fie asigurat de ctre stat prin urmtoarele msuri i mijloace juridico-organizatorice: planificarea i reglementarea calitii mediului nconjurtor, a msurilor de prevenire a aciunilor care pot duna mediului nconjurtor i a celor de asanare; prevenirea i combaterea consecinelor avariilor, catastrofelor i calamitilor naturale, precum i prin recunoaterea i asigurarea de ctre stat, n conformitate cu legislaia n vigoare3, a proteciei mediului nconjurtor: a) accesul deplin, operativ i liber la informaiile privind starea mediului i starea sntii populaiei; b) dreptul de a se asocia n organizaii, partide, micri, asociaii de protecie a mediului, de a adera la cele existente; c) dreptul de a participa la dezbaterea proiectelor de legi, diverselor programe economice sau de alt natur ce vizeaz direct sau indirect protecia mediului i folosirea resurselor naturale; dreptul la informare i consultare asupra proiectelor de amplasare i construire a obiectelor cu efecte negative asupra mediului, de refacere i amenajare a teritoriului, a localitilor urbane i rurale; d) dreptul de a interveni cu demersuri la instanele de stat, pentru suspendarea temporar sau definitiv a activitii agenilor economici care aduc daune ireparabile mediului; dreptul de a solicita efectuarea expertizei obiectivelor i de a participa la efectuarea expertizei obteti; e) dreptul de a organiza referendumuri naionale i locale n probleme majore de protecie a mediului; f) dreptul la educaie i
Art. 30 din Legea nr. 1515-XII privind protecia mediului nconjurtor, MO nr. 10/283, din 30.10.1993. 2 Vezi i comentariul la art. 19. 3 Art. 30 din Legea nr. 1515-XII privind protecia mediului nconjurtor, MO nr. 10/283 din 30.10.1993.
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
37
159
instruire ecologic; g) dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor organizaii, partide, micri, asociaii, autoritilor pentru mediu, administrative sau judectoreti pentru a sista aciunile care aduc daune mediului, indiferent dac agenii economici vor fi sau nu prejudiciai n mod direct; dreptul de a trage la rspundere persoanele care au comis contravenii sau infraciuni ecologice; h) dreptul la despgubire pentru prejudiciul suferit ca urmare a polurii sau a altor aciuni de afectare a mediului, precum i pentru prejudiciul adus sntii oamenilor; i) dreptul de a beneficia de facilitile prevzute de legislaie pentru investiiile capitale, care au drept scop ameliorarea calitii mediului . Specificm c toate cele menionate se refer nu numai la mediul nconjurtor, ci i la produsele alimentare i obiectele de uz casnic. Evident, multe norme din acest domeniu sunt stipulate de legislaia funciar, forestier, alimentar, acvatic etc. Potrivit alin. (2), statul garanteaz fiecrui om dreptul la accesul liber i la rspndirea informaiilor veridice privitoare la starea mediului natural, la condiiile de via i de munc, la calitatea produselor alimentare i a obiectelor de uz casnic. Aceste drepturi, n sensul strict al cuvntului, nu sunt drepturi ecologice fundamentale, ci drepturi ecologice, adiacente, conexe. ns fr garantarea, respectarea i protecia acestor drepturi ale omului nu poate fi realizat dreptul fundamental la un mediu nconjurtor sntos. Alin. (3) prevede expres c tinuirea sau falsificarea informaiilor despre factorii ce sunt n detrimentul sntii oamenilor se interzice prin lege. Este o prevedere important, dac inem cont de multiplele cazuri cnd oficialitile statelor au tinuit i au falsificat informaiile cu privire la accidentele dramatice care au avut loc la termocentrale nucleare. Cel mai tragic caz, n urma cruia au avut de suferit mii de ceteni ai Republicii Moldova, este, bineneles, avaria de la Cernobl din 26 aprilie 1986. Conform legislaiei n vigoare, tinuirea sau falsificarea informaiei este un delict i se sancioneaz. Subiecii acestor delicte pot fi numai funcionarii publici cu atribuii n materia proteciei mediului nconjurtor. n alin. (4) este prevzut rspunderea persoanelor fizice i juridice pentru daunele pricinuite sntii i avutului oamenilor, ca urmare a unor contravenii ecologice. Aceast prevedere are caracter general, rspunderea fiind prevzut de legislaia n vigoare. n final, specificm c articolul comentat are un caracter complex i urmeaz a fi examinat, interpretat i comentat n strict corelaie cu alte articole privind drepturile i libertile fundamentale ale omului, dar i cu art. 59, care prevede c protecia mediului nconjurtor constituie o obligaie a fiecrui cetean. Pn acum, Republica Moldova a ratificat circa douzeci de convenii internaionale n domeniul mediului i beneficiaz de un esenial suport informaional, tehnic i financiar pentru realizarea prevederilor acestora pe teritoriul statului prin implementarea diverselor proiecte ecologice. Dreptul omului de a tri ntr-un mediu sntos este o exprimare sintetic a dreptului primar al omului la via, la existen, la sntate i la demnitate, acestea fiind drepturi inalienabile, garantate de Legea Fundamental, de diverse acte internaionale la care RM este parte, i aparinnd omului de la natere.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 12 din 17.03.97, MO nr. 21/9 din 03.04.1997 HCC nr. 26 din 18.09.98, MO nr. 90-91/35 din 01.10.1998 HCC nr. 29 din 01.10.98, MO nr. 96/39 din 22.10.1998
14.08.2012 14:40:32
160
Titlul
II
Articolul 38
DREPTUL DE VOT I DREPTUL DE A FI ALES
(1) Voina poporului constituie baza puterii de stat. Aceast voin se exprim prin alegeri libere, care au loc n mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat. (2) Cetenii Republicii Moldova au drept de vot de la vrsta de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv, excepie fcnd cei pui sub interdicie n modul stabilit de lege. (3) Dreptul de a fi alei le este garantat cetenilor Republicii Moldova cu drept de vot, n condiiile legii.
Comentariu
Drepturile stipulate n titlul acestui articol fac parte din drepturile politice ale cetenilor Republicii Moldova, care au ca obiect de reglementare participarea cetenilor la guvernare. Alin. (1) stipuleaz: Voina poporului constituie baza puterii de stat. Aceast voin se exprim prin alegeri libere, care au loc n mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Aceast prevedere urmeaz s fie corelat cu art. 2 din Constituie, care prevede c suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative. Alegerile sunt modalitatea de baz i principalul mijloc juridic de formare a instituiilor i organelor de stat i de nvestire a persoanelor oficiale cu atribuii publice. Este necesar s subliniem c n regimurile reprezentative moderne prin sistemul de alegeri se formeaz diverse organe ale puterii de stat: parlamentul, autoritile administraiei publice locale, se aleg efii de stat, judectorii etc. Altfel zis, alegerile legitimeaz puterea. Prin alegeri, poporul i selecteaz reprezentanii si, iar prin mandatul ncredinat, le transmite mputerniciri de realizare a suveranitii, exercitnd funcii cu atribuii concrete. n conformitate cu Codul electoral al Republicii Moldova (CE al RM), termenul de alegeri se refer la periodicitatea alegerilor n Parlamentul RM, n autoritile administraiei publice locale, precum i la referendumuri1. Aceast noiune vizeaz, n primul rnd, aciunile cetenilor orientate spre ntocmirea listelor electorale, determinarea candidailor pentru comisiile electorale, dreptul de agitaie, precum i alte aciuni electorale ntreprinse n conformitate cu legislaia n vigoare. Din prevederile constituionale stipulate n art. 2 alin. (1), rezult drepturile electorale fundamentale: dreptul de a alege i de a fi ales. Tot aici sunt consacrate i principiile participrii cetenilor RM la alegeri. Participarea la alegeri se face prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat2.
1 2
Codul electoral, art. 73, 119, MO nr. 81/667 din 08.12.1997. Idem, art. 2.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
38
DREPTUL DE VOT I DREPTUL DE A FI ALES
161
Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice din 16.12.1966, la care se face referin n art. 4 din Constituie, prevede c orice cetean are dreptul i trebuie s aib posibilitatea, fr nicio discriminare i fr restricii rezonabile, de a alege i de a fi ales, n cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal i egal i cu scrutin secret, asigurnd exprimarea liber a voinei alegtorului1. Astfel, constatm c prevederile constituionale sunt n concordan cu standardele internaionale general recunoscute i obligatorii pentru state n materia alegerilor. Universalitatea sufragiului. Realizarea dreptului electoral nu depinde de sex, ras, naionalitate, limb, proveniena social, funcia deinut sau exercitat, genul de activitate, religie, aspiraii politice, reedin, avere sau de alte criterii i circumstane. Este de menionat c n Republica Moldova nu exist sistemul censului electoral. Actualmente, legislaia noastr admite numai censul de vrst. Egalitatea alegerilor. Acest principiu stabilete c toi cetenii particip la alegeri n condiii egale. Acest principiu se asigur prin acordarea tuturor alegtorilor a unor posibiliti egale din punct de vedere juridic, ncepnd cu naintarea candidailor, participarea la campania electoral i votarea propriu-zis. Egalitatea dreptului electoral se asigur nainte de toate prin includerea alegtorului doar ntr-o singur list dintr-o singur circumscripie electoral, astfel nct acesta s participe la alegerea organului electiv doar o singur dat. n cadrul oricrui scrutin, fiecare alegtor are dreptul la un singur vot. Fiecare vot are putere juridic egal (CE al RM, art. 4). Votarea direct presupune c cetenii Republicii Moldova cu drept de vot i exprim opiunile electorale, voina lor n procesul alegerilor de orice nivel nemijlocit, fr intervenia altor persoane particulare sau oficiale. Fiecare alegtor voteaz personal. Votarea n locul altor persoane este interzis (CE al RM art.53). Prin urmare, dreptul de vot trebuie exercitat personal de titular i nu se admite mandatarea altei persoane, chiar dac aceasta este un membru al familiei. Secretul votului. Votarea n condiii secrete presupune excluderea controlului din partea oricror organe sau funcionari publici, reprezentani ai partidelor i micrilor politice, ceteni asupra modului n care alegtorul i-a exprimat opiunea electoral: Votarea la alegeri /.../ este secret, excluzndu-se astfel posibilitatea influenei voinei alegtorului(CE al RM, art. 6). Organele electorale sunt obligate s creeze i s asigure condiiile necesare pentru exercitarea votrii secrete (CE al RM, art. 52). Libertatea exprimrii opiniei electorale este un principiu care acord ceteanului cu drept de vot posibilitatea de a decide de sine stttor asupra utilitii i necesitii participrii sale la alegeri. Libertatea exprimrii opiniei electorale exclude orice form de constrngere sau presiune asupra alegtorului pentru a-l determina s voteze sau s nu voteze, precum i pentru a-l mpiedica s-i exprime voina n mod independent (CE al RM, art. 7). Alegerile au loc n mod periodic. Periodicitatea alegerilor se stabilete n funcie de mandatul autoritilor publice centrale i de autoadministrarea local, care este limitat n timp, de aceea alegerile ordinare trebuie s se desfoare la anumite intervale de timp.
Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, art. 25, publicat n ediia oficial Tratate internaionale, 1998, volumul 1, pag. 30.
1
14.08.2012 14:40:32
162
Titlul
II
Analiza succint a principiilor electorale ne demonstreaz c acestea reflect i evideniaz natura democratic a alegerilor n statul nostru. Alin. 2 din art. 38 prevede: Cetenii Republicii Moldova au drept de vot de la vrsta de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv, excepie fcnd cei pui sub interdicie n modul stabilit de lege. Prima parte a alineatului stabilete vrsta de 18 ani de la care ceteanul devine titular al dreptului de vot activ dreptul de a alege, de a participa la toate alegerile, indiferent de nivelul lor, precum i la toate procedurile electorale n conformitate cu legislaia n vigoare. Dei Constituia nu stipuleaz expres vrsta de 18 ani, ceteanul se bucur i de dreptul electoral pasiv adic de dreptul de a fi ales. Legislaia electoral n vigoare stabilete censul de vrst pentru realizarea dreptului electoral pasiv n funcie de organul electiv pentru care urmeaz s concureze candidaii. Astfel, art. 75 din CE al RM prevede c pot fi alei n Parlament cetenii RM cu drept de vot care au mplinit, inclusiv n ziua alegerilor, vrsta de 18 ani. Acelai cens de vrst este stabilit i pentru funcia de consilier n consiliile locale, iar pentru candidaii la funcia de primar se cere mplinirea, inclusiv n ziua alegerilor, a vrstei de 25 de ani. Legislaia RM nu stabilete plafonul de vrst maximal nici pentru dreptul activ, nici pentru dreptul pasiv electoral. Menionm c n RM nu exist alte censuri electorale, n afar de cel al vrstei. Partea a doua a alineatului prevede o excepie. Astfel, nu-i pot exercita dreptul electoral cei pui sub interdicie n modul stabilit de lege. Codul electoral stabilete n art. 13 restriciile privind exercitarea dreptului de vot. Astfel, nu au dreptul de a alege persoanele care: a) nu au mplinit vrsta de 18 ani; b) sunt recunoscute incapabile prin hotrre definitiv a instanei de judecat. c) au fost condamnate la privaiune de libertate prin hotrre judectoreasc definitiv. Alin. (3) prevede c dreptul de a fi alei le este garantat cetenilor Republicii Moldova cu drept de vot, n condiiile legii. n conformitate cu art. 13 din CE al RM, dreptul de a fi alei l au cetenii RM cu drept de vot care ntrunesc condiiile prevzute de acest Cod. i n acest caz, CE, n art. 13 alin. (2), stabilete restricii n exercitarea dreptului electoral pasiv. Nu pot fi alei: a) militarii cu serviciul n termen; b) cetenii care nu au dreptul de a alege; c) cetenii care au antecedente penale nestinse; d) cetenii care, n virtutea funciei pe care o dein, nu au dreptul s fie membri ai partidelor politice sau ai altor organizaii social-politice, din momentul nregistrrii lor in calitate de concureni electorali, trebuie s-i suspende activitatea n funcia pe care o dein. n final, menionm c n Republica Moldova instituia revocrii, cunoscut n multe ri ca o form de manifestare a democraiei i de exprimare a voinei alegtorilor, poate fi aplicat doar n raport cu primarii (art. 177 alin. (2) din CE al RM). Considerm c dreptul de a fi ales trebuie s fie reglementat mai concret, att n Constituie, ct i n legislaia ordinar, i nu numai n ceea ce privete vrsta, ci i alte condiii de cens.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
39
DREPTUL LA ADMINISTRARE
163
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 06.11.1995, MO nr. 65-66/750 din 24.11.1995 HCC nr. 15 din 27.05.1998, MO nr. 54-55/23 din 18.06.1998 HCC nr. 36 din 10.12.1998, MO nr. 111-113/45 din 17.12.1998 HCC nr. 3 din 29.01.1999, MO nr. 16-18/7 din 18.02.1999 HCC nr. 35 din 10.10.2000, MO nr. 133-136/37 din 26.10.2000 HCC nr. 16 din 29.03.2001, MO nr. 43/16 din 12.04.2001 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002 HCC nr. 13 din 14.03.2002, MO nr. 46-48/8 din 04.04.2002 HCC nr. 9 din 26.05.2009, MO nr. 99-100/9 din 05.06.2009 HCC nr. 25 din 09.11.2010, MO nr. 227-230/25 din 19.11.2010
Articolul 39
(1) Cetenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum i prin reprezentanii lor. (2) Oricrui cetean i se asigur, potrivit legii, accesul la o funcie public.
Comentariu
I. Viaa cotidian a oamenilor, a statului i a societii n ansamblu este de neconceput fr administrare. n orice sistem i proces din natur i societate apar manifestri de administrare, fr de care ar fi imposibil existena unor sisteme organizate i viabile. mpreun cu concetenii si, omul deine i exercit suveranitatea naional i puterea de stat i unul dintre drepturile indispensabile fiinei umane este cel de a participa la administrarea treburilor publice, care i-a gsit reflectare n art. 39 al Constituiei sub denumirea dreptul la administrare. Dei se ntlnete rareori nscris aparte n constituiile statelor, dreptul la administrare rezult din dispoziii constituionale i din reglementri interne. Existena dreptului la administrare este prezumat i confirmat de asemenea prin faptul c actele internaionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului l consacr1. II. Conform alin. (1) din articolul analizat, cetenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum i prin reprezentanii lor. Precizrile care se impun n acest context vizeaz: 1) condiia de a fi cetean al Republicii Moldova; 2) definirea treburilor publice; 3) participarea nemijlocit la administrare; 4) participarea la administrare prin reprezentani. 1. Numai cetenii statului au o legtur juridic strns cu acesta i sunt responsabili de soarta rii, de aceea numai persoanele care au calitatea de cetean al statului, care au dreptul de a alege i de a fi alese, reprezentnd suveranitatea naional, pot s participe la administrarea treburilor ce vizeaz aspecte generale ale vieii statului, societii n anDeclaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 21); Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice (art. 25) .a.
1
14.08.2012 14:40:32
164
Titlul
II
samblu i a tuturor locuitorilor rii. Aceste raionamente stau la baza meninerii condiiei de cetean pentru toi cei care doresc s participe la administrarea treburilor publice. 2. Dei destul de complex, noiunea treburi publice din art. 39 poate fi totui definit, cu meniunea c ea se deosebete ntr-o oarecare msur de aceeai noiune din art. 103 alin. (2) din Constituie. Definim noiunea n cauz prin prisma activitii autoritilor publice, n a cror sarcin se afl administrarea treburilor de interes general (public), ce nu pot fi administrate de o singur persoan1. Prin urmare, noiunea de treburi publice se identific cu cea de treburi (funcii, atribuii, competene, prerogative etc.) ale autoritilor publice, a cror activitate reprezint ansamblul activitilor Parlamentului, Guvernului, Preedintelui Republicii Moldova, autoritilor administrative publice centrale i locale, precum i a structurilor subordonate acestora, prin care se aduc la ndeplinire legile i se presteaz serviciile publice. n categoria de treburi publice intr i problemele ridicate la nivel de interes public, adic activitile care satisfac unele necesiti sociale. Respectiv, prin dreptul de a participa la administrarea treburilor publice se nelege dreptul de a ocupa funcii (posturi, ranguri) n autoritile publice, n cadrul crora se desfoar activiti de interes general (public). 3. Participarea nemijlocit la administrare presupune activitatea n cadrul unei funcii publice, precum i participarea cetenilor la luarea unor decizii prin intermediul referendumurilor. 4. Dreptul de a participa la administrarea treburilor publice prin reprezentani semnific alegerea unor reprezentani n funcii publice. etenii pot hotr, prin intermediul unor alegeri periodice i libere, n baz de vot universal, egal, secret, direct i liber exprimat, asupra persoanelor care le vor reprezenta interesele i vor administra problemele de interes public. Astfel, capt expresie juridic i procedural principiul prevzut de art. 2 alin. (1) din Constituie, conform cruia suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit i prin organele sale reprezentative. Participarea poporului prin reprezentare la administrarea treburilor publice constituie substana democraiei reprezentative. Aceast reprezentare are conotaii juridice i politice, dar ambele aspecte duc la concluzia c sistemul de guvernare pe baze reprezentative trebuie s aib conotaii moderne, concretizate n organizarea periodic de alegeri generale, libere i democratice i n nvestirea de ctre reprezentanii naiunii a membrilor guvernului2. III. Conform art. 39 alin. (2), oricrui cetean i se asigur, potrivit legii, accesul la o funcie public. n acest fel, dreptul la administrare capt expresie juridic sub aspectul participrii nemijlocite a cetenilor la administrarea treburilor publice. Textul constituional citat conine dou aspecte care trebuie dezvluite detaliat: 1) noiunea de funcie public i trsturile ei; 2) condiiile cerute de lege pentru ocuparea funciei publice. 1. Exist multe definiii ale funciei publice, iar sinteza lor calitativ i cantitativ permite s se contureze urmtoarele idei: a) serviciile publice sunt dotate la nfiinare cu o totalitate de atribuii, de puteri i competene de specialitate; b) funciile unui serviciu public sunt cuprinse n statul de funcii, ntocmit i aprobat potrivit legii;
1 Poate doar cu excepia Preedintelui Republicii Moldova, a crui funcie este una de autoritate, ce depete sfera unei simple administrri a treburilor publice. 2 Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 53-54.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
39
165
c) atribuiile, puterea i competena funciilor publice presupun existena unor drepturi i obligaii, care pot fi determinate (modificate) n mod unilateral de lege (organul abilitat) i care se stabilesc n raport cu sarcinile specifice exercitate de serviciile publice n vederea satisfacerii intereselor generale ale societii; d) atribuiile, puterea i competena funciei publice sunt exercitate continuu i permanent. Activitatea persoanelor ntr-un organ al statului, n a crei desfurare nu se exercit puterea de stat, nu reprezint funcie de stat (public). Pot ndeplini o funcie public i persoanele private nvestite (prin autorizare, delegare etc.), n condiiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public n regim de putere public; e) atribuiile, puterile i competenele funciei publice se realizeaz de ctre funcionarii publici numii sau alei n aceast funcie, ntre funcionar i organul (subiectul) care-l nvestete aprnd un complex de raporturi juridice; f) persoana fizic pretendent la o funcie public trebuie s ndeplineasc condiii de studiu i de stagiu. Persoana care deine o funcie public trebuie s aib o nvestitur legal; g) pentru munca prestat n funcia public, funcionarul primete un salariu lunar i alte drepturi bneti n conformitate cu legislaia; h) funcia public se desfiineaz de ctre organul care a nfiinat-o, prin acte juridice de aceeai natur, n modul prevzut de lege. 2. Dei unele momente specifice vizeaz ocuparea unor funcii, exist condiii obligatorii valabile pentru majoritatea cazurilor de nvestire n funcii publice: a) pentru a deveni funcionar public, persoana trebuie s ntruneasc urmtoarele condiii generale, prevzute de lege: s fie cetean al Republicii Moldova i s aib domiciliu pe teritoriul acesteia; s posede studii corespunztoare i s fie apt din punct de vedere medical de exercitarea funciei; s cunoasc limba oficial a statului; s aib capacitate deplin de exerciiu; s nu aib antecedente penale rezultate din infraciuni intenionate, neridicate sau nestinse n modul stabilit de lege; s depun declaraie despre veniturile, averile i interesele sale i ale membrilor familiei; b) n anumite cazuri, legea sau un alt act de instituire a serviciului respectiv poate s prevad i alte condiii pentru ocuparea unei anumite funcii, efectuarea unui stagiu de specialitate, susinerea unui examen, cunoaterea unei limbi strine etc.; c) la nvestirea legal a funcionarilor publici, indiferent de modul ncadrrii lor n serviciul public (prin angajare, numire, alegere sau concurs), deosebit de important este instituia incompatibilitii i cea a cumulului de funcii. Astfel de interdicii se instituie pentru respectarea principiului separaiei puterilor sau pentru asigurarea bunei funcionri a serviciului i consacrarea ntregii capaciti profesionale funciei. Aspectele principale viznd ocuparea funciilor publice sunt determinate de Constituie (n cazul funciilor de demnitate public) i de actele normative generale sau speciale referitoare la diverse funcii publice1.
Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public (MO nr. 230-232/840 din 23.12.2008); Legea nr. 199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcii de demnitate public (MO nr. 194-196/637 din 05.10.2010); Codul electoral, Legea nr. 1381-XIII din 21.11.1997 (MO nr. 81/667 din 08.12.1997), legile pentru aprobarea statutului diferitelor categorii de exponeni ai funciilor publice. Clasificatorul unic al funciilor publice, aprobat prin HG nr. 151 din 23.02.2001 (MO nr. 25-26/186 din 01.03.2001).
1
14.08.2012 14:40:32
166
Titlul
II
Dreptul la administrare, dei cuprinde liberul acces la funciile publice, nu acord acces egal la o funcie public, deoarece exercitarea funciei este condiionat de criterii obiective i subiective: studii; deprinderi profesionale; examene; lipsa unor antecedente penale etc. Conform jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului1: a) litigiile legate de ocuparea, promovarea i ncetarea exerciiului unei funcii publice nu sunt considerate litigii de natur civil i nu sunt acoperite de garaniile privind procesul echitabil; b) exercitarea unei funcii publice implic responsabiliti n domeniul interesului general sau reprezint o exercitare a puterilor oferite printr-o lege de drept public i presupune ntotdeauna deinerea unei pri din suveranitatea statului; c) angajnd funcionarii publici, oficialitile statului urmresc scopul legitim de a proteja statul i interesele generale ale comunitii; d) ntre autoritile statului i funcionarii publici apare un angajament ce exprim loialitatea i ncrederea reciproc.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 3 din 29.01.1999, MO nr. 16-18/7 din 18.02.1999 HCC nr. 35 din 10.10.2000, MO nr. 133-136/37 din 26.10.2000 HCC nr. 41 din 07.12.2000, MO nr. 157-159/44 din 21.12.2000 HCC nr. 46 din 21.11.2002, MO nr. 170-172/30 din 13.12.2002 HCC nr. 12 din 30.06.2009, MO nr. 110-111/13 din 10.07.2009 HCC nr. 6 din 22.03.2011, MO nr. 46-52/8 din 01.04.2011 HCC nr. 15 din 13.09.2011, MO nr. 166-169/22 din 07.10.2011
Articolul 40
LIBERTATEA NTRUNIRILOR
Mitingurile, demonstraiile, manifestrile, procesiunile sau alte ntruniri sunt libere i se pot organiza i desfura numai n mod panic, fr niciun fel de arme.
Comentariu
I. De origine social-politic, fiind unul dintre elementele principale ale statutului juridic al personalitii, libertatea ntrunirilor, mpreun cu libertatea contiinei i libertatea de exprimare, constituie o garanie a pluralismului politic, o dovad a caracterului democratic al statului. Libertatea ntrunirilor nseamn libertatea reuniunilor i adunrilor n diversitatea lor, aceasta constnd n posibilitatea pe care o au oamenii de a se ntruni n reuniuni private sau publice pentru a-i exprima gndurile, opiniile i credinele. Actele internaionale acord o atenie deosebit libertii ntrunirilor, prevederi corespunztoare fiind nscrise n Declaraia Universal a Drepturilor Omului, Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice, Convenia European a Drepturilor Omului .a.
1
Cazul Pellegrin v. France (1999) i Cazul Massa v. Italia (1993).
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
40
LIBERTATEA NTRUNIRILOR
167
Ca n cazul libertii de exprimare, libertatea ntrunirilor poate fi limitat, ns orice restricie impus dreptului la ntrunire trebuie s corespund urmtoarelor cerine: (1) s fie prevzut de lege, (2) s protejeze un interes legitim i (3) s fie necesar pentru a atinge acest interes. Pe lng aceste trei criterii de baz, doctrina i jurisprudena internaional au mai stabilit1: a) dreptul la ntrunirea panic este un drept fundamental ntr-o societate democratic i unul dintre pilonii acestei societi, se refer la ntrunirile private i la cele publice; b) libertatea de ntrunire este garantat oricrei persoane ce intenioneaz s organizeze o manifestaie panic, indiferent de posibilitatea apariiei unor contramanifestaii violente sau de posibilitatea alturrii unor extremiti cu intenii violente, dreptul de a contramanifesta nu trebuie s paralizeze exercitarea dreptului de a manifesta; c) statele pot adopta msuri rezonabile pentru asigurarea desfurrii panice a manifestaiilor legale, deoarece garantarea libertii acestora nu este absolut. Criteriile i condiiile autorizrii trebuie s fie fixe; d) pentru a se asigura caracterul panic al ntrunirilor, statul poate institui un sistem de autorizare prealabil; e) manifestaia al crei scop este paralizarea cilor publice de circulaie nu poate fi considerat drept panic. II. Textul art. 40 este complex i conine mai multe noiuni i reguli: 1) tipurile de ntruniri; 2) caracterul liber al ntrunirilor; 3) modul panic de desfurare a ntrunirilor; 4) interzicerea desfurrii ntrunirilor cu arme. 1. Dei enumerate separat, diferitele tipuri de ntruniri au o serie de caracteristici comune presupun o grupare organizat de oameni, cu caracter i scop temporar, destinat schimbului de idei, opinii, concepii, limitat n timp2. ntrunirile pot fi deosebite dup anumite caracteristici, iar o prim clasificare o d chiar textul constituional: a) Mitingurile. n accepiune general, miting nseamn manifestaie public n aer liber, avnd un caracter larg i prilejuit adesea de un eveniment politic sau social important. n sensul dispoziiilor constituionale ale art. 40, noiunea miting mai poate presupune i adoptarea unor mesaje (apeluri, adresri, ndemnuri, declaraii etc.). De regul, mitingurile sunt statice i se desfoar n locuri special adaptate i stabilite (piee, parcuri, stadioane, strzi) etc. b) Demonstraiile. Accepiunea noiunii demonstraie presupune o manifestaie a maselor, avnd un caracter social-politic, exprimndu-se prin micare (defilare) pe strzi a unor mase de oameni, cu pancarte i lozinci, care expun poziia fa de politica autoritilor sau coninnd apeluri fa de ele i de societate n ansamblu. Demonstraia poate ncepe sau sfri printr-un miting. Demonstraiile, ca i mitingurile, pot avea un caracter relativ spontan, fiind organizate doar de anumite persoane. c) Manifestrile. E vorba, n fond, de manifestaii. Acest tip de ntruniri ar putea fi demonstraii publice de mas ca dovad a simpatiei sau a protestului fa de un eveniment de interes general sau fa de o anumit persoan (grup de persoane). De obicei, lexemul manifestaie se utilizeaz fie ca sinonim al termenilor demonstraie i procesiDonna Gomien, Ghid (Vade-mecum) al Conveniei Europene a Drepturilor Omului, Capitolul 12, Biroul de Informare al Consiliului Europei n Moldova, Chiinu, 2006. 2 Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 90.
1
14.08.2012 14:40:32
168
Titlul
II
une, fie ca o noiune general pentru orice ntrunire sub cerul liber. Vom constata c autorii Constituiei au avut n vedere adunrile atunci cnd au introdus n textul art. 40 noiunea manifestrile. d) Procesiunile. Acest tip de ntruniri-manifestaii este mai uor de definit, deoarece presupune un ir lung de oameni care merg ntr-o anumit ordine i ntr-o anumit direcie, avnd acelai scop. Respectiv, procesiunile presupun ntotdeauna micarea pe strzi i drumuri, adic aa-numitele maruri. Caracterul procesiunii poate fi diferit, pornind de la cel de ceremonie religioas i terminnd cu cel de maruri pentru pace sau de maruri sportive. Procesiunile sunt pregtite din timp, ns nu ntotdeauna trebuie autorizate de autoritile publice. Adesea, procesiunile pot ncepe sau sfri cu mitinguri sau cu alte manifestaii (adunri, pichete etc.). e) Alte ntruniri. Libertatea ntrunirilor se poate realiza printr-o diversitate de forme i mijloace, de aceea normele constituionale care o reglementeaz au un caracter deschis i receptiv. Astfel, dispoziiile constituionale nu restrng formele i mijloacele de exercitare a libertii n cauz numai la tipurile de ntruniri enumerate, ci prevd c libertatea se poate manifesta i sub form de orice alte ntruniri. La aceast ultim categorie pot fi atribuite i astfel de manifestaii ca pichetul, orelul de corturi, greva, flashmob-ul etc. Dei nu se menioneaz expres, ntrunirile pot fi de dou feluri: publice i private. Toate tipurile de ntruniri enumerate expres de textul constituional (mitinguri, demonstraii i procesiuni) sunt ntruniri publice. ntrunirile cu caracter privat se caracterizeaz prin aceea c au loc n prelungirea libertii domiciliului (la domiciliul sau la reedina unei persoane fizice ori juridice sau n localuri nchiriate n acest scop), se desfoar n localuri nchise i accesul la ele este rezervat persoanelor invitate. 2. Caracterul liber al ntrunirilor presupune libertatea organizrii lor i libera participare. Nimeni nu poate fi obligat, nici chiar prin lege, s organizeze o ntrunire ori s participe la ea1. n cazul ntrunirilor private, nu apar probleme, ele fiind, n esen, libere. n cazul ntrunirilor publice exist anumite reguli i norme care trebuie respectate. Reglementrile respective sunt determinate, n mare msur, de prevederile art. 54 din Constituie, care menioneaz cazurile cnd exerciiul unor liberti (inclusiv libertatea ntrunirilor) poate fi restrns. 3. Modul panic de desfurare a ntrunirilor presupune c acestea trebuie s fie panice, cu asigurarea proteciei participanilor i a mediului nconjurtor, fr a se mpiedica folosirea normal a drumurilor publice, circulaia rutier, fr a degenera n aciuni violente ce ar pune n primejdie ordinea public, integritatea i viaa persoanelor, integritatea bunurilor. 4. Interzicerea desfurrii ntrunirilor cu arme este prevzut expres de Constituie i de Legea nr. 26-XVI din 22.02.2008 privind ntrunirile (art. 16). Dup cum rezult din alin. (1) al articolului menionat, exerciiul libertii ntrunirilor ar putea fi restrns numai prin lege. n virtutea caracterului liber al ntrunirilor, la acestea pot participa att ceteni ai Republicii Moldova, ct i ceteni strini sau apatrizi, limitarea dreptului fundamental n cauz fiind posibil doar prin lege i doar n
1 Exist excepii, cnd anumite persoane sunt obligate s organizeze ntruniri pentru a lua o hotrre (spre exemplu, organizarea unei licitaii sau adunarea acionarilor unei societi). Pentru astfel de cazuri ns exist reglementri speciale, care stabilesc modul i condiiile de organizare i desfurare, de aceea nu ne vom opri asupra lor.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
41
LIBERTATEA PARTIDELOR I A ALTOR ORGANIZAII SOCIAL-POLITICE
169
cazurile expres stabilite de Constituie (art. 54)1. Pentru protecia i punerea n aplicare a drepturilor prevzute de art. 40 al Constituiei, Legea nr. 26-XVI din 22.02.2008 prevede libera organizare a ntrunirilor cu un numr redus de persoane (pn la cincizeci de participani) i sistemul de notificare prin declaraie prealabil pentru organizarea ntrunirilor cu un numr mai mare de participani2. Dei Constituia RM prevede dreptul la ntrunire n egal msur tuturor persoanelor, legislatorul nu a reglementat prin lege toate formele de ntrunire, Legea nr. 26-XVI din 22.02.2008 nu este aplicabil ntrunirilor sub form de oficiere a serviciilor divine, manifestrilor tradiionale, sportive, cultural-artistice, precum i celor comerciale i de divertisment. Din irul enumerat, doar ntrunirile cu caracter religios sunt reglementate printr-o lege special3, dar fr stipulri clare privind procedura i modul de desfurare a acestui gen de ntruniri n locurile publice. Reglementri privind ntrunirile sunt cuprinse ntr-o serie de legi care stabilesc responsabilitate penal sau contravenional4.
Articolul 41
(1) Cetenii se pot asocia liber n partide i n alte organizaii social-politice. Ele contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor i, n condiiile legii, particip la alegeri. (2) Partidele i alte organizaii social-politice sunt egale n faa legii. (3) Statul asigur respectarea drepturilor i intereselor legitime ale partidelor i ale altor organizaii social-politice. (4) Partidele i alte organizaii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranitii i independenei, a integritii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituionale.
1 HCC nr. 168 din 21.02.1996 (MO nr. 14-15/168 din 07.03.1996); HCC nr. 18 din 29.06.2004 (MO nr. 108-111/19 din 09.07.2004). 2 Art. 40 din Constituie nu prevede parcurgerea unor formaliti n vederea realizrii libertii ntrunirilor. 3 Legea nr. 125-XVI din 11.05.2007 privind cultele religioase i prile lor componente, art. 3, 26. 4 Codul penal: art. 184 (Violarea dreptului la libertatea ntrunirilor), art. 285 (Dezordini n mas), art. 357 (Organizarea sau conducerea unei greve ilegale, precum i mpiedicarea activitii ntreprinderii, instituiei ori organizaiei n condiiile strii de urgen, de asediu i de rzboi); Codul contravenional: art. 67 (nclcarea legislaiei privind ntrunirile), art. 68 (Constrngerea sau mpiedicarea de a participa la grev).
14.08.2012 14:40:32
170
Titlul
II
(5) Asociaiile secrete sunt interzise. (6) Activitatea partidelor constituite din ceteni strini este interzis. (7) Funciile publice ai cror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organic.
Comentariu
I. Pluralismul politic este o condiie indispensabil a democraiei i valoarea pe care o acord Constituia acestui principiu este excepional. Garaniile pluralismului sunt diverse, dar principala garanie o constituie posibilitatea i libertatea nfiinrii i funcionrii partidelor politice, asigurarea tratamentului juridic egal i garantarea constituional a dreptului la libera asociere1. Importana deosebit a dreptului de asociere n partide politice, libertatea lor de formare i libertatea persoanei de a face parte din acestea au fost puse n valoare de actele internaionale2. Jurisprudena CEDO3 a reinut c datorit rolului n viaa social-politic a unei ri, partidele politice: au capacitatea de a influena ansamblul regimului politic statal; se disting de orice alte organizaii care activeaz n domeniul politic; reprezint o modalitate esenial de punere n valoare a libertii de asociere necesar bunei funcionri a democraiei. II. Alin. (1) al art. 38 prevede c cetenii se pot asocia liber n partide i n alte organizaii social-politice4. n jurisprudena Curii Constituionale5 s-a menionat c dreptul la asociere este consfinit n art. 41 din Constituie i prevede posibilitatea cetenilor de a se asocia, n mod liber, n partide sau formaiuni social-politice, n sindicate sau alte tipuri i forme de organizaii: de femei, de tineret i copii, ale veteranilor, ale invalizilor, societi tiinifico-tehnice, de culturalizare i educative, sportive i de cultur fizic, uniuni de creaie, asociaii de compozitori, fonduri i alte asociaii ale cetenilor, cu scopul de a participa la viaa politic, tiinific, social i cultural, sau de a-i realiza o serie de interese legitime comune. Dreptul de asociere n partide este un drept social-politic fundamental, din categoria libertilor de opinie, clasificat astfel alturi de libertatea contiinei i de exprimare.
1 Constituia Republicii Moldova a divizat libertatea de asociere n dou componente: 1) libertatea ntemeierii i afilierii la sindicate; 2) libertatea partidelor i a altor organizaii social-politice. Constituia nu prevede expres libertatea general de asociere (n asociaii obteti, alte forme i comuniti de interese, scopuri), dar acest drept este garantat cetenilor RM n virtutea tratatelor internaionale n materia drepturilor i libertilor fundamentale. 2 Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 20); Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice (art. 22); Convenia European a Drepturilor Omului (art. 11). 3 Cazul Refah Partisi .a. v. Turcia, 2003. 4 Spre deosebire de reglementrile anterioare, Legea nr. 294-XVI din 21.12.2007 privind partidele politice (MO nr. 42-44/119 din 29.02.2008) nu mai reglementeaz alte forme de organizare social-politic dect partidele politice i utilitatea sintagmei constituionale alte organizaii social-politice este astfel diminuat. Art. 33 din Legea privind partidele politice prevede c reglementrile referitoare la partide se aplic i organizaiilor social-politice cu statut de persoan juridic ale cetenilor cu drept de vot, dar lipsa reglementrilor exprese n materie poate ngrdi dreptul cetenilor de a se asocia n anumite structuri politice ad-hoc, neoficializate (micri, ligi, fronturi) i pentru a evita confuziile, legiuitorul ar trebui s intervin cu reglementri aparte ori s modifice normele constituionale. 5 HCC nr. 28 din 21.02.1996 (MO nr. 16/182 din 14.03.1996).
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
41
171
Interpretnd art. 41 alin. (1), Curtea Constituional1 a considerat c reglementarea juridic a modului i condiiilor de participare a partidelor i altor organizaii social-politice la alegeri se efectueaz n baza prevederilor unei legi organice, conform art. 72 alin. (3) lit. a) din Constituie. Legea nr. 294-XVI din 21.12.2007 privind partidele politice definete partidele politice ca asociaii benevole, cu statut de persoan juridic, ale cetenilor Republicii Moldova cu drept de vot, care, prin activiti comune i n baza principiului liberei participri, contribuie la conceperea, exprimarea i realizarea voinei lor politice. Conform aceleiai legi, partidele politice, fiind institute democratice ale statului de drept, promoveaz valorile democratice i pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, particip, prin naintarea i susinerea candidailor, la alegeri i la constituirea autoritilor publice, stimuleaz participarea cetenilor la alegeri, particip, prin reprezentanii lor, la exercitarea n mod legal a puterii n stat. Condiiile participrii partidelor la alegeri sunt stabilite de legislaia cu privire la partide, de legislaia electoral i de statutele proprii ale formaiunilor politice. Partidele politice exercit anumite funcii n societate, printre care: asumarea responsabilitii de guvernare, n cazul victoriei la alegeri; elaborarea i promovarea unui curs politic; participarea la formarea organelor puterii i controlul activitii lor; promovarea propriei ideologii; comunicarea cu cei aflai la putere i cu societatea; recrutarea de noi membri, educarea i instruirea activitilor, mobilizarea alegtorilor etc. Se cunosc mai multe sisteme de partide, acestea caracteriznd relaiile dintre partide i stat, precum i relaiile dintre partide, alte asociaii ale cetenilor i dintre ceteni. Cele mai cunoscute sisteme de partide sunt: sistemul pluripartidismului; sistemul bipartidismului; sistemul bipartidismului cu un partid dominant; sistemul unui numr fix de partide; sistemul partidului unic. III. Stipulrile art. 41 alin. (2) i alin. (3) presupun obligativitatea statului de a aplica un tratament juridic egal i echitabil tuturor partidelor, constituite legal. Conform Legii2: orice imixtiune n activitatea intern a partidelor politice este interzis, cu excepiile prevzute de lege; toate partidele au drepturi egale de participare la alegerea Parlamentului i a autoritilor administraiei publice locale; tuturor partidelor politice care particip la campania electoral i candidailor acestora la funcii elective li se acord gratuit i n condiii de echitate timpi de anten la posturile publice de radio i televiziune; statul sprijin dezvoltarea partidelor politice; discriminarea partidelor politice la acordarea sprijinului din partea statului nu se admite. IV. Dreptul de asociere (politic) nu este absolut, exercitarea lui poate fi restrns, dac este necesar, i nu vine n contradicie cu stipulrile actelor internaionale i cu dispoziiile constituionale. Alin. (4)-(6) din art. 41 al Constituiei stabilesc limitri ale dreptului la libera asociere n partide: 1. Alin. (4) stabilete c sunt neconstituionale partidele care militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranitii i independenei, a integritii teritoriale. Acest text are menirea de a proteja valorile politice, juridice i statale consacrate de principiile generale ale Constituiei. Legea privind partidele politice conine mai multe limitri, stabilind c sunt interzise partidele politice care, prin statutul, programul i/sau activitatea lor, militeaz mpotriva suveranitii, inte1 2
HCC nr. 37 din 10.12.1998 (MO nr. 1-2/1 din 07.01.1999). Legea privind partidele politice, art. 3, 5, 16.
14.08.2012 14:40:32
172
Titlul
II
gritii teritoriale a rii, valorilor democratice i ordinii de drept, utilizeaz mijloace ilegale sau violente, incompatibile cu principiile fundamentale ale democraiei. Totui problema corespunderii dispoziiilor constituionale nu este lsat la latitudinea diferitelor instituii ale statului, deoarece adesea ele nu sunt altceva dect exponente ale unor fore politice i ar putea comite abuzuri. Doar Curtea Constituional este n drept s hotrasc asupra constituionalitii unui partid, iar lichidarea partidelor politice poate fi exercitat numai n cazurile expres prevzute de art. 41 din Constituie i numai cu avizul Curii Constituionale1. n cazul nclcrii dispoziiilor art. 41 alin. (4) din Constituie, msurile legale luate pentru interzicerea sau desfiinarea forat a partidelor politice vor fi considerate de natur excepional i guvernate de principiul proporionalitii n conformitate cu art. 54 alin. (4) din Constituie. 2. Alin. (5) conine nc o condiie a exercitrii dreptului la libera asociere, stabilind c asociaiile secrete sunt interzise. Dei se utilizeaz noiunea asociaii, textul se refer la partide politice, ntreg articolul constituional fiind consacrat formaiunilor politice. Constituind o limit n ceea ce privete modul n care activeaz partidul, interzicerea asociaiilor secrete are menirea de a proteja valorile democraiei constituionale de forele obscure ce ar dori s atenteze la ea2. 3. Dreptul de a participa la administrarea rii i de a tinde pentru a ajunge la guvernare aparine n exclusivitate cetenilor statului, datorit ataamentului i legturii lor complexe cu istoria i destinele rii. Partidele politice au un scop principal s ajung la putere i s guverneze conform programelor i ideologiei pe care o promoveaz. Prin urmare, cei care le constituie, membrii partidului, trebuie s fie persoane cu deplintatea drepturilor politice, capabili s ocupe funcii publice n stat. Acest fapt este statuat de alin. (6) al art. 41 din Constituie, care prevede c activitatea partidelor constituite din ceteni strini este interzis3. V. Unul dintre principiile fundamentale ale activitii n cadrul serviciului public este cel al neutralitii, care implic detaarea funcionarilor publici de problemele politice, necesitatea respectrii egalitii cetenilor n faa legii, a instituiilor publice i a celor abilitai cu aplicarea legii. Constituia Republicii Moldova nu a stabilit ns, n art. 41 alin. (7), nite restricii generale, dar a lsat la latitudinea legiuitorului s determine funciile publice ai cror titulari nu pot face parte din partide politice4. Printre funciile, titularii crora nu pot desfura activiti politice, se numr: avocaii parlamentari; militarii; angajaii organelor afacerilor interne, ai securitii statului, ai serviciului vamal; judectorii, procurorii i ofierii de urmrire penal; membrii organelor de conducere ale unor instituii i autoriti independente (Curtea de Conturi, Comisia Electoral Central, Comisia Naional a Pieei Financiare) etc.
HCC nr. 11 din 03.06.2003 (MO nr. 123-125/12 din 20.06.2003). Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 94. 3 Dei norma constituional permite interpretarea extensiv, legislaia a consacrat anume aplicarea limitativ i exclusiv a prevederilor respective, acordnd dreptul de asociere n partide doar cetenilor RM, cu drept de vot. 4 Anterior, legislaia cu privire la partide stabilea expres categoriile de funcionari care nu pot face parte din partide politice, ns Legea nr. 294-XVI din 21.12.2007 nu mai conine asemenea prevederi, stipulnd doar c nu pot fi membri ai partidelor politice persoanele crora, conform prevederilor legale, le este interzis participarea la activiti cu caracter politic.
2
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
42
DREPTUL DE A NTEMEIA I DE A SE AFILIA LA SINDICATE
173
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.02.1996, MO nr. 16/182 din 14.03.1996 HCC nr. 37 din 10.12.1998, MO nr. 1-2/1 din 07.01.1999 HCC nr. 3 din 29.01.1999, MO nr. 16-18/7 din 18.02.1999 HCC nr. 17 din 25.04.2000, MO nr. 54-56/20 din 12.05.2000 HCC nr. 35 din 10.10.2000, MO nr. 133-136/37 din 26.10.2000 HCC nr. 11 din 03.06.2003, MO nr. 123-125/12 din 20.06.2003
Articolul 42
DREPTUL DE A NTEMEIA I DE A SE AFILIA LA SINDICATE
(1) Orice salariat are dreptul de a ntemeia i de a se afilia la sindicate pentru aprarea drepturilor sale. (2) Sindicatele se constituie i i desfoar activitatea potrivit cu statutele lor, n condiiile legii. Ele contribuie la aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale salariailor.
Comentariu
I. Libertatea de asociere conine i dreptul de a forma grupuri de presiune, organizaii obteti cu caracter social-economic i de aprare a intereselor profesionale ale membrilor si, formele oficializate ale acestora fiind denumite sindicate1. Aceste organizaii pot reprezenta o for social considerabil n raport cu puterea, iar mijloacele pe care le pot aplica sindicatele sunt destul de eficiente: grev, manifestaii de mas, pichetri. Actele internaionale privind drepturile fundamentale ale omului conin referiri exprese privind posibilitatea asocierii n sindicate2, iar cu prilejul examinrii unor cauze legate de prevederile art. 11 din Convenia European a Drepturilor Omului, Comisia i Curtea European a Drepturilor Omului au stabilit o serie de observaii viznd dreptul la asociere sindical: a) Convenia protejeaz nu numai dreptul de a fonda sindicate ori de afiliere la cele existente, dar i activitile sindicale ale persoanei pentru aprarea intereselor; b) statul nu poate constrnge sindicatele la semnarea unor convenii colective, dar nici salariaii nu pot fi constrni s accepte clauzele unei asemenea convenii; c) libertatea sindical nu asigur nici sindicatelor, nici membrilor acestora un anumit regim preferenial din partea statului;
n jurisprudena Curii Constituionale s-a reinut c asocierea n sindicate contribuie la aprarea drepturilor i la promovarea intereselor profesionale, economice, sociale ale salariailor (HCC nr. 37 din 10.12.1998, nr. 1-2/1 din 07.01.1999). 2 Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 20), Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice (art. 22); Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale (art. 8); Convenia European a Drepturilor Omului (art. 11); Convenia nr. 87 a Organizaiei Internaionale a Muncii (OIM) privind libertatea asocierii i protecia dreptului la organizaie (1948); Convenia nr. 98 a OIM privind aplicarea principiilor dreptului la organizaie i de purtare a tratativelor colective (1949) .a.
1
14.08.2012 14:40:32
174
Titlul
II
d) statul are ndatorirea s protejeze angajaii mpotriva eventualului abuz de poziie dominant din partea sindicatelor; e) obligaia de apartenen sindical ori mpiedicarea retragerii din sindicat constituie o nclcare a libertii de asociere; f) nu constituie o ingerin n exerciiul libertii de asociere sancionarea disciplinar a unui salariat, lider sindical, pentru c a solicitat membrilor sindicatului participarea acestora la o grev, dac acea grev este interzis prin lege etc. II. Conform alin. (1) al art. 42, orice salariat are dreptul de a ntemeia i de a se afilia la sindicate pentru aprarea drepturilor sale. Din text se desprind dou elemente definitorii: 1) trsturile caracteristice ale sindicatelor, ca organizaii social-economice de protecie a salariailor; 2) dreptul sindicatelor de a apra interesele membrilor si. 1) Trsturile sindicatelor: scopul formrii sindicatelor nu este unul comercial, acestea se formeaz nu pentru a obine profituri materiale i financiare; activitatea politic a sindicatelor nu constituie scopul lor principal, ci doar un mijloc de realizare a acestuia; dac n cazul partidelor Constituia i legislaia au stabilit anumite condiii obligatorii, n privina sindicatelor aceste condiii lipsesc n textul constituional; formarea sindicatelor este prevzut de Constituie, ceea ce pune n valoare importana dreptului respectiv i i confer un caracter fundamental. 2) Dreptul sindicatelor de a apra interesele membrilor si. Dreptul respectiv este garantat printr-o serie de dispoziii constituionale1 i legislative: a) Legea sindicatelor2 nr. 1129-XIV din 07.07.2000, care reglementeaz raporturile sociale ce apar n legtur cu realizarea de ctre ceteni a dreptului constituional de a ntemeia i de a se nscrie n sindicate, stabilete cadrul juridic al ntemeierii lor, garaniile activitii, reglementeaz relaiile lor cu autoritile publice, cu patronii i cu asociaiile patronilor; b) Codul muncii, care reglementeaz: asigurarea dreptului sindicatelor de a exercita controlul obtesc asupra respectrii legislaiei muncii; statutul sindicatelor de pri ale parteneriatului social; drepturile sindicatelor de a participa la negocierile colective i de a semna conveniile colective; participarea sindicatelor la soluionarea litigiilor de munc; interzicerea concedierii fr acordul organului sindical; drepturile organelor sindicale la efectuarea controlului asupra respectrii legislaiei muncii i garaniile activitii lor; consultarea sindicatelor n majoritatea aspectelor referitoare la munca salariailor etc.; c) Codul contravenional, care sancioneaz, n art. 61, mpiedicarea exercitrii dreptului de ntemeiere a sindicatelor i de afiliere la acestea. III. Textul alin. (2) al articolului constituional stabilete c sindicatele se constituie i i desfoar activitatea n condiiile legii i c aceste organizaii contribuie la aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale salariailor. Legea sindicatelor conine reglementrile necesare n scopul detalierii i aplicrii reglementrilor constiAlin. (2) al art. 42 din Constituie prevede c sindicatele contribuie la aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale salariailor; art. 43 alin. (4) din Constituie prevede c dreptul la negocieri n materie de munc i caracterul obligatoriu al conveniilor colective sunt garantate; art. 38 din Constituie garanteaz dreptul la grev; art. 52 alin. (2) din Constituie garanteaz dreptul organizaiilor legal constituite de a adresa petiii. 2 Publicat n MO nr. 130-132/919 din 19.10.2000.
1
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
43
DREPTUL LA MUNC I LA PROTECIA MUNCII
175
tuionale. Astfel, legea stipuleaz independena sindicatelor i interzicerea discriminrii dup principiul apartenenei la sindicat, conine prevederi referitoare la constituirea i activitatea organizaiilor sindicale i a membrilor acestora. Drepturile de baz ale sindicatelor cuprind: aprarea drepturilor i intereselor membrilor de sindicat; dreptul de a participa la administrarea treburilor publice; dreptul de a participa la elaborarea proiectelor de programe social-economice i de acte juridice; dreptul la negocieri colective, la ncheierea contractelor colective de munc i exercitarea controlului asupra executrii lor; drepturile n domeniul proteciei muncii i proteciei mediului nconjurtor; dreptul la protecia social; dreptul la efectuarea controlului obtesc asupra respectrii legislaiei muncii i legislaiei locative; informarea prealabil a sindicatelor despre lichidarea, reorganizarea unitii sau schimbarea formei de proprietate, ntreruperea total sau parial a procesului de producie din iniiativa patronului .a.
Articolul 43
(1) Orice persoan are dreptul la munc, la libera alegere a muncii, la condiii echitabile i satisfctoare de munc, precum i la protecie mpotriva omajului. (2) Salariaii au dreptul la protecia muncii. Msurile de protecie privesc securitatea i igiena muncii, regimul de munc al femeilor i al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repausul sptmnal, concediul de odihn pltit, prestarea muncii n condiii grele, precum i alte situaii specifice. (3) Durata sptmnii de munc este de cel mult 40 de ore. (4) Dreptul la negocieri n materie de munc i caracterul obligatoriu al conveniilor colective sunt garantate.
Comentariu
I. Consfinirea dreptului la munc i la protecia muncii i are originea n revendicrile micrii sindicale de la sfritul secolului XIX nceputul secolului XX. Acest drept a fost inclus n actele internaionale definitorii pentru drepturile umane fundamentale1. II. Alin. (1) al art. 43 din Constituie stabilete libertatea i egalitatea muncii prin prevederea c orice persoan are dreptul la munc, la libera alegere a muncii, la condiii echitabile i satisfctoare de munc, precum i la protecia mpotriva omajului. Dreptul la munc presupune, n primul rnd, libera alegere a muncii, adic libertatea alegerii profesiei i a locului de munc. Libertatea de a munci, fiind fundamental pentru individ, este fundamental i pentru societate i stat, deoarece numai fora de munc
Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 23, 24); Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale (art. 6, 7).
1
14.08.2012 14:40:32
176
Titlul
II
poate crea valori, iar plasarea forei de munc n comerul juridic, prin libertatea alegerii locului de munc, o transform n marf care respect regulile pieei. n acest caz ns, Constituia introduce anumite corective, prin asigurarea unui minim de protecie mpotriva omajului: plata indemnizaiei de omaj i un salariu minim garantat. Libertile menionate reprezint expresii ale libertii persoanei i, consacrndu-le, Constituia ofer fiecrui om posibilitatea de a-i alege profesia i locul de munc n funcie de aptitudini, dorine i coordonate de ordin economic. III. Corelaia dintre dreptul la munc i asistena social a muncii se exprim prin protecia social a muncii, n diverse componente ale sale, enunate de textul constituional i clasificate dup cum urmeaz: 1. Protecia muncii, noiune general msurile ce se iau ntru asigurarea acesteia sunt enumerate n textul constituional i stabilite detaliat n Titlul IX din Codul muncii. 2. Securitatea i igiena muncii, ale cror aspecte generale sunt reglementate de o serie de articole din Codul muncii, de Legea nr. 186-XVI din 10.07.2008 privind securitatea i sntatea n munc1, de prevederi ale actelor normative ce se refer la profilaxia bolilor i prevenirea accidentelor, de instruciuni i regulamente ministeriale, precum i de actele de uz intern ale unitilor economice. 3. Instituirea unui salariu minim garantat pe economie, msur care presupune stabilirea unui cuantum precis al salariului minim, sub a crui limit nu poate fi redus retribuia salariatului. Legea nr. 1432-XIV din 28.12.2000 privind modul de stabilire i reexaminare a salariului minim2 stipuleaz c salariul minim reprezint mrimea minim a retribuiei, n lei, stabilit de ctre stat pentru o munc simpl, necalificat, sub nivelul creia patronul nu este n drept s plteasc pentru norma de munc, pe lun sau pe or, ndeplinit de angajat. Conform Titlului V din Codul muncii Salarizarea i normarea muncii cuantumul salariului minim este obligatoriu pentru toi angajatorii, persoane juridice sau fizice, care utilizeaz munca salariat, indiferent de tipul de proprietate i forma juridic de organizare. Cuantumul minim garantat al salariului n sectorul real se reexamineaz anual, n funcie de creterea sumar anual a indicelui preurilor de consum i a ratei de cretere a productivitii muncii la nivel naional. 4. Repausul sptmnal form principal a timpului de odihn la care are dreptul orice salariat. Acest timp este acordat n conformitate cu art. 109 din Codul muncii i constituie 2 zile consecutive, de regul, smbta i duminica. 5. Concediul de odihn pltit, acordat anual tuturor salariailor. Conform art. 117 din Codul muncii, pentru perioada concediului de odihn anual, salariatul beneficiaz de o indemnizaie de concediu care nu poate fi mai mic dect valoarea salariului mediu lunar pentru perioada respectiv. Art. 113 din Codul muncii stabilete c tuturor salariailor li se acord anual un concediu de odihn pltit, cu o durat minim de 28 de zile calendaristice, cu excepia zilelor de srbtoare nelucrtoare, iar pentru salariaii din unele ramuri ale economiei naionale (nvmnt, ocrotirea sntii, serviciul public etc.), prin lege organic, se poate stabili o alt durat a concediului de odihn anual (calculat n zile calendaristice). 6. Prestarea muncii n condiii grele, prin care se nelege prestarea: muncii grele, adic a muncii care, din punct de vedere al procesului tehnologic i de fabricare, presu1 2
Publicat n MO nr. 143-144/587 din 05.08.2008. Publicat n MO nr. 21-24/79 din 27.02.2001.
14.08.2012 14:40:32
ARTICOLUL
43
177
pune existena i aplicarea unor capaciti fizice deosebite; muncii n condiii nefavorabile, adic a muncii prestate n condiii nefavorabile sntii i integritii corporale a persoanei. 7. Alte situaii specifice, ultima prevedere din alin. (2), prin care se determin i se realizeaz deschiderea pentru noi reglementri, care s asigure ct mai plenar i eficient protecia social a muncii. Cu alte cuvinte, se poate spune c textul constituional garanteaz un minim obligatoriu de msuri de protecie, legiuitorul fiind n drept s stabileasc i alte msuri de acest gen, n funcie de condiiile i de specificul muncii n diverse domenii. III. Timpul normal de lucru este perioada dintr-o zi, o sptmn sau o lun, n care salariatul are ndatorirea s presteze munca la care s-a obligat. Legislaia noastr a ales sistemul sptmnal de calculare a timpului de munc, deoarece, conform alin. (3) al art. 43 din Constituie, durata sptmnii de munc este de cel mult 40 de ore. n acelai sens, stipuleaz i art. 95 din Codul muncii (Noiunea de timp de munc), conform cruia durata normal a timpului de munc al salariailor nu poate fi mai mare de 40 de ore pe sptmn. Parlamentul Republicii Moldova a ratificat Convenia nr. 47 a OIM cu privire la reducerea timpului de munc pn la patruzeci de ore pe sptmn, conform creia fiecare stat membru i declar acordul privind principiul sptmnii de munc de 40 de ore, aplicat astfel nct s nu implice reducerea nivelului de trai. IV. Alin. (4) din art. 43 stipuleaz c dreptul la negocieri n materie de munc i caracterul obligatoriu al conveniilor colective sunt garantate. Acest drept este n strns corelaie cu libertatea sindical i cu dreptul la grev, asigurnd o protecie considerabil salariailor i colectivelor lor. Dreptul n cauz presupune posibilitatea, acordat oricrei persoane, de a negocia cu administraia condiiile de munc, ns iniial, la ncheierea contractului individual de munc, nu prea exist spaiu pentru negociere, condiiile contractului fiind stabilite de administraie i foarte rar pot fi modificate la cererea persoanei care solicit angajare. n situaia dat, rezult c textul constituional se refer la negocierile colective, adic la negocierea i la ncheierea contractelor colective de munc. Aceste drepturi sunt reglementate de Titlul II din Codul muncii, Parteneriatul social n sfera muncii, care prevede desfurarea negocierilor colective, ncheierea contractelor i conveniilor colective de munc, dreptul salariailor la administrarea unitii etc. Meniuni aparte referitoare la negocierile colective i la consecinele juridice ale ncheierii de contracte colective au fost fcute de actele internaionale n materie, cum sunt Convenia nr. 98 a OIM privind aplicarea principiilor dreptului la organizaie i de purtare a tratativelor colective i Convenia nr. 154 a OIM privind promovarea negocierilor colective. Din analiza actelor normative privind raporturile de munc, se poate observa c nivelul reglementrilor juridice n materie este n concordan cu cerinele constituionale i cu normele actelor internaionale n domeniu. Totui formulrile juridice fr baza i condiiile social-economice care ar permite punerea lor deplin i corect n aciune sunt simple declaraii i mai exist multe de realizat pentru a se putea afirma cu certitudine c dreptul la munc i protecia ei adecvat sunt asigurate pe deplin i n egal msur tuturor celor care muncesc i produc valori n societatea noastr modern.
14.08.2012 14:40:33
178
Titlul
II
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 32 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/34 din 27.11.1997 HCC nr. 34 din 24.11.1997, MO nr. 82-83/36 din 11.12.1997 DCC nr. 10 din 15.12.1997, MO nr. 6-7/5 din 29.01.1998 HCC nr. 16 din 28.05.1998, MO nr. 56-59/24 din 25.06.1998 HCC nr. 67 din 02.12.1999, MO nr. 145-148/80 din 23.12.1999 HCC nr. 6 din 06.02.2001, MO nr. 19-20/5 din 22.02.2001 HCC nr. 46 din 25.10.2001, MO nr. 136-138/38 din 15.11.2001 HCC nr. 12 din 19.06.2003, MO nr. 138-140/13 din 08.07.2003 HCC nr. 9 din 30.03.2004, MO nr. 61-63/15 din 16.04.2004 HCC nr. 2 din 24.01.2006, MO nr. 21-24/2 din 03.02.2006 HCC nr. 21 din 20.09.2007, MO nr. 153-156/18 din 28.09.2007 HCC nr. 11 din 04.06.2009, MO nr. 101/11 din 10.06.2009 HCC nr. 30 din 23.12.2010, MO nr. 1-4/2 din 07.01.2011 HCC nr. 6 din 22.03.2011, MO nr. 46-52/8 din 01.04.2011 HCC nr. 11 din 31.05.2011, MO nr. 96-98/13 din 10.06.2011 HCC nr. 19 din 18.10.2011, MO nr. 182-186/28 din 28.10.2011
Articolul 44
INTERZICEREA MUNCII FORATE
(1) Munca forat este interzis. (2) Nu constituie munc forat: a) serviciul cu caracter militar sau activitile desfurate n locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu satisfac serviciul militar obligatoriu; b) munca unei persoane condamnate, prestat n condiii normale, n perioada de detenie sau de libertate condiionat; c) prestaiile impuse n situaia creat de calamiti ori de alt pericol, precum i cele care fac parte din obligaiile civile normale, stabilite de lege.
Comentariu
I. Valoarea libertii de a munci i de a alege locul i felul muncii1 este consfinit n art. 44 din Constituie, al crui titlu prevede expres interzicerea muncii forate. n acest fel, este garantat libertatea muncii i realizat statuarea constituional a principiului, unanim acceptat de comunitatea internaional, conform cruia sclavia i munca forat constituie o grav nclcare a drepturilor fundamentale ale omului, fiind interzise totalmente i sancionate cu o deosebit rigoare. Primele referine la interzicerea muncii forate s-au fcut n cuprinsul Conveniei de la Geneva a supra sclaviei (1926) i al Conveniei OIM nr. 29 a supra muncii forate (1930). n prezent, mai multe acte internaionale la care Republica Moldova este parte interzic sclavia i munca forat, printre care Declaraia Universal a Drepturilor Omului, Pactul Internaional cu privire la
1
HCC nr. 8 din 15.02.2000 (MO nr. 24-26/11 din 02.03.2000).
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
44
INTERZICEREA MUNCII FORATE
179
drepturile civile i politice, Convenia European a Drepturilor Omului .a. Examinnd anumite aspecte ale interzicerii muncii forate, Comisia i Curtea European a Drepturilor Omului au stabilit1: locuiunea munc forat i obligatorie implic dou elemente constitutive: munca sau serviciul s fie ndeplinit contra voinei persoanei; obligaia de a face acea munc sau acel serviciu s fie injust ori opresiv sau munca ori serviciul s constituie o ncercare evitabil, adic inutil, penibil sau vexatorie; dei textul art. 4 se refer la deinui, el se aplic i persoanelor private de libertate prin alte msuri dect judiciare (alienaii mintal, alcoolicii, toxicomanii, vagabonzii .a.); art. 4 nu implic nicio obligaie n ceea ce privete remunerarea muncii, nici nu interzice munca la ntreprinderi private; prevederile art. 4 nu implic pentru state obligaia de a recunoate obiectorii de contiin; cazurile de criz sau calamiti trebuie s fie de gravitate excepional i cu un caracter temporar; obligaiile civile normale vizeaz, n esen, obligaia de a ajutora pe altul n caz de pericol grav sau obligaia de a aciona n faa unei situaii care risc s cauzeze un prejudiciu grav societii. La acest ultim tip de obligaii, pot fi atribuite cele care se nasc din convenii sau obligaii civile (de ntreinere, ajutor prinilor, copiilor etc.). II. Dreptul la munc este un drept fundamental complex i ar fi de neconceput, dac nu ar implica libertatea alegerii profesiei, a locului de munc. Cu alte cuvinte, din punct de vedere juridic, dreptul la munc nu poate fi i o obligaie, iar sub un anumit aspect, el ar putea fi considerat expresie a libertii personalitii umane2. Aceste consideraii au fost exprimate laconic n art. 44 alin. (1), conform cruia munca forat este interzis. Libertatea muncii i interzicerea muncii forate sunt prevzute expres de Codul muncii (art. 5, 7), care definete prin munc forat (obligatorie) orice munc sau serviciu impus unei persoane sub ameninare sau fr consimmntul acesteia. Art. 7 al Codului muncii mai stipuleaz c se interzice folosirea sub orice form a muncii forate (obligatorii), i anume: ca mijloc de influen politic sau educaional ori n calitate de pedeaps pentru susinerea sau exprimarea unor opinii politice ori convingeri contrare sistemului politic, social sau economic existent; ca metod de mobilizare i utilizare a forei de munc n scopuri economice; ca mijloc de meninere a disciplinei de munc; ca mijloc de pedeaps pentru participare la grev; ca mijloc de discriminare pe criterii de apartenen social, naional, religioas sau rasial. n categoria munc forat (obligatorie) mai sunt incluse: nclcarea termenelor stabilite de plat a salariului sau achitarea parial a acestuia; cerina angajatorului fa de salariat de a-i ndeplini obligaiile de munc n lipsa unor sisteme de protecie colectiv sau individual ori n cazul n care ndeplinirea lucrrii cerute poate pune n pericol viaa sau sntatea salariatului. III. Interzicnd munca forat, Constituia a stabilit anumite munci ce trebuie ndeplinite i se ndeplinesc, dei nu exist un acord deplin al subiectului care le va presta. Astfel, art. 44 alin. (2) stabilete c nu constituie munc forat: 1) serviciul cu caracter
1 2
Donna Gomien, Ghid (Vade-mecum) al Conveniei Europene a Drepturilor Omului, ed. cit. Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 98-99.
14.08.2012 14:40:33
180
Titlul
II
militar sau activitile desfurate n locul acestuia; 2) munca unei persoane condamnate; 3) prestaiile impuse n situaia creat de calamiti ori de alt pericol. 1. Serviciul cu caracter militar sau activitile desfurate n locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu satisfac serviciul militar obligatoriu. Textul vizeaz dou categorii de subieci: a) Persoanele care satisfac serviciul militar obligatoriu. Teoria i practica de interpretare i aplicare a reglementrilor internaionale au permis s se configureze principiul, conform cruia toate muncile care se realizeaz n cadrul serviciului militar obligatoriu au un caracter pur militar1. Totodat, dac persoanelor care satisfac serviciul militar li s-ar impune sarcini abuzive, care nu au tangen cu activitatea lor, acestea ar fi considerate abuzuri i ar atrage sancionarea vinovailor. b) Persoanele care, n locul serviciului militar, desfoar alte activiti2. 2. Munca unei persoane condamnate, prestat n condiii normale, n perioada de detenie sau de libertate condiionat. Referindu-se, n esen, la modalitile de executare a unor pedepse, textul constituional prevede prestarea muncii de ctre dou categorii de condamnai: persoane care presteaz munc n perioada de detenie i persoane care presteaz munc n stare de libertate condiionat. 3. Prestaiile impuse n situaia creat de calamiti ori de alt pericol, precum i cele care fac parte din obligaiile civile normale stabilite de lege. i acest text are semnificaie dubl, dup tipurile de munc: munca prestat n situaii excepionale (de calamiti sau de alt pericol); munca ce face parte din obligaiile civile normale (se refer, n principal, la activitatea pompierilor, colaboratorilor din organele proteciei civile, funcionarilor, care presteaz ore suplimentare de munc). La categoria de prestaii care fac parte din obligaiile civile normale pot fi atribuite i activitile prin care se ndeplinete obligaia legal de a ntreine prinii i copiii (art. 48 din Constituie), de acordare de ajutor unui bolnav sau unei persoane aflate n primejdie .a. Muli autori i cercettori n domeniul dreptului consider prevederile referitoare la ceea ce nu constituie munc forat ca fiind excepii de la interdicia general a impunerii i utilizrii muncii forate. n opinia noastr, att actele internaionale, ct i textul constituional n cauz nu prevd ca anumite munci forate s fie prestate, textele respective arat ce prestaii (munci) nu constituie munc forat. Dei exist unele asemnri, mai ales, n ceea ce privete posibilitatea refuzului de a presta o anumit munc, prestaiile prevzute n art. 44 se deosebesc printr-o serie de criterii de ceea ce se nelege n genere n tratatele internaionale prin noiunea munc forat3.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 11 din 04.06.2009, MO nr. 101/11 din 10.06.2009
Idem, p. 99. Conform art. 2 al Legii nr. 156-XVI din 06.07.2007 cu privire la organizarea serviciului civil (de alternativ) (MO nr.141-145/591 din 07.09.2007), serviciul civil este un serviciu de stat, social util i benevol, reprezentnd o alternativ pentru cetenii Republicii Moldova care, din convingeri religioase, pacifiste, etice, morale, umanitare i din alte motive similare, nu pot ndeplini serviciul militar n termen. 3 Exist o anumit posibilitate de a alege locul i felul muncii; se asigur remunerarea adecvat; trebuie s existe situaii excepionale; sunt necesare stipulri constituionale ce dau natere la obligaia de a presta serviciul respectiv; se asigur garanii sociale corespunztoare etc.
2 1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
45
DREPTUL LA GREV
181
Articolul 45
DREPTUL LA GREV
(1) Dreptul la grev este recunoscut. Grevele pot fi declanate numai n scopul aprrii intereselor profesionale cu caracter economic i social ale salariailor. (2) Legea stabilete condiiile de exercitare a dreptului la grev, precum i rspunderea pentru declanarea nelegitim a grevelor.
Comentariu
I. De natur social-economic, dreptul la grev are i trsturile dreptului social-politic, acesta din urm avnd o istorie aparte. n strns corelaie cu libertatea ntrunirilor i negocierilor colective, dreptul la grev deseori a fost un mijloc eficace al luptei de clas de la sfritul secolului XIX nceputul secolului XX. Adesea, dreptul la grev nu era recunoscut de textele constituionale sau chiar era interzis. Confirmnd, n art. 43, dreptul la negocieri colective n materie de munc, Constituia recunoate implicit i posibilitatea unor conflicte colective de munc. Conflictul colectiv de munc a fost definit n art. 357 din Codul muncii ca fiind divergenele nesoluionate dintre salariai (reprezentanii lor) i angajatori (reprezentanii lor) privind stabilirea i modificarea condiiilor de munc (inclusiv a salariului), privind purtarea negocierilor colective, ncheierea, modificarea i executarea contractelor colective de munc i a conveniilor colective, privind refuzul angajatorului de a lua n consideraie poziia reprezentanilor salariailor n procesul adoptrii, n cadrul unitii, a actelor juridice ce conin norme ale dreptului muncii, precum i divergenele referitoare la interesele economice, sociale, profesionale i culturale ale salariailor, aprute la diferite niveluri ntre partenerii sociali. n cazul n care nu are loc concilierea direct sau indirect a conflictelor de munc, acestea pot intra n ultima lor faz, cea de declarare i desfurare a grevei. Acest drept se acord salariailor prin art. 45 din Constituie, intitulat Dreptul la grev. Conform Codului muncii (art. 362), greva reprezint refuzul benevol al salariailor de a-i ndeplini, total sau parial, obligaiile de munc, n scopul soluionrii conflictului colectiv de munc declanat n conformitate cu legislaia n vigoare. n literatura de specialitate, greva mai este definit ca ncetare colectiv i voluntar a muncii de ctre salariai, ncetare prin care se urmrete modificarea condiiilor lor de munc i de via1. Odat cu adoptarea Declaraiei Universale a Drepturilor Omului i a Pactului Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale, problema dreptului la grev capt o semnificaie deosebit, acest drept fiind inclus n art. 8 alin. 1 lit. d) din Pact, statele pri angajndu-se s-l garanteze i s-l asigure, n condiiile legii. Semnificaia dreptului la grev a fost pus n valoare i de preocuprile Organizaiei Internaionale a Muncii (OIM), care a elaborat i a implementat o serie de convenii i recomandri privind dreptul la negocieri colective i, implicit, la soluionarea prin grev a conflictelor colective de munc. II. Art. 45 alin. (1) stabilete c dreptul la grev este recunoscut. Grevele pot fi declanate numai n scopul aprrii intereselor profesionale cu caracter economic i social
1
Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 100.
14.08.2012 14:40:33
182
Titlul
II
ale salariailor. Acest text are o tripl semnificaie: 1) garantarea dreptului la grev; 2) scopul grevei; 3) subiecii dreptului la grev. 1. Garantarea dreptului la grev se realizeaz att prin nscrierea lui n Constituie, la categoria drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, ct i prin obligaia statului de a reglementa prin norme speciale modalitile de desfurare a grevei. 2. Scopul grevei nu poate fi altul dect aprarea intereselor profesionale cu caracter economic i social. Din textul constituional nu rezult c grevele pot urmri scopuri politice, de aceea alin. (2) al art. 362 din Codul muncii prevede c greva poate fi declarat doar n scopul aprrii intereselor profesionale cu caracter economic i social ale salariailor i nu poate urmri scopuri politice. n prealabil ns, trebuie s fie epuizate toate cile de soluionare a conflictului colectiv de munc n cadrul procedurii de conciliere prevzute de cod. 3. Subiecii dreptului la grev. Constituia stabilete expres c acetia pot fi numai salariaii. O problem important n legtur cu subiecii dreptului n cauz este corelaia dintre grev i serviciile publice. Greva funcionarilor publici poate fi ilicit, deoarece ar putea afecta principii ale serviciului public. Spre exemplu, prin ncetarea activitii transporturilor, telecomunicaiilor, organelor de meninere a ordinii publice etc., s-ar crea mari dificulti celorlali ceteni i s-ar nclca principiul continuitii serviciului public. n sensul celor expuse, sunt semnificative prevederile art. 369 din Codul muncii, care limiteaz participarea la grev n perioada calamitilor naturale, a izbucnirii epidemiilor, pandemiilor, precum i n perioada strii de urgen, de asediu sau de rzboi, sau pentru anumite categorii de salariai. Astfel, conform Codului muncii, nu pot participa la grev: personalul medico-sanitar din spitale i serviciile de asisten medical urgent; salariaii din sistemele de alimentare cu energie i ap; salariaii din sistemul de telecomunicaii; salariaii serviciilor de dirijare a traficului aerian; persoanele cu funcie de rspundere din autoritile publice centrale; colaboratorii organelor ce asigur ordinea public, ordinea de drept i securitatea statului, judectorii instanelor judectoreti, salariaii din unitile militare, organizaiile sau instituiile Forelor Armate; salariaii din unitile cu flux continuu; salariaii din unitile care fabric producie pentru necesitile de aprare a rii. Aceste stipulri ale Codului muncii au o formulare de interdicie absolut i suscit unele ntrebri asupra caracterului legalitii i chiar a constituionalitii lor, deoarece pot afecta nsi substana dreptului la grev. III. Constituia prevede, n art. 45 alin. (2), c legea stabilete condiiile de exercitare a dreptului la grev, precum i rspunderea pentru declanarea nelegitim a grevelor. Dup cum s-a menionat, baza juridic de realizare a dreptului la grev o constituie art. 45 din Constituie, iar condiiile respective sunt stabilite de Codul muncii (art. 362-367 .a.). Astfel, conform reglementrilor Codului muncii, greva poate fi declarat: doar n scopul aprrii intereselor profesionale cu caracter economic i social ale salariailor i nu poate urmri scopuri politice; dac n prealabil au fost epuizate toate cile de soluionare a conflictului colectiv de munc n cadrul procedurii de conciliere; participarea la grev este liber i nimeni nu poate fi constrns s participe la grev; greva se va declara i se va desfura n conformitate cu prevederile Codului muncii i cu conveniile colective ncheiate la nivel teritorial, ramural, naional; desfurarea grevei n afara unitii i n locurile publice se va efectua n conformitate cu prevederile actelor legislative ce reglementeaz organizarea i desfurarea ntrunirilor.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
46
DREPTUL LA PROPRIETATE PRIVAT I PROTECIA ACESTEIA
183
Art. 370 din Codul muncii stipuleaz expres c, pentru declararea i organizarea grevei ilegale, persoanele vinovate poart rspundere disciplinar, material, administrativ i penal n conformitate cu legislaia n vigoare, iar instana de judecat care a constatat ilegalitatea grevei va obliga persoanele vinovate s repare prejudiciul material i cel moral cauzat. Rspunderea pentru constrngerea de a participa la grev sau mpiedicarea de a participa la grev se pedepsete, conform art. 68 din Codul contravenional, cu amend de la 40 la 50 de uniti convenionale sau cu munc neremunerat n folosul comunitii de la 30 la 60 de ore.
Articolul 46
(1) Dreptul la proprietate privat, precum i creanele asupra statului, sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire. (3) Averea dobndit licit nu poate fi confiscat. Caracterul licit al dobndirii se prezum. (4) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii pot fi confiscate numai n condiiile legii. (5) Dreptul de proprietate privat oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului nconjurtor i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii, revin proprietarului. (6) Dreptul la motenire a proprietii private este garantat.
Comentariu
I. n art. 9, Constituia consacr principiile fundamentale privind proprietatea, stabilind c aceasta este public i privat, iar n cuprinsul art. 127 descrie mai amnunit aspectele legate de proprietatea public i de participarea statului la administrarea proprietii. n constituii este consacrat, de obicei, proprietatea privat, adic proprietatea care asigur necesitile vitale ale omului, avndu-le n vedere importana deosebit a proprietii private i pornind de la faptul c a fost supus multor abuzuri, exproprieri ilegale i a constituit temeiul unor persecuii sau condamnri penale. Constituia Republicii Moldova consacr expres, ntr-un articol aparte, dreptul la proprietate privat i protecia acesteia. Acest drept i protecia proprietii sunt considerate drepturi fundamentale ale omului i sunt incluse n actele internaionale relevante n domeniu1. Prin cauzele examinate, Comisia i Curtea European a Drepturilor Omului au evideniat urmtoarele aspecte ale dreptului la proprietate privat 2: a) dreptul de proprietate nu este absolut, n sensul c poate fi supus exproprierii pentru cauze de utilitate public;
Declaraia Universal a Drepturilor Omului (art. 17); Primul Protocol adiional la Convenia European a Drepturilor Omului (art. 1). 2 Donna Gomien, Ghid (Vade-mecum) al Conveniei Europene a Drepturilor Omului, ed. cit.
1
14.08.2012 14:40:33
184
Titlul
II
b) referindu-se la bunuri, textul n cauz consacr dreptul la proprietate n sens larg, nu numai n sensul dreptului civil; c) trebuie s existe un echilibru ntre exigenele interesului general i imperativul de a respecta bunurile persoanei; d) utilitatea public este apreciat prin prisma legislaiei statului. Aceasta ns trebuie s aib o baz rezonabil. II. Conform alin. (1) al art. 46, dreptul la proprietate privat, precum i creanele asupra statului, sunt garantate. Prevederea evideniaz: 1) coninutul dreptului la proprietate privat; 2) garantarea dreptului de proprietate i a creanelor asupra statului. 1. Coninutul dreptului la proprietate privat. Constituia nu stabilete cu precizie ce nseamn dreptul la proprietate privat, definiia acestuia i bunurile ce-l constituie fiind reglementate de Codul civil, de Legea nr. 91-XVI din 05.04.2007 privind terenurile proprietate public i delimitarea lor i Legea nr. 121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea i deetatizarea proprietii publice. Conform legilor menionate, bunurile sunt considerate c fac parte din domeniul privat dac prin lege nu sunt atribuite domeniului public. Din domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, fac parte bunurile determinate de lege, precum i bunurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Interesul public implic afectarea bunului la un serviciu public sau la orice activitate care satisface nevoile colectivitii fr a presupune accesul nemijlocit al acesteia la utilizarea bunului conform destinaiei menionate. Bogiile de orice natur ale subsolului, spaiul aerian, apele i pdurile folosite n interes public, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, cile de comunicaie, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. 2. Garantarea dreptului de proprietate i a creanelor asupra statului. n raport cu proprietatea, statul are o dubl poziie, fiind n acelai timp subiect al dreptului de proprietate privat i titular al proprietii i puterii publice. Prin garania oferit de Constituie, statul este mpiedicat s fac uz de atributele sale de putere public atunci cnd apare ca titular al unei proprieti private, n condiii de egalitate cu ali titulari ai unui astfel de drept. Stipularea garantrii creanelor asupra statului constituie expresia principiului fundamental de drept civil statul este ntotdeauna solvabil i stabilete, totodat, c orice mprumut sau credit public este garantat de stat. Garania enunat privete orice fel de proprietate privat (mobiliar, imobiliar, industrial) i se rsfrnge asupra dezmembrmintelor proprietii i asupra drepturilor reale: fructele, veniturile, concesiunea etc. III. Conform alin. (2) al art. 46, nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire. n dezvoltarea prevederilor constituionale vine Legea exproprierii pentru cauz de utilitate public, nr. 488-XIV din 8 iulie 1999, care definete exproprierea ca fiind transferul de bunuri i de drepturi patrimoniale din proprietate privat n proprietate public, transferul ctre stat de bunuri proprietate public ce aparin unei uniti administrativteritoriale sau, dup caz, cedarea ctre stat sau ctre o unitate administrativ-teritorial a drepturilor patrimoniale n scopul efecturii de lucrri pentru cauz de utilitate public de interes naional sau de interes local, n condiiile prevzute de lege, dup o dreapt i prealabil despgubire.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
46
185
n coninutul garaniei constituionale a dreptului de proprietate este inclus condiia obligatorie a despgubirii pentru expropriere i se menioneaz expres condiiile despgubirii: 1) pentru cauz de utilitate public; 2) cu dreapt i prealabil despgubire. 1. Pentru cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii. Condiia presupune c trebuie s existe un interes public general, stabilit de lege, evident i demonstrat, n a crui realizare se lezeaz dreptul la proprietate privat. De fapt, este vorba nu de o expropriere, ci de un schimb de proprietate, deoarece n locul bunului expropriat se ofer un alt bun sau o recompens ce acoper paguba. Condiia existenei utilitii publice este foarte important, ea permite evitarea abuzurilor. Lucrrile sunt declarate ca fiind de utilitate public la cererea unor comisii speciale de ctre: Parlament (lucrrile de interes naional); consiliile locale (lucrrile de interes local). n cazul cnd lucrrile de interes comun in de competena consiliilor din mai multe uniti administrativ-teritoriale, care nu gsesc soluia potrivit, utilitatea public este declarat de ctre Guvern. 2. Cu dreapt i prealabil despgubire. Aceast condiie presupune, n primul rnd, c despgubirea exproprierii trebuie s compenseze n ntregime costul bunului i pagubele suferite. n al doilea rnd, despgubirea trebuie s fie prealabil, adic s aib loc nainte de expropriere. Momentul despgubirii poate fi convenit de pri, dar Constituia oblig s nu fie dup momentul final de trecere a bunului n proprietatea statului, indiferent de soarta ulterioar a bunului. Dreptul la despgubire deriv i din alte dispoziii constituionale, cum ar fi cele referitoare la principiul dreptii, proclamat ca valoare suprem i garantat n alin. (3) al art. 1 sau la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public de a cere reparaia pagubei art. 53 alin. (1). IV. Un element deosebit de important al garantrii dreptului de proprietate este interdicia confiscrii bunurilor dobndite licit. n cadrul regimului sovietic totalitar, problema pstrrii bunurilor dobndite licit nici nu se punea, odat cu condamnarea persoanei fiind confiscate toate bunurile ce aparineau acesteia i familiei sale, indiferent de proveniena i de deintorul concret al bunurilor. Pentru neadmiterea unor astfel de abuzuri i pentru degrevarea proprietarului de sarcina dovezii provenienei licite a bunurilor sale, alin. (3) al art. 46 prevede expres c averea dobndit licit nu poate fi confiscat, iar caracterul licit al dobndirii se prezum. Problema sarcinii probei pentru dovedirea dobndirii licite a bunurilor are cteva aspecte, fiind considerat i o piedic n calea prevenirii i combaterii corupiei, a neadmiterii mbogirii fr just cauz a unor funcionari. Curtea Constituional a fost sesizat s avizeze un proiect de lege constituional, care propunea excluderea din alin. (3) al art. 46 a textului Caracterul licit al dobndirii se prezum, iar cu aceast ocazie instana de jurisdicie constituional a reinut c1: a) confiscarea operat n condiiile legii reprezint o modalitate eficient de combatere a activitilor criminale; b) ca sanciune civil i penal, confiscarea are randament maxim, surpnd bazele economice ale infraciunilor i contraveniilor, n acelai timp lovind mai blnd n demnitatea omului; ) modificarea propus nu aduce atingere drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor sau garaniilor acestora;
1
HCC nr. 1 din 25.04.2006 (MO nr. 70-72/8 din 05.05.2006).
14.08.2012 14:40:33
186
Titlul
II
d) Curtea elimin orice suspiciuni cu privire la nclcarea dreptului de proprietate, proclamat i garantat de alin. (1) i consolidat de alineatele care-l succed ale art. 46 din Constituie, precum i de art. 126-128 din Constituie; e) nu se ncalc nici principiul prezumiei nevinoviei, consfinit de art. 21 din Constituie, deoarece confiscarea se poate dispune doar prin hotrre judectoreasc, n condiiile legii i doar dup dovedirea caracterului ilicit al bunurilor titularului inculpat al acestora; f) statul poate reglementa proceduri, prin care persoana inculpat s fie obligat s probeze caracterul licit al averii sale, iar imposibilitatea probrii caracterului licit al averii prezum caracterul ilicit al dobndirii acesteia i tendina persoanei de a se eschiva de la ndeplinirea obligaiilor fiscale fa de societate sau de la rspunderea administrativ ori penal. V. Alin. (4), conform cruia bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii pot fi confiscate numai n condiiile legii aduce precizri la tema proteciei proprietii private. Este general recunoscut faptul c sub protecie se afl doar proprietatea dobndit pe ci licite, fr nclcarea normelor legale i drepturilor altor persoane. Bunurilor de provenien ilegal li se poate aplica sanciunea confiscrii. VI. Garantarea dreptului la proprietate privat se asigur i prin stabilirea prin lege a limitrii exerciiului dreptului respectiv i prin aplicarea lor n strict conformitate cu normele constituionale i legale n materie. n acest sens, alin. (5) al art. 46 stipuleaz c dreptul de proprietate privat oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului nconjurtor i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii, revin proprietarului. Cu referire la problema dat, este important s se respecte cteva reguli1: avantajul dreptului de proprietate trebuie s fie mai mare dect dezavantajul ce se produce prin realizarea sarcinilor impuse proprietii i proprietarului; realizarea sarcinilor n cauz trebuie s respecte principiul proporionalitii, stabilit de art. 54 alin. (2) din Constituie, i astfel, sarcinile ce greveaz proprietatea trebuie s fie proporionale cu situaia care le determin. VII. Protecia i garantarea dreptului la proprietate privat nu ar fi depline dac nu s-ar asigura continuarea calitii de proprietar de ctre succesorii fostului proprietar. Prin urmare, dreptul la motenire este o consecin fireasc a dreptului de proprietate, de aceea, n art. 46 alin. (6), Constituia a prevzut expres c dreptul la motenire a proprietii private este garantat. Motenirea are un caracter complex, ntruct presupune i asumarea, n anumite condiii, a obligaiilor persoanei decedate, precum i dobndirea altor drepturi ale acesteia, spre a se asigura continuitatea executrii lor. Esenial este ns dobndirea de ctre succesori a calitii de proprietar asupra bunurilor care erau n proprietatea persoanei decedate. Garantarea dreptului la motenire este asigurat i prin faptul c, n conformitate cu art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituie, regimul juridic general al motenirii trebuie s fie reglementat printr-o lege organic.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 25.01.1996, MO nr. 10/110 din 15.02.1996 HCC din 02.10.1996, MO nr. 67-68/22 din 17.10.1996 HCC nr. 12 din 17.03.1997, MO nr. 21/9 din 03.04.1997
1
A se vedea, n acest sens, i Constituia Romniei, 1992, p. 105.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
47
DREPTUL LA ASISTEN I PROTECIE SOCIAL
187
HCC nr. 29 din 27.10.1997, MO nr. 76/31 din 20.11.1997 HCC nr. 25 din 11.05.1999, MO nr. 56-58/36 din 03.06.1999 HCC nr. 26 din 13.05.1999, MO nr. 56-58/37 din 03.06.1999 HCC nr. 38 din 08.07.1999, MO nr. 78-79/49 din 22.07.1999 HCC nr. 41 din 20.07.1999, MO nr. 80-82/52 din 29.07.1999 HCC nr. 69 din 14.12.1999, MO nr. 153-155/81 din 29.12.1999 HCC nr. 27 din 22.06.2000, MO nr. 77/27 din 04.07.2000 HCC nr. 34 din 03.10.2000, MO nr. 130-132/36 din 19.10.2000 HCC nr. 40 din 12.07.2001, MO nr. 81-83/31 din 20.07.2001 HCC nr. 17 din 05.08.2003, MO nr. 177-181/15 din 15.08.2003 HCC nr. 21 din 09.10.2003, MO nr. 218-220/17 din 24.10.2003 HCC nr. 18 din 06.10.2005, MO nr. 135-138/13 din 14.10.2005 ACC nr. 1 din 25.04.2006, MO nr. 70-72/8 din 05.05.2006 HCC nr. 10 din 20.06.2006, MO nr. 98-101/10 din 30.06.2006 DCC nr. 1 din 30.05.2006, MO nr. 87-90/9 din 09.06.2006 HCC nr. 9 din 12.04.2007, MO nr. 57-59/10 din 27.04.2007 HCC nr. 15 din 13.09.2011, MO nr. 166-169/22 din 07.10.2011 HCC nr. 19 din 18.10.2011, MO nr. 182-186/28 din 28.10.2011 HCC nr. 21 din 20.10.2011, MO nr. 187-191/29 din 04.11.2011
Articolul 47
(1) Statul este obligat s ia msuri pentru ca orice om s aib un nivel de trai decent, care s-i asigure sntatea i bunstarea, lui i familiei lui, cuprinznd hrana, mbrcmintea, locuina, ngrijirea medical, precum i serviciile sociale necesare. (2) Cetenii au dreptul la asigurare n caz de: omaj, boal, invaliditate, vduvie, btrnee sau n celelalte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzisten, n urma unor mprejurri independente de voina lor.
Comentariu
I. Art. 47 din Constituie, intitulat Dreptul la asisten i protecie social, confer valoare constituional unuia dintre principiile de baz ale statului democratic. Acest principiu stabilete c dezvoltarea omului liber nu este problema lui personal sau a familiei lui, ci o component esenial a politicii de stat. Anume realizrile n domeniul proteciei i politicii sociale indic nivelul de dezvoltare i prosperitate a statului. Numai dac exist succese n domeniul proteciei sociale, se poate spune c statul i realizeaz obligaia constituional de a apra drepturile i libertile omului, de a crea condiii materiale, politice, juridice i de alt gen pentru exercitarea drepturilor i libertilor, pentru implementarea lor n via. Asistena i protecia social ntr-o societate este un domeniu care reunete interesele vitale ale cetenilor, relaiile de proprietate, metodele legale i mijloacele de reglementare, politica social a statului i drepturile social-economice ale ceteanului;
14.08.2012 14:40:33
188
Titlul
II
de asemenea, este un indiciu al valorilor umane, ca egalitatea, justiia, umanitatea, fundamentele morale ale societii. Obiectivul asistenei i proteciei sociale este de a rspunde nevoilor de trai ale persoanelor n vrst i celor cu handicap. Caracteristicile asistenei sociale cuprind: motive obiective ce necesit mecanisme specifice de protecie social a cetenilor, care vizeaz meninerea sau asigurarea unui anumit nivel de trai (n caz de boal, btrnee, invaliditate, omaj etc.); fonduri speciale, ca surs pentru asistena social; modaliti speciale de a oferi mijloace de trai; stipularea n legislaie a modalitilor de acordare a asistenei sociale. Dreptul la asisten i protecie social este deosebit de complex. Dificultile pe care le ntmpin multe state n garantarea i realizarea acestuia determin necesitatea unei cooperri internaionale pentru a se asigura un nivel de trai decent pentru toate fiinele umane. Importana pe care nivelul de trai o are pentru persoan, familie i societate n ansamblu face ca eforturile individuale ale fiecrui stat s fie completate de eforturile colective ale comunitii internaionale. Pe lng faptul c reprezint obiectul continuu al preocuprilor organizaiilor internaionale specializate n rezolvarea problemei foametei, malnutriiei i asigurrilor sociale, dreptul enunat este nscris i n unele acte de importan universal, printre care menionm urmtoarele: 1. Declaraia Universal a Drepturilor Omului1, care prevede, n art. 25 alin. (1): Orice persoan are dreptul la un nivel de via corespunztor asigurrii sntii sale, bunstrii proprii i a familiei, cuprinznd hrana, mbrcmintea, locuina, ngrijirea medical, precum i serviciile sociale necesare, are dreptul la asigurare n caz de omaj, de boal, de invaliditate, vduvie, btrnee sau n alte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzisten ca urmare a unor mprejurri independente de voina sa. 2. Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale2, care stabilete, n art. 11: Statele pri la prezentul Pact, recunoscnd dreptul oricrei persoane la un nivel de trai suficient pentru ea nsi i familia sa, inclusiv hran, mbrcminte i locuin suficiente, precum i la o mbuntire continu a condiiilor sale de existen, vor lua msuri potrivite pentru a asigura realizarea acestui drept i recunosc n acest scop importana esenial a unei cooperri internaionale liber consimite. Prevederile constituionale din art. 47 urmeaz a fi interpretate i aplicate prin prisma prevederilor tratatelor internaionale menionate, aa cum prevede art. 4 din Constituie. Inclus relativ recent n categoria drepturilor i libertilor fundamentale, dreptul la asisten i protecie social este cunoscut i sub alte denumiri: dreptul la un nivel de trai decent; dreptul la condiii satisfctoare de trai; dreptul la un nivel de via suficient etc. II. Dreptul la asisten i protecie social este declarat de prevederile art. 47 alin. (1) din Constituie, conform crora statul este obligat s ia msuri pentru ca orice om s aib un nivel de trai decent, care s-i asigure sntatea i bunstarea, lui i familiei lui, cuprinznd hrana, mbrcmintea, locuina, ngrijirea medical, precum i serviciile sociale necesare. Se impun cteva precizri n legtur cu obligaiile respective ale statului. a) Noiunea nivel de trai decent nu este definit clar, textul constituional stabilete ns c acesta trebuie s asigure fiecrui om sntatea i bunstarea, enunnd i prin1 2
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. I, Chiinu, pag. 11, 1998. Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. I, Chiinu, pag. 18, 1998.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
47
189
cipalele elemente ale unui asemenea trai: hrana; mbrcmintea; asistena medical i serviciile sociale necesare. Cu alte cuvinte, prin Constituie, statul este obligat s asigure omului un minim de existen, adic remunerarea ntr-un cuantum ce ar permite procurarea elementelor menionate ale traiului decent. n contextul celor expuse, definirea i asigurarea unui nivel de trai decent ar putea porni de la ideea de asigurare a unui salariu minim ce ar acoperi necesitile enunate, adic a unui salariu ce ar acoperi aa-numitul co minim de consum (existen), stabilit prin calcule economico-statistice. ntr-o accepie larg, sintagma trai decent ar nsemna posibilitatea omului de a deine i de a beneficia de bunurile i realizrile civilizaiei: asigurare medical, tehnic modern, mijloace de transport, hran raional i caloric, servicii ale ntreprinderilor din sfera de deservire, acumularea de bogii culturale etc. Traiul decent este imposibil fr dezvoltarea liber a personalitii, fr beneficierea de realizrile tiinei, culturii, fr posedarea unei profesii. b) Traiul decent se realizeaz prioritar prin munca ceteanului i a familiei sale, iar statul, la rndul su, trebuie s contribuie decisiv la ameliorarea condiiilor de via pentru a asigura un standard civilizat de trai cetenilor. De aceea, Constituia oblig statul s ia msuri pentru dezvoltarea economic a societii i protecia social corespunztoare (HCC nr. 9 din 03.03.1997), cel puin prin acordarea posibilitii de a presta o munc remunerat conform exigenelor menionate. n acest sens, statul este obligat s ia msuri de dezvoltare economic i de protecie social corespunztoare1. Prin obligaia statului de a lua msuri pentru ca orice om s aib un nivel de trai decent, legiuitorul constituant a consfinit dreptul ceteanului la condiii normale de via. Acest drept prevede ameliorarea continu a condiiilor de existen, inclusiv asigurarea dreptului la hran, mbrcminte i locuin satisfctoare. Totodat, traiul decent se realizeaz prioritar prin munca ceteanului i a familiei sale, iar statul, la rndul su, trebuie s contribuie efectiv la ameliorarea condiiilor de via ale cetenilor pentru a se ralia standardelor general recunoscute (HCC nr. 58 din 09.11.1999). n mod evident, statul, urmrind asigurarea unui nivel de trai decent pentru diferitele categorii ale populaiei, reiese din condiiile economice existente i stabilete mecanismele care s asigure msuri de protecie social real. Or mecanismele economice aplicate, conform prevederilor Constituiei, se stabilesc doar prin lege (HCC nr. 9 din 03.03.1997). c) Fr ndoial, introducerea obligaiei statului de a lua msuri pentru dezvoltarea economic i social n scopul asigurrii unui nivel de trai decent pentru toi cetenii constituie o garanie salutar, implicnd ns discuii asupra limitelor prerogativelor statului n economia de pia. Faptul acesta este necesar pentru identificarea modalitilor n care statul va aciona pentru asigurarea proteciei sociale, fr ca s afecteze principiile economiei de pia i fr s se amestece n activitatea agenilor economici, prejudiciind desfurarea normal a raporturilor fireti n cadrul unei economii libere2. Printre msurile pe care statul le ntreprinde n vederea asigurrii traiului decent se numr: Legea nr. 1432-XIV din 28.12.2000 privind modul de stabilire i reexaminare a salariului minim3, care stipuleaz obligaiuni fa de mrimea minim a retribuConstituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 107. Idem, p. 154. 3 Legea nr. 1432-XIV din 28.12.2000 privind modul de stabilire i reexaminare a salariului minim, MO nr. 21-24/79 din 27.02.2011.
2 1
14.08.2012 14:40:33
190
Titlul
II
iei lunare a muncii angajatului; Legea ocrotirii sntii nr. 411-XIII din 28.03.19951, prin care se garanteaz minimul asigurrii medicale gratuite oferite de stat etc. n acest context, sunt relevante stimularea asigurrii benevole, crearea fondurilor suplimentare de ajutor social, susinerea i stimularea activitilor de binefacere, reglementate prin: Legea nr. 329-XIV din 25.03.1999 cu privire la fondurile nestatale de pensii2; Legea nr. 1420-XV din 31.10.2002 cu privire la filantropie i sponsorizare3; Legea nr. 581-XIV din 30.07.1999 cu privire la fundaii4. Prin includerea n noiunea de trai decent a cheltuielilor necesare pentru locuin, constituantul a obligat statul s instituie reglementri prin care s oblige angajatorii s asigure cu spaiu locativ angajaii care nu dispun de locuin sau s le compenseze un minim de cheltuieli pentru locuin. Asigurarea cu spaiu locativ poate fi efectuat prin punerea la dispoziia angajailor a cminelor, apartamentelor de serviciu sau o alt form. Pentru anumite categorii de persoane, statul a stabilit reglementri ce in de asigurarea lor cu spaiu locativ de serviciu. n acest sens, sunt relevante prevederile Legii nr. 982-XIII din 19.09.1996 cu privire la fondul locativ cu statut special5. De menionat c pentru asigurarea unui nivel de trai decent statul este n drept s restrng, n condiiile art. 54 din Constituie, numai prin lege i numai dac se impune, dup caz, exerciiul unor drepturi sau al unor liberti pentru: aprarea siguranei naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i a libertilor cetenilor (HCC nr. 10 din 15.02.2001). III. Intrnd n via, fiecare om gsete o lume a lucrurilor i obiectelor create de generaiile precedente, diferite instituii politice i sociale, norme sociale, dogme religioase, idealuri estetice i alte forme ale contiinei sociale. Doar prin cunotine i aptitudini profesionale omul se poate ncadra activ n societate, ca membru al unui grup social distinct, al unei clase, al unui colectiv, ca productor de bunuri materiale i morale. Statul trebuie s asigure dezvoltarea liber a personalitii, dar i s creeze condiii pentru ca fiecare s aib posibilitatea real de a-i aplica aptitudinile i cunotinele. Statul poate ndeplini aceste sarcini numai dac se bazeaz pe o economie puternic i stabil, care s asigure bunstarea i prosperarea societii. Este important ca sursa vieii materiale demne s depind direct de participarea individului la munca social util, deoarece fiecare om trebuie s-i creeze personal bunstarea material, s-i realizeze potenialul creator. Statul trebuie s susin aceast activitate, s nu creeze piedici. n societatea modern ns, nu toi sunt n stare s-i asigure bunstarea material i traiul decent prin munc sau prin alt mijloc legal. De aceea statul ia msuri speciale de mbuntire a situaiei materiale a poporului n genere, precum i a unor anumite categorii sociale n special. Politica social a statului trebuie s fie orientat spre mai multe grupuri sociale i s cuprind: lupta cu omajul; reglementarea salariului minim;
Legea ocrotirii sntii nr. 411-XIII din 28.03.1995, MO nr. 34/373 din 22.06.1995. Legea nr. 329-XIV din 25.03.1999 cu privire la fondurile nestatale de pensii, MO nr. 87-89/423 din 12.08.1999. 3 Legea nr. 1420-XV din 31.10.2002 cu privire la filantropie i sponsorizare, MO nr. 185-189/1394 din 31.12.2002. 4 Legea nr. 581-XIV din 30.07.1999 cu privire la fundaii, MO nr. 118-119/556 din 28.10.1999. 6 Legea nr. 982-XIII din 19.09.1996 cu privire la fondul locativ cu statut special, MO nr. 31-32/286 din 15.05.1997.
2 1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
47
191
liberul acces la nvmntul primar i general, gratuitatea acestuia; accesul la nvmntul superior, pe baz de concurs; asistena medical primar gratuit i minimul de asisten gratuit n instituiile medicale de stat i municipale; posibilitatea accesului gratuit sau la un pre ct mai redus la fondurile bibliotecilor, muzeelor, la teatre i la alte instituii culturale. De o importan deosebit este ajutorul acordat de stat pturilor i categoriilor social-vulnerabile, care, din diferite motive, nu pot s-i gseasc un loc de munc sau, n genere, nu pot presta niciun fel de munc. Prin alin. (2) al art. 47 din Constituie, se instituie principiul diversitii i complexitii proteciei sociale a cetenilor. Esena acestui principiu const n faptul c persoanele ce au dreptul la asisten i protecie social pot beneficia simultan de diferite tipuri de asisten social. Totodat, Constituia specific criteriile ce stau la baza asigurrii cetenilor cu drepturi garantate: anumite perioade de vrst, starea sntii, capacitatea de munc, ndeplinirea sau imposibilitatea ndeplinirii obligaiilor de familie. Asigurrile pentru astfel de situaii se stabilesc i se acord n temeiul prevederilor din diferite acte juridice referitoare la probleme de asisten i protecie social. Dintre cele mai importante, menionm, n primul rnd, Constituia, care conine multe referiri la probleme de asigurare a drepturilor omului, la asisten i asigurare social. Dreptul la asigurare social este dezvoltat prin Legea nr. 489-XIV din 8.07.1999 privind sistemul public de asigurri sociale1, care stabilete bugetul asigurrilor sociale de stat, contribuiile de asigurri sociale de stat, persoanele asigurate obligatoriu, pensiile i alte drepturi de asigurri sociale de stat. Iar prin formarea bugetului asigurrilor sociale de stat, care, conform art. 131 din Constituie, face parte din bugetul public naional, statul urmrete s asigure finanarea cheltuielilor de ordin naional n aa fel nct statul s-i onoreze obligaiile fa de ceteni, garantnd tuturor cetenilor si dreptul la asisten i protecie social. Materializarea acestor obligaii i garanii reclam reglementarea i repartizarea mijloacelor fondurilor constituite prin lege, inclusiv a fondului de pensii i indemnizaii (HCC nr. 39 din 22.12.1997). Exist un ir de alte legi i acte normative n domeniu care reglementeaz diferite aspecte ale asigurrii i proteciei sociale, determin categoriile de beneficiari i stabilesc rspundere pentru neacordarea nentemeiat a asistenei i asigurrilor sociale cuvenite. Astfel, Legea nr. 156-XIV din 14.10.1998 privind pensiile de asigurri sociale de stat2 stipuleaz dreptul la pensie i tipurile de pensii, stagiul de cotizare, sursele, stabilirea i plata pensiei etc. Asigurarea cu pensii constituie un element important al asistenei sociale, prin care se realizeaz dreptul constituional al ceteanului la pensie n cazurile i n mrimile stabilite de lege. Asigurrile sociale de stat reprezint un sistem organizatorico-juridic de asisten social, n limitele cruia cetenii i exercit dreptul la pensie. Acest drept depinde direct de caracterul activitii social-utile a cetenilor i se exercit, n conformitate cu legislaia, prin sistemul public de asigurri contra riscurilor sociale reprezentate de pierderea capacitii de munc (din cauza vrstei naintate, invaliditii) sau de pierderea susintorului (HCC nr. 27 din 18.05.1999).
1 Legea nr. 489-XIV din 8.07.1999 privind sistemul public de asigurri sociale, MO nr. 1-4/2 din 06.01.2000. 2 Legea nr. 156-XIV din 14.10.1998 privind pensiile de asigurri sociale de stat, MO nr. 42-44/247 din 12.03.2004.
14.08.2012 14:40:33
192
Titlul
II
Lund n consideraie faptul c dreptul ceteanului la asigurarea cu pensie (pentru limit de vrst, pentru vechime n munc etc.) depinde direct de caracterul activitii social-utile prestate, cuantumul pensiei, odat stabilit, nu poate fi micorat, iar plata pensiei fixate nu poate fi suspendat printr-un act normativ adoptat ulterior. Diminuarea cuantumului sau suspendarea plii pensiei sunt posibile numai n cazurile n care la stabilirea ei au fost comise abuzuri sau alte nclcri ale legii (HCC nr. 4 din 27.01.2000). Protejarea drepturilor, libertilor, intereselor legitime ale cetenilor, respectarea principiilor egalitii i echitii sociale constituie componente obligatorii ale oricrui act legislativ. n realizarea politicii n domeniul asigurrilor sociale de stat, legiuitorul, n limitele atribuiilor ce-i revin, este n drept s opteze pentru diverse soluii de reglementare i concretizare a coninutului drepturilor sociale i economice, ns el este obligat, potrivit art. 16 din Constituie, s respecte principiile echitii sociale i egalitii, care, n societatea modern, reprezint valori supreme. La determinarea temeiurilor juridice, a condiiilor de stabilire i plat a pensiilor, a modalitilor de calculare a cuantumului pensiei, legiuitorul are obligaia de a ine cont de faptul c asigurrile sociale stabilite anterior nu pot fi anulate fr a fi substituite prin msuri echivalente. Noile prevederi legale se vor aplica numai pentru viitor i numai fa de persoanele care au solicitat acordarea pensiei dup intrarea acestora n vigoare, fr a se aduce atingere drepturilor de pensie stabilite anterior (HCC nr. 9 din 30.03.2004). Legea nr. 933-XIV din 14.04.2000 cu privire la protecia social special a unor categorii de populaie1 stabilete tipurile i cuantumurile compensaiilor nominative, beneficiarii acestor compensaii, organele ce stabilesc i pltesc compensaiile nominative. Legea nr. 821-XII din 24.12.1991 privind protecia social a invalizilor2 stipuleaz crearea de condiii pentru accesul liber al invalizilor la infrastructura social, reabilitarea medical, profesional i social, nvmntul profesional, la munc i asisten social. n cadrul proteciei sociale a invalizilor, statul a stabilit alocaii sociale de stat pentru persoanele care nu ndeplinesc condiiile generale pentru obinerea dreptului la pensie. Protecia social special a invalizilor nu este contrar dreptului acestei categorii de persoane de a realiza venituri asigurate. Orice restricie impus invalizilorbeneficiari de alocaii sociale de stat de a realiza venituri asigurate ngrdete dreptul acestor persoane de a-i ctiga prin propria munc mijloacele de subzisten. Or dreptul la alocaie social de stat, ca un drept constituional, nu poate fi supus restriciilor, iar persoana care beneficiaz de alte venituri, care-i asigur un nivel suficient de trai, ei i familiei sale, nu poate fi privat de alocaia social de stat (HCC nr. 46 din 25.10.2001). Legea nr. 827-XIV din 18.02.2000 a Fondului republican i a fondurilor locale de susinere social a populaiei3 prevede crearea Fondului republican i a fondurilor locale pentru susinerea pturilor socialmente vulnerabile ale populaiei, sursele de formare, modul de acumulare i de administrare a lor.
Legea nr. 933-XIV din 14.04.2000 cu privire la protecia social special a unor categorii de populaie, MO nr. 70-72/507 din 22.06.2000. 2 Legea nr. 821-XII din 24.12.1991 privind protecia social a invalizilor. 3 Legea nr. 827-XIV din 18.02.2000 a Fondului republican i a fondurilor locale de susinere social a populaiei, MO nr. 65-67/460 din 08.06.2000.
1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
47
193
Legea nr. 756-XIV din 24.12.1999 a asigurrii pentru accidente de munc i boli profesionale1 conine prevederi referitor la persoanele asigurate, prestaiile i indemnizaiile de asigurare, prevenirea accidentelor de munc i a bolilor profesionale, fondul de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale, contribuiile de asigurare, mijloacele fondului de asigurare etc. Dreptul cetenilor la compensarea prejudiciilor cauzate de accidentele de munc sau afeciunile profesionale urmeaz s fie calificat ca drept la asisten material n legtur cu pierderea capacitii de munc. Prin urmare, acest drept trebuie s fie ocrotit de ctre stat ca dreptul constituional al cetenilor la asisten social (HCC nr. 3 din 19.01.1998). Legea nr. 102 din 13.03.2003 privind ocuparea forei de munc i protecia social a persoanelor aflate n cutarea unui loc de munc2 stabilete modul i condiiile de acordare a statutului de omer, fondul de omaj, protecia social a omerilor etc. Legea nr. 909-XII din 30.01.1992 privind protecia social a cetenilor care au avut de suferit de pe urma catastrofei de la Cernobl3 conine prevederi referitoare la nlesnirile i compensaiile pentru persoanele care au avut de suferit de pe urma catastrofei, la asigurarea cu pensii a cetenilor care au participat la lichidarea consecinelor avariei de la CAE Cernobl etc. n ceea ce privete tema abordat, vom aduce ca exemplu i o serie de hotrri ale Guvernului: Hotrrea nr. 1478 din 15.11.2002 cu privire la indemnizaiile adresate familiilor cu copii; Hotrrea nr. 374 din 29.04.1999 despre aprobarea Regulamentului privind modul de plat a compensaiei unice pentru prejudiciul adus sntii invalizilor din rndul participanilor la lichidarea consecinelor catastrofei de la Cernobl i la experienele nucleare, avariilor cu radiaie ionizat i a consecinelor lor la obiectivele atomice civile sau militare; Hotrrea nr. 1353 din 20.12.2003 despre aprobarea Regulamentului privind modul de plat a indemnizaiei unice pentru persoanele eliberate din locurile de detenie; Hotrrea nr. 302 din 17.05.1994 privind plata indemnizaiilor membrilor familiilor persoanelor civile czute n luptele pentru aprarea integritii Republicii Moldova etc.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 9 din 03.03.1997, MO nr. 18/6 din 20.03.1997 ACC nr. 1 din 17.03.1997, MO nr. 21/10 din 03.04.1997 HCC nr. 39 din 22.12.1997, MO nr. 6-7/3 din 29.01.1998 HCC nr. 3 din 19.01.1998, MO nr. 12-13/9 din 19.02.1998 HCC nr. 27 din 18.05.1999, MO nr. 56-58/38 din 03.06.1999 HCC nr. 58 din 09.11.1999, MO nr. 128-129/69 din 17.11.1999 HCC nr. 4 din 27.01.2000, MO nr. 14-16/7 din 10.02.2000 HCC nr. 6 din 06.02.2001, MO nr. 19-20/5 din 22.02.2001
Legea nr. 756-XIV din 24.12.1999 a asigurrii pentru accidente de munc i boli profesionale, MO nr. 31-33/192 din 23.03.2000. 2 Legea nr. 102 din 13.03.2003 privind ocuparea forei de munc i protecia social a persoanelor aflate n cutarea unui loc de munc, MO nr. 70-72/312 din 15.04.2003. 3 Legea nr. 909-XII din 30.01.1992 privind protecia social a cetenilor care au avut de suferit de pe urma catastrofei de la Cernobl, MO nr. 80-82/413 din 21.05.2004.
1
14.08.2012 14:40:33
194
Titlul
II
HCC nr. 10 din 15.02.2001, MO nr. 25-26/9 din 01.03.2001 HCC nr. 46 din 25.10.2001, MO nr. 136-138/38 din 15.11.2001 HCC nr. 8 din 23.03.2004, MO nr. 56-60/14 din 09.04.2004 HCC nr. 9 din 30.03.2004, MO nr. 61-63/15 din 16.04.2004 HCC nr. 3 din 25.01.2005, MO nr. 24-25/3 din 11.02.2005 HCC nr. 21 din 22.11.2005, MO nr. 161-163/15 din 02.12.2005 HCC nr. 14 din 06.07.2006, MO nr. 112-115/13 din 21.07.2006 HCC nr. 23 din 09.10.2007, MO nr. 165-167/20 din 19.10.2007 HCC nr. 18 din 21.10.2008, MO nr. 195-196/12 din 31.10.2008 HCC nr. 10 din 02.06.2009, MO nr. 101/10 din 10.06.2009 HCC nr. 13 din 14.06.2011, MO nr. 103-106/15 din 24.06.2011 HCC nr. 19 din 18.10.2011, MO nr. 182-186/28 din 28.10.2011
Articolul 48
FAMILIA
(1) Familia constituie elementul natural i fundamental al societii i are dreptul la ocrotire din partea societii i a statului. (2) Familia se ntemeiaz pe cstoria liber consimit ntre brbat i femeie, pe egalitatea lor n drepturi i pe dreptul i ndatorirea prinilor de a asigura creterea, educaia i instruirea copiilor. (3) Condiiile de ncheiere, de desfacere i de nulitate a cstoriei se stabilesc prin lege. (4) Copiii sunt obligai s aib grij de prini i s le acorde ajutor.
Comentariu
I. Printre drepturile fundamentale ale omului, un loc important l ocup dreptul la cstorie i la ntemeierea unei familii. Conform art. 48 alin. (1) din Constituie, familia constituie elementul natural i fundamental al societii i are dreptul la ocrotire din partea societii i a statului. Familia este un mod de organizare a vieii n comun a oamenilor, bazat pe legturile stabilite prin cstorie i pe legturile de rudenie, avnd o importan i un statut juridic deosebit, care ndeplinete multiple funcii (biologice, economice, sociale, educative i spirituale). De-a lungul istoriei, familia a fost definit i nucleu social elementar, celul primar i cea mai simpl a societii etc. Cert este c, din cele mai vechi timpuri, a fost sesizat importana familiei, fapt pentru care s-a urmrit ocrotirea i protecia ei plenar, att pe plan intern, ct i internaional. Declaraia Universal a Drepturilor Omului1 , n art. 16, stabilete: 1. Cu ncepere de la vrsta nubil, brbatul i femeia, fr nicio restricie n privina rasei, ceteniei sau religiei, au dreptul s se cstoreasc i s ntemeieze o familie. Ei au drepturi egale la ncheierea cstoriei, n decursul cstoriei i la desfacerea ei.
1
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. I, Chiinu, 1998, p. 11.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
48
FAMILIA
195
2. Cstoria nu poate fi ncheiat dect cu consimmntul liber i deplin al viitorilor soi. 3. Familia este elementul natural i fundamental al societii i are dreptul la ocrotire din partea societii i a statului. Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, n art. 23, prevede: 1. Familia este elementul natural i fundamental al societii i are drept la ocrotire din partea societii i a statului. 2. Dreptul de a se cstori i de a ntemeia o familie este recunoscut brbatului i femeii, ncepnd de la vrsta nubil. 3. Nicio cstorie nu va putea fi ncheiat fr consimmntul liber i deplin al viitorilor soi. 4. Statele pri la prezentul Pact vor lua msuri potrivite pentru a asigura egalitatea n drepturi i rspunderi a soilor n privina cstoriei, n timpul cstoriei i atunci cnd ea se desface. n cazul desfacerii, se vor lua msuri pentru a se asigura copiilor ocrotirea necesar. Convenia European a Drepturilor Omului1, n art. 12, prevede: ncepnd cu vrsta stabilit prin lege, brbatul i femeia au dreptul de a se cstori i de a ntemeia o familie conform legislaiei naionale care reglementeaz exercitarea acestui drept. Curtea European a Drepturilor Omului a examinat o serie de cazuri privitoare la art. 12 i art. 8 ale Conveniei (care prevd dreptul la respectarea vieii de familie), stabilind urmtoarele: a) via de familie nseamn cel puin raporturile dintre rudele apropiate, care pot avea un rol considerabil, spre exemplu, relaiile dintre rudele de gradul I i II; b) art. 12 protejeaz aciuni individuale de cstorie i de a avea copii, de aceea s-a expus concluzia c o familie ia natere n urma unei cstorii legitime i, n mod normal, un cuplu coabiteaz. c) art. 12 nu garanteaz dreptul de a divora sau pe cel de a se recstori, el doar oblig la tratamentul juridic egal al soilor n caz de divor. d) art. 8 i art. 12 garanteaz dreptul la petrecerea timpului n comun cu copiii i prinii i dreptul de a se lua msuri pentru reunirea printelui i copilului cnd sunt desprii, pentru a proteja copilul etc. Principiile eseniale pentru crearea familiei sunt enunate n art. 48 alin. (2), (3) i (4) din Constituie. II. Conform alin. (2) al art. 48 din Constituie, familia se ntemeiaz pe cstoria liber consimit ntre brbat i femeie, pe egalitatea lor n drepturi i pe dreptul i ndatorirea prinilor de a asigura creterea, educaia i instruirea copiilor. Constatm astfel c la baza familiei stau urmtoarele principii: a) familia se ntemeiaz pe cstoria dintre brbat i femeie, ceea ce presupune interdicia cstoriilor dintre persoane de acelai sex; b) cstoria trebuie s fie liber consimit de ambii soi; c) n cadrul familiei, ambii soi au drepturi egale; d) n cadrul familiei, prinii au obligaia de a asigura creterea, educaia i instruirea copiilor lor.
1
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 341.
14.08.2012 14:40:33
196
Titlul
II
Potrivit acestui alineat constituional, una dintre principalele prioriti ale familiei este de a crea condiii pentru buna dezvoltare i educarea corespunztoare a copiilor. Rspunderea pentru creterea copilului i asigurarea dezvoltrii sale le revine, n temeiul art. 18 din Convenia internaional cu privire la drepturile copilului, n primul rnd prinilor sau, dup caz, reprezentanilor lor legali. Aadar, potrivit normei constituionale, creterea i educarea copilului este n acelai timp un drept i o obligaie. Prinii au un drept prioritar la educarea copilului fa de alte persoane. Cu toate acestea, ei sunt obligai s aib grij de sntatea, de dezvoltarea fizic, psihic i spiritual a copilului, precum i s i asigure obinerea cunotinelor generale. III. Alin. (3) al art. 48 din Constituie stipuleaz: Condiiile de ncheiere, de desfacere i de nulitate a cstoriei se stabilesc prin lege. Prevederile constituionale sunt dezvoltate de Codul familiei, nr. 1316-XIV din 26.10.20001. 1. ncheierea cstoriei este reglementat de capitolul trei al codului, n care se prevede c ncheierea cstoriei are loc la organele de stare civil i, din ziua nregistrrii cstoriei, soii intr n posesia drepturilor i obligaiilor reciproce. nainte de cstorie, viitorii soi depun personal declaraii de cstorie la organele de stare civil. ncheierea cstoriei este condiionat de consimmntul reciproc, neviciat, exprimat personal i necondiionat, al brbatului i al femeii, precum i de vrsta nubil. De asemenea, persoanele care doresc s se cstoreasc sunt obligate s se informeze reciproc despre starea sntii lor. ncheierea cstoriei este supus unei proceduri stabilite de art. 12 din Codul familiei dup supunerea acestora unui examen medical obligatoriu, al crui rezultat se comunic numai persoanei examinate. O condiie important pentru ncheierea cstoriei este vrsta nubil: pentru brbai de 18 ani i pentru femei de 16 ani. n cazuri ntemeiate, cstoria poate fi ncuviinat pentru brbai cu reducerea vrstei nubile, dar nu mai mult dect cu doi ani. Nu se admite cstoria ntre: a) persoane dintre care cel puin una este deja cstorit; b) rude n linie dreapt de pn la al IV-lea grad inclusiv, frai i surori, inclusiv cei care au un printe comun; c) adoptator i adoptat; d) adoptat i rud a adoptatorului n linie dreapt de pn la al II-lea grad inclusiv; e) curator i o persoan minor aflat sub curatela acestuia, n perioada curatelei; f) persoane dintre care cel puin una este lipsit de capacitatea de exerciiu; g) persoane condamnate la privaiune de libertate, n perioada cnd ambele i ispesc pedeapsa; h) persoane de acelai sex. 2. ncetarea cstoriei este reglementat de capitolul apte din Codul familiei i se admite n cazul: decesului sau al declarrii pe cale judectoreasc a decesului unuia dintre soi; divorului (desfacerii), n baza cererii unuia sau a ambilor soi ori a tutorelui soului declarat incapabil.
Codul familiei al Republicii Moldova nr. 1316-XIV din 26.10.2000, MO nr. 47-48/210 din 26.04.2001.
1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
48
FAMILIA
197
Desfacerea cstoriei la cererea soului poate fi limitat, soul nu poate cere desfacerea cstoriei fr acordul soiei n timpul graviditii ei i timp de un an dup naterea copilului, dac acesta s-a nscut viu i triete. Desfacerea cstoriei se face att de organele de stare civil, ct i pe cale judectoreasc. Cstoria se va considera desfcut din ziua nregistrrii divorului la oficiul de stare civil, iar n cazul desfacerii cstoriei pe cale judectoreasc din ziua rmnerii definitive a hotrrii instanei judectoreti. n cazul cnd nu se respect condiiile legii, cstoria este declarat nul. Astfel de condiii se stabilesc n art. 11, 13, 14 i 15 din Codul familiei. Nulitatea cstoriei intervine i atunci cnd soii sau unul dintre ei nu a avut intenia de a crea o familie (cstorie fictiv). Nulitatea cstoriei intervine n momentul ncheierii ei. IV. Grija copiilor majori fa de prinii lor constituie un aspect al valorilor umane i o manifestare a continuitii generaiilor. Societatea este sntoas cnd are loc un schimb al grijii prinilor fa de copii cu grija copiilor fa de prini. Este firesc c grija copiilor fa de prini nu poate fi redus la acordarea de sprijin material. Adesea, atitudinea grijulie a copiilor fa de prini, sprijinul moral n situaii dificile, n caz de boal, btrnee, nseamn pentru ei mai mult dect ajutorul material. Bineneles, aceste relaii in de calitile personale i depind de sentimentul de datorie pe care-l au copiii, pe care i-au crescut, de calitile lor omeneti, de educaie i de alte principii morale percepute din copilrie. Realitatea ns este de aa natur c normele morale, care reglementeaz relaia dintre prini i copiii majori, n multe situaii sunt ignorate de ctre acetia din urm. Din aceste considerente, statul confer obligaiei copiilor majori pentru grija fa de prini un statut de norm constituional. Astfel, condiia stipulat de alin. (4) din art. 48 al Constituiei, potrivit creia copiii sunt obligai s aib grij de prini i s le acorde ajutor, este de asemenea realizat conform prevederilor Codului familiei. Art. 80 din Codul familiei (Obligaia copiilor majori de a-i ntreine prinii) preia stipularea constituional, stabilind suplimentar c ntreinerea prinilor inapi pentru munc, care au nevoie de ajutor, constituie o obligaie a copiilor lor majori. De asemenea, textul prevede atragerea copiilor majori care pltesc prinilor pensie alimentar la efectuarea de cheltuieli suplimentare cerute de circumstane excepionale (boal grav, schilodire etc.). n anumite cazuri, copiii pot fi scutii de ndatorirea de a-i ntreine prinii i de efectuarea cheltuielilor de ngrijire a lor, dac instana judectoreasc va stabili c prinii s-au eschivat de la ndeplinirea ndatoririlor printeti. Stabilirea pensiei alimentare pentru ntreinerea prinilor, n lipsa unui contract de ntreinere a acestora, se soluioneaz pe cale judectoreasc. Cuantumul pensiei de ntreinere se stabilete de instana judectoreasc ntr-o sum bneasc fix pltit lunar, inndu-se cont de starea material i familial a prinilor i a copiilor, de alte circumstane importante. n final, vom meniona c obligaiile care se nasc n cadrul familiei, pe lng faptul c au un suport legal i deriv din prevederile legislaiei n vigoare, mai au i o baz moral. Pentru a exista i a se dezvolta continuu, relaiile din cadrul societii trebuie s respecte principiile morale. Constituie o obligaie moral a fiecrui om s manifeste grij i toleran pentru ceea ce se ntmpl n cadrul celulei de baz a societii familia.
Jurisprudena Curii Constituionale: ACC nr. 1 din 17.03.1997, MO nr. 21 din 03.04.1997 HCC nr. 55 din 14.10.1999, MO nr. 118-119 din 28.10.1999
14.08.2012 14:40:33
198
Titlul
II
Articolul 49
PROTECIA FAMILIEI I A COPIILOR ORFANI
(1) Statul faciliteaz, prin msuri economice i prin alte msuri, formarea familiei i ndeplinirea obligaiilor ce i revin. (2) Statul ocrotete maternitatea, copiii i tinerii, stimulnd dezvoltarea instituiilor necesare. (3) Toate preocuprile privind ntreinerea, instruirea i educaia copiilor orfani i a celor lipsii de ocrotirea prinilor revin statului i societii. Statul stimuleaz i sprijin activitile de binefacere fa de aceti copii.
Comentariu
I. Dac n art. 48 sunt proclamate principiile care stau la baza formrii familiei i care guverneaz, n principal, relaiile din cadrul familiei, n art. 49 al Constituiei se stabilete protecia familiei i a copiilor orfani. n continuare, textul constituional arat modul n care se implic statul pentru a asigura o astfel de protecie. II. Alin. (1) din art. 49 prevede expres c statul faciliteaz, prin msuri economice i prin alte msuri, formarea familiei i ndeplinirea obligaiilor ce i revin. n acelai sens, normele constituionale sunt dezvoltate de prevederile Codului familiei, din care deducem c familia n Republica Moldova se afl sub ocrotirea statului, acesta trebuind s manifeste grij fa de familie prin: crearea i dezvoltarea unei largi reele de case de natere, de cree i grdinie de copii, de coli i de alte instituii pentru copii; organizarea i perfecionarea sferei de deservire social i alimentaie public; acordarea de ajutor la naterea copilului; acordarea de ajutor i de nlesniri mamelor singure i familiilor cu muli copii; acordarea unor alte feluri de ajutoare i sprijin familiei. III. Conform alin. (2) al art. 49 din Constituie, statul ocrotete maternitatea, copiii i tinerii, stimulnd dezvoltarea instituiilor necesare. Astfel, norma constituional presupune c maternitatea este ocrotit i ncurajat de stat i se bucur de respectul ntregului popor. Maternitatea este, n esen, capacitatea femeilor de a ndeplini principala funcie biologic i social continuarea rasei umane. Protecia maternitii constituie una din prerogativele Republicii Moldova, care se manifest prin diverse msuri de ocrotire a intereselor mamei i ale copilului, precum i prin msuri speciale de protecie n domeniul muncii i ocrotirii sntii femeilor, prin crearea de condiii care permit femeilor s mbine munca cu maternitatea; prin aprarea juridic, prin sprijinul material i moral, acordat mamei i copilului, inclusiv concediul prenatal i cel postnatal, precum i de concediile pentru ngrijirea copilului, cu meninerea salariului, alte nlesniri pentru femei gravide i mame. Totodat, alineatul nu face referin expres la paternitate ca obiect de protejare din partea statului, cu toate acestea, legislaia (art. 2 din Codul familiei1) confer paternitii o anumit protecie din partea statului. Necesitatea protejrii paternitii n egal msur cu maternitatea reiese din prevederile tratatelor internaionale, n special
Codul familiei al Republicii Moldova nr. 1316-XIV din 26.10.2000, MO nr. 47-48/210 din 26.04.2001.
1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
49
PROTECIA FAMILIEI I A COPIILOR ORFANI
199
Convenia Organizaiei Internaionale a Muncii (OIM) nr. 156 (1981) privind egalitatea de anse i tratament pentru lucrtorii de ambele sexe: lucrtorii care au responsabiliti familiale. Convenia cu privire la drepturile copilului, ratificat prin Hotrrea Parlamentului nr. 408 din 12.12.19901, i protocoalele adiionale garantez protecia copiilor la nivel internaional n vederea asigurrii unei dezvoltri normale a tuturor copiilor, precum i ocrotirea special a copiilor mpotriva oricror violene, a implicrii n conflicte armate, a vnzrii de copii, prostituiei i pornografiei infantile etc. Normele constituionale supuse comentariilor sunt dezvoltate n Legea nr. 338-XIII din 15.12.1994 privind drepturile copilului2, care stabilete c ocrotirea de ctre stat i societate a copilului, familiei i maternitii constituie, n Republica Moldova, o preocupare politic, social i economic de prim ordin. Prevederi referitoare la tema abordat conin Hotrrea Parlamentului nr. 392-XII din 05.12.1990 cu privire la msurile de neamnat pentru mbuntirea situaiei femeilor, ocrotirea mamei i a copilului, ntrirea familiei i hotrrile Guvernului nr. 137 din 20.03.1991, nr. 198 din 16.04.1993, nr. 679 din 06.10.1995, nr. 409 din 09.04.1998, nr. 1001 din 30.09.2005, nr. 450 din 28.04.2006, nr. 290 din 15.04.2009 etc. IV. Ocrotind familia, statul trebuie s ia n consideraie c exist copii care nu sunt integrai n familie, fiind astfel lipsii de ocrotirea printeasc. Confirmnd existena unor astfel de situaii, art. 49 alin. (3) din Constituie stabilete c toate preocuprile privind ntreinerea, instruirea i educaia copiilor orfani i a celor lipsii de ocrotirea prinilor revin statului i societii. Statul stimuleaz i sprijin activitile de binefacere fa de aceti copii. Protecia copiilor orfani i a celor rmai fr prini, stimularea activitilor de binefacere fa de aceti copii este reglementat de acte normative. Astfel, legea privind drepturile copilului prevede: acei copii care, temporar sau permanent, sunt lipsii de mediul familiei sau care, n propriul lor interes, nu pot fi lsai n acest mediu se bucur de protecie i ajutor special din partea statului, legea prevede, de asemenea, c cei orfani i cei rmai fr ngrijire printeasc sunt nfiai sau plasai n alt familie sau n instituii de stat pentru copii (art. 22); n cazul n care plasamentul ntr-o alt familie al copilului rmas fr familie nu este posibil, el este instituionalizat ntr-o cas de copii sau n alt instituie similar, aflndu-se la ntreinere deplin de ctre stat; copiilor instituionalizai li se creeaz toate condiiile pentru dezvoltare fizic, intelectual i spiritual, pentru pstrarea limbii materne, a culturii, tradiiilor i obiceiurilor naionale, cultivndu-li-se deprinderi pentru o via independent (art. 23). Prin Legea nr. 1420-XV din 31.10.2002 cu privire la filantropie i sponsorizare3, statul ncurajeaz persoanele s susin aciuni de interes public prin acordarea de ajutor material sau prestarea de servicii fr a cere n schimb vreo recompens, plat sau executare a anumitor obligaii i fr a obine vreun profit. Unul dintre scopurile activitii filantropice este de a contribui la ridicarea prestigiului i rolului familiei n societate, protecia mamei i a copilului.
1 2
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 51. MO nr. 13/127 din 15.12.1994. 3 MO nr. 185-189/1394 din 31.12.2002.
14.08.2012 14:40:33
200
Titlul
II
n realizarea normelor constituionale, a fost emis Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 53 din 29.02.1996 privind unele msuri de ajutorare i susinere a copiilor orfani i a copiilor din familiile socialmente vulnerabile i au fost adoptate urmtoarele hotrri ale Guvernului: nr. 521 din 17.09.1991 cu privire la nregistrarea statutului Asociaiei n ajutorul copiilor orfani din Republica Moldova; nr. 1733 din 31.12.2002 cu privire la normele de asigurare material a copiilor orfani i a celor rmai fr ocrotire printeasc din casele de copii de tip familial; nr. 870 din 28.07.2004 despre aprobarea Normelor provizorii de cheltuieli n bani pentru elevii (studenii) orfani i cei aflai sub tutel/ curatel din colile profesionale i de meserii, instituiile de nvmnt mediu de specialitate i superior, colile de tip internat i casele de copii; nr. 1335 din 03.12.2004 cu privire la aprobarea normelor naturale de asigurare cu produse alimentare, mbrcminte, nclminte, inventar moale, obiecte de igien personal, jocuri i jucrii pentru copiii orfani i cei rmai fr ngrijirea prinilor din casele de copii, colile (gimnaziile)-internat de toate tipurile; nr. 900 din 08.08.2006 cu privire la susinerea financiar a copiilor orfani, ceteni ai Republicii Moldova, recomandai i admii la studii peste hotare.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 38 din 15.12.1998, MO nr. 1-2 din 07.01.1998
Articolul 50
OCROTIREA MAMEI, COPIILOR I A TINERILOR
(1) Mama i copilul au dreptul la ajutor i ocrotire special. Toi copiii, inclusiv cei nscui n afara cstoriei, se bucur de aceeai ocrotire social. (2) Copiii i tinerii se bucur de un regim special de asisten n realizarea drepturilor lor. (3) Statul acord alocaiile necesare pentru copii i ajutoare pentru ngrijirea copiilor bolnavi ori handicapai. Alte forme de asisten social pentru copii i tineri se stabilesc prin lege. (4) Exploatarea minorilor, folosirea lor n activiti care le-ar duna sntii, moralitii sau care le-ar pune n primejdie viaa ori dezvoltarea normal sunt interzise. (5) Autoritile publice asigur condiii pentru participarea liber a tinerilor la viaa social, economic, cultural i sportiv a rii.
Comentariu
I. Majoritatea drepturilor prevzute de Constituia Republicii Moldova au ca titulari femeile, copiii i tinerii, iar unele vizeaz direct sau exclusiv aceti subieci. Astfel, dreptul la nvmntul general obligatoriu aparine copiilor; femeile i tinerii au dreptul la un regim special de munc; maternitatea, copiii i tinerii sunt ocrotii de stat etc. Art. 50 din Constituie exprim adevrul c tinerii i copiii constituie marele potenial uman al societii, viitorul i perspectiva ei. Acest potenial uman are dreptul la pro-
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
50
201
tecie i asisten special, ceea ce impune obligaia statului de a crea condiii pentru dezvoltarea lui armonioas i plenar. II. Prevederile art. 50 alin. (1), conform crora mama i copilul au dreptul la ajutor i ocrotire special, toi copiii, inclusiv cei nscui n afara cstoriei, se bucur de aceeai ocrotire social, au o dubl semnificaie: 1. Deoarece femeia-mam este cea care d via copilului, este firesc ca ea s fie ocrotit i tratat special, la fel ca i copilul pe care-l nate. Textul n cauz nu face dect s completeze dispoziiile art. 49 alin. (2) din Constituie, conform crora statul ocrotete maternitatea, copiii i tinerii, care ar fi trebuit s fie inserat n art. 50. 2. Constituia recunoate egalitatea tuturor fiinelor umane, de aceea i copiii, indiferent de proveniena lor, trebuie s se bucure de o protecie social egal. Prioritatea acestui principiu este asigurat i de prevederile pactelor internaionale cu privire la drepturile i libertile fundamentale ale omului, care stabilesc obligaia statelor de a garanta executarea acestor drepturi fr a se face discriminri dup criteriul naterii. III. Conform art. 50 alin. (2), copiii i tinerii se bucur de un regim special de asisten n realizarea drepturilor lor. Precizrile pe care le facem aici vizeaz subiecii regimului special i regimul special propriu-zis aplicabil copiilor i tinerilor. Subiecii regimului special Textul constituional este destul de explicit, stabilind c dreptul la un regim special aparine copiilor i tinerilor. Aceast categorie este uor de identificat datorit criteriului vrstei. Conform art. 1 alin. (2) al Legii nr. 338-XIII din 15.12.1994 privind drepturile copilului1, o persoan este considerat copil din momentul naterii i pn la mplinirea vrstei de 18 ani. Conform art. 2 din Legea nr. 279-XIV din 11.02.1999 cu privire la tineret2, noiunile tineret i tineri se refer la persoanele de 16-30 de ani. Regimul special aplicabil copiilor i tinerilor Originile textului constituional pot fi gsite n actele internaionale, printre care cel mai important loc l ocup Convenia internaional cu privire la drepturile copilului, adoptat la 20 noiembrie 1989 la New York3, care consacr prioritatea intereselor i bunstrii copiilor n toate domeniile vieii publice. Potrivit Conveniei, copil este orice fiin uman sub vrsta de 18 ani, cu excepia cazurilor cnd, n baza legii aplicabile copilului, majoratul este stabilit sub aceast vrst. Printre cele mai importante prevederi ale Conveniei sunt cele din art. 2, care stipuleaz obligaia statelor s respecte i s garanteze drepturile enunate, fr nicio distincie i discriminare, lund msuri pentru protejarea efectiv a copiilor mpotriva sanciunilor motivate de situaia juridic, de activitile, de opiniile declarate sau de convingerile prinilor lor, ale membrilor familiei i ale reprezentanilor legali. Conform art. 3 din Convenie, interesele supreme ale copilului trebuie s fie luate n consideraie cu prioritate, statele pri angajndu-se s-i asigure protecia, precum i ngrijirile necesare pentru bunstarea sa.
1 2
MO nr. 13/127 din 15.12.1994. MO nr. 39-41/169 din 22.04.1999. 3 Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 51.
14.08.2012 14:40:33
202
Titlul
II
Protecia i grija special, inclusiv protecia juridic acordat de ctre stat i prini (tutore), se datoreaz faptului c copilul este ntr-o stare de imaturitate fizic i psihic. n art. 27, Convenia recunoate dreptul oricrui copil la un nivel de via suficient pentru dezvoltarea sa fizic, mintal, spiritual, moral i social. Statul, de asemenea, n conformitate cu art. 6 din Convenie, trebuie s asigure supravieuirea i dezvoltarea copilului. n continuare, Convenia se refer la astfel de drepturi fundamentale ale copilului, cum ar fi: dreptul la nume i cetenie (art. 7); dreptul la via n familie (art. 9); libertatea gndirii, opiniei, exprimrii i contiinei (art. 12-14); libertatea de asociere i reuniune panic (art. 15); libertatea de informaie (art. 17); interzicerea oricror forme de violen, vtmare sau abuz fizic i mintal, tratamente rele, exploatare, violen sexual etc. (art. 19); dreptul la ajutor medical (art. 20, art. 24); dreptul de a obine statutul de refugiat (art. 22); protecia deosebit a copiilor handicapai (art. 23); dreptul la educaie (art. 28-29); dreptul la odihn i la timp liber (art. 31); interdicia exploatrii economice a copilului (art. 32); interzicerea torturii, pedepselor i tratamentelor crude, inumane i degradante (art. 37); dreptul la un regim special n caz de sancionare penal i privare de libertate (art. 37, art. 40) etc. Art. 43 alin. (2) din Constituie prevede instituirea, pentru tineri, a unui regim special de munc, care este asigurat n conformitate cu prevederile art. 62 i art. 121 din Codul muncii1 i ale art. 11 din Legea nr. 338-XIII din 15.12.1994. n privina regimului special aplicat copiilor sunt semnificative stipulaiile Legii privind drepturile copilului, care stabilesc particularitile realizrii unor astfel de drepturi ale copiilor: dreptul la via i sntate (art. 4); dreptul la nume i cetenie (art. 5); dreptul la protecie mpotriva violenei fizice i psihice, inviolabilitatea persoanei (art. 6); libertatea gndirii i contiinei (art. 7); dreptul la dezvoltarea capacitilor intelectuale (art. 9); dreptul la nvtur (art. 10); dreptul la odihn (art. 12); dreptul la asociere (art. 13); dreptul la abitaie n familie (art. 16); dreptul la spaiu locativ (art. 19); drepturile copiilor aflai n condiii nefavorabile i extreme (art. 22-30) etc. Prin hotrrea de aplicare a legii n cauz, Guvernul este obligat s prevad mijloacele financiare pentru asigurarea msurilor de ocrotire a drepturilor copiilor. IV. Alin. (3) al art. 50 din Constituie prevede c statul acord alocaiile necesare pentru copii i ajutoare pentru ngrijirea copiilor bolnavi ori handicapai. Alte forme de asisten social pentru copii i tineri se stabilesc prin lege. Aceast dispoziie constituional i gsete explicaia n faptul c exigenele i msurile ce privesc regimul special de asisten i protecie sunt complexe i chiar imprevizibile2. Textul constituional precizeaz expres cele mai importante msuri pe care statul este obligat s le ia ntru asigurarea proteciei copiilor i tinerilor: acordarea de alocaii i ajutoare pentru ngrijirea copiilor bolnavi sau handicapai. Ajutoarele ce se acord copiilor bolnavi sau handicapai constau (conform art. 24 din Legea privind drepturile copilului) din asisten medical gratuit, ajutor psihologic special, instruire general i profesional, plasare n cmpul muncii potrivit capacitilor, resocializare, pensii de invaliditate etc.
1 Codul muncii al Republicii Moldova, nr. 154-XV din 28.03.2003, MO nr. 159-162/648 din 29.04.2003. 2 A se vedea n acest sens Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 111.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
50
203
A doua parte a textului constituional prevede c statul nu trebuie s se limiteze la acordarea alocaiilor i ajutoarelor menionate, ci s stabileasc prin lege i alte forme de asisten social pentru copii i tineri. n acest mod, se exprim caracterul deschis al prevederilor constituionale spre dinamica vieii sociale i exigenele acesteia, dar i n raport cu posibilitile materiale ale statului. V. Pe lng concretizarea celor mai importante msuri de asigurare a proteciei sociale a copiilor i tinerilor, textul constituional interzice, n alin. (4), exploatarea minorilor, folosirea lor n activiti care le-ar duna sntii, moralitii sau care le-ar pune n primejdie viaa ori dezvoltarea normal. Sunt valorificate practic i prevederile art. 10 alin. 3 din Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale1, conform crora: Msuri speciale de ocrotire i de asisten trebuie luate n favoarea tuturor copiilor i adolescenilor, fr nicio discriminare din motive de filiaiune sau din alte motive. Copiii i adolescenii trebuie ocrotii mpotriva exploatrii economice i sociale. Folosirea lor la lucrri de natur a duna moralitii sau sntii, a le pune viaa n primejdie sau a duna dezvoltrii lor normale trebuie sancionat prin lege. Garanii suplimentare contra aciunilor ilegale fa de minori sunt prevzute de Codul penal n Capitolul VII2 Infraciuni contra familiei i minorilor , care incrimineaz: incestul (art. 201); violena n familie (art. 2011); divulgarea secretului adopiei (art. 204); abuzul prinilor i altor persoane la adopia copiilor (art. 205); traficul de copii (art. 206); atragerea minorilor la activitate criminal sau determinarea lor la svrirea unor fapte imorale (art. 208) etc. VI. Avndu-se n vedere faptul c tinerii reprezint viitorul statului i al societii, este binevenit antrenarea plenar i timpurie a acestora n diferite sfere ale vieii sociale. Direct interesat n acest lucru, statul prevede n art. 50 alin. (5) din Constituie c autoritile publice asigur condiii pentru participarea liber a tinerilor la viaa social, economic, cultural i sportiv a rii. Aceast dispoziie presupune un complex de msuri ce trebuie luate la diferite niveluri ale administraiei publice pentru a se asigura participarea deplin a tineretului la ntreaga via social. Printre aceste msuri deosebit de importante sunt elaborarea i adoptarea unui cadru normativ adecvat. Dintre actele normative menionm: Legea cu privire la tineret, care conine dispoziii privind condiiile economice i sociale de dezvoltare a tineretului, instituiile de lucru cu tineretul, susinerea de ctre stat a asociaiilor de tineret, autoritile responsabile pentru activitatea de tineret, asigurarea financiar i material a politicii de stat n domeniul tineretului; Legea nr. 1142-XIV din 14.07.2000 privind acordarea de credite prefereniale pe termen lung unor categorii de tineri studioi3; Decretul nr. 1428-II din 24.04.2000 privind centrele de tineret, prin care Preedintele Republicii Moldova a dispus nfiinarea Centrului Naional de Tineret i a cerut autoritilor administraiei publice locale s creeze centre locale de tineret; Hotrrea Guvernului nr. 602 din 28.08.1995 cu privire la aprobarea Concepiei politicii de stat a Republicii Moldova n problemele tineretului;
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 18. Codul penal al Republicii Moldova nr. 985-XV din 18.04.2002, MO nr. 72-74/195 din 14.04.2009. 3 MO nr. 154-156 din 14.12.2000.
2 1
14.08.2012 14:40:33
204
Titlul
II
Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 1847-II din 01.01.2001 privind declararea anului 2001 An al Tineretului, n care se menioneaz importana deosebit a tineretului n toate sferele vieii sociale i care oblig autoritile administraiei publice centrale i locale s ntreprind un ir de msuri n domeniu; Hotrrea Guvernului nr. 1213 din 27.12.2010 privind aprobarea unor msuri de susinere a activitilor pentru tineret etc.
Articolul 51
PROTECIA PERSOANELOR HANDICAPATE
(1) Persoanele handicapate beneficiaz de o protecie special din partea ntregii societi. Statul asigur pentru ele condiii normale de tratament, de readaptare, de nvmnt, de instruire i de integrare social. (2) Nimeni nu poate fi supus nici unui tratament medical forat, dect n cazurile prevzute de lege.
Comentariu
I. Potrivit Constituiei, economia Republicii Moldova este de orientare social. Aceast dispoziie constituional determin statul s instituionalizeze mecanisme prin care oblig agenii economici s garanteze minimul retribuiei muncii i proteciei sociale. Obligaiile respective sunt reflectate n cuprinsul mai multor articole din Constituie, analizate anterior. Nu face excepie nici art. 51 din Constituie, intitulat Protecia persoanelor handicapate. II. Dispoziiile acestui articol stipuleaz protecia special a persoanelor handicapate din partea ntregii societi i asigurarea de ctre stat a condiiilor normale de tratament, nvmnt i integrare social a acestora. Astfel: a) se interzice aplicarea perioadei de prob n cazul ncheierii contractului individual de munc cu invalizii, art. 62 lit. f) din Codul muncii1; invalizilor de gradul I i II (dac acetia nu beneficiaz de nlesniri mai mari) li se stabilete o durat redus a timpului de munc de 30 de ore pe sptmn, fr diminuarea drepturilor salariale i a altor drepturi prevzute de legislaia n vigoare, art. 96 alin. (4) din Codul Muncii, i alte prevederi. b) bolnavilor psihici, asistena medical li se acord n baza principiilor legalitii, umanismului i caritii, din fondurile respective de organizare a asistenei medicale (Legea ocrotirii sntii, art. 42); c) invalizii beneficiaz de asisten de protezare, de asigurare cu aparate i produse tehnico-materiale (Legea ocrotirii sntii, art. 54 );
Codul muncii al Republicii Moldova, nr. 154-XV din 28.03.2003, MO nr. 159-162/648 din 29.04.2003.
1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
51
PROTECIA PERSOANELOR HANDICAPATE
205
d) alte faciliti, cum ar fi: gratuitatea transportului urban n comun; compensaii; medicamente gratuite; scutirea unor ntreprinderi de taxe vamale i de impozite (spre exemplu, ntreprinderile Asociaiei Orbilor); reduceri la diferite taxe; instalarea de telefoane; pensii de invaliditate etc. III. Libertatea persoanei face parte din drepturile fundamentale ale omului i este garantat de stat. Prin urmare, orice ingerin sau limitare a libertii individului constituie o nclcare i se interzice. Exist ns anumite excepii, determinate de raiuni de securitate social i de protecie a unor persoane, n baza crora este posibil restrngerea libertii i ingerina n sfera intim a individului. Cele expuse i gsesc reflectare n alin. (2) al art. 51 din Constituie. Interzicnd supunerea la un tratament medical forat, textul constituional admite, n anumite cazuri, determinate de lege, aplicarea unui tratament medical contrar voinei individului. Considerm c textul constituional are cteva semnificaii distincte: 1. Prin interzicerea tratamentului medical forat, handicapatului i familiei sale li se acord posibilitatea de a pstra discreie asupra situaiei, astfel nct sfera intim s nu fie afectat. Cu alte cuvinte, dac o persoan nu dorete s trateze boala de care sufer i dac aceast boal nu prezint pericol pentru alii, nimeni nu o poate obliga s urmeze un tratament medical. 2. Este cunoscut practica de internare forat a disidenilor i de aplicare fa de ei a unor tratamente menite s le distrug potenialul moral, intelectual i fizic. Prin interzicerea tratamentului medical forat, Constituia protejeaz fiina uman de aplicarea unor metode medicale de constrngere, care ar putea fi utilizate pentru combaterea manifestrilor de nemulumire i violen fa de regim. 3. Logica interioar a textului constituional rezid n interzicerea nu numai a tratamentului forat, aplicat ca msur de constrngere ori ca sanciune, dar i a tratamentului medical pentru care persoana nu-i d consimmntul. Art. 23 din Legea ocrotirii sntii1 prevede necesitatea consimmntului pentru orice prestaie medical propus i l presupune numai pentru prestaiile care nu prezint riscuri importante pentru pacient sau care nu-i prejudiciaz intimitatea. Se presupune, de asemenea, consimmntul pacientului lipsit de discernmnt (temporar sau permanent) numai n cazul pericolului de moarte iminent sau al ameninrii grave a sntii. Pentru pacientul care nu a atins vrsta de 16 ani, consimmntul este dat de reprezentantul lui legal. 4. Cazurile cnd tratamentul medical poate fi aplicat forat se stabilesc expres de lege. Astfel, Legea ocrotirii sntii prevede: n art. 42 alin. (3), c bolnavii psihici lipsii de discernmnt care pot pune n pericol viaa sau integritatea corporal proprie sau a altor persoane sunt supui unui tratament medical coercitiv ntr-o unitate medico-sanitar; n art. 45 alin. (4), c persoanele care se sustrag de la examen medical i de la tratament benevol de boli venerice vor fi supuse unui examen i unui tratament coercitiv n staionarul de boli venerice. Codul penal2 prevede: n art. 99, aplicarea msurilor de constrngere cu caracter medical; n art. 100, internarea ntr-o instituie psihiatric;
1 2
Legea ocrotirii sntii, nr. 411 din 28.03.1995, MO nr. 34/373 din 22.06.1995. Codul penal al Republicii Moldova nr. 985-XV din 18.04.2002, MO nr. 72-74/195 din 14.04.2009.
14.08.2012 14:40:33
206
Titlul
II
n art. 101, stabilirea, schimbarea, prelungirea i ncetarea aplicrii msurilor de constrngere cu caracter medical alienailor; n art. 103, aplicarea msurilor de constrngere cu caracter medical alcoolicilor i narcomanilor sau punerea lor sub curatel. De menionat c normele constituionale plaseaz acordarea proteciei speciale a handicapailor nu numai n obligaia statului i a organelor sale, dar i a ntregii societi. Considerm c o astfel de responsabilizare a societii comport n primul rnd o dimensiune moral, iar oferirea proteciei sociale speciale ine mai mult de dezvoltarea societii.
Articolul 52
DREPTUL DE PETIIONARE
(1) Cetenii au dreptul s se adreseze autoritilor publice cu petiii formulate numai n numele semnatarilor. (2) Organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii exclusiv n numele colectivelor pe care le reprezint.
Comentariu
I. De o incontestabil tradiie n istoria dreptului este dreptul de petiionare, prevzut n art. 52 al Constituiei noastre. Fiind o modalitate eficient de rezolvare a intereselor personale i de grup, dreptul n cauz este cunoscut nc de pe timpurile Moldovei feudale, cnd cei care doreau s li se fac dreptate mergeau cu jalba n proap la boier, vornic, domnitor etc. Dreptul de petiionare a fost reglementat de Constituia URSS, inclusiv de constituiile republicilor unionale, care au preluat dispoziiile acesteia. Constituia RSSM din 1978, n art. 47, prevedea c fiecare cetean are dreptul s adreseze organelor de stat i organizaiilor obteti propuneri viznd mbuntirea activitii acestora i s critice neajunsurile din lucrul lor. Persoanele cu funcii de rspundere erau obligate s examineze petiiile i cererile cetenilor, s dea rspunsuri i s ntreprind msurile necesare. Prigonirea pentru critic era interzis i pedepsit prin lege. n condiiile statului totalitar ns, erau imposibile petiiile legate de exercitarea drepturilor politice, a libertii de informare i de exprimare, a libertii contiinei, de respectul vieii private i de familie, al secretului corespondenei etc. Datorit ncadrrii n categoria drepturilor-garanii, dreptul de petiionare constituie i o garanie juridic general pentru alte drepturi i liberti fundamentale ale omului. II. Alin. (1), conform cruia cetenii au dreptul s se adreseze autoritilor publice cu petiii formulate numai n numele semnatarilor, este destul de complex i urmeaz a fi analizat sub mai multe aspecte.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
52
DREPTUL DE PETIIONARE
207
1. Textul constituional se refer la o pluralitate de subieci ai dreptului de petiionare, deoarece conine noiunea ceteni, ceea ce nseamn c autoritilor publice le pot fi adresate att petiii formulate individual (de ctre un singur semnatar), ct i petiii formulate colectiv (de ctre grupuri de persoane). Norma constituional utilizeaz noiunea de ceteni i nu prevede n mod expres dreptul de petiionare al cetenilor strini i apatrizi. Norma constituional este dezvoltat n art. 2 din Legea nr. 190-XIII din 19.07.1994 cu privire la petiionare1, care confer cetenilor strini i apatrizilor dreptul de petiionare, dac drepturile i interesele lor legitime au fost lezate pe teritoriul Republicii Moldova. 2. Petiiile se adreseaz autoritilor publice, adic numai organelor i persoanelor care se nscriu n ceast categorie. Legea nr. 190-XIII din 19.07.1994 cu privire la petiionare specific urmtoarele: a) Preedintelui, Parlamentului i Guvernului Republicii Moldova li se adreseaz petiiile care in de problemele securitii naionale, de drepturile i interesele legitime ale unor grupuri largi de ceteni, conin propuneri privind modificarea legislaiei, deciziilor organelor de stat (art. 6); b) Petiiile n care sunt abordate alte probleme dect cele menionate mai sus se adreseaz organelor (persoanelor oficiale) de a cror competen nemijlocit ine soluionarea lor. Petiiile pot fi adresate, dup caz, organelor emitente sau organelor ierarhic superioare celor al cror act este atacat sau (n lipsa organelor ierarhice superioare, n cazul atacrii deciziilor consiliilor raionale ori consiliilor locale, precum i actele primarilor) instanei judectoreti. 3. Noiunea petiie este cuprinztoare, prin ea nelegndu-se: cerere adresare privind realizarea dreptului sau interesului legal, neavnd legtur cu nclcarea lor; reclamaie adresare, prin care se cere, se pretinde sau se revendic ceva, se aduc anumite nvinuiri mpotriva cuiva sau a ceva; propunere adresare, prin care se atenioneaz asupra imperfeciunii organizrii, activitii sau reglementrii ntr-o anumit sfer i se indic modul de nlturare a lacunelor; sesizare adresare ctre persoane (organe) oficiale n vederea verificrii legalitii unor acte (aciuni) sau a cercetrii unui anumit caz (efecturii unui control). Nu este exclus ca n aceeai petiie s se gseasc toate formele enunate de adresri, acest lucru nefiind interzis. 4. Prin cerina formulrii petiiilor numai n numele semnatarilor, Constituia subliniaz c toate petiiile trebuie s aib o anumit form i s nu fie anonime. Legea stabilete c petiia trebuie semnat de autor (indicndu-se numele, prenumele i domiciliul), n caz contrar ea se consider anonim i nu se examineaz (art. 10). Restriciile de mai sus nu se extind asupra adresrilor cetenilor (scrisori, telefoane, faxuri, mesaje electronice etc.) prin care se furnizeaz informaii referitoare la violarea ordinii de drept (infraciuni, acte de teroare, diversiuni, trafic ilegal, securitate a statului, nclcare a ordinii publice etc.). n astfel de cazuri, este firesc ca petiionarul, din motive de securitate personal, din fric sau din alte considerente, s nu se identifice. n aceste mprejurri, organele de drept nu vor putea lsa adresrile neexaminate
1
Legea nr. 190-XIII din 19.07.1994 cu privire la petiionare, MO nr. 4/47 din 08.09.1994.
14.08.2012 14:40:33
208
Titlul
II
pentru motivul c sunt anonime. Informaia va trebui verificat n mod operativ pentru a se lua msuri n vederea restabilirii i asigurrii ordinii de drept. 5. Constituia Republicii Moldova nu prevede expres obligaia autoritilor publice de a rspunde la petiii, de a lua msuri n legtur cu examinarea lor, dup cum nu prevede nici termenul examinrii lor. Modul i procedurile aplicate sunt reglementate de Legea petiionrii (art. 8-9, art. 12-14, art. 16 etc.). nclcarea ordinii de examinare a petiiilor sau neluarea de msuri n legtur cu examinarea lor atrage, dup caz, rspundere disciplinar, administrativ sau penal. Constituia se refer i la consecinele nesoluionrii unei cereri legale, stabilind, n art. 53 alin. (1), c persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. 6. Petiionarii pot fi primii n audien de ctre persoane oficiale, conform unui grafic stabilit. n prezent, primirea n audien este reglementat de: Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 104 din 28.05.2010 privind asigurarea dreptului cetenilor la petiionare (MO nr. 13-1/149 din 27.02.1997), conform cruia Preedintele Republicii Moldova primete n audien n fiecare a patra zi de luni, de la ora 14.00 pn la ora 19.00. Prin acelai decret se recomand conductorilor i reprezentanilor altor autoriti publice s stabileasc zilele de primire n audien; Hotrrea Parlamentului nr. 71-XIV din 02.07.1998 privind asigurarea dreptului la petiionare i programul de audiene n Parlament (MO nr. 98-99/296 din 15.06.2010), prin care se stabilete cercul de probleme ce pot fi examinate n Parlament i graficul de primire n audien (inclusiv n teritoriu) a cetenilor de ctre Preedintele i vicepreedinii Parlamentului, preedinii fraciunilor parlamentare, comisiilor permanente i deputaii n Parlament. 7. Textul constituional i actele normative referitoare la petiionare contribuie cel mai eficient la asigurarea i realizarea dreptului la informaie al oricrei persoane. III. Conform alin. (2) al art. 52, organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii exclusiv n numele colectivelor pe care le reprezint. Menirea acestei dispoziii este garantarea dreptului la petiionare al unor colectiviti organizate, care pot astfel s-i realizeze mai eficient interesele comune i s obin soluionarea unor probleme generale. Totodat, prin acordarea acestui drept, se presupune posibilitatea apariiei i existenei unor probleme care vizeaz un cerc larg de persoane, organizate pe anumite criterii. Considerm c prin sintagma organizaiile legal constituite textul constituional are n vedere partidele, alte organizaii social-politice (fronturi, micri, ligi), asociaii obteti i sindicate ale salariailor. De asemenea, textul constituional vizeaz organizaiile religioase, cooperatiste, comerciale, de imobil, de locatari etc., care se constituie i activeaz n conformitate cu prevederile actelor normative. Norma constituional sugereaz ca organizaia ce adreseaz petiia n numele celor pe care i reprezint s respecte condiia de a fi mputernicit de reprezentaii si. Cu alte cuvinte, este interzis adresarea unor petiii n numele organizaiei dac acest drept nu este prevzut de actele de constituire i funcionare sau nu rezult din voina membrilor ei.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
53
DREPTUL PERSOANEI VTMATE DE O AUTORITATE PUBLIC
209
n opinia noastr, textul art. 52 este imperfect. Argumentm aceast opinie prin urmtoarele: 1. Nici Constituia, nici legea nu prevede c petiiile trebuie s fie scutite de tax. Aceast lacun trebuie lichidat, n caz contrar, pot avea loc diferite abuzuri. Spre exemplu, de la petiionari pot fi solicitate taxe potale, pentru lucrri de cancelarie i arhiv, pentru deplasare etc. 2. Formularea textului din alin. (2) presupune ca petiia unei organizaii s fie adresat numai n numele colectivului su. Dar nu toate organizaiile legal constituite reprezint n mod obligatoriu un colectiv, ceea ce nu nseamn ns c o persoan juridic, avnd ca fondatori una sau dou persoane fizice, dei este o organizaie legal constituit, nu ar putea adresa petiii. Considerm c textul constituional din alin.(2) trebuie interpretat n sensul c vizeaz toate colectivitile de persoane, indiferent de forma lor de constituire i de desfurare a activitii, precum i de existena n acest sens a unei reglementri normative. Aceast concluzie se impune, deoarece noiunea organizaie legal constituit nu este definit limitativ i exhaustiv, de aceea este atotcuprinztoare.
Jurisprudena Curii Constituionale: ACC nr. 1 din 17.03.1997, MO nr. 21 din 03.04.1997, CHD 1997, p. 15
Articolul 53
(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. (2) Statul rspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile svrite n procesele penale de ctre organele de anchet i instanele judectoreti.
Comentariu
I. n cadrul oricrei activiti sociale, sunt posibile nclcri i abuzuri. Nu fac excepie n acest sens nici autoritile publice i nici persoanele ce activeaz n cadrul lor. Prin acte sau aciuni, acestea pot leza drepturi ale persoanelor fizice sau juridice. Temeiul constituional al contestrii actelor autoritilor publice i al rspunderii acestor autoriti pentru vtmrile aduse prin nesocotirea sau nclcarea drepturilor i libertilor legitime ale persoanei rezult i din art. 52 din Constituie, dar este prevzut expres n art. 53 intitulat Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. Acest drept este garantat prin instituirea unui control asupra actelor administrative, dar i a rspunderii patrimoniale a statului pentru vtmrile aduse persoanelor prin fapte ilegale sau erori ale funcionarilor publici. Dreptul menionat este o garanie constituional de asigurare a celorlalte drepturi i liberti constituionale, un suport juridic pentru exercitarea diverselor forme de control asupra activitii autoritilor publice.
14.08.2012 14:40:33
210
Titlul
II
Protecia drepturilor i libertilor omului mpotriva activitii ilegale a autoritilor publice i are suportul i n actele internaionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului. Astfel, Declaraia Universal a Drepturilor Omului1, n art. 8, stabilete: Orice persoan are dreptul s se adreseze n mod efectiv instanelor judiciare competente mpotriva actelor care violeaz drepturile fundamentale ce i sunt recunoscute prin Constituie i lege. n dezvoltarea prevederilor menionate, Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice2, n art. 2 alin. 3. lit. a), stipuleaz: Statele se angajeaz s garanteze c orice persoan ale crei drepturi sau liberti recunoscute de prezentul Pact au fost violate va dispune de o cale de recurs efectiv, chiar atunci cnd nclcarea a fost comis de persoane acionnd n exerciiul funciilor lor oficiale. Un alt act internaional chemat s asigure drepturile i libertile fundamentale este Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale3, care prevede posibilitatea contestrii actelor administrative ilegale n contenciosul administrativ. Astfel, reglementrile din Convenie n acest domeniu se divizeaz n: a) reglementri determinate de principiile generale ale Conveniei i de practica jurisdicional a Curii; b) reglementri determinate de art. 6 paragraful 1 al Conveniei, care include i controlul jurisdicional al actelor administrative. Controlul legalitii actelor administrative este determinat i de principiul legalitii, care guverneaz ntreaga activitate a serviciilor publice administrative i care se refer la procedura de emitere ori adoptare a actelor administrative n strict conformitate cu prevederile legii. n exercitarea puterii discreionare, autoritatea administrativ se conduce de urmtoarele principii: a) nu urmrete alt scop dect cel conferit ei prin lege; b) procedeaz cu obiectivitate i imparialitate, innd cont numai de elementele pertinente propriei sale spee; c) respect principiile egalitii n faa legii, evitnd orice discriminare; d) menine un just raport ntre atingerile pe care le aduc drepturilor, libertilor i intereselor persoanelor i scopul pe care actele l urmresc; e) adopt decizia ntr-un termen rezonabil, potrivit cerinelor materiei examinate; f) aplic directivele administrative generale de o manier consecvent i constant, innd cont de circumstanele particulare ale fiecrui caz. Aceste recomandri echivaleaz cu faptul c actele administrative discreionare trebuie s fie supuse unor controale. Aadar, actul adoptat n exerciiul unei puteri discreionare este supus unui control de legalitate n faa unui organ de jurisdicie sau a unui organ independent; un astfel de control nu exclude posibilitatea unui control prealabil, exercitat de o autoritate administrativ competent, care se va putea pronuna asupra legalitii sau oportunitii actului;
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 11. Tratate internaionale, Ediia oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 30. 3 Adoptat la Roma la 4 noiembrie 1950; Tratate internaionale, Ediia oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 34.
2 1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
53
211
pentru c legea nu a fixat niciun termen n care trebuie luat decizia de exercitare a puterii discreionare i dac autoritatea administrativ nu a luat nicio decizie ntr-un termen rezonabil, atunci aceast abinere poate fi supus controlului n faa unei autoriti competente; judecata sau organul independent care controleaz exercitarea puterii discreionare dispune de dreptul de a obine informaii pentru exercitarea funciilor sale. Principiile menionate i au originea n normele Conveniei europene pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. II. Alin. (1) al art. 53 confirm cele menionate mai sus, stabilind expres c persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. ntru realizarea normelor constituionale precitate, la 10 februarie 2000, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV, care are la baz instituirea controlului jurisdicional asupra activitii autoritilor administraiei publice1. n legtur cu semnificaiile textului constituional, precizm, n prealabil, urmtoarele: 1. Deoarece se utilizeaz doar noiunea persoan, fr a se face vreo specificare i fr s rezulte alte semnificaii sau interpretri, textul constituional se refer la persoan ca subiect de drept, adic att la persoanele fizice, ct i la cele juridice. 2. Prin sintagma drept al su urmeaz a se nelege orice drept (libertate) a persoanei care poate fi lezat prin actele (faptele) ilicite sau abuzive ale autoritilor publice. 3. Noiunea autoritate public semnific orice structur organizatoric sau organ, instituite prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acioneaz n regim de putere public n scopul realizrii unui interes public. Sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei noiuni, persoanele de drept privat care exercit atribuii de putere public sau utilizeaz domeniul public, fiind mputernicite prin lege s presteze un serviciu de interes public. 4. Natura actului ce poate produce vtmri este indicat expres de textul constituional act administrativ, prin noiunea respectiv nelegndu-se o manifestare juridic unilateral de voin, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autoriti publice n vederea organizrii executrii sau executrii concrete a legii. Actului administrativ i este asimilat contractul administrativ, precum i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. 5. Cazurile n care se poate exercita dreptul analizat sunt prevzute expres de textul constituional: a) cnd dreptul unei persoane este vtmat prin emiterea (coninutul) unui act administrativ; b) cnd dreptul persoanei este vtmat prin nesoluionarea unei cereri n termenul legal (prevzut de lege sau de alte acte normative, de statutul i de programul de activitate al autoritii respective etc.). Aceast reglementare constituional are avantajul
1 MO nr. 57-58/375 din 18.05.2000. Etimonul cuvntului contencios este latinescul contentiosus drz; certre este un adjectiv de la substantivul contentio conflict, disput, confruntare. n sens juridic, cuvntul desemneaz activitatea menit s soluioneze un conflict de interese i autoritatea competent s soluioneze astfel de conflicte.
14.08.2012 14:40:33
212
Titlul
II
c nu permite autoritilor publice s ignore cererile legale adresate lor. n acest sens, prezint interes dou aspecte practice: primul, legat de rezolvarea cererii cu depirea termenelor, caz n care persoana este ndreptit s cear repararea pagubelor doar dac se dovedete vtmarea, lundu-se n consideraie argumentele autoritii i faptul c aceasta a soluionat totui cererea; al doilea aspect const n faptul c textul constituional apreciaz tcerea autoritilor publice sesizate cu examinarea unei cereri ca pe un act administrativ care poate produce vtmri unui drept. 6. Preteniile care pot fi formulate sunt stabilite expres n textul constituional. Ele constau n: recunoaterea dreptului pretins; anularea actului; repararea pagubei. Ordinea nscrierii i prezentrii preteniilor este fireasc, deoarece nu se poate obine reparaia pagubei fr recunoaterea dreptului i anularea actului care l-a vtmat. n realizarea preteniilor sale, petiionarul nu trebuie s probeze vinovia persoanei (autoritii) care a emis actul sau nu a soluionat cererea. n aceste cazuri, sarcina probrii i revine autoritii care a emis actul administrativ. Petiionarul va trebui s-i justifice dreptul i s demonstreze c actul emis de ctre autoritatea public i-a produs o vtmare. Cu referire la repararea pagubei, legislatorul constituant a avut n vedere att prejudiciul material, ct i prejudiciul moral. Prejudiciu material se consider cheltuielile pe care persoana lezat ntr-un drept al ei le-a suportat sau urmeaz s le suporte la restabilirea dreptului nclcat, pierderea sau deteriorarea bunurilor sale (prejudiciu efectiv), precum i beneficiul neobinut prin nclcarea dreptului (venitul ratat)1. Prejudiciul moral este perceput ca o suferin moral sau fizic, cauzat de aciuni care atenteaz la drepturile nepatrimoniale personale (dreptul la nume, dreptul de autor .a.) sau la bunurile nemateriale ale ceteanului (viaa, sntatea, demnitatea persoanei, reputaia profesional, inviolabilitatea vieii private etc.) (HCC nr. 46 din 21.11.2002). Cu alte cuvinte, petiionarul va trebui s probeze legtura cauzal dintre actul autoritii publice i pagub. Procedura aplicabil n recunoaterea dreptului, anularea actului i repararea pagubei este cea a contenciosului administrativ, art. 53 alin. (1) i art. 72 alin. (3) lit. e) din Constituie determinnd legea menit s reglementeze aceast important instituie de drept. n general, prin procedura de contencios, n sensul art. 53 din Constituie, se nelege posibilitatea contestrii (atacrii) pe cale administrativ i n instana de judecat a actelor administrative prin care se produce vtmarea unui drept2 . Prin urmare, conflictul generat de acte administrative poate fi soluionat pe mai multe ci. Astfel, legislaia prevede posibilitatea soluionrii conflictelor prin recurs graios sau ierarhic adresat organului emitent sau ierarhic, adic pe cale administrativ, precum i pe calea judiciar, n instanele de contencios administrativ, sau prin proceduri speciale, pe calea contenciosului constituional n Curtea Constituional. Controlul judectoresc pe calea contenciosului administrativ se exercit, de regul, asupra majoritii actelor administrative, cu unele excepii. De sub incidena contenciosului administrativ sunt scoase cteva categorii de acte administrative:
1 Art. 14 alin. (2) din Codul civil al Republicii Moldova nr. 1107-XV din 06.06.2002, MO nr. 82-86/661 din 22.06.2002. 2 tiina dreptului administrativ cunoate mai multe definiii ale termenului contencios. Cea formulat aici red mai bine sensul textului constituional.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
53
213
1. Actele exclusiv politice, prin care se neleg actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova i Guvernului, precum i actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Preedintele Republicii Moldova i de Guvern n exerciiul atribuiilor prevzute expres de normele constituionale sau legislative, ce in de alegerea, numirea i destituirea din funciile publice cu responsabiliti de protecie a intereselor generale ale statului sau ale instituiilor publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit. Dup statutul juridic al funciilor deinute i garaniile necesare pentru exercitarea atribuiilor de serviciu, persoanele oficiale exponente ale unui interes politic sau public deosebit se divizeaz n dou categorii: 1) persoane oficiale exponente ale unui interes politic deosebit i 2) persoane oficiale exponente ale unui interes public deosebit. n prima categorie, se includ persoanele ce dein funcii politice n cadrul instituiilor politice, care sunt eminamente persoane politice i care, n exercitarea atribuiilor, trebuie s manifeste loialitate i consecven pentru realizarea scopurilor politice. Astfel, prim-ministrul, minitrii (alte funcii i persoane) trebuie s dea dovad de consecven, loialitate i ataament politic fa de programul de guvernare, pentru ndeplinirea cruia au fost nvestii n funciile respective. Afirmaia este valabil i pentru deputaii care ocup funcii de conducere n structurile organizatorice ale Parlamentului. Realiznd obiectivele de edificare a unei societi democratice, statul poate limita cile de protecie a drepturilor speciale de munc ale acestor persoane n instanele judectoreti de drept comun sau specializate (HCC nr. 10 din 16.04.2010). Numirea persoanelor oficiale de stat ntr-o funcie public este ntotdeauna rezultatul voinei politice unilaterale a Parlamentului, Preedintelui rii sau Guvernului, ele fiind alese sau numite n funcie, i nu ncadrate n temeiul legii civile, aceeai regul a unilateralitii aplicndu-se simetric i n cazul destituirii lor (HCC nr. 46 din 21.11.2002), prin urmare, aceste raporturi juridice de drept public nu fac obiectul controlului judectoresc. Totui la aceste categorii de funcii nu pot fi atribuite toate funciile publice, ci doar unele, concretizarea crora este necesar a fi efectuat de ctre Parlament. Dac pentru unele categorii de persoane accesul la justiie poate fi limitat, o alt categorie de persoane oficiale, n special cele numite pentru durata mandatului, necesit un anumit grad de independen. n scopul ndeplinirii cu bun-credin a funciilor publice i exercitrii depline a mandatului pentru care au fost alese sau numite, n cazul n care apare un litigiu de munc, aceste persoane trebuie s se bucure de garaniile unui proces echitabil. Astfel, judectorii Curii Constituionale, judectorii Curii Supreme de Justiie, Procurorul General, membrii CEC i alte persoane nu pot fi supuse aceluiai tratament precum persoanele politice. Aceste persoane nu pot fi demise pn la expirarea mandatului pentru lips de loialitate sau pierderea ncrederii din partea grupurilor politice care le-au propus sau le-au numit. Dimpotriv, de la aceste persoane se cere maxim independen i respectarea tuturor rigorilor legalitii i imparialitii n exercitarea atribuiilor. Termenul mandatului exercitat de ei nu poate fi redus pentru motivele subiective menionate (HCC nr. 10 din 16.04.2010). n acest context, Curtea Constituional apreciaz c actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Preedintele Republicii Moldova i Guvern n exerciiul atribuiilor prevzute expres de normele constituionale sau legislative, ce in de alegerea, numirea i destituirea din funciile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes public
14.08.2012 14:40:33
214
Titlul
II
deosebit, pot face obiect al controlului constituionalitii la sesizarea subiecilor abilitai cu acest drept, dar trebuie s fie examinate numai n aspect formal, prin stabilirea competenei autoritii publice centrale de a emite actul individual i respectrii procedurii de adoptare, fr s fie examinate circumstanele de fapt ale cauzei. 2. Actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica extern a Republicii Moldova. Actele cu caracter diplomatic au la baz dreptul internaional i se refer, de regul, la relaiile dintre state. Autoritatea unor astfel de acte le scoate din perimetrul controlului judectoresc, iar legalitatea acestora este garantat de principiile i normele dreptului internaional, n conformitate cu care rile activeaz n raport una cu alta. 3. Actele supuse controlului de constituionalitate: legile, decretele Preedintelui Republicii Moldova cu caracter normativ, ordonanele i hotrrile cu caracter normativ ale Guvernului, tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte, supuse controlului de constituionalitate. 4. Actele de comandament cu caracter militar, prin care se nelege actul administrativ referitor la problemele strict militare din cadrul forelor armate, precum sunt aciunile specifice organizrii militare, ce presupun dreptul efilor de a da ordine subordonailor privitor la conducerea trupei, la ndeplinirea serviciului. Aceast noiune include numai actele emise n legtur cu serviciul i ndatoririle militare. Actele de comandament militar privesc comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi. Aceste acte sunt emise de organele militare n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n unitile militare de ctre cadrele militare. Fiind emise n legtur cu serviciul i ndatoririle militare n cadrul serviciului, acestea nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ (HCC nr. 46 din 21.11.2002). 5. Actele administrative referitoare la securitatea naional a Republicii Moldova, la exercitarea regimului de stare excepional, la msurile de urgen luate de autoritile publice n vederea combaterii calamitilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor i altor fenomene de aceeai natur. Emiterea acestei categorii de acte este determinat de situaii excepionale i contestarea lor ar putea pune n pericol securitatea naional i ordinea public. n aceste cazuri exceptarea lor de la controlul judectoresc este justificat de interesul general. 6. Actele administrativ-jurisdicionale de sancionare contravenional i alte acte administrative pentru a cror desfiinare sau modificare legea prevede o alt procedur judiciar. Prin act administrativ-jurisdicional se nelege actul juridic emis de o autoritate administrativ-jurisdicional pentru a soluiona un conflict, dup o anumit procedur stabilit prin lege. Autoritatea administrativ-jurisdicional este un organ administrativ sau, dup caz, compartiment al unui organ administrativ nvestit, prin lege, cu atribuii jurisdicionale. Exceptarea lor de la controlul judectoresc pe calea contenciosului administrativ este determinat de supunerea lor controlului judectoresc pe calea contravenional. 7. Actele de gestiune emise de autoritatea public n calitate de persoan juridic n legtur cu folosirea i administrarea patrimoniului su privat. Aceste categorii de acte sunt pasibile controlului judectoresc pe cale ordinar. 8. Actele administrative emise pentru executarea hotrrilor judectoreti irevocabile.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
53
215
III. Dispoziiile alin. (2) din art. 53 stabilesc rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare n procese penale. Astfel, textul respectiv stipuleaz: statul rspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile svrite n procesele penale de ctre organele de anchet i instanele judectoreti. Exprimm, n aceast ordine de idei, urmtoarele considerente: n primul rnd, obligaia respectiv revine statului n virtutea realizrii ideii statului de drept, n cadrul cruia drepturile omului i dreptatea reprezint valori supreme garantate (art. 1 alin. (3) din Constituie). n al doilea rnd, Convenia European a Drepturilor Omului (n art. 3 al Protocolului nr. 7) i Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice (n art. 14 pct. 6) prevd posibilitatea i necesitatea acordrii de despgubiri pentru prejudiciile aduse prin erorile din procesele penale, oblignd statele s rspund patrimonial pentru astfel de prejudicii. n al treilea rnd, textul constituional prevede expres c statul rspunde patrimonial potrivit legii. Astfel, la 25 februarie 1998, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 1545-XIII privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin aciunile ilicite ale organelor de cercetare penal i de anchet preliminar, ale procuraturii i ale instanelor judectoreti1. Legea n cauz conine prevederi referitoare la: cazurile i condiiile n care prejudiciul moral i material este reparabil (art. 1); cazurile i condiiile cnd prejudiciul nu se repar (art. 2); apariia dreptului la repararea prejudiciului (art. 4); ceea ce anume se repar i sumele reparabile (art. 5-6); obligaiile instanei care constat ilegalitatea actelor ce dau dreptul la repararea prejudiciului (art. 7); cererea de reparare a prejudiciului i modul ei de soluionare (art. 8-9); modul de executare a hotrrii privind repararea prejudiciului (art. 10-16) i dreptul autoritilor publice care au reparat prejudiciul la aciune n regres contra persoanei culpabile de cauzarea lui (art. 17). Din prevederile art. 53 alin. (2) din Constituie cu privire la prejudiciile cauzate prin erorile svrite n procesele penale de ctre organele de anchet i instanele judectoreti, pot fi deduse urmtoarele: 1) pentru aciunile organelor statului, rspunderea n toate cazurile o poart statul; 2) prejudiciul cauzat de aciunile ilegale trebuie s fie reparat fiecruia, indiferent de naionalitate, sex, vrst etc.; 3) este supus despgubirii orice daun n ntregime; 4) motivul reparrii prejudiciului l constituie faptele ilegale (aciunile/ inaciunile) ale organelor statului i reprezentanilor lui, indiferent de existena sau nu a inteniei sau a unei alte forme a vinoviei.
Jurisprudena Curii Constituionale: ACC nr. 1 din 17.03.1997, MO nr. 21 din 03.04.1997 HCC nr. 41 din 20.07.1999, MO nr. 80-82 din 29.07.1999 HCC nr. 18 din 27.04.2000, MO nr. 54-56 din 12.05.2000 HCC nr. 37 din 05.07.2001, MO nr. 81-83/30 din 20.07.2001 HCC nr. 46 din 21.11.2002, MO nr. 170-172/30 din 13.12.2002 HCC nr. 7 din 29.03.2005, MO nr. 55-58/6 din 08.04.2005 HCC nr. 12 din 04.07.2006, MO nr. 106-11/12 din 14.07.2006 HCC nr. 16 din 12.06.2007, MO nr. 86-89/14 din 22.06.2007 HCC nr. 10 din 16.04.2010, MO nr. 58-60/9 din 16.04.2010
1
MO nr. 50-51/359 din 04.06.1998.
14.08.2012 14:40:33
216
Titlul
II
Articolul 54
RESTRNGEREA EXERCIIULUI UNOR DREPTURI SAU AL UNOR LIBERTI
(1) n Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile i libertile fundamentale ale omului i ceteanului. (2) Exerciiul drepturilor i libertilor nu poate fi supus altor restrngeri dect celor prevzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaional i sunt necesare n interesele securitii naionale, integritii teritoriale, bunstrii economice a rii, ordinii publice, n scopul prevenirii tulburrilor n mas i infraciunilor, protejrii drepturilor, libertilor i demnitii altor persoane, mpiedicrii divulgrii informaiilor confideniale sau garantrii autoritii i imparialitii justiiei. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrngerea drepturilor proclamate n articolele 20-24. (4) Restrngerea trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o i nu poate atinge existena dreptului sau a libertii. (Art. 54 n redacia Legii nr. 351-XV din 12.07.2001, n vigoare din 02.08.2001)
Comentariu
I. Capitolul II al Constituiei finalizeaz cu articolul Restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti. Articolul n cauz nu consacr drepturi sau liberti, ci exprim dreptul statului i al organelor sale de a restrnge exerciiul unor drepturi sau liberti. Prin utilizarea cuvntului restrngerea se presupune c exerciiul drepturilor nu este suspendat sau anulat n genere, ci numai limitat, realizndu-se sub anumite aspecte, ca i pn la survenirea situaiei de restrngere. Iar prin folosirea cuvntului exerciiului se presupune limitarea temporar a modalitilor de realizare a dreptului, acesta existnd n continuare i neputnd fi afectat n substana sa, aa cum prevede alin. (1). Realizarea drepturilor i libertilor n cadrul societii impune colaborarea oamenilor, ceea ce face inevitabile unele restrngeri, dictate, n primul rnd, de necesitatea respectrii drepturilor i libertilor altor persoane, dar i a funcionrii normale a colectivitilor umane, a societii i a statului n ansamblu. Este nendoielnic faptul c drepturile i libertile trebuie exercitate n cadrul unor coordonate juridice, la care se adaug cele morale, politice, confesionale, filozofice etc. n plus, nsui conceptul de libertate ine de respectarea drepturilor i libertilor individuale, inclusiv a celor care se exercit n grup, i ale altor persoane. Posibilitatea juridic a stabilirii unor limitri rspunde nevoii de a asigura securitatea juridic a drepturilor i libertilor celorlali, n perspectiva realizrii intereselor lor individuale, naionale, de grup, a binelui public1. O asemenea posibilitate rezult i din majoritatea actelor internaionale privind drepturile i libertile fundamentale ale omului. Astfel:
1
Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 117.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
54
217
Declaraia Universal a Drepturilor Omului1, n art. 29 alin. (2), se refer la posibilitatea restrngerii exerciiului unor drepturi: n exercitarea drepturilor i libertilor sale, fiecare persoan este supus: numai ngrdirilor stabilite de lege n scopul exclusiv al asigurrii recunoaterii i respectului drepturilor i libertilor celorlali i n vederea satisfacerii cerinelor juste ale moralei, ordinii publice i bunstrii generale, ntr-o societate democratic. Pactul Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale2, n art. 4, art. 5 alin. (2), art. 8 alin. (2), prevede posibilitatea restrngerilor i derogrilor de la drepturile pe care le cuprinde: Nu se poate admite nicio restricie sau derogare de la drepturile fundamentale ale omului, recunoscute sau n vigoare n orice ar n virtutea unor legi, convenii, regulamente sau cutume, sub pretextul c prezentul Pact nu recunoate aceste drepturi sau le recunoate ntr-o msur mai mic. Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice, n art. 4 alin. (1), art. 5 alin. (2), art. 12 alin. (3), art. 18-19, art. 21, art. 22 alin. (2), prevede posibilitatea restrngerilor i derogrilor de la drepturile pe care le cuprinde: Drepturile nu pot face obiectul unor restricii dect dac acestea sunt prevzute prin lege, necesare pentru a ocroti securitatea naional, ordinea public, sntatea i moralitatea public sau drepturile i libertile altora i sunt compatibile cu celelalte drepturi recunoscute n prezentul Pact. Convenia European a Drepturilor Omului3, n art. 9 alin. (2), art. 10 alin. (2), art. 11 alin. (2) i art. 2 din Protocolul nr. 4 la CEDO, stabilete posibilitatea restrngerii drepturilor: Exercitarea dreptului nu poate face obiectul altor restrngeri dect acelea care, prevzute de lege, constituie msuri necesare, ntr-o societate democratic, pentru securitatea naional, sigurana public, meninerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecia sntii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor i libertilor altora. Aadar, potrivit actelor internaionale, restrngerile i derogrile sunt admisibile dac: a) sunt necesare ntr-o societate democratic i sunt prevzute expres de lege; b) se impun pentru a proteja securitatea naional, ordinea, sntatea sau morala public, drepturile i libertile celorlali; c) sunt stabilite exclusiv n vederea favorizrii binelui general ntr-o societate democratic; d) sunt impuse pentru membrii forelor armate i poliiei. II. Prin prevederile alin. (1) al art. 54, legiuitorul constituant a statuat c n Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile i libertile fundamentale ale omului i ceteanului. Aceast norm constituional protejeaz dreptul n substana sa i prescrie fr echivoc c, odat declarat n Constituie, dreptul nu mai poate fi suspendat sau anulat. De fapt, norma constituional consacr un principiu potrivit cruia un drept constituional obinut nu mai poate fi suprimat sau diminuat prin legi organice sau alte acte normative.
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 11. Tratate internaionale, Ediia oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 18. 3 Adoptat la Roma la 4 noiembrie 1950; Tratate internaionale, Ediie oficial, vol.1, Chiinu, 1998, p. 341.
2 1
14.08.2012 14:40:33
218
Titlul
II
III. Pentru determinarea mai clar a prevederilor constituionale cuprinse n alin. (1) al art. 54 se impun o serie de precizri. Norma constituional admite restrngerea exerciiului drepturilor i libertilor fundamentale n urmtoarele condiii: 1. Ingerina trebuie s fie prevzut de lege. Deoarece nu se precizeaz prin ce fel de lege, dispoziia constituional trebuie interpretat astfel: a) restrngerea exerciiului unui drept prevzut expres i clar de Constituie sau al unui drept stabilit prin lege organic se efectueaz prin lege organic; b) restrngerea unui drept stabilit de o lege ordinar se efectueaz prin lege organic sau ordinar. Evident, trebuie admis posibilitatea restrngerii drepturilor conform unei legi anterioare. Spre exemplu, cnd se declar stare de urgen pentru nlturarea consecinelor unei calamiti, poate fi aplicat Legea nr. 212-XV din 24.06.2004 privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi1, precum i Legea nr. 271-XIII din 09.11.1994 cu privire la protecia civil 2. Aceste acte normative conin o serie de dispoziii care permit organelor abilitate s restrng exerciiul unor drepturi i liberti (libertatea circulaiei, libertatea ntrunirilor, dreptul la proprietate etc.), fr a fi necesar adoptarea unor legi speciale. Conform Codului penal i Codului de procedur penal, poate fi restrns exerciiul drepturilor referitoare la libertatea persoanei, secretul corespondenei, libera alegere a muncii .a. n baza legislaiei care reglementeaz problemele siguranei naionale, se poate restrnge exerciiul dreptului la secretul corespondenei, la libertatea de asociere .a. 2. Ingerina corespunde normelor unanim recunoscute ale dreptului internaional. n acest sens, restricia trebuie s fie compatibil cu reglementrile celor mai importante instrumente universale n domeniul proteciei drepturilor omului, cum sunt: Declaraia Universal a Drepturilor Omului, Pactul Internaional cu privire la drepturile civile i politice i Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. 3. Ingerina constituie o msur necesar ntr-o societate democratic. Potrivit jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului, termenul necesar implic existena unei nevoi sociale imperioase. ntruct statele au ndatorirea de a garanta respectarea drepturilor i libertilor, acestora li se recunoate i o anumit marj de apreciere, fie c este vorba despre legislatorul naional, fie de alte organe ale statului, inclusiv de instanele judectoreti, chemate s interpreteze i s aplice prevederile legislaiei n vigoare. 4. Ingerina trebuie s fie proporional scopului urmrit. Lund n consideraie faptul c natura restrngerii este criteriul dup care se apreciaz proporionalitatea acesteia, este important ideea c restrngerea trebuie s se fac n favoarea interesului general, adic s existe circumstane n care restrngerea nu ar afecta interesul general, ci i-ar aduce beneficii. Cazurile cnd poate fi restrns exerciiul drepturilor sau libertilor sunt enumerate expres, dup cum urmeaz: a) Restrngerea este necesar n interesele securitii naionale, adic restrngerea se face pentru protecia statului mpotriva oricror aciuni de subminare a suveranitii, independenei sau a altor aciuni, ce ar pune n pericol sigurana naional.
Legea nr. 212-XV din 24.06.2004 privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi, MO nr. 132-137/696 din 06.08.2004. 2 Legea nr. 271-XIII din 09.11.1994 cu privire la protecia civil, MO nr. 20/231 din 29.12.1994.
1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
54
219
Conform Concepiei securitii naionale a Republicii Moldova, aprobat prin Legea nr. 112-XVI din 22.05.20081, securitatea naional reprezint condiia fundamental a existenei poporului Republicii Moldova, a statului moldovenesc i este un obiectiv al rii. Obiectivele securitii naionale a Republicii Moldova sunt: asigurarea i aprarea independenei, suveranitii, integritii teritoriale, ordinii constituionale, dezvoltrii democratice, securitii interne, consolidarea statalitii Republicii Moldova. Un loc aparte n acest sens revine aprrii i promovrii valorilor, intereselor i obiectivelor naionale. Securitatea naional nseamn nu numai securitatea statului, ci i securitatea societii i a cetenilor Republicii Moldova, att pe teritoriul Republicii Moldova, ct i peste hotarele ei. b) Restrngerea este determinat de necesitatea asigurrii integritii teritoriale, adic msurile impuse trebuie s se refere la garantarea integritii teritoriale a Republicii Moldova, curmarea separatismului sau a altor aciuni ce pun n pericol integritatea rii sau independena naional. c) Restrngerea este necesar n vederea asigurrii bunstrii economice a rii. Astfel, restriciile pot fi impuse pentru anumite genuri de activitate economic, condiionarea activitii prin autorizaii, liceniere etc. Spre exemplu, Legea nr. 1163-XIV din 26.07.2000 cu privire la controlul exportului, reexportului, importului i tranzitrii de mrfuri strategice2 reglementeaz principiile i procedura de control asupra exportului, reexportului, importului i tranzitului de mrfuri strategice, stabilete dispoziiile generale privind activitatea de acest gen pentru asigurarea securitii naionale a Republicii Moldova, promovarea politicii externe a rii i participarea la eforturile internaionale privind controlul exportului. Obiect al controlului exportului, reexportului, importului i tranzitului l constituie categoriile de mrfuri strategice indicate n art. 5 alin. (1) al acestei legi. Iar potrivit art. 15 din aceeai lege, nclcarea actelor normative privind exportul, reexportul, importul i tranzitul de mrfuri strategice atrage rspundere civil i penal, n conformitate cu legislaia n vigoare. d) Restrngerea se impune pentru aprarea ordinii publice, adic a regulilor ce asigur sigurana societii, a cror nclcare nu antreneaz dect ilegalitatea parial a unui act sau a unui fapt juridic. n sens mai larg, ordinea public este un ansamblu de dispoziii prin care se asigur linitea public, armonia social, respectul fa de lege i fa de deciziile legitime ale autoritilor publice. e) Restrngerea drepturilor poate fi impus n scopul prevenirii tulburrilor n mas i infraciunilor. n acest context condiionarea i securizarea locurilor publice, unde se desfoar anumite activiti n mas, este o necesitate. Percheziionarea, supravegherea video a participanilor la aciuni n mas sau alte restricii necesare sunt determinate de necesitatea prevenirii tulburrilor n mas i a infraciunilor. f) Restrngerea se impune n scopul protejrii drepturilor, libertilor i demnitii altor persoane, adic a drepturilor i libertilor celorlali membri ai colectivitii umane. Este expresia regulii conform creia niciun drept nu trebuie s fie exercitat astfel nct s lezeze n mod nejustificat un drept sau interes legal aparinnd altor persoane.
1 Legea nr. 112-XVI din 22.05.2008 pentru aprobarea Concepiei securitii naionale a Republicii Moldova, MO nr. 97-98, art. 357 din 22.05.2208. 2 Legea nr. 1163-XIV din 26.07.2000 cu privire la controlul exportului, reexportului, importului i tranzitrii de mrfuri strategice, MO nr. 137-138, art. 970 din 26.07.2000.
14.08.2012 14:40:33
220
Titlul
II
g) Restrngerea este necesar pentru mpiedicarea divulgrii informaiilor confideniale. Astfel, potrivit Legii nr. 106-XIII din 17.05.1994 cu privire la secretul de stat1, secret de stat constituie informaiile protejate de stat n domeniul activitii lui militare, economice, tehnico-tiinifice, de politic extern, de recunoatere, de contrainformaii i operative de investigaii, a cror rspndire, divulgare, pierdere, sustragere sau distrugere poate periclita securitatea Republicii Moldova. Art. 22 din lege prevede c persoana cu funcii de rspundere sau ceteanul care are sau a avut acces la secretul de stat poate fi temporar limitat n drepturi. Limitrile se pot referi la dreptul de plecare peste hotare pe termenul stipulat n contractul (acordul) de munc n cazul legalizrii accesului la secretul de stat lit. a). h) Restrngerea este necesar pentru garantarea autoritii i imparialitii justiiei. Desfurarea anchetei penale, adic realizarea interesului general constnd n prentmpinarea, depistarea i sancionarea cazurilor ce aduc un prejudiciu grav intereselor i drepturilor omului, precum i altor valori ocrotite de lege, societate i stat. De altfel, ancheta penal este o component esenial a ordinii de drept (publice), pe care, de asemenea, o protejeaz textul constituional. Pentru desfurarea anchetei penale, ar putea fi restrnse n principal: libertatea individual i sigurana persoanei (art. 25); libera circulaie (art. 27); viaa intim, familial i privat (art. 28); inviolabilitatea domiciliului (art. 29); secretul corespondenei (art. 30). Mai sunt de menionat o serie de principii i consideraii de care trebuie s se in cont la aplicarea alin. (2) din art. 54 al Constituiei2: Restrngerea nu trebuie s fie discriminatorie (pe motive de ras, sex, religie, limb sau origine social). Considerm ns c ar putea exista o restrngere justificat i legal n legtur cu apartenena politic a unei persoane, atunci cnd partidul acesteia este interzis sau limitat n aciuni, deoarece pune n pericol ordinea de drept sau moral. Pe lng restrngerile analizate, exist anumite restrngeri formulate chiar n coninutul drepturilor i al libertilor fundamentale (art. 32 alin. (2); art. 34 alin. (3); art. 41 alin. (7) din Constituie). Restrngerile trebuie s vizeze ntotdeauna un drept determinat sau lesne determinabil i s nu afecteze exercitarea altor drepturi sau liberti. IV. Alin. (3) din art. 54 consacr o excepie de la norma general, stabilind c prevederile alineatului (2) nu admit restrngerea drepturilor proclamate n articolele 20-24. Astfel, normele din alin. (3) interzic restrngerea exerciiului unor drepturi, conferindu-le de fapt statutul de drepturi absolute. Aceste drepturi sunt: a) accesul liber la justiie (art. 20); b) prezumia nevinoviei (art. 21); c) neretroactivitatea legii (art. 22); d) dreptul fiecrui om de a-i cunoate drepturile i ndatoririle (art. 23); e) dreptul la via i la integritate fizic i psihic (art. 24). V. Alin. (4) al art. 54 precizeaz c restrngerea trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o i nu poate atinge existena dreptului sau a libertii. n acest fel, la condiiile i cazurile cnd poate fi restrns exerciiul unor drepturi, se mai adaug
1 2
Legea nr. 106-XIII din 17.05.1994 cu privire la secretul de stat, MO nr. 2/5 din 25.08.1994. Ion Deleanu, op. cit., vol. II, p. 122-124.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
54
221
necesitatea respectrii a nc dou principii: cel al proporionalitii i cel al neafectrii substanei dreptului. 1. Principiul proporionalitii presupune c orice restrngere trebuie stabilit i aplicat numai n scopul pentru care a fost prevzut i n limitele strict necesare, n funcie de situaia care o justific. Dac nu exist dispoziii legale care s determine limitele proporionalitii, problema se soluioneaz pornind de la situaiile i circumstanele concrete (de fapt), care trebuie verificate i apreciate de ctre autoritatea (instana) n faa creia se invoc neproporionalitatea (spre exemplu, nu va putea fi restrns exerciiul dreptului la viaa intim i privat pe motivul c cei care l exercit comploteaz mpotriva siguranei naionale). n legtur cu principiul proporionalitii, este semnificativ ideea c restrngerea trebuie s se fac n vederea favorizrii interesului general. 2. Principiul neafectrii substanei dreptului. Dac exerciiul dreptului este doar restrns, n afara limitelor respective exerciiul este liber, prin urmare, substana dreptului rmne neatins. Pe de alt parte, acest principiu interzice pierderea unor drepturi dobndite anterior i reconsiderarea beneficiului produs prin dobndirea lor, deoarece un drept dobndit este ntotdeauna rezultatul direct al unor factori obiectivi, iar pierderea sau reconsiderarea lui trebuie s aib suporturi obiective i legale, explicite.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.02.1996, MO nr. 14-15/168 din 07.03.1996 HCC nr. 16 din 19.05.1997, MO nr. 37/19 din 05.06.1997 HCC nr. 20 din 16.06.1997, MO nr. 43-44/23 din 03.07.1997 ACC nr. 1 din 17.03.1997, MO nr. 21/10 din 03.04.1997 HCC nr. 38 din 15.12.1998, MO nr. 1-2/2 din 07.01.1999 HCC nr. 26 din 13.05.1999, MO nr. 56-58/37 din 03.06.1999 HCC nr. 54 din 12.10.1999, MO nr. 56-58/37 din 03.06.1999 HCC nr. 27 din 22.06.2000, MO nr. 77/27 din 04.07.2000 HCC nr. 1 din 11.01.2001, MO nr. 8-10/1 din 25.01.2001 HCC nr. 10 din 15.02.2001, MO nr. 25-26/9 din 01.03.2001 HCC nr. 21 din 19.04.2001, MO nr. 49-50/19 din 03.05.2001 HCC nr. 40 din 12.07.2001, MO nr. 81-83/31 din 20.07.2001 HCC nr. 46 din 25.10.2001, MO nr. 136-138/38 din 15.11.2001 ACC nr. 1 din 12.02.2002, MO nr. 27-28/2 din 21.02.2002 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002 HCC nr. 18 din 29.06.2004, MO nr. 108-111/19 din 09.07.2004 HCC nr. 24 din 22.12.2005, MO nr. 176-181/17 din 30.12.2005 HCC nr. 15 din 30.09.2008, MO nr. 183-185/11 din 10.10.2008 HCC nr. 9 din 26.05.2009, MO nr. 99-100/9 din 05.06.2009 HCC nr. 12 din 30.06.2009, MO nr. 110-111/13 din 10.07.2009 HCC nr. 27 din 25.11.2010, MO nr. 247-251/28 din 17.12.2010 HCC nr. 8 din 12.04.2011, MO nr. 63-64/10 din 20.04.2011
14.08.2012 14:40:33
222
Titlul
II
Capitolul III
NDATORIRILE FUNDAMENTALE
Articolul 55
EXERCITAREA DREPTURILOR I A LIBERTILOR
Orice persoan i exercit drepturile i libertile constituionale cu bun-credin, fr s ncalce drepturile i libertile altora. (Art. 55 n redacia Legii nr. 351-XV din 12.07.2001, n vigoare din 02.08.2001)
Comentariu
I. nainte de a proceda la analiza propriu-zis a art. 55, vom expune cteva consideraii la tema ndatoririlor fundamentale. Sensul acestora este c persoanei, n virtutea calitii ei de membru al comunitii, i se impun anumite fapte obligatorii, crora le este consacrat capitolul III din Constituie. n raport reciproc cu drepturile i libertile, apar o serie de obligaii, i n cazul n care sunt corelative drepturilor i libertilor fundamentale, este normal ca ele s capete statutul de ndatoriri fundamentale. Caracterul corelativ al ndatoririlor fa de drepturi este pe deplin justificat. Nicio persoan fizic sau juridic nu se poate prevala numai de drepturi, fr a-i asuma ndatoririle corespunztoare. n Titlul II al Constituiei sunt consfinite att drepturile i libertile, ct i ndatoririle fundamentale, ceea ce nseamn c Legea Suprem le-a acordat o atenie egal. Dup cum drepturile i libertile sunt eseniale pentru individ, tot aa i ndatoririle fundamentale sunt eseniale pentru stat. Acesta ar fi redus la o abstracie dac cetenii statului nu i-ar oferi, prin asumarea contient a ndatoririlor fundamentale, instrumentele necesare conservrii i dezvoltrii lui. Bazndu-se pe cetenii si, statul se ntrete continuu, garantnd drepturile i libertile ceteneti proclamate n Constituie. n context, este de menionat c acest concept, de meninere a unui echilibru ntre interesele, drepturile i libertile individului, pe de o parte, i exigenele colectivitii constituit n stat, pe de alta parte, nu este nou, fiind mprtit de doctrina internaional n materie. Astfel, n actele internaionale sunt consacrate att drepturile i libertile fundamentale ale omului, ct i ndatoririle acestuia fa de societate i de semenii si: Declaraia Universal a Drepturilor Omului1, n art. 29 alin. (1), stabilete: Individul are ndatoriri fa de colectivitate, numai n cadrul acesteia fiind posibil dezvoltarea liber i deplin a personalitii sale. Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice2 i Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale3 recunosc, n preambul:
1 2
Tratate internaionale, Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 11. Idem, p. 30. 3 Idem, p. 18.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
55
EXERCITAREA DREPTURILOR I A LIBERTILOR
223
Individul are ndatoriri fa de semenii si i fa de colectivitatea creia i aparine i este dator a se strdui s promoveze i s respecte drepturile recunoscute. Studiul ndatoririle individului fa de societate i limitrile drepturilor i libertilor omului, elaborat de ONU, precizeaz: Idealul libertii individului nu nseamn nicidecum c acesta nu este supus niciunei restricii, c nu ar avea nicio responsabilitate fa de alii i fa de societate1. Printre ndatoririle individului fa de societate, n actele internaionale au fost consacrate i obligaii privind: respectarea legilor i reglementrilor statului; abinerea de la propaganda n favoarea rzboiului, a urii naionale, rasiale sau religioase; respectarea drepturilor celorlali membri ai societii; asumarea de responsabiliti n societate; participarea la dezvoltarea social, la asigurarea progresului economic i social. Asigurarea respectrii legilor i a tuturor drepturilor prevzute de ele nu este posibil dect n cadrul organizat al statului. Organele lui legislative stabilesc ordinea de drept strict necesar pentru desfurarea normal a vieii sociale, organele executive iau msuri pentru respectarea ei, iar organele judectoreti intervin pentru restabilirea legalitii nclcate. Pentru ca cetenii s se poat bucura efectiv de drepturile prevzute de Constituie i de legi, este necesar instituirea unui numr de ndatoriri elementare, destinate s apere statul ca garant al ordinii legale. Astfel, titlul art. 55 din Constituie este Exercitarea drepturilor i a libertilor. II. Plecnd de la ideea c nu pot exista drepturi fr obligaii i c obligaiile reprezint o modalitate de asigurare a exercitrii efective a drepturilor, articolul din Constituie stabilete: Orice persoan i exercit drepturile i libertile constituionale cu bun-credin, fr s ncalce drepturile i libertile altora. nc Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului a proclamat principiul, conform cruia exerciiul drepturilor naturale ale fiecrui om nu trebuie s aib alte limite dect cele care asigur altor membri ai societii posibilitatea de a se bucura de aceleai drepturi. n acelai sens, stipuleaz i marea majoritate a actelor internaionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului. Drepturile i libertile sunt un produs al mediului social i colectiv. Iat de ce ele trebuie exercitate n scop social-economic sau politic, pentru care legea le-a recunoscut, astfel nct s nu aduc atingere drepturilor i libertilor celorlali indivizi de pe teritoriul statului. Cu alte cuvinte, limita unui drept sau a unei liberti aparinnd persoanei o constituie dreptul i interesul legitim al celorlali, precum i demnitatea lor. Fiecare este suveran n realizarea drepturilor sale, ns aceast suveranitate nu este absolut i i pierde caracterul legal atunci cnd de ea se abuzeaz n mod nentemeiat. De menionat c prin utilizarea n textul constituional a noiunii orice persoan legiuitorul constituant a avut n vedere o noiune universal, care cuprinde att cetenii Republicii Moldova, ct i cetenii strini i apatrizi, precum i persoanele juridice sau alte diverse uniuni sau comuniti de persoane. Condiionarea exercitrii drepturilor i libertilor constituionale este fi xat de Constituie pe dou dimensiuni: buna-credin i respectul drepturilor altuia.
1
Ionel Cloc, Ion Suceav, op. cit., p. 401.
14.08.2012 14:40:33
224
Titlul
II
Buna-credin presupune o condiionare intern a drepturilor i libertilor constituionale, ntruct privete necesitatea exercitrii acestora n mod corect, cinstit, cu respectarea cadrului lor intrinsec de raionalitate1. De fapt, buna-credin este o instituie tradiional a dreptului civil, care oblig persoanele participante la raporturile juridice s-i exercite drepturile i obligaiile cu bun-credin, n acord cu legea, cu contractul, cu ordinea public i cu bunele moravuri. Buna-credin ridicat la rang de principiu constituional implic dimensiuni teoretice i practice, cu toate consecinele acesteia, mai cu seam pentru dreptul public. Cu referire la respectul drepturilor altora, aceasta reprezint mai degrab o condiionare extern, ntruct se are n vedere evitarea unei exercitri abuzive a propriilor drepturi i liberti, prin care se ncalc drepturile sau libertile altora. De fapt, norma constituional pune n valoare un principiu istoric, conform cruia libertatea unui cetean nceteaz acolo unde ncepe libertatea altui cetean.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 12 din 02.10.1996, MO nr. 6768 din 17.10.1996 ACC nr. 1 din 17.03.1997, MO nr. 21 din 03.04.1997 HCC nr. 25 din 08.06.2000, MO nr. 70-72 din 22.06.2000 ACC nr. 2 din 11.07.2000, MO nr. 84-87 din 21.07.2000 HCC nr. 18 din 06.10.2005, MO nr. 135-138/13 din 14.10.2005
Articolul 56
DEVOTAMENTUL FA DE AR
(1) Devotamentul fa de ar este sacru. (2) Cetenii crora le sunt ncredinate funcii publice, precum i militarii, rspund de ndeplinirea cu credin a obligaiilor ce le revin i, n cazurile prevzute de lege, depun jurmntul cerut de ea.
Comentariu
I. Fiind o categorie mai mult de ordin moral, filozofic i politic, devotamentul presupune un ataament sincer fa de o cauz sau persoan, o abnegaie din care rezult hotrrea de a servi fr rezerve n orice mprejurare. Devotamentul, de regul, nu se impune, el se cultiv prin educaie i convingeri. Inserat n Constituie, noiunea capt o semnificaie juridic, raportat la stat. Astfel, prin norma constituional a art. 56 ceteanul este legat de stat, precum statul de cetean, legtur din care rezult obligaii i responsabiliti reciproce. II. Art. 56 alin. (1) precizeaz c devotamentul fa de ar este sacru. Fr ndoial, ndatorirea respectiv are un coninut predominant moral, deoarece impune ceteanului o atitudine de respect fa de trecutul, prezentul i viitorul rii, exprimarea
Victor Duculescu, Constantin Clinoiu, Georgeta Duculescu, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 173.
1
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
56
225
devotamentului participativ la strduinele colective, cu scopul propirii rii i identificrii cu destinele ei1. Devotamentul (fidelitatea) fa de ar este o ndatorire care, prin semnificaie i importan, reprezint fundamentul celorlalte ndatoriri constituionale, ntruct exprim obligaia esenial ce rezult din raportul de cetenie, adic din apartenena persoanei la comunitatea naional. Anume din aceste motive, textul constituional caracterizeaz ndatorirea respectiv ca fiind sacr, adic mai mult dect o ndatorire pur juridic, ea avnd un sens profund moral, al devotamentului fa de stat, i un sens politic, al subordonrii diferitelor opiuni politice ale cetenilor fa de interesul naional2. Pe lng semnificaiile expuse, devotamentul fa de ar implic i anumite consecine juridice, legate de apartenena la stat. Aadar, ntre cetean i stat se nate o legtur durabil, nsoit de responsabiliti reciproce. Potrivit prevederilor constituionale, numai cetenii statului au un ir de drepturi i obligaii pe care le pot exercita n mod suveran sau care le sunt impuse: dreptul de a nu fi extrdat sau expulzat (art. 17); dreptul de a beneficia de protecia statului n ar i peste hotare (art. 18); dreptul de stabilire a domiciliului i reedinei n orice localitate din ar (art. 27); dreptul de a alege i de a fi ales (art. 38); dreptul de administrare i de acces la anumite funcii publice (art. 39); obligaia de aprare a Patriei (art. 57); obligaia de a contribui la cheltuielile publice (art. 58) etc. n virtutea obligaiei de devotament pentru ar, legiuitorul poate impune pentru diverse categorii de persoane anumite restricii de a ocupa unele funcii n stat. n acest context, Curtea Constituional a remarcat c pentru ocuparea unor funcii publice pot fi stabilite restricii. Curtea recunoate necesitatea restrngerii dreptului de a ocupa o funcie public doar pentru persoanele care, n exerciiul atribuiilor, au acces la secretul de stat, asigur independena politic i economic a statului, integritatea teritorial i suveranitatea statului, regimul constituional, apr drepturile i libertile cetenilor Republicii Moldova. Niciunul dintre aceste obiective nu poate fi realizat n deplin msur fr respectarea principiului constituional al devotamentului fa de ar, statuat n art. 56 din Constituie, potrivit cruia devotamentul fa de ar este sacru, iar cetenii, crora le sunt ncredinate funcii publice, rspund de ndeplinirea cu credin a obligaiilor ce le revin. Devotamentul este o obligaie care implic nu doar loialitate i ataament fa de ar, nu doar ndeplinirea obligaiilor cu bun-credin, dar i autosacrificiu deplin, n caz de necesitate. Astfel, devotamentul fa de un stat exclude devotamentul fr rezerve fa de alt stat. Devotamentul sincer fa de dou sau mai multe state nu poate exista a priori. n lumina normelor constituionale enunate, devotamentul fa de ar constituie o obligaie esenial, ce rezult din raporturile de cetenie, aceste raporturi fiind definitorii n condiionarea de ctre legiuitor a accesului la anumite funcii publice (HCC nr. 9 din 26.05.2009). III. Devotamentul fa de ar privete n mod deosebit anumii ceteni, alin. (2) al art. 56 stipulnd, n acest sens, c cetenii, crora le sunt ncredinate funcii publice, precum i militarii, rspund de ndeplinirea cu credin a obligaiilor ce le revin i, n cazurile prevzute de lege, depun jurmntul cerut de ea. Raiunea unei astfel de stipulri const n faptul c funciile respective i calitatea de militar presupun, n cadrul nde1 2
Tudor Drganu, op. cit., vol. I, p. 188. Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 120.
14.08.2012 14:40:33
226
Titlul
II
plinirii lor, drepturi i obligaii ale puterii, care, dup caz, se aduc la ndeplinire prin fora de constrngere a statului1. Pentru categoriile respective de ceteni, ndeplinirea obligaiilor ce le revin n cadrul autoritii publice din care fac parte trebuie s fie fcut cu credin, adic cu devotament sacru i prezumat a priori. Numai prin subordonarea necondiionat a celui care exercit o funcie public fa de cerinele funciei, puterea de stat contribuie la afirmarea rolului de stat al ntregului popor. Numai n cazul n care fiecare autoritate public i ndeplinete misiunea, statul i poate realiza rolul constituional aa cum rezult din caracterele sale, consacrate n art. 1 i n alte dispoziii ale Constituiei. Din aceleai motive, rspunderea pentru executarea obligaiilor legate de o funcie public rezult att din relaia de serviciu i raportul juridic dintre o autoritate public i cetenii care o compun, ct i, dac are semnificaia nclcrii devotamentului fa de ar, din nerespectarea unei ndatoriri constituionale. Textul constituional statueaz obligaia celor care dein funcii publice, precum i a militarilor, de a depune jurmntul cerut de lege, acesta devenind o condiie pentru ndeplinirea funciei. Jurmntul fa de ar i de ceteni consacr obligaia celor care ndeplinesc funcii publice i a militarilor ca realizarea atribuiilor ce le revin s fie expresia devotamentului lor fa de ar. Cazurile n care se depune jurmntul sunt stabilite de prevederi constituionale sau legale. Astfel, art. 79 alin. (2) din Constituie prevede depunerea de ctre candidatul validat n funcia de Preedinte al Republicii Moldova a urmtorului jurmnt: Jur smi druiesc toat puterea i priceperea propirii Republicii Moldova, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Moldovei. Conform art. 98 alin. (4) din Constituie i art. 4 din Legea nr. 64-XII din 31.05.1990 cu privire la Guvern2, acest jurmnt este depus i de ctre membrii Guvernului. Art. 12 din Legea nr. 317-XII din 13.12.1994 cu privire la Curtea Constituional3 oblig judectorul Curii s depun, la intrarea n funcie, urmtorul jurmnt: Jur s ndeplinesc cinstit i contiincios obligaiile de judector al Curii Constituionale, s apr ornduirea constituional a Republicii Moldova, s m supun n exercitarea funciei numai i numai Constituiei. Conform art. 32 din Legea nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public4, cetenii ncadrai pentru prima dat n serviciul public depun urmtorul jurmnt: Jur solemn s respect Constituia Republicii Moldova, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s apr suveranitatea, independena i integritatea teritorial a Republicii Moldova, s execut n mod obiectiv i imparial legile rii, s ndeplinesc contiincios obligaiile ce mi revin n exercitarea funciei publice i s respect normele de conduit profesional. Conform art. 12 din Legea nr. 544-XII din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului5, nainte de a ncepe s-i exercite funcia, judectorul este obligat s depun
1 2
Ibidem. Republicat: MO nr. 131-133/1018 din 26.09.2002. 3 MO nr. 8/86 din 07.02.1995. 4 MO nr. 230-232/840, 23.12.2008. 5 Republicat: MO nr. 117-119 din 15.08.2002.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
56
227
urmtorul jurmnt: Jur s respect Constituia i legile rii, s apr interesele Patriei, drepturile i libertile omului, s-mi ndeplinesc cu onoare, contiin i fr prtinire atribuiile ce-mi revin. n conformitate cu art. 16 din Legea nr. 1245-XV din 18.07.2002 cu privire la pregtirea cetenilor pentru aprarea Patriei1, cetenii ncadrai n serviciul militar depun jurmntul militar: Eu, (numele, prenumele), cetean al Republicii Moldova, jur credin Republicii Moldova i poporului ei. Jur s-mi apr Patria chiar i cu preul propriei viei, s respect legile Republicii Moldova i regulamentele militare. Potrivit Hotrrii Parlamentului nr. 654-XII din 22.07.1991 privind aprobarea textului jurmntului efectivului de trup, corpului de comand al poliiei i al altor subuniti ale organelor de interne ale Republicii Moldova i a Regulamentului privind modul de depunere a jurmntului, persoanele din efectivul de trup, corpul de comand al poliiei i al altor subuniti ale organelor de interne ale Republicii Moldova depun jurmntul: Eu, (numele, prenumele, ncadrndu-m n serviciul organelor de interne, jur solemn s fiu devotat poporului i Republicii Moldova, s fiu onest, disciplinat, vigilent i curajos, s pstrez secretele de stat i cele de serviciu, s respect cu strictee legile Republicii Moldova. Jur s ndeplinesc n mod contiincios i cu exactitate obligaiile ncredinate, ordinele i prevederile statutelor, s respect i s ocrotesc drepturile cetenilor, proprietatea lor, s apr ordinea de drept i patrimoniul Republicii Moldova. Jur s nu-mi cru puterile, iar n caz de necesitate i viaa, pentru a apra integritatea teritorial i independena Republicii Moldova. Dac voi nclca acest jurmnt, s fiu pedepsit cu toat asprimea, conform legilor Republicii Moldova. Hotrrea Guvernului nr. 950 din 14.10.1997 despre aprobarea Regulamentului cu privire la satisfacerea serviciului, textului jurmntului, Regulamentului privind modul de depunere a jurmntului, listei gradelor speciale i modelului legitimaiei de serviciu pentru efectivul de trup i corpul de comand din sistemul penitenciar al Ministerului Justiiei2 prevede depunerea jurmntului de ctre persoanele din efectivul de trup i corpul de comand din sistemul penitenciar: Eu, (numele, prenumele), ncadrndum n serviciul sistemului penitenciar, jur solemn s fiu devotat poporului i Republicii Moldova, s fiu onest, disciplinat, vigilent i curajos, s pstrez secretele de stat i cele de serviciu, s respect cu strictee legile Republicii Moldova. Jur s ndeplinesc n mod contiincios i cu exactitate obligaiile ncredinate, prevederile statutelor, ordinelor i altor acte normative, s manifest o atitudine uman fa de persoanele deinute n instituiile sistemului penitenciar i s nu le jignesc demnitatea uman, s apr ordinea de drept i patrimoniul Republicii Moldova. Dac voi clca acest jurmnt, s fiu pedepsit cu toat asprimea conform legilor Republicii Moldova. Art. 41 din Legea nr. 294 din 25.12.2008 cu privire la Procuratur3 stabilete c, dup numirea n funcie, procurorul depune urmtorul jurmnt: Jur s respect cu strictee Constituia, legile Republicii Moldova, s apr ordinea de drept, drepturile i libertile omului, interesele generale ale societii, s ndeplinesc contiincios obligaiile ce mi revin.
1 2
MO nr. 137-138/1054 din 10.10.2002. MO nr. 74-75/781 din 13.11.1997. 3 MO nr. 55-56/155 din 17.03.2009.
14.08.2012 14:40:33
228
Titlul
II
Art. 17 din Legea serviciului n organele vamale nr. 1150-XIV din 20.07.20001 stipuleaz c, n termen de 20 de zile de la conferirea primului grad special, colaboratorul vamal depune jurmntul: Jur s respect cu strictee Constituia i legile Republicii Moldova, s apr suveranitatea i securitatea ei economic, s execut contiincios obligaiile de serviciu. Servirea cu bun-credin i fidelitate a rii este un element important n asigurarea dinuirii statului. nclcarea acestei obligaii este sancionat. Astfel, potrivit art. 89 din Constituie, Preedintele Republicii Moldova poate fi demis dac svrete fapte prin care ncalc prevederile Constituiei. Codul penal sancioneaz trdarea de Patrie (art. 337); rebeliunea armat (art. 340); divulgarea secretului de stat (art. 344); luarea de mit (art. 333). Codul penal mai stabilete pedepse pentru infraciuni militare i pentru alte tipuri de infraciuni comise de persoane cu funcii publice. ncheind, menionm c, dei este stabilit rspunderea juridic pentru anumite fapte ale persoanelor care au depus jurmnt de fidelitate fa de Patrie, legislaia nu prevede pentru membrii Guvernului o rspundere special pentru neasigurarea bunei funcionri a domeniilor ncredinate. Prin urmare, devotamentul fa de ar nu este asigurat la cel mai nalt nivel prin sanciuni clare i aplicabile.
Articolul 57
APRAREA PATRIEI
(1) Aprarea Patriei este un drept i o datorie sfnt a fiecrui cetean. (2) Serviciul militar este satisfcut n cadrul forelor militare, destinate aprrii naionale, pazei frontierei i meninerii ordinii publice, n condiiile legii. Comentariu I. O expresie a fidelitii i dragostei fa de ar este aprarea Patriei, consfinit prin titlul art. 57 din Constituie. Dei indefinit din punct de vedere juridic, aprarea Patriei nu este o noiune abstract. Nimnui nu i se poate lua dreptul de a-i apra propria fiin, semenii si i fiina naional. Prin nscrierea n Constituie, noiunii de Patrie i se atribuie o semnificaie politico-juridic, aceasta desemnnd un mediu politic, social i cultural unde poporul i desfoar viaa i lupt pentru existen, legtura ceteanului de locul n care s-a nscut, triete i cu care se identific. Aceeai semnificaie o are noiunea de Patrie i pentru persoanele care s-au stabilit definitiv n Republica Moldova, fr s-i aparin ca origine, dar recunoscute ca ceteni ai ei. n sensul prevederilor constituionale, noiunea de Patrie se identific cu cea de ar i popor. II. Art. 57 alin. (1) stabilete c aprarea Patriei este un drept i o datorie sfnt a fiecrui cetean. Aprarea Patriei (rii) este o ndatorire fundamental fa de comunitatea naional i, n acest sens, are o rezonan moral esenial: cea a patriotismului,
1
MO nr. 106-108/765 din 24.08.2000.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
57
APRAREA PATRIEI
229
a dragostei i devotamentului fa de Patrie. Anume din aceste considerente, aprarea Patriei este, n sens juridic, un drept i, prin raportare la serviciul militar, o obligaie1. Aceast dubl corelaie este specific dreptului public, n cadrul cruia drepturile nu sunt doar simple faculti, dar reprezint i legitimarea unei aciuni, pe care, tocmai datorit legitimrii, cel ndreptit este, totodat, obligat s o ndeplineasc. Prin urmare, obligaia de a apra Patria nu poate fi redus exclusiv la obligativitatea serviciului militar. Ea revine tuturor cetenilor, n sensul contribuiei pe care comunitatea naional este justificat s o reclame pentru aprarea sa. Pn unde se ntinde aceast dependen a fiecrui cetean fa de comunitatea naional, mai precis de organele sale reprezentative, se va stabili prin lege2. Este de menionat, n sensul celor expuse, i alin. (2) al art. 108 din Constituie, care stipuleaz expres c structura sistemului naional de aprare se stabilete prin lege organic. n textul constituional se utilizeaz noiunea aprarea Patriei, dar nu se stabilete c serviciul militar este obligatoriu. Aceste dou noiuni nu se identific, deoarece serviciul militar poate fi nlocuit, dar datoria sfnt de a apra Patria nu are echivalent i nu poate fi substituit. II. Textul alin. (1) precizeaz c, pe lng faptul c este un drept, aprarea Patriei constituie i o datorie sfnt, adic obligaia ceteneasc de a satisface serviciul militar i, n cadrul lui, de a se afla de straj pcii, linitii i siguranei naionale. Satisfacerea serviciului militar este o obligaie sacr datorit statutului constituional al armatei, definit n art. 108 din Constituie, conform cruia forele armate sunt subordonate exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, independenei, unitii, integritii teritoriale i democraiei constituionale. Deoarece statutul forelor armate este imperativ, prin urmare i asigurarea realizrii lui, prin prestarea serviciului militar, nu poate fi dect obligatorie. Conform alin. (2) al articolului, serviciul militar este satisfcut n cadrul forelor militare, destinate aprrii naionale, pazei frontierei i meninerii ordinii publice, n condiiile legii. Deoarece Constituia face trimitere direct la lege, vom proceda la examinarea textului n cauz prin prisma legilor care reglementeaz realizarea obligaiei de aprare a Patriei prin satisfacerea serviciului militar. 1. n privina serviciului militar, vom invoca Legea nr. 1245-XV din 18.07.2002 cu privire la pregtirea cetenilor pentru aprarea Patriei3 i comentariul fcut la art. 44 alin. (2) din Constituie. 2. Prin sintagma fore militare, urmeaz a se nelege totalitatea forelor armate destinate: aprrii naionale (forele armate); pazei frontierei de stat (forele armate, trupele de grniceri i organele securitii statului); meninerii ordinii publice (poliia, trupele de carabinieri, organele securitii statului, forele armate). 3. Aprarea naional se realizeaz conform unei serii de acte juridice. Astfel, Legea nr. 345-XV din 25.07.2003 cu privire la aprarea naional4 stabilete structura sistemului naional de aprare, bazele organizrii i asigurrii aprrii rii, atribuiile i
1 2
Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992. p. 125. Idem, p. 126. 3 MO nr. 137-138/1054 din 10.10.2002. 4 MO nr. 200-203/775 din 19.09.2003.
14.08.2012 14:40:33
230
Titlul
II
responsabilitile autoritilor publice n domeniul aprrii, conducerea, organizarea i destinaia forelor sistemului naional de aprare. Conform alin. (3) din art. 1 al legii, aprarea naional este una din cele mai importante funcii ale statului i constituie cauza ntregului popor. 4. Paza frontierei, care se realizeaz conform Legii nr. 108-XIII din 17.05.1994 privind frontiera de stat a Republicii Moldova1, este o parte constitutiv inalienabil a sistemului de stat de asigurare a securitii Republicii Moldova i una dintre formele de aprare armat a integritii ei teritoriale, prin realizarea unui complex de msuri care ar garanta inviolabilitatea frontierei de stat. Paza frontierei de stat pe uscat i pe apele de frontier revine trupelor de grniceri, iar n spaiul aerian unitilor de aprare antiaerian ale Ministerului Aprrii. Trupele de grniceri sunt un gen special de formaiuni armate, efectivul lor fiind alctuit din militari, atrai la satisfacerea serviciului militar conform Legii cu privire la aprarea naional, i din lucrtori angajai pe baz de contract, care sunt ceteni ai Republicii Moldova. Persoanele care satisfac serviciul militar n trupele de grniceri depun jurmnt de credin Republicii Moldova. Art. 3 al Legii nr. 619-XIII din 31.10.1995 privind organele securitii statului2 stabilete, printre atribuiile organelor respective, aprarea independenei i integritii teritoriale, asigurarea pazei frontierei de stat a Republicii Moldova. 5. Meninerea ordinii publice este de competena mai multor organe i structuri, n conformitate cu o serie de acte legislative: a) Legea nr. 416-XII din 18.12.1990 cu privire la poliie3 stabilete c poliia este un organ armat al puterii de stat i de ocrotire a normelor de drept, chemat s apere, pe baza respectrii stricte a legilor, sntatea i libertile cetenilor, interesele societii i ale statului de atentate. Art. 19 din lege prevede c n poliie pot fi angajai cetenii Republicii Moldova care au mplinit vrsta de 18 ani i care corespund cerinelor Regulamentului cu privire la satisfacerea serviciului n organele de interne ale Republicii Moldova. Modul i condiiile de satisfacere a serviciului, sistemul de atestare, nomenclatorul posturilor, uniforma etc. se stabilesc de Guvern. Ziua de munc a colaboratorilor poliiei este nenormat, ns nu poate depi 40 de ore pe sptmn, iar ntreruperea activitii pentru soluionarea litigiilor de munc nu se admite. Persoanele supuse serviciului militar, angajate n poliie, precum i audienii instituiilor de nvmnt ale organelor afacerilor interne, sunt scoi de la eviden militar i inclui n statele Ministerului Afacerilor Interne. b) Legea nr. 806-XII din 12.12.1991 cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne4 prevede c trupele interne sunt destinate s asigure, independent sau mpreun cu poliia, ordinea public, aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, avutului proprietarului, prevenirea faptelor de nclcare a legii. Efectivul trupelor de carabinieri l constituie militarii, ncorporai n armat conform legislaiei n vigoare, care depun jurmnt de credin Republicii Moldova, i salariai civili, n ambele cazuri ceteni ai Republicii Moldova.
1 2
MO nr. 12/107 din 03.11.1994. MO nr. 10-11/115 din 13.02.1997. 3 Republicat: MO nr. 17-19/56 din 31.01.2002. 4 Vetile nr. 12/321, 1990.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
58
CONTRIBUII FINANCIARE
231
c) Legea nr. 619-XIII din 31.10.1995 privind organele securitii statului1 prevede c n structura acestora se includ: Serviciul de Informaii i Securitate (SIS); Serviciul de Protecie i Paz de Stat; trupele de grniceri; organele serviciului militar de contrainformaii i instituiile de nvmnt ale organelor securitii statului. Printre atribuiile organelor respective se numr i aprarea regimului constituional. Personalul organelor securitii statului se constituie din militari, care i satisfac serviciul militar activ (n baza obligaiei militare i benevol, n conformitate cu legislaia), i salariai civili, n ambele cazuri ceteni ai Republicii Moldova. d) Legea nr. 753-XIV din 23.12.1999 privind Serviciul de Informaii i Securitate2 stabilete c acest organ este specializat n domeniul asigurrii securitii de stat. Serviciului i revin atribuiile de elaborare i realizare, n limita competenei, a unui sistem de msuri orientate spre descoperirea, prevenirea i contracararea aciunilor care, conform legislaiei, pericliteaz securitatea de stat, viaa public i a persoanei. e) Legea nr. 134-XVI din 13.06.2008 cu privire la Serviciul de Protecie i Paz de Stat3 prevede, printre obligaiile serviciului, i meninerea ordinii publice n locurile de aflare permanent sau temporar a persoanelor care beneficiaz de protecie i paz de stat. n cadrul serviciului, i exercit activitatea ceteni ai Republicii Moldova angajai n calitate de militari sau de salariai civili.
Articolul 58
(1) Cetenii au obligaia s contribuie, prin impozite i prin taxe, la cheltuielile publice. (2) Sistemul legal de impuneri trebuie s asigure aezarea just a sarcinilor fiscale. (3) Orice prestaii sunt interzise, n afara celor stabilite prin lege.
Comentariu
I. De o mare importan n aprarea drepturilor omului sunt recunoaterea i ga rantarea lor constituional. n condiii de reform economic, protecia juridic a drepturilor omului se perfecioneaz continuu, inclusiv prin elaborarea i implementarea unor mecanisme de activitate financiar i fiscal. Satisfacerea necesitilor publice, ndeplinirea rolului i funciilor statale impun realizarea unor venituri. n consecin, statul procedeaz la repartiia sarcinilor pu1 2
MO nr. 10-11/115 din 13.02.1997. MO nr. 156/764 din 31.12.1999. 3 MO nr. 120-121/470 din 08.07.2008.
14.08.2012 14:40:33
232
Titlul
II
blice ntre membrii societii, obligndu-i, potrivit art. 58 din Constituie, la contribuii financiare. II. Conform art. 58 alin. (1), cetenii au obligaia s contribuie, prin impozite i prin taxe, la cheltuielile publice. Toate legislaiile rilor lumii i chiar actele internaionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale omului conin o astfel de stipulaie (cu valoare de principiu). Aceste cheltuieli sunt necesare att comunitii naionale, cnd reprezint cheltuielile statului, ct i comunitilor teritoriale autonome, cnd se refer la cheltuielile administraiei publice locale. Prin urmare, contribuia ceteanului la cheltuielile publice este o ndatorire constituional i se realizeaz prin plata impozitelor i taxelor. O serie de consideraii se impun n legtur cu definirea noiunilor: ceteni, cheltuieli publice, taxe i impozite. 1. Dei textul constituional se refer nemijlocit la ceteni, trebuie s avem n vedere i subiectele colective de drept persoanele juridice. O asemenea concluzie se impune datorit faptului c toi sunt obligai s respecte legea, inclusiv subiectele colective de drept constituite din persoane fizice (ceteni). Cu alte cuvinte, obligaia unei persoane juridice de a plti impozit este suportat, dei indirect, de cei n al cror folos persoana juridic i administreaz i valorific bunurile, patrimoniul, proprietatea sa1. Totui, pentru a nu se admite interpretri i abuzuri, este oportun s se modifice textul constituional, astfel nct s rezulte clar c se refer att la persoane fizice, ct i la persoane juridice. Dei norma constituional opereaz cu noiunea de cetean, art. 13 din Codul fiscal nr. 1163 din 24.04.19972 definete ca subieci ai impunerii: a) persoanele juridice i fizice rezidente ale Republicii Moldova; d) persoanele fizice, ceteni strini i apatrizi, care obin venit din orice surse aflate n Republica Moldova. 2. Cheltuielile publice. Pentru a-i ndeplini rolul i funciile, statul trebuie s mobilizeze mijloace i s fac cheltuieli bneti. n acest scop, el procedeaz la repartizarea sarcinilor publice ntre persoanele fizice i juridice ct mai echitabil posibil. Mijlocul financiar i juridic prin care se efectueaz repartiia l constituie obligaia fiscal, adic plata impozitelor i taxelor specifice fiecrei ri la anumite etape istorice, menite s acopere cheltuielile pentru nevoile publice. Totodat, statul este preocupat ca aciunea de cheltuire a banilor publici s fie precedat de stabilirea provenienei i destinaiei mijloacelor financiare publice n raport cu sarcinile i funciile statului de la o anumit etap a dezvoltrii sale. n acest sens, cheltuielile publice sunt componentele eseniale ale structurii statale i ale situaiei statului, att n plan intern, ct i extern. Este de menionat n context Legea nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanele publice locale3, care stabilete c acestea fac parte integrant din sistemul finanelor publice naionale i includ: 1) bugetele raioanelor, constituite din: a) bugetul raional, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena raionului conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern;
1 A se vedea n acest sens Constituia Romniei, comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 127. 2 Republicat: MO, Ediie special din 08.02.2007, p. 4. 3 MO nr. 248-253/996 din 19.12.2003.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
58
233
b) bugetele locale bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din componena raionului; 2) bugetul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din: a) bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena unitii teritoriale autonome cu statut juridic special conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele locale bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din componena unitii autonome cu statut juridic special; 3) bugetul municipiului Bli, constituit din: a) bugetul municipal, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena municipiului conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele locale bugetele satelor (comunelor) din componena municipiului Bli; 4) bugetul municipiului Chiinu, constituit din: a) bugetul municipal, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n competena municipiului conform legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele locale bugetele satelor (comunelor) si ale oraelor din componena municipiului Chiinu. Pornind de la consideraiile expuse i de la corelarea acestora cu ndatorirea fundamental de a plti impozite i taxe, cheltuielile publice pot fi definite drept cheltuieli ale bugetelor tuturor colectivitilor publice, care se exprim prin forme economice, politice i juridice. 3. Impozitele i taxele. Acestor noiuni nu li se poate da o definiie exhaustiv. Anumite trsturi i caracteristici ns permit s fie determinate componentele lor eseniale definite la art. 6 din Codul fiscal nr. 1163-XIII din 24.04.1997. Conform prevederilor Codului, impozitul este o plat obligatorie cu titlu gratuit, care nu ine de aciuni determinate i concrete ale organului mputernicit sau ale persoanei lui cu funcii de rspundere pentru sau n raport cu contribuabilul. Se mai poate spune c impozitul este un instrument, cu ajutorul cruia statul i mobilizeaz resursele financiare pentru ndeplinirea funciilor sale specifice, i reprezint o important surs de finanare a cheltuielilor publice. Cu alte cuvinte, impozitele sunt considerate a fi nsi existena statului, exprimat n limbaj economic1. n literatura de specialitate, impozitul este definit ca reprezentnd o contribuie bneasc obligatorie cu titlu nerambursabil, datorat, conform legii, bugetului de stat de ctre persoanele fizice i juridice pentru veniturile pe care le obin sau bunurile pe care le posed2. Conform art. 6 alin. (2) din Codul fiscal, taxa este o plat obligatorie cu titlu gratuit, care nu este impozit, ci o varietate a lui. Poate fi ncasat tax i pentru anumite tipuri de servicii (tax de nregistrare, tax potal, tax de judecat etc.). Impozitele i taxele se percep n sistem, determinndu-se ca impozite i taxe generale de stat i impozite i taxe locale.
1 2
Tatiana Manole, Finanele publice locale. Teorie i aplicaii, Editura Cartier, Chiinu, 2000, p. 53. Dan Drosu aguna, Drept financiar i fiscal, vol. 2, Editura Oscar Print, Bucureti, 1997,
p. 102.
14.08.2012 14:40:33
234
Titlul
II
Sistemul de impozite i taxe generale de stat include: impozitul pe venit; taxa pe valoarea adugat; accizele; impozitul privat; taxa vamal; taxele percepute n fondul rutier. Sistemul de impozite i taxe locale include: impozitul funciar; impozitul pe bunurile imobiliare; impozitul pentru folosirea resurselor naturale; taxa pentru amenajarea teritoriului; taxa pentru dreptul de a organiza licitaii locale i loterii; taxa hotelier; taxa pentru amplasarea publicitii (reclamei); taxa pentru dreptul de a aplica simbolica local; taxa pentru amplasarea unitilor comerciale; taxa de pia; taxa pentru parcarea autovehiculelor; taxa balnear; taxa de la posesorii de cini; taxa pentru dreptul de a efectua filmri cinematografice i televizate; taxa pentru trecerea frontierei de stat; taxa pentru dreptul de a vinde n zona vamal; taxa pentru dreptul de a presta servicii de transport cltorilor. Relaiile ce in de impozitele i taxele enumerate mai sus sunt reglementate de Codul fiscal i de alte acte normative adoptate n conformitate cu acesta. La stabilirea impozitelor i taxelor se determin: subiecii impunerii; obiectele impunerii i baza impozabil; cotele impozitelor i taxelor; modul i termenele de achitare a impozitelor i taxelor; facilitile (nlesnirile) privind impozitele i taxele sub form de scutire parial sau total ori de cote reduse. Impozitele i taxele, percepute n conformitate cu legislaia fiscal, reprezint una din sursele de venit ale bugetului consolidat. Impozitul pe venit, taxa pe valoarea adugat (n partea ce ine de taxa pe valoarea adugat la mrfurile produse i la serviciile prestate n Republica Moldova) i taxele percepute n fondul rutier (n partea ce ine de taxa pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii mijloacelor de transport nmatriculate n Republica Moldova) reprezint surse de reglementare a veniturilor sistemului bugetar. Trebuie s menionm i faptul c, pe lng Legea privind bazele sistemului fiscal i Codul fiscal, care stabilesc impozitele i taxele republicane i locale, sunt n vigoare i o serie de acte juridice care determin diferite aspecte i proceduri legate de stabilirea, plata, anularea, urmrirea, reducerea impozitelor i taxelor. Dintre acestea, de maxim importan sunt: Legea nr. 455-XII din 17.01.1991 cu privire la impozitele percepute de la populaie1; Legea Fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.19962 etc. Evident, pentru a facilita aplicarea legislaiei fiscale, actele respective ar trebui s fie abrogate, prevederile respective urmnd s-i gseasc reflectare n Codul fiscal. II. Conform alin. (2) al articolului analizat, sistemul legal de impuneri trebuie s asigure aezarea just a sarcinilor fiscale. n acest fel, Constituia prevede o limit a obligaiei de a contribui la cheltuielile publice. Aceast limit este o garanie constituional suplimentar a dreptului de proprietate, deoarece orice contribuie reprezint o lezare a dreptului respectiv. n anumite limite ns, astfel de atingeri sunt admisibile i pe deplin legale. Prin aezarea just a sarcinilor fiscale se nelege subordonarea sistemului de impozite i taxe unui principiu de echitate pentru a nu deforma egalitatea de anse, pentru a exclude orice privilegiu sau discriminare. De asemenea, se d form juridic principiului de justiie social, care corespunde caracterului social al economiei statului, innd seama de necesitatea de protecie a pturilor social-vulnerabile3.
1 2
MO nr. 3-4-5-6/21 din 30.06.1991. Republicat: MO nr. 247-251/754 din 17.12.2010. 3 A se vedea Constituia Romniei, comentat i adnotat, ed. cit., p. 127.
14.08.2012 14:40:33
ARTICOLUL
59
PROTECIA MEDIULUI NCONJURTOR I OCROTIREA MONUMENTELOR
235
Cu alte cuvinte, Constituia oblig s se fac o diferen ntre cetenii rii n funcie de venitul pe care acetia l au i de cheltuielile la care sunt supui. III. Alin. (3) al art. 58 din Constituie instituie i el o limit a obligaiei de a contribui la cheltuielile publice, stipulnd c orice alte prestaii sunt interzise, n afara celor stabilite prin lege. 1. Astfel, se interzice a priori orice prestaie, n afar de impozite sau taxe. Prin urmare, cetenii sunt protejai de posibilul abuz din partea autoritilor publice, care ar cere prestarea unor servicii, zile de munc suplimentare sau despgubiri pentru refuzul de a le presta. 2. Textul constituional stabilete c pot fi impuse anumite prestaii, ns acest lucru poate fi fcut numai prin lege. Considerm c la categoria unor prestaii suplimentare, pe lng impozite i taxe, pot fi atribuite: muncile prevzute de art. 44 alin. (2) din Constituie; prestaiile necesare ntreinerii familiei, copiilor i prinilor (art. 48-50); prestaiile adugtoare fcute n situaii excepionale de ctre cetenii crora le sunt ncredinate funcii publice sau de ctre militari (art. 56); prestaiile legate de exercitarea obligaiei de aprare a Patriei i de satisfacere a serviciului militar (art. 57).
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 4 din 26.01.1998, MO nr. 16-17/11 din 05.03.1998 HCC nr. 29 din 01.10.1998, MO nr. 96 din 22.10.1998 HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 04.03.1999 HCC nr. 28 din 25.05.1999, MO nr. 56-58 din 03.06.1999 HCC nr. 64 din 30.11.1999, MO nr. 135-136 din 09.12.1999 HCC nr. 65 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/77 din 09.12.1999 HCC nr. 31 din 14.06.2001, MO nr. 67/27 din 27.06.2001 HCC nr. 34 din 19.09.2002, MO nr. 137-138/24 din 10.10.2002 HCC nr. 8 din 12.04.2007, MO nr. 54-56/9 din 20.04.2007 HCC nr. 19 din 28.06.2007, MO nr. 94-97/17 din 06.07.2007
Articolul 59
Protecia mediului nconjurtor, conservarea i ocrotirea monumentelor istorice i culturale constituie o obligaie a fiecrui cetean.
Comentariu
I. Concomitent cu progresul tehnico-tiinific, a crescut impactul negativ al activitii umane asupra mediului ambiant. Poluarea aerului atmosferic, apei i pmntului are repercusiuni att de grave asupra sntii, nct se poate afirma c ne aflm n pragul unei catastrofe ecologice. Se pune problema supravieuirii noastre, prin garantarea dreptului la un mediu nconjurtor sntos. Acestui drept proclamat i garantat prin art. 37 din Constituie , precum i dreptului la pstrarea i promovarea realizrilor
14.08.2012 14:40:33
236
Titlul
II
culturii i istoriei art. 33 alin. (2) le corespund i obligaii prevzute de art. 59 Protecia mediului nconjurtor i ocrotirea monumentelor. Toi oamenii trebuie s se bucure de condiiile unui trai sntos i neprimejdios din punct de vedere ecologic, precum i de posibilitatea de a admira motenirea cultural a naintailor. Numai prin asigurarea unei protecii supreme a motenirii culturale n cazul nostru, a monumentelor poate fi asigurat sntatea spiritual a generaiilor, prosperitatea naiunii i a lumii ntregi. Realizarea dreptului la un mediu sntos i la motenirea cultural ar fi imposibil fr contribuirea prin toate mijloacele la ameliorarea mediului natural, la protecia bunurilor culturale i istorice. Deoarece vizeaz existena i protejarea oamenilor, a ntregii naiuni, obligaia de ocrotire a mediului natural i a monumentelor naiunii este stabilit expres de Constituie. Astfel, conform art. 59, protecia mediului nconjurtor, conservarea i ocrotirea monumentelor istorice i culturale constituie o obligaie a fiecrui cetean. Semnificaiile acestui text constituional le vom analiza n continuare. 1. Noiunea protecia mediului presupune ntreprinderea unor msuri ndreptate spre conservarea mediului ambiant, nepermiterea nrutirii strii acestuia, cauzrii de daune materiale ca urmare a aciunilor sau inaciunilor. Exploatarea centralelor nucleare, activitatea centrelor industriale, construcia podurilor i canalelor, lansarea rachetelor etc., la prima vedere, constituie probleme de nivel local, ns prin intermediul mediului nconjurtor din zon, toate acestea au un impact negativ asupra naturii ntregii planete. Apariia gurilor de ozon n atmosfer, poluarea terenurilor cu deeuri radioactive, dispariia unor specii de plante i animale sunt o confirmare a faptului c mediul constituie o parte a naturii i nu poate fi ignorat. Obligaia de a ocroti mediul nconjurtor deriv din dreptul fiecruia de a-i fi asigurate condiii favorabile de via i sntate i determin obligaia statului de a prevedea sanciuni pentru nclcarea legislaiei cu privire la mediu. Un mediu nconjurtor nefavorabil influeneaz negativ asupra sntii omului i din acest punct de vedere statul trebuie s ocroteasc oamenii de impactul negativ al naturii. 2. Dei se opereaz cu noiunea de cetean, dispoziia constituional trebuie neleas ca fiind adresat fiecrui om. n acest context noiunea de cetean este dezvoltat de Legea nr. 1515 din 16.06.1993 privind protecia mediului nconjurtor1, care, n art. 1, stabilete c relaiile omului i societii cu mediul se reglementeaz de Constituie i de prevederile altor acte legislative, ce in cont de problematica proteciei mediului i folosirii raionale a resurselor naturale. 3. Obligaia privind protecia mediului nconjurtor se realizeaz, n primul rnd, prin actele legislative n materie. Dup Constituie, responsabilitatea fiecruia pentru protecia naturii fa de generaiile viitoare este stipulat de Legea nr. 1515-XII din 16.06.1993 privind protecia mediului nconjurtor. Conform art. 31 al acestei legi, locuitorii republicii sunt datori: s respecte legislaia cu privire la protecia mediului i s protejeze mediul, s foloseasc raional resursele naturale, s nu lezeze drepturile i interesele altor beneficiari de resurse naturale, s semnaleze operativ autoritilor pentru mediu sau organizaiilor ecologice asupra daunelor provocate naturii de persoanele fizice i juridice;
1
MO nr. 10/283 din 30.10.1993.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
59
237
s contribuie la amenajarea teritoriilor, la crearea aliniamentelor de arbori i arbuti i a spaiilor verzi, s nu admit distrugerea acestora, s nu polueze teritoriul unde activeaz sau locuiesc; s recupereze pierderile i s repare prejudiciul cauzat mediului i populaiei. Art. 32, 71, 72, 74 i altele din lege prevd c agenii economici, indiferent de forma de proprietate, sunt obligai: s foloseasc cu economie energia, apa, s ntreprind msuri pentru prevenirea alunecrilor de teren, s nu admit eroziunea solului, salinizarea sau nmltinirea secundar, tasarea, poluarea solului cu ngrminte minerale i pesticide, s respecte normativele aplicrii n agricultur a substanelor chimice; s retehnologizeze procesele de producie n vederea minimalizrii deeurilor prin folosirea ct mai eficient a materiei prime, s reduc folosirea substanelor toxice, inflamabile i s le nlocuiasc cu materiale alternative inerte, care asigur obinerea unei producii finale ct mai durabile, s produc, s utilizeze i s pun n circulaie ambalaje recuperabile, refolosibile, reciclabile sau uor degradabile; s planteze i s ntrein n jurul unitilor industriale, al complexelor zootehnice perdele forestiere de protecie i spaii verzi, s in sub supraveghere permanent starea mediului din jurul unitilor industriale i complexelor zootehnice i s ntreprind msuri de protecie a mediului; s asigure supravegherea permanent a construciilor i instalaiilor n cursul funcionrii lor, s ia msuri pentru prevenirea avariilor i polurii accidentale a mediului, iar n caz de producere a acestora, s ia msuri operative pentru nlturarea cauzelor lor, s anune imediat autoritile pentru mediu, s lichideze pe cont propriu toate consecinele avariilor i polurii accidentale, s repare prejudiciile aduse mediului, componenilor lui, averii, altor proprieti i sntii persoanelor afectate; s execute hotrrile i dispoziiile ministerelor, departamentelor i autoritilor administraiei publice locale referitoare la problemele proteciei mediului, s prezinte autoritilor pentru mediu ntreaga informaie referitoare la influena activitii lor economice asupra mediului i componenilor lui; s admit accesul necondiionat, la orice or, a inspectorilor mediului la unitile de producie pentru a efectua controlul aciunilor i activitilor susceptibile s afecteze mediul; s solicite autoritilor pentru mediu expertizarea activitilor susceptibile s afecteze mediul; s asigure condiii corespunztoare pentru prevenirea polurii mediului n timpul transportrii i pstrrii substanelor ce pot avea efect negativ etc. Diferite obligaii ale persoanelor fizice i juridice n domeniul proteciei mediului rezult din multe acte internaionale la care Republica Moldova este parte1, precum i din alte legi, cum ar fi: Codul funciar nr. 828-XII din 25.12.19912; Codul subsolului nr. 3-XVI din 02.02.20093; Codul apelor nr. 1532-XII din 22.06.19934; Legea regnului
1 2
A se vedea, n privina actelor internaionale de mediu, comentariul la art. 37 din Constituie. Republicat: MO nr. 107/817 din 04.09.2001. 3 MO nr. 75-77/197 din 17.04.2009. 4 MO nr. 10/287 din 30.10.1993.
14.08.2012 14:40:34
238
Titlul
II
animal nr. 439-XIII din 27.04.19951; Legea nr. 440-XIII din 27.04.1995 cu privire la zonele i fiile de protecie a apelor rurilor i bazinelor de ap 2; Legea nr. 851-XIII din 29.05.1996 privind expertiza ecologic i evaluarea impactului asupra mediului nconjurtor3; Codul silvic nr. 887-XIII din 21.07.19964; Legea nr. 1422-XIII din 17.12.1997 privind protecia aerului atmosferic5; Legea nr. 1102-XIII din 06.02.1997 privind resursele naturale6; Legea nr. 1538-XIII din 25.02.1998 privind fondul ariilor naturale protejate de stat7; Legea nr. 111 din 11.05.2006 privind desfurarea n siguran a activitilor nucleare i radiologice8; Legea nr. 1347-XIII din 09.10.1997 privind deeurile de producie i menajere9; Legea nr. 1236-XIII din 03.07.1997 cu privire la regimul produselor i substanelor nocive10; Legea nr. 10 din 03.02.2009 privind supravegherea de stat a sntii publice11; Legea nr. 142 din 02.07.2010 cu privire la eficiena energetic12 etc. 4. Conservarea i ocrotirea monumentelor istorice i culturale este o ndatorire sacr a fiecrui cetean, deoarece monumentele reprezint adevrate mrturii ale evoluiei spirituale, politice, economice, istorice i sociale a poporului nostru. Principalul act care determin aspectele proteciei monumentelor i obligaiile ce revin n acest sens persoanelor fizice i juridice este Legea nr. 1530-XII din 22.06.1993 privind ocrotirea monumentelor13, care: definete monumentele (obiecte ori ansambluri de obiecte cu valoare istoric, artistic sau tiinific); stabilete tipurile lor (monumente care fac parte din patrimoniul cultural; din patrimoniul natural); determin formele sub care se pot prezenta monumentele (bunuri mobile; bunuri imobile); stabilete modalitatea de inere a evidenei monumentelor (Registrul monumentelor Republicii Moldova); prevede condiiile de exercitare a dreptului de proprietate asupra monumentelor (atribuiile organelor de stat). Legea nr. 1530-XII din 22.06.1993 privind ocrotirea monumentelor14 mai prevede: ocrotirea monumentelor (capitolul II); evidena i punerea n valoare a monumentelor (capitolul III); conservarea i restaurarea monumentelor (capitolul IV); finanarea activitii de ocrotire a monumentelor (capitolul V); scoaterea i aducerea monumentelor (capitolul VI); activitatea fundaiilor obteti (capitolul VII). Capitolul VIII stabilete obligaia organelor puterii de stat i ale administraiei de stat, ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor, asociaiilor, persoanelor cu funcii de rspundere, cetenilor Republicii Moldova, strinilor i apatriziilor de a respecta legea i prevede rspunderea pentru nclcarea legii (sanciuni disciplinare, civile, administrative, penale).
1 2
MO nr. 62-63/688 din 09.11.1995. MO nr. 43/482 din 03.08.1995. 3 MO nr. 52-53/494 din 08.08.1996. 4 MO nr. 4-5/36 din 16.01.1997. 5 MO nr. 44-46/312 din 21.05.1998. 6 MO nr. 40/337 din 19.06.1997. 7 MO nr. 66-68/442 din 16.07.1998. 8 MO nr. 98-101/451 din 30.06.2006. 9 MO nr. 16-17/101 din 05.03.1998. 10 MO nr. 67-68/557 din 16.10.1997. 11 MO nr. 67/183 din 03.04.2009. 12 MO nr. 155-158/545 din 03.09.2010. 13 Republicat: MO nr. 15.17/23 din 02.02.2010. 14 Republicat: MO nr. 15-17/23 din 02.02.2010.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
1
59
239
De notat c Legea nr. 1350-XIV din 02.11.2000 cu privire la activitatea arhitectural stabilete c lucrrile de reconstrucie, restaurare sau reparaie a monumentelor de arhitectur, istorie i cultur, precum i lucrrile de construcie, reparaie, reconstrucie a obiectelor amplasate n zonele de protecie a monumentelor se efectueaz n conformitate cu prevederile legislaiei privind ocrotirea monumentelor. n sensul sanciunilor aplicabile pentru nerespectarea obligaiei de ocrotire i conservare a monumentelor sunt semnificative prevederile art. 221 din Codul penal nr. 985-XV din 18.04.20022 (Distrugerea sau deteriorarea intenionat a monumentelor de istorie i cultur) i ale art. 74 din Codul contravenional nr. 218 din 24.10.20083 (nclcarea regulilor de ocrotire i folosire a monumentelor de istorie i cultur). Dup cum se poate vedea din analiza efectuat, Republica Moldova dispune de o baz juridic ampl n materie. Statul i societatea ntreprind eforturi considerabile n vederea proteciei mediului nconjurtor. Exist un organ central de specialitate n domeniu Ministerul Mediului, precum i o comisie parlamentar permanent. Totui, din cauza situaiei economice precare a Republicii Moldova, nu se poate asigura o protecie adecvat a mediului i a monumentelor de istorie i de cultur. Iat de ce este de datoria fiecruia dintre noi de a contribui prin toate mijloacele posibile la protecia mediului ambiant i la pstrarea patrimoniului cultural, pentru a-l putea lsa motenire generaiilor viitoare.
1 2
MO nr. 21-24/77 din 27.02.2001. Republicat: MO nr. 72-74/195 din 14.04.2009. 3 MO nr. 3-6/15 din 16.01.2009.
14.08.2012 14:40:34
Titlul
III
AUTORITILE PUBLICE
Capitolul IV
PARLAMENTUL
Seciunea 1. ORGANIZARE I FUNCIONARE
Articolul 60
PARLAMENTUL, ORGAN REPREZENTATIV SUPREM I LEGISLATIV
(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova i unica autoritate legislativ a statului. (2) Parlamentul este compus din 101 deputai.
Comentariu
(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova i unica autoritate legislativ a statului. Art. 60 din Constituie calific Parlamentul ca organ reprezentativ suprem al poporului, atribuindu-i locul de frunte n ierarhia autoritilor publice. Dup cum putem observa, dei autoritile publice sunt ntr-o ierarhie, sau mai bine spus, ntr-o ordine stabilit n baza unor principii, ele nu sunt n relaii de subordonare. Este adevrat c Parlamentul, reglementnd prin norme de drept raporturile ntre toi subiecii, se afl pe o treapt superioar fa de celelalte autoriti publice din stat i s-ar prea c, deoarece el este cel care comand, toi ar trebui s se supun lui1. n realitate, toi trebuie s se supun nu voinei Parlamentului, ci voinei legii, care reprezint expresia voinei generale a poporului. Parlamentul ndeplinete una din cele mai importante funcii ale statului stabilirea cadrului legislativ. Pentru exercitarea puterii politice (de stat) nu este suficient numai funcia legislativ. Tot att de importante sunt i puterea executiv, i puterea judectoreasc. Nu
1
Victor Popa, Drept parlamentar al Republicii Moldova, Chiinu, 1999, p. 23.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
60
PARLAMENTUL, ORGAN REPREZENTATIV SUPREM I LEGISLATIV
241
exist un criteriu care ne-ar permite s apreciem ce funcie este mai important. De altfel, principiul separrii puterilor n stat le echilibreaz, stabilindu-le mecanisme eficiente de influen reciproc n scopul unei funcionri eficiente n ansamblu. n afar de funcia legislativ, Parlamentul, prin Constituie (art. 66), este abilitat i cu alte mputerniciri: de control asupra puterii executive; de alegere i numire a unor persoane oficiale ale statului; de suspendare a activitii autoritilor publice locale; de iniiere a cercetrilor i audierilor asupra oricror chestiuni ce se refer la interesele societii etc. De aceea Constituia calific Parlamentul ca organ reprezentativ suprem al poporului. Ct privete calitatea de unic autoritate legislativ a statului, considerm c legiuitorul are dreptate cnd se refer la o autoritate concret ca un organ nvestit cu dreptul de a adopta legi. ns dac ne referim la funcia legislativ a statului, vom vedea c nu numai Parlamentul o exercit. Art. 2 din Constituie stabilete c suveranitatea naional aparine poporului, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative. n mod direct, trebuie neles c poporul exercit suveranitatea prin intermediul referendumului. Vom reaminti c exercitarea puterii nseamn capacitatea de a stabili i a impune un comportament. Evident, comportamentul se stabilete prin acte normative (legi) i, deoarece ele exprim voina general, sunt obligatorii pentru exercitare. Aadar, pentru ca poporul s exercite n mod direct suveranitatea (puterea), el trebuie s participe la procesul de legiferare, prin intermediul referendumurilor legislative. Constituia noastr ns nu fixeaz astfel de referendumuri. Art. 75 prevede c cele mai importante probleme ale societii i ale statului sunt supuse referendumului. Hotrrile adoptate potrivit rezultatelor referendumului au putere juridic suprem. Deoarece organul reprezentativ suprem al statului este parte component a regimului reprezentativ, este necesar s menionm c Pierre Pactet definete democraia reprezentativ ca exercitare a puterii de ctre reprezentani alei prin sufragiu universal, mputernicii s decid n numele naiunii1, iar Maurice Duverger caracterizeaz democraia reprezentativ printr-o formul mai simpl, spunnd c aceasta reprezint un sistem politic n care guvernanii sunt alei de ceteni i sunt considerai ca reprezentani ai acestora 2. n concluzie vom defini, ntr-un sens larg, regimul reprezentativ ca o form de exercitare indirect a suveranitii naionale de ctre popor prin intermediul reprezentanilor si alei, iar n sens restrns, ca un ansamblu de autoriti publice, desemnate de popor, pentru a exercita suveranitatea (puterea politic) n numele lui. Jurisprudena CC Prin Hotrrea nr. 46 din 21.11.20023, Curtea Constituional a menionat c Parlamentul emite legi n toate domeniile vieii sociale vitale pentru organizarea i desfurarea vieii societii pe baze democratice i n condiiile respectrii drepturilor fundamentale ale omului. Aceste domenii intr n sfera exclusiv de reglementare normativ
Pierre Pactet, Institutions politiques, Droit constitutionnel, Masson, Paris, Milan, Barcelone, Bonn, 1991, p. 90. 2 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Presses Universitaires de France, 1980, p. 92. 3 HCC nr. 46 din 21.11.2002, MO nr. 170-172/30 din 13.12.2002.
1
14.08.2012 14:40:34
242
Titlul
III
AU T O R I T I L E P U B L I C E
a Parlamentului. Guvernul nu este abilitat cu dreptul de adoptare a actelor normative cu putere de lege, pentru c aceasta vine n contradicie cu art. 60 din Constituie. i totui, la acest capitol ne permitem s nu fim de acord cu afirmaia dat, deoarece, dup cum am demonstrat mai sus, potrivit art. 2 din Constituie, i poporul poate participa la procesul legislativ prin intermediul referendumurilor, iar alin. (1) al art. 1062 din Constituie, care poart denumirea Delegarea legislativ, stabilete c, n vederea realizrii programului de activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Alin. (2) al aceluiai articol prevede c legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dup cum observm, exist o discrepan n Constituie: art. 60 atribuie Parlamentului calitatea de unic autoritate legislativ a statului, iar art. 1062 abiliteaz Guvernul cu dreptul de a emite ordonane (legi ordinare) n anumite domenii care nu fac obiectul de reglementare al legilor organice. (2) Parlamentul este compus din 101 deputai. Numrul deputailor alei n organul reprezentativ i legislativ al statului depinde de mai muli factori: mrimea statului; forma de guvernare; structura de stat; numrul de uniti administrativ-teritoriale. n perioada sovietic, Sovietul Suprem al RSSM era compus din 380 deputai, care ndeplineau aceast misiune n baze obteti, ntrunindu-se n sesiuni de dou ori pe an. Din aceste considerente, numrul excesiv de mare de deputai nu avea nicio importan, deoarece acest for semna mai mult cu o main de vot, care era pus n funciune de Partidul Comunist al RSSM. Primul Parlament al Republicii Moldova a avut soarta de a fi ales n circumscripii uninominale n numr de 380 de deputai, deoarece n 1990 Republica Moldova se mai afla n componena URSS i se conducea de normele n vigoare n perioada respectiv. n condiiile pluralismului politic, s-a constatat c pentru Republica Moldova acest numr este foarte mare, polarizarea de opinii politice era excesiv, iar Parlamentul greu de condus. n toamna anului 1993, primul Parlament ales n mod democratic, n baza pluralismului politic, s-a autodizolvat, stabilind noile alegeri pentru un nou Parlament n 1994. Constituia nou, adoptat la 27 iulie 1994, a statuat formarea Parlamentului Republicii Moldova din 101 deputai, iar acest numr pare a fi justificat, deputaii putnd s-i ndeplineasc mai operativ i eficient atribuiile de serviciu.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997 HCC nr. 26 din 18.09.1998, MO nr. 90-91/35 din 01.10.1998 HCC nr. 38 din 15.12.1998, MO nr. 1-2/2 din 07.01.1999 HCC nr. 45 din 18.12.2000, MO nr. 163-165/48 din 29.12.2000 HCC nr. 31 din 14.06.2001, MO nr. 67/27 din 27.06.2001 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
61
ALEGEREA PARLAMENTULUI
243
Articolul 61
(1) Parlamentul este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. (2) Modul de organizare i de desfurare a alegerilor este stabilit prin lege organic. (3) Alegerile deputailor n Parlament se desfoar n cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului precedent.
Comentariu
(1) Parlamentul este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Principiul alegerii Parlamentului de ctre popor prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat este esena democraiei reprezentative ncepnd nc din secolul al XX-lea. Votul universal, sau sufragiul universal, este unul dintre principiile de baz ale democraiei, care const n posibilitatea fiecrui cetean adult i cu discernmnt de a-i exercita activ i pasiv dreptul de vot, adic de a-i alege reprezentanii n legislativ, respectiv, de a fi ales ca atare. Montesquieu sublinia c este necesar ca poporul, deintorul puterii supreme, s execute el nsui tot ceea ce poate ndeplini bine n acest fel; iar ceea ce nu poate ndeplini bine, trebuie s fac prin mputernicii. Acetia din urm nu pot fi ca atare dect dac poporul nsui i desemneaz. Montesquieu susinea c poporul poate alege pe cei mai demni i poate exercita i un control asupra lor. Poporul va face o alegere reuit, spunea gnditorul francez, alegndu-i pe cei crora le va ncredina realizarea voinei sale1. Prin urmare, dreptul de a exercita puterea n numele poporului se asigur prin alegeri, prin intermediul votului universal. Momentul transmiterii sau delegrii dreptului de a exercita suveranitatea l constituie votul. Paul Negulescu, caracteriznd votul universal, afirma: Principiul democratic este cu att mai bine realizat, cu ct regimul votului universal este mai larg, cu ct excluderile de la acest drept sunt mai puin numeroase. Nivelul democraiei ntr-un stat poate fi apreciat i dup caracteristicile votului universal, prin care fiecrui cetean, cu excepia celor exclui de prevederile legii, i se creeaz posibilitatea de a participa la alegeri. Nicio poriune, la un moment dat, s nu fie colectiv exclus: interdiciile strict individuale s rezulte din incapaciti evidente sau nedemniti evidente2. Universalitatea votului presupune c cetenii Republicii Moldova care au atins vrsta de 18 ani au dreptul de a alege i a participa la procedurile electorale n conformitate cu legislaia n vigoare3. Dreptul de vot universal nu depinde de sex, ras, naionalitate, limba de comunicare, proveniena social, funcia deinut, genul de ocupaie, locul de trai, religie, aspiraii politice i de alte circumstane.
1 2
Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. 1, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p. 18-20. Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Proarcadia, Bucureti, 1993, p. 40. 3 Ion Guceac, Drept electoral, Chiinu, 2005, p. 36.
14.08.2012 14:40:34
244
Titlul
III
Din punct de vedere istoric, este considerat ca sistem de vot universal i sistemul n care doar populaia masculin a beneficiat de dreptul de vot activ i pasiv (spre deosebire de sistemele n care puterea este exercitat pe temeiul originii, precum n aristocraie, pe temeiul convingerii religioase, precum n teocraie, etc.). n sistemul votului universal, care a nlocuit sistemele votului cenzitar i capacitar, nu se mai fac restricii din punctul de vedere al averii, capacitii sau al altor considerente, dreptul de sufragiu fiind acordat tuturor cetenilor majori. Unul dintre censurile care a rezistat cel mai mult a fost cel al sexului, prin care nu se acorda drept de vot femeilor. Prima ar care a abandonat acest cens a fost Noua Zeeland (1893), apoi SUA (1920), Anglia (1928), iar dup al Doilea Rzboi Mondial i Frana (1944), Italia (1945), Grecia (1956), Elveia (1971). Pn n prezent, censul sexului este pstrat n Kuweit. Votul egal. Egalitatea votului exprim, n primul rnd, marele principiu al egalitii n drepturi a cetenilor, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine social. Paul Negulescu i Gheorghe Alexianu au stabilit dou tipuri de egaliti de vot: de drept i de fapt1, prin egalitatea de drept nelegndu-se excluderea total a votului plural i a votului multiplu, iar prin egalitate de fapt nelegndu-se aceeai valoare de desemnare a buletinului de vot al fiecrui alegtor. Asigurarea egalitii votului necesit mai multe condiii: fiecare alegtor trebuie s dispun de acelai numr de voturi; fiecare alegtor trebuie s fie nscris numai o singur dat n lista electoral; fiecare alegtor trebuie s voteze numai o singur dat n locul n care este nscris n list; fiecare consilier trebuie s reprezinte un numr egal de alegtori, fiecare candidat independent sau partid care particip la alegeri trebuie s candideze n condiii egale; s nu se admit delimitarea alegtorilor dup diferite censuri i alte criterii. Votul direct. Votul direct presupune c alegtorul alege personal candidatul, cruia i ncredineaz dreptul de a fi reprezentant al colectivitii ntr-un organ deliberativ sau de a deine funcia de primar. Votul secret. Montesquieu afirma c voturile, fiind exprimate de popor, evident c trebuie efectuate deschis, ca unul din principiile fundamentale ale democraiei2. Cu ncepere ns din 1871, n Frana, i din 1872 n Anglia, n Europa este exercitat votul secret. Pentru ca votul s fie exercitat pe deplin liber, el trebuie s fie secret, astfel nct alegtorul s nu aib teama c va purta rspundere sau c opiunea sa va avea consecine nedorite. Secretul votului implic i anumite condiii speciale, asigurate de Codul electoral, cum ar fi: buletin de vot de acelai fel (mrime, volum, culoare, densitate a hrtiei, caracter al literelor), cabine de votare opace, n care s aib acces numai votantul, urn de vot sigilat etc. Pentru ca secretul votului s fie pstrat, n cabina de vot are dreptul s intre numai votantul. Dac acesta, din motive temeinice, nu poate vota singur (cum ar fi o infirmitate fizic ce l mpiedic s aplice corect tampila de vot), are dreptul s cheme un ajutor ales de el. n timpul votrii, alegtorul trebuie s aib asigurate condiii pentru a-i exprima opiunea conform convingerii sale, fr a fi tulburat sau intimidat.
Paul Negulescu, Gheorghe Alexianu, Tratat de drept public, vol. 1, Casa coalelor, Bucureti, 1943, p. 468. 2 Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. 1, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p. 172.
1
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
61
245
Votul liber exprimat. Votul liber exprimat implic i necesitatea exprimrii lui libere, fr presiuni, acestea putnd fi de diverse tipuri. Jean-Marie Cotteret i Claude Emery disting, de exemplu, trei categorii de presiune: psihic, moral i financiar1, la care adugm i presiunea audiovizual. Colette Ysmal consider c presiunea n minile unei majoriti aflate la putere servete ca instrument de manipulare a alegtorilor2. Dup prerea noastr, ar fi necesar stabilirea unor msuri de protecie i mpotriva presiunii audiovizuale. Mijloacele audiovizuale reprezint un puternic izvor de informare n mas menit s ofere alegtorilor posibilitatea de opiune liber. Atunci cnd un subiect abuzeaz de aceste mijloace, are loc preschimbarea opiunii libere ntr-o opiune dirijat. Pentru evitarea diferitelor tipuri de presiuni asupra alegtorului, legislaia prevede unele sanciuni administrative sau penale. (2) Modul de organizare i de desfurare a alegerilor este stabilit prin lege organic. Legea Republicii Moldova care stabilete modul de organizare i de desfurare a alegerilor este Codul electoral, adoptat de Parlament la 21 noiembrie 1997 i promulgat de ctre eful statului n aceeai zi. Prin organizare i desfurare a alegerilor trebuie s nelegem un ir de activiti, cum ar fi: fixarea alegerilor; formarea comisiilor electorale; prezentarea informaiei despre alegtori, ntocmirea i precizarea listelor electorale; formarea circumscripiilor electorale i a seciilor de votare; desemnarea i nregistrarea candidailor (listelor de candidai); realizarea campaniei electorale i finanarea acesteia; organizarea votrii; stabilirea rezultatelor alegerilor; distribuirea mandatelor; nregistrarea deputailor alei; publicarea rezultatelor alegerilor. (3) Alegerile deputailor n Parlament se desfoar n cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului precedent. Pentru organizarea i desfurarea alegerilor parlamentare, este nevoie de un anumit interval de timp n care s deruleze toate aciunile electorale. Alin. (3) al art. 61 din Constituie stabilete termenul de cel mult 3 luni de la expirarea mandatului. Trebuie s recunoatem c este o formulare nereuit i are un neles dublu, deoarece, n mod firesc, norma respectiv ar trebui s prevad c alegerile se desfoar n cel mult 3 luni pn la expirarea mandatului. n cazul n care alegerile vor avea loc dup expirarea mandatului, atunci se va mri nejustificat termenul mandatului deputailor alei el nu ar mai fi de 4 ani, ci de 4 ani i 3 luni. De aceast reglementare nereuit a ncercat s profite n 1998, Partidul Democrat Agrar, care avea majoritatea n Parlament, ns nu a reuit, deoarece eful statului a emis Decretul cu privire la stabilirea datei alegerilor n termenele respective. n 2009, Partidul Comunitilor a fcut uz de aceast prerogativ, stabilind alegerile pentru data de 5 aprilie 2009, n loc de 6 martie, ziua n care s-au mplinit 4 ani de la ultimele alegeri parlamentare. Jurisprudena CC Prin HCC nr. 31 din 10.11.19973, s-a stabilit c, deoarece componena Parlamentului Republicii Moldova nu este altceva dect expresia manifestrii suveranitii naiona1 2
Jean Marie Cotteret, Claude Emery, Les sytmes lectoraux, PUF, Paris, 1988, p. 38. Colette Ysmal, Le comportament electoral en France, La Decuverte, Paris, 1986, p. 97-98. 3 HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997.
14.08.2012 14:40:34
246
Titlul
III
le, a voinei poporului unicul titular al puterii politice, n scopul realizrii prevederilor art. 61 alin. (3), durata mandatului Parlamentului se calculeaz ncepnd cu data cnd au loc alegerile deputailor n Parlament, cu condiia ndeplinirii dispoziiilor art. 62 din Constituie privind validarea mandatului de deputat, i nceteaz dup expirarea termenului de 4 ani de la data efecturii alegerilor parlamentare.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997 ACC nr. 1 din 17.03.2005, MO nr. 42-45/5 din 21.03.2005 ACC nr. 1 din 22.04.2009, MO nr. 83-85/7 din 30.04.2009 ACC nr. 3 din 14.08.2009, MO nr. 127-130/14 din 21.08.2009 ACC nr. 5 din 24.12.2010, MO nr. 257-258/31 din 27.12.2010
Articolul 62
VALIDAREA MANDATULUI DE DEPUTAT
Curtea Constituional, la propunerea Comisiei Electorale Centrale, hotrte validarea mandatului de deputat sau nevalidarea lui n cazul nclcrii legislaiei electorale.
Comentariu
Conform art. 89 din Codul electoral, confirmarea rezultatelor alegerilor i validarea mandatelor se efectueaz de ctre Curtea Constituional. Comisia Electoral Central, n termen de 48 de ore dup totalizarea rezultatelor alegerilor, prezint Curii Constituionale actele menionate n art. 60 din Cod i listele deputailor alei i candidailor supleani. n termen de 10 zile dup primirea actelor de la Comisia Electoral Central, dar nu mai devreme de soluionarea definitiv de ctre instanele de judecat a contestaiilor depuse conform procedurilor stabilite de legislaie, Curtea Constituional confirm sau infirm, printr-un aviz, legalitatea alegerilor. Concomitent, Curtea Constituional valideaz mandatele deputailor alei i confirm listele candidailor supleani. n cazul n care alegerile sunt declarate legale, Comisia Electoral Central elibereaz legitimaii deputailor alei. Procesul-verbal cu privire la rezultatele alegerilor, nsoit de avizul Curii Constituionale prin care se confirm legalitatea alegerilor i hotrrea privind validarea a cel puin 2/3 din numrul de mandate de deputat, se transmite Parlamentului n termen de 2 zile. O copie a actelor menionate i listele candidailor supleani confirmate se transmit Comisiei Electorale Centrale. Comisia Electoral Central dispune publicarea rezultatelor finale ale alegerilor n termen de 24 de ore de la primirea actelor de la Curtea Constituional. Conform art. 2 din Regulamentul Parlamentului, la prima edin de constituire a Parlamentului nou-ales, Preedintele edinei ofer cuvntul Preedintelui Curii Constituionale pentru prezentarea raportului privind rezultatele alegerii Parlamentului i
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
63
DURATA MANDATULUI
247
validarea mandatelor deputailor alei. Dup audierea raportului Preedintelui Curii Constituionale, Parlamentul se consider legal constituit. Jurisprudena CC Prin HCC nr. 31 din 10.11.19971, s-a specificat c validarea mandatului de deputat i ntrunirea legal a noii componene a Parlamentului n edin, dei sunt prevzute n mod expres n Constituie i constituie un moment important n iniierea activitii acestuia, sunt nite condiii complementare, secundare pentru calcularea duratei mandatului parlamentar.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997 HCC nr. 6 din 17.03.2005, MO nr. 42-45/4 din 21.03.2005 HCC nr. 7 din 22.04.2009, MO nr. 83-85//6 din 30.04.2009 HCC nr. 14 din 14.08.2009, MO nr. 127-130/15 din 21.08.2009 HCC nr. 31 din 24.12.2010, MO nr. 257-258/32 din 27.12.2010
Articolul 63
DURATA MANDATULUI
(1) Parlamentul este ales pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. (2) Parlamentul se ntrunete, la convocarea Preedintelui Republicii Moldova, n cel mult 30 de zile de la alegeri. (3) Mandatul Parlamentului se prelungete pn la ntrunirea legal a noii componene. n aceast perioad nu poate fi modificat Constituia i nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice. (4) Proiectele de legi sau propunerile legislative nscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent i continu procedura n noul Parlament.
Comentariu
(1) Parlamentul este ales pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Legislaia Republicii Moldova prevede durata mandatului parlamentar de 4 ani. Vom meniona c nu exist un etalon privind durata mandatului, deoarece practica internaional este foarte variat, ncepnd cu termenul de 2 ani i terminnd cu cel pe via sau pn la retragere. Evident, termenul activitii parlamentului nu poate fi stabilit arbitrar, trebuie luai n consideraie mai muli factori. n primul rnd, este necesar s se neleag c succesiunea sau rotaia, este obligatorie, altfel puterea va fi monopolizat (uzurpat) i ndeprtat de popor; prin alegerile periodice se obine o participare ct mai larg a cetenilor la conducerea statului.
1
HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997.
14.08.2012 14:40:34
248
Titlul
III
Este necesar s se in cont i de faptul c termenul de activitate a parlamentului trebuie s fie rezonabil, nici prea scurt, ce nu-i va permite realizarea efectiv a planului de guvernare, i nici prea lung, ce-i va permite abuzuri din partea unor nali funcionari publici i va face anevoioas lichidarea consecinelor negative, n urma unei guvernri nereuite. n general, termenul cel mai reuit se consider a fi 4 sau 5 ani. n tabelul prezentat mai jos observm c pentru aceste termene au optat majoritatea rilor.
Durata legal a mandatului parlamentar1

Durata n ani 2 3 4 5 6 7 8 9 variabil Pe via sau pn la retragere Total Camera federal sau nalt (numr de ri) 0 1 6 6 7 0 1 2 3 2 28 Camera popular sau unic (numr de ri) 1 6 26 47 3 0 0 0 0 0 83
n ceea ce privete prelungirea mandatului, Constituia admite o astfel de posibilitate numai prin lege organic i numai n caz de rzboi sau de catastrof. Aceast prevedere este logic i explicabil, deoarece n timp de rzboi este imposibil de a organiza un scrutin liber. Sintagma n caz de catastrof, bineneles, poate avea o interpretare multipl, deoarece legea nu clarific ce fel de catastrofe se are n vedere. Credem c prin catastrof, de care vorbete Constituia, trebuie neles catastrofe climaterice, cutremure de pmnt, inundaii masive, consecinele crora nu permit desfurarea i participarea liber la alegeri. (2) Parlamentul se ntrunete, la convocarea Preedintelui Republicii Moldova, n cel mult 30 de zile de la alegeri. Termenul de cel mult 30 de zile de la alegeri este un termen rezonabil, termen n care Comisia Electoral Central, cu toate organele sale teritoriale, trebuie s totalizeze rezultatele alegerilor. n aceast perioad, se vor examina i toate contestaiile ce in de contenciosul electoral, iar Curtea Constituional, la prezentarea materialelor electorale de ctre Comisia Electoral Central, va examina legalitatea organizrii i desfurrii alegerilor, validnd astfel mandatele deputailor alei. Problema cine trebuie s convoace prima edin a Parlamentului nu trezete mari dificulti de ordin teoretic, deoarece n cazul de fa, eful statului acioneaz nu ca o persoan, creia Parlamentul i se subordoneaz, ci ca o persoan care face parte din autoritile nvestite cu exercitarea puterii de stat, i rolul su de a convoca prima edin
1
Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureti, 1994,
p. 73.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
63
DURATA MANDATULUI
249
a Parlamentului are un caracter formal, deoarece n procesul edinei de constituire el nu intervine n niciun mod. (3) Mandatul Parlamentului se prelungete pn la ntrunirea legal a noii componene. n aceast perioad nu poate fi modificat Constituia i nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice. Dup alegerile parlamentare, se creeaz o situaie interesant, cnd n ar exist 2 parlamente. Cel nou a intrat n posesia mandatului, dar nu i n exerciiul lui, iar mandatul celui vechi a expirat de jure, dar nu i de facto. Este tiut c puterea aparine poporului, putere care are un caracter constant i continuu, ceea ce nseamn c se exercit non-stop, fr ntrerupere. Succesiunea la putere a parlamentelor nu poate ntrerupe exercitarea puterii nici pentru o clip. n aceast situaie, constituantul a decis c, n perioada de la alegeri i pn la ntrunirea legal a noului Parlament, Parlamentul vechi nu poate modifica Constituia i nu poate adopta, modifica sau abroga legi organice. Aceast norm se explic prin nceperea de facto a altui mandat. Aceast prevedere constituional i are explicaia i n faptul c cele mai importante relaii sociale necesit a fi reglementate de ctre autoritatea aleas de popor deoarece actele adoptate conin i manifestarea general de voin a poporului. Vechiul Parlament, n caz de necesitate, poate adopta doar unele legi ordinare i hotrri, fr a nter veni n domeniul relaiilor sociale rezervate legilor constituionale sau organice. Perioada de 30 de zile de la alegeri pn la convocarea noului Parlament art. 63 alin. (2) nu poate fi considerat un vacuum de putere. Vechiul Parlament i pstreaz prerogativele de guvernare, ns numai prin adoptarea legilor ordinare. n aceast perioad, i Guvernul, care reprezint puterea executiv, i autoritile care reprezint puterea jurisdicional i exercit deplin funciile. Prin urmare, n perioada de 30 zile nicidecum nu exist vacuum de putere, ci are loc restrngerea unor atribuii din funcia legislativ a statului. (4) Proiectele de legi sau propunerile legislative nscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent i continu procedura n noul Parlament. n activitatea parlamentar, conform art. 73 din Constituie, dreptul de iniiativ legislativ aparine deputailor n Parlament, Preedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunrii Populare a unitii teritoriale autonome Gguzia. Iniiativa legislativ nseamn dreptul acestor subieci de a prezenta Parlamentului proiecte de legi. Regulamentul Parlamentului prevede, n acest sens, o procedur legislativ complex, care ncepe cu nregistrarea actului normativ i se ncheie cu examinarea i votarea lui n edina n plen a Parlamentului. Evident, dup expirarea mandatului Parlamentului, n comisiile parlamentare rmn proiecte de acte legislative nefinalizate, iar soarta lor este neclar, deoarece, potrivit normei comentate, numai proiectele de legi sau propunerile legislative nscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent i continu procedura n noul Parlament. Conform prevederilor art. 41 din Regulamentul Parlamentului, proiectul ordinii de zi cuprinde proiecte de acte legislative, proiecte de acte exclusiv politice ale Parlamentului, rapoarte i alte chestiuni propuse de Biroul permanent. Proiectele de acte legislative se nscriu n proiectul ordinii de zi, de regul, n cel mult 10 zile de la primirea raportului comisiei permanente sesizate n fond. Norma constituional ns nu spune nimic despre proiectele care nu au fost nscrise n ordinea de zi, ceea ce nseamn c acestea pot fi respinse n mod automat. Dei aici
14.08.2012 14:40:34
250
Titlul
III
apar unele probleme att de ordin teoretic, ct i practic, considerm situaia respectiv anormal, deoarece fotii deputai i-au exercitat dreptul la iniiativ legislativ, care, n ultim instan nu a fost realizat. Pe de alt parte, autorii pot s nu mai fie alei n noua componen a Parlamentului, i atunci apare ntrebarea fireasc: cine prezint proiectul de lege n edina Parlamentului dac autorii i-au pierdut aceast calitate? Evident aceste probleme necesit reglementare suplimentar n Regulamentul Parlamentului. Deoarece Parlamentul este ales n baza pluralismului politic, considerm c fraciunile parlamentare ar trebui s aprecieze proiectele rmase, s le preia i s porneasc referitor la acestea o nou procedur legislativ. Jurisprudena CC Prin Hotrrea nr. 31 din 10.11.19971, Curtea Constituional a specificat c mandatul Parlamentului se ncheie la expirarea termenului de 4 ani de la data alegerilor, cu excepia urmtoarelor cazuri: reducerea mandatului Parlamentului n cazul n care nu se accept votul de ncredere pentru formarea Guvernului sau blocarea procedurii de adoptare a legilor (art. 85 din Constituie); prelungirea prin lege organic a mandatului Parlamentului n caz de rzboi sau catastrof (art. 63 alin. (1) din Constituie). n art. 85, Constituia prevede n mod expres i exhaustiv cazurile i temeiurile pentru care Parlamentul poate fi dizolvat pn la expirarea mandatului. Norma respectiv constituie o expresie a principiului statuat n art. 6 din Constituie privind separaia i colaborarea puterilor n stat, adic a contrabalanei, prin care se rezolv un diferend dintre puterea legislativ i puterea executiv privind prerogativele constituionale. Ct privete decizia Parlamentului de a-i nceta activitatea din proprie voin, Curtea Constituional pornete de la premisa c Parlamentul este prin esena sa o instituie reprezentativ, compus din 101 deputai art. 60 alin. (2) , c deputaii intr n exerciiul mandatului sub condiia validrii art. 62 i 69 alin. (1) , c n exerciiul mandatului deputaii sunt n serviciul poporului art. 68 alin. (1) pentru durata ntregului mandat de 4 ani, cu excepia cazurilor cnd calitatea de deputat nceteaz naintea expirrii mandatului Parlamentului n care a fost ales art. 69 alin. (2). ntruct Constituia prevede n mod expres ncetarea mandatului de deputat n caz de demisie art. 69 alin. (2) , n cazul unui dezacord sau al diferitelor disensiuni aprute n activitatea legislativului, dar care nu impun soluionarea situaiei prin modalitatea stabilit de art. 85 din Constituie, autodizolvarea Parlamentului nainte de expirarea mandatului nu este posibil, dect n cazul n care fiecare deputat i candidat supleant pe lista partidelor i blocurilor electorale ce au participat la alegeri depun personal cereri de demisie, ceea ce ar conduce, de fapt, la lipsa cvorumului necesar pentru adoptarea legilor. n cazul blocrii procesului legislativ, intervine ns situaia prevzut n mod expres de art. 85 din Constituie, cnd Parlamentul poate fi dizolvat din iniiativa Preedintelui Republicii Moldova. Segmentul de timp de la expirarea mandatului Parlamentului precedent i pn la ntrunirea Parlamentului nou ales nu poate fi echivalat cu prelungirea mandatului parlamentar, prevzut n art. 63 alin. (1) din Constituie, n aceast perioad Parlamentului i sunt atribuite doar funcii operative pentru a asigura continuitatea activitii permanente regul suprem ntr-un stat de drept. Textul art. 63 alin. (3) stabilete
1
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
64
ORGANIZAREA INTERN
251
pentru aceast perioad interdicii speciale privind exercitarea atribuiei constituionale de baz a Parlamentului cea legislativ, limitndu-i dreptul de a modifica Constituia sau de a reglementa raporturile juridice prin adoptarea, modificarea sau abrogarea legilor organice. Cu referire la unele probleme ce in de dizolvarea Parlamentului, Curtea Constituional, prin Hotrrea nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997, a stabilit c1 mputernicirile Parlamentului i mandatul deputailor se suspend la data publicrii Decretului Preedintelui Republicii Moldova privind dizolvarea Parlamentului, iar mputernicirile Parlamentului nceteaz, potrivit art. 63 alin. (3) din Constituie, la data convocrii legale a noii componene a Parlamentului. n perioada ce cuprinde data publicrii Decretului Preedintelui Republicii Moldova privind dizolvarea Parlamentului i data convocrii legale a noii componene a Parlamentului, legislativul, deci i deputaii, i continu activitatea, dar nu poate modifica Constituia i nu poate adopta, modifica sau abroga legi organice.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997 HCC nr. 32 din 03.08.2000, MO nr. 102-105/34 din 17.08.2000
Articolul 64
ORGANIZAREA INTERN
(1) Structura, organizarea i funcionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevzute n bugetul aprobat de acesta. (2) Preedintele Parlamentului se alege prin vot secret, cu majoritatea voturilor deputailor alei, pe durata mandatului Parlamentului. El poate fi revocat n orice moment prin vot secret de ctre Parlament cu o majoritate de cel puin dou treimi din voturile tuturor deputailor. (3) Vicepreedinii se aleg la propunerea Preedintelui Parlamentului, cu consultarea fraciunilor parlamentare.
Comentariu
(1) Structura, organizarea i funcionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevzute n bugetul aprobat de acesta. Structura, organizarea i funcionarea Parlamentului Republicii Moldova este reglementat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, publicat la 07.04.2007, n MO nr. 50, art. 237. Dei documentul de baz poart denumirea de Regulament, dup fora sa juridic, acesta echivaleaz cu o lege organic.
1
14.08.2012 14:40:34
252
Titlul
III
Regulamentul Parlamentului, structural, este compus din 2 titluri i 14 capitole, care stipuleaz structura Parlamentului, adic organele sale de lucru, organizarea i funcionarea organelor constituite i a Parlamentului n ansamblu. Conform alin. (l) al art. 13 din Regulament, Biroul permanent al Parlamentului elaboreaz proiectul bugetului Parlamentului i l prezint Parlamentului spre aprobare mpreun cu o not de fundamentare, iar n caz de necesitate, modific bugetul n limita unui trimestru i a mijloacelor aprobate. Conform lit. k) a aceluiai alineat, Biroul permanent aprob structura, efectivul i statul de funcii ale Secretariatului Parlamentului, precum i condiiile specifice de salarizare i de compensare a cheltuielilor aferente ndeplinirii obligaiilor de serviciu pentru funcionarii publici din cadrul Secretariatului. Art. 14 din Regulament stabilete c Preedintele Parlamentului dispune de mijloacele bugetare ale Parlamentului i le administreaz, cu informarea lunar a Biroului permanent. Preedintelui Parlamentului dispune de un fond financiar special pe care l administreaz de sine stttor. (2) Preedintele Parlamentului se alege prin vot secret, cu majoritatea voturilor deputailor alei, pe durata mandatului Parlamentului. El poate fi revocat n orice moment prin vot secret de ctre Parlament cu o majoritate de cel puin dou treimi din voturile tuturor deputailor. Art. 7 din Regulamentul Parlamentului stipuleaz c dup constituirea legal a Parlamentului se alege Preedintele Parlamentului, prim-vicepreedintele, vicepreedinii i se formeaz Biroul permanent al Parlamentului. Conform prevederilor constituionale, Preedintele Parlamentului se alege prin vot secret, cu majoritatea voturilor deputailor alei, pe durata mandatului. Capitolul 2 al regulamentului detaliaz procedura de alegere. Parlamentul, la propunerea fraciunilor parlamentare, instituie o comisie pentru efectuarea alegerii Preedintelui Parlamentului, care: a) recepioneaz propunerile de desemnare a candidailor la funcia de Preedinte al Parlamentului; b) stabilete modelul i textul buletinului de vot; c) asigur pregtirea i desfurarea votrii; d) totalizeaz rezultatele votrii, declar nevalabile buletinele care: nu sunt semnate i tampilate de comisie; nu ilustreaz intenia votantului; au toate numele candidailor radiate; au adugate alte nume; e) soluioneaz conflictele i litigiile aprute n timpul votrii; f) prezint Parlamentului spre aprobare rezultatele votrii. Deoarece votul este secret, se vor pregti buletine de vot n care se vor nscrie numele i prenumele tuturor candidailor propui de fraciunile parlamentare. Art. 9 al Regulamentului, fr a prevedea expres sugereaz c Preedintele se alege prin alternativ, atunci cnd utilizeaz pluralul pentru numele candidailor care se nscriu n buletinele de vot. Dac am admite cazul c fraciunile parlamentare au ajuns la un consens asupra unei candidaturi, ce rost are votul secret, deoarece a alege, sau a vota nseamn a selecta pe ci-
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
64
ORGANIZAREA INTERN
253
neva din mai muli. Oricum, art. 64 din Constituie opereaz cu termenul vot secret, prin urmare, indiferent de numrul candidailor naintai, votul trebuie s fie secret. Pentru alegerea Preedintelui, se utilizeaz sistemul majoritar de vot. Este declarat ales candidatul care a ntrunit votul majoritii deputailor alei, iar n cazul n care niciun candidat nu a ntrunit numrul necesar de voturi, se va proceda la turul doi de scrutin, la care vor participa numai doi candidai, care n primul tur de scrutin au obinut cel mai mare numr de voturi. n caz de paritate de voturi, se organizeaz un nou tur de scrutin, pentru care fraciunile parlamentare vor propune aceiai sau ali candidai. Preedintele Parlamentului poate fi revocat nainte de termen la cererea fraciunii parlamentare care l-a propus sau a 1/3 din numrul deputailor alei. Hotrrea privind revocarea Preedintelui Parlamentului se adopt ns cu votul a 2/3 din numrul deputailor alei, prin vot secret, fapt explicat prin necesitatea de a asigura pentru titularul funciei o anumit stabilitate, deoarece, fiind o funcie politic, acesta poate fi atacat mereu de cei din opoziiei. (3) Vicepreedinii se aleg la propunerea Preedintelui Parlamentului, cu consultarea fraciunilor parlamentare. Prim-vicepreedintele i vicepreedinii Parlamentului se aleg la propunerea Preedintelui Parlamentului, dup consultarea fraciunilor parlamentare, prin vot deschis, cu votul majoritii deputailor. Numrul de vicepreedini nu este stipulat nici n norm constituional, nici n Regulament, ceea ce nseamn c aceast problem rmne la discreia Parlamentului. De exemplu, Parlamentul ales n 1994 a avut 2 vicepreedini, cel ales n 1998 a avut tot doi vicepreedini, ns iniial s-a propus s fie trei. Deoarece fraciunea Partidului Comunist a refuzat s nainteze candidatul su la aceast funcie, Parlamentul s-a limitat la doi vicepreedini, unul din partea Partidului forelor democratice i unul din partea Conveniei democratice, funcia de preedinte al Parlamentului fiind ocupat de reprezentantul Blocului pentru o Moldov Democrat i Prosper. n prezent, Parlamentul dispune de 2 vicepreedini, Partidul comunitilor i Partidul Liberal au refuzat ca reprezentanii lor s ocupe funcia de vicepreedinte. Considerm o astfel de situaie anormal, fiind necesar o reglementare clar, care nu ar permite interpretri i atitudini diferite. De exemplu, numrul de vicepreedini poate fi stabilit n funcie de numrul partidelor politice sau ale alianelor care au obinut mandate n Parlament. Candidaturile la aceast funcie ar fi necesar s fie naintate de fraciunile parlamentare, i nu de Preedintele Parlamentului, care, conform normei constituionale consult fraciunile parlamentare. A consulta o fraciune nu nseamn i a lua n consideraie opinia fraciunii, astfel consultarea transformndu-se ntr-un act formal. Vicepreedinii Parlamentului pot fi revocai nainte de termen, la propunerea Preedintelui Parlamentului, dup consultarea fraciunilor parlamentare, cu votul majoritii deputailor alei. i n acest caz, considerm c este necesar ca fraciunea parlamentar s dispun de dreptul de a retrage candidatura vicepreedintelui care o reprezint. Jurisprudena CC n Hotrrea din 14.09.19951, Curtea a precizat c vicepreedintele Parlamentului se revoc n acelai mod n care a fost ales la propunerea Preedintelui Parlamentului,
1
HCC din 14.09.1995, MO nr. 53-54/615 din 28.09.1995.
14.08.2012 14:40:34
254
Titlul
III
cu consultarea fraciunilor parlamentare. Funcia de vicepreedinte al Parlamentului este de o importan deosebit n stat i revocarea persoanei ce o deine cu nclcarea procedurii este neconstituional, deoarece contravine prevederilor art. 64 alin. (3) din Constituia RM. Ct privete preedinii comisiilor permanente, analiznd Constituia i Regulamentul Parlamentului, este clar c acetia pot fi revocai la propunerea Preedintelui Parlamentului, cu consultarea fraciunilor parlamentare. Determinarea strict a procedurii votrii legilor, n cazul trimiterii lor de ctre Preedintele Republicii Moldova spre reexaminare Parlamentului, ine exclusiv de organizarea i funcionarea organului legislativ suprem, care se stabilete de ctre Parlamentul Republicii Moldova prin regulament propriu. Aceast concluzie se bazeaz att pe prevederile art. 64 alin. (1) din Constituie, care stipuleaz c structura, organizarea i funcionarea Parlamentului se stabilesc prin Regulament, ct i pe cele ale art. 72 din Constituie, care stabilete categoriile de legi, stipulnd n alin. (3) litera c) c organizarea i funcionarea Parlamentului se reglementeaz prin lege organic1. n aceeai ordine de idei, Curtea Constituional a specificat c preedinii comisiilor permanente ale Parlamentului sunt asimilai n problema alegerii n funcie i revocrii lor nainte de termen din funcie cu vicepreedinii Parlamentului i deci asupra lor se extinde n totalitate art. 64 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova 2. Att Constituia Republicii Moldova, ct i practica internaional confirm c modul de formare i funcionare a fraciunii parlamentare ca structur a Parlamentului se stabilete la libera alegere a legislatorului, prin adoptarea actului regulamentar corespunztor, domeniu ce nu necesit intervenia Curii Constituionale3. Formarea fraciunilor sau grupurilor parlamentare este un drept, i nu o obligaie a deputatului, se face la alegerea acestuia i funcioneaz n baza unor reguli stabilite de Regulamentul Parlamentului. Numai Parlamentul este n msur s decid asupra modalitilor, procedurilor i condiiilor n care procedeaz la luarea unor msuri, potrivit principiului autonomiei regulamentare, n virtutea cruia el i stabilete modul de organizare i desfurare a propriilor activiti, evident, n condiiile normelor constituionale. Conform Constituiei i practicii Curii Constituionale, controlul de constituionalitate nu se extinde asupra actelor de aplicare a dispoziiilor regulamentare. Aplicarea Regulamentului este o atribuie a Parlamentului. Orice imixtiune n aceast activitate din partea unor autoriti publice extraparlamentare, inclusiv din partea Curii Constituionale, poate fi calificat ca o nclcare a autonomiei legislativului. n cazul contestrii unor aciuni concrete de aplicare a Regulamentului, este constituional folosirea mijloacelor i procedurilor exclusiv parlamentare4.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 14.09.1995, MO nr. 53-54/615 din 28.09.1995 HCC din 14.09.1995, MO nr. 53-54/616 din 28.09.1995
1 2
HCC din 28.02.1996, MO nr. 16/184 din 14.03.1996. HCC nr. 4 din 10.02.1997, MO nr. 13-14/3 din 27.02.1997. 3 DCC nr. 1 din 03.02.1998, MO nr. 22-23/13 din 12.03.1998. 4 DCC nr. 5 din 28.09.2000, MO nr. 124-126/35 din 05.10.2000.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
65
CARACTERUL PUBLIC AL EDINELOR
255
HCC din 28.02.1996, MO nr. 16/184 din 14.03.1996 HCC nr. 4 din 10.02.1997, MO nr. 13-14/3 din 27.02.1997 DCC nr. 1 din 03.02.1998, MO nr. 22-23/13 din 12.03.1998 DCC nr. 5 din 28.09.2000, MO nr. 124-126/35 din 05.10.2000 DCC din 14.01.2004, MO nr. 26-29/7 din 13.02.2004
Articolul 65
CARACTERUL PUBLIC AL EDINELOR
(1) edinele Parlamentului sunt publice. (2) Parlamentul poate hotr ca anumite edine s fie nchise.
Comentariu
(1) edinele Parlamentului sunt publice. Principiul transparenei rezult din cteva norme constituionale, fiind o condiie inerent a democraiei constituionale. n primul rnd, deoarece puterea (suveranitatea) aparine poporului (art. 2), care o exercit prin reprezentai, n mod normal, acesta are dreptul s tie cum folosesc reprezentanii si puterea ncredinat. Ca o garanie c guvernanii nu vor ncerca s ascund de popor activitatea lor, art. 34 din Constituie fixeaz dreptul fiecrei persoane de a avea acces la orice informaie de interes public, iar autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. O garanie real a transparenei constituie i norma constituional care declar c edinele Parlamentului sunt publice. Publicitatea edinelor Parlamentului n general este asigurat prin: a) accesul liber n sal a oricrei persoane care nu are calitatea de parlamentar, pe baza autorizaiei sau invitaiei emise de secretarul general al aparatului, n limita locurilor disponibile; b) acreditarea oficial a surselor de informare n mas; c) transmiterea n direct, la radio i televiziune, a unor edine parlamentare; d) publicarea in extenso a stenogramei edinelor n Monitorul Oficial. Art. 100 din Regulamentul Parlamentului Republicii Moldova prevede c la edinele publice ale Parlamentului pot asista reprezentanii misiunilor diplomatice, avocaii parlamentari, reprezentani ai mijloacelor de informare n mas i, dup caz, funcionari ai Aparatului Parlamentului, precum i alte persoane, n baza autorizaiei sau invitaiei, n condiiile stabilite de Biroul permanent. Aceast prevedere concretizeaz cine poate participa la edinele parlamentare i modalitatea participrii. Important este faptul c oricare persoan care deine calitatea de cetean al statului respectiv, n anumite condiii, poate participa la edinele parlamentare. Transparena oblig i la publicarea dezbaterilor parlamentare, aa cum se practic n Frana i n alte ri din Europa pentru ca electoratul s poat aprecia la justa valoare comportamentul celor pe care i-au votat.
14.08.2012 14:40:34
256
Titlul
III
Alin. (2) al art. 99 din Regulament stabilete c edinele n plen ale Parlamentului, cu excepia celor nchise prevzute n alin. (1), pot fi transmise n direct la posturile publice naionale de radio i televiziune, n conformitate cu prevederile Codului audiovizualului al Republicii Moldova, precum i la iniiativa Parlamentului, prin decizia adoptat cu votul majoritii deputailor prezeni. n ceea ce privete aceast reglementare, avem o obiecie serioas, deoarece sintagma pot fi transmise n direct presupune c transmiterea edinelor plenare ale Parlamentului n direct nu este obligatorie, putnd fi transmise doar unele reportaje, prin care jurnalitii diferitelor mijloace ale audiovizualului s comenteze dup bunul lor plac dezbaterile parlamentare (de exemplu, postul de televiziune NIT). Stenogramele edinelor publice sunt plasate pe site-ul oficial al Parlamentului. Comunicatele oficiale despre edinele Parlamentului se fac publice numai prin intermediul serviciului de pres al Parlamentului. O cerin a transparenei constituie i publicarea n Monitorul Oficial a actelor juridice adoptate, care intr n vigoare din momentul publicrii. Atta timp ct actul nu a fost publicat, se consider c acesta nu exist, iar subiecii raporturilor de drept nu au obligaia de a se subordona actului respectiv. (2) Parlamentul poate hotr ca anumite edine s fie nchise. Art. 99 din Regulamentul Parlamentului dezvolt norma constituional i stabilete c edinele Parlamentului sunt publice, n afara cazurilor n care, la cererea Preedintelui Parlamentului, a unei fraciuni parlamentare sau a unui grup din cel puin 5 deputai, se hotrte, cu votul majoritii deputailor prezeni, ca acestea s fie nchise. Dup cum se poate observa, norma constituional i cea regulamentar nu stabilesc ce edine pot fi declarate nchise. Se spune doar c anumite edine pot s fie secrete (nchise). Conform gndirii logice i regulii de coroborare a articolelor constituionale, trebuie s nelegem c pot fi nchise edinele n care se pun n discuie probleme ce in de msurile de protecie a cetenilor i sigurana naional (art. 34 din Constituia Republicii Moldova). Aceste abateri de la principiul transparenei sunt prevzute chiar de textul Constituiei. ntruct n Constituie nu este specificat care edine pot fi nchise, se nelege ns c, la propunerea subiecilor enumerai n art. 99 al Regulamentului, poate fi declarat nchis orice edin. Nu este clar rostul votului majoritii deputailor n Parlament pentru a declara o edin nchis pentru accesul public. Se tie bine c votul presupune dou opiuni pro sau contra, adic a aproba sau a respinge un proiect, o decizie. Dac am admite c n ordinea de zi s-a inclus o problem ce constituie secret de stat, este oare necesar a supune votului secret decizia de a examina problema respectiv? Dar dac numrul de voturi nu va fi suficient pentru a declara edina secret, cum se va proceda n continuare? Prin urmare se creeaz o situaie confuz, n care votul pentru a declara edina nchis poate produce o situaie neconstituional, n care Parlamentul s examineze deschis o problem ce constituie secret de stat1.
1
Lilia Bordei, Principiile democraiei pluraliste n activitatea parlamentar , Chiinu, 2010,
p. 117.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
66
ATRIBUIILE DE BAZ
257
Pentru a evita nclcarea principiului transparenei i a normelor constituionale care garanteaz accesul cetenilor la informaie, considerm c Regulamentul Parlamentului ar trebui s prevad concret, n anex sau ntr-o lege special, lista ntrebrilor care pot fi examinate doar cu uile nchise. n cazul n care problema ce urmeaz a fi examinat ine de securitatea naional sau protecia cetenilor, dar nu face parte din lista ntrebrilor care pot fi examinate doar cu uile nchise, se va proceda la introducerea problemei n lista respectiv i numai dup aceasta vor fi posibile dezbaterile secrete asupra ei. Chiar i votul n Parlament trebuie s fie n majoritatea cazurilor deschis, votul secret fiind utilizat numai n alegerile pentru anumite funcii, pe baz de alternativ, cu buletine de vot. Jurisprudena CC Prin HCC nr. 45 din 18.12.20001, s-a stabilit c edina public special a Parlamentului pentru alegerea efului statului i alegerile prezideniale vor fi valide numai n cazul n care la acestea va participa un numr nu mai mic de 61 de deputai trei cincimi din numrul deputailor alei.
Articolul 66
ATRIBUIILE DE BAZ
Parlamentul are urmtoarele atribuii de baz: a) adopt legi, hotrri i moiuni; b) declar referendumuri; c) interpreteaz legile i asigur unitatea reglementrilor legislative pe ntreg teritoriul rii; d) aprob direciile principale ale politicii interne i externe a statului; e) aprob doctrina militar a statului; f) exercit controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele i n limitele prevzute de Constituie; g) ratific, denun, suspend i anuleaz aciunea tratatelor internaionale ncheiate de Republica Moldova; h) aprob bugetul statului i exercit controlul asupra lui; i) exercit controlul asupra acordrii mprumuturilor de stat, asupra ajutorului economic i de alt natur acordat unor state strine, asupra ncheierii acordurilor privind mprumuturile i creditele de stat din surse strine; j) alege i numete persoane oficiale de stat, n cazurile prevzute de lege; k) aprob ordinele i medaliile Republicii Moldova; l) declar mobilizarea parial sau general;
1
14.08.2012 14:40:34
258
Titlul
III
m) declar starea de urgen, de asediu i de rzboi; n) iniiaz cercetarea i audierea oricror chestiuni ce se refer la interesele societii; o) suspend activitatea organelor administraiei publice locale, n cazurile prevzute de lege; p) adopt acte privind amnistia; r) ndeplinete alte atribuii, stabilite prin Constituie i legi.
Comentariu
Funciile Parlamentului constituie o problem mult discutat n literatura de specialitate, pornindu-se de la celebra teorie a separrii puterilor n stat, care fixeaz puterea legislativ ca funcie inerent a statului de a emite legi sau, altfel spus, de a stabili comportamentul indivizilor n societate. La acest capitol, ntotdeauna este vzut Parlamentul ca autoritate legislativ, ca unic autoritate legislativ, ca organ reprezentativ suprem. Trebuie s menionm ns c funcia legislativ nu este singura destinaie a Parlamentului, i de aici pornesc mai multe viziuni asupra funciilor Parlamentului. Cte funcii trebuie s aib Parlamentul, care este limita acestora iat o ntrebare la care se dau diferite rspunsuri, unele depind cu mult frontierele stabilite de teoria separrii puterilor n stat. i cu bun dreptate, dac Parlamentul ndeplinete i funcii legislative, i funcii executive, i funcii guvernamentale, cum poate fi atunci aplicat teoria separrii puterilor? n practica parlamentar european, funciile Parlamentului corespund, n linii mari, clasificrii fcute de constituionalitii francezi Marcel Prlot i Jean Boulouis i de elveianul Jean Franois Aubert1, care prezint patru comportamente: de reprezentare, de deliberare, de control, de legiferare. ns i aici, dac ne referim la principiul clasificrii, vom vedea c aceste patru comportamente nu sunt rigide, deci foarte posibil ca undeva s mai apar ceva. Ali autori vorbesc de funcii cu titlu principal i funcii specifice, secundare sau reziduale care izvorsc din imperfeciunea teoriei separrii puterilor n stat. Dac ne referim la Parlamentul Republicii Moldova, din coninutul art. 66 din Constituie, n afar de funcia legislativ, putem identifica i alte funcii. Funcia cu titlu principal, funcia legislativ. Funcia legislativ sau de edictare a legilor este determinat, n primul rnd, de art. 60, care stabilete c Parlamentul este unica autoritate legislativ a statului. La aceeai funcie se refer i art. 66 lit. a), care fixeaz una din atribuiile de baz ale Parlamentului adoptarea de legi, hotrri i moiuni. Aceast reglementare vorbete mai mult de o funcie de deliberare, dect legislativ, deoarece prevede i dreptul de a adopta hotrri i moiuni. ns noi vorbim de funcia cu titlu principal a Parlamentului, de edictarea legilor, prin care se exprim voina general a poporului. Din aceste considerente, funcia legislativ nu se confund cu funcia deliberativ. n ultim instan, suntem de prerea c deliberarea nici nu poate fi considerat
A se vedea: Marcel Prlot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1987; Jean Franois Aubert, Trait de droit constitutionnel suisse, Ides et calendes, Neuchtel, 1966.
1
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
66
ATRIBUIILE DE BAZ
259
funcie, deoarece deliberarea n sens larg al cuvntului nseamn dreptul de a hotr ceva, de a lua o decizie prin vot. A delibera semnific a decide n urma unei discuii. Deci adoptarea unui document prin vot, care nainte de aceasta este supus unei discuii, constituie un proces. Ct privete noiunea de funcie, deja am explicat c aceasta se consider o direcie de activitate, o sarcin a unei autoriti publice, care este prestat n mod regulat i organizat. Observm c distincia ntre funcie i deliberare este semnificativ. Activitatea, sarcina principal a Parlamentului este exprimarea voinei generale prin legi, sau altfel spus destinaia Parlamentului const n realizarea funciei legislative, funcie proprie i obligatorie numai lui, n virtutea delegrii acestui drept direct de ctre popor. Parlamentul este n drept s adopte i hotrri i moiuni, ns nu este obligat, avnd posibilitatea s delege acest drept altcuiva. Funcia legislativ cu titlu principal n-o poate delega nimnui. n concluzie, putem afirma c i legile, i hotrrile, i moiunile se adopt n cadrul deliberrii dup anumite proceduri. Astfel fiind vzute lucrurile, credem c deliberarea poate fi considerat ca un proces prin intermediul cruia se realizeaz funcia legislativ. Funcii secundare. n calitate de funcie secundar poate fi identificat funcia guvernamental. n literatura de specialitate, se discut dac o asemenea funcie este caracteristic Parlamentului i dac ea se nscrie n cele trei funcii stabilite de teoria separaiei puterilor n stat. nsi teoria separaiei puterilor este o problem mult discutat i criticat, deoarece competena autoritilor publice nu corespunde ntocmai cu distincia funciilor fcut de Montesquieu. Carr de Malberg subliniaz, pe bun dreptate, c nu clasificarea raional a funciilor determin competena, ci tocmai aceast competen a organelor determin distincia juridic a funciilor1. Competenele cu care este abilitat Parlamentul difer de la stat la stat, dar n niciun stat nu vom gsi pentru Parlament numai o singur funcie legislativ. Analiza competenelor cu care este nzestrat Parlamentul Republicii Moldova ne permite a identifica funcia guvernamental, vzut ca atare i de doctrina juridic francez, i de cea elveian 2. Susinem aceast opinie3 i considerm c funcia guvernamental a Parlamentului, conform art. 66 al Constituiei, se realizeaz prin urmtoarele competene: aprobarea direciilor principale ale politicii interne i externe a statului; aprobarea doctrinei militare; aprobarea bugetului statului; exercitarea controlului asupra acordrii mprumutului de stat, asupra ajutorului economic i de alt natur acordat unor state strine, asupra ncheierii acordurilor privind mprumuturile i creditele de stat din surse strine;
Carr de Malberg, Contribution la thorie gnrale de lEtat, Paris, 1920, p. 35. Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, L.G.D.J. 1993, p. 140; Jean Franois Aubert, Trait de droit constitutionnel suisse, Ides et calendes, Neuchtel, 1966, p. 179. 3 n literatura de specialitate, exist mai multe preri privind funciile Parlamentului, de exemplu: funcia de alegere, formare, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti statale; funcia de control n politica extern; funcia informaional. Considerm incorect transformarea unei competene n funcie, altfel se confund noiunile de funcie i competen.
2 1
14.08.2012 14:40:34
260
Titlul
III
suspendarea activitii organelor administraiei publice locale; ratificarea, suspendarea i anularea aciunii tratatelor internaionale ncheiate de Republica Moldova; alegerea i numirea persoanelor oficiale de stat; declararea mobilizrii pariale sau generale. Este uor de observat c funciile enumerate sunt ndeplinite i de alte autoriti eful statului, Guvernul , deci ele nu pot fi clasificate ca funcii cu titlu principal, mai mult, dup cum am menionat, Parlamentul este n drept s cedeze unele atribuii n favoarea altor autoriti sau s-i fixeze unele atribuii noi, dar realizate n strns legtur cu alte autoriti. Funcia de control. i aceast funcie este secundar, deoarece nu aparine exclusiv Parlamentului, cu funcii de control fiind nzestrai i Preedintele Republicii i Guvernul. Evident, formele de realizare a controlului sunt diferite, ns, n esen, funcia este identic. Art. 66 lit. f) fixeaz c Parlamentul exercit controlul parlamentar asupra puterii executive sub formele i n limitele prevzute de lege. Aceast activitate am stabilit-o ca funcie aparte, deoarece rezult din funcia principal a Parlamentului edictarea legilor, care nu este un scop n sine. Este important s fie executat ntocmai cadrul normativ stabilit, altfel se va produce o ruptur ntre puterea legislativ i puterea executiv, ce poate duce la situaia specific pentru Republica Moldova n perioada de tranziie legi multe, dar moarte. Controlul parlamentar este efectuat direct, adic prin mijloace proprii, i indirect. Controlul direct poate fi exercitat: de Parlament n ntregime; examinnd informaii ale Guvernului (art. 104); audiind mesaje, informaii, rapoarte ale efului statului (art. 84); de comisiile permanente, fraciunile Parlamentului sau de deputai, prin intermediul ntrebrilor i interpelrilor (art. 105); prin dreptul deputailor de a cere Guvernului prezentarea diferitelor documente, informaii (art. 104). Controlul indirect se efectueaz prin intermediul: curii de Conturi (art. 133); avocailor poporului (Legea nr. 1349-XIII din 17.10.1997); nsrcinrilor speciale acordate unor autoriti. Parlamentul exercit, de asemenea, controlul asupra activitii Guvernului i a altor autoriti publice prin rezolvarea petiiilor cetenilor. Aceast form de control este foarte important, deoarece, n funcie de informaia primit, pot fi generate i celelalte forme de control, deja menionate. Necesit o explicaie i controlul parlamentar efectuat prin ntrebri i interpelri, deoarece adeseori acestea se confund. Regulamentul Parlamentului consacr acestor probleme Capitolul 7. Astfel, art. 122 din Regulament fixeaz pentru ziua de joi a fiecrei sptmni, n ultima or de lucru a Parlamentului, exercitarea controlului asupra activitii Guvernului prin ntrebri i interpelri. Modul de folosire a timpului acordat ntrebrilor i interpelrilor, la propunerea preedintelui edinei, este stabilit de ctre deputai cu majoritatea de voturi. Fiecare deputat poate adresa membrilor Guvernului ntrebri, care sunt nregistrate de ctre secretariatul edinei i transmise persoanelor sau organelor crora
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
66
ATRIBUIILE DE BAZ
261
acestea le sunt adresate. Cei ntrebai vor rspunde imediat la fiecare ntrebare sau vor cere un rgaz pentru a pregti rspunsul, pe care sunt obligai s-l prezinte la o edina urmtoare, dar nu mai trziu de urmtoarea zi de joi. Deputatul care a adresat ntrebarea poate preciza dac dorete s primeasc rspunsul n scris sau oral. La fiecare edin, fiecare deputat poate adresa cel mult dou ntrebri. Dac deputatul nu este mulumit de rspunsul primit, el dispune de dreptul la replic care va dura cel mult trei minute. Interpelrile sunt, practic, aceleai ntrebri, deoarece au acelai scop, ns fora lor juridic este mai mare dect a unei simple ntrebri. Interpelarea se adreseaz numai n scris, precizndu-se obiectul acesteia. Interpelrile se nregistreaz n ordinea prezentrii. Interpelarea deputatului const dintr-o cerere adresat Guvernului, prin care se solicit explicaii asupra unor aspecte ale politicii Guvernului ce in de activitatea sa intern sau extern. Interpelrilor li se d citire i sunt depuse la preedintele edinei n plen, care dispune remiterea lor prim-ministrului. n cazul solicitrii rspunsului n scris, Guvernul va rspunde la interpelare n cel mult 15 zile. Autorii interpelrii pot cere Parlamentului dezbaterea rspunsului la interpelare n edina plenar, naintnd n acest sens o moiune simpl. Conform prevederilor art. 125 din Regulament, prezena membrilor Guvernului crora le sunt adresate interpelri la edina Parlamentului consacrat interpelrilor este obligatorie. Jurisprudena CC Prin HCC nr. 31 din 10.11.19971, se arat c Parlamentului i revine un rol deosebit n sistemul statal. De aceea i competenele sale trebuie s rspund necesitii de a crea condiiile necesare exprimrii voinei poporului care 1-a ales i pe care l reprezint direct i nemijlocit. Atribuiile Parlamentului n treburile conducerii statului prevd: funcia legislativ; stabilirea direciilor principale ale activitii social-economice, culturale, statale; alegerea, formarea, numirea unor autoriti statale; controlul parlamentar. n acelai timp, prin art. 60 alin. (1), Constituia evideniaz rolul deosebit al Parlamentului ca unica autoritate legislativ a statului. Semnificaia suprem a acestei dispoziii constituionale const n aceea c nicio alt autoritate public din Republica Moldova nu are dreptul de a reglementa, stabilind norme juridice primare n vreun domeniu al relaiilor sociale. Interpretarea unei legi prin hotrre a Parlamentului este inadmisibil, contravine dispoziiilor art. 72, 74, 76 i 93 din Constituie i nu poate fi recunoscut drept interpretare oficial a legii. 2 Potrivit art. 66 lit. c) din Constituie, una din atribuiile de baz ale Parlamentului este interpretarea legilor. Interpretarea legilor are drept scop elucidarea sensului i coninutului voinei legiuitorului, exprimate n norme juridice. Interpretarea oficial a legilor se caracterizeaz prin determinarea exact a nelesului normelor juridice i este obligatorie pentru cei care aplic normele n cauz. Interpretarea oficial a legilor de ctre organul legislativ se efectueaz numai prin lege, cu respectarea procedurii de adoptare, semnare i publicare prevzut de dispoziiile constituionale, lucru menionat i n Hotrrea Curii Constituionale
1 2
14.08.2012 14:40:34
262
Titlul
III
nr. 61 din 16.11.1999 pentru controlul constituionalitii Hotrrii Parlamentului nr. 432-XIV din 10.06.1999 privind asigurarea unitii aplicrii unor prevederi ale Codului electoral1. Interpretarea actelor legislative reprezint un sistem de operaiuni logice, prin care se explic sensul exact i complet al dispoziiilor normative i se ofer soluii juridice pentru realizarea ntocmai a normelor de drept. Interpretarea constituie o premis a bunei aplicri a normelor juridice. Aceasta d o explicaie corect nelesului, scopului i finalitii unui act normativ emis anterior. De menionat c legea de interpretare nu stabilete norme noi, nu modific sau completeaz legea interpretat, ci trebuie doar s limpezeasc nelesul acesteia, ascuns ntr-o redactare insuficient de clar2.
Jurisprudena Curii Constituionale: DCC din 24.01.1996, Culegere de hotrri i decizii 1995-1996, p. 125 HCC din 28.02.1996, MO nr. 16/184 din 14.03.1996 HCC din 30.09.1996, MO nr. 65-66/21 din 10.10.1996 HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997 HCC nr. 5 din 04.02.1999, MO nr. 19-21/9 din 25.02.1999 HCC nr. 19 din 29.04.1999, MO nr. 48-49/28 din 13.05.1999 HCC nr. 36 din 01.07.1999, MO nr. 73-77/47 din 15.07.1999 HCC nr. 61 din 16.11.1999, MO nr. 130-132/72 din 25.11.1999 HCC nr. 68 din 07.12.1999, MO nr. 141-144/78 din 17.12.1999 HCC nr. 11 din 21.03.2000, MO nr. 37-38/16 din 06.04.2000 HCC nr. 13 din 23.03.2000, MO nr. 35-36/14 din 31.03.2000 HCC nr. 12 din 23.03.2000, MO nr. 35-36/13 din 31.03.2000 HCC nr. 39 din 04.12.2000, MO nr. 152-153/42 din 07.12.2000 HCC nr. 45 din 18.12.2000, MO nr. 163-165/48 din 29.12.2000 HCC nr. 16 din 28.03.2002, MO nr. 50-52/10 din 11.04.2002 HCC nr. 35 din 24.09.2002, MO nr. 135-136/23 din 03.10.2002 HCC nr. 20 din 30.11.2006, MO nr. 186-188/15 din 08.12.2006 HCC nr. 1 din 22.01.2008, MO nr. 25-27/1 din 05.02.2008
Articolul 67
SESIUNI
(1) Parlamentul se ntrunete n dou sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iulie. A doua sesiune ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. (2) Parlamentul se ntrunete i n sesiuni extraordinare sau speciale, la cererea Preedintelui Republicii Moldova, a Preedintelui Parlamentului sau a unei treimi din deputai.
1 2
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
67
SESIUNI
263
Comentariu
(1) Parlamentul se ntrunete n dou sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iulie. A doua sesiune ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. Activitatea parlamentar, fiind perpetu pe toat perioada mandatului, evident trebuie dimensionat n timp. n acest scop, art. 37 din Regulament fixeaz ntrunirea Parlamentului n dou sesiuni pe an. Sesiunea de primvar ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iulie. Sesiunea de toamn ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie. Aceste dou sesiuni poart denumirea de sesiuni ordinare. Sesiunea este forma principal de activitate a Parlamentului, n decursul creia legislativul i exercit funciile i competenele stabilite de lege. edinele Parlamentului, sunt deliberative cu participarea majoritii deputailor alei. (2) Parlamentul se ntrunete i n sesiuni extraordinare sau speciale, la cererea Preedintelui Republicii Moldova, a Preedintelui Parlamentului sau a unei treimi din deputai. n cazul n care Parlamentul nu se afl n sesiune ordinar, acesta se poate ntruni n sesiune extraordinar sau special, la cererea Preedintelui Republicii Moldova, a Preedintelui Parlamentului sau a 1/3 din numrul deputailor. Cererea de convocare a sesiunii extraordinare sau speciale se face n scris, este adresat Biroului permanent i va cuprinde motivul, ordinea de zi propus i durata de desfurare a sesiunii. Convocarea Parlamentului n sesiune extraordinar sau special se va face n 3 zile de la data nregistrrii cererii, dac legea nu prevede altfel. Cazurile n care se poate cere convocarea de urgen a Parlamentului nu sunt stipulate n Regulament, ns e neles de la sine c n perioadele menionate Parlamentul poate fi convocat de urgen numai n cazuri excepionale sau extraordinare, cum ar fi: mobilizarea parial sau total, instituirea strii de asediu sau de urgen, declararea strii de rzboi i alte cazuri n care este strict necesar intervenia Parlamentului. Prin Hotrrea nr. 23 din 06.05.19991, Curtea Constituional relev c, n sens larg, sesiunea extraordinar este orice sesiune care i ine lucrrile n afara orarului sesiunilor ordinare. Cererea de convocare a sesiunii extraordinare, naintat de subiecii expres i limitativ prevzui de art. 67 alin. (2), va conine obligatoriu ordinea de zi i perioada de desfurare a ei. Preedintele Parlamentului este obligat s convoace legislativul, la cerere, n sesiune extraordinar. Drept temei pentru convocarea sesiunii extraordinare pot servi necesitatea soluionrii unor sarcini neobinuite sau producerea unor evenimente neprevzute. Avnd n vedere c sesiunea extraordinar poate avea loc numai n afara perioadei sesiunilor ordinare, durata acestor sesiuni este limitat i nu poate depi termenul maxim pn la care se convoac sesiunea ordinar. Sesiunile speciale au ca obiect de dezbatere circumstane bine determinate i sunt consacrate expres n dispoziiile constituionale. Astfel, conform art. 87 alin. (2) i (3) din Constituie, Preedintele Republicii Moldova poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general. n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Republicii Moldova ia msuri pentru respingerea agresiunii, declar stare de rzboi i le aduce, nentrziat, la cunotina Parlamentului.
1
14.08.2012 14:40:34
264
Titlul
III
Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 ore de la declanarea agresiunii. Sesiunea special, avnd drept scop examinarea unei probleme expres prevzute de dispoziiile constituionale, poate avea loc i n timpul sesiunii ordinare. Sesiunea extraordinar poate fi convocat i i ine lucrrile exclusiv n perioada dintre sesiunile ordinare, prevzute de art. 67 alin. (1) din Constituie. Sesiunea special poate avea loc att n timpul sesiunilor ordinare, ct i n intervalul dintre sesiunile ordinare. Normele constituionale sunt formulate la modul imperativ, ceea ce imprim dispoziiilor art. 67 alin. (2) un caracter obligatoriu. Cererea de convocare a unei sesiuni extraordinare sau speciale, parvenit fie din partea Preedintelui Republicii Moldova, fie din partea Preedintelui Parlamentului sau din partea unei treimi din deputai, are un caracter obligatoriu i, prin urmare, niciun organ de lucru al Parlamentului nu este n drept s refuze convocarea sesiunii extraordinare sau speciale.
Seciunea a 2-a. STATUTUL DEPUTAILOR
Articolul 68
MANDATUL REPREZENTATIV
(1) n exercitarea mandatului, deputaii sunt n serviciul poporului. (2) Orice mandat imperativ este nul.
Comentariu
(1) n exercitarea mandatului, deputaii sunt n serviciul poporului. Conform prevederilor art. 2 din Constituie, suveranitatea naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative, n formele stabilite de Constituie. Nicio persoan particular, nicio parte din popor, niciun grup social, niciun partid politic sau o alt formaiune obteasc nu poate exercita puterea de stat n nume propriu. Profesorul Ioan Muraru precizeaz c, deoarece suveranitatea este o trstur general a puterii de stat, nu se poate vorbi de un titular al suveranitii dect n msura dac am pune semnul egalitii ntre puterea de stat i suveranitate, n virtutea faptului c n societatea n care puterea de stat aparine real ntregului popor (naiunii) suveranitatea poporului sau suveranitatea naional se identific cu suveranitatea de stat1.
1
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997,
p. 161.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
68
MANDATUL REPREZENTATIV
265
Graie faptului c poporul poate interveni n procesul exercitrii puterii numai n cazuri excepionale i numai prin intermediul referendumurilor, acesta deleag dreptul su de a exercita puterea unor reprezentani pe care-i selecteaz dup anumite reguli. Marcel Prlot i Jean Boulois, vorbind despre aleii poporului, subliniau faptul c acetia, fiind reprezentani individuali ai celor care i-au desemnat, devin reprezentani generali ai naiunii, cunoscut ca o entitate colectiv i abstract1. Deoarece reprezentantul ales reprezint poporul care l-a ales, interesele acestuia sunt superioare intereselor individuale, colective sau ale partidului care l-a naintat n calitate de candidat. Din acest moment, partidul pierde dreptul de a-l revoca, de a-l nlocui cu un supleant. Orice tentativ a partidului de a-l sili s-i depun mandatul, prin scrisori de demisie n alb ori prin alte forme, nu va avea efect pn cnd decizia de depunere a mandatului nu va fi o manifestare de voin personal a alesului. Deputaii alei, reprezentanii individuali desemnai de naiune devin reprezentanii ei generali, care nu traduc, pur i simplu, voina general, ci ei nii o creeaz. Mandatul celor alei devine mandat general, reprezentativ, liber i irevocabil. Aceast concepie are cteva consecine practice, cum ar fi: a) reprezentana naional n ntregul ei devine mandanta naiunii, ntruct suveranitatea este una, indivizibil i inalienabil; b) deciziile reprezentanei nu trebuie ratificate de naiune; c) deputaii, ca reprezentani ai ntregii naiuni, nu pot fi revocai de alegtorii lor, nici nu au obligaia de a da socoteal n faa acestora; d) deputatul nu are nevoie de instruciuni din partea corpului electoral, el procednd dup intima lui convingere; e) demisia n alb a deputatului e nul, chiar dac ea a fost dat ca garanie a bunei sale credine n exercitarea mandatului2. Generaliznd, vom defini mandatul parlamentar drept o mputernicire dat de ctre popor unor persoane n scopul de a-l reprezenta n procesul exercitrii puterii de stat, mputernicire care se transform ntr-o funcie sau demnitate public electiv, nominativ, nzestrat cu anumite competene i garanii pentru participarea efectiv la libera exercitare a funciilor Parlamentului, ca autoritate reprezentativ a poporului. n virtutea acestui fapt, putem conchide c n exercitarea mandatului deputaii sunt n serviciul poporului. (2) Orice mandat imperativ este nul. Problema mandatului imperativ cere o explicaie teoretic. Pentru a nelege mai bine aceast reglementare, vom explica noiunea de mandat imperativ. Adjectivul imperativ trebuie neles ca o necesitate categoric i necondiionat, ca o obligaie care nu se discut. Prin mandat imperativ, n dreptul civil, se nelege situaia n care posesorul mandatului, mandatarul, este strict legat de porunca primit de la mandant, n-o poate modifica, este obligat s-o ndeplineasc ntocmai, poart rspundere juridic i are i obligaia de a prezenta mandantului o dare de seam ori a-l informa cum i-a ndeplinit misiunea. Ultimul, n funcie de rezultatele misiunii ndeplinite, poate prelungi termenul mandatului sau l poate rezilia.
1 2
Marcel Prlot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, p. 86. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996,
p. 38.
14.08.2012 14:40:34
266
Titlul
III
Dac am admite c deputaii dein un mandat imperativ, atunci pentru ei consecinele unui mandat imperativ ar fi urmtoarele: a) mandatarul nu exprim propria voin, ci voina celor care l-au mandatat (corpul electoral dintr-o circumscripie); b) conduita lui n adunarea deputailor nu poate fi alta dect aceea care i-a fost prescris expres de ctre mandani; c) deputatul trebuie s raporteze periodic alegtorilor si asupra modului n care i exercit mandatul; d) acetia, ca n genere orice mandant, i pot retrage oricnd mandatul pe motiv c mandatarul nu a respectat prescripiile date sau pentru c le-a depit; e) titularul suveranitii, poporul, poate, pe calea unui referendum, s modifice sau s anuleze orice decizie a adunrii reprezentative dac aceasta nu corespunde voinei sale. Comentnd alin. (1) al acestui articol, am stabilit c mandatul parlamentar are un caracter general i reprezentativ. Alegtorii, desemnnd individual reprezentanii si, le-a nmnat un mandat general pentru a exercita puterea ce le aparine n numele lor, deci nu n numele unei pri din popor dintr-o circumscripie electoral sau dintrun teritoriu administrativ. Din cele expuse mai sus, putem observa c raporturile dintre alegtori i deputaii n Parlament sunt lipsite de consecinele juridice care ar rezulta dintr-un contract. Mai mult dect att, deputatul, n virtutea mandatului reprezentativ pe care-l deine, devine irevocabil, ceea ce nseamn c mandatul nu poate fi retras pn cnd nu-i expir termenul legal stabilit prin lege. Totui dac am admite c mandatul ar fi revocabil, introducndu-se institutul revocrii, de care unii i mai aduc aminte cu nostalgie, care ar fi criteriile de revocare? n primul rnd, deputatul ar fi obligat s prezinte cu regularitate dri de seam privind activitatea sa. Ce ar putea spune n acest caz deputatul, la cte edine a participat, de cte ori a luat cuvntul n dezbateri, de cte ori a votat pro sau contra? Poate oare aceast activitate servi drept motiv de revocare, Parlamentul fiind un organ colectiv, iar fiecare deputat n parte un element constitutiv al acestuia. Bineneles c nu. O apreciere a activitii legislative, a consecinelor unei activiti eficiente sau neeficiente poate fi dat numai Parlamentului n ntregime. Activitatea parlamentarului trebuie s fie apreciat de Parlament, acesta fiind n drept s stabileasc unele criterii de activitate eficient i, n caz de necesitate, s aplice unele sanciuni disciplinare. n fostul regim comunist, institutul revocrii servea drept instrument pentru a avea o main docil de votare, al crei obiectiv era susinerea unanim a liniei trasate de partidul comunist. Cel care ar fi ncercat s se mpotriveasc acestei linii era imediat revocat i nlocuit cu altul. Dac am admite iari institutul revocrii, ar aprea cteva ntrebri fireti: cine va pregti poporul pentru revocare, cine l va informa despre necesitatea revocrii, cine i va aduce argumente, cine va organiza adunrile prin care se va cere revocarea? Partidele de opoziie? n cazul acesta, poporul ar fi antrenat n revocri interminabile, deoarece opoziia o va face cu mult profesionalism. n condiiile pluralismului politic, ale pluripartidismului, institutul revocrii ar nsemna un atentat la independena Parlamentarului. Este adevrat c i astzi, din dorina de avea deputai fideli unei doctrine politice, se fac ncercri de a-i influena prin diferite metode. De exemplu, conducerea partidului
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
69
MANDATUL DEPUTAILOR
267
i permite s oblige persoanele promovate n listele de candidai, s depun cereri de demisie n alb, fr a indica data, urmnd ca acestea s fie puse n aciune atunci cnd conducerea partidului va considera necesar. Evident, aceste cereri nu au nicio putere juridic i sunt mai mult un factor psihologic, deputatul avnd dreptul de a-i retrage cererea n cazul n care aceasta va fi prezentat oficial Parlamentului. Legea stabilete clar cazurile n care mandatul parlamentar poate fi retras sau suspendat, ns aici trebuie s facem o distincie net ntre noiunile suspendare i revocare, care nu sunt sinonime i nu pot fi confundate.
Articolul 69
MANDATUL DEPUTAILOR
(1) Deputaii intr n exerciiul mandatului sub condiia validrii. (2) Calitatea de deputat nceteaz la data ntrunirii legale a Parlamentului nou ales, n caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces.
Comentariu
(1) Deputaii intr n exerciiul mandatului sub condiia validrii. Constituia Romniei (art. 67) prevede c deputaii i senatorii intr n exerciiul mandatului la data ntrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiia validrii, Constituia Poloniei (art. 4) fixeaz nceperea mandatului de 4 ani din data alegerilor, Constituia Spaniei (art. 68) prevede expirarea mandatului de deputat la 4 ani dup alegere sau n ziua dizolvrii Parlamentului. n legtur cu aceste diferite reglementri, vom meniona o problem destul de interesant i important privind momentul nceperii mandatului. Att art. 67 din Constituia Romniei, ct i art. 69 din Constituia Republicii Moldova nu vorbesc de nceperea mandatului, ci de momentul intrrii deputatului n exerciiul mandatului, iar acestea sunt dou lucruri diferite. nceperea mandatului parlamentar cuprinde dou faze: de facto i de jure. De facto mandatul ncepe imediat cnd se ncheie alegerile i se constat c numrul de alegtori care au participat la votare este suficient pentru a le considera valabile. Ziua alegerilor este ziua cnd poporul transmite reprezentanilor si dreptul de a exercita puterea. ns mandatarii (deputaii), din motive tehnice, organizatorice, nu pot intra imediat n exerciiul funciunii, urmnd s aib loc un ir de proceduri: verificarea legalitii; pronunarea public a rezultatelor; validarea mandatelor de ctre Curtea Constituional; eliberarea certificatelor provizorii de deputat; convocarea Parlamentului de ctre Preedintele Republicii. De jure deputatul intr n exercitarea mandatului din momentul ntrunirii Parlamentului n prima edin, cu condiia validrii mandatului de ctre Curtea Constituional. Din aceste considerente, sunt corecte reglementrile constituionale ale Poloniei, Spaniei i altor ri privind nceperea mandatului din ziua alegerilor.
14.08.2012 14:40:34
268
Titlul
III
Constituia Republicii Moldova (art. 63), asemeni constituiilor altor state, stabilete termenul mandatului parlamentar de 4 ani. O ntrebare fireasc este dac termenul de 4 ani trebuie calculat astronomic, adic ncepe i expir exact n aceeai zi, sau se admit unele abateri. Deoarece norma constituional fixeaz termenul de 4 ani, fr nicio excepie, n mod normal, alegerile ar trebui s aib loc tot timpul n una i aceeai zi. Potrivit art. 8 din Codul electoral ns, alegerile au loc duminica sau n orice alt zi indicat n actul de desfurare a alegerilor. Ziua de duminic era prevzut i n Legea nr. 1609-XII din 14.10.1993 privind alegerea Parlamentului, n baza creia, la 27 februarie 1994 (duminic), au avut loc alegerile Parlamentului. Dup 4 ani, n 1998, alegerile s-au desfurat tot ntr-o zi de duminic, ns la 14 martie. Deci termenul mandatului Parlamentului ales n 1994 a fost de 4 ani i 16 zile. Incontestabil, nu poate fi nicio justificare pentru nclcarea prevederilor Constituiei. Pentru a evita aceast situaie, ziua alegerilor ar trebui s fie fixat, de exemplu, pentru ultima duminic a lunii martie, astfel ar fi termenul de 4 ani respectat. n practic, nceputul exercitrii mandatului depinde i de alte circumstane e vorba de mandatele vacante de deputat. Art. 88 alin. (4) din Codul electoral declar candidaii inclui n list, dar care nu au fost alei, supleani. Candidatul supleant va fi declarat ales de ctre Curtea Constituional, dac, din anumite motive, un mandat de deputat va fi proclamat vacant. Mandatul va fi exercitat pe perioada care a rmas pn la expirarea mandatului parlamentar. Candidatul supleant poate refuza mandatul de deputat, depunnd o declaraie la Curtea Constituional. (2) Calitatea de deputat nceteaz la data ntrunirii legale a Parlamentului nou ales, n caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces. ncetarea calitii de deputat de asemenea necesit unele precizri teoretice. De facto, mandatul deputailor nceteaz exact n ziua n care ncepe de facto mandatul deputailor alei n noul Parlament i de jure nceteaz la data ntrunirii legale a Parlamentului nou ales. Potrivit art. 69 din Constituie, calitatea de deputat nceteaz n caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces. Astfel, constatm c procesul ncetrii mandatului parlamentar mbrac dou forme: ncetarea colectiv i ncetarea individual. ncetarea colectiv a mandatului intervine n dou cazuri: ncetarea de drept i ncetarea forat. Prima este prevzut chiar de textul Constituiei i se repet cu regularitate o dat la patru ani, cnd are loc succesiunea Parlamentului. n acest caz, nu este nevoie de un act care ar atesta faptul ncetrii mandatului. ncetarea colectiv forat a mandatului are loc n cazurile dizolvrii Parlamentului de ctre Preedintele Republicii sau de demisie colectiv organizat chiar de Parlament. Posibilitatea dizolvrii Parlamentului este prevzut de art. 85 din Constituie, care formuleaz trei cazuri n care poate avea loc dizolvarea. n cazul imposibilitii formrii Guvernului sau al blocrii procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preedintele Republicii Moldova, dup consultarea fraciunilor parlamentare, poate s dizolve Parlamentul. Parlamentul poate fi dizolvat dac nu a acceptat votul de ncredere pentru formarea Guvernului, n termen de 45 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
69
MANDATUL DEPUTAILOR
269
Conform art. 78 din Constituie, dac i dup alegerile repetate Preedintele Republicii nu va fi ales, Preedintele n exerciiu dizolv Parlamentul i stabilete data alegerilor n noul Parlament. Art. 85 din Constituie stipuleaz c, n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. Aceast reglementare este fondat, deoarece dac am admite contrariul, ar nsemna c minimum jumtate de an poporul trebuie s fie angajat n campania electoral. Alin. (4) al aceluiai articol stabilete c Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Republicii Moldova i nici n timpul strii de urgen, de asediu sau de rzboi. Vom meniona i aici o neconcordan a dispoziiilor constituionale privind dizolvarea Parlamentului cu cele stabilite de alin. (2) al art. 69, care nu prevede, printre condiiile enumerate (caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces), ncetarea mandatului n caz de dizolvare a Parlamentului. Considerm c dizolvarea i demisia sunt lucruri diferite. Demisia are loc benevol, iar dizolvarea ntotdeauna are un caracter forat, deoarece nu depinde de voina celor care dein mandate. Demisia colectiv a Parlamentului, dei nu este prevzut de lege, poate avea loc n cazul n care Parlamentul va decide el nsui demisionarea i desfurarea alegerilor anticipate. Ne ntrebm dac o astfel de demisie ar fi legitim, aceasta nefiind prevzut de Constituie i alte legi. Bineneles c ar fi legitim, nu din considerentul c e permis totul ce nu interzice legea, ci pentru c deputaii nu pot fi silii s-i exercite mandatul dac ei nu doresc aceasta. De altfel, Republica Moldova are deja experien n acest domeniu. n noiembrie 1993, Parlamentul ales n 1990 a demisionat de sine stttor, stabilind alegeri anticipate pentru 27 februarie 1994. ncetarea individual a mandatului. Art. 69 din Constituie fixeaz mai multe cazuri de ncetare a calitii de deputat. Demisia este o manifestare de voin benevol, unilateral a deputatului de a nceta exercitarea mandatului, n virtutea unor mprejurri pe care el le consider obiective (starea sntii, motive politice, religioase, familiale etc.). Este important manifestarea voinei unilaterale i benevole, exceptnd orice presiune i intimidare fa de deputat. n aceast situaie, Preedintele Parlamentului, care va da citire cererii de demisie, trebuie s se asigure c cererea a fost naintat benevol i unilateral, n caz contrar, demisia poate fi o form ascuns de prsire forat a legislativului. Ridicarea (suspendarea) mandatului are loc contra voinei deputatului n cazul n care acesta a svrit infraciuni i conform legii trebuie s i se aplice pedeaps penal. Se suspend mandatul i n caz de incompatibilitate, adic n cazul n care deputatul este ales sau numit ntr-o funcie (ministru, judector) incompatibil cu calitatea de deputat, pe motiv c art. 70 din Constituie interzice deputatului exercitarea oricrei alte funcii retribuite. Cnd vorbim de alegerea sau numirea ntr-o funcie nalt de stat, se are n vedere c aceasta este efectuat de ctre Parlament sau eful statului. n cazul n care deputatul prefer benevol exercitarea unei funcii alese la discreia lui, chiar dac aceasta este electiv (primar, de exemplu), el trebuie s demisioneze, n cazul dat avnd loc ncetarea voluntar a mandatului1.
1
Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei, Editura Virginia, Iai, 1995, p. 90.
14.08.2012 14:40:34
270
Titlul
III
Sub acest aspect, observm o deosebire ntre demisionare i ridicarea mandatului pe motiv de incompatibilitate. Mandatul se suspend i n caz de deces al deputatului.
Articolul 70
INCOMPATIBILITI I IMUNITI
(1) Calitatea de deputat este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite, cu excepia activitii didactice i tiinifice. (2) Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic. (3) Deputatul nu poate fi reinut, arestat, percheziionat, cu excepia cazurilor de infraciune flagrant, sau trimis n judecat fr ncuviinarea Parlamentului dup ascultarea sa. (Art. 70 compl. prin Legea nr. 1470-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002)
Comentariu
(1) Calitatea de deputat este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite, cu excepia activitii didactice i tiinifice. Protecia mandatului parlamentar, mai ales imunitile, lipsa rspunderii juridice i unele faciliti pe care i le stabilesc deputaii trezesc mari discuii n societate, mai ales dac societatea este afectat de srcie i corupie. Din punct de vedere tiinific, formele proteciei mandatului nu suscit discuii, recunoscndu-se unanim necesitatea unei protecii efective. Deputaii, fiind reprezentanii poporului n exercitarea suveranitii naionale, trebuie s se bucure de unele garanii i condiii specifice, care le-ar permite exercitarea liber a naltei funcii, fr nicio presiune, att din interiorul rii, ct i din exteriorul ei. Poporul trebuie s fie sigur c deputaii vor fi n stare s promoveze interesul general, i nu interese corporative. Dac am admite lipsirea deputailor de protecie, de garanii n exercitarea mandatului, ei ar cdea cu uurin n capcanele ntinse de diferite grupuri de persoane interesate s obin unele faciliti prin intermediul legii. n aceast situaie, deputaii nu ar mai reprezenta interesele poporului, ci unele interese strine. Realizarea principiilor autonomiei, independenei i transparenei n activitatea parlamentarilor se afl n raport direct cu gradul de protecie a mandatului. Cu ct este mai mare gradul de protecie, cu att sunt mai puine posibiliti de influen, i viceversa, cu ct gradul de protecie este sczut, cu att sunt mai mari posibilitile de influen. n ceea ce privete protecia mandatului, Mihai Constantinescu i Ioan Muraru consider c aceasta trebuie orientat contra: presiunii alegtorilor, presiunilor propriului partid, presiunilor Guvernului i ale diferitelor interese private1.
1
Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureti, 1994, p. 88.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
70
271
Prin incompatibiliti trebuie s nelegem situaia, prin care deputatului i se interzice s ocupe i alte funcii care nu sunt compatibile cu funcia de deputat. Altfel spus, este interzis cumulul de funcii. Aceasta se justific prin stabilirea unei protecii i independene a reprezentantului poporului fa de orice influene. Dac am admite c deputatul ar ocupa concomitent i unele funcii n domeniul public sau privat, ar interveni unele consecine negative, cum ar fi: lipsa de la unele edine ale Parlamentului; timp insuficient pentru examinarea profund a proiectelor de legi; activitate insuficient n comisiile parlamentare; dependen material de funcia cumulat; posibile tentative ale patronului sau ale altor persoane de a-i stabili comportamentul n anumite cazuri; posibile sarcini de a soluiona prin excepie sau prin influena mandatului unele probleme de interes particular sau corporativ. Incompatibilitatea cu funcia de parlamentar este stabilit i n virtutea teoriei separaiei puterilor n stat. Cei care ocup funcii n puterea legislativ nu pot ocupa funcii n alte ramuri ale puterii de stat (executiv i jurisdicional), altfel ar avea loc o diminuare a principiului de baz, stabilirea unui echilibru ntre puteri. Este adevrat, exist excepii admise de unele state, ns acestea nicidecum nu justific intercalarea funciilor cu cea de parlamentar. Dac, de exemplu, Ungaria face excepie (art. 20 alin. (5) din Constituie) pentru membrii guvernului i secretarii politici de stat, aceasta nu nseamn o procedur corect, ce ar putea servi ca precedent i pentru alte state. Evident, Ungaria are o justificare pentru aceast excepie, oricum, cumularea funciei de parlamentar i ministru ncalc teoria separrii puterilor n stat. Vom expune o prere i asupra formulei cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite din art. 70 din Constituie. Deoarece articolul vorbete de funcii retribuite, trebuie s nelegem c funcii neretribuite pot fi cumulate. Ce se nelege ns prin noiunea funcie retribuit? A plti cuiva o sum de bani pentru o munc prestat, altfel spus, o remunerare. Dac munca este prestat continuu, deci i remunerarea trebuie s fie stabil. Se va considera oare retribuire sau remunerare cazul n care se vor acorda numai nite premii pentru munc cinstit, aportul adus le prosperarea ntreprinderii? Astfel, un deputat poate rmne cu uurin ntr-o funcie public (ministru, viceministru, ef de direcie, contabil-ef) sau ntr-o funcie privat, cu condiia c salariul l va primi pentru funcia de deputat. Apare ntrebarea ce se va ctiga n acest caz, ce importan au incompatibilitile dac pot fi evitate cu uurin, ceea ce de fapt are loc n Parlamentul Republicii Moldova, unii deputai prelungind s-i administreze ntreprinderile private. Din tabelul expus mai jos, observm c la capitolul incompatibiliti exist o atitudine neunivoc, am spune chiar voluntar. Numai 15 ri interzic cumularea mandatului parlamentar cu cel al efului de stat, iar 3 state interzic chiar i funcia de profesor universitar, ultima, din punctul nostru de vedere, fiind absolut nejustificat, fiind legat cu educaia profesional a generaiilor i deci lipsit de posibilele influene privind comportamentul deputatului.
14.08.2012 14:40:34
272
Titlul
III
Fcnd o generalizare la cele expuse mai sus, vom stabili c mandatul de deputat nu este compatibil cu exercitarea: funciilor publice elective (Preedinte al Republicii Moldova, primar, consi lier etc.); funciilor publice neelective; funciilor private. Efectul incompatibilitii l constituie ncetarea mandatului, care are loc prin demisie (renunarea la mandat, la cerere) sau de drept, n cazul alegerii sau numirii de ctre Parlament n alt funcie (ministru, procuror, ombudsman, judector la Curtea Constituional etc.).
Ocupaii incompatibile cu mandatul de parlamentar1

Ocupaii incompatibile Membru al unei alte adunri alese Funcionar Alt funcie remunerat de stat Fore armate i de poliie Magistratur Funcie ministerial Director de ntreprindere public Preedinte de ar Administrator superior al unei regiuni Comisar al alegerilor Furnizor al statului Ministru al culturii Ministru al Curii de Conturi Funcionar internaional sau n serviciul unei ri strine Ombudsman Conductor al unei ntreprinderi private Profesor Numr de ri unde exist 43 35 30 29 29 26 18 15 10 9 9 9 7 6 4 4 3
(2) Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic. n procesul exercitrii puterii de stat, pot aprea diferite situaii n care s se stabileasc diferite incompatibiliti cu funcia de deputat. Astfel, art. 3 din Legea nr. 39 din 07.04.1994 despre statutul deputatului n Parlament prevede c mandatul de deputat este incompatibil cu: a) funcia de Preedinte al Republicii Moldova; b) funcia de membru al Guvernului; c) funcia de avocat parlamentar; d) exercitarea oricrei alte funcii remunerate, inclusiv a funciei acordate de un stat strin sau organizaie internaional, cu excepia activitii didactice i tiinifice desfurate n afara programului stabilit de Regulamentul Parlamentului.
1
Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit., p. 90.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
70
273
(3) Deputatul nu poate fi reinut, arestat, percheziionat, cu excepia cazurilor de infraciune flagrant, sau trimis n judecat fr ncuviinarea Parlamentului, dup ascultarea sa. n medicin, prin imunitate se nelege rezistena organismului fa de anumite infecii microbiene. n dreptul parlamentar, imunitatea este situaia n care un deputat se bucur, n temeiul unor reguli de drept, de anumite prerogative. Conform aprecierilor lui Jean Gicquel, incompatibilitile sunt un sistem de protecie ndreptat mpotriva lui, orict de ironic ar suna, pe cnd imunitile sunt stabilite pentru el nsui1. n literatura de specialitate, Ion Deleanu formuleaz cel mai exact definiia imunitii, apreciind c acestea sunt reguli derogatorii de la cele de drept comun i au ca scop asigurarea independenei parlamentarului n exercitarea mandatului su i punerea lui sub protecie fa de acte sau fapte abuzive ale autoritilor administrative, judiciare sau ale persoanelor fizice2. De reinut c sistemul proteciei funcionale i personale este instituit nu n interesul parlamentarului, ci n interesul mandatului, ceea ce nseamn c imunitile nu pot fi vzute ca privilegii ale unor persoane n virtutea deinerii unor nalte funcii de stat. Scopul principal este protejarea mandatului de reprezentant al poporului, crearea unor condiii reale de independen n exercitarea lui i, n ultim instan, de exercitare a suveranitii naionale. Din aceste considerente, imunitile posed un caracter obiectiv3. La fel de important este i faptul stabilirii sistemului de imuniti pentru tot corpul reprezentativ, i nu pentru unele categorii ale acestuia. Imunitile, odat stabilite prin norm constituional i lege, au un caracter imperativ, prin urmare, un deputat sau un grup de deputai nu pot renuna la ele. A nu se confunda imunitile cu privilegiile (automobil personal, apartamente luxoase, scutire de impozite, obinerea unor credite fr dobnd, micorarea vrstei de pensionare etc.), la care deputaii pot renuna4. n teoria dreptului parlamentar sunt unanim recunoscute i legiferate dou forme de imuniti: inviolabilitatea i iresponsabilitatea juridic. Constituia Republicii Moldova, prin alin. (3) din art. 70 i art. 71, stabilete ambele forme de imunitate. Art. 70 se intituleaz Incompatibiliti i imuniti, iar art. 71 Independena opiniilor, ceea ce creeaz impresia fals c se consider imuniti numai interdicia de a reine, aresta, perchiziiona sau trimite n judecat deputatul, iar lipsa rspunderii juridice pentru voturile sau opiniile exprimate nu se nscrie n categoria imunitilor. n acest sens, are dreptate Ion Deleanu cnd spune: Logic, cele dou categorii ar fi trebuit tratate n acelai articol i sub aceeai denumire: Imuniti5. Inviolabilitile. Dup cum am menionat, alin. (3) al art. 70 stabilete c deputatul nu poate fi reinut, arestat, perchiziionat, cu excepia cazurilor de infraciune flagran1 Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editions Montchrestien, Paris, 1989, p. 743. 2 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. 2, Editura Chemarea, Iai, 1993, p. 147. 3 Piere Avril, Jean Gicquel, Droit parlamentaire, Editions Montchrestien, Paris, 1988, p. 41. 4 Astfel de privilegii au fost stabilite de Parlament (1994-1998) pentru deputai dup expirarea mandatului. Unii deputai, considernd aceste privilegii drept lips de modestie, au renunat la ele. 5 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. 2, Editura Chemarea, Iai, 1993, p. 149, p. 147.
14.08.2012 14:40:34
274
Titlul
III
t, sau trimis n judecat fr ncuviinarea Parlamentului, dup ascultarea sa. O analiz atent a acestei norme scoate n eviden caracterul su procedural i se refer numai la rspunderea penal. Cererea privind reinerea, arestul, percheziionarea sau trimiterea n judecat penal ori contravenional a deputatului este adresat Preedintelui Parlamentului de ctre Procurorul General. Preedintele Parlamentului o aduce la cunotina deputailor n edin public n cel mult 7 zile i o nainteaz spre examinare Comisiei juridice pentru numiri i imuniti, care, n cel mult 15 zile, va constata existena unor motive temeinice pentru aprobarea cererii. Hotrrea este adoptat prin votul secret a cel puin jumtate plus unu din membrii Comisie. Procurorul General va depune n comisie toate documentele pe care acesta le solicit. n caz de refuz, comisia va face apel n Parlament. Raportul comisiei este supus examinrii i aprobrii n Parlament imediat, n cel mult 7 zile de la prezentarea acestuia. Parlamentul decide asupra cererii Procurorului General cu votul secret al majoritii deputailor alei. Aciunea penal mpotriva deputatului poate fi intentat numai de Procurorul General. n caz de infraciune flagrant, deputatul poate fi reinut la domiciliu pe o durat de 24 de ore numai cu ncuviinarea prealabil a Procurorului General. Acesta va informa nentrziat Preedintele Parlamentului asupra reinerii. Dac Parlamentul consider c nu exist temei pentru reinere, dispune imediat revocarea acestei msuri. Reinerea, arestul sau percheziia deputatului n alte mprejurri sau din alte motive nu se admite. Cererile privind ridicarea imunitii parlamentare se nscriu cu prioritate pe ordinea de zi a edinei Parlamentului. Deputatul este considerat pe toat durata mandatului su ca fiind n exerciiul funciunii, motiv pentru care orice agresiune mpotriva sa este asimilat infraciunii de ultraj i sancionat conform dispoziiilor legale. De protecie juridic similar beneficiaz i membrii familiei so, soie, copii i prini , n cazul n care agresiunea mpotriva acestora presupune presiuni asupra deputatului n legtur cu exercitarea mandatului su.
Regimul imunitar n practica internaional1

Imunitate stabilit Orice procedur juridic Procedura penal Rspunderea civil Nu este stabilit nicio imunitate Numr de ri 26 42 10 4
Imunitatea mpotriva rspunderii penale nu trebuie considerat ca o posibilitate de evitare a rspunderii pentru infraciunile svrite. Imunitatea este stabilit n scopul stoprii urmririi represive sau abuzive din motive politice, pentru a determina un anumit comportament al deputatului sau a-l face docil fa de unele fore. n cazul svririi cu adevrat a unor infraciuni, imunitatea deputatului se suspend de ctre Parlament. Totui, dac deputatul a svrit infraciunea, iar Parlamentul nu suspend
1
Idem, p. 147.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
71
INDEPENDENA OPINIILOR
275
imunitatea, poate aceasta servi drept motiv pentru eliberarea de rspundere? Evident c nu. Dup expirarea mandatului, fostului deputat i se va aplica rspunderea penal, deoarece inviolabilitatea acioneaz numai pe perioada mandatului. Deci inviolabilitatea nu suprim represiunea, ci o amn pentru o perioad de timp.
Articolul 71
INDEPENDENA OPINIILOR
Deputatul nu poate fi persecutat sau tras la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile exprimate n exercitarea mandatului.
Comentariu
Art. 71 din Constituie poart denumirea Independena opiniilor i fixeaz regula prin care deputatul nu poate fi persecutat sau tras la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile exprimate n exercitarea mandatului. i aceast form de protejare a mandatului i are izvorul n mandatul reprezentativ, prin care deputatul nu este legat de alegtorii si sau de partidul care l-a promovat, iar pentru exercitarea liber a acestuia trebuie s dispun de deplina libertate de gndire i exprimare a opiniilor. O analiz atent a textului constituional relev faptul c lipsa rspunderii juridice intervine numai n cazurile n care deputatul se afl n exercitarea mandatului. Legea nu fixeaz care sunt aceste cazuri, specificnd numai legtura lor cu exercitarea mandatului. Modalitile de exercitare a mandatului sunt multiple, printre care: dezbaterile n Parlament, exprimarea de opinii, participarea la vot, ntrebri i interpelri, activitatea n diferite comisii, misiuni primite de la conducerea Parlamentului sau comisii permanente din care face parte, participare la diferite simpozioane, conferine, seminare la care a fost invitat n calitate de deputat, ntlnirile organizate cu alegtorii etc. De aceea, consider Mihai Constantinescu i Ioan Muraru, iresponsabilitatea juridic n mod necesar este absolut, att n sensul c nu poate fi ridicat, ct i n cel c se refer la toate actele de exercitare a mandatului parlamentar i la toate formele de rspundere juridic1. Dac inviolabilitatea este limitat n termenul de exercitare a mandatului, iresponsabilitatea juridic este perpetu, nu este limitat n timp, cu alte cuvinte, deputatul nu poate fi tras la rspundere juridic pentru aciunile ntreprinse n perioada exercitrii mandatului i dup expirarea termenului acestuia. Este necesar de menionat faptul c pentru alte aciuni, care nu in de exercitarea mandatului i vin n contradicie cu prevederile legii, deputatul poate fi tras la rspundere. De exemplu, n cazul unor opinii exprimate n pres, la radio sau televiziune, n rezultatul crora deputatul a adus insulte sau nvinuiri nejustificate, leznd onoarea i
1
Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, op. cit., p. 97.
14.08.2012 14:40:34
276
Titlul
III
demnitatea unor persoane, el poate fi tras la rspundere. n funcie de gravitatea aciunii, deputatul poate fi tras la orice form de rspundere juridic, bineneles, cu respectarea cerinelor prevzute de art. 70 alin. (2) din Constituie, dac este cazul. O problem care poate trezi unele discuii este cea a rspunderii disciplinare a deputatului n perioada exercitrii mandatului. De exemplu, dac n cadrul edinei n plen a Parlamentului deputatul, expunndu-i opinia, i permite s insulte ali deputai, ncalc Regulamentul, nu vrea s prseasc microfonul, poate fi tras la rspundere sau nu? Rspunsul este afirmativ. O astfel de rspundere disciplinar este prevzut de Regulamentul Parlamentului. Acesta prevede urmtoarele sanciuni: avertisment; chemarea la ordine; retragerea cuvntului; eliminarea din sala de edine. Dup cum putem observa, sanciunile disciplinare se deosebesc de cele prevzute de Codul muncii, sunt sanciuni specifice, racordate la calitatea mandatului reprezentativ, i sunt aplicate de ctre preedintele edinei n scopul crerii unor condiii favorabile procesului de deliberare a Parlamentului, prin intermediul cruia Parlamentul i exercit funciile. Din cele expuse mai sus, rezult c iresponsabilitatea juridic, ca i inviolabilitatea, este o imunitate de fond i funcional, deoarece protejeaz mandatul parlamentar de orice fel de influene, att din interiorul Parlamentului, ct i din exteriorul lui. Jurisprudena CC: n HCC nr. 8 din 16.02.19991, se arat c independena opiniilor deputatului n Parlament este condiionat de statutul special al parlamentarului n calitatea sa de reprezentant plenipoteniar al poporului n organul suprem al puterii legislative. n sensul art. 71 din Constituie, aceasta se refer doar la activitatea de deputat, desfurat n exercitarea exclusiv a mandatului reprezentativ. Independena opiniilor deputatului n Parlament este absolut i perpetu. Deputatul nu poate fi tras la rspundere penal, civil sau administrativ pentru voturile sau opiniile exprimate n exercitarea mandatului, nici dup expirarea acestuia. Independena opiniilor deputatului n Parlament semnific protecia juridicoconstituional a deputatului n exercitarea atribuiilor parlamentare. Totodat, garantarea juridic a independenei opiniilor deputatului n Parla ment nu l scutete de rspunderea penal sau administrativ pentru delictul svrit n afara exerciiului mandatului de deputat. Apelurile publice la rebeliune, violen sau la alte aciuni, care, potrivit legislaiei n vigoare, implic rspundere penal, nu cad sub incidena garantrii juridice a iresponsabilitii deputatului n Parlament pentru opiniile sale.
Jurisprudena Curii Constituionale: DCC nr. 1 din 03.02.1998, MO nr. 22-23/13 din 12.03.1998 HCC nr. 8 din 16.02.1999, MO nr. 22-23/14 din 04.03.1999 DCC nr. 5 din 28.09.2000, MO nr. 124-126/35 din 05.10.2000
1
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
72
CATEGORII DE LEGI
277
Seciunea a 3-a. LEGIFERAREA
Articolul 72
CATEGORII DE LEGI
(1) Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. (2) Legile constituionale sunt cele de revizuire a Constituiei. (3) Prin lege organic se reglementeaz: a) sistemul electoral; b) organizarea i desfurarea referendumului; c) organizarea i funcionarea Parlamentului; d) organizarea i funcionarea Guvernului; c) organizarea i funcionarea Curii Constituionale, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a contenciosului administrativ; f) organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; g) organizarea i funcionarea partidelor politice; h) modul de stabilire a zonei economice exclusive; i) regimul juridic general al proprietii i al motenirii; j) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele i protecia social; k) organizarea general a nvmntului; l) regimul general al cultelor religioase; m) regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi; n) infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; o) acordarea amnistiei i graierii; p) celelalte domenii pentru care, n Constituie, se prevede adoptarea de legi organice; r) alte domenii pentru care Parlamentul consider necesar adoptarea de legi organice. (4) Legile ordinare intervin n orice domeniu al relaiilor sociale, cu excepia celor rezervate legilor constituionale i legilor organice.
Comentariu
Din titlul acestui articol rezult c este vorba de o clasificare, de o tipizare, de o difereniere a unui tot ntreg. Clasificarea este o operaiune logic, utilizat sistematic de legiuitor, de doctrinari i de practicieni juriti, prin care ei dezvluie, scot n eviden anumite clase, grupuri, categorii (clasificare natural) sau formeaz clase, grupuri, categorii (clasificare artificial) dintr-un tot ntreg. Prin clasificarea natural, descoperim ordinea fireasc a lucrurilor, pe cnd clasificarea artificial introduce o ordine n lucruri. n cazul nostru, e vorba de a face ordine n sistemul existent al izvoarelor de drept, n general, i al actelor normativ-juridice, n particular. Orice clasificare, inclusiv a legilor, pornete i se face n baza unor criterii care in seama de esena, importana i
14.08.2012 14:40:34
278
Titlul
III
utilitatea fenomenelor i obiectelor. Construit metodologic, tipologia, clasificarea promoveaz explicaia asupra unor categorii de legi. Scoaterea n eviden a acestora de ctre legiuitor are, indiscutabil, o importan nu att teoretic, ct practic. Cunoaterea categoriilor de legi ne permite s nelegem corect vocaia, fora juridic, modalitile de utilizare a acestora. Profesorul Mircea Djuvara scria: Dreptul pozitiv, cnd exist, trebuie s fie consacrat prin ceva, trebuie s-l cunoatem n anumite cristalizri, care s ni-l arate ce este. Trebuie s existe oarecare forme n care s-l gsim i prin care el se manifest. Aceste forme, care ne arat n ce consist dreptul pozitiv, sunt izvoarele formale de drept1. Giorgio Del Vecchio, fost rector al Universitii din Roma, spunea: Fiecare popor are n mod necesar un drept pozitiv propriu, ce corespunde voinei sale preponderente. Modurile de manifestare ale acestei voine sociale predominante se numesc izvoarele dreptului2. Dreptul, scria Hegel, trece n existena faptic mai nti prin form, prin faptul c este pus ca lege3. Din cele menionate rezult c dreptul constituie un sistem de norme care mbrac o anumit hain juridic, iau o anumit form, datorit creia sunt aduse la cunotina ntregii societi. Forma de exprimare a alegerilor juridice, modalitatea general prin care dreptul devine cunoscut de cei al cror comportament l prescrie poart denumirea de izvor de drept. Expresia izvoare ale dreptului este ntrebuinat att ca noiune juridic, ct i ca noiune istoric. Ca noiune istoric, izvoarele dreptului desemneaz documentele n care gsim dreptul statelor la diverse etape de dezvoltare istoric. Printre aceste documente, un loc aparte l ocup actele normativ-juridice. Actul normativ-juridic poate fi definit ca fiind izvorul de drept creat de autoritile publice (Parlament, Guvern, Preedinte, organele autoritilor publice locale), izvor care conine reguli generale i obligatorii, a cror aplicare la nevoie este asigurat prin fora coercitiv a statului. Caracteristice pentru actele normativ-juridice sunt urmtoarele trsturi generale: sunt acte ale activitii de elaborare a dreptului de ctre stat (organele sale) i includ prescripii juridice obligatorii cu caracter general prioritar la conduita oamenilor i organizaiilor normele juridice, precum i prescripiile privind instituirea, modificarea sau suspendarea aciunii (anularea) normelor juridice; i extind aciunea nu asupra unui raport concret i nu asupra unui cerc individual concret de raporturi, ci asupra unui sau altui tip de raporturi sociale i asupra tipului de aciuni ale oamenilor, care alctuiesc coninutul lor; spre deosebire de actele individual-juridice (actele de execuie i aplicarea normelor de drept), actele normativ-juridice sunt adresate oricrui subiect ce particip la aceste relaii, pot fi aplicate n mai multe rnduri, adic de fiece dat cnd e vorba de tipul respectiv de raporturi, i i menin aciunea indiferent de faptul dac au aprut sau au ncetat raporturile individuale prevzute n acest caz.
1 2
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Editura All Beck, Bucureti, p. 259. Giorgio Del Vecchio, Lecii de filozofie juridic, Editura Europa Nova, Bucureti, p. 226. 3 Hegel, Principiile filozofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureti, 1969, p. 242.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
72
CATEGORII DE LEGI
279
Sistemul actelor normative ale organelor de stat, interdependena acestor acte, precum i ordinea emiterii lor sunt reglementate de constituii i de alte legi. Aceast reglementare asigur realizarea principiilor democratice ale sistemului de izvoare ale dreptului supremaia legii, caracterul obligatoriu al hotrrilor organelor ierarhic superioare pentru cele ierarhic inferioare, al hotrrilor organelor locale ale puterii n limitele teritoriului din subordine. n felul acesta, se asigur hotrrea uniform a chestiunilor principale ale politicii statului n ntregul sistem de acte normative. Locul pe care l ocup un act juridic n sistemul general al acestor acte este determinat de locul organului care l-a emis n sistemul organelor statului, iar sfera aciunii, orientarea i limitele coninutului actelor de competena organului menionat. Pe aceast baz, apare interdependena actelor normativ-juridice ale organelor de stat, exprimat n fora lor juridic. Actele organelor ierarhic superioare dispun de o putere juridic mai mare, iar actele organelor ierarhic inferioare (subordonate), care trebuie emise n corespundere cu primele, au o for juridic mai mic. Legile Printre actele normative, locul central i revine legii. Termenul lege este folosit att n sensul larg (lato sensu), ct i n sensul ngust (stricto sensu) al cuvntului. n sensul general, prin lege se nelege orice act normativ elaborat de autoritile publice. n sensul restrns al cuvntutui, termenul lege desemneaz actul normativ care eman de la organul legislativ (Parlament). Legea este un act normativ-juridic. Numai c nu orice act normativ-juridic este lege. Legi sunt doar acele acte normative care corespund unor exigene, cerine, cum ar fi urmtoarele: competena emiterii legii revine puterii legiuitoare (Parlamentului); legea constituie principalul izvor de drept oficial; legea se adopt dup proceduri reglementate prin lege (legi procedurale); legea are totdeauna caracter normativ; legea dispune de o putere superioar fa de celelalte acte normativ-juridice, acestea din urm fiind acte normative subordonate legilor. n ierarhia lor, legile propriu-zise sunt situate dup criteriul forei lor juridice. Parlamentul Republicii Moldova, singurul deintor al puterii de a reglementa prin lege relaiile sociale, emite n exercitarea acestei puteri trei categorii de legi: legi constituionale, legi organice i legi ordinare. 1. Legile constituionale Legile constituionale ocup primul loc n ierarhia legilor, att prin coninutul lor, ct i datorit procedurii speciale de adoptare. Astfel, prin coninutul lor, legile constituionale sunt legi care introduc texte noi n Constituie, abrog anumite texte constituionale sau le modific pe cele existente. 2. Legile organice Asemenea legi sunt relativ noi pentru ara noastr. Pn la intrarea n vigoare a Constituiei Republicii Moldova din 1994, existau dou categorii de legi: Constituia (legi constituionale) i legi ordinare. Deosebirea dintre aceste legi se fcea prioritar dup trei criterii, i anume: 1) coninut, 2) forma de adoptare i modificare i 3) fora juridic. n acest sens, se susine c Legea fundamental se deosebete de legea ordinar, mai nti, prin coninut, prin obiectul de reglementare, obiect format din cele mai importante relaii sociale cele din domeniul instituirii i exercitrii puterii de stat.
14.08.2012 14:40:34
280
Titlul
III
Legile ordinare, chiar dac ar fi reglementat astfel de relaii, nu fceau altceva dect s detalieze prevederile i principiile constituionale, rmnnd n cadrul acestora. n al doilea rnd, modalitatea de adoptare a Constituiei i a legilor ordinare era diferit. n sfrit, Constituia avea o for juridic superioar, orice lege ordinar trebuia s corespund legii fundamentale. Prin prevederile Constituiei din 1994, legiuitorul a introdus i categoria legilor organice. Acestea, n viziunea unor autori, alctuiesc ,,legislaia constituional secundar, constituie un ealon intermediar ntre legile constituionale i cele ordinare. Cu alte cuvinte, ele sunt ,,infraconstituionale i ,,supralegislative1. Legile organice reprezint o prelungire a celor constituionale, intervenind n domenii de activitate expres prevzute de Constituie ca foarte importante. Ele nu completeaz Constituia i, prin urmare, nu se ncadreaz n sistemul acesteia. Dar nici nu sunt simple legi ordinare, ntruct au ca obiect de reglementare probleme privitoare la instituiile constituionale. Rezumnd cele spuse, menionm urmtoarele: legile organice sunt legi de aplicare sau de prelungire a dispoziiilor constituionale, atunci cnd Constituia se limiteaz la esenial; legile organice sunt proprio nomine n Constituie, domeniul lor fiind astfel strict delimitat; domeniul legilor organice este constituit exclusiv n favoarea Parlamentului; exigenele procedurale pentru adoptarea, modificarea sau abrogarea acestor legi sunt sensibil sporite2. Astfel, legile organice ocup locul secund n ierarhia legilor. Ele au o for juridic mai mic dect Constituia i legile constituionale, dar mai mare dect toate celelalte izvoare de drept, datorit importanei deosebite a obiectului lor de reglementare juridic. Conform alin. (3) al art. 72 din Constituie, prin lege organic se reglementeaz: a) sistemul electoral; b) organizarea i desfurarea referendumului; c) organizarea i funcionarea Parlamentului; d) organizarea i funcionarea Guvernului; e) organizarea i funcionarea Curii Constituionale, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a contenciosului administrativ; f) organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; g) organizarea i funcionarea partidelor politice; h) modul de stabilire a zonei economice exclusive; i) regimul juridic general al proprietii i al motenirii; j) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele i protecia social; k) organizarea general a nvmntului; l) regimul general al cultelor religioase; m) regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi; n) infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; o) acordarea amnistiei i graierii; p) celelalte domenii pentru care, n Constituie, se prevede adoptarea de legi organice;
Pierre Avril, Jean Gicquel, op. cit., 1988, p. 182. Vezi: Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, vol. II, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 320.
2 1
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
72
CATEGORII DE LEGI
281
q) alte domenii pentru care Parlamentul consider necesar adoptarea de legi organice. Legile organice se adopt cu votul majoritii deputailor alei, dup cel puin dou lecturi. Evident, i modificarea acestora necesit votul majoritii deputailor. Face excepie de la regula general legea organic care reglementeaz statutul special al unitii teritoriale autonome Gguzia, care poate fi modificat cu votul a trei cincimi din numrul deputailor alei n Parlament (vezi alin. (7) al art. 111 al Constituiei Republicii Moldova). 3. Legile ordinare Dup cum am menionat, n Constituie sunt prevzute domeniile care se reglementeaz prin lege organic, ceea ce nseamn per a contrario c reglementarea celorlalte domenii nesupuse prin lege organic se face prin legi ordinare. Prin legi ordinare se reglementeaz orice materie care nu ine de domeniul legilor constituionale sau organice, Parlamentul avnd puterea de a decide cnd o materie necesit reglementare legislativ. Procedura de adoptare a legilor ordinare este mai accesibil Parlamentului datorit faptului c este necesar votul unei majoriti simple, din numrul deputailor prezeni la dezbaterea proiectului de lege. Evident c este nevoie de cvorumul de edin a Parlamentului. 4. Dei legiuitorul nu menioneaz, la nivel constituional, acest lucru, sunt posibile i practicate i alte categorii de legi. a) Astfel, n funcie de coninutul lor normativ, deosebim: legi de reglementare direct; legi cadru; legi de abilitare; legi de control. Legile de reglementare direct sunt legile, n cazul crora legiuitorul nsui reglementeaz conduita subiecilor de drept. Toate celelalte acte normative, adoptate de alte organe, nu pot dect s aplice legea, fr s poat s-i adauge vreo reglementare nou. Legile cadru sunt legile ce stabilesc doar principiile generale ale unei reglementri, lsnd concretizarea reglementrii conduitelor subiecilor de drept pe seama actelor de aplicare a dreptului. Legile de abilitare sunt legile prin care Parlamentul abiliteaz Guvernul s emit acte cu caracter de lege, cum ar fi, de exemplu, ordonanele. Aceste legi stabilesc doar domeniul reglementrilor guvernamentale i durata de emitere a acestora, necuprinznd dispoziii direct aplicabile subiecilor (vezi art. 106/2). Legile de control sunt legile prin care Parlamentul se pronun asupra reglementrilor de tip legislativ ale Guvernului (ordonane), controlnd astfel activitatea fcut n exercitarea funciei legislative1. b) n caracterizarea legilor, este cunoscut de asemenea clasificarea lor n: legi generale, legi speciale i legi excepionale. Legile generale in de dreptul comun n materie. De exemplu, Codul civil, Codul penal sunt legi generale. Legile speciale reglementeaz un domeniu particular, individualizat de mnunchiul de relaii sociale specifice reglementate.
Vezi: I. Dogaru, I. Dnior, D.C. Dnior, Teoria general a dreptului, Curs de baz, Editura tiinific, Bucureti, 1999, p. 195.
1
14.08.2012 14:40:34
282
Titlul
III
Distincia ntre legea general i legea special trebuie rezolvat n mod complex, n sensul c legea special intervine cu o reglementare definit, particular fa de reglementrile legii generale comune. Legea special se aplic materiei pe care o reglementeaz, iar n caz de concurs cu legea general, se aplic legea special, conform principiului ex specialia generalibus derogant1. Legile excepionale se emit n situaii deosebite. Asemenea legi pot fi, de exemplu, cele prin care se instituie o stare de urgen sau de necesitate2. c) Dup obiectul de reglementare, legile pot fi: materiale i procesuale. Legile materiale sunt legile care stabilesc drepturile i obligaiile prilor n anumite raporturi juridice. Spre exemplu, Constituia unui stat este esenialmente o lege material. Legile procedurale se refer la activitatea autoritilor publice n vederea stabilirii modalitilor n care drepturile i obligaiile subiecilor de drept pot fi ocrotite, garantate. Spre exemplu, Codul de procedur civil, Codul de procedur penal sunt esenialmente legi procedurale.
Jurisprudena Curii Constituionale:

HCC din 28.02.1996, MO nr. 16/184 din 14.03.1996 HCC nr. 35 din 01.12.1997, MO nr. 84-85/37 din 18.12.1997 HCC nr. 26 din 18.09.1998, MO nr. 90-91/35 din 01.10.1998 HCC nr. 28 din 01.10.1998, MO nr. 94-95/38 din 15.10.1998 HCC nr. 38 din 15.12.1998, MO nr. 1-2/2 din 07.01.1999 HCC nr. 9 din 18.02.1999, MO nr. 22-23/15 din 04.03.1999 HCC nr. 12 din 11.03.1999, MO nr. 27-28/21 din 23.03.1999 HCC nr. 19 din 29.04.1999, MO nr. 48-49/28 din 13.05.1999 HCC nr. 25 din 11.05.1999, MO nr. 56-58/36 din 03.06.1999 HCC nr. 41 din 20.07.1999, MO nr. 80-82/52 din 29.07.1999 HCC nr. 42 din 27.07.1999, MO nr. 87-89/54 din 12.08.1999 HCC nr. 46 din 21.09.1999, MO nr. 109-111/56 din 07.10.1999 HCC nr. 56 din 26.10.1999, MO nr. 120-122/65 din 04.11.1999 HCC nr. 61 din 16.11.1999, MO nr. 130-132/72 din 25.11.1999 HCC nr. 63 din 23.11.1999, MO nr. 135-136/75 din 09.12.1999 HCC nr. 71 din 21.12.1999, MO nr. 5-7/2 din 13.01.2000 HCC nr. 12 din 23.03.2000, MO nr. 35-36/13 din 31.03.2000 HCC nr. 29 din 04.07.2000, MO nr. 81-83/29 din 13.07.2000 DCC nr. 5 din 28.09.2000, MO nr. 124-126/35 din 05.10.2000 HCC nr. 6 din 06.02.2001, MO nr. 19-20/5 din 22.02.2001 HCC nr. 23 din 26.04.2001, MO nr. 52-54/20 din 17.05.2001 HCC nr. 29 din 22.05.2001, MO nr. 59-61/24 din 07.06.2001 ACC nr. 1 din 12.02.2002, MO nr. 27-28/2 din 21.02.2002
1 Radu I. Motica, Gheorghe Mihai, Teoria general a dreptului, Curs universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 35. 2 I. Ceterchi, I. Craiovan, Introducere n teoria general a dreptului, Editura All Beck, Bucureti, 1999, p. 60.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
73
INIIATIVA LEGISLATIV
283
HCC nr. 11 din 28.02.2002, MO nr. 36-38/5 din 14.03.2002 HCC nr. 13 din 14.03.2002, MO nr. 46-48/8 din 04.04.2002 HCC nr. 10 din 29.05.2003, MO nr. 116-120/10 din 13.06.2003
Articolul 73
INIIATIVA LEGISLATIV
Dreptul de iniiativ legislativ aparine deputailor n Parlament, Preedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunrii Populare a unitii teritoriale autonome Gguzia. (Art. 73 n redacia Legii nr. 344-XV din 25.07.2003, n vigoare din 08.08.2003)
Comentariu
Potrivit acestui articol, deputaii, Preedintele Republicii Moldova, Guvernul i Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome Gguzia pot fi autori ai proiectelor de acte legislative sau ai propunerilor legislative. Conform prevederilor Capitolului II, procedura legislativ din Regulamentul Parlamentului, n exerciiul dreptului de iniiativ legislativ, deputaii i Preedintele Republicii Moldova prezint Parlamentului proiecte de acte legislative i propuneri legislative, iar Guvernul i Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome Gguzia proiecte de legi i de hotrri. Proiectele de legi naintate de Preedintele Republicii Moldova sau de Guvern se prezint n plenul Parlamentului de unul dintre membrii Guvernului ori de reprezentantul mputernicit al Preedintelui Republicii Moldova sau al Guvernului, iar cele naintate de Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome Gguzia de Preedintele Adunrii Populare. Deputatul exercit dreptul la iniiativ legislativ personal sau n comun cu ali deputai. Prin act legislativ, Regulamentul nelege legile constituionale, legile organice i ordinare, hotrrile i moiunile Parlamentului. Propunerea legislativ reprezint intenia de a se iniia elaborarea unuia sau mai multor acte legislative, care vizeaz o anumit problem sau un grup de probleme i care au menirea de a reglementa anumite domenii ale raporturilor sociale. Asupra acceptrii propunerii legislative, Parlamentul adopt o hotrre, prin care stabilete termenul de elaborare a proiectului de act legislativ, formeaz un grup pentru elaborarea proiectului propus sau dispune altor organe elaborarea proiectului n cauz, stabilete modul de asigurare a activitii acestui grup. Proiectul de act legislativ i propunerea legislativ se depun spre dezbatere mpreun cu o expunere a obiectivului, scopului, concepiei viitorului act, a locului acestuia n legislaia n vigoare, precum i a efectelor sale social-economice i de alt natur, potrivit cerinelor Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001. Se indic, totodat, persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului i se anexeaz rezultatele expertizelor i cercetrilor efectuate n cadrul elaborrii, precum i rezultatele consultrii publice a proiectului. n cazul n care realizarea noilor reglementri necesit cheltuieli financiare, materiale i de alt natur, se anexeaz fundamentarea economico-financiar.
14.08.2012 14:40:34
284
Titlul
III
Dac pentru executarea actului legislativ care se adopt este necesar elaborarea altor acte legislative sau normative, se anexeaz lista acestora i/ sau, dup caz, proiectele lor. Proiectul actului legislativ se prezint n limba romn mpreun cu traducerea lui n limba rus. La proiectele de acte legislative, la propunerile legislative i la documentele menionate n alin. (6) i (7) se anexeaz copiile lor n variant electronic. Proiectele de acte legislative i propunerile legislative naintate de deputai se prezint n limba romn sau n limba rus. Secretariatul Parlamentului asigur traducerea lor n limba respectiv. n cazul n care se va constata c iniiativele legislative nu sunt perfectate conform cerinelor tehnice stabilite de Regulament i de alte acte legislative, Biroul permanent poate propune autorilor acestora s le aduc n concordan cu prevederile legale respective.
Articolul 74
ADOPTAREA LEGILOR I A HOTRRILOR
(1) Legile organice se adopt cu votul majoritii deputailor alei dup cel puin dou lecturi. (2) Legile ordinare i hotrrile se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni. (3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum i propunerile legislative ale deputailor acceptate de acesta sunt examinate de Parlament n modul i dup prioritile stabilite de Guvern, inclusiv n procedur de urgen. Alte propuneri legislative se examineaz n modul stabilit. (4) Legile se trimit spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova. (Alin. (3) art. 74 introdus prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
(1) Legile organice se adopt cu votul majoritii deputailor alei dup cel puin dou lecturi. O analiz atent a domeniilor de reglementare a legilor organice scoate n eviden faptul c acestea pot fi considerate ca o prelungire a textelor constituionale, acoperind ntinse sfere din domeniul ramurii dreptului constituional. Din aceste considerente, este absolut evident necesitatea identificrii aparte a unei categorii de legi care vine s dezvolte n continuare normele constituionale. Aadar, dup coninutul lor material, legile organice sunt inferioare celor constituionale sau, altfel spus, se afl pe o treapt inferioar. Legile organice se deosebesc de alte categorii de legi i dup coninutul formal. Regula constituional, dup care legile organice se adopt cu votul majoritii deputailor alei dup cel puin dou lecturi, este valabil i la modificarea acestei categorii de legi. Vom meniona c importana acestei categorii de legi se manifest nu prin sanciunile mai grave pe care le pot avea fa de legile ordinare, ci prin obiectul de reglementare, identificnd o ierarhie de relaii sociale dup importana acestora.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
74
285
Art. 60 din Regulamentul Parlamentului stabilete c proiectele de legi, nscrise pe ordinea de zi a edinei Parlamentului, se dezbat, de regul, n dou lecturi. Proiectele de legi organice se adopt numai dup dezbaterea lor n a doua lectur. Proiectele de legi constituionale, proiectele de legi organice n problemele bugetului, finanelor, economiei care necesit considerabile cheltuieli financiare, proiectele de legi complexe, precum i proiectele de legi n alte probleme importante, la decizia Parlamentului, pot fi supuse dezbaterii i n a treia lectur. n urma dezbaterii proiectului de lege n prim lectur, Parlamentul poate adopta una din urmtoarele decizii: a) adoptarea legii (n cazul dezbaterii unei legi ordinare); b) remiterea proiectului de lege, la propunerea preedintelui edinei, spre definitivare, comisiei permanente sesizate n fond sau unei alte comisii competente; c) aprobarea proiectului de lege n prima lectur i pregtirea lui pentru a fi dezbtut n a doua lectur; d) respingerea proiectului de lege. Deciziile Parlamentului asupra dezbaterilor proiectelor de legi n prim lectur se consemneaz n stenograma edinei, dac Parlamentul nu decide altfel. Dup dezbaterea proiectului de lege n prim lectur, acesta se transmite comisiei sesizate n fond sau unei alte comisii competente pentru examinarea amendamentelor deputailor, a obieciilor i propunerilor fraciunilor parlamentare, comisiilor permanente, a avizelor Guvernului, Direciei juridice a Secretariatului Parlamentului, precum i a propunerilor reprezentanilor societii civile, i pentru prezentarea raportului respectiv. n cadrul pregtirii proiectului de lege pentru dezbatere n a doua lectur, deputaii, comisiile permanente i fraciunile parlamentare pot prezenta amendamente comisiei sesizate n fond n termen de 10 zile de la data aprobrii proiectului n prim lectur. Dezbaterea proiectului de lege n lectura a doua va avea loc n cel mult 45 de zile de la data aprobrii n prim lectur. Dezbaterea proiectului de lege n a doua lectur const n: a) audierea raportului comisiei sesizate n fond; b) dezbaterea proiectului pe articole; c) votarea proiectului pe articole i, dup caz, n ansamblu, dac Parlamentul nu va hotr altfel. Legile organice se adopt cu votul majoritii deputailor alei, ce constituie votul a cel puin 51 de deputai. (2) Legile ordinare i hotrrile se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni. Spre deosebire de legile organice, cele ordinare nu pot fi definite conform unui criteriu material stabilit, dat fiind faptul c n acest domeniu leguitorul este n drept s stabileasc el singur domeniul relaiilor sociale ce urmeaz a fi reglementate prin aceast categorie de lege. Relaiile sociale rezervate pentru reglementare prin lege trebuie s fie cele mai importante. Dac pentru legile organice acest criteriu este valabil, atunci, pentru legile ordinare este dificil o astfel de apreciere. Este greu de delimitat cu strictee o lege organic de una ordinar. Dei pentru legile ordinare exist un domeniu rezervat, acesta poate fi cu uurin lrgit sau ngustat de ctre Parlament, cednd unele competene ale sale sau limitnd competenele altor autoriti investite cu dreptul de a adopta acte administrative cu caracter normativ.
14.08.2012 14:40:34
286
Titlul
III
Dup coninutul formal, legile ordinare se deosebesc de cele organice, deoarece pentru adoptarea lor norma constituional stabilete o procedur mai simpl majoritatea de voturi a celor prezeni la edin. (3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum i propunerile legislative ale deputailor acceptate de acesta sunt examinate de Parlament n modul i dup prioritile stabilite de Guvern, inclusiv n procedur de urgen. Alte propuneri legislative se examineaz n modul stabilit. Conform prevederilor art. 43 din Regulamentul Parlamentului, la cererea Prim-ministrului, Biroul permanent nscrie cu prioritate pe ordinea de zi chestiunile privind acordarea votului de ncredere ntregii liste a Guvernului i programului lui de activitate pe durata mandatului, precum i proiectele de legi considerate de Guvern ca fiind prioritare. Procedura de urgen pentru examinarea proiectelor de acte legislative solicitat de Guvern se supune aprobrii Biroului permanent. n cazul aprobrii procedurii de urgen, Biroul permanent stabilete termenul de depunere a raportului asupra proiectului actului legislativ, care nu poate depi 10 zile lucrtoare. Biroul permanent, dup primirea raportului comisiei sesizate n fond, nscrie cu prioritate proiectul de act legislativ n proiectul ordinii de zi pentru urmtoarea edin plenar. Proiectele de acte legislative solicitate de a fi examinate n procedur de urgen se prezint plenului Parlamentului de Prim-ministru, iar n absena lui de prim-viceprim-ministru sau de viceprim-ministru. Proiectele de acte legislative i propunerile legislative naintate de Preedintele Republicii Moldova, de deputai sau de Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome Gguzia se remit Guvernului spre avizare. Neprezentarea avizului n termen de cel mult 30 de zile sau ntr-un termen mai restrns, stabilit de Preedintele Parlamentului, nu mpiedic examinarea proiectului de ctre Parlament, daca legea nu prevede altfel. Proiectele de lege prezentate de Guvern, n care nu se cere un mod special de examinare, se examineaz de ctre comisiile parlamentare i Parlament n modul obinuit stabilit de ctre Regulament. (4) Legile se trimit spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova. Legile i hotrrile adoptate de Parlament sunt semnate de Preedintele Parlamentului, iar n condiiile art. 15 alin. (2) din Regulamentul Parlamentului, de ctre primvicepreedinte sau de unul dintre vicepreedinii Parlamentului n termen de cel mult 20 de zile de la adoptare. Conform prevederilor art. 74 alin. (1) din Regulament, legea se trimite de ctre Preedintele, prim-vicepreedintele sau de ctre unul dintre vicepreedinii Parlamentului spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova cel trziu n ziua de lucru urmtoare zilei semnrii acesteia. nainte de promulgare, Preedintele Republicii Moldova este n drept, n cazul n care are obiecii asupra unei legi, s o trimit Parlamentului spre reexaminare n termen de cel mult 2 sptmni de la primirea ei. Preedintele Republicii Moldova poate cere Parlamentului, doar o singur dat, reexaminarea legii pentru orice motive ce fac legea n ansamblu sau o parte a ei inacceptabil. Obieciile Preedintelui Republicii Moldova se supun examinrii conform procedurii prevzute de prezentul Regulament pentru examinarea amendamentelor, n baza raportului comisiei permanente responsabile de legea reexaminat i, dup caz, cu avizul Direciei juridice a Secretariatului Parlamentului. n cazul n care, dup reexaminarea legii, Parlamentul menine hotrrea adoptat anterior sau face modificri n lege n conformitate cu obieciile Preedintelui
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
74
287
Republicii Moldova, Preedintele este obligat s promulge legea n termen de cel mult 2 sptmni de la data nregistrrii legii n Aparatul Preedintelui. n cazul n care, dup reexaminarea legii, trimis de ctre Preedintele Republicii Moldova n condiiile art. 74 alin. (2), Parlamentul, cu votul majoritii, nu-i menine hotrrea, legea se consider respins. Jurisprudena CC: Curtea Constituional, prin HCC din 28.02.19961, menioneaz c procedura votrii n faza adoptrii deciziei n limitele procedurii legislative ordinare normale, obinuite e stabilit de Constituie. Aceast procedur de adoptare a legii nu se extinde ns i asupra procedurii legislative complementare, adic asupra procedurii de reexaminare a legii, care se iniiaz de ctre organul legislativ n baza art. 93 din Constituie. Promulgarea legii este operaiunea final a procedurii legislative i permite efului statului s nvesteasc legea cu formul executorie, oblignd autoritile publice s procedeze la executarea prevederilor acesteia. Preedintele poate cere Parlamentului reexaminarea legii pentru orice motive, ncepnd cu inacceptabilitatea unor texte i terminnd cu ndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea unei legi poate fi cerut de ctre eful statului numai o singur dat. Deoarece procedura votrii n faza adoptrii deciziei n limitele procedurii legislative complementare la reexaminarea legii nu este stabilit n art. 93 din Constituie, aceast procedur poate fi analoag celei indicate n art. 74 alin. (1) i (2) i art. 143 alin. (1) din Constituie sau oricare alta, inclusiv votarea calificat. Dat fiind faptul c art. 93 din Constituia Republicii Moldova nu prevede procedura de votare a legilor n cazul n care Preedintele Republicii Moldova le trimite Parlamentului spre reexaminare, aceast procedur se stabilete de Parlamentul Republicii Moldova prin Regulamentul su, care urmeaz s reglementeze organizarea sa intern i care trebuie s fie adoptat prin lege organic. Interpretnd sintagma Parlamentul i menine hotrrea din art. 28 alin. (2) din Constituie, Curtea Constituional a explicat c se consider c Parlamentul i-a meninut hotrrea adoptat anterior, dac pentru aceast hotrre s-a votat cu majoritatea de voturi, cerut pentru aceast procedur /.../ ns acest numr de voturi nu poate fi mai mic dect numrul de voturi cu care s-a votat iniial legea. Orice regulament de organizare i funcionare a unei structuri, inclusiv statale, poate conine diferite reguli, ns nu poate depi limitele organizrii proprii. n situaia n care o lege dispune explicit (ori implicit) de principii generale de funcionare, regulamentul nu poate include norme juridice ce nu corespund principiilor enunate. Prin urmare, normele Regulamentului Parlamentului trebuie s conin prevederi ce iau n consideraie raporturile constituionale respective, cci, fiind un act subordonat Constituiei, Regulamentul nu poate cuprinde reguli procedurale ce ar afecta realizarea principiilor constituionale generale2. Votarea legilor trimise de Preedintele Republicii Moldova spre reexaminare Parlamentului n acest mod nu este de natur s diminueze echilibrul puterilor executiv i legislativ ale statului i creeaz cadrul eficient de colaborare i interdependen ntre aceste dou autoriti.
1 2
HCC din 28.02.1996, MO nr. 16/184 din 14.03.1996. HCC nr. 27 din 13.10.1997, MO nr. 74-75/29 din 13.11.1997.
14.08.2012 14:40:34
288
Titlul
III
Articolul 75
REFERENDUMUL
(1) Cele mai importante probleme ale societii i ale statului sunt supuse referendumului. (2) Hotrrile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridic suprem.
Comentariu
(1) Cele mai importante probleme ale societii i ale statului sunt supuse referendumului. Termenul referendum i are originea n dreptul roman. n limba latin, gerunziul verbului refere desemna o procedura prin care ntreg corpul electoral era consultat n mod direct cu privire la o tem precis, conferind astfel legitimitate deciziei adoptate. n sens larg, referendumul este ca un apel ctre electorat n o problem de ordin legislativ sau administrativ, dac el eman de la un organ reprezentativ. Referendumul poate avea loc post legem sau ante legem, poate fi obligatoriu sau facultativ. Referendumul este un element al democraiei semidirecte. Calificativul semi denot faptul c poporul nu poate interveni (exercita suveranitatea) direct n toate problemele, ci numai n unele dintre ele i prin metode specifice (iniiativa legislativ, veto, referendum). n Antichitate, ca i astzi, referendumul este apreciat drept instrument prin excelen al democraiei directe, n care alegatorii i stabilesc opinia i adopt o decizie (de regul, cu caracter normativ) n mod direct, fr niciun intermediar. Deosebirea principal dintre procedura de alegeri i procedura referendumului, consider Teodor Crna, const n obiectul de exprimare a voinei alegtorilor. n cazul alegerilor, obiectul l prezint candidatul la funcia de deputat sau alt funcie din afara instituiei reprezentative, iar n cazul referendumului, obiectul de exprimare a voinei nu este persoana (candidatul), ci o anumit problem asupra creia sunt consultai cetenii lege, proiect de lege, Constituie, amendamente la Constituie, probleme de interes naional ale statului .a. Rezultatele referendumului pot fi determinate numai n temeiul sistemului majoritar, iar alegerile pot fi determinate prin dou sisteme: majoritar i al reprezentrii proporionale. Aspectul organizatoric al alegerilor i referendumului este identic, cu excepia faptului c pentru a organiza un referendum nu este nevoie de circumscripii electorale. n literatura de specialitate se abordeaz i problema plebiscitului. Unii autori consider c noiunile de referendum i plebiscit sunt sinonime, iar alii afirm c se deosebesc dup obiectul votrii, adic dup coninutul problemelor supuse poporului pentru soluionare. n opinia noastr, aceste noiuni sunt identice i legislatorul poate utiliza uneori, n loc de referendum, noiunea de plebiscit sau vot al ntregului popor1. Art. 142 din Codul electoral al Republicii Moldova fixeaz categoria de referendum republican, stabilind c acesta se desfoar n scopul exercitrii puterii poporului i
1
Teodor Crna, Drept constituional, Editura Print-Caro, Chiinu, 2010, p. 333.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
75
REFERENDUMUL
289
participrii lui nemijlocite la conducerea i administrarea treburilor de stat. Referendumul republican se efectueaz prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n conformitate cu Constituia i prevederile Codului electoral. Art. 143 din Cod stabilete tipurile de referendum republican constituional, legislativ i consultativ. Obiectul referendumului constituional l constituie propunerile privind revizuirea Constituiei. n cazul referendumului legislativ, cetenii sunt consultai referitor la proiectele de legi sau unele prevederi ale acestora de importan deosebit. Referendumul consultativ vizeaz problemele de interes naional, n scopul consultrii opiniei poporului asupra unor astfel de probleme i adoptrii ulterioare, de ctre autoritile publice competente, a unor hotrri definitive. Aadar, referendumul republican sau naional are loc pe ntreg teritoriul Republicii Moldova i se desfoar n scopul exercitrii puterii poporului i participrii lui nemijlocite la conducerea i administrarea treburilor de stat. Propunerea privind desfurarea referendumului trebuie s includ problemele ce urmeaz s fie supuse votului, expuse clar, excluzndu-se interpretarea lor ambigu, precum i scopul desfurrii, data preconizat pentru desfurarea lui. Nu pot fi supuse referendumului probleme care se exclud reciproc1. n cazul referendumului republican, se pot pune n discuie urmtoarele probleme: a) adoptarea Constituiei Republicii Moldova i revizuirea Constituiei Republicii Moldova; b) aprobarea legilor constituionale adoptate de Parlament pentru revizuirea dispoziiilor privind caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i a celor privind neutralitatea permanent a statului; c) alte probleme importante ale societii i ale statului. Nu pot fi supuse votului problemele: a) privind impozitul i bugetul; b) privind amnistierea i graierea; c) privind msurile extraordinare sau de urgen pentru asigurarea ordinii publice, sntii i securitii populaiei; d) privind alegerea, numirea, demiterea persoanelor n/ din anumite funcii, care in de competena Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova i Guvernului; e) ce in de competena instanelor de judecat i procuraturii. Vom meniona c este destul de neclar formula alineatului comentat care spune c sunt supuse referendumului cele mai importante probleme ale societii i ale statului. Este nevoie de un criteriu n funcie de care ar putea fi stabilit gradul de importan al unei probleme. Constituia, n art. 142, fixeaz un set de probleme care trebuie supuse n mod obligatoriu aprobrii prin referendum cu votul majoritii cetenilor nscrii n listele electorale. Acestea sunt dispoziiile privind caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i cele referitoare la neutralitatea permanent a statului. Nicio revizuire nu poate fi fcut, stabilete alin. (2) al art. 142, dac are ca rezultat suprimarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. Alin. (1) al art. 75 din Constituie face referire la un set de probleme care trebuie calificate ca cele mai importante. Anume i din aceste considerente, Constituia ar tre1
Art. 141-174 din Codul electoral al Republicii Moldova, MO nr. 81/667 din 08.12.1997.
14.08.2012 14:40:34
290
Titlul
III
bui s prevad o list de probleme care pot fi calificate ca cele mai importante pentru a exclude arbitrariul n stabilirea problemei ce urmeaz a fi supus referendumului. (2) Hotrrile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridic suprem. Conform prevederilor art. 135 lit. d) din Constituie i art. 167 din Codul electoral, confirmarea rezultatelor referendumului republican o face Curtea Constituional care, n termen de 10 zile, examineaz actele remise de Comisia Electoral Central i confirm sau infirm, printr-o hotrre, rezultatele referendumului republican. Art. 168 din Codul electoral stabilete c hotrrea se consider adoptat prin referendum republican dac pentru ea au votat majoritatea cetenilor care au participat la referendum. n cazul n care este supus referendumului o lege constituional, care prevede modificarea dispoziiilor privind caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i a dispoziiilor referitoare la neutralitatea permanent a statului, aceasta se consider aprobat dac pentru ea au votat cel puin jumtate din numrul total al persoanelor nscrise n listele electorale. Deoarece Constituia, legea fundamental a statului este nzestrat cu for juridic suprem, trebuie s nelegem c i legile constituionale care o modific sau o completeaz trebuie s dispun de aceeai for juridic suprem. Jurisprudena CC Prin HCC nr. 57 din 03.11.19991, Curtea a explicat c referendumul, care se desfoar numai dup adoptarea de ctre Parlament a proiectului de lege sau a propunerii de revizuire, are semnificaia unei condiii suspensive i obligatorii n raport cu decizia Parlamentului. Dispoziiile art. 75 alin. (2) din Constituie, conform crora hotrrile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridic suprem, nu afecteaz procedura de revizuire a Constituiei, stabilit de art. 141-143 din Constituie, i nu prevd posibilitatea modificrii unor dispoziii ale Constituiei aprobate de Parlament prin orice alt modalitate dect cea prevzut de aceste articole. Problemele privind organizarea i desfurarea referendumului, totalizarea rezultatelor referendumului republican se soluioneaz n conformitate cu dispoziiile constituionale i potrivit procedurii stabilite de Codul electoral. Nici Constituia, nici legile n vigoare nu abiliteaz Parlamentul s adopte hotrri cu caracter normativ pentru aprecierea rezultatelor referendumului republican consultativ2. Fiind unicul organ care decide prin lege asupra organizrii i desfurrii referendumului republican, Parlamentul este n drept s decid i asupra condiiilor de valabilitate a rezultatelor acestuia, inclusiv asupra numrului minim de participani la el. Or, referendumul presupune exprimarea voinei poporului ntr-o problem sau alta, cruia i aparine, n baza art. 2 alin. (l) din Constituie, suveranitatea naional, pe care acesta o exercit n mod direct, iar exercitarea plenar a voinei sale presupune o participare ct mai masiv a alegtorilor la plebiscit3.
1 2
HCC nr. 57 din 03.11.1999, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999. HCC nr. 60 din 11.11.1999, MO nr. 130-132/71 din 25.11.1999. 3 HCC nr. 1 din 11.01.2000, MO nr. 8-9/3 din 20.01.2000.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
76
INTRAREA N VIGOARE A LEGII
291
Dreptul de a declara referendumuri i de a stabili principiile generale de desfurare a lor este prerogativa exclusiv a Parlamentului. Totodat, Parlamentul nu este n drept s stabileasc pe cale legislativ restricii asupra declarrii referendu murilor republicane n cazul n care iniiativa provine de la ceteni sau Preedintele Republicii Moldova. Astfel, n cazul n care iniiativa desfurrii referendumului privind revizuirea Constituiei vine de la ceteni, n condiiile respectrii prevederilor art. 152 din Codul electoral, sau de la Preedintele Republicii Moldova, Parlamentul nu este n drept s resping propunerea de desfurare a lui. Totodat, Parlamentul este n drept s resping iniiativa grupului de deputai privind desfurarea referendumului, deoarece acest grup este o parte component a Parlamentului1.
Articolul 76
Legea se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i intr n vigoare la data publicrii sau la data prevzut n textul ei. Nepublicarea legii atrage inexistena acesteia.
Comentariu
Conceptul juridic determinant pentru dimensiunea de durat a legii, n general, a normelor juridice, n particular, este vigoarea2. ntrarea n vigoare a legii marcheaz momentul n care legea dobndete for obligatorie pentru toi cei crora li se adreseaz. Profesorii Gheorghe C. Mihai i Radu I. Motica au perfect dreptate afirmnd c ,,o norm juridic nu are vigoare de la sine, ci una primit de la legiuitor, are fora de a fi respectat sau aplicat, precum decide legiuitorul, ntre dou limite ale procesului devenirii: de la... pn la procesualitatea social a organizrii etatice a societii. Acest de la... pn la e desemnat de statuarea intrrii i ieirii din vigoare, considerate momente fixate prin stipulare expres sau tacit... ntre cele dou momente nscrise n actul normativ, norma juridic este incident tuturor faptelor ce au loc determinabil ntre ele3. Principiul ce determin momentul intrrii n vigoare a unei legi rezult din regula c nimeni nu poate fi obligat s respecte o lege pe care nu ar putea-o cunoate. Pentru aceasta, legiuitorul urmeaz s aduc legea la cunotina cetenilor. n aceast privin, este semnificativ remarca lui Hegel: ,,Obligaia supunerii fa de lege implic, n virtutea dreptului contiinei de sine, necesitatea ca legile s fie aduse la cunotina general.
HCC nr. 15 din 11.04.2000, MO nr. 46-49/18 din 27.04.2000. Conform Dicionarului limbii romne moderne (Editura Academiei, Bucureti, 1958), vigoare nseamn ,,for, putere, energie, vitalitate, iar locuiunea n vigoare are sensul de valabil ntr-un anumit timp. 3 Gheorghe C. Mihai, Radu I. Motica, Fundamentele dreptului. Teoria i dreptul, Editura All Beck, Bucureti, 1977, p. 50.
2 1
14.08.2012 14:40:34
292
Titlul
III
A atrna legile, cum fcea Dimysius Tiranul, att de sus, nct niciun cetean s nu le poat citi, sau a le nmormnta n aparatul vast al crilor erudite, al culegerilor de decizii, de judeci i opinii divergente, cutume etc. i, pe deasupra, ntr-o limb strin, astfel nct cunoaterea dreptului n vigoare s nu fie accesibil dect celor care s-au instruit n aceast materie, constituie una i aceeai injustiie. Crmuitorii care au dat popoarelor lor chiar numai o culegere inform, ca Justinian, cu att mai mult un drept civil sub form de cod ordonat i precis, au devenit nu numai cei mai mari binefectori ai acestor popoare, fiind ludai de ele cu recunotin, ci ei au nfptuit prin aceasta i un mare act de dreptate... Dreptul privete libertatea, ceea ce are mai divin i mai sfnt n el omul, aceea ce, de vreme ce urmeaz s devin pentru el o obligaie, trebuie el nsui s cunoasc1. Aceasta se face, de regul, prin publicarea actelor normativ-juridice, n special, a legilor, ntr-o publicaie special, cum este n ara noastr Monitorul Oficial. n vederea realizrii publicitii actelor normativ-juridice adoptate de autoritile publice centrale (Parlament, Guvern, Preedintele Republicii Moldova, ministere, departamente i alte autoriti ori instituii) se stabilete, cu unele abateri, sanciunea inexistenei actului din punct de vedere juridic. De exemplu, Constituia Republicii Moldova prevede: ,,Nepublicarea legii atrage inexistena acesteia (art. 76); ,,Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern /.../ se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei (alin. (4) al art. 102); ,,n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Republicii Moldova emite decrete /.../ Decretele se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova (alin. (1) al art. 94). Publicarea este prima condiie ca legea s poat intra n vigoare i s produc efecte juridice. Aceast condiie a publicrii nu este totdeauna suficient pentru ca legea s intre n vigoare. Astfel, art. 76 al Constituiei Republicii Moldova stabilete c: ,,Legea se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i intr n vigoare la data publicrii sau la data prevzut n textul ei. Problema n cauz este reglementat n mod diferit n diferite state. De exemplu, n Romnia, modalitatea de intrare n vigoare a legii este aceeai ca n Republica Moldova. Conform art. 78 al Constituiei Romniei, ,,legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la data publicrii sau la data prevzut n textul ei. n sistemul italian, legea este promulgat de Preedintele Republicii n termen de o lun de la adoptarea ei. Legile se public ndat dup promulgarea lor i intr n vigoare n a cincisprezecea zi dup publicare, cu excepia cazurilor cnd n lege se stabilete un alt termen (art. 73 al Constituiei Republicii Italiene). n sistemul german, legile se promulg de Preedintele Republicii i se public n Bundesgesetzblatt. n lege se stabilete ziua intrrii sale n vigoare. n cazul n care acest lucru nu se face, legea intr n vigoare n a paisprezecea zi dup apariia numrului respectiv al Bundesgesetzblatt cu textul legii respective (art. 82 al Constituiei Republicii Federative Germania). n sistemul francez, la Paris, legea devine obligatorie la o zi ntreag dup publicare n Jurnalul Oficial, iar n fiecare arondisment, la o zi ntreag dup ce Jurnalul Oficial care o conine a parvenit efului arondismentului.
1
Dup: Ion Craiovan, Doctrina juridic, Editura All Beck, Bucureti, 1999, p. 244.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
76
293
Analiznd practica altor state, ne convingem c termenul intrrii n vigoare a legilor variaz n diferite ri de la o zi pn la 28 de zile, dac altceva nu este prevzut. Astfel, legiuitorul fie fixeaz clar intrarea n vigoare a legii la data publicrii n ediiile oficiale ale statelor, fie stabilete un termen (un numr anumit de zile) de la data publicrii. Aceste date fixeaz momentul n care actul normativ ncepe s acioneze. Un lucru e cert: niciun subiect de drept, n general, i niciun cetean, n particular, nu va putea fi tras la rspundere pentru violarea prevederilor legii noi atta vreme ct ea nu a fost publicat. Practica rii noastre privitoare la intrarea n vigoare a legilor i a actelor normative ale autoritilor publice centrale este relativ raional i, n cele din urm, arat respect pentru drepturile i libertile ceteanului. ntr-adevr, nu se poate cere acestuia s respecte legi i alte acte normative de a cror existen sau coninut nu are cunotin. Cetenii afl despre existena i coninutul lor numai dup publicare. Dar de ndat ce legea a fost publicat, exist prezumia legal, absolut i irefutabil, c nimeni nu poate invoca necunoaterea legii ca scuz a conduitei sale contrarii: nemo censetur ignorare legem (nimnui nu-i este scuzat necunoaterea legii). n teoria dreptului, se admit totui excepii de la aceast regul. Prima se refer la situaia n care un act normativ rmne necunoscut destinatarilor si dintr-o cauz major, constnd n rmnerea unei pri a teritoriului n izolare, ca urmare a unor mprejurri obiective (exemple: teritoriul provinciei Kosovo administrat exclusiv de trupele NATO n perioada iunie 1999 ianuarie 2008; regimul secesionist de la Tiraspol. n toamna anului 1991, cu sprijinul tacit al forelor proimperiale ruse, teritoriul Republicii Moldova a fost dezmembrat, instituindu-se un regim criminal prin formarea aa-numitei Republici Transnistrene Moldoveneti, cu capitala n oraul Tiraspol. Ca urmare, raioanele din stnga Nistrului constituie, practic, un teritoriu vremelnic ocupat de Federaia Rus. Separatitii refuz s se supun regimului constituional al Republicii Moldova. Violnd n mod flagrant Constituia, legile i alte acte normative ale Republicii Moldova, acetia au adoptat propria ,,legislaie i au creat propriile ,,autoriti publice: parlament, guvern, preedinte, instane judectoreti etc. A doua survine n domeniul conveniilor (civile sau comerciale) i opereaz n situaia n care o parte a fost n eroare de drept privitor la consecinele pe care legea le face s decurg din ncheierea acestor contracte. Partea aflat n eroare de drept poate cere anularea conveniei, deoarece voina prilor contractante nu poate fi viciat. n Republica Moldova, intrarea n vigoare a legii e determinat de data publicrii ei n Monitorul Oficial sau e prevzut n textul legii. Rezult c o prim regul const n intrarea n vigoare a legii la data publicrii ei n Monitorul Oficial. Sistemul are avantajul certitudinii datei intrrii n vigoare, dar dezavantajeaz subiecii n sensul c ei nu au timpul necesar cunoaterii efective a legii. De aceea s-ar putea sugera ideea c ar fi logic ca nu data publicrii, ci data difuzrii Monitorului Oficial s determine intrarea n vigoare a legii noi. Se tie c difuzarea necesit timp. Ca urmare, Monitorul Oficial poate fi pus la dispoziia destinatarilor (subiecilor de drept afectai) n momente diferite. Aceasta face ca prezumia nemo censetur ignorare legem s fie o ficiune, deoarece este evident c o lege nou nu este i nici nu poate fi cunoscut din momentul publicrii ei de ctre toi subiecii de drept. n practic, ne confruntm cu situaia cnd una i aceeai lege publicat n Monitorul Oficial ajunge i este pus la dispoziia subiecilor de drept la date diferite. Ca urmare, ne-am putea gsi
14.08.2012 14:40:34
294
Titlul
III
n situaia n care legea ar putea fi aplicat n acea parte a rii unde a fost difuzat, dar nu ar putea fi aplicat n acele pri ale teritoriului unde nu a fost nc difuzat. O asemenea situaie exist n cazul Franei (legea intr n vigoare la o zi ntreag dup ce jurnalul oficial care o conine a parvenit efului arondismentului). Asemenea fragmentare a efectelor n timp ale legii noi ne pare a fi inoportun, poate duce uneori la consecine sociale inadmisibile i de aceea trebuie evitat. Aceasta ar aduce prejudicii i principiului legalitii, care necesit, printre altele, aplicarea uniform n timp i spaiu a legilor: una i aceeai situaie tipic, una i aceeai relaie social nu poate fi reglementat ntr-un mod la Chiinu i n alt mod la Tiraspol sau la Comrat. Remarcm i cele spuse de Hegel n renumita sa oper Principiile filozofiei dreptului: dreptul, intrat sub forma legii n existena faptic, este pentru sine, se afl de sine stttor n faa voinei i opiniei particulare asupra dreptului i urmeaz s se impun ca universal. Aceast recunoatere i realizare a dreptului n cazul particular, fr intervenia simirii subiective a interesului particular, cade n sarcina unei puteri publice1, a statului n ansamblu. S nu uitm nici faptul c specificul legii const n aceea c conine norme juridice. Dar acestea din urm nu sunt simple indicaii, ci reprezint n general un ordin, un comandament, o dispoziie obligatorie. n literatura de specialitate, pe bun dreptate, s-a subliniat argumentat c ,,prin caracterul ei obligatoriu norma juridic ocup un loc primordial n sistemul normelor sociale, ea avnd o influen recunoscut asupra mentalitii i chiar asupra moralei fiecruia. Totui se pare c cel mai complet a surprins nsemntatea obligativitii normei juridice William Shakespeare, care constat c ,,acolo unde nceteaz vigoarea legilor i autoritatea aprtorilor ei nu poate exista nici libertate i nici siguran pentru nimeni . Merit atenie i faptul c, de multe ori, ,,raporturile juridice nu se formeaz, modific sau sting n mod instantaneu, i este foarte posibil ca o nou lege s modifice sau s abroge legea sub care un raport juridic a nceput s se formeze, modifice sau sting. Cele spuse ne conving de necesitatea unei cunoateri profunde a legii, a normelor juridice cuprinse n ea. Destinatarii normelor juridice (subiecii de drept) urmeaz s depun un efort mental, folosind variate metode i principii, reguli i argumente pentru a scoate n eviden sensul real al acestora, pentru a determina cu cel mai nalt grad de precizie posibil voina legiuitorului. Dar acest lucru nu poate fi fcut momentan, trector, de la prima vedere. Aceasta ne sugereaz ideea necesitii unui interval de timp ntre data publicrii legii n Monitorul Oficial i data intrrii n vigoare a acesteia. Conform practicii internaionale, acest interval ar putea fi de cel puin 10 zile. De aceea considerm necesar revizuirea prevederilor constituionale ce vizeaz intrarea n vigoare a legii. O alt regul const n intrarea n vigoare a legii la data prevzut n textul ei. n acest caz, legiuitorul fixeaz clar ziua, luna i anul intrrii n vigoare a legii, pornind de la data publicrii ei. Aici este necesar o precizare: avnd n vedere faptul c ,,nepublicarea legii atrage inexistena acesteia, este evident c data indicat n textul legii se prezum a urma data publicrii ei n Monitorul Oficial, i nu invers. Acest sistem are avantajul n sensul c subiecii dreptului vor avea timpul necesar cunoaterii efective a legii, lucru extrem de important, dup cum am menionat anterior.
1
Hegel, Principiile filozofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureti, 1969, p. 242.
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
76
295
Nu putem nega nici faptul c, n unele cazuri, intrarea n vigoare a legii nu poate fi posibil la data publicrii ei. n practic, ne confruntm cu necesitatea unor perioade de tranziie. Aceste perioade sunt condiionate de introducerea unor reglementri normativ-juridice n domenii nereglementate anterior, de schimbare a unor sisteme i regimuri vechi cu altele noi, n cazul unor legi cu o sfer de aciune larg, cum sunt codurile, de numeroase raporturi juridice care au o existen ndelungat, producnd efecte juridice nentrerupte, i n materie apar reglementri juridice succesive ce pot diferi substanial ntre ele etc. O a treia regul const n intrarea n vigoare a legii, n ansamblu, treptat. Legiuitorul poate dispune intrarea n vigoare a unor compartimente ale legii la momentul publicrii ei, iar a altor compartimente (capitole, seciuni, articole) la o dat prevzut de textul ei. Exemplu cuprinztor n acest sens servete Constituia Republicii Moldova din 29 iulie 1994. Astfel, alin. (2) al art. 1 din compartimentul VII ,,Dispoziii finale i tranzitorii meniona urmtoarele: ,,Constituia Republicii Moldova intr n vigoare la 27 august 1994. Art. 1 al aceluiai compartiment stipula: ,,Prevederile articolului 25 alin. (4), ce in de termenul arestrii, nu se rsfrng, pn la 1 ianuarie 1995, asupra persoanelor care au comis infraciuni grave prevzute de articolul 7 (1) din Codul penal. Atragem atenia la cteva momente eseniale care determin legea s fie executorie: votarea, promulgarea, difuzarea legii i intrarea n vigoare. Votarea proiectului legii, n condiiile prevzute de Constituia Republicii Moldova, se face de ctre Parlament. Legile adoptate de ctre Parlament sunt semnate de Preedintele acestuia i sunt trimise spre promulgare Preedintelui Republicii. Promulgarea legii de ctre Preedintele Republicii nu reprezint o simpl formalitate tehnic. Promulgarea constituie o expresie elocvent a diviziunii puterii ntr-un stat democratic. Prin promulgare, eful statului ,,confirm oficial c o lege a fost adoptat de Parlament cu respectarea procedurii prevzute n acest scop de Constituie i dispune ca urmare punerea ei n aplicare de ctre organele competente ale statului. Publicarea legii n Monitorul Oficial este operaiunea prin care legea este adus la cunotina societii. Constituia Republicii Moldova nu prevede n ce termen dup promulgare trebuie s aib loc publicarea legii n Monitorul Oficial. Credem c o precizare n aceast privin ar constitui o garanie n plus n desfurarea normal a legiferrii. Difuzarea (a difuza a rspndi, a propaga o tire, o idee etc.; a distribui, a pune n vnzare o carte, o publicaie etc.; a propaga, a rspndi, a mprtia n toate prile1) legii nu trebuie confundat cu publicarea acesteia. Difuzarea necesit timp i Monitorul Oficial este, n practic, adus n momente diferite la cunotina subiecilor de drept afectai. Din aceste considerente, difuzarea legii nu poate fi neglijat, fapt ce ne-a i determinat s abordm problema intrrii n vigoare a legii la un anumit interval dup publicare. Intrarea n vigoare a legii marcheaz momentul n care legea dobndete fora obligatorie pentru toi cei crora li se adreseaz. O lege se aplic n timp pe o perioad cuprins ntre momentul intrrii n vigoare i cel al ieirii din vigoare. Cum ns raporturile juridice se nasc, se modific, se sting nu numai n perioada n care este aplicabil o singur lege, ci i n perioada n care
1
Dicionarul limbii romne moderne, Editura Academiei, Bucureti, 1958.
14.08.2012 14:40:34
296
Titlul
III
pot aciona legi diferite, se pune problema de a se ti cu exactitate dup ce reguli determinm legea aplicabil diferitelor situaii juridice create prin diferite raporturi juridice, care dureaz i ele n timp. Cu alte cuvinte, e important cunoaterea aciunii efective a legii, realizarea ei. n aceast ordine de idei, e semnificativ remarca lui Hegel: ,,Aa cum publicarea oficial a legilor face parte din drepturile contiinei subiective /.../, pot astfel face parte i posibilitatea de a cunoate realizarea legii (s.n.) n cazul particular, anume cursul aciunilor exterioare, al temeiurilor juridice etc /.../, ntruct acest curs constituie o istorie universal valabil, i dei cazul, potrivit coninutului su particular, privete doar interesul prilor, coninutul universal din el privete dreptul, iar decizia asupra lui, interesul tuturor1. Aceast problem se rezolv dup anumite principii i este consacrat n diferite texte legale (constituii, coduri, legi, regulamente etc.) sau formulat de ctre doctrinari. n dreptul rilor contemporane, inclusiv n dreptul naional, exist dou principii care guverneaz aceast materie: a) principiul efectului imediat al legii; b) principiul neretroactivitii legii.
Capitolul V
PREEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA
Comentariu
Instituia Preedintelui Republicii Moldova are o istorie relativ scurt. Astfel, funcia de Preedinte al Republicii Moldova a fost instituit la 3 septembrie 1990, prin Legea Republicii Sovietice Socialiste Moldoveneti cu privire la introducerea unor modificri i completri n Constituia RSS Moldoveneti din 19782. Constituia sovietic a instituit funcia de Preedinte al URSS abia n 1990, iniiativ preluat de republicile sovietice din componena URSS, ca urmare, instituia n cauz a fost creat i n RSSM. n prezent, Republica Moldova, att dup forma de guvernmnt (innd cont de faptul c Preedintele este ales de Parlament), ct i dup regimul politic (avnd n vedere atribuiile conferite Preedintelui), este o republic parlamentar, n care statutul constituional al Preedintelui Republicii Moldova este redus, principalele prghii ale guvernrii fiind deinute de Parlament i Prim-ministru. n aspect social-politic ns, pentru acest teritoriu este caracteristic conducerea unipersonal. Aceasta rezult din istoria dezvoltrii statale pe teritoriul nostru, poporul Republicii Moldova, n diferite perioade istorice, fiind condus de un ef de stat (voievod, domnitor, ar, rege, prim-secretar al PCUS sau Preedinte).
Hegel, op. cit., p. 272. Legea Republicii Sovietice Socialiste Moldoveneti cu privire la instituirea funciei de Preedinte al RSS Moldoveneti i la introducerea unor modificri i completri n Constituia RSS Moldoveneti din 3 septembrie 1990, n legi i hotrri adoptate la sesiunea a doua, extraordinar, a Sovietului Suprem al RSSM de legislatura a dousprezecea, Chiinu, 1990.
2 1
14.08.2012 14:40:34
ARTICOLUL
77
PREEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA, EFUL STATULUI
297
Constituia Republicii Moldova a rezervat pentru instituia Preedintelui un capitol separat, care reglementeaz statutul efului de stat ca instituie politic, modul de nvestire i atribuiile. Dei art. 6 din Constituie consacr principiul separrii i colaborrii celor trei puteri ale statului, instituia Preedintelui nu se nscrie n mod categoric n cadrul puterii executive, dup cum afirm unii autori autohtoni. n doctrin au fost expuse opinii c n republicile semiprezideniale instituiei Preedintelui i revine rolul de mediator ntre puterile statului, cu att mai mult nu se poate afirma c ntr-o republic parlamentar, precum este Moldova, Preedintele face parte din puterea executiv. Constituia nvestete Preedintele cu un numr nu prea mare de atribuii, pe care el le poate exercita de unul singur (decorri, graieri .a.). Prin aceste atribuii, Preedintele nu poate influena considerabil asupra exercitrii puterii de stat. Avnd n vedere i atribuiile ce in de domeniile legislativ (promulgarea legilor, dreptul de iniiativ legislativ) i judectoresc (numirea judectorilor), nu putem afirma cu certitudine c Preedintele este un reprezentant plenipoteniar al puterii executive. Preedintele Republicii Moldova ocup un loc distinct n rndul autoritilor publice abilitate s exercite puterea de stat. Conform spiritului Constituiei, Preedintele, fr a face parte din nici una din cele trei puteri ale statului, este autoritatea chemat s medieze i s coordoneze unitatea i deplintatea puterii de stat, exercitat de legislativ, executiv i autoritatea judectoreasc. n acest sens, Preedintele Republicii Moldova, ca i celelalte autoriti publice consacrate n Titlul III al Constituiei, are obligaia de a-i exercita atribuiile strict n limitele Constituiei. Afar de Constituie, statutul Preedintelui Republicii Moldova este reglementat de Legea nr. 1234-IV din 22.09.2000 cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova1, de Legea nr. 1111-XIII din 20.02.1997 privind asigurarea activitii Preedintelui Republicii Moldova2 i Legea nr. 833-XII din 26.12.1991 cu privire la aprarea onoarei i demnitii Preedintelui Parlamentului i Preedintelui Republicii.
Articolul 77
(1) Preedintele Republicii Moldova este eful statului. (2) Preedintele Republicii Moldova reprezint statul i este garantul suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii.
Comentariu
n orice sistem constituional exist instituia de ef al statului, indiferent de denumirea pe care o poart, care difer de la un sistem la altul, n funcie de tradiiile i particularitile istorice: rege Spania, Marea Britanie, Belgia, Norvegia, Iordania; preedinte SUA, Italia, Federaia Rus, Cipru, Mexic, Moldova; preedinte federal RFG, Austria; sultan Oman, Malaysia; mprat Japonia; emir Quatar; marele duce
1 2
MO, din nr. 139-140, 2000, art. 996. MO, din nr. 16-17, 1997, art. 180.
14.08.2012 14:40:35
298
Titlul
III
Luxemburg; prin Liechtenstein, Monaco etc. Aceast enumerare nu are un caracter limitativ, ci unul ilustrativ. n doctrin nu exist o definiie comun a statutului efului de stat. Puine constituii definesc noiunea de ef al statului, aceasta fiind mai mult o creaie doctrinar dect constituional. Astfel, n sensul ngust al noiunii, eful statului este persoana oficial sau organul plasat n vrful instituiilor politico-juridice din stat. n sens larg, eful statului reprezint un demnitar aflat formal n vrful ierarhiei instituiilor politice, reprezentnd statul att n relaiile politice interne, ct i n relaiile cu alte state. El se consider simbolul unitii naiunii, statului. n opinia unor autori, denumirea de ef al statului a fost pstrat pentru a desemna persoana, care este chemat s reprezinte la nivelul cel mai nalt statul ca entitate colectiv, s-i angajeze, n condiiile Constituiei i ale legilor, responsabilitatea i participarea n numele statului la ceremonii sau festiviti oficiale1. n statele cu regim politic prezidenial clasic, precum SUA, pe parcursul anilor a fost creat o putere prezidenial puternic, preedintele aflndu-se nu numai n fruntea statului, ci i a puterii executive, n altele, ns, precum Italia, Germania, Moldova (n prezent), cu regim politic parlamentar, funcia efului de stat este exercitat de ctre un preedinte constituional, ns puterea executiv real este concentrat n minile Guvernului, care este responsabil n faa Parlamentului. n republicile parlamentare menionate, cu excepia Moldovei, ca urmare a acestei tendine, se creeaz impresia c ef al statului este Prim-ministrul, care de facto concentreaz n minile sale toate prghiile guvernrii operative a statului. Suntem de prere c n Republica Moldova dualitatea ntre Preedinte i Prim-ministru este o rmi iluzorie a conceptului impus prin normele constituionale existente pn la revizuirea Constituiei n 2000. Cu timpul, n cazul meninerii statutului constituional actual al Preedintelui, rolul instituiei Prim-ministrului se va consolida, Preedintele rmnnd un ef de stat de jure, iar Prim-ministrul un ef de stat de facto. Este de menionat c unele constituii, precum cea a Franei, SUA, Germaniei, nu utilizeaz termenul de ef al statului. Astfel, statutul Preedintelui de ef al statului, n dreptul comparat, este instituit direct de Constituie, precum este cazul Constituiei Republicii Moldova, sau rezult din atribuiile consacrate de Constituie i practica ori cutuma constituional. Prezenta norm constituional atribuie Preedintelui rolul de ef al statului Republica Moldova. Conform prevederilor alin. (2) din art. 77 al Constituiei, Preedintele Republicii Moldova, ca ef al statului, are funcia de reprezentare i funcia de garant. Curtea Constituional a recunoscut aceste dou funcii i prin jurisprudena sa, stabilind c Preedintelui Republicii Moldova i sunt atribuite dou funcii primordiale: de a reprezenta statul i de a fi garantul suveranitii, independenei naionale, unitii i integritii teritoriale a rii2. Unii autori autohtoni susin ns c Preedintele Republicii Moldova are i o a treia funcie cea de mediere, care nu este stipulat expres, direct n textul constituioSilvia Goriuc, Locul i rolul Preedintelui Republicii Moldova n sistemul autoritilor publice i n asigurarea echilibrului n societate. Tez prezentat pentru obinerea gradului tiinific de doctor n drept, Chiinu, 2006. 2 HCC nr. 17 din 12.07.2010 pentru controlul constituionalitii Decretului nr. 376-V din 24.06.2010 privind declararea zilei de 28 iunie 1940 Zi a ocupaiei sovietice, MO, din nr. 126-128, 2010, art. 17.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
77
299
nal, dar deriv din celelalte prevederi1. n opinia acestor autori, n exercitarea acestei funcii, Preedintele vegheaz la buna funcionare a autoritilor publice, iar, pe de alt parte, el nlesnete colaborarea autoritilor publice, aplaneaz sau previne relaiile tensionate dintre acestea ori dintre ele i societate2, aa precum: dreptul de a convoca sesiuni extraordinare sau speciale alin. (2) al (art. 67) de a adresa Parlamentului mesaje alin. (2) al (art. 84) de a promulga legile (art. 93) de a dizolva Parlamentul (art. 85) de a desemna candidatura la funcia de Prim-ministru (art. 98) de a numi n funcie judectorii (art. 116) .a. n exercitarea acestor funcii, Preedintele este chemat s asigure buna funcionare a autoritilor publice, dispunnd de diferite mecanisme de influen asupra legislativului i executivului. Referindu-ne la funcia de reprezentare, instituit de alin. (2) al art. 77 din Constituie, vom meniona c, ntruct Preedintele n Moldova nu este ales de ctre popor, norma constituional nu-i acord dreptul de a reprezenta nsui suveranul. Reglementarea funciei Preedintelui Republicii Moldova de reprezentare, dup revizuirea Constituiei din 2000, este determinat de rigorile protocolare cerute de aciunile statelor n domeniul relaiilor internaionale. Personificarea statului apare ca o necesitate att n raporturile de drept intern, ct i n raporturile de drept internaional. Astfel, Preedintele Republicii Moldova are sarcina de reprezentare a statului att n ar, ct i peste hotare. n virtutea acestor sarcini, Preedintele are atribuiile de a ncheia, n numele Republicii Moldova, tratate internaionale, de a acredita i rechema, la propunerea Guvernului, reprezentanii diplomatici ai Republicii Moldova, de a acredita, la propunerea Guvernului, reprezentanii diplomatici ai altor state n Republica Moldova, de a aproba, la propunerea Guvernului, nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Preedintelui Republicii Moldova, pe lng ncheierea tratatelor internaionale, i revine un rol de prim ordin la reuniunile i conferinele internaionale ale efilor de state, chemate s analizeze aspectele fundamentale ale relaiilor internaionale i s oglindeasc deciziile lor n tratate i acorduri internaionale. Dei declaraiile i alte operaiuni administrative ale efului de stat n cadrul acestor ntruniri au un caracter pur politic, efectele ulterioare au o importan deosebit pentru relaiile dintre statele participante. La aceste reuniuni, Preedintele reprezint Republica Moldova i semneaz, n numele ei, documentele adoptate. Astfel, angajarea Preedintelui Republicii Moldova n soluionarea problemelor de politic extern constituie o dimensiune specific a activitii sale pentru realizarea funciei reprezentative a statului. Trebuie neleas corect i funcia constituional de reprezentare pe plan intern, unde atribuiile de conferire a decoraiilor i a titlurilor de onoare, de acordare a celor mai nalte grade militare, de numire n anumite funcii publice, de acordare a graierii individuale, de soluionare a problemelor ceteniei Republicii Moldova sunt exercitate de Preedintele Republicii Moldova n numele statului. n baza funciei de garant, reglementat de Constituia Republicii Moldova prin art. 77 alin. (2), Preedintele Republicii Moldova are o serie de atribuii, care i permit s
1 Alexandru Arseni, eful de stat garanii de realizare a mandatului: concept teoretico-practic, n Revista Naional de Drept, nr. 3/13, 2008. 2 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, vol. 2, Editura Europa Nova, Bucureti, p. 332.
14.08.2012 14:40:35
300
Titlul
III
iniieze, s organizeze sau s conduc orice aciune ndreptat spre aprarea suveranitii, independenei naionale, unitii i integritii teritoriale. Din aceast perspectiv, orice act de natur s afecteze aceste caracteristici ale statului ndreptete Preedintele Republicii Moldova, ca garantul lor, s ntreprind msurile necesare. Se pot produce atentate la suveranitatea, independena naional, unitatea i integritatea teritorial a rii, att din afara rii, ct i n interiorul ei. n calitate de ef al statului, pentru a-i ndeplini rolul de garant al valorilor menionate, Preedintele Republicii Moldova dispune de importante prerogative: este comandantul suprem al forelor armate; poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate; ia msuri pentru respingerea agresiunii armate; declar stare de rzboi, ia msuri pentru asigurarea securitii naionale i a ordinii publice (art. 87 din Constituie). Referindu-se la funcia de garant al independenei statului, Curtea Constituional a stabilit c n sens strict juridic, Preedintele reprezint i acioneaz n numele statului, avnd pentru aceasta girul ntregii societi. Preedintele i exercit funcia conform atribuiilor stabilite de Constituie1. Atribuiile Preedintelui Republicii n realizarea funciei de garant al suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii sunt exercitate cu participarea altor organe ale puterii de stat, precum Parlamentul, Prim-ministrul sau Guvernul.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/55 din 18.01.1996 HCC din 16.12.1996, MO nr. 1-2/1 din 02.01.1997 HCC nr. 15 din 23.03.1999, MO nr. 39-41/25 din 22.04.1999 ACC nr. 4 din 17.09.2009, MO nr. 149/17 din 22.09.2009 DCC din 05.05.2010, MO nr. 72-74/14 din 14.05.2010 HCC nr. 18 din 03.08.2010, MO nr. 141-144/19 din 10.08.2010 HCC nr. 2 din 08.02.2011, MO nr. 31/4 din 22.02.2011
Articolul 78
ALEGEREA PREEDINTELUI
(1) Preedintele Republicii Moldova este ales de Parlament prin vot secret. (2) Poate fi ales Preedinte al Republicii Moldova ceteanul cu drept de vot care are 40 de ani mplinii, a locuit sau locuiete permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai puin de 10 ani i posed limba de stat. (3) Este ales candidatul care a obinut votul a trei cincimi din numrul deputailor alei. Dac niciun candidat nu a ntrunit numrul necesar de voturi, se organizeaz al doilea tur de scrutin ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului descresctor de voturi obinute n primul tur. (4) Dac i n turul al doilea niciun candidat nu va ntruni numrul necesar de voturi, se organizeaz alegeri repetate.
HCC nr. 43 din 14.12.2000 privind interpretarea dispoziiilor art. 80 alin. (1) i (2), art. 90 i art. 91 din Constituie, MO nr. 163-165, 2000, art. 47.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
78
301
(5) Dac i dup alegerile repetate Preedintele Republicii Moldova nu va fi ales, Preedintele n exerciiu dizolv Parlamentul i stabilete data alegerilor n noul Parlament. (6) Procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova este stabilit prin lege organic. (Art. 78 n redacia Legii nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Ca urmare a crizei politice din anul 1999, cauzat de unele divergene aprute ntre Preedintele Republicii Moldova i majoritatea parlamentar, art. 78 a fost revizuit cardinal prin Legea nr. 1115-IV din 05.07.20001, aciune care a schimbat regimul politic al Republicii Moldova. Revizuirea nu a fost reuit nici din punct de vedere textual i instituional, nici din punct de vedere al procedurii prevzute pentru alegerea Preedintelui. Din anul 2000 i pn n prezent, art. 78 din Constituie a devenit pentru societate unul dintre cele mai controversate articole constituionale. Astfel, dac anterior Preedintele era ales de popor, prin vot universal, Moldova fiind, dup regimul politic, o republic semiprezidenial, dup revizuire, ara s-a transformat n republic parlamentar, pentru c, potrivit Curii Constituionale, modalitatea alegerii Preedintelui republicii determin forma de guvernmnt2. Condiiile i modul de revizuire a Constituiei trezete pn n prezent multe ntrebri, autorul acestui comentariu fiind de opinia c legea de revizuire a art. 78 i a altor norme constituionale contravine Constituiei3. Alegerea Preedintelui, prevzut n art. 78 din Constituie, a fost expus detaliat n Legea cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova4. Curtea Constituional s-a pronunat asupra unor aspecte ale procedurii n cauz n hotrrile sale pentru controlul constituionalitii i interpretarea dispoziiilor constituionale. Astfel, referitor la dreptul Parlamentului de a reglementa detaliat procedura n cauz, Curtea Constituional a menionat urmtoarele: n problema alegerii Preedintelui Republicii Moldova, numai Parlamentul este n msur s decid asupra modalitilor, procedurilor i condiiilor de soluionare a acesteia, potrivit principiului autonomiei parlamentare, n virtutea cruia el i stabilete modul de organizare i desfurare a propriilor activiti, evident, n limitele normelor constituionale5. n varianta sa actual, art. 78 din Constituie nu instituie dreptul, ci ndatorirea Parlamentului de a alege eful statului prin vot secret. n acest sens, nu se va confunda dreptul poporului cu obligaia Parlamentului de a participa la scrutinul prezidenial.
Legea nr. 1115 din 05.07.2000 cu privire la modificarea i completarea Constituiei Republicii Moldova, MO nr. 88-90/661 din 28.07.2000. 2 HCC nr. 38 din 24.11.2000, MO nr. 149-151/41 din 30.11.2000. 3 Veaceslav Zaporojan, Criza constituional: responsabiliti i consecine, n Justiia constituional, nr. 3/ 2010; Guvernare i democraie n Moldova, e-journal, an. IX, nr. 168, 1-15 mai 2011, pe http://www.e-democracy.md/files/e-journal/e-journal-168-ro.pdf. 4 Legea nr. 1234 din 22.09.2000 cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova, MO nr. 139-140/996 din 02.11.2000. 5 HCC nr. 38 din 24.11.2000, MO nr. 149-151/41 din 30.11.2000.
1
14.08.2012 14:40:35
302
Titlul
III
ntre delegrile acordate deputatului, ca ales al poporului, este i obligaia de a alege Preedintele. Astfel, Curtea a menionat c eful statului se alege de ctre Parlament prin vot secret. Prin urmare, obligaiunea i responsabilitatea pentru alegerea Preedintelui Republicii Moldova revine organului reprezentativ suprem i legislativ al rii1. n cadrul aplicrii art. 78, deputaii au ridicat, iar Curtea a interpretat problema prezenei numerice a deputailor la edina Parlamentului n care se alege eful statului. Sub acest aspect, Curtea a hotrt: Potrivit art. 78 alin. (3) i (5) din Constituie, att edina public special a Parlamentului pentru alegerea Preedintelui Republicii Moldova, ct i alegerile prezideniale propriu-zise se consider valide numai n cazul dac la ele a participat un numr nu mai mic de 61 deputai trei cincimi din numrul deputailor alei2. Curtea Constituional s-a referit i la consecinele neprezentrii deputailor la edina respectiv a Parlamentului: Apreciind dreptul constituional al Preedintelui de a dizolva Parlamentul n circumstanele menionate, este necesar a avea n vedere c acest drept reprezint o modalitate de a reaciona la obstrucionarea alegerilor prezideniale repetate. n acest caz, eful statului nu numai c este n drept s dizolve Parlamentul, dar, potrivit Legii Supreme, are i obligaia de a proceda astfel. Blocarea de ctre majoritatea deputailor n Parlament a edinei publice speciale a Parlamentului [] pentru alegerile repetate pentru funcia de Preedinte al Republicii Moldova se constat ca circumstan care justific dizolvarea Parlamentului Republicii Moldova []3. Alin. (1) al art. 78 instituie i obligativitatea deputailor de a respecta toat procedura de vot secret, care include primirea buletinului de vot, intrarea n cabina de vot, respectarea procedurii prescrise de lege privind exprimarea votului i introducerea buletinului n urna de vot. Sub acest aspect, Curtea Constituional a statuat c Alegerea efului statului de ctre Parlament printr-o alt modalitate dect prin vot secret este interzis. [] Interpretarea logico-gramatical i sistematic a sintagmei vot secret din art. 78 alin. (1) din Constituie permite Curii Constituionale s trag concluzia c aceast sintagm este un caracter al dreptului de vot i exprim posibilitatea oferit deputailor n Parlament de a-i manifesta liber voina cu privire la candidaii propui la funcia de Preedinte al Republicii Moldova, fr ca aceast manifestare s poat fi cunoscut de alii. [] Exprimarea voinei de ctre deputaii n Parlament, care particip la alegerea efului statului, prin tergere cu o linie din buletinul de vot a numelor candidailor contra crora voteaz ntr-un alt loc dect locul special (cabin-camer), stabilit de ctre Comisia special conform legislaiei n vigoare, nu garanteaz secretul votrii4. Alin. (2) stabilete condiiile pe care trebuie s le ntruneasc un potenial candidat la funcia de Preedinte. Din toate condiiile, cea mai puin explicit este obligativitatea candidatului de a locui sau de a fi locuit permanent pe teritoriul Moldovei nu mai puin de 10 ani. Prima ntrebare care poate fi pus este: persoana care candideaz trebuie s locuiasc n Moldova 10 ani nentrerupt sau sunt posibile intermitene? A doua ntrebare: toi aceti 10 ani candidatul trebuie s fie cetean al Republicii Moldova? Consi1 2
HCC nr. 45 din 18.12.2000, MO nr. 163-165/48 din 29.12.2000. HCC nr. 45 din 18.12.2000, MO nr. 163-165/48 din 29.12.2000. 3 ACC nr. 4 din 26.12.2000, MO nr. 163-165/49 din 29.12.2000. 4 HCC nr. 39 din 04.12.2000, MO nr. 152-153/42 din 07.12.2000.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
78
303
derm c textul normei prezum obligativitatea persoanei de a locui pe teritoriul Moldovei timp de 10 ani (n sum) fr a deine neaprat cetenia Republicii Moldova pe parcursul tuturor celor 10 ani. Deinerea ceteniei Republicii Moldova este indispensabil la momentul depunerii candidaturii. Termenul de 10 ani este necesar pentru a demonstra c persoana s-a integrat n societatea noastr, cunoate toate problemele cu care se confrunt populaia rii i dispune de soluii pentru o bun guvernare. De altfel, termenul n cauz este echivalent cu termenul general de naturalizare, necesar pentru dobndirea ceteniei Moldovei. Vom meniona c utilizarea conjunciei i n alin. (2) denot c irul condiiilor impuse candidatului este exhaustiv. Din aceste considerente, art. 3 din legea special1 nu ar fi trebuit s se termine cu sintagma i ntrunete condiiile prezentei legi, fapt care a permis ca n art. 5 al legii s se stipuleze condiia susinerii candidatului de ctre cel puin 15 deputai. Curtea Constituional a recunoscut constituional prevederea art. 5 al legii. Rspunznd la ntrebarea dac aceast condiie nu lezeaz dreptul formaiunilor politice ce au ctigat alegerile parlamentare de a susine candidatul la funcia de Preedinte, Curtea a afirmat: Att fiecare deputat n parte, ct i fraciunile parlamentare reprezint n Parlament forele politice din societate, care au propus candidai n acest organ eligibil2. Cu referire la procedura propriu-zis de alegere a Preedintelui, reglementat de alin. (3) i (4), observm c alegerile Preedintelui au loc n baza scrutinului majoritar n dou tururi i n mod obligatoriu este ales candidatul care a obinut votul a trei cincimi din numrul deputailor alei. Mai mult ca att, conform opiniei recente a Curii Constituionale, aceast majoritate, care reprezint votul a 61 de deputai, trebuie respectat n orice tur i faz a procedurii de alegere: Avnd n vedere principiul supremaiei Constituiei, Parlamentul nu poate institui prin lege organic o alt majoritate pentru alegerea Preedintelui Republicii Moldova n cazul dizolvrii multiple a Parlamentului cauzat de euarea alegerii Preedintelui, prin care s-ar aduce atingere prevederilor alin. (3) al art. 78 din Constituie3. Nu susinem aceast opinie a Curii, pentru c, totui, constituanta noastr nu putea s prevad o procedur interminabil de alegere a Preedintelui n condiiile n care aceleai fore politice acced n Parlament, aceasta fiind vrerea poporului. Din aceste considerente susinem opinia separat la hotrrea Curii. Al doilea tur de scrutin este organizat de Comisia special a Parlamentului pentru alegerea Preedintelui statului ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului descresctor de voturi obinute n primul tur, dup regulile stabilite pentru primul tur. Pentru cazul cnd eueaz i al doilea tur de scrutin, se organizeaz alegeri repetate, care, conform legii, se desfoar n dou tururi, fiind posibil naintarea altor candidai. Referitor la alegerile repetate, Curtea a stabilit: Clauza constituional, potrivit creia alegerile repetate au loc n termen de 15 zile de la data ultimelor alegeri ordinare, la care eful statului nu a fost ales, ne permite s tragem concluzia c alegerile repetate
Legea nr. 1234 din 22.09.2000 cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova, MO nr. 139-140/996 din 02.11.2000. 2 HCC nr. 38 din 24.11.2000 despre controlul constituionalitii art. 5 alin. (1) din Legea cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova, MO nr. 149-151/41 din 30.11.2000. 3 HCC nr. 17 din 20.09.2011 pentru interpretarea prevederilor art. 78 din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 166-169/23 din 07.10.2011.
1
14.08.2012 14:40:35
304
Titlul
III
pentru funcia de Preedinte al Republicii Moldova pot fi desfurate de ctre Parlament doar o singur dat1. Art. 78 alin. (5) din Constituie prevede expres c Preedintele n exerciiu dizolv Parlamentul dac i dup alegerile repetate, desfurate cu respectarea dispoziiilor constituionale i ale Legii organice nr. 1234-XIV din 22.09.2000, Preedintele Republicii Moldova nu este ales2.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 29.03.1996, MO nr. 22/250 din 11.04.1996 HCC nr. 38 din 24.11.2000, MO nr. 149-151/41 din 30.11.2000 HCC nr. 39 din 04.12.2000, MO nr. 152-153/42 din 07.12.2000 HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000 HCC nr. 45 din 18.12.2000, MO nr. 163-165/48 din 29.12.2000 ACC nr. 4 din 26.12.2000, MO nr. 163-165/49 din 29.12.2000 DCC nr. 2 din 08.09.2009, MO nr. 140-141/16 din 11.09.2009 DCC din 23.11.2009, MO nr. 173/22 din 01.12.2009 HCC nr. 5 din 16.03.2010, MO nr. 39-40/5 din 23.03.2010 ACC nr. 1 din 29.04.2010, MO nr. 70-71/11 din 11.05.2010 ACC nr. 2 din 04.05.2010, MO nr. 70-71/12 din 11.05.2010 ACC nr. 3 din 06.07.2010, MO nr. 117-118/15 din 09.07.2010 HCC nr. 17 din 20.09.2011, MO nr. 166-169/23 din 07.10.2011
Articolul 79
VALIDAREA MANDATULUI I DEPUNEREA JURMNTULUI
(1) Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Republicii Moldova este validat de Curtea Constituional. (2) Candidatul a crui alegere a fost validat depune n faa Parlamentului i a Curii Constituionale, cel trziu la 45 de zile dup alegeri, urmtorul jurmnt: Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea propirii Republicii Moldova, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Moldovei.
Comentariu
Alegerile pentru funcia de Preedinte al Republicii Moldova, desfurate n conformitate cu prevederile art. 78 din Constituie, dei sunt exercitate de organul reprezentativ suprem, pentru a exclude nclcarea procedurilor constituionale i legale la
1 HCC nr. 45 din 18.12.2000 privind interpretarea art. 78 alin. (3) i alin. (5) din Constituie, MO nr. 163-165/48 din 29.12.2000. 2 ACC nr. 2 din 12.06.2009 privind constatarea circumstanelor care justific dizolvarea Parlamentului, MO nr. 103/12 din 16.06.2009.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
79
VALIDAREA MANDATULUI I DEPUNEREA JURMNTULUI
305
desfurarea lor, necesit a fi verificate de Curtea Constituional, organ jurisdicional, desemnat de constituant. Aceast semnificaie a prevederilor alin. (1) al art. 79 din Constituie deriv din rolul deosebit de important atribuit Curii Constituionale ca autoritate independent, cu putere decizional irevocabil, n faa creia actorii politici, antrenai n procedurile electorale, pot prezenta orice act sau prob suspectat a submina constituionalitatea sau legalitatea desfurrii procedurilor electorale. Aceast prevedere este foarte important ndeosebi pentru minoritatea parlamentar, care astfel poate contesta orice aciune a majoritii parlamentare, cu o putere decizional absolut n Parlament. Este necesar de menionat c prevederile alin. (1) art. 79 din Constituie sunt preluate n alt formul la lit. e) alin. (1) art. 135 din Constituie, care prevede atribuia Curii Constituionale de confirmare a rezultatelor alegerilor Preedintelui Republicii Moldova. Astfel, constituanta, pentru una i aceeai procedur, n dou norme diferite aplic termeni diferii, dar sinonime conform DEX-ului: validarea i confirmarea rezultatelor alegerilor. Conform unei terminologii juridice riguroase, aplicat i de art. 89, 135, 167 i 197 din Codul electoral al Republicii Moldova, o autoritate jurisdicional este chemat s confirme rezultatele scrutinului (sau ale referendumului) i s valideze mandatele celor alei. Curtea Constituional aplic diferit aceti termeni n cele dou hotrri adoptate dup revizuirea Constituiei din anul 2000. Astfel, prin Hotrrea nr. 17 din 05.04.2001, Curtea a validat rezultatele alegerilor din 04.04.2001 i a confirmat alegerea Preedintelui, iar prin Hotrrea nr. 8 din 06.04.2005 a confirmat constituionalitatea alegerilor din 04.04.2005 i a validat alegerea Preedintelui. Considerm c n aplicarea alin. (1) al art. 79 i lit. e) alin. (1) al art. 135 din Constituie, Curtea Constituional trebuie s recurg la terminologia utilizat n cazul alegerilor parlamentare, adic s confirme (sau s nu confirme) rezultatele alegerilor Preedintelui Republicii Moldova i s valideze mandatul Preedintelui ales. Referindu-ne la procedura exercitat, innd cont de prevederile Legii nr. 1234 cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova, la prima etap, n baza actelor Comisiei speciale de desfurare a alegerilor pentru funcia de Preedinte al Republicii Moldova, Curtea Constituional, n termen de 3 zile de la primirea hotrrii Parlamentului privind alegerea Preedintelui Republicii Moldova, examineaz n edin deschis constituionalitatea alegerii i emite o hotrre, care se public imediat. n cazul n care Curtea Constituional nu confirm (infirm) rezultatele alegerilor, se organizeaz, n termen de 3 zile de la pronunarea hotrrii respective, alegeri noi. Referindu-se la aciunile sale ntreprinse n cadrul acestei proceduri, Curtea a stabilit c n exercitarea atribuiei ce-i revine potrivit Constituiei, Curtea Constituional confirm c alegerile Preedintelui Republicii Moldova /.../ s-au desfurat conform principiilor democratice, cu respectarea dispoziiilor constituionale, legale i standardelor internaionale n domeniu1. n aceeai hotrre, Curtea a mai stabilit c n cadrul procedurii de confirmare a rezultatelor alegerilor ea controleaz dac Parlamentul Republicii Moldova, prin vot secret, exprimnd voina suveran a poporului i reprezentndu-i interesele cu bun-credin i onestitate, transpunnd n decizii politice opiunile majore ale acestuia, a ales Preedintele Republicii Moldova.
Hotrrea nr. 8 din 06.04.2005 cu privire la confirmarea rezultatelor alegerii Preedintelui Republicii Moldova, MO nr. 55-58/7 din 08.04.2005.
1
14.08.2012 14:40:35
306
Titlul
III
Alin. (2) al art. 79 din Constituie reglementeaz procedura ce urmeaz dup validarea mandatului Preedintelui ales, aceasta constnd n depunerea jurmntului, care se exercit n cadrul unei proceduri complexe nvestitura. Procedura respectiv este reglementat de Legea nr. 1073 din 27.12.1996 privind nvestitura Preedintelui Republicii Moldova1. Conform acestei proceduri, persoana a crui mandat a fost validat de Curtea Constituional depune jurmntul n faa Parlamentului i a Curii Constituionale cel trziu la 45 de zile dup alegeri. Procedura mai cuprinde obligativitatea deschiderii edinei de nvestire de ctre Preedintele Parlamentului; intonarea imnului de stat; citirea de ctre Preedintele Curii Constituionale a hotrrii de validare; nmnarea de ctre Preedintele Curii Constituionale a Colanului Preedintelui Republicii Moldova; discursul de nvestitur al Preedintelui Republicii Moldova; depunerea coroanei de flori la monumentul lui tefan cel Mare de ctre Preedintele Republicii Moldova, Preedintele Parlamentului, Preedintele Curii Constituionale i de ctre alte persoane oficiale; transmiterea puterii de ctre Preedintele Republicii Moldova al crui mandat a expirat Preedintelui ales al Republicii Moldova, n reedina oficial a Preedintelui Republicii Moldova; recepia oficial oferit de Preedintele Republicii Moldova. Esena procedurii de depunere a jurmntului rezid n asumarea de ctre persoana a crui mandat de Preedinte al Republicii Moldova a fost validat a unui angajament solemn de responsabilitate juridic fa de stat i de popor, pronunat public, n forma expus n art. 79 alin. (2) din Constituie. n cazul nclcrii acestui angajament, Preedintele, conform dispoziiilor art. 89 din Constituie, poate fi demis. Majoritatea sistemelor constituionale oblig eful de stat s depun un astfel de jurmnt nainte de nceperea propriu-zis a curgerii mandatului. Coninutul jurmntului este diferit de la stat la stat. Pentru Constituia Republicii Moldova, spre deosebire de alte constituii, este specific faptul c nici art. 77 i nici formula jurmntului nu oblig Preedintele de a fi garantul Constituiei, cu toate c are un ir de atribuii constituionale n acest sens. n plan practic esena procedurii depunerii jurmntului este expus succint n jurisprudena Curii Constituionale, conform creia Obligativitatea de a respecta aceste deziderate (enunate n art. 77 din Constituie, ce stipuleaz c Preedintele Republicii este eful statului, reprezint statul i este garantul suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii n.a.) i de a demonstra devotament fa de ntreaga naiune sunt consfinite n jurmntul pe care-l depune Preedintele rii n faa Parlamentului i a Curii Constituionale, n conformitate cu prevederile art. 79 alin. (2) din Constituie2.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 29.03.1996, MO nr. 22/250 din 11.04.1996 HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000 HCC nr. 8 din 06.04.2005, MO nr. 55-58/7 din 08.04.2005
MO nr. 3/10 din 09.01.1997. Avizul nr. 1 din 03.04.2008 asupra proiectului de lege pentru completarea art. 81 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 74-75/6 din 11.04.2008.
2
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
80
DURATA MANDATULUI
307
Articolul 80
DURATA MANDATULUI
(1) Mandatul Preedintelui Republicii Moldova dureaz 4 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului. (2) Preedintele Republicii Moldova i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de ctre Preedintele nou ales. (3) Mandatul Preedintelui Republicii Moldova poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. (4) Nicio persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Republicii Moldova dect pentru cel mult dou mandate consecutive. (Alin. (4) art. 80 introdus prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Dispoziiile art. 80 din Constituie instituie limitele temporale ale exercitrii mandatului Preedintelui Republicii Moldova. Astfel, conform Constituiei, mandatul de Preedinte este atribuit persoanei alese pentru un termen de patru ani. Acest termen este identic cu termenul mandatului Parlamentului, prevzut de art. 63 din Constituie, fapt care creeaz unele dificulti n sistemul nostru constituional. Conform practicii altor state, durata mandatului Preedintelui i a mandatului Parlamentului trebuie s fie diferit, pentru a nu mpovra societatea n perioade temporale restrnse cu procedurile electorale i guvernarea cu cele de transmitere a puterii n stat. n special, diferena de durat trebuie s fie respectat n republicile cu un regim politic parlamentar, unde eful statului este ales de Parlament. Astfel, n Moldova aceast problem d mult btaie de cap, deoarece Parlamentul, nainte de a ncepe s-i exercite propriile atribuii n calitate de organ legislativ, este nevoit s procedeze la alegerea Preedintelui, procedur anevoioas, ce risc s se sfreasc cu dizolvarea Parlamentului. Factorul benefic este c procedura n cauz este de fapt un test al funcionalitii Parlamentului, ns esena organului legislativ suprem este adoptarea legilor, i nu cea de alegere a Preedintelui. Un exemplu n acest sens poate fi Rusia, care, n 2008, a revizuit Constituia din 1993, care prevedea pentru Parlament i Preedinte un mandat de 4 ani, n prezent termenul fiind, respectiv, de 5 i 6 ani. Articolul stipuleaz, de asemenea, data de la care Preedintele ncepe s-i exercite mandatul data depunerii jurmntului i data pn cnd acest mandat se exercit data depunerii jurmntului de ctre Preedintele nou-ales. n acest sens, Curtea Constituional a statuat urmtoarele: Curgerea termenului mandatului Preedintelui Republicii Moldova ncepe de la data depunerii jurmntului i dureaz pn la depunerea jurmntului de Preedintele nou-ales1. Termenele respective plus procedura nedefinit de alegere a Preedintelui, reglementat de art. 78 al Constituiei, face ca mandatul Preedintelui s dureze, contrar alin. (1) art. 80 din Constituie, peste 4 ani. Apare ntrebarea logic: cine va exercita mandatul n acest termen i dac n acest caz se instituie interimatul funciei de Pre1
14.08.2012 14:40:35
308
Titlul
III
edinte? Fiind chemat s interpreteze Constituia i s rspund la aceste ntrebri, Curtea Constituional a hotrt: n cazul apariiei vacanei funciei de Preedinte al Republicii Moldova n condiiile art. 90 alin. (1) din Constituie n legtur cu expirarea duratei mandatului prevzute la art. 80 alin. (1) din Constituie, Preedintele Republicii Moldova i exercit mandatul, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituie, pn la depunerea jurmntului de ctre Preedintele nou-ales (peste termenul de 4 ani n.a.)1. Curtea a ajuns la aceast concluzie n urma raionamentului expus n aceeai hotrre: Alin. (1) al art. 80 stabilete durata mandatului de 4 ani, dispoziiile alin. (2) din acelai articol induc ideea c ele se refer la perioada ce excede termenul de 4 ani al mandatului. Este de menionat, totodat, c legiuitorul constituant n-a stabilit expres nici cazurile i nici perioada pentru care Preedintele Republicii Moldova i va continua exercitarea mandatului pn la depunerea jurmntului de ctre Preedintele nou-ales. Contrar dispoziiilor alin. (1) i (2) ale art. 80 din Constituie, alin. (3) reglementeaz cazurile excepionale cnd mandatul Preedintelui, dac expir, se prelungete de drept. Este vorba de rzboi sau catastrof. Posibilitatea prelungirii mandatului n situaiile citate nu necesit argumente suplimentare, pentru c societatea, n aceste cazuri neordinare, nu este apt s exercite proceduri electorale democratice, bazate pe votul contient al alegtorilor. De menionat, n acest context, c i pentru situaiile n cauz constituanta a prevzut numai posibilitatea, dar nu obligativitatea prelungirii mandatului, lsnd aceast problem la latitudinea Parlamentului. i n caz de rzboi sau de catastrof, dac legislativul ajunge la concluzia c mandatul Preedintelui trebuie s fie prelungit, constituanta l oblig s adopte n acest sens o lege organic, votat de majoritatea deputailor alei. Situaia n cauz a fost abordat n cadrul discuiilor aprinse ale politicienilor i n cercurile academice dup expirarea mandatului Preedintelui Republicii la 7 aprilie 2009, care a fost exercitat ulterior de Preedintele n exerciiu mai mult de 5 luni, pn la 11 septembrie 2009, cnd mandatul a luat sfrit ca urmare a demisiei. Astfel, n sistemul constituional naional a aprut o nou calitate a Preedintelui cea de Preedinte n exerciiu. Anterior, funcia de Preedinte n exerciiu a mai fost exercitat o perioad ndelungat de timp, de la 26.12.2000 pn la 04.04.2001. Alin. (4) art. 80 din Constituie conine garanii mpotriva exercitrii unipersonale a puterii de stat timp ndelungat. Evoluia statelor demonstreaz c exercitarea funciei de Preedinte mai mult de dou mandate consecutive poate duce la instaurarea unei dictaturi. De asemenea, aceast norm are rolul de a asigura rotaia necesar din punct de vedere politic la funcia de Preedinte al Republicii, astfel nct de-a lungul timpului aceasta s fie deinut de diferite persoane. Norma nu permite concentrarea pentru o perioad ndelungat de timp a puterii de stat n minile unei singure formaiuni politice conduse de Preedintele Moldovei. Constituanta Republicii Moldova, spre deosebire de constituantele din alte state, a fost mai puin rigid, pentru c prin norma comentat a restricionat doar exercitarea a dou mandate consecutive. Astfel, dup o ntrerupere de un mandat, persoana ce a exercitat anterior funcia de Preedinte, dou mandate consecutive, poate s candideze din nou la funcia de Preedinte pentru un al treilea mandat. Pentru comparaie, n Romnia, bunoar, este imposibil ca aceeai persoan s exercite un al treilea mandat.
1
Ibidem.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
81
309
n legtur cu interimatul succesiv al funciei de Preedinte, Curtea Constituional a fost sesizat s se pronune n problema, dac interimatul funciei de Preedinte poate fi considerat ca o ntrerupere a mandatelor preediniale succesive. n acest sens, Curtea Constituional a hotrt: n sensul art. 80 alin. (4) din Constituie, persoana care a ndeplinit funcia de Preedinte al Republicii Moldova dou mandate consecutive nu poate candida la aceast funcie pentru un nou mandat n cazul n care, dup exercitarea celui de-al doilea mandat consecutiv, a intervenit vacana funciei de Preedinte al Republicii Moldova, interimatul acestei funcii fiind asigurat de Preedintele Parlamentului sau Prim-ministru1.
Articolul 81
(1) Calitatea de Preedinte al Republicii Moldova este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite. (2) Preedintele Republicii Moldova se bucur de imunitate. El nu poate fi tras la rspundere juridic pentru opiniile exprimate n exercitarea mandatului. (3) Parlamentul poate hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Republicii Moldova, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor alei, n cazul n care svrete o infraciune. Competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie, n condiiile legii. Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a sentinei de condamnare.
Comentariu
Prin aceast norm, constituanta a impus efului statului, persoana ce exercit cea mai nalt funcie n stat, o serie de restricii, prin care se urmrete exercitarea eficient a atribuiilor sale. Alin. (1) al art. 81 din Constituie instituie principiul incompatibilitii funciei de Preedinte cu oricare alt funcie retribuit. Restricia n cauz, pe de o parte, permite Preedintelui s se concentreze la exercitarea atribuiilor importante pentru societate i stat care i revin. Pe de alt parte, restricia n cauz urmrete asigurarea independenei administrative, materiale i disciplinare a Preedintelui n raport cu alte instituii i demniti. Spre deosebire de funcia de deputat n Parlament i alte funcii de demnitate public, funcia de Preedinte al Republicii Moldova este unica incompatibil cu activitatea didactic i tiinific. Aceasta nvedereaz rigiditatea restriciei, care poate fi explicat prin excluderea oricrei dependene materiale a Preedintelui i a oricrui conflict de interese pe perioada exercitrii mandatului.
Hotrrea nr. 18 din 03.08.2010 privind interpretarea art. 80 alin. (4) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 141-144/19 din 10.08.2010.
1
14.08.2012 14:40:35
310
Titlul
III
Regulile privind asigurarea incompatibilitilor funciei de Preedinte al Republicii i soluionarea conflictelor de interese se reglementeaz prin Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese1. Dup inaugurare, la nceputul mandatului, Preedintele este obligat s depun la eful Aparatului su declaraia de interese personale, iar n cazul existenei conflictelor de interese, ale sale sau ale persoanelor apropiate (so, prini, copii, frai, surori, bunici, nepoi, unchi, mtu, cumnat, cumnat, socru, soacr, ginere, nor), este obligat s informeze despre aceasta Comisia Principal de Etic. Nerespectarea acestor rigori atrage rspundere disciplinar, civil, administrativ sau penal. Restriciile pentru anumite funcii de demnitate public sunt compensate prin garanii materiale acordate Preedintelui n baza alin. (2) art. 95 din Constituie. Alin. (2) al art. 81 din Constituie acord persoanei ce exercit funcia de Preedinte imunitate mpotriva oricrui abuz exercitat mpotriva sa sau a familiei sale de alte persoane, inclusiv de cele publice. Reglementarea constituional a imunitii Preedintelui este justificat de necesitatea proteciei mandatului acestuia, ca o garanie a nfptuirii prerogativelor constituionale i, totodat, o condiie a funcionrii statului de drept. Imunitatea se exprim sub dou forme: a) individual, ce-i asigur Preedintelui i familiei sale securitatea fizic i psihic; b) decizional, ce-i asigur Preedintelui inviolabilitatea fa de orice aciuni prezente sau viitoare pentru opiniile expuse i deciziile asumate n exercitarea mandatului. Imunitatea individual este o garanie acordat de constituant Preedintelui pentru ca acesta s slujeasc interesului public cu imparialitate i obiectivitate, ntru exercitarea cu bun credin, fr griji i implicaii externe n viaa sa i a familiei sale. n acest scop, Legea nr. 1111-XIII din 20.02.1997 privind asigurarea activitii Preedintelui Republicii Moldova oblig serviciile abilitate (Serviciul de Protecie i Paz de Stat, aflat n subordinea Preedintelui2) s asigure securitatea Preedintelui i a membrilor familiei sale. Al doilea aspect al imunitii ine de garantarea libertii decizionale i de exprimare a Preedintelui n exercitarea atribuiilor constituionale. n activitatea sa, Preedintele trebuie s se bucure de o real libertate de gndire, expresie i aciune, astfel nct s-i exercite mandatul n mod eficient. Dac pentru unele demniti de stat prima form a imunitii este supus criticii, fiind considerat ca un privilegiu, cea de-a doua form este meninut n toate sistemele democratice. Imunitatea, n cele dou forme, protejeaz Preedintele Republicii de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar comite mpotriva persoanei sale, fiindu-i astfel asigurat independena, libertatea i sigurana n exercitarea drepturilor i a obligaiilor care-i revin potrivit Constituiei i legislaiei n vigoare. Preedintele nu este un simplu demnitar de stat, el reprezint un simbol al naiunii i trebuie s serveasc drept exemplu pentru toi membrii societii. Din aceste considerente, constituanta nu a acceptat tolerarea unor eventuale aciuni criminale svrite de Preedinte, permind Parlamentului ridicarea imunitii pentru puneMO nr. 94-96/351 din 30.05.2008. Legea nr. 134 din 13.06.2008 cu privire la Serviciul de Protecie i Paz de Stat, MO nr. 120-121/470 din 08.07.2008.
2 1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
81
311
rea lui sub acuzare. Pentru ca Preedintele s nu fie hruit politic cu ameninarea declanrii acestei proceduri, punerea lui sub acuzare se decide de Parlament cu o majoritate mai mare de voturi dect cea de alegere a Preedintelui dou treimi. Pentru procedura de ridicare a imunitii, Constituia nu a prevzut alte rigori speciale, dect cea de adoptare a deciziei respective cu votul a dou treimi. Este semnificativ faptul c Parlamentul nu a reglementat o procedur special pentru ridicarea imunitii Preedintelui n Regulamentul su, de aceea credem c la ridicarea imunitii Preedintelui Republicii Moldova pentru punerea sub acuzare se aplic procedura referitoare la ridicarea imunitii deputatului. O abatere de la aceast regul, n opinia noastr, este obligativitatea Parlamentului de a declana procedura demiterii numai dup confirmarea de ctre Curtea Constituional a circumstanelor penale pentru punerea Preedintelui sub acuzare. Opernd numai cu termenul demitere, lit. f) alin. (1) art. 135 din Constituie nu face distincie ntre procedura penal i civil de demitere. innd cont de faptul c alin. (3) art. 81 al Constituiei prevede c Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a sentinei de condamnare a Curii Supreme de Justiie, fr implicarea Curii Constituionale, constatm o contradicie ntre aceste dou norme. Competena de judecare a cauzei penale intentate Preedintelui, conform alin. (3) art. 81 al Constituiei, revine Curii Supreme de Justiie, prevedere preluat n art. 39 din Codul de procedur penal, care stabilete suplimentar c aceste cauze sunt judecate de Curtea Suprem de Justiie n prim instan. Codul de procedur penal nu reglementeaz alte particulariti de examinare a cauzelor penale privind infraciunile svrite de Preedintele Republicii Moldova. Ultima propoziie din alin. (3) art. 81 al Constituiei concretizeaz data de la care Preedintele se consider demis n cazul condamnrii penale. Este vorba de data emiterii sentinei definitive de ctre Curtea Suprem de Justiie. Este de remarcat faptul c aceast prevedere se refer la motivul penal de demitere a Preedintelui, suplimentar la cel civil prevzut de art. 89 din Constituie. Dei condamnarea Preedintelui pentru infraciune, n esen, este o procedur de recunoatere a nclcrii Constituiei, constituanta a delimitat aceste dou forme de demitere prin proceduri separate. Astfel, dac orice nclcare a Constituiei de ctre Preedinte poate fi constatat numai cu votul a dou treimi din numrul deputailor alei, atunci pentru svrirea unei infraciuni este necesar i sentina Curii Supreme de Justiie. Astfel este respectat, n raport cu persoana ce exercit funcia de Preedinte, principiul prezumiei nevinoviei, expus de art.21 din Constituie, n aspectul obligativitii recunoaterii vinoviei persoanei numai n cursul unui proces judiciar public, n cadrul cruia i s-au asigurat toate garaniile necesare aprrii sale.
Jurisprudena Curii Constituionale: ACC nr. 1 din 03.04.2008, MO nr. 74-75/6 din 11.04.2008
Art. 82, art. 83 excluse prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000.
14.08.2012 14:40:35
312
Titlul
III
Articolul 84
MESAJE
(1) Preedintele Republicii Moldova poate lua parte la lucrrile Parlamentului. (2) Preedintele Republicii Moldova adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii.
Comentariu
Art. 84 reglementeaz relaiile Preedintelui Republicii Moldova cu Parlamentul, statund, totodat, regimul juridic al celui de-al doilea tip de acte, dup decrete, ale Preedintelui mesajele, care dup natura lor sunt acte politice. Alin. (1) al art. 84 din Constituie stipuleaz posibilitatea Preedintelui de a lua parte la lucrrile Parlamentului. De regul, edinele Parlamentului, n baza art. 65 din Constituie, sunt publice, deci Preedintele ar putea asista la ele ca orice persoan. Din acest motiv, norma poate prea stranie. Considerm ns c prin sintagma poate lua parte la lucrri constituanta a acordat prioritate Preedintelui n comparaie cu alte autoriti publice i, respectiv, alte persoane. Parlamentul, fiind contient de acest drept acordat Preedintelui de constituant, nu l-a inclus n rndul persoanelor care, conform art. 100 din Regulamentul su, pot asista la edine n baza autorizaiei sau invitaiei, n condiiile stabilite de Biroul permanent. Din considerentele expuse rezult, n primul rnd, c Preedintele poate lua parte la edinele Parlamentului fr s prentmpine Parlamentul, ca orice deputat, ns, desigur, fr drept de vot. n al doilea rnd, Preedintele Republicii Moldova, n baza sintagmei constituionale, are dreptul de a lua cuvntul la edine egal cu deputaii. Mai mult ca att, conform art. 100 din Regulamentul Parlamentului, spre deosebire de deputai, Preedintelui, precum i Prim-ministrului, li se acord timp suplimentar n cadrul dezbaterilor. n al treilea rnd, avnd n vedere norma constituional, deputaii nu pot s refuze Preedintelui accesul la edinele Parlamentului. n al patrulea rnd, dup cum rezult din alin. (1) al art. 84 din Constituie, Preedintele nu poate fi obligat s participe la edine. Sintagma poate participa semnific dreptul, dar nu obligaia Preedintelui de a participa la edinele Parlamentului. Lund n consideraie faptul c Parlamentul alege Preedintele, s-ar prea c Preedintele ar trebui s se subordoneze acestui organ i, dup exemplul Guvernului, al avocailor parlamentari, s-i prezinte periodic rapoarte de activitate, s rspund la interpelrile i solicitrile acestuia .a. Constituanta ns, prin norma alin. (1) al art. 84 din Constituie, a insistat asupra unor raporturi de paritate ntre Preedinte i Parlament, fapt ce se explic prin statutul efului statului, care, dei este ales de Parlament, nu se subordoneaz acestuia. Or, constituanta nu putea s acorde Parlamentului dreptul de a solicita de la Preedinte explicaii i rspuns la ntrebri i interpelri n situaia n care acesta are dreptul de a dizolva Parlamentul. n acelai timp, trebuie remarcat faptul c Preedintele nu poate refuza solicitarea Parlamentului de a participa la edin, avnd n vedere dezideratul colaborrii autoritilor statului n interesul bunei guvernri.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
84
MESAJE
313
Mesajul ctre Parlament, stipulat de alin. (1) art. 84 din Constituie, reprezint un act politic, prin care eful statului aduce la cunotina legislativului poziia sa ntr-o problem politic, economic sau social a naiunii. n acelai timp, mesajul reprezint o modalitate, prin intermediul creia Preedintele poate colabora i stabili legturi instituionale cu organul reprezentativ suprem. De remarcat c prin intermediul mesajelor, care, fiind fcute publice, au un impact social, Preedintele poate exercita asupra Parlamentului i anumite presiuni politice. Considerate ca acte politice importante, mesajele sunt incluse cu prioritate n ordinea de zi a Parlamentului, Preedintele Parlamentului i Biroul permanent avnd, n acest sens, o obligaie, conform art. 42 din Regulamentul Parlamentului. Din cele cteva mesaje (n baza de date MoldLex aceste acte nu sunt publicate, exist referine doar la dou mesaje) adresate Parlamentului dup adoptarea Constituiei, cel mai semnificativ, n viziunea noastr, este mesajul Preedintelui din 20.07.2000, prin care el i-a exprimat dezacordul n legtur cu adoptarea Legii nr. 1115 din 05.07.2000 cu privire la modificarea i completarea Constituiei Republicii Moldova. Avnd n vedere criza constituional cu care se confrunt actualmente ara, importana acestui mesaj este i mai sesizabil. Prin acest mesaj, Preedintele a atenionat Parlamentul asupra gravelor probleme instituionale generate de reforma constituional. Amintind despre decrete, care sunt acte juridice ale Preedintelui, suntem de prere c este necesar, prin analogie, adoptarea unui act normativ ce ar reglementa statutul juridic al mesajelor, care sunt acte politice. Din coninutul normei constituionale, deducem c momentul i circumstanele emiterii mesajelor in de discreia Preedintelui. Ceea ce rezult cu certitudine ns este c mesajul vizeaz o problem de importan deosebit n viaa naiunii. Aprecierea problemei naiunii ca fiind important, de asemenea, rmne la discreia Preedintelui. Procedurile ce urmeaz dup adoptarea unui mesaj sunt reglementate parial de Regulamentul Parlamentului. Art. 42 al Regulamentului oblig Parlamentul s includ mesajele n ordinea de zi a edinelor n mod prioritar. Acestea sunt prezentate n edina n plen, preferabil de Preedinte (lund n consideraie autoritatea suprem a Parlamentului) sau de persoana desemnat de Preedinte. Parlamentul fiind un organ deliberativ suprem, deputaii au dreptul de a supune dezbaterilor aceste mesaje. n aceast ordine de idei, logica finalitii dezbaterilor parlamentare impune obligativitatea adoptrii unei hotrri a Parlamentului pe marginea mesajului prezidenial. Suntem de prere c Parlamentul are obligaia de a adopta o hotrre asupra fiecrui mesaj al Preedintelui, prin care cel puin s ia act de mesajul dezbtut n edina plenar. Pn n prezent, Parlamentul nu a adoptat nicio hotrre asupra puinelor mesaje prezideniale. Dreptul Preedintelui de a lua parte la edinele n plen ale Parlamentului, de a participa la dezbaterile parlamentare i de a adresa mesaje, cu certitudine, scoate n eviden calitatea Preedintelui de mediator ntre cele trei puteri ale statului i ntre autoritile publice centrale.
14.08.2012 14:40:35
314
Titlul
III
Articolul 85
DIZOLVAREA PARLAMENTULUI
(1) n cazul imposibilitii formrii Guvernului sau al blocrii procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preedintele Republicii Moldova, dup consultarea fraciunilor parlamentare, poate s dizolve Parlamentul. (2) Parlamentul poate fi dizolvat, dac nu a acceptat votul de ncredere pentru formarea Guvernului, n termen de 45 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. (3) n cursul unui an Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. (4) Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Republicii Moldova, cu excepia cazului prevzut de art. 78 alin. (5), i nici n timpul strii de urgen, de asediu sau de rzboi. (Alin. (4) art. 85 n redacia Legii nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Sanciunea constituional aplicabil Parlamentului, dizolvarea, este prevzut de sistemele constituionale n multe state ale lumii. De regul, dizolvarea Parlamentului se admite, conform procedurilor prevzute de Constituie sau legi, n situaiile cnd organul legislativ i reprezentativ suprem nu-i mai poate exercita funciile i astfel nu mai poate exprima opinia alegtorilor. Din aceste considerente, n legtur cu disfuncia survenit, alegtorilor li se acord posibilitatea de a-i exprima voina n cadrul alegerilor anticipate. Prin dizolvarea Parlamentului i desfurarea alegerilor, alegtorilor li se ofer posibilitatea de a soluiona pe cale constituional conflictul dintre autoriti 1. Norma art. 85 din Constituie este una special, dar nu singura care reglementeaz cazurile i circumstanele n care Parlamentului i se aplic sanciunea constituional a dizolvrii. Aceasta acord Preedintelui Republicii Moldova dreptul discreionar de a dizolva Parlamentul n dou cazuri: imposibilitatea exercitrii de ctre Parlament a funciei sale de baz de legiferare i imposibilitatea nvestirii Guvernului. Dizolvarea Parlamentului de ctre eful statului constituie o modalitate de soluionare a crizei, provocate de conflictul aprut ntre autoritatea legislativ i cea executiv n cazul imposibilitii formrii Guvernului sau al blocrii timp de trei luni a procedurii de adoptare a legilor2. Coninutul alin. (1) prevede, pe de o parte, ambele circumstane n care se poate afla Parlamentul pentru a putea fi dizolvat de ctre Preedinte, iar pe de alt parte, impune Preedintelui o condiie general obligatorie n cazul aplicrii sanciunii de dizolvare consultarea prealabil a fraciunilor parlamentare. Tot din textul acestui alineat, din sintagma poate s dizolve, se desprinde i dreptul discreionar al Preedintelui de a dizolva Parlamentul. Referindu-se la prima circumstan de dizolvare, Curtea Constituional a statuat c pornind de la principiul primatului Constituiei i al asigurrii conformitii legilor i altor acte juridice cu Legea Suprem (art. 7 din Constituie), se impune concluzia c
1 2
HCC nr. 40 din 24.12.1998, MO nr. 1-2/3 din 07.01.1999. Ibidem.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
85
DIZOLVAREA PARLAMENTULUI
315
toi participanii la procesul legislativ sunt obligai s respecte procedura legislativ instituit de Legea Suprem. /.../Prin blocarea procedurii de adoptare a legilor timp de trei luni, potrivit art. 85 alin. (1) din Constituie, se subneleg aciunile unor deputai sau grupuri de deputai ndreptate spre tergiversarea sau zdrnicirea procedurii de votare a proiectelor de legi, ceea ce conduce la incapacitatea Parlamentului de a adopta timp de trei luni legi, n special legi de importan major n viaa statului, legi care reglementeaz relaii sociale de importan deosebit sau care instituie principii i norme fundamentale. /.../Sintagma de blocare a procedurii de adoptare a legilor timp de trei luni din art. 85 alin. (1) din Constituie se refer la etapa final a procesului legislativ, i anume la votarea proiectului de lege n vederea adoptrii lui de ctre Parlament n calitate de lege. Potrivit textului Constituiei art. 85 alin. (1), noiunea de blocare are inciden asupra procedurii de adoptare de ctre Parlament numai a legilor prevzute de art. 72 alin. (1) din Constituie (legilor constituionale, organice i ordinare). Aceast noiune are inciden asupra procedurii de adoptare timp de trei luni a ctorva legi, i nu a unei singure legi. Apreciind dreptul constituional al Preedintelui de a dizolva Parlamentul, este necesar s avem n vedere c aceast mputernicire a Preedintelui reprezint un instrument de reacionare la obstruciile aprute n Parlament la etapa final de adoptare a legilor i c Preedintele este n drept s decid asupra dizolvrii Parlamentului dup cum gsete de cuviin1. Alin. (2) reglementeaz mai detaliat cazul de dizolvare a Parlamentului prevzut expres n alin. (1) imposibilitatea formrii Guvernului. Este necesar de menionat c dac art. 85 opereaz cu termenul formarea Guvernului, atunci art. 97 utilizeaz termenul nvestitura Guvernului, ambele ns semnific aceeai procedur. Condiiile constituionale n care intervine aceast situaie sunt: a) obligativitatea respingerii de ctre Parlament a cel puin dou solicitri ale Preedintelui de nvestitur a Guvernului; b) expirarea unui termen de 45 de zile de la prima solicitare. Din aceste prevederi rezult c Preedintele poate nainta n Parlament mai multe solicitri de nvestitur, nu doar dou. Norma constituional nu limiteaz Preedintele n ceea ce privete numrul solicitrilor de nvestitur, singura condiie fiind de a se ncadra ntr-un termen de 45 de zile. Este necesar de menionat, c dac Preedintele, n urma consultrii fraciunilor parlamentare, consider c mai exist anse reale pentru a nvesti Guvernul prin intermediul Parlamentului existent, el nu este obligat s-l dizolve nici dup expirarea a 45 de zile. O alt condiie, ce necesit a fi respectat n cadrul procedurii de dizolvare a Parlamentului, care rezult din art. 135 alin. (1) lit. f) din Constituie, este c circumstanele care justific dizolvarea Parlamentului urmeaz s fie constatate de Curtea Constituional. Raiunea acestui control al Curii este de a nu admite un eventual abuz al Preedintelui fa de Parlament n cadrul acestei proceduri. Referitor la consecinele exercitrii acestei proceduri, Curtea Constituional a constatat c mputernicirile Parlamentului i mandatul deputailor se suspend la data publicrii Decretului Preedintelui privind dizolvarea Parlamentului. mputernicirile Parlamentului nceteaz ns, potrivit art. 63 alin. (3) din Constituie, la data convocrii legale a noii componene a Parlamentului2.
1 2
Ibidem. Ibidem.
14.08.2012 14:40:35
316
Titlul
III
Alin. (3) i (4) ale articolului reglementeaz situaiile cnd Preedintele nu este n drept s dizolve Parlamentul, de aici rezultnd c acest drept al efului statului nu este absolut. Fiind chemat s se pronune asupra acestei norme, Curtea Constituional a statuat: Totodat, Constituia conine i o serie de restricii asupra posibilitii dizolvrii Parlamentului. ntre altele, Parlamentul nu poate fi dizolvat pentru temeiurile prevzute n art. 85 alin. (1) din Constituie: n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Republicii Moldova; n timpul strii de urgen, de asediu sau de rzboi1. Curtea Constituional, n cadrul unui litigiu de constituionalitate, a fost chemat s-i expun poziia asupra momentului de la care ncepe s curg termenul reglementat de alin. (3) art. 85. Curtea a constatat c scopul acestei norme constituionale este de a garanta stabilitatea politic i funcionarea nentrerupt a organului legislativ. Niciunul dintre aceste obiective nu poate fi realizat n cazul alegerilor repetate desfurate la intervale scurte de timp. Situaia respectiv ar crea impedimente i pentru negocierile politice. Prevederile art. 85 alin. (3) din Constituie sunt aplicabile n orice situaie ce implic dizolvarea Parlamentului. Din dispoziiile art. 78 alin. (5) din Constituie, coroborate cu norma constituional a art. 85 alin. (3) i cu prevederea art. 10 alin. (3) din Legea cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova, rezult cu certitudine c dup expirarea unui an de la data ultimei dizolvri a Parlamentului, dar nu mai devreme, Preedintele n exerciiu, n baza avizului Curii Constituionale privind constatarea circumstanelor care justific dizolvarea Parlamentului, adoptat, la sesizare, n conformitate cu art. 135 alin. (1) lit. f) din Constituie, are obligaia de a emite decretul privind dizolvarea Parlamentului i stabilirea datei alegerilor anticipate n termenele prevzute de art. 76 alin. (3) din Codul electoral2. Dup cum se observ din alineatul precedent, un al treilea caz, n care Preedintele este deja obligat s aplice sanciunea de dizolvare, este prevzut n alin. (5) art. 78 din Constituie cnd Parlamentul nu poate alege Preedintele nici n cadrul alegerilor repetate.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 31 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/33 din 27.11.1997 HCC nr. 40 din 24.12.1998, MO nr. 1-2/3 din 07.01.1999 HCC nr. 32 din 03.08.2000, MO nr. 102-105/34 din 17.08.2000 CC nr. 4 din 26.12.2000, MO nr. 163-165/49 din 29.12.2000 ACC nr. 2 din 12.06.2009, MO nr. 103/12 din 16.06.2009 HCC nr. 5 din 16.03.2010, MO nr. 39-40/5 din 23.03.2010 ACC nr. 4 din 21.09.2010, MO nr. 179-181/22 din 27.09.2010
Ibidem. HCC nr. 5 din 16.03.2010 pentru controlul constituionalitii art. 10 alin. (3) din Legea nr. 1234-XIV din 22.09.2000 cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova, n redacia Legii nr. 49-XVIII din 30.10.2009, MO nr. 39-40/5 din 23.03.2010.
2
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
86
ATRIBUII N DOMENIUL POLITICII EXTERNE
317
Articolul 86
(1) Preedintele Republicii Moldova poart tratative i ia parte la negocieri, ncheie tratate internaionale n numele Republicii Moldova i le prezint, n modul i n termenul stabilit prin lege, spre ratificare Parlamentului. (2) Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Republicii Moldova i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. (3) Preedintele Republicii Moldova primete scrisorile de acreditare i de rechemare ale reprezentanilor diplomatici ai altor state n Republica Moldova.
Comentariu
Acest articol se refer la trei categorii de probleme importante n activitatea efului de stat: negocierea i ncheierea tratatelor internaionale n numele Republicii Moldova; acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Republicii Moldova; acreditarea pe lng Preedintele Republicii Moldova a reprezentanilor diplomatici din alte state. Dreptul de a ncheia tratate internaionale este unul din elementele fundamentale ale personalitii juridice internaionale, semn caracteristic subiecilor de drept internaional n primul rnd i n special statelor suverane. Fiecare stat dispune de capacitate juridic de a negocia i ncheia tratatele internaionale. Statele ncheie tratatele internaionale n persoana autoritilor sale publice abilitate prin Constituie i alte acte normative. Actele autoritilor publice nu sunt altceva dect actele unor reprezentani special mputernicii ai statului n vederea ncheierii unui tratat internaional. Aceast abilitare rezult din documente care eman de la autoritile competente ale statului, n conformitate cu dispoziiile constituionale sau cu alte legi interne speciale. Documentele respective poart denumirea de depline puteri, ele fiind eliberate de autoritatea n numele creia se ncheie tratatul. Potrivit Conveniei de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23 mai 1969 i Legii privind tratatele internaionale ale RM, prin expresia depline puteri se nelege un document emannd de la autoritatea competent a unui stat i desemnnd una sau mai multe persoane mputernicite s reprezinte statul pentru negocierea, adoptarea sau autentificarea textului unui tratat, pentru a exprima consimmntul statului de a fi legat printr-un tratat sau pentru a ndeplini oricare alt act cu privire la un tratat1. Pe lng persoanele special nvestite cu depline puteri, exista o categorie care, n virtutea funciilor oficiale pe care le ndeplinesc n stat, nu au nevoie s prezinte, pentru negocieri i ncheierea tratatelor, depline puteri. Conform normelor cutumiare i conConvenia de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23 mai 1969, art. 2 pct. 1 lit. c).
1
14.08.2012 14:40:35
318
Titlul
III
venionale unanim recunoscute n practica internaional, acestea sunt: eful statului, eful guvernului i ministrul de externe1. n cazul nostru, Preedintele RM este desemnat expres, fiind mputernicit s poarte tratative, s negocieze i s ncheie tratate internaionale n numele Republicii Moldova prin prevederile art. 86 alin. (1), reconfirmate i n Legea tratatelor internaionale ale RM. n opinia noast, aceast prevedere constituional are caracterul unei mputerniciri generale i totale i nu poate fi limitat de nicio alt autoritate a statului. Ea urmeaz s fie corelat i cu prevederile art. 77 alin. (2), care stipuleaz: Preedintele RM reprezint statul. Este evident c statul poate fi reprezentat de Preedinte i n toate relaiile internaionale, indiferent de nivelul i caracterul acestora. Este de menionat c eful de stat, n calitatea sa de reprezentant plenipoteniar al statului pe arena internaional, poate face diferite declaraii, demersuri sau alte acte de politic extern. Pentru toate aceste aciuni, eful de stat nu are nevoie de mputerniciri speciale de la autoritile statului. El este persoana care poate angaja statul pentru toate actele referitoare la politica extern i relaiile internaionale. eful de stat, i acest lucru este unanim recunoscut i respectat n practica relaiilor externe, este un reprezentant ex officio dum in officio (din latin datorit funciei i atta timp ct este n funcie). Este absolut necesar s menionm c eful de stat, n exercitarea funciilor sale n domeniul relaiilor internaionale i politicii externe, se bucur de toate imunitile i privilegiile diplomatice, se bucur de dreptul de a fi tratat conform protocolului i ceremonialului oficial, inclusiv de acordarea onorurilor. eful de stat se afl sub protecia dreptului internaional public. n materia dat exist i Convenia asupra prevenirii i reprimrii infraciunilor contra persoanelor care se bucur de protecia internaional, inclusiv agenii diplomatici, adoptat de Adunarea General a ONU la 3 septembrie 1973. Dup perfectarea tratatelor ncheiate n numele RM, acestea sunt remise Parlamentului spre ratificare, momentul ratificrii fiind consemnat n instrumentele de ratificare care sunt depuse la depozitar, n conformitate cu normele internaionale prevzute n Convenia de la Viena, sau schimbate ntre pri. Constituia (n art. 77 alin. (2)) rezerv Preedintelui tratatele ncheiate n numele Republicii Moldova, deoarece el nu numai reprezint statul n relaiile internaionale, ci i este garantul suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii. n cazul n care Preedintele nu dorete s-i exercite personal prerogativa de a purta tratative sau de a lua parte la negocieri, sau de a ncheia un tratat, el poate acorda mputerniciri exprese, n baza art. 9 alin. (1) din Legea tratatelor, unor factori de rspundere ai statului, ca Prim-ministrul, ministrul afacerilor externe, altor membri ai Guvernului sau unor reprezentani diplomatici. Modul i termenele prezentrii spre ratificare sunt stipulate n art. 14 alin. (2) din Legea privind tratatele internaionale ale Republicii Moldova: Preedintele Republicii Moldova se pronun asupra tratatului internaional ncheiat n numele Republicii Moldova, propus spre ratificare, acceptare, aprobare sau aderare, n termen ce nu deConvenia de la Viena privind dreptul tratatelor internaionale ntre state din 23 mai 1969, art. 7 pct. 2 i Legea tratatelor RM.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
86
319
pete 60 de zile de la data prezentrii acestuia de ctre Guvernul Republicii Moldova. Tratatele internaionale specificate n art. 11 alin. (1) lit. a) sunt prezentate Parlamentului spre ratificare printr-un demers scris al Preedintelui. n legtur cu termenul de 60 de zile, trebuie de observat c nerespectarea acestuia nu atrage niciun fel de sanciuni, cunoscndu-se n practic situaii n care anumite tratate au fost supuse ratificrii Parlamentului ntr-un termen mult mai mare dect cel stipulat n lege. Alin. (2) al articolului comentat prevede atribuiile fireti ale oricrui ef de stat, indiferent de forma de guvernare sau de alte criterii juridico-politice, eful statului fiind cel care acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Republicii Moldova. Procedura concret este reglementat de Legea cu privire la serviciul diplomatic, care prevede, n art. 10 alin. (2), c ambasadorii extraordinari i plenipoteniari, reprezentanii permaneni i trimiii efi ai misiunilor diplomatice sunt numii i rechemai din post de ctre Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului. efii misiunilor diplomatice sunt numii prin Decretul Preedintelui RM, art. 3 din Legea nr. 1133 din 04.08.1992 cu privire la statutul misiunilor diplomatice ale Republicii Moldova n alte state. i ambasadorii, i trimiii, acreditai pe lng eful de stat n ara de reedin, primesc scrisori de acreditare, semnate de Preedintele Republicii Moldova i contrasemnate de ministrul afacerilor externe, pe care le nmneaz la sosirea efului statului acreditar (art. 4 din aceeai lege). Menionm c n practica Republicii Moldova dup anul 1995 este folosit o instituie nou de ambasador cu misiuni speciale, numit de Preedintele rii. Aceast instituie nu se echivaleaz cu instituia de ambasador n sensul clasic, potrivit creia ambasadorul este prin definiie i eful misiunii diplomatice. Ambasadorul cu misiuni speciale este funcionar al aparatului central al MAEIE. Ct privete aprobarea, nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, aceasta este o msur care se stabilete de Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului, iniierea acestor schimbri fiind de competena Ministerului Afacerilor Externe (art. 6 alin. (4) din Legea nr.761 din 27.12.2001 cu privire la serviciul diplomatic). Menionm c pn n prezent s-a practicat nfiinarea misiunilor diplomatice i o singur desfiinare a ambasadei RM n Republica Uzbekistan (anul 2006). n ce privete prevederea alin. (3) al art. 8 din Constituie, se are n vedere acreditarea de ctre statul strin a reprezentanilor si diplomatici pe lng Preedintele Republicii Moldova. Este o practic general aplicat n relaiile interstatale, n special relaiile diplomatice. Prezentarea scrisorilor de acreditare are loc n cadrul unei ceremonii i se nmneaz efului de stat n mod solemn, tot el primete i scrisorile de rechemare la ncheierea misiunii reprezentanilor diplomatici de clasa ambasadorilor i nunilor, trimiilor i internuniilor (art. 2 din Legea nr. 1134 din 04.08.1992 cu privire la statutul misiunilor diplomatice ale statelor strine n Republica Moldova). nmnarea scrisorilor de acreditare Preedintelui Republicii Moldova este momentul cnd ambasadorul strin oficial intr n exercitarea deplin a funciei sale.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 53 din 12.10.1999, MO nr. 118-119/63 din 28.10.1999 HCC nr. 11 din 21.03.2000, MO nr. 37-38/16 din 06.04.2000 HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53/19 din 04.05.2000
14.08.2012 14:40:35
320
Titlul
III
Articolul 87
ATRIBUII N DOMENIUL APRRII
(1) Preedintele Republicii Moldova este comandantul suprem al forelor armate. (2) Preedintele Republicii Moldova poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general. (3) n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Republicii Moldova ia msuri pentru respingerea agresiunii, declar stare de rzboi i le aduce, nentrziat, la cunotina Parlamentului. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. (4) Preedintele Republicii Moldova poate lua i alte msuri pentru asigurarea securitii naionale i a ordinii publice, n limitele i n condiiile legii.
Comentariu
Conform art. 11 din Constituie, Republica Moldova este un stat neutru i nu permite dislocarea trupelor strine pe teritoriul su. Din aceste considerente, conform conceptului iniial al constituantei, statul nu are dreptul de a avea fore militare de ofensiv nici proprii, nici strine. Statul ns, ca entitate uman, la originile sale a fost creat n primul rnd pentru aprarea membrilor societii de dumanii externi i, n special, de agresiunile armate. De aceea orice stat, pentru meninerea suveranitii, integritii teritoriale i a independenei, trebuie s dispun de fore militare pentru a se apra de dumanii interni i externi. Preedintele rii, ca garant al acestor valori inerente ale unui stat, este cel mai n drept de a conduce forele armate menite s intervin n situaii de criz de gen. n acest scop, Constituia Republicii Moldova a atribuit efului statului funcia de comandant suprem al forelor armate. Logica legiuitorului se bazeaz i pe istoria entitilor statale, care a demonstrat c n situaii critice conducerea unipersonal este cea mai eficient. Sistemul nostru constituional prevede un comandant suprem al forelor armate n persoana efului statului i un ministru al aprrii, de aceea este necesar de a delimita instituia forelor armate de armata naional. Astfel, Preedintele este comandantul suprem al forelor armate, componenta de baz a crora este Armata Naional, condus de ministrul aprrii. Referindu-se la acest subiect, Curtea Constituional a menionat: Preedintele Republicii Moldova are datoria de a se implica n luarea unor decizii de importan major pentru stat. /.../ Toate acestea evideniaz faptul c, n exerciiul funciilor sale, Preedintele trebuie s conlucreze att cu Guvernul, ct i cu Parlamentul, inclusiv n exercitarea atribuiilor n domeniul aprrii. /.../ Preedintele Republicii Moldova n calitate de Comandant Suprem al Forelor Armate /.../ numete n funcie i destituie din funcie orice persoan din conducerea suprem a forelor armate, cu excepia ministrului aprrii, care este membru al Guvernului1. n jurisprudena sa, Curtea Constituional a menionat c noiunea forele armate poate fi interpretat corect, avndu-se n vedere att textul art. 87 al Constituiei
1
HCC din 04.04.1996, MO nr. 25/16 din 25.04.1996.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
87
ATRIBUII N DOMENIUL APRRII
321
Republicii Moldova, ct i definiiile la acest capitol din actele internaionale la care Republica Moldova este parte. /.../ Forele armate ale Republicii Moldova cuprind: Armata Naional i toate grupurile i unitile armate subordonate Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Securitii Naionale (n prezent, Serviciul de Informaii i Securitate n.a.) i Departamentului Proteciei Civile i Situaiilor Excepionale (n prezent, Departamentul Situaii Excepionale n.a.). O asemenea interpretare corespunde i art. 57 alin. (2) din Constituie, conform cruia serviciul militar este satisfcut n cadrul forelor militare, destinate aprrii naionale, pazei frontierei i meninerii ordinii publice, n condiiile legii, precum i Doctrinei militare, aprobate de Parlamentul rii la 6 iunie 1995 (Hotrrea nr. 482-XIII)1. n aceeai hotrre (din 16.12.1996), Curtea a subliniat c n calitate de Comandant Suprem al Forelor Armate, Preedintele Republicii Moldova poart rspundere personal pentru capacitatea de aprare a statului i capacitatea de lupt a forelor armate n limitele mputernicirilor prevzute de Constituie i de alte acte normative. Unul dintre aceste acte normative este Legea nr. 345 din 25.07.2003 cu privire la aprarea naional 2, care, n art. 25, stipuleaz principalele atribuii ale Preedintelui n domeniul aprrii, ncepnd cu conducerea general a sistemului naional de aprare i terminnd cu acordarea de grade militare supreme. Funcia de comandant al forelor armate, exercitat unipersonal, comport anumite riscuri pentru societate, ca urmare a faptului c permite titularului s uzurpe prin for puterea de stat. Pentru aceste motive, art. 66 din Constituie, n domeniul aprrii, rezerv Parlamentului aa atribuii ca aprobarea doctrinei militare a statului, declararea mobilizrii pariale sau generale i declararea strii de urgen, de asediu i de rzboi. Respectnd unitatea materiei constituionale, constituanta a statuat n alin. (2) al art. 87 din Constituie ca aciuni precum mobilizarea parial sau general, Preedintele s le poate declara numai cu aprobarea prealabil a Parlamentului. n situaii extrem de critice, care nu suport nicio amnare, i anume n caz de agresiune armat mpotriva rii, Preedintele Republicii Moldova poate lua msuri pentru respingerea agresiunii i declara stare de rzboi unipersonal, ns este obligat s informeze imediat Parlamentul despre aceasta. Constituanta a reglementat i situaia cnd Parlamentul este n vacan. Astfel, n aceste circumstane neordinare, Parlamentul se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. Potrivit art. 14 i art. 37 ale Regulamentului Parlamentului3, sesiunile extraordinare pot fi convocate de Preedintele Parlamentului, la cererea Preedintelui Republicii Moldova, a Preedintelui Parlamentului sau a 1/3 din numrul deputailor. Suntem de prere c n cazul lipsei Preedintelui Parlamentului sesiunea extraordinar poate fi convocat i de Preedintele Republicii Moldova, ca persoan ce are dreptul, conform art. 63 din Constituie, s convoace dup desfurarea alegerilor edina de constituire a Parlamentului nou-ales.
HCC din 16.12.1996, MO nr. 1-2/1 din 02.01.1997. MO nr. 200-203 din 2003, art. 775. 3 Legea nr. 797 din 02.04.1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, MO nr. 8182/765 din 19.12.1996
2 1
14.08.2012 14:40:35
322
Titlul
III
Conform alin. (4) al art. 87 din Constituie, Preedintele Republicii Moldova poate lua i alte msuri pentru asigurarea securitii naionale i a ordinii publice, ns aceste msuri s se nscrie n limitele i n condiiile legilor adoptate n domeniul respectiv1. Este de remarcat i faptul c pentru a se exclude abuzul de putere, Preedintele nu poate emite unipersonal, ci este obligat s supun aprobrii parlamentare a unor astfel de acte ca: doctrina militar a statului, concepia securitii naionale, structura general i efectivele componentelor Forelor Armate, regulamentul disciplinei militare.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 04.04.1996, MO nr. 25/16 din 25.04.1996 HCC din 16.12.1996, MO nr. 1-2/1 din 02.01.1997 HCC nr. 23 din 06.05.1999, MO nr. 50-52/33 din 20.05.1999
Articolul 88
ALTE ATRIBUII
Preedintele Republicii Moldova ndeplinete i urmtoarele atribuii: a) confer decoraii i titluri de onoare; b) acord grade militare supreme prevzute de lege; c) soluioneaz problemele ceteniei Republicii Moldova i acord azil politic; d) numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege; e) acord graiere individual; f) poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina asupra problemelor de interes naional; g) acord ranguri diplomatice; h) confer grade superioare de clasificare lucrtorilor din procuratur, judectorii i altor categorii de funcionari, n condiiile legii; i) suspend actele Guvernului ce contravin legislaiei pn la adoptarea hotrrii definitive a Curii Constituionale. j) exercit i alte atribuii stabilite prin lege.
Comentariu
n dezvoltarea prevederilor art. 77 din Constituie, care consacr funciile Preedintelui Republicii Moldova, prevederile art. 88 expun detaliat o parte din atribuiile Preedintelui care nu sunt reglementate de alte norme constituionale. Constituanta a considerat important reglementarea acestor atribuii la nivel constituional pentru a nu pune Preedintele n dependen de Parlament. Or, lit. j) a art. 88 permite ParlamenLegea cu privire la aprarea naional nr. 345 din 25.07.2003, MO nr. 200-203/775 din 19.09.2003; Legea privind pregtirea de mobilizare i mobilizarea nr. 192 din 04.07.2002, MO nr. 124-125/987 din 05.09.2002; Legea privind rezervele materiale de stat i de mobilizare nr. 589 din 22.09.1995, MO nr. 11-12/114 din 22.02.1996; Legea securitii statului nr. 618 din 31.10.1995, MO nr. 10-11/117 din 13.02.1997 i alte legi.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
88
ALTE ATRIBUII
323
tului s acorde prin lege Preedintelui Republicii Moldova orice atribuie considerat necesar pentru exercitarea complet a funciilor reglementate de art. 77 din Constituie. Aceast concluzie a fost expus i n jurisprudena Curii Constituionale, conform creia Constituia Republicii Moldova este Legea Suprem i Fundamental a statului. Ea, ca Lege Suprem, nu poate i nici nu e necesar s reglementeze n detaliu toate atribuiile posibile ale instituiilor de stat, inclusiv ale efului statului. Anume de aceste considerente i de cele tehnic juridice s-a condus legiuitorul, stabilind atribuiile Preedintelui n art. 88 nu n mod restrictiv, ci n mod extensiv prin formula de la lit. j) exercit i alte atribuii stabilite prin lege, care ofer posibilitatea de a cuprinde i o alt situaie, care pentru reglementarea sa necesit emiterea unui decret prezidenial. Aadar, lit. j) face trimitere la condiiile ce pot fi prevzute n viitor prin lege i prin care vor fi extinse unele atribuii ale Preedintelui Republicii Moldova1. Atribuiile reglementate de art. 88 pot fi divizate n dou categorii: cele de exercitare a actului guvernrii, n special a funciei de reprezentare a statului, i cele de garantare a respectrii Constituiei i a drepturilor omului. n prima categorie pot fi incluse urmtoarele atribuii: a) confer decoraii i titluri de onoare; b) acord grade militare supreme prevzute de lege; d) numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege; g) acord ranguri diplomatice; h) confer grade superioare de clasificare lucrtorilor din procuratur, judectorii i altor categorii de funcionari, n condiiile legii. Aceste atribuii sunt necesare pentru ndeplinirea prerogativelor de exercitare a puterii de stat. Atribuii ca acordarea decoraiilor, titlurilor, gradelor, rangurilor, precum i numirea n anumite funcii, sunt tradiionale, majoritatea sistemelor constituionale se ncredineaz Preedintelui. Atribuiile n cauz pot fi exercitate n principiu unipersonal, iar eful de stat, conform rigorilor constituionale, reprezint statul. Cu privire la aceste atribuii, Curtea Constituional a statuat: Preedintele Republicii Moldova, n exercitarea atribuiilor prevzute de art. 88 lit. b) i h) din Constituie, poate consulta comisiile parlamentare, ministerele, departamentele respective, alte instituii de stat privind propunerile pentru acordarea gradelor militare i gradelor speciale superioare, dar acesta este dreptul, i nu obligaiunea efului statului2. Constituia Republicii Moldova nu stabilete expres obligaia Preedintelui republicii de a garanta respectarea Constituiei i a drepturilor omului, aa cum prevd constituiile Franei, Ucrainei, Romniei i ale altor ri, ns aceast obligaie decurge din jurmntul pe care Preedintele l depune la inaugurare, precum i din prerogativele sale statuate de Constituie. n aceast categorie pot fi incluse urmtoarele atribuii consacrate de art. 88 din Constituie: c) soluioneaz problemele ceteniei Republicii Moldova i acord azil politic; e) acord graiere individual; f) poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina asupra problemelor de interes naional; i) suspend actele Guvernului ce contravin legislaiei pn la adoptarea hotrrii definitive a Curii Constituionale. Asigurarea respectrii Constituiei de ctre Preedintele republicii este posibil numai prin exercitarea unor atribuii concrete, stabilite de Constituie. De altfel,
HCC din 24.01.1996, MO nr. 10/111 din 15.02.1996. HCC nr. 28 din 04.07.2000, MO nr. 78-80/28 din 08.07.2000. n acelai sens, este relevant i HCC nr. 16 din 29.03.2001, MO nr. 43/16 din 12.04.2001.
2 1
14.08.2012 14:40:35
324
Titlul
III
Constituia Republicii Moldova atribuie Preedintelui misiuni i obligaii care contribuie la definirea rolului su la nivelul societii organizate n stat. Semnificaia principiilor privind respectarea Constituiei se desprinde i poate fi neleas doar n lumina dispoziiilor constituionale care consfinesc atribuiile Preedintelui. La dispoziia Preedintelui Republicii Moldova se afl cteva mijloace practice de aciune, prin care el i ndeplinete misiunea de garant al Constituiei: sesizarea Curii Constituionale pentru verificarea constituionalitii legilor (art. 25 din Legea cu privire la Curtea Constituional); demersul adresat Parlamentului pentru reexaminarea legii nainte de promulgare (art. 93 al Constituiei); dreptul de a suspenda actele Guvernului ce contravin legislaiei pn la adoptarea hotrrii definitive a Curii Constituionale (art. 88 lit. i) al Constituiei); dreptul de a dizolva Parlamentul n cazul blocrii procesului legislativ (art. 85 al Constituiei); dreptul de a cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina asupra problemelor de interes naional (art. 88 lit. f) al Constituiei). Preedintele Republicii Moldova nu poate aciona direct pentru a sanciona derogarea de la coninutul Constituiei, deoarece nu are competena de a exercita un control de constituionalitate. n opinia unor autori, cererea Preedintelui Republicii, adresat Parlamentului de a reexamina o lege ce i s-a transmis spre promulgare, nu presupune neconstituionalitatea legii respective. Obieciile Preedintelui ar putea viza, de pild, erori de coninut sau de redactare ale legii. Totodat, exercitndu-i prerogativele, Preedintele Republicii, constatnd un caz de neconstituionalitate a legii, dispune de dreptul de a sesiza Curtea Constituional. Sesizarea Curii Constituionale privind neconstituionalitatea unei legi ce i s-a trimis de ctre Parlament, n vederea promulgrii, poate fi realizat numai dup promulgare1. n cadrul a diferite sisteme constituionale, realizarea dreptului de sesizare a organului de jurisdicie constituional poate fi nu numai posterior promulgrii, ca n cazul Republicii Moldova, dar i anterior promulgrii (Frana, Romnia .a.). Majoritatea constituionalitilor susin eficiena controlului constituionalitii nainte de promulgare. n cazul n care mbrac forme organizatorice i funcionale bine structurate, controlul constituionalitii legilor anterior promulgrii poate avea un rol important n nfptuirea statului de drept, cci el poate mpiedica parlamentul s aduc atingere drepturilor fundamentale i libertilor ceteneti garantate de Constituie2. Garantarea de ctre Preedinte a drepturilor omului se poate realiza prin sesizarea legilor neconstituionale, acordarea ceteniei Republicii Moldova, acordarea azilului politic. Astfel, n cazul controlului constituionalitii exercitat la sesizarea Preedintelui, dispoziia legal referitoare la un anumit drept fundamental, apreciat ca fiind neconstituional de autoritatea competent, nu se aplic. Prin dobndirea ceteniei acordate de Preedinte, persoana devine titularul drepturilor i libertilor constituionale. Acelai rol de garant al drepturilor este asigurat de Preedinte prin acordarea de azil politic persoanelor ale cror drepturi, n special politice, au fost reprimate n ara de origine.
Silvia Goriuc, Locul i rolul Preedintelui Republicii Moldova n sistemul autoritilor publice i n asigurarea echilibrului n societate. Tez prezentat pentru obinerea gradului tiinific de doctor n drept, Chiinu, 2006. 2 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
88
ALTE ATRIBUII
325
n rndul aciunilor de garantare a drepturilor omului se include i cea de suspendare a actelor Guvernului ce contravin legislaiei pn la adoptarea hotrrii definitive a Curii Constituionale. Referitor la aceast atribuie Curtea Constituional a constatat c Art. 88 lit. i) din Constituia Republicii Moldova, acordnd Preedintelui Republicii Moldova dreptul de a decide de sine stttor suspendarea aciunii actelor Guvernului ce contravin legislaiei, a stabilit totodat condiiile i limitele exercitrii acestor mputerniciri. n primul rnd, este limitat timpul suspendrii: pn la adoptarea hotrrii definitive a Curii Constituionale. n al doilea rnd, a fost stabilit necesitatea sesizrii concomitente de ctre Preedintele Republicii Moldova a Curii Constituionale asupra corespunderii actelor Guvernului Constituiei, altor legi ale statului i decretelor Preedintelui Republicii Moldova. Astfel, art. 88 lit. i) din Constituia Republicii Moldova a creat un mecanism special prin care Preedintele Republicii Moldova exercit controlul prealabil asupra corespunderii actelor Guvernului Constituiei Republicii Moldova, altor legi ale statului i decretelor Preedintelui Republicii Moldova1. n acelai sens, Curtea a stabilit c Prin art. 88 lit. i) din Constituie legiuitorul a instituit un mecanism de control al Preedintelui rii asupra legalitii actelor Guvernului sub rezerva expres a sesizrii Curii Constituionale, unica autoritate abilitat, iar n cazul respectiv i obligat, s decid asupra caracterului conform sau neconform cu Constituia al actului contestat2. Graierea este o aciune a Preedintelui ce poate fi plasat n rndul aciunilor de protecie a drepturilor omului. Curtea Constituional a constatat n jurisprudena sa c graierea este un act de clemen al puterii supreme prin care condamnatul se elibereaz, total sau parial, de pedeapsa aplicat ori pedeapsa aplicat este comutat n o pedeaps mai blnd. /.../ Abilitarea Preedintelui Republicii Moldova cu dreptul exclusiv de graiere individual nu poate fi calificat ca o nclcare a Constituiei i nici ca o imixtiune n activitatea Parlamentului, deoarece acest drept rezult expres din dispoziiile constituionale i nu dezechilibreaz balana atribuiilor puterilor legislativ i executiv3.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 24.01.1996, MO nr. 10/111 din 15.02.1996 HCC din 21.02.1996, MO nr. 16/182 din 14.03.1996 HCC din 29.03.1996, MO nr. 22/251 din 11.04.1996 HCC nr. 21 din 02.07.1998, MO nr. 69/31 din 23.07.1998 HCC nr. 20 din 16.05.2000, MO nr. 59-62/22 din 25.05.2000 HCC nr. 28 din 04.07.2000, MO nr. 78-80/28 din 08.07.2000 HCC nr. 16 din 29.03.2001, MO nr. 43/16 din 12.04.2001 HCC nr. 21 din 02.09.2004, MO nr. 168-170/23 din 10.09.2004 HCC nr. 17 din 12.07.2010, MO nr. 126-128/17 din 23.07.2010
1 2
HCC din 29.03.1996, MO nr. 22/251 din 11.04.1996. HCC nr. 21 din 02.09.2004, MO nr. 168-170/23 din 10.09.2004. 3 HCC nr. 20 din 16.05.2000, MO nr. 59-62/22 din 25.05.2000.
14.08.2012 14:40:35
326
Titlul
III
Articolul 89
DEMITEREA
(1) n cazul svririi unor fapte prin care ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Republicii Moldova poate fi demis de ctre Parlament cu votul a dou treimi din numrul deputailor alei. (2) Propunerea de demitere poate fi iniiat de cel puin o treime din deputai i se aduce nentrziat la cunotina Preedintelui Republicii Moldova. Preedintele poate da Parlamentului i Curii Constituionale explicaii cu privire la faptele ce i se imput. (Art. 89 n redacia Legii nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Actuala redacie a art. 89 se datoreaz revizuirii Constituiei prin Legea nr. 1115 din 05.07.2000. Anterior, norma n cauz stipula pentru svrirea unor fapte grave, prin care Preedintele nclca prevederile Constituiei, aplicarea sanciunii politice de suspendare a Preedintelui din funcie. Procedura suspendrii din funcie finaliza n mod obligatoriu cu un referendum, ca o consecin a faptului c Preedintele era ales de ctre poporul suveran. Demiterea Preedintelui putea avea loc numai n cazul aprobrii acesteia de ctre popor. Aceast norm conine al doilea motiv pentru care Preedintele poate fi demis, primul fiind stipulat de art. 81 din Constituie. Actuala redacie a normei, spre deosebire de cea veche, permite Parlamentului s demit Preedintele pentru orice fapt prin care acesta a nclcat Constituia. ns nici constituanta, nici legislatorul nu au reglementat criteriile de apreciere a nclcrii prevederilor Constituiei ca o fapt pentru care Preedintele ar putea fi demis. Considerm c se are n vedere nerespectarea de ctre Preedinte a obligaiilor sale reglementate direct de norma constituional. Astfel, acestea ar putea fi: refuzul de a promulga o lege dup reexaminarea ei de ctre Parlament (art. 93 din Constituie), lipsa aciunilor ndreptate spre asigurarea securitii naionale i a ordinii publice (art. 87 din Constituie) sau refuzul de a numi un judector dup propunerea repetat a Consiliului Superior al Magistraturii (art. 116 din Constituie) .a. Alin. (1) art. 89 din Constituie admite demiterea Preedintelui cu votul a dou treimi din numrul deputailor alei. Procedura de demitere mai este numit procedur de impeachment (cuvnt englez), care, n forma sa clasic, reglementeaz naintarea acuzrii i recunoaterii vinoviei demnitarului public (n special a Preedintelui rii) de ctre Parlament, ultimul acionnd aici n calitate de instan judectoreasc. n Moldova, exist dou proceduri de demitere (impeachment) a Preedintelui, care se deosebesc prin gravitatea faptelor comise i organul desemnat s adopte decizia final: penal i civil. Cea penal este reglementat de art. 81, Preedintele fiind nvinuit de Parlament i recunoaterea vinoviei pentru crime fiind de competena Curii Supreme de Justiie. Cea civil e reglementat de prezenta norm constituional, caracterizndu-se prin faptul c Preedintele este nvinuit de Parlament i, n baza avizului consultativ al Curii Constituionale, poate fi recunoscut vinovat i demis pentru orice nclcare a Constituiei, cu excepia celor ce cad sub incidena legii penale.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
89
DEMITEREA
327
Pn n prezent, n sistemul nostru constituional nu a fost declanat nicio procedur de demitere, ca urmare, aceasta n-a fost reglementat mai detaliat prin lege. Astfel, Regulamentul Parlamentului nu reglementeaz n niciun mod procedura demiterii Preedintelui din funcie, care ar trebui s fie o procedur special. n cazul apariiei unor astfel de circumstane, Parlamentul nu va ti ce aciuni trebuie s ntreprind la fiecare etap a acestei proceduri. Pentru a elucida unele momente ale acestei proceduri, vom meniona c iniiativa necesit a fi materializat sub form de demers, semnat de minimum 34 de deputai, adresat Parlamentului, copia fiind depus imediat la Aparatul Preedintelui. Depunerea copiei demersului la Preedinie este prevzut de alin. (2) art. 89 din Constituie, care oblig deputaii sau Parlamentul s aduc nentrziat la cunotina Preedintelui propunerea de demitere. Ulterior, demersul de demitere, mpreun cu actul ce confirm depunerea copiei lui la Preedinie, se prezint Biroului Permanent al Parlamentului, care, ntr-un termen rezonabil, fixeaz data examinrii n edina Parlamentului a demersului pentru formarea unei comisii de anchet. Dup ce i termin lucrrile, la care poate fi invitat i audiat Preedintele Republicii Moldova, comisia de anchet prezint un raport la edina n plen a Parlamentului. n cadrul edinei, dup audierea autorilor iniiativei de demitere i a Preedintelui, referitor la faptele imputate acestuia, Parlamentul adopt o hotrre, prin care solicit Curii Constituionale s se pronune asupra circumstanelor ce justific demiterea Preedintelui. Adoptarea unei astfel de hotrri, semnate de Preedintele Parlamentului, este prescris de lit. c) alin. (2) art. 38 din Codul jurisdiciei constituionale. Curtea Constituional examineaz sesizarea n termene rezonabile, fiind obligatorie citarea Preedintelui republicii la edina Curii pentru a da explicaii n legtur cu acuzaiile aduse. Din sintagma constituional poate da, din alin. (2) art. 89, reiese ns c rmne la latitudinea Preedintelui s dea sau nu explicaii att Parlamentului, ct i Curii. Curtea Constituional, conform lit. f) alin. (1) art. 135 din Constituie, emite un aviz, care are un caracter consultativ pentru Parlament. n situaia cnd, prin aviz, Curtea constat c exist circumstane ce permit demiterea Preedintelui, iniiatorii depun avizul mpreun cu demersul la Biroul Permanent al Parlamentului, care fixeaz data examinrii demersului. Numai n cadrul acestei edine, Parlamentul, cu votul a 2/3 din numrul deputailor alei, poate demite Preedintele. Examinarea repetat n edina Parlamentului a demersului cu privire la demiterea Preedintelui se explic prin faptul c organul de jurisdicie constituional examineaz numai circumstanele ce justific demiterea Preedintelui, i nu procedura demiterii acestuia de ctre Parlament. De asemenea, faptul c Preedintele este demis cu o majoritate de 2/3 din numrul deputailor alei nu permite ca n aceast problem ultimul cuvnt s aparin Curii Constituionale. Suntem de prere c i actul de demitere, ca unul cu impact deosebit pentru societate, ar fi rezonabil s fie controlat n ultim instan de Curtea Constituional, dar numai n aspectul respectrii de ctre Parlament a procedurii de demitere. Ultima concluzie reiese din jurisprudena Curii Constituionale, care ntr-o decizie prin care a refuzat s accepte spre examinare sesizarea cu privire la interpretarea alin. (1) art. 89 din Constituie n redacia de pn la 2000, a constatat c att aprecierea faptei grave de nclcare a prevederilor Constituiei, ct i posibilitatea de a suspenda din funcie Preedintele Republicii Moldova in, n exclusivitate, de competena Parlamentului1.
1
DCC nr. 27b din 23.06.1998, MO nr. 66-68/29 din 16.07.1998.
14.08.2012 14:40:35
328
Titlul
III
Din sensul lit. f) alin. (1) art. 135 din Constituie rezult c iniiatorii procedurii de demitere a Preedintelui nu pot depune demersul la Biroul Permanent al Parlamentului n cazul adoptrii de ctre Curtea Constituional a unui aviz, prin care se constat c circumstanele examinate nu justific demiterea Preedintelui.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/55 din 18.01.1996 DCC nr. 27b din 23.06.1998, MO nr. 66-68/29 din 16.07.1998 HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000
Articolul 90
VACANA FUNCIEI
(1) Vacana funciei de Preedinte al Republicii Moldova intervine n caz de expirare a mandatului, de demisie, de demitere, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor sau de deces. (2) Cererea de demisie a Preedintelui Republicii Moldova este prezentat Parlamentului, care se pronun asupra ei. (3) Imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult de 60 de zile de ctre Preedintele Republicii Moldova este confirmat de Curtea Constituional n termen de 30 zile de la sesizare. (Alin. (3) art. 90 introdus prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000) (4) n termen de 2 luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Republicii Moldova, se vor organiza, n conformitate cu legea, alegeri pentru un nou Preedinte. (Alin. (4) art. 90 modificat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Vacana funciei, n sensul dreptului muncii, reprezint o perioad, sau un interval de timp, n care o funcie nu este ocupat de nimeni. Curtea Constituional, n jurisprudena sa, a apreciat de asemenea, n sens constituional, c vacana funciei constituie intervalul de timp n care o funcie nu este ocupat1. Aplicativ la funcia de Preedinte, vacana se declar atunci cnd mandatul de Preedinte se ntrerupe nainte de termen. n acelai sens, s-a pronunat i Curtea Constituional: cazurile de vacan a funciei Preedintelui stipulate n art. 90 alin. (1) din Legea Suprem survin ca rezultat al unor situaii ce conduc la ntreruperea definitiv a curgerii termenului mandatului, ceea ce de fapt nseamn ncetarea mandatului prezidenial2.
HCC nr. 2 din 08.02.2011 pentru interpretarea art. 90 alin. (4) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 31/4 din 22.02.2011. 2 HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
90
VACANA FUNCIEI
329
S-a pus accentul pe ntreruperea mandatului, pentru c n cazul cnd mandatul expir, nu intervine vacana funciei. n aceast situaie, constituanta, prin alin. (2) art. 80 din Constituie, a acordat Preedintelui, mandatul cruia a expirat, dreptul de a deine nc un timp aceast funcie, pentru asigurarea continuitii acesteia. Astfel, fostul Preedinte este obligat s-i exercite funciile pn la depunerea jurmntului de ctre Preedintele nou ales. n aceast perioad nu se instituie interimatul funciei de Preedinte. n acest sens, Curtea Constituional a menionat: Preedintele i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de ctre Preedintele nou-ales n cazul vacanei funciei de Preedinte al Republicii Moldova survenite n legtur cu expirarea mandatului Preedintelui n exerciiu i cu nealegerea unui nou Preedinte. Un argument n plus, n sprijinul celor menionate, l constituie i faptul c nici art. 91 din Constituie nu prevede expres instituirea interimatului pentru vacana funciei de Preedinte al Republicii Moldova n caz de expirare a mandatului su1. Cu toate acestea, practica ne arat c n cazul cnd funcia de Preedinte n exerciiu se ntrerupe, de asemenea, intervine vacana acestei funcii2. Definind vacana funciei, Curtea Constituional, n Hotrrea nr. 18 din 27.10.20093, a apreciat c: Vacana funciei de Preedinte al Republicii Moldova este perioada de timp care ncepe din momentul ncetrii mandatului Preedintelui pn la alegerea noului Preedinte. Pentru perioada n care survine vacana funciei se instituie interimatul funciei, situaie reglementat de art. 91 din Constituie. n jurisprudena sa, Curtea a relevat c alin. (1) art. 90 din Constituie prevede cinci situaii n care survine vacana funciei de Preedinte al Republicii Moldova: expirarea mandatului, demisia, demiterea, imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor sau decesul. Norma citat comport caracter limitativ, neadmind o interpretare extensiv4. Curtea Constituional a clasificat circumstanele n care intervine vacana funciei n dou categorii: Imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor i decesul pot fi calificate drept circumstane naturale sau obiective. Demiterea din funcie sau demisia din iniiativa Preedintelui pot fi calificate drept circumstane voluntare sau subiective, aprute ca urmare a iniiativei subiecilor cu drept de a decide demiterea sau demisia5. n aceast clasificare, Curtea nu a inclus situaia de expirare a mandatului, care, n opinia noastr, poate fi atribuit la categoria circumstanelor de drept. Confirmarea juridic a existenei celor patru circumstane n care intervine vacana funciei de Preedinte, conform lit. f) alin. (1) art. 135 din Constituie, este pus n sarcina Curii Constituionale. Din cele cinci circumstane, prevzute la alin. (1) art. 90 din Constituie, am exclus expirarea mandatului, pentru c n acest caz Curtea Constituional nu trebuie s se pronune. Situaia n cauz (de expirare a mandatului) este justificat de drept prin actul de validare a mandatului de Preedinte dup alegerea lui.
Ibidem. La 7 aprilie 2009, a expirat mandatul Preedintelui. La 11 septembrie 2009, Preedintele n exerciiu de atunci i-a depus demisia i astfel a intervenit vacana funciei de Preedinte. 3 MO nr. 160-161 din 2009, art. 20. 4 HCC nr. 2 din 08.02.2011 pentru interpretarea art. 90 alin. (4) din Constituia Republicii Moldova, MO 31/4 din 22.02.2011 5 HCC. nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000.
2 1
14.08.2012 14:40:35
330
Titlul
III
Confirmarea celor patru situaii n care intervine vacana funciei se impune pentru a nu admite instituirea nejustificat a vacanei i, ca urmare, transmiterea ilegal a dreptului de a exercita funcia de Preedinte unei alte persoane. Astfel, pentru circumstanele naturale: imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor sau decesul, confirmarea este necesar pentru ca instana de contencios constituional s controleze dac faptele i actele legale denot existena unor astfel de circumstane. Spre exemplu, este necesar s se controleze dac se confirm de drept certificatele i concluziile medicilor cu privire la imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor sau decesul persoanei ce ocup funcia de Preedinte. De asemenea, Curtea Constituional trebuie s confirme circumstanele voluntare sau subiective. Astfel, este necesar ca instana s se pronune asupra caracterului benevol al cererii de demisie a Preedintelui. Spre exemplu, la 11 septembrie 2009, cererea de demisie a Preedintelui n exerciiu a fost depus n Parlament prin fax, se pune ntrebarea dac aceast cerere a fost semnat de el personal i nu a fost o aciune impus de alte persoane. Curtea Constituional trebuia s citeze Preedintele n exerciiu, care i-a prezentat demisia, s rspund la aceste ntrebri. Este valabil regula constatrii de ctre Curtea Constituional a circumstanelor justificative i pentru cazul demiterii. Dup cum am menionat n comentariul la articolul precedent, cele dou ci de demitere a Preedintelui (penal i civil) implic proceduri diferite, din care cauz confirmarea de ctre Curtea Constituional a circumstanelor ce justific demiterea Preedintelui este diferit. n procedura demiterii penale a Preedintelui, Curtea Constituional trebuie s se pronune nainte ca Parlamentul s pun Preedintele sub acuzare. n acest caz, Curtea Constituional poate opri un proces vdit nentemeiat de acuzare a efului statului, care ar prejudicia nejustificat imaginea acestei instituii. Antrenarea Curii Constituionale n procedura demiterii civile a fost expus n comentariul la art. 89 din Constituie. Alin. (4) art. 90 din Constituie acord Parlamentului, pentru organizarea alegerilor pentru un nou Preedinte, 2 luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte. Curtea Constituional a apreciat c n sensul alin. (4) art. 90 din Constituie, termenul ncepe din momentul cnd intervine vacana funciei de Preedinte, constatat prin avizul Curii Constituionale1. Conform Curii Constituionale, Parlamentul poate face excepie de la acest termen de 2 luni, n cazul interimatului funciei de Preedinte, n special, n situaia de interimat al funciei de Preedinte interimar, situaie nereglementat de Constituie sau legislaie. Astfel, Curtea Constituional apreciaz c termenul privind desfurarea alegerilor prezideniale n cadrul perioadei de exercitare a interimatului funciei de Preedinte ine de procedura cu privire la alegerea Preedintelui i, n conformitate cu alin. (6) art. 78 din Constituie, Parlamentul are deplina putere de a reglementa aceast problem, respectnd principiile constituionale2. De asemenea, Curtea Constituional a hotrt c: Dispoziiile alin. (4) art. 90 din Constituie se aplic numai n cazurile prevzute la alin. (1) art. 90 din Constituie (cele 5 cazuri n care intervine vacana funciei).
HCC nr. 2 din 08.02.2011 pentru interpretarea art. 90 alin. (4) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 31/4 din 22.02.2011. 2 Ibidem.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
91
INTERIMATUL FUNCIEI
331
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/55 din 18.01.1996 HCC nr. 9 din 18.02.1999, MO nr. 22-23/15 din 04.03.1999 HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000 HCC nr. 18 din 27.10.2009, MO nr. 160-161/20 din 06.11.2009 HCC nr. 2 din 08.02.2011, MO nr. 31/4 din 22.02.2011
Articolul 91
INTERIMATUL FUNCIEI
Dac funcia de Preedinte al Republicii Moldova devine vacant sau dac Preedintele este demis, ori dac se afl n imposibilitatea temporar de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur, n ordine, de Preedintele Parlamentului sau de Prim-ministru. (Art. 91 modificat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Dac prevederile art. 90 din Constituie reglementeaz cazurile i procedura instituirii vacanei funciei de Preedinte, norma art. 91 stabilete cine exercit pe perioada vacanei funciei atribuiile de Preedinte al Republicii Moldova, acesta fiind Preedintele interimar. Prin aceast norm constituanta legislativ, pentru realizarea principiului continuitii puterii, a prevzut, dup analogie cu alte funcii publice, cine exercit interimatul funciei de Preedinte n caz de vacan a funciei. n viziunea Curii Constituionale, sintagma dac funcia Preedintelui Republicii Moldova devine vacant din art. 91 din Constituie vizeaz cazurile de vacan a funciei Preedintelui stipulate n art. 90 alin. (1) din Legea Suprem1. Astfel, n situaiile n care survine vacana funciei, se instituie interimatul funciei, care reprezint o perioad de timp n care funcia vacant este exercitat de o alt persoan dect titularul funciei. Conform voinei constituantei, expuse n art. 91 din Constituie, interimatul funciei de Preedinte al Republicii Moldova se exercit de persoana care deine o funcie de demnitate public de acelai rang n ordine, fie de Preedintele Parlamentului, fie de Prim-ministrul Republicii Moldova2. Exercitarea provizorie a atribuiilor Preedintelui Republicii Moldova se pune n sarcina Preedintelui Parlamentului Republicii Moldova sau Prim-ministrului Republicii Moldova n consecutivitatea indicat, n cazul n care funcia lui devine vacant (vezi art. 90) sau Preedintele este destituit provizoriu din funcie (vezi art. 89), sau temporar nu-i poate exercita atribuiile. Totodat, motivele pentru destituirea temporar din funcie a Preedintelui Republicii Moldova sau exercitarea provizorie a atribuiilor sale n caz de
HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000. HCC nr. 2 din 08.02.2011 pentru interpretarea art. 90 alin. (4) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 31/4 din 22.02.2011
2 1
14.08.2012 14:40:35
332
Titlul
III
boal grav i ndelungat sunt constatate de Curtea Constituional a Republicii Moldova art. 135 alin. (1)1. Pentru elucidarea semnificaiei instituiei interimatului funciei de Preedinte al Republicii Moldova, Curtea Constituional, prin Hotrrea nr. 43 din 14.12.2000, a examinat dispoziiile art. 90 alin. (1) n coroborare cu cele ale art. 91 din Constituie i a stabilit c instituirea interimatului funciei de Preedinte al Republicii urmrete asigurarea continuitii exercitrii funciei efului statului n cazul n care Preedintele nu i mai poate exercita atribuiile, astfel, aceast situaie urmnd a fi calificat drept vacan a funciei cauzat de demisia, demiterea Preedintelui, de imposibilitatea temporar sau definitiv de a-i exercita atribuiile sau de deces2. n legtur cu statutul diferit al demnitarilor care pot exercita funcia de Preedinte interimar, s-a abordat problema dac este necesar ca Preedintele interimar s corespund cerinelor prevzute de art. 78 alin. (2) din Constituie. Cu referire la aceast problem, Curtea a constatat c pentru Preedintele Parlamentului sau Prim-ministru Constituia nu prevede astfel de cerine. Potrivit Constituiei, n calitate de Preedinte al Parlamentului poate fi ales orice deputat /.../ Candidatura pentru funcia de Primministru este desemnat de ctre Preedintele Republicii Moldova /.../ Avnd n vedere faptul c funcia de Preedinte interimar al Republicii Moldova este o funcie provizorie, cerinele pentru alegerea Preedintelui Republicii Moldova i asigurarea interimatului funciei de Preedinte al Republicii Moldova sunt diferite. n final, Curtea a menionat: Funcia de Preedinte interimar al Republicii Moldova (exercitat de Preedintele Parlamentului sau Prim-ministru) este o funcie provizorie i nu este necesar ca Preedintele interimar s corespund cerinelor speciale prevzute pentru candidatul la funcia de Preedinte al Republicii Moldova3. Dac exercitarea funciei de Preedinte interimar de ctre Prim-ministru este relativ clar, fiind reglementat i de sistemele constituionale ale altor state, atunci exercitarea acestei funcii provizorii prin cumul de ctre Preedintele Parlamentului genereaz unele contradicii constituionale. Situaia n care are loc contopirea funciei de Preedinte al Parlamentului, exponent al puterii legislative, cu cea de Preedinte al statului, care n principiu exercit atribuii executive, poate fi interpretat ca o situaie incompatibil cu principiul constituional al separaiei puterilor n stat i poate schimba competenele pe care Constituia le-a atribuit principalelor organe ale statului. Cu att mai incert este situaia ce s-a creat dup demisia Preedintelui n exerciiu la 11 septembrie 2009, cnd s-a instituit interimatul funciei de Preedinte, care dureaz mai mult de doi ani, perioad ce depete jumtate din termenul deplin al mandatului de Preedinte. n aplicarea prezentei norme constituionale, s-a abordat problema instituirii vacanei i interimatului funciei de Preedinte pe perioada cnd Preedintele Republicii Moldova se afl n concediu. Fiind sesizat, Curtea Constituional a constatat: Din coninutul art. 91 al Constituiei Republicii Moldova nu deriv c concediul Preedintelui Republicii Moldova suspend, inclusiv temporar, exercitarea atribuiilor sale i constituie un obstacol pentru exercitarea lor. Pentru perioada concediului Preedintelui
HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/55 din 18.01.1996. HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000. 3 HCC nr. 18 din 27.10.2009 privind interpretarea dispoziiilor art. 90 alin. (1), art. 91 alin. (2) i art. 135 alin. (1) lit. f) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 160-161/20 din 06.11.2009.
2 1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
92
RSPUNDEREA PREEDINTELUI INTERIMAR
333
Republicii Moldova atribuiile lui nu pot fi puse n sarcina persoanelor prevzute n art. 91 din Constituia Republicii Moldova. Preedintele Republicii Moldova nu este, de asemenea, n drept de a delega mputernicirile sale acestor persoane pentru perioada concediului. Prin urmare, nu se poate considera c n timpul aflrii n concediu Preedintele Republicii Moldova i suspend temporar exercitarea atribuiilor sale. i n acest caz el este ef al statului1.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/55 din 18.01.1996 HCC nr. 43 din 14.12.2000, MO nr. 163-165/47 din 29.12.2000 HCC nr. 18 din 27.10.2009, MO nr. 160-161/20 din 06.11.2009 ACC nr. 4 din 17.09.2009, MO nr. 149/17 din 22.09.2009 HCC nr. 20 din 27.11.2009, MO nr. 174-176/23 din 04.12.2009
Articolul 92
RSPUNDEREA PREEDINTELUI INTERIMAR
Dac persoana care asigur interimatul funciei de Preedinte al Republicii Moldova svrete fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, se aplic articolul 89 alineatul (1) i articolul 91.
Comentariu
Art. 92 din Constituie reglementeaz situaia cnd Preedintele interimar svrete fapte ce ncalc prevederile Constituiei. Este de menionat c aceast norm reglementeaz consecinele ce survin n cazul cnd Preedintele interimar svrete fapte grave, dar nu, pur i simplu, fapte prin care ncalc prevederile Constituiei, situaie prevzut de art. 89 din Constituie. Dei este o greeal de tehnic legislativ, de care se fac vinovai autorii reformei constituionale din anul 2000, aceast diferen semantic poate fi interpretat ca voina constituantei de a supune Preedintele interimar rspunderii pentru fapte mai grave dect Preedintele titular. Tratamentul difereniat fa de Preedintele interimar i poate gsi explicaie n exercitarea temporar i prin cumul a mandatului de Preedinte de ctre Preedintele Parlamentului sau, respectiv, de ctre Prim-ministru. Cumularea pentru un termen scurt a dou din cele mai nalte i de rspundere funcii n stat poate justifica admiterea din neglijen de ctre Preedintele interimar a unor fapte prin care se ncalc prevederile Constituiei. Astfel, Preedintele interimar, ca i Preedintele titular, e pasibil de rspundere constituional pentru fapte intenionate, svrite cu rea-voin, ce afecteaz grav un domeniu al relaiilor sociale. Deoarece n art. 92 din Constituie se face trimitere la art. 89 alin. (1) i art. 91, prevederile art. 92 se completeaz cu dispoziiile alin. (1) art. 89, privind motivele i
1
HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/55 din 18.01.1996.
14.08.2012 14:40:35
334
Titlul
III
procedura demiterii aplicabil Preedintelui interimar, i cu dispoziiile art. 91, care indic demnitarii ce pot exercita temporar funcia de Preedinte interimar i, ca urmare, pot fi supui rspunderii n baza alin. (1) art. 89 din Constituie, respectiv, Preedintele Parlamentului sau Prim-ministrul. Comentariile la aceast norm constituional pot fi gsite la art. 89 i art. 92 din Constituie.
Articolul 93
PROMULGAREA LEGILOR
(1) Preedintele Republicii Moldova promulg legile. (2) Preedintele Republicii Moldova este n drept, n cazul n care are obiecii asupra unei legi, s o trimit, n termen de cel mult dou saptmni, spre reexaminare, Parlamentului. n cazul n care Parlamentul i menine hotrrea adoptat anterior, Preedintele promulg legea.
Comentariu
Norma art. 93 din Constituie reglementeaz una din cele mai importante atribuii exercitat de Preedinte n raport cu puterea legislativ, punnd n valoare rolul su de mediator. Prin aceast atribuie, Preedintele poate interveni n activitatea puterii legislative, ns fr a avea puteri decizionale irevocabile. Promulgarea este actul prin care Preedintele constat c o lege a fost adoptar regulamentar de Parlament. Pentru promulgarea unei legi, Preedintele emite un decret, care confer legii putere deplin, urmnd a fi publicat i integrat n sistemul de drept al Moldovei. Pronunndu-se asupra procedurii promulgrii legilor, Curtea Constituional a constatat c reglementrile juridice, emannd de la puterea executiv, sunt executorii prin nsi natura lor. Or, legile adoptate de ctre legislativ nu au o asemenea calitate. Orice reglementare juridic, ce are putere de lege, nu este aplicabil numai prin faptul c a fost votat de Parlament. /.../ Promulgarea este aciunea prin care eful statului atest existena legii i impune autoritilor publice respectarea i supravegherea executrii ei. Deci Preedintele republicii, semnnd un decret de promulgare, verific, constat i certific existena legii, votat de Parlament n condiiile cerute de Constituie. Este necesar s se fac distincie ntre promulgare, care imprim legii caracter executoriu, i publicare, care face legea opozabil. Scopul publicrii legilor i altor acte juridice este de a le aduce la cunotina persoanelor fizice i juridice, de a reglementa raporturile juridice. Promulgarea legii este o prerogativ imperativ a Preedintelui rii, consacrat n Constituie, i nicio alt autoritate public n stat nu i-o poate aroga. /.../ Potrivit art. 74 alin. (3) din Constituie, Parlamentul, adoptnd legile, conform procedurilor legale, este obligat s le trimit spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova. /.../ Exerciiul prerogativei atribuite Preedintelui republicii prin art. 93 alin. (1) din Constituie nu este supus altei condiii dect celei care rezult din textul Legii Supreme.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
93
PROMULGAREA LEGILOR
335
n virtutea caracterului imperativ al dispoziiei constituionale, Preedintele este obligat s promulge legea adoptat de Parlament pe durata a cel mult dou sptmni de la data nregistrrii ei la Preedinie sau de la data nregistrrii la Preedinie n cazul reexaminrii ei la cererea Preedintelui art. 93 alin. (2). Dispoziiile art. 93 din Constituie sunt imperative, necondiionate i obligatorii att pentru Preedintele Republicii Moldova, ct i pentru Parlament. /.../ Cererile repetate ale Preedintelui Republicii Moldova adresate Parlamentului de a reexamina legile adoptate constituie o nclcare a procedurii stabilite i, n consecin, o ingerin n activitatea legislativului. Constituia nu abiliteaz Preedintele republicii cu prerogativa de a aprecia legalitatea sau ilegalitatea aciunilor legislativului din punctul de vedere al respectrii procedurii legislative i al corespunderii lor dispoziiilor constituionale. Faptul c eful statului ar putea avea obiecii la legea asupra creia Parlamentul, dup reexaminare, i-a meninut hotrrea, nu poate servi drept temei pentru trimiterea repetat a ei legislativului. Preedintele este obligat, potrivit dispoziiilor art. 93 alin. (2) din Constituie, s o promulge n termen de dou sptmni de la nregistrarea ei la Preedinie att n cazul n care nu are obiecii asupra legii, ct i n cazul n care o trimite spre reexaminare, iar Parlamentul i menine hotrrea adoptat anterior. Nerespectarea acestei proceduri i a acestui termen constituie o nclcare a art. 93 alin. (2) din Constituie. Asupra constituionalitii legii adoptate, atunci cnd exist divergene de opinii, n baza art. 135 din Constituie, se pronun Curtea Constituional. /.../ Refuzul repetat al Preedintelui de a promulga legile, remindu-le Parlamentului pentru reexaminare (cu meniunea c a fost nclcat procedura de votare), contravine dispoziiilor constituionale1. Aceast atribuie este tradiional pentru orice ef de stat. Promulgarea este ultima etap nainte de publicarea legii, prin care Preedintele finalizeaz procesul legislativ propriu-zis i confer legii for obligatorie, pentru c publicarea este un proces tehnic i nu depinde de niciun factor decizional. Promulgarea legii nu este un vot nou, ci este un act prin care se recunoate coninutul autentic al textului care a fost votat de Parlament i se d dispoziia ca legea s fie publicat n organul de pres oficial (Monitorul Oficial al Republicii Moldova)2. Potrivit alin. (2), cnd are obiecii asupra legii n ansamblu sau a unei pri a ei, Preedintele este n drept s trimit legea spre reexaminare Parlamentului, dar numai o singur dat. Trebuie s precizm c, dac Parlamentul nu este de acord cu obieciile fcute, Preedintele promulg legea. n Constituie nu se indic clar termenul n care Preedintele este obligat s promulge legea. Cele 2 sptmni prevzute de art. 93 din Constituie se aplic n cazul n care exist obiecii. Curtea Constituional a fost sesizat n mai multe situaii n aceast problem. Iat cum a interpretat Curtea Constituional acest termen: n norma constituional menionat se prevede c eful statului trimite legea, la care are obiecii, spre reexaminare Parlamentului n termen de cel mult dou sptmni, evident, i aceasta este logic, c n cazul n care Preedintele Republicii Moldova nu are obiecii asupra legii, ea se promulg de asemenea ntr-un termen ce nu depete dou sptmni. Pornind de la aceast premis, care este indiscutabil,
1 2
HCC nr. 23 din 09.07.1998, MO nr. 70/33 din 25.07.1998. Boris Negru, Violeta Cojocaru, Tehnica legislativ, Tipografia central, Chiinu, 1997, p. 42.
14.08.2012 14:40:35
336
Titlul
III
/.../ eful statului promulg n termenul menionat i legile reexaminate de Parlament conform art. 93 alin. (2), indiferent de faptul dac autoritatea legislativ i-a meninut hotrrea adoptat anterior sau legea a fost modificat n conformitate cu propunerile Preedintelui Republicii Moldova1. Ulterior, Curtea Constituional i-a reiterat poziia constatnd c Legile la care Preedintele Republicii Moldova nu are obiecii, precum i legile reexaminate de ctre Parlament, indiferent de faptul dac autoritatea legislativ i-a meninut hotrrea adoptat anterior sau legile au fost modificate n conformitate cu propunerile efului statului, se promulg de ctre Preedintele Republicii Moldova n termen de cel mult dou sptmni de la data nregistrrii legii la preedinia Republicii Moldova2. Este firesc ca eful statului s aib posibilitatea de a examina legea i de a-i exercita atribuiile ce i revin n aceast calitate, de a asigura buna funcionare a autoritilor publice. Interpretarea logico-gramatical a prevederilor art. 93 alin. (2) din Constituie permite s se trag concluzia c eful statului este n drept s trimit legile cu obieciile sale spre reexaminare Parlamentului doar o singur dat. /.../ Legiuitorul, abilitnd eful statului cu dreptul de a trimite legea spre reexaminare Parlamentului doar o singur dat, a avut n vedere c Preedintele Republicii Moldova, potrivit art. 25 din Legea cu privire la Curtea Constituional, este n drept s solicite unicei autoriti de jurisdicie constituional controlul constituionalitii legilor, regulamentelor i hotrrilor Parlamentului. /.../ Trimiterea legii adoptate, cu obieciile Preedintelui Republicii Moldova, pentru reexaminare Parlamentului, n baza art. 93 alin. (2) din Constituie, nseamn refuzul efului statului de a o promulga. Refuzul de a promulga legea adoptat de Parlament se perfecteaz n forma unui demers scris al Preedintelui, n care se arat motivele refuzului3. Cuvntul obiecii din art. 93 alin. (2) al Constituiei Republicii Moldova trebuie neles drept o constatare a carenelor din lege. Folosirea anume n aceast accepiune a cuvntului obiecii n textul art. 93 alin. (2) al Constituiei Republicii Moldova i-a i permis Preedintelui s fac propuneri pentru modificare /.../, dndu-le ntr-un punct aparte4. Curtea Constituional s-a pronunat asupra situaiei n care termenul de 2 sptmni nu a fost respectat, constatnd c supunerea de ctre Preedinte cu ntrziere spre examinare Parlamentului Republicii Moldova a legii i a obieciilor respective a fost determinat de faptul c Preedintele a fost n concediu de la 24 iulie pn la 19 august 1995 inclusiv i s-a aflat peste hotarele republicii. n cazul dat, termenul de 2 sptmni de trimitere Parlamentului a legii cu obieciile la ea spre reexaminare, termen stabilit prin art. 93 alin. (2) al Constituiei Republicii Moldova, a fost nclcat din motive ntemeiate. /.../ Dup revenirea Preedintelui din concediu, acest termen a fost respectat5.
1 2
HCC din 02.04.1996, MO nr. 23-24/15 din 18.04.1996. DCC nr. 1a din 26.02.1998, MO nr. 40-41/18 din 07.05.1998. 3 HCC nr. 9 din 26.02.1998, MO nr. 26-27/15 din 26.03.1998. 4 HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/57 din 18.01.1996. 5 Ibidem.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
93
PROMULGAREA LEGILOR
337
O alt problem, care a fost adus n vizorul Curii Constituionale, a constat n faptul dac e necesar ca dup abrogarea unei legi s fie abrogat decretul de promulgare a acesteia. Curtea Constituional a statuat: Promulgarea unei legi de ctre Preedintele Republicii Moldova, n condiiile cerute de art. 93 din Constituie, este un act ce atest existena legii i impune autoritilor publice respectarea i supravegherea executrii ei. Odat cu abrogarea, n condiiile prevzute de Constituie, a legii promulgate de Preedintele Republicii Moldova, i pierde valoarea juridic i Decretul Preedintelui privind promulgarea acestei legi, care, implicit, presupune existena legii i este o parte component a ei. Astfel, abrogarea unei legi nu atrage dup sine necesitatea emiterii de ctre Preedinte a unui act juridic de anulare a decretului despre promulgarea legii abrogate1. Cererea Preedintelui adresat Parlamentului de a reexamina o lege ce i s-a transmis spre promulgare nu presupune, dup prerea noastr, neconstituionalitatea legii respective. Obieciile Preedintelui ar putea viza, de pild, erori de coninut sau de redactare a legii. Preedintele dispune de dreptul de a sesiza Curtea Constituional, ns n cazul unei legi trimise spre promulgare el poate sesiza Curtea Constituional doar dup promulgare. Controlul constituionalitii legilor anterior promulgrii reprezint un control abstract i se bucur de anumite avantaje: permite nlturarea conflictelor constituionale pn la intrarea legii n vigoare; reduce termenul de sesizare i examinare; este o formul care pune ntr-o anumit relaie suveranitatea parlamentar cu revizuirea juridic i nu ncalc prestigiul legiuitorului; contribuie la stabilitatea legislativ i, astfel, nltur consecinele negative ce pot aprea dup controlul posterior promulgrii n cazurile cnd legile sunt declarate neconstituionale. Pe lng avantajele menionate, controlul anterior promulgrii se caracterizeaz printr-un ir de dezavantaje, acestea fiind evideniate n literatura de specialitate: n special, termenul scurt rezervat pentru examinarea actului normativ ce intr n vigoare. Foarte des, urmrile directe i indirecte nu pot fi stabilite de ctre Curtea Constituional la aceast etap de control. Controlul anterior promulgrii stopeaz, de regul, procesul de aplicare a legii i n acest caz hotrrea trebuie s fie adoptat n termen foarte scurt, n caz contrar, va influena activitatea legislatorului; controlul anterior promulgrii are un evident caracter politic, deoarece se exercit nainte de a obine for de lege; decizia Curii Constituionale poate fi cenzurat de ctre Parlament2. Considerm c abilitarea Preedintelui Republicii Moldova, ca garant al Constituiei, cu dreptul de a sesiza organul de jurisdicie constituional reprezint un mecanism adugtor n asigurarea supremaiei Constituiei, mai ales n lipsa dreptului Curii Constituionale la autosesizare. n cazul n care mbrac forme organizatorice i funcionale bine structurate, controlul constituionalitii legilor anterior promulgrii poate avea un rol important n nfptuirea statului de drept, cci el poate mpiedica parlamentul s aduc atingere drepturilor fundamentale i libertilor ceteneti garantate de Constituie3.
HCC nr. 11 din 11.03.1999, MO nr. 27-28/20 din 23.03.1999. Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 2000, p. 247. 3 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 345.
2 1
14.08.2012 14:40:35
338
Titlul
III
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, MO nr. 4/57 din 18.01.1996 HCC din 28.02.1996, MO nr. 16/184 din 14.03.1996 HCC din 02.04.1996, MO nr. 23-24/15 din 18.04.1996 DCC nr. 1a din 26.02.1998, MO nr. 40-41/18 din 07.05.1998 HCC nr. 9 din 26.02.1998, MO nr. 26-27/15 din 26.03.1998 HCC nr. 23 din 09.07.1998, MO nr. 70/33 din 25.07.1998 HCC nr. 11 din 11.03.1999, MO nr. 27-28/20 din 23.03.1999 HCC nr. 61 din 16.11.1999, MO nr. 130-132/72 din 25.11.1999
Articolul 94
ACTELE PREEDINTELUI
(1) n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Republicii Moldova emite decrete, obligatorii pentru executare pe ntreg teritoriul statului. Decretele se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. (2) Decretele emise de Preedinte n exercitarea atribuiilor sale prevzute n articolul 86 alineatul (2), articolul 87 alineatele (2), (3) i (4) se contrasemneaz de ctre Prim-ministru.
Comentariu
Orice autoritate public i poate exercita atribuiile numai prin adoptarea unor acte publice, fiecare autoritate avnd actele sale, individualizate prin form, procedura de adoptare i statutul juridic n rndul izvoarelor de drept. Preedintele Republicii Moldova, n calitate de autoritate public central, a fost nvestit cu dreptul de a adopta decrete, un tip de acte ce nu se regsete n irul de acte adoptate de alte autoriti. Conform jurisprudenei Curii Constituionale1, decretele prezideniale, ca acte ce eman de la o autoritate public, prin natura lor sunt acte administrative de autoritate. Ele sunt emise n baza i n vederea executrii legii pentru naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Altfel spus, aceste acte sunt emise pentru aplicarea i executarea unei legi existente, ce produce efecte numai pentru viitor. Lund n consideraie divizarea actelor normative n legi i acte subordonate legii, decretele, ca acte emise de Preedintele Republicii Moldova n calitate de autoritate a administraiei publice centrale, sunt eminamente subordonate legii i pot viza doar domeniile care au fost reglementate de lege la nivel primar. n opinia Curii ConstituiHCC nr. 14 din 18.03.1999 cu privire la interpretarea unor dispoziii din art. 94 alin. (2) i art. 102 alin. (3) din Constituie, MO, nr. 31-32 din 1999, art. 24. HCC nr. 17 din 12.07.2010 pentru controlul constituionalitii Decretului nr. 376-V din 24.06.2010 privind declararea zilei de 28 iunie 1940 Zi a ocupaiei sovietice, MO nr. 126-128/17 din 23.07.2010.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
94
ACTELE PREEDINTELUI
339
onale, a reprezenta statul nu nseamn a institui propria voin. Or, conform doctrinei de drept, reprezentarea unei persoane (n cazul dat, a statului) presupune obligativitatea reprezentantului de a ine cont de voina persoanei reprezentate1. Aceast interpretare a Curii Constituionale are o importan major pentru aprecierea statutului actelor Preedintelui Republicii Moldova i stabilirea domeniilor n care acestea pot fi adoptate, pentru a exclude incertitudinile referitoare la obiectul de reglementare al decretelor. Astfel, funciile acordate Preedintelui de art. 77 din Constituie, precum i regimul politic de republic parlamentar al Moldovei, nu permit ca eful statului s ntreprind aciuni fr a ine cont de voina Parlamentului i raporturile deja stabilite de organul reprezentativ suprem al poporului. Aceasta pentru c n cadrul republicii parlamentare statutul efului statului este inferior statutului Parlamentului. Preedintele i exercit funcia de garant al suveranitii, al independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii, conducndu-se de normele constituionale, care statueaz atribuiile Preedintelui, i de actele organului reprezentativ suprem n domeniile respective. Preedintele are dreptul de a dezvolta prin decrete normele constituionale n domeniile date n competena sa prin Constituie, n alte domenii Preedintele este obligat s se ghideze de lege, ca act al organului reprezentativ suprem al poporului. Totodat, Curtea Constituional a mai statuat c n cazul n care opiniile sale n aceste domenii nu se nscriu n atribuiile prevzute de Constituie i cadrul legal, n special, n problemele de interes naional, Preedintele urmeaz s consulte poporul, n conformitate cu art. 75 din Constituie i art. 142-144 din Codul electoral2. Decretele Preedintelui, la rndul lor, dup criteriul sferei efectelor juridice, pot fi de dou tipuri: cu caracter individual i cu caracter normativ. Decretele individuale vizeaz subiecte de drept determinate, epuizndu-i efectele n momentul executrii. Cercul de atribuii ale Preedintelui impun ca acest tip de decrete s fie cel mai numeros, precum cele de numire n anumite funcii, de acordare a distinciilor .a. Al doilea tip de decrete, cele cu caracter normativ, vizeaz ntreaga societate, nedefinind un subiect determinat de drept, i sunt de aplicare repetitiv. n aceast categorie se nscriu decretele privind declararea mobilizrii totale sau pariale, cele de ncorporare n rndurile Armatei Naionale .a. Tipizarea decretelor Preedintelui se face n funcie de criteriul autoritii semnatare. Dup acest criteriu, decretele, conform prevederilor alin. (2) art. 94 din Constituie, se divizeaz n dou categorii: cele unipersonale, fiind emise numai de Preedinte (privind numirea judectorilor, acordarea distinciilor de stat .a.), i cele ce necesit contrasemnare. Contrasemnarea este un procedeu obligatoriu, ce d validitate decretelor i oblig Preedintele s colaboreze eficient cu Prim-ministrul, care contrasemneaz cele mai importante decrete din domeniile politicii externe i aprrii. Astfel, Preedintele este obligat s solicite contrasemnarea decretelor sale n situaia cnd, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Republicii Moldova i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Ca urmare a deinerii funciei de Comandant Suprem al Forelor Armate, Preedintele pre1 2
HCC nr. 17 din 12.07.2010. HCC nr. 17 din 12.07.2010.
14.08.2012 14:40:35
340
Titlul
III
zint n mod obligatoriu pentru contrasemnare Prim-ministrului decretele, prin care: 1) declar, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general; 2) ia msuri pentru respingerea agresiunii sau declar stare de rzboi, aducnd decretul, nentrziat, la cunotina Parlamentului; 3) ia msuri pentru asigurarea securitii naionale i a ordinii publice. Procedura contrasemnrii nu este reglementat de niciun act legislativ. Suntem de prere c procedura n cauz este impus, pe de o parte, pentru ca Preedintele s aduc la cunotina Prim-ministrului, conductorul autoritii administrative operative centrale, aciunile ntreprinse n aceste domenii, i, pe de alt parte, pentru ca Preedintele s coordoneze aceste aciuni cu Prim-ministrul. Este fireasc obligativitatea coordonrii i, respectiv, a contrasemnrii decretelor n regimurile politice parlamentare, unde funcia de Prim-ministru are o pondere mai mare n viaa politic, comparativ cu cea a Preedintelui. Or, n aceste regimuri, Preedintele nu conduce Guvernul, iar msurile n cauz impun antrenarea n aceste activiti i a altor organe ale administraiei publice centrale i locale, care se subordoneaz Guvernului. Avnd n vedere ultima afirmaie, nu par a fi clare consecinele refuzului Primministrului de a contrasemna aceste decrete. Dac pentru domeniul aprrii este logic ca Prim-ministrul s fie obligat s contrasemneze decretele, ca urmare a calitii Preedintelui de Comandant Suprem al Forelor Armate, pentru domeniul politicii externe aceast obligaie ar fi mai problematic, dar explicat prin calitatea Preedintelui de a reprezenta statul. Referitor la procedura contrasemnrii, Curtea Constituional a constatat n jurisprudena sa c nerespectarea condiiilor de validitate la adoptarea sau emiterea acestor acte (decrete n.a.) atrage nulitatea sau inexistena lor. /.../ Contrasemntura, ca o condiie esenial a validitii decretelor emise i a hotrrilor adoptate, face parte integrant din textul acestor acte. /.../ Instituia contrasemnrii este complex, antrennd multiple aspecte ale aplicrii ei. Att existena contrasemnrii, ct i lipsa ei atrag dup sine diverse ntrebri i interpretri. n ultim instan, aceast complexitate se datoreaz faptului c instituia contrasemnrii este plasat la interferena dreptului constituional (ca element ce determin un regim politic), tiinelor politice (ca element de analiz a mecanismului de interdependen a puterilor n stat) i a dreptului administrativ (ca element esenial al procedurii prin care se determin validitatea unui act)1.
Jurisprudena Curii Constituionale: DCC din 24.01.1996, CHD 1995-1996, p.125 HCC nr. 11 din 11.03.1999, MO nr. 27-28/20 din 23.03.1999 HCC nr. 14 din 18.03.1999, MO nr. 31-32/24 din 01.04.1999 HCC nr. 17 din 12.07.2010, MO nr. 126-128/17 din 23.07.2010
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL 95 RESURSELE FINANCIARE ALE APARATULUI PREEDINTELUI, INDEMNIZAIA I ALTE DREPTURI
341
Articolul 95
RESURSELE FINANCIARE ALE APARATULUI PREEDINTELUI, INDEMNIZAIA I ALTE DREPTURI
(1) Resursele financiare ale aparatului Preedintelui Republicii Moldova se aprob, la propunerea acestuia, de ctre Parlament i se includ n bugetul de stat. (2) Indemnizaia i alte drepturi ale Preedintelui Republicii Moldova se stabilesc prin lege.
Comentariu
Pentru exercitarea eficient a atribuiilor prescrise de Constituie, Preedintele trebuie s dispun de suport material i financiar. Este recunoscut c, fr o asigurare material pe msur, randamentul activitii demnitarului public scade proporional. Art. 95 statueaz cadrul constituional al asigurrii financiare a activitii aparatului Preedintelui. Aceasta este legat de faptul c, pentru desfurarea aciunilor legate de exercitarea funciilor sale, Preedintele are nevoie de resurse financiare semnificative pentru angajarea unui personal calificat cu experien, pentru deplasri att n interiorul statului, ct i n afara granielor etc. nelegnd importana funciilor Preedintelui i necesitatea susinerii materiale a aciunilor ndreptate spre ndeplinirea acestora, societatea suport n mod contient aceste cheltuieli. Resursele financiare sunt necesare Preedintelui i aparatului su pentru a crea i a susine imaginea statului prin intermediul demnitarului care l reprezint, dar i pentru exercitarea altor atribuii, unele fiind legate direct cu securitatea naional (avnd n vedere calitatea sa de Comandant Suprem al Forelor Armate, Preedinte al Consiliului de Securitate .a.). Norma alin. (1) din art. 95 al Constituiei acord Preedintelui i aparatului su o anumit autonomie financiar. Astfel, din sensul acestei norme rezult c Preedintele ntocmete, mpreun cu aparatul su, proiectul bugetului Preediniei pentru anul urmtor, pe care l propune pentru aprobare Parlamentului. n cazul aprobrii de Parlament, proiectul este inclus n proiectul legii bugetului de stat, care se aprob de Parlament n modul prevzut de art. 131 din Constituie. Tot din sensul normei alin. (1) art. 95 din Constituie rezult o excepie pentru bugetul aparatului Preedintelui, care nu necesit a fi elaborat i propus Parlamentului de Guvern, aa cum rezult din alin. (2) art. 131 din Constituie. Bugetul aparatului Preedintelui Republicii Moldova face parte integrant din bugetul de stat, adoptndu-se mpreun cu acesta. La adoptarea legii bugetului, acest buget se include n bugetul de stat fr a fi elaborat i propus de ctre Parlament. Din aceast constatare rezult c aparatul Preedintelui sau, nemijlocit, Preedintele trebuie s elaboreze un buget raional, bazat pe prevederile legislaiei n vigoare, i nu dup bunul lor plac. Spre exemplu, nici Preedintele, nici membrii aparatului Preedintelui nu-i pot stabili salariile ignornd legislaia ce reglementeaz aceste salarii. Alin. (2) art. 95 din Constituie reglementeaz modul de asigurare material i alte drepturi materiale i nemateriale nemijlocit pentru Preedintele Republicii Moldova.
14.08.2012 14:40:35
342
Titlul
III
Toate aceste drepturi se stabilesc prin lege i, astfel, de ctre Parlament. Fiind o norm fireasc, ea are scopul de a curma posibilitile de abuz ale monarhului, ca ef al statului, n stabilirea propriilor remunerri i beneficii. Regula constituional a monarhiilor limitate a fost preluat de la englezi, conform creia cheltuielile coroanei sunt stabilite de Parlament. Una din principalele surse de asigurare material a Preedintelui este salariul acestuia, care este stabilit, conform Legii nr. 355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare n sistemul bugetar1, n valoare de 9 600 de lei. eful statului are cel mai mare salariu ntre toate funciile publice din Republica Moldova. n baza acestei norme constituionale, Parlamentul a adoptat Legea nr. 1111 din 20.02.1997 privind asigurarea activitii Preedintelui Republicii Moldova 2. Legea n cauz stabilete garaniile de asigurare material i de protecie social necesare exercitrii funciei de Preedinte. n timpul mandatului, Preedintele este asigurat cu locuin de serviciu n municipiul Chiinu, cu reedin de serviciu n satul Condria i cu vil de serviciu n satul Holercani. n caz de demitere, acestea urmeaz a fi eliberate. De asemenea, n perioada exercitrii mandatului, Preedintele mai dispune de mijloace de transport auto cu destinaie special, de elicopter amenajat special, la deplasare peste hotare, beneficiaz de o rut special de zbor .a. De asemenea, Preedintele are dreptul la asisten medical special gratuit, la medic personal, la concediu de odihn anual de 36 de zile lucrtoare, la asigurarea securitii .a. O parte din aceste drepturi, precum asistena medical, securitatea, tratamentul balneosanatorial gratuit n instituiile respective ale rii .a., sunt asigurate i membrilor familiei Preedintelui. Persoanei care a ocupat funcia de Preedinte al Republicii Moldova, n caz de expirare a mandatului, de demisie sau de imposibilitate definitiv de exercitare a atribuiilor, i este asigurat de la vrsta de 62 de ani (brbai) i 57 de ani (femei) o pensie de 42% din suma tuturor plilor lunare ale Preedintelui n exerciiu, acordndu-i-se pe via asisten medical i, o dat pe an, tratament balneo-sanatorial gratuit, securitate personal pe o perioad de 4 ani, precum i automobil la comand, conform limitei stabilite de Guvern.
1 2
MO nr. 35-38/148 din 03.03.2006. MO nr. 16-17/180 din 13.03.1997.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
96
ROLUL
343
Capitolul VI
GUVERNUL
Articolul 96
ROLUL
(1) Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice. (2) n exercitarea atribuiilor, Guvernul se conduce de programul su de activitate, acceptat de Parlament.
Comentariu
Noiunea de guvern poate avea un triplu sens. ntr-o accepie foarte larg, acest termen desemneaz totalitatea organelor politice ale statului. ntr-un sens mai puin larg, acelai termen se refer la totalitatea organelor care formeaz puterea executiv. ntr-un termen restrns, prin guvern se nelege numai autoritatea executiv format din ansamblul minitrilor1, autoritate independent, cu funcii proprii2. n opinia noastr, guvernul este organul executiv colegial, nzestrat cu competen general n domeniul realizrii politicii interne i externe a statului, care exercit conducerea general a administraiei publice3. Evideniem urmtoarele trsturi caracteristice ale Guvernului4: Guvernul este un organ executiv acioneaz n temeiul i n aplicarea legilor n vigoare. Funcia executiv are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea concret a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice instituite n acest scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaiuni materiale, prin care, n baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii. Guvernul desfoar o activitate exclusiv executiv, principala sa atribuie fiind organizarea i asigurarea executrii legilor de ctre autoritile publice5. Guvernul reprezint componenta de baz a puterii executive, deoarece lui i revin cele mai importante atribuii n realizarea funciei de implementare a legilor. n acest scop, Guvernul este nvestit cu anumite funcii cu caracter de putere, deoarece, fiind adoptat, cadrul necesar organizatoric pentru executarea legii devine obligatoriu. Asigurarea politicii interne i externe a statului are loc prin organizarea executrii legilor, deoarece Parlamentul stabilete direciile principale ale politicii interne i externe a statu1 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 308. 2 HCC nr. 41 din 24.12.1998, MO nr. 1 din 07.01.1999. 3 A se vedea: Serghei urcan, Guvernul ca autoritate executiv, n Reintegrarea Moldovei. Soluii i modele, Chiinu: TISH, 2005, p. 127-159. 4 Tudor Drganu, op. cit., p. 214, 310. 5 HCC nr. 10 din 04.03.1997, MO nr. 18 din 20.03.1997.
14.08.2012 14:40:35
344
Titlul
III
lui1. Guvernul este o instituie cardinal i esenial a executivului, avnd un rol primordial n sfera executivului i, n consecin, n viaa politic a rii2. Guvernul este un organ central al administraiei publice este un organ a crui competen se extinde pe ntregul teritoriu al statului, care prin activitatea sa asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Guvernul se caracterizeaz prin poziia pe care o deine n raport cu organele de specialitate ale administraiei publice. Din acest punct de vedere, este organul de conducere i coordonare a organelor centrale i de specialitate, precum i, cu respectarea principiului autonomiei i a descentralizrii serviciilor publice, a organelor locale ale administraiei publice. ntr-un stat unitar, nu poate fi vorba dect despre un singur Guvern, care se afl, astfel, n vrful tuturor structurilor administraiei publice nicio structur a administraiei publice, fie aceasta central sau local, numit sau aleas, nu se poate sustrage veghei guvernamentale3. Guvernul este un organ cu competen material general, n sensul c el dispune de atribuii executive n toate ramurile i n toate domeniile activitii administrative4, fiind abilitat s ia msuri interesnd fie numai pe unele dintre ele, fie ansamblul lor. Guvernul este un organ colegial, caracter care rezult din componena sa (nvestirea guvernului este colectiv, i nu individual, i este legat de un program de guvernare care se raporteaz la un ntreg, i nu la componentele lui), din modul de lucru (lucreaz numai n edine5), precum i din modul de adoptare a actelor juridice de competena sa6, or, caracterul colegial al Guvernului rezid n coparticiparea tuturor membrilor si la procesul de luare a deciziilor, care se adopt cu majoritatea voturilor7. Guvernul nu poate aciona dect ca un tot. Altminteri, coeziunea i coerena, de care depinde eficiena politicii sale, ar fi compromise8. Raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizrii liniilor politice interne i externe ale rii, ncorporate n programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce, n planul juridicului, nseamn iniierea de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, vegherea ca toate autoritile administraiei publice s acioneze cu operativitate i profesionalism n respectarea Constituiei i a legii9.
1 Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendiu privind structura, organizarea i funcionarea lor, Chiinu: TISH, 2004, p. 45. 2 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 157. 3 Idem, p. 159. 4 HCC nr. 2 din 13.03.2007, MO nr. 4 din 23.02.2007. 5 HCC nr. 9a din 04.04.1996, MO nr. 25 din 25.04.1996. 6 Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 112. 7 Decizia Curii Constituionale nr. 2 din 21.10.2010 privind sistarea procesului pentru controlul constituionalitii unor prevederi ale art. 13 alin. (3) lit. a) din Codul electoral nr. 1381-XIII din 21.11.1997, MO nr. 211-212 din 29.10.2010. 8 Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 243. 9 Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 363.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
96
ROLUL
345
Prin politic intern nelegem forma de organizare, de activitate i de conducere a unei comuniti umane n limitele teritoriului naional, potrivit unui program care reflect ideologia, valorile, idealurile, interesele acesteia1. Astfel, Legea cu privire la Guvern2 stabilete direciile principale ale activitii Guvernului, care: creeaz condiii pentru stabilirea i asigurarea suveranitii economice i politice a Moldovei; elaboreaz concepia dezvoltrii social-economice a republicii, programul i mecanismul trecerii la economia de pia; asigur libera iniiativ, deetatizarea, privatizarea, demonopolizarea economiei i dezvoltarea relaiilor de pia; elaboreaz strategia dezvoltrii tehnico-tiinifice, promoveaz o politic naional n domeniul culturii, tiinei, tehnicii, tehnologiei; rezolv problemele reglementrii de stat a progresului tehnico-tiinific; garanteaz tuturor subiecilor proprietii libertatea activitii economice, diversitatea formelor de proprietate i egalitatea lor n drepturi, are grij de pstrarea proprietii; protejeaz interesele naionale n activitatea economic, financiar i valutar; formeaz un sistem eficient de ocrotire social a populaiei, creeaz condiii pentru creterea nivelului de trai, pentru satisfacerea necesitilor culturale i spirituale ale cetenilor republicii; promoveaz politica de stat n domeniul ocrotirii sntii populaiei; asigur aprarea drepturilor consumatorilor prin organizarea i coordonarea controlului i supravegherii de stat a calitii produselor, lucrrilor, serviciilor; asigur utilizarea raional a resurselor naturale i integritatea lor, protecia ecologic a populaiei i a mediului ambiant; asigur legalitatea, ordinea public, drepturile i libertile cetenilor; promoveaz politica securitii naionale, dirijeaz activitatea de aprare a Republicii Moldova etc. Termenul politic extern semnific: totalitatea obiectivelor i a aciunilor pe care i le asum un stat pe planul relaiilor internaionale; totalitatea metodelor i a mijloacelor prin care statul acioneaz pentru realizarea obiectivelor asumate3. Astfel, n domeniul politicii externe Guvernul4: poart tratative i ia parte la negocieri, acord mputerniciri pentru iniierea negocierilor i semnarea tratatelor, ncheie tratate internaionale i asigur ndeplinirea lor; stabilete relaii multilaterale ntre Republica Moldova i state strine, organizaii internaionale; asigur schimbul de informaie, de studeni i specialiti; prezint Preedintelui Republicii propuneri privind acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Republicii Moldova, nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice; reprezint Republica Moldova n relaiile internaionale; asigur promovarea unui curs unic i coerent n domeniul politicii externe. Constituia abiliteaz Guvernul cu atribuia de a exercita conducerea general a administraiei publice. Administraia public constituie o varietate de activiti ale unui ansamblu de organe nvestite prin Constituie i lege, n regim de putere public, s aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, s realizeze valorile politice, sociale i economice care exprim interesul general al societii5. Dreptul Guvernului de condu1 DEXI. Dicionar explicativ ilustrat al limbii romne, Editura Arc, Gunivas, Chiinu, 2007, p. 1506. 2 Art. 3, alin. (1) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 3 DEXI, p. 1506. 4 Art. 18 din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 5 Victor Popa, Dreptul public, AAP, Chiinu, 1998, p. 360.
14.08.2012 14:40:35
346
Titlul
III
cere general a administraiei publice asigur unitatea de aciune a autoritilor administraiei publice centrale i locale, pentru aducerea la ndeplinire a dispoziiilor legii i nfptuirea sarcinilor care le revin privind administrarea domeniului public1. Guvernului i se incumb att conducerea general a administraiei publice centrale, ct i conducerea general a administraiei publice locale, ca pri ale administraiei publice. Conducerea general semnific dirijarea i coordonarea serviciilor desconcentrate n teritoriu i doar coordonarea serviciilor descentralizate ale autoritilor publice locale2. n conformitate cu mputernicirile sale, Guvernul3: conduce, coordoneaz i controleaz activitatea ministerelor, a altor autoriti administrative centrale; stabilete funciile ministerelor, ale altor autoriti administrative centrale i ale celor din subordinea sa; exercit controlul legalitii i oportunitii activitii ministerelor, altor autoriti administrative centrale i a organelor din subordine, avnd competena de a abroga hotrrile i ordinele ilegale ale minitrilor, conductorilor altor organe din subordine; coordoneaz i exercit controlul asupra activitii organelor administraiei publice locale, crend condiii pentru funcionarea autoadministrrii. Sintagma exercit conducerea general a administraiei publice evoc existena unor raporturi de drept administrativ ntre Guvern i oricare alt autoritate a administraiei publice, raporturi care difer sub aspectul coninutului, n funcie de principiile ce stau la baza structurii administraiei: unele vor fi raporturi de subordonare (fa de ministere), altele vor fi raporturi de colaborare (fa de autoritile administraiei publice autonome) i altele vor fi raporturi de tutel administrativ (fa de autoritile locale alese). Or, administraia public (totalitatea organelor de stat prin care se desfoar activitatea executiv i de dispoziie a statului n scopul realizrii funciilor sale4) are drept obiectiv tocmai realizarea unei valori politice, ea se plaseaz ntre activitatea de formulare a acestor valori i activitatea de materializare concret a acestora5. n exercitarea atribuiilor, Guvernul se conduce de programul su de activitate, acceptat de Parlament. Programul de activitate este obligatoriu pentru Guvern. n cadrul procedurii complexe de nvestire a Guvernului, anume acordarea de ctre Parlament a votului de ncredere asupra programului de activitate reprezint etapa principal i definitorie n formarea Guvernului. Votul de nvestitur marcheaz trecerea din sfera competiiei pentru putere n sfera exercitrii puterii politice, ceea ce presupune aplicarea unor linii politice i, corespunztor, promovarea unor valori politice ncorporate n programul de guvernare, acceptat de Parlament, cu prilejul votului de nvestitur. Votul de nvestitur d legitimitate echipei guvernamentale, n sensul acceptrii unui program politic ca program oficial de guvernare a naiunii6. Programul de activitate al unui Guvern reprezint planul de activitate cuprinznd etapele propuse pentru o anumit perioad; expunerea scris a principiilor, a elurilor
1 Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor, TISH, Chiinu, 2004, p. 51. 2 HCC nr. 2 din 13.03.2007, MO nr. 4 din 23.02.2007. 3 Art. 10, 20, 23 din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 4 DEXI, p. 26. 5 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 363. 6 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 362.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
96
ROLUL
347
urmrite i a mijloacelor preconizate pentru realizare1, or, programul de activitate nu este altceva dect programul naional de guvernare n care sunt materializate programele partidelor de guvernare2. Activitatea Guvernului n vederea realizrii programului de activitate trebuie s se desfoare cu respectarea principiilor democraiei, legalitii, utilitii sociale i transparenei. n concluzie, putem constata faptul c n marea majoritate a rilor lumii asistm la o expansiune fr precedent a activitii Guvernului, crescnd semnificativ rolul acestuia n exercitarea puterii de stat. Aceasta se datoreaz mai multor factori: Guvernul, considerat mult timp drept un organ secundar i subordonat, este n realitate fora motrice i dinamic a sistemului politic, veritabilul autor i realizator al politicii naionale, invocndu-se: un argument tehnic (conine un numr restrns de membri, care se afl n raporturi ierarhice); un argument politic (conine persoane din conducerea partidului majoritar din Parlament, or, majoritatea parlamentar, n mare msur, e lipsit de independen i voteaz conform deciziilor liderilor si politici, care, mai ales n regimurile parlamentare, conduc executivul); un argument juridic (dispune de suficiente mecanisme constituionale pentru a influena activitatea Parlamentului); un argument instituional (beneficiaz nu numai de mijloace administrative i financiare indispensabile, dar i de for public)3. Astfel, rolul acestuia nu este nici secundar, nici subordonat, ci dimpotriv, unul primordial4.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 04.04.1996, MO nr. 25/16 din 25.04.1996 HCC din 30.09.1996, MO nr. 65-66/21 din 10.10.1996 HCC nr. 10 din 04.03.1997, MO nr. 18/7 din 20.03.1997 HCC nr. 30 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/32 din 27.11.1997 HCC nr. 41 din 24.12.1998, MO nr. 1 din 07.01.1999 HCC nr. 6 din 09.02.1999, MO nr. 19-21/10 din 25.02.1999 HCC nr. 19 din 29.04.1999, MO nr. 48-49/28 din 13.05.1999 HCC nr. 48 din 01.10.1999, MO nr. 112-114/57 din 14.10.1999 HCC nr. 29 din 22.05.2001, MO nr. 59-61/24 din 07.06.2001 HCC nr. 50 din 20.12.2001, MO nr. 161/39 din 31.12.2001 HCC nr. 17 din 05.08.2003, MO nr. 177-181/15 din 15.08.2003 HCC nr. 8 din 23.03.2004, MO nr. 56-60/14 din 09.04.2004 HCC nr. 22 din 28.09.2004, MO nr. 182-185/24 din 08.10.2004 HCC nr. 24 din 21.10.2004, MO nr. 199-204/27 din 05.11.2004 HCC nr. 2 din 13.02.2007, MO nr. 25-28/4 din 23.02.2007 DCC nr. 2 din 21.10.2010, MO nr. 211-212/24 din 29.10.2010
DEXI, p. 1572. Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor, TISH, Chiinu, 2004, p. 45. 3 A se vedea: Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 17-e dition, Montchrestien, Paris, 2001, p. 699; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 39; Louis Favoreu, Patrick Gaa, Richard Chevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, Andr Roux, Guy Scoffoni, Droit constitutionnel , 4-e dition, Dalloz, Paris, 2001, p. 531. 4 Pierre Pactet, Institution politiques. Droit constitutionnel, 9-e dition, Paris, Milan, Barcelone, Mexico, MASSON, 1989, p. 116.
2 1
14.08.2012 14:40:35
348
Titlul
III
Articolul 97
STRUCTURA
Guvernul este alctuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprimminitri, minitri i ali membri stabilii prin lege organic.
Comentariu
Acest articol stabilete structura Guvernului, n componena cruia putem distinge membri ai Guvernului numii prin decret prezidenial n baza votului de ncredere acordat de Parlament i membri ai Guvernului din oficiu, stabilii prin lege organic, care sunt confirmai prin decret prezidenial. Astfel, din prima categorie fac parte: prim-ministrul, prim-viceprim-ministrul, viceprim-minitrii i minitrii, iar din a doua preedintele Academiei de tiine a Moldovei i guvernatorul (bacanul) Unitii Teritoriale Autonome Gguzia. Constituia nu stabilete anumite cerine pentru deinerea funciei de membru al Guvernului, Legea cu privire la Guvern fixnd c membri ai Guvernului pot fi numai persoanele care dein cetenia Republicii Moldova i au domiciliul n ar1. Dup statutul juridic al funciilor deinute i garaniile necesare pentru exercitarea atribuiilor de serviciu, persoanele oficiale exponente ale unui interes politic sau public deosebit se divizeaz n dou categorii: persoane oficiale exponente ale unui interes politic deosebit i persoane oficiale exponente ale unui interes public deosebit. n prima categorie se includ persoanele ce dein funcii politice n cadrul instituiilor politice, care sunt eminamente persoane politice i care, n exercitarea atribuiilor, trebuie s manifeste loialitate i consecven pentru realizarea scopurilor politice. Astfel, Prim-ministrul, minitrii (alte funcii i persoane) trebuie s dea dovad de consecven, loialitate i ataament politic fa de programul de guvernare, pentru ndeplinirea cruia au fost nvestii n funciile respective2. Toi membrii Guvernului dein funcia de demnitate public, funcie public instituit n temeiul actelor emise de Parlament, n limitele competenei stabilite de Constituie i de alte legi, ce se ocup prin mandat obinut indirect, prin numire n condiiile legii3. n acest sens, toi membrii Guvernului, fie c au funcia de ministru sau alt funcie, sunt pe picior de egalitate, avnd aceleai drepturi i obligaii, ca membri ai Guvernului aflndu-se exclusiv n raporturi de colaborare4. Astfel, membrii Guvernului: poart rspundere pentru sferele de activitate ce le-au fost ncredinate i pentru activitatea Guvernului n ansamblu; particip la examinarea chestiunilor n cadrul eArt. 4 alin. (2) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 2 HCC nr. 10 din 16.04.2010 pentru revizuirea HCC nr. 16 din 28.05.1998 cu privire la interpretarea art. 20 din Constituia Republicii Moldova n redacia Hotrrii nr. 39 din 09.07.2001, MO nr. 58-60 din 23.04.2010. 3 Art. 2; Anexa la Legea nr. 199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcii de demnitate public, MO nr. 194-196 din 05.10.2010. 4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 366.
1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
97
STRUCTURA
349
dinelor Guvernului; pot prezenta Guvernului propuneri cu privire la examinarea chestiunilor ce in de competena lor, pot iniia elaborarea unor hotrri i ordonane ale Guvernului1. n exercitarea mandatului, membrii Guvernului, n calitate de persoane cu funcie de demnitate public, au urmtoarele drepturi: s adopte decizii n limita competenelor legale i s cear executarea acestora; s obin n modul stabilit informaia i materialele necesare pentru exercitarea funciei i, dup caz, s aib acces la documentele i la informaiile ce conin secret de stat; s viziteze, din oficiu sau la solicitare, ntru exercitarea funciei i n modul stabilit, alte autoriti publice, alte persoane fizice i juridice, de drept public sau privat; s beneficieze de dreptul la integritate personal, la o atitudine adecvat i respectuoas din partea subordonailor, altor factori de decizie i a cetenilor; s beneficieze de dreptul la remunerarea i stimularea muncii n condiiile legii; s beneficieze de dreptul la protecia securitii, la ocrotirea sntii i la condiii favorabile pentru exercitarea eficient a funciei deinute2. Prim-ministrul conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin (a se vedea comentariul art. 101 din Constituie). Prim-viceprim-ministrul i viceprim-minitrii nfptuiesc, n conformitate cu obligaiile lor, coordonarea activitii ministerelor, a altor autoriti administrative centrale i a celorlalte organe din subordinea Guvernului, exercit controlul asupra activitii lor i le dau n mod operativ indicaii pentru asigurarea ndeplinirii hotrrilor, ordonanelor Guvernului i dispoziiilor Prim-ministrului i soluionrii altor probleme ale activitii lor; examineaz n prealabil propunerile i proiectele hotrrilor i ordonanelor, prezentate de Guvern3. Ministrul este persoana desemnat s conduc un minister, adic acel organ din sfera puterii executive, care are o competen material determinat ntr-un anumit domeniu, formnd o totalitate de servicii administrative publice grupate ntr-un minister4. Numrul minitrilor, membri ai Guvernului, care au menirea de a realiza direciile principale ale programului de guvernare acceptat de Parlament, variaz de la un guvern la altul, n funcie de anumite mprejurri de ordin att obiectiv, ct i subiectiv, purtnd un caracter tehnic sau, mai des, politic. Apariia unui nou minister poate fi justificat prin necesitatea promovrii intereselor generale ale societii, cum ar fi: protecia mediului, integrarea european etc., ns la formarea ministerelor deseori predomin necesitile i interesele formaiunilor politice ce formeaz Guvernul5. Preedintele Academiei de tiine este membru al Guvernului din oficiu, aceasta avnd justificarea n faptul c susinerea cercetrilor, stimularea unui climat inovaional
Art. 29 din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. Art. 5 al Legii nr. 199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcii de demnitate public, MO nr. 194-196 din 05.10.2010. 3 Art. 28 din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 4 Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 144; Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 231. 5 A se vedea: Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor, TISH, Chiinu, 2004, p. 41; Ion Guceac, Curs elementar de drept constituional, vol. II, Tipografia Central, Chiinu, 2004, p. 402; Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. I, Editura Epigraf, Chiinu, 2003, p. 141.
2 1
14.08.2012 14:40:35
350
Titlul
III
stabil reprezint o prioritate strategic n dezvoltarea social-economic a Republicii Moldova, politica de stat n sfera tiinei i inovrii realizndu-se de comunitatea tiinific n persoana Academiei de tiine, unica instituie public de interes naional n sfera tiinei i inovrii, coordonatorul activitii tiinifice i de inovare, consultantul tiinific al autoritilor publice ale Republicii Moldova. Preedintele Academiei de tiine este ales de Adunare prin vot secret, pentru o perioad de 6 ani, dintre membrii titulari ai Academiei de tiine. El este responsabil n faa Adunrii i Guvernului de activitatea sa1. Guvernatorul (bacanul) Unitii Teritoriale Autonome Gguzia este membru din oficiu al Guvernului, fiind persoana oficial suprem a Gguziei. Lui i se subordoneaz toate autoritile administraiei publice ale autonomiei. Guvernatorul Gguziei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat pentru un mandat de 4 ani; candidatul la funcie trebuie s fie cetean al Republicii Moldova, care a mplinit vrsta de 35 de ani i posed limba gguz. Guvernatorul exercit conducerea activitii autoritilor administraiei publice i emite, n condiiile legii, hotrri i dispoziii care sunt executorii pe tot teritoriul autonomiei2.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 10 din 16.04.2010, MO nr. 58-60 din 23.04.2010 DCC nr. 2 din 21.10.2010, MO nr. 211-212/24 din 29.10.2010
Articolul 98
NVESTITURA
(1) Dup consultarea fraciunilor parlamentare, Preedintele Republicii Moldova desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru. (Alin. (1) art. 98 n redacia Legii nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000) (2) Candidatul pentru funcia de Prim-ministru va cere, n termen de 15 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului. (3) Programul de activitate i lista Guvernului se dezbat n edina Parlamentului. Acesta acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor alei. (Alin. (3) art. 98 completat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000) (4) n baza votului de ncredere acordat de Parlament, Preedintele Republicii Moldova numete Guvernul. (Alin. (4) art. 98 introdus prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
1 Art. 55, art. 71 alin. (1), art. 82 din Codul cu privire la tiin i inovare al Republicii Moldova nr. 259 din 15.07.2004, MO nr. 125-129 din 30.07.2004. 2 Art. 14 din Legea nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Gguziei (Gagauz-Yeri), MO nr. 3-4 din 14.01.1995.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
98
NVESTITURA
351
(5) Guvernul i exercit atribuiile din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova. (6) n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a funciei, Preedintele Republicii Moldova revoc i numete, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului. (Alin. (6) art. 98 introdus prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Prin nvestitur nelegem complexul de acte i fapte juridice, cu procedurile corespunztoare prevzute de Constituie, care definesc legalitatea i fundamenteaz legitimitatea instalrii unei echipe guvernamentale1. nvestirea Guvernului are un caracter complex2, necesitnd parcurgerea unor etape obligatorii, n urmtoarea consecutivitate: desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru; pregtirea de ctre candidatul la funcia de prim-ministru a programului de activitate i a componenei nominale a Guvernului; dezbaterea programului de activitate n edina Parlamentului; acordarea de ctre Parlament a votului de ncredere asupra programului de activitate; numirea Guvernului de ctre Preedintele Republicii; depunerea jurmntului de ctre membrii Guvernului. 1. Desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru. Autoritatea competent de a desemna candidatul pentru funcia de prim-ministru este Preedintele Republicii. Preedintele este obligat s consulte Parlamentul, iar legislativul, la rndul su, este obligat s-i expun prerea asupra candidaturii propuse. Cadrul legislativ nu reglementeaz ns modalitile, procedeele i formele consultrii, acestea rmnnd la discreia prilor3. Constituia stabilete c desemnarea candidatului are loc dup consultarea fraciunilor parlamentare. Interpretarea extensiv a textului presupune necesitatea consultrii tuturor fraciunilor parlamentare, pe cnd Regulamentul Parlamentului stipuleaz cerina consultrii majoritii parlamentare, adic a fraciunii sau coaliiei fraciunilor, anunat prin declaraie, care cuprinde mai mult de jumtate din deputaii alei4. Oricum, Preedintelui Republicii i aparine dreptul discreionar de a selecta candidatura, iar consultarea fraciunilor parlamentare nu-l oblig s se conformeze viziunilor acestora5. Constituia nu prevede anumite condiii pe care trebuie s le ntruneasc candidatul la funcia de prim-ministru, drept rezultat, Preedintele este liber n alegerea candidatului6. Or, desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru prezint semnificaia unui mandat acordat de Preedintele Republicii personalitii
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 367; Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 163. 2 HCC nr. 16 din 20.04.2000 cu privire la interpretarea unor prevederi din art. 73, 82, 86, 94, 98, 100 i 101 din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 53 din 04.05.2000. 3 HCC nr. 21 din 02.07.1998 cu privire la interpretarea unor prevederi ale art. 74 alin. (1) i (2), art. 82 alin. (1) i art. 143 alin. (1) din Constituie, MO nr. 69 din 23.07.1998. 4 Art. 4 alin. (12); art. 146 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797 din 02.04.1996, MO nr. 50 din 07.04.2007. 5 Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. I, Editura Epigraf, Chiinu, 2003, p. 111. 6 Ion Guceac, Curs elementar de drept constituional, vol. II, Tipografia Central, Chiinu, 2004, p. 400.
1
14.08.2012 14:40:35
352
Titlul
III
nsrcinate cu formarea listei viitorului Guvern, elaborarea programului de guvernare i prezentarea cererii pentru acordarea votului de ncredere ctre Parlament1. n acelai timp, Constituia nu prevede, pentru Preedintele Republicii, posibilitatea de a condiiona desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru prin promovarea unui program concret de activitate sau a unei liste a viitorului Guvern2. Desemnarea candidatului se face prin emiterea unui decret prezidenial. 2. Pregtirea de ctre candidatul la funcia de prim-ministru a programului de activitate i a componenei nominale a Guvernului. Programul de activitate al Guvernului, de fapt, materializeaz programele electorale ale partidelor care au ctigat alegerile parlamentare3. Candidatul desemnat pentru funcia de prim-ministru este unica persoan autorizat s formeze lista viitorului Guvern, dar i unica persoan mputernicit s cear Parlamentului acordarea votului de ncredere pentru cele dou elemente obligatorii ale nvestiturii i este liber s stabileasc componena nominal a viitorului Guvern, procednd, n cazurile necesare, din proprie iniiativ, la consultri. Avnd n vedere c persoana, desemnat pentru funcia de prim-ministru, solicit Parlamentului acordarea votului de ncredere asupra programului de activitate i ntregii liste a Guvernului, este evident necesitatea consultrii de ctre acesta a formaiunilor politice parlamentare. Ca urmare a consultrilor, n Programul de activitate al Guvernului, precum i n lista membrilor Guvernului pot interveni modificri, evident cu consimmntul candidatului la funcia de prim-ministru4. 3. Dezbaterea programului de activitate n edina Parlamentului. Termenul n care va fi cerut votul de ncredere este de 15 zile ncepnd cu data nominalizrii candidatului pentru funcia de prim-ministru. Acesta trebuie s fie un termen rezonabil, suficient pentru pregtirea programului guvernamental i a componenei nominale a Guvernului, perioad n care candidatul la funcia de prim-ministru trebuie s conving parlamentarii nainte de procedura votrii c programele electorale (sau unele pri din ele) ale partidelor care vor acorda vot de ncredere, au fost luate n considerare i sunt cuprinse n programul de activitate5. Menionm faptul c Parlamentul nu doar ia act de programul de activitate al Guvernului, ci organizeaz dezbateri asupra acestuia, adic l discut, l analizeaz pe larg, sub toate aspectele, supunndu-l discuiei n contradictoriu6. Programul de activitate al Guvernului se dezbate n edina Parlamentului, cu respectarea prevederilor Regulamentului Parlamentului. Astfel, lista Guvernului va fi supus dezbaterii Parlamentului dup prezentarea raportului Comisiei juridice pentru numiri i imuniti; la cererea Prim-ministrului, Biroul permanent va nscrie cu prioritate pe ordinea de zi chestiunile privind acordarea votului de ncredere ntregii liste a Guvernului i programului lui de activitate7.
1 Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 228. 2 HCC nr. 15 din 23.03.1999 cu privire la interpretarea art. 82 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 39 din 22.05.1999. 3 Victor Popa, Drept parlamentar, ULIM, Chiinu, 1999, p. 116. 4 HCC nr. 15 din 23.03.1999, MO nr. 39 din 22.05.1999. 5 Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor, TISH, Chiinu, 2004, p. 46. 6 DEXI, p. 561. 7 Art. 43; art. 45-57; art. 92; art. 147 din Regulamentul Parlamentului.
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
98
NVESTITURA
353
4. Acordarea de ctre Parlament a votului de ncredere asupra programului de activitate. Formarea guvernului depinde, n fond, de rezultatul alegerilor parlamentare. Aceasta este i firesc, deoarece partidele, care n urma alegerilor au primit vot de ncredere popular asupra programelor electorale, desemneaz Guvernul pentru a transpune aceste programe n via. Exist o legtur logic ntre competena Guvernului de a elabora i prezenta Parlamentului acest program i acceptarea lui de ctre Parlament, care n continuare are obligaia de a asigura Guvernul cu cadrul legislativ necesar pentru realizarea acestuia, astfel constituindu-se un tandem: legislativ-executiv n realizarea politicii interne i externe a statului1; raionamentul sistemelor constituionale contemporane dicteaz ca guvernele s fie formate astfel nct s se bucure de ncrederea majoritii parlamentare2. Parlamentul acord ncredere Guvernului prin adoptarea unei hotrri cu votul majoritii deputailor alei, ce constituie votul a cel puin 51 de deputai3. n acest sens, prin sintagma majoritatea parlamentar se nelege majoritatea absolut a deputailor alei n Parlament, care, n baza dispoziiilor constituionale, pot acorda vot de ncredere Guvernului. Expresia majoritatea parlamentar poate fi interpretat ca partea cea mai mare a componenei Parlamentului ori ca o superioritate numeric, cu care se voteaz un act juridic4. nvestirea Guvernului este o voin a Parlamentului, deoarece acesta, aprobnd direciile principale ale politicii interne i externe a statului, va exprima, n programul de guvernare, platforma politic a partidului majoritar din Parlament sau a coaliiei de partide, program de care se va conduce Guvernul n activitatea sa. Or, Guvernul dobndete legitimitate, ntruct va fi expresia indirect a voinei electoratului. Votul de ncredere are ca obiect programul de activitate i componena n ansamblu a Guvernului, nu fiecare membru n parte. Efectul neacordrii votului de ncredere Guvernului poate fi dizolvarea Parlamentului, acesta putnd fi dizolvat de Preedintele Republicii, n termen de 45 de zile de la prima solicitare, n cazul respingerii a cel puin dou solicitri de nvestitur. ct privete posibilitatea de a desemna aceeai persoan la funcia de prim-ministru dup respingerea primei solicitri de nvestitur, Constituia nu prevede anumite restricii n acest sens, prin urmare, Preedintelui Republicii i aparine acest drept, pe care l exercit n mod discreionar5. 5. Numirea Guvernului de ctre Preedintele Republicii. Preedintele Republicii Moldova numete Guvernul ntr-un termen rezonabil, dup ce acesta a obinut votul de ncredere al Parlamentului, i n niciun caz nu trebuie s afecteze intrarea Guvernului n exerciiul funciilor sale, n general, i al funciilor de conducere general a administraiei publice, n special. Norma constituional privind numirea Guvernului de ctre Preedintele Republicii, dup ce Parlamentul i-a acordat acestuia vot de ncredere, are un caracter imperativ i, prin urmare, este obligatorie pentru Preedinte i nu depinde de voina acestuia, fie c este sau nu este de acord cu componena nominal a Guvernului, fie pentru alte motive. Preedintele, n baza votului de ncredere acordat de Parlament, numete Guvernul printr-un decret. eful statului numete Guvernul ca
1 2
Victor Popa, Drept parlamentar, ULIM, Chiinu, 1999, p. 116. Ion Guceac, Curs elementar de drept constituional, vol. II, Tipografia Central, Chiinu, 2004,
p. 397.
3 4
Art. 87 alin. (1) lit. b) din Regulamentul Parlamentului. HCC nr. 21 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998. 5 Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. I, Epigraf, Chiinu, 2003, p. 135-136.
14.08.2012 14:40:35
354
Titlul
III
rezultat al aprobrii acestuia de ctre Parlament prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului. Prin urmare, Preedintele nu poate refuza numirea Guvernului, aceasta trebuie s fie conform exigenelor ce rezult din votul de ncredere acordat de Parlament1, or, numirea Guvernului de ctre Preedinte nu este o nvestitur, ci nominalizarea nvestiturii fcute de Parlament. Numirea Guvernului de ctre Preedintele Republicii are un caracter ndeosebi solemn, nu implic posibilitatea unei aprecieri, de oportunitate sau de alt fel2, apare ca un act pur protocolar, fr consecine juridice n ceea ce privete raporturile dintre Preedintele Republicii, pe de o parte, i Guvern, pe de alt parte3. 6. Depunerea jurmntului de ctre membrii Guvernului. n termen de trei zile de la data numirii Guvernului, membrii acestuia vor depune, individual, n faa Preedintelui Republicii Moldova, urmtorul jurmnt: Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea propirii Republicii Moldova, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Moldovei. Momentul acesta este deosebit de important, deoarece Guvernul, n ntregul su, i fiecare membru al acestuia, n parte, ncep s-i exercite mandatul numai dup depunerea jurmntului4. E semnificativ faptul c membrii Guvernului depun acelai jurmnt pe care l depune i Preedintele Republicii, or, Constituia a conceput un executiv bicefal, Preedintele Republicii i Guvernul, dar care desfoar, n esen, aceeai activitate statal, formnd aceeai putere, puterea executiv. Ca atare, la identitate de activiti se impune identitate de jurmnt5. Remanierea guvernamental reprezint aciunea prin care se opereaz modificri n componena nominal a Guvernului, unul sau mai muli membri ai acestuia fiind substituii prin alii6. Remanierea guvernamental nu poate fi privit drept o sanciune juridic, ci mai curnd ca o oportunitate politic, or, n realizarea programului de activitate al Guvernului, asupra cruia acesta a primit votul de ncredere al Parlamentului, poate aprea necesitatea nlocuirii membrilor Guvernului care nu i ndeplinesc n mod corespunztor atribuiile, fiind pus n pericol realizarea acestui program, ceea ce poate provoca demiterea Guvernului. Remanierea guvernamental presupune respectarea imperativ a urmtoarelor reguli: Iniiativa remanierii guvernamentale poate veni n exclusivitate din partea Primministrului. Aceast regul i are justificarea n faptul c, n conformitate cu
HCC nr. 15 din 23.03.1999, MO nr. 39 din 22.05.1999. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 260. 3 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 169. 4 Constana Clinoiu, Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Drept constituional comparat. Tratat, ediia a IV-a, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 92; Constana Clinoiu, Victor Duculescu, Drept constituional european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2008, p. 106. 5 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 171. 6 A se vedea: Serghei urcan, Unele consideraii teoretico-practice privind remanierea guvernamental, n Materialele conferinei internaionale tiinifico-practice Promovarea drepturilor omului n contextul integrrii europene: teorie si practic, ULIM, Chiinu, 2009, p. 232-237.
2 1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
98
NVESTITURA
355
dispoziiile art. 98 alin. (2) i art. 101 alin. (1) din Constituie, candidatul la funcia de prim-ministru cere votul de ncredere al Parlamentului asupra programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului, i anume Prim-ministrul este persoana care conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, or, nvestirea Guvernului este colectiv, i nu individual, i este legat de un program de guvernare, care se raporteaz la un ntreg, i nu la componentele lui1. Menionm faptul c Preedintele Republicii revoc i numete, la propunerea Prim-ministrului, inclusiv a prim-ministrului interimar, pe unii membri ai Guvernului, inclusiv ai Guvernului demisionat2; Decizia privind revocarea i numirea noilor membri ai Guvernului este luat de Preedintele Republicii Moldova, or, n conformitate cu prevederile art. 98 alin. (1), (4), (5), Preedintele Republicii Moldova desemneaz candidatul pentru funcia de prim-ministru; Preedintele Republicii Moldova numete Guvernul n baza votului de ncredere acordat de Parlament; Guvernul i exercit atribuiile din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova. Atribuiile Preedintelui Republicii privind participarea la remanierea guvernamental, de fapt, se reduc doar la legiferarea formal a unor aciuni la propunerea Prim-ministrului3. Remanierea guvernamental se face prin emiterea unui decret conform art. 94 alin. (1) din Constituie, n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Republicii Moldova emite decrete. Considerm c decretele prin care se realizeaz remanierea guvernamental trebuie contrasemnate n mod obligatoriu de Prim-ministru. Aceast procedur este valabil i n cazul vacanei funciei, adic n cazul n care o funcie nu are titular, nu este ocupat de nimeni, este liber4. Cert este faptul c remanierea guvernamental nu se refer i la Prim-ministru, n msura n care norma constituional este univoc n acest sens n cazul demisiei Prim-ministrului, ca expresie i consecin a solidaritii guvernamentale, demisioneaz ntregul Guvern. Remarcm faptul c remanierea guvernamental nu poate depi numrul membrilor Guvernului care a primit nvestitura, precum i c prin msura remanierii guvernamentale nu pot fi instituite noi portofolii ministeriale. Orice modificare n structura Guvernului poate fi operat doar prin amendarea Legii organice cu privire la Guvern.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 04.04.1996, MO nr. 25/16 din 25.04.1996 HCC nr. 21 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998 HCC nr. 15 din 23.03.1999, MO nr. 39-41/25 din 22.04.1999 HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53/19 din 04.05.2000 HCC nr. 29 din 22.05.2001, MO nr. 59-61/24 din 07.06.2001
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 171. 2 HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53 din 04.05.2000. 3 Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor, TISH, Chiinu, 2004, p. 41. 4 DEXI, p. 2134.
1
14.08.2012 14:40:35
356
Titlul
III
Articolul 99
INCOMPATIBILITI
(1) Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite. (2) Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic.
Comentariu
Incompatibilitatea reprezint interdicia legal ca cineva s poat ocupa simultan dou funcii, dou atribuii, care, prin caracterul lor, sunt contradictorii1. Incompatibilitatea presupune interzicerea cumulului de funcii, aceasta justificndu-se prin stabilirea unei protecii i independene de orice influene de orice provenien, n scopul asigurrii obiectivitii n executarea unei funcii publice i evitarea concentrrii, de ctre una i aceeai persoan, a unor prerogative excesive2, or, instituirea unor incompatibiliti are drept scop protejarea membrilor Guvernului n raport cu multiplele presiuni exterioare care se pot exercita asupra acestora i pentru a evita posibilele conflicte de interese3. Incompatibilitile funcionale, impuse autoritilor publice, constituie msuri de drept menite s asigure real funcionarea statului de drept i democraia. Art. 6 din Constituie stipuleaz expres separarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc i colaborarea lor n exercitarea prerogativelor ce le revin. Conform acestui principiu, toate ramurile puterii de stat trebuie s-i desfoare activitatea n strict concordan cu rigorile constituionale, niciuna nu este n drept s comit imixtiuni sau s-i aroge atribuiile celorlalte puteri. Consacrarea constituional a incompatibilitilor ce in de exercitarea mandatului de deputat, a celui de Preedinte al Republicii Moldova sau de membru al Guvernului, a funciilor de judector, procuror etc. constituie o garanie a ndeplinirii de ctre legislativ, executiv i autoritatea judectoreasc a prerogativelor ce le revin potrivit prevederilor Constituiei. Realizarea principiului general al separaiei i colaborrii puterilor n stat are drept scop asigurarea funcionalitii statului ntr-un cadru strict constituional, excluderea oricror tentative de instituire a dictaturii i a regimului totalitar4. Cumularea calitii de membru al Guvernului cu cea de deputat este contrar regulilor specializrii i independenei, principiului separaiei puterilor n stat. Aceasta ar fi o cale de concentrare a puterii n mna executivului, ar face n practic ineficiDEXI, p. 897. A se vedea: Victor Popa, Drept parlamentar, ULIM, Chiinu, 1999, p. 97; Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 231. 3 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 969. 4 HCC nr. 9 din 08.04.2010 privind controlul constituionalitii Legii nr. 44-XVIII din 20.10.2009 pentru modificarea art. 4 din Legea nr. 39-XIII din 07.04.1994 despre statutul deputatului n Parlament i Hotrrii Parlamentului nr. 47-XVIII din 22.10.2009 privind cumularea unor funcii cu mandatul de deputat n Parlament, MO nr. 56-57 din 20.04.2010.
2 1
14.08.2012 14:40:35
ARTICOLUL
99
INCOMPATIBILITI
357
ent controlul parlamentar asupra Guvernului, putndu-se ajunge, ntr-o interpretare puin exagerat, dar nu i absurd, ca Guvernul s se autocontroleze, atta timp ct este format numai din parlamentari. Iar n cazul proiectelor de legi iniiate de Guvern membrii acestuia, care ar fi deputai, vor participa la vot, putnd influena n mod decisiv soarta acestor proiecte, devenind, n asemenea situaii, un fel de judector n propria cauz1. Astfel, problema incompatibilitilor apare ca o dimensiune a rezonabilitii i credibilitii, care trebuie s caracterizeze exerciiul unei funcii publice ntr-o societate democratic, ntr-un stat de drept. nainte de toate, ideea de incompatibilitate are ca fundament principiul separaiei puterilor. n al doilea rnd, are ca fundament principiul legalitii n activitatea statal, principiu care se bazeaz pe dou prezumii n ceea ce privete actele oficiale: prezumia de autenticitate (actul eman de la cine se afirm c eman) i prezumia de veridicitate (actul conine ceea ce n mod real s-a decis), dar ambele prezumii pornesc de la premisa obiectivitii celor care exercit funciile publice. Acetia trebuie s exprime interesul public, i nu interesele personale sau ale unor grupuri izolate2. Incompatibilitile funciei de membru al Guvernului, din punct de vedere al izvorului care le consacr, pot fi de dou feluri: de ordin constituional i de ordin legal3. Astfel, conform dispoziiilor constituionale, funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite, prin funcie nelegndu-se orice activitate administrativ pe care o presteaz cineva n mod regulat i organizat ntr-o instituie, n schimbul unui salariu4. n conformitate cu prevederile alin. (2) al art. 99, alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic. Astfel, ministrul nu este n drept: 1) s dein o oricare alt funcie n organele autoritilor publice centrale i locale; 2) s se ncadreze n organele de conducere a unitilor comerciale; 3) s practice activitate de ntreprinztor personal sau prin tere persoane; 4) s dein o alt funcie retribuit, cu excepia activitii tiinifico-pedagogice5. Demnitarul nu este n drept s desfoare orice alt activitate remunerat, cu excepia activitilor didactice i tiinifice. Situaia de incompatibilitate urmeaz s nceteze n decursul unei luni din momentul apariiei acesteia6, or, incompatibilitatea nate, prin existena ei, dreptul titularului funciei guvernamentale de a opta pentru una din funciile care nu pot fi exercitate concomitent de una i aceeai
1 A se vedea: Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, 25-e dition, L.G.D.J., Paris, 1997, p. 104; Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ediia a 13-a, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009, p. 242; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediia a 2-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 175. 2 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 172. 3 Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a III-a, Editura Univers Juridic, Bucureti, 2007, p. 307. 4 DEX. Dicionar explicativ al limbii romne, ediia a II-a, Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 1998, p. 404. 5 Art. 29 alin. (2) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 6 Art. 12 din Legea nr. 199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcii de demnitate public, MO nr. 194-196 din 05.10.2010.
14.08.2012 14:40:36
358
Titlul
III
persoan. n aceste condiii, cel care se afl ntr-o stare de incompatibilitate este chemat s-i exprime opiunea pentru una din funcii1. Calitatea de membru al Guvernului necesit concentrarea sporit a eforturilor, fapt ce face ca aceast funcie s fie incompatibil cu toate celelalte funcii de stat sau private, or, incompatibilitatea cu funciile private se justific de necesitatea asigurrii independenei membrului Guvernului i a evitrii confundrii intereselor generale cu cele personale. Cumulul cu funciile private ar putea pune sub semnul ntrebrii corectitudinea atitudinilor membrului Guvernului n problemele legate de specificul ntreprinderilor sau societilor (financiare, industriale, comerciale etc.) n care ar deine o funcie2. Membrii Guvernului, pe perioada ct dein aceast funcie, nu pot desfura activitile menionate tocmai pentru ca, pe de-o parte, s li se asigure toate condiiile, astfel nct ntreaga putere de munc s fie consacrat ndeplinirii sarcinilor ce le revin n funcia pe care o au, de membri ai Guvernului, iar pe de alt parte, pentru a se evita orice suspiciune referitoare la integritatea etico-profesional3. n acelai timp, avnd n vedere faptul c membrii Guvernului sunt persoane oficiale exponente ale unui interes politic deosebit, eminamente persoane politice, care, n exercitarea atribuiilor, trebuie s manifeste loialitate i consecven pentru realizarea scopurilor politice, s dea dovad de ataament politic fa de programul de guvernare, pentru ndeplinirea cruia au fost nvestii n funciile respective4, ei pot avea calitatea de membru al unui partid politic legal constituit, cu excepiile prevzute de legea special. ns demnitarul, n exercitarea atribuiilor funcionale, trebuie s se abin de la propagarea doctrinei i ideologiei partidului sau organizaiei social-politice, al crei membru sau al crei exponent este, inclusiv s se abin de la participarea la colectarea de fonduri, la folosirea resurselor administrative, la afiarea nsemnelor sau a obiectelor inscripionate cu sigla sau cu denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora, de la crearea sau contribuirea la crearea unor subdiviziuni ale partidelor politice n cadrul autoritii publice pe care o conduce sau n al crei cadru i exercit funcia de demnitate public5.
Jurisprudena Curii Constituionale: DCC din 04.12.2006, MO nr. 195-198/17 din 22.12.2006 HCC nr. 9 din 08.04.2010, MO nr. 56-57/8 din 20.04.2010 HCC nr. 10 din 16.04.2010, MO nr. 58-60 din 23.04.2010
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p. 85. 2 A se vedea: Ion Guceac, Curs elementar de drept constituional, vol. II, Tipografia Central, Chiinu, 2004, p. 403; Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 328-329. 3 Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 140. 4 HCC nr. 10 din 16.04.2010 pentru revizuirea HCC nr. 16 din 28.05.1998 cu privire la interpretarea art.20 din Constituia Republicii Moldova n redacia Hotrrii nr. 39 din 09.07.2001, MO nr. 58-60 din 23.04.2010. 5 Art. 10 din Legea nr. 199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcii de demnitate public, MO nr. 194-196 din 05.10.2010.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
100
NCETAREA FUNCIEI DE MEMBRU AL GUVERNULUI
359
Articolul 100
NCETAREA FUNCIEI DE MEMBRU AL GUVERNULUI
Funcia de membru al Guvernului nceteaz n caz de demisie, de revocare, de incompatibilitate sau de deces. (Art. 100 modificat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
ncetarea funciei de membru al Guvernului are semnificaia fie a unei sanciuni, dac este urmare a revocrii, fie a unei consecine legate de starea de incompatibilitate sau a altei consecine cu caracter obiectiv, n ipoteza decesului, fie a exercitrii unui drept, n caz de demisie1. Prin demisie nelegem: actul prin care cineva renun de bunvoie la o funcie, la o demnitate; actul, cererea scris prin care un demnitar se retrage dintr-o funcie2. n doctrin s-au cristalizat dou viziuni n ceea ce privete natura juridic a demisiei membrului Guvernului. Astfel, conform unei opinii, demisia este un act de voin a unei persoane de a fi eliberat dintr-o funcie public, pe care conductorul serviciului public o poate aproba sau respinge. n cazul dat, demisia se prezint n scris Prim-ministrului, care trebuie s o nainteze Preedintelui Republicii, cu propunerea de a fi acceptat sau nu, iar Preedintele Republicii, lund act de aceast cerere, innd seama de propunerea Prim-ministrului, emite decretul prin care accept demisia 3. Din funcia de membru al Guvernului nu se poate pleca dup bunul plac al celui n cauz, funcia apare ca o servitute asumat pentru interesul public. Aa se explic faptul c demisia trebuie acceptat4. Conform altei viziuni, la care subscriem, demisia este un act juridic unilateral de voin al titularului funciei i care nu este susceptibil de control sau aprobare; despre demisie se ia doar act. A se lua act de demisie constituie o activitate nesusceptibil de condiionri privind valabilitatea demisiei i a efectelor acesteia. Demisia produce efecte juridice fr a fi necesar, n baza caracterului facultativ al mandatului, aprobarea sa de ctre Prim-ministru sau Preedintele Republicii5, or, demisia poate fi calificat drept circumstane voluntare i subiective, aprute ca urmare a propriei iniiative6 n vederea exercitrii unui drept discreionar. Fiecare membru al Guvernului are dreptul de a deMihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 232. 2 DEXI, p. 529; DEX, p. 275. 3 Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 110, 138. 4 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 176. 5 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 804-805; p. 978. 6 Avizul Curii Constituionale nr. 4 din 17.09.2009 privind constatarea circumstanelor care justific interimatul funciei de Preedinte al Republicii Moldova, MO nr. 149 din 22.09.2009.
1
14.08.2012 14:40:36
360
Titlul
III
misiona; cererea de demisie a unui membru al Guvernului se prezint Prim-ministrului i se aduce la cunotina Preedintelui Republicii Moldova1. Prin urmare, dreptul de a demisiona este un drept subiectiv al membrului Guvernului, iar exercitarea acestuia nu poate fi limitat sau ngrdit de ctre Prim-ministrul sau Preedintele Republicii. Revocarea reprezint actul prin care organul de stat competent hotrte ncetarea calitii de membru ntr-un organ2. Spre deosebire de demisie, revocarea dintr-o funcie public este actul de voin al conductorului serviciului public de a ndeprta, sub aceast form, o persoan dintr-o anumit funcie public3. Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni n dou cazuri, i anume: n cazul revocrii ca soluie de program politic, fiind vorba de o revocare politic, sau n cazul n care Prim-ministrul, cel care a propus pe fiecare membru al Guvernului, are motive obiective s propun revocarea unui membru, fiind vorba de o revocare sancionar4. n ultimul caz, revocarea este consecina pierderii ncrederii de care s-a bucurat un membru al Guvernului din partea formaiunii sale politice sau a Prim-ministrului5. Membrul Guvernului este obligat s-i exercite mandatul cu bun-credin, n caz contrar, demnitarul poart rspundere personal. Neexecutarea sau executarea necorespunztoare de ctre persoana cu funcie de demnitate public a obligaiilor, prerogativelor i competenelor sale, indiferent de prezena culpei, poate atrage dup sine revocarea din funcie. Temeiul i cauzele revocrii din motive imputabile demnitarului se vor indica n actul administrativ corespunztor6, or, revocarea, n dreptul public, este o msur care trebuie motivat, fie i de ineficiena aciunii respectivului membru al Guvernului7. Procesual, revocarea se realizeaz de ctre Preedintele Republicii, la propunerea Prim-ministrului, n cadrul procedurii de remaniere guvernamental. Prin incompatibilitate nelegem interdicia legal ca cineva s poat ocupa simultan dou funcii, dou atribuii, care, prin caracterul lor, sunt contradictorii8, att n scopul garantrii independenei sale, ct i pentru a-i ocroti probitatea9 (a se vedea comentariul la art. 99). Decesul presupune ncetarea din via, moartea unei persoane10, data morii fiind cea stabilit prin certificatul de deces.
1 Art. 6 alin. (2) i (4) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 2 DEXI, p. 1677. 3 Valentin Prisacaru, op. cit., p. 110. 4 Valentin Prisacaru, op. cit., p. 111; Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 177. 5 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori: Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 981. 6 Art. 23 din Legea nr. 199 din 16.07.2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcii de demnitate public, MO nr. 194-196 din 05.10.2010. 7 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p. 109. 8 DEXI, p. 897. 9 Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn i n dreptul comparat, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 198. 10 DEXI, p. 514.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
101
PRIM-MINISTRUL
361
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53/19 din 04.05.2000 ACC nr. 4 din 17.09.2009, MO nr. 149 din 22.09.2009 HCC nr. 9 din 08.04.2010, MO nr. 56-57 din 20.04.2010
Articolul 101
PRIM-MINISTRUL
(1) Prim-ministrul conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. (Alin. (1) art. 101 modificat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000) (2) n cazul imposibilitii Prim-ministrului de a-i exercita atribuiile sau n cazul decesului acestuia, Preedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz, dac Primministrul i reia activitatea n Guvern. (Alin. 1 art. 101 modificat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000) (3) n cazul demisiei Prim-ministrului, demisioneaz ntregul Guvern.
Comentariu
Prim-ministrul deine o poziie deosebit n Guvern, poziie ce este determinat de modul de desemnare, de modul i consecinele ncetrii mandatului i de atribuiile de care dispune. Prim-ministrul conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, adic, fiind n fruntea Guvernului, ndrum unitar, n vederea atingerii unui scop comun (realizarea programului de guvernare), avnd ntreaga rspundere fa de colectivitatea, domeniul i activitile respective1. Atribuia constituional a Prim-ministrului de a conduce Guvernul i de a coordona activitatea membrilor acestuia i confer o poziie distinct n cadrul Guvernului. Prim-ministrul modereaz dezbaterile, d dreptul la cuvnt membrilor Guvernului, sintetizeaz punctele de vedere i supune aprobrii soluiile convenite, proiectele de hotrri sau de ordonane, precum i proiectele de legi, ceea ce-i ofer posibilitatea s convoace, s conduc, s suspende sau s pun capt unei edine de Guvern2. Prin urmare, dincolo de cadrul organizatoric al Guvernului, Prim-ministrul apare ca o autoritate executiv care are importante prerogative proprii, n msur s influeneze nu numai deliberrile n cadrul Guvernului, ci i politica de stat3. Astfel, Prim-ministrul prezideaz edinele Guvernului i ale prezidiului acestuia; n cazuri excepionale, ia decizii n problemele conducerii Republicii Moldova n limitele
Idem, p. 420; p. 441. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p. 74. 3 Idem, p. 108.
2 1
14.08.2012 14:40:36
362
Titlul
III
competenei Guvernului i informeaz despre aceasta Guvernul la edina lui ordinar; asigur colegialitatea n activitatea Guvernului; acord mputerniciri pentru negocierea i semnarea tratatelor internaionale ale Republicii Moldova; prezint spre examinare Prezidiului Guvernului sau pune n faa Preedintelui Republicii chestiunea cu privire la stimularea sau aplicarea unor sanciuni disciplinare fa de membrii Guvernului; n cazul n care unul dintre minitri nu i exercit atribuiile conform legislaiei, este n drept s nainteze Preedintelui Republicii propunerea privind revocarea acestui ministru etc.1 Conducerea i coordonarea activitii membrilor Guvernului, spre a asigura unitatea politicii guvernamentale, nu se face ns oricum, de ctre Prim-ministru, ci cu respectarea atribuiilor specifice fiecrei funcii, aa cum au fost acestea stabilite cu prilejul nvestiturii, regul cu o semnificaie deosebit mai ales n cazul guvernelor de coaliie2. Or, caracterul colegial al Guvernului rezid n coparticiparea tuturor membrilor si la procesul de luare a deciziilor, Prim-ministrul fiind doar unul din membrii Guvernului3. Funcia de prim-ministru, prin atribuiile ce-i revin, presupune o activitate continu. Totui, n anumite cazuri (demisie, demitere, incompatibilitate, deces), aceast continuitate nu poate fi asigurat4 de ctre aceeai persoan. Avnd n vedere faptul c nu poate exista un vid de putere, interimatul se asigur imediat dup ce este declarat vacant funcia5. Procedura interimatului, a perioadei de timp n care o persoan exercit n mod provizoriu o funcie n locul titularului6, este menit s asigure continuitatea funcionrii Guvernului n condiiile producerii unor evenimente fortuite ce ar putea conduce la destabilizarea acestuia7. Cum ns, prin natura ei, exercitarea atribuiilor legate de funcia de prim-ministru nu sufer ntrerupere, este necesar s se instituie anumite reguli, n sensul crora atribuiile acestuia s poat fi ndeplinite n locul lui de o alt persoan, pn la reluarea funciei de ctre el sau, dup caz, pn la numirea unui nou prim-ministru8. O prim regul stabilete c Preedintele Republicii va desemna n mod obligatoriu o alt persoan n calitate de prim-ministru interimar. O a doua regul n materie se refer la condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc persoana desemnat s exercite interimatul. Primul-ministru interimar nu poate fi dect un alt membru al Guvernului, deoarece numai acestora, la timpul respectiv, Parlamentul le-a acordat vot de ncrede1 Art. 27 alin. (2) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 2 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 389. 3 A se vedea: Decizia Curii Constituionale nr. 2 din 21.10.2010 privind sistarea procesului pentru controlul constituionalitii unor prevederi ale art. 13 alin. (3) lit. a) din Codul electoral nr. 1381-XIII din 21.11.1997, MO nr. 211-212 din 29.10.2010. 4 HCC nr. 16 din 20.04.2000 cu privire la interpretarea unor prevederi din art. 73, 82, 86, 94, 98, 100 i 101 din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 53 din 04.05.2000. 5 HCC nr. 18 din 27.10.2009 privind interpretarea dispoziiilor art. 90 alin. (1) i alin. (2), art. 91 i art. 135 alin. (1) lit. f) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 160-161 din 06.11.2009. 6 DEXI, p. 921. 7 A se vedea: HCC nr. 18 din 27.04.1999 cu privire la interpretarea unor prevederi din art. 101 din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 45 din 06.05.1999; Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 183. 8 Tudor Drganu, op. cit., p. 250.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
101
PRIM-MINISTRUL
363
re. Faptul c Prim-ministrul, aflat n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, poate fi nlocuit de un Prim-ministru interimar, fr ca aceasta s aib ca efect demisia Guvernului, se explic prin aceea c, pe aceast durat, exercitarea funciei de ctre titular este suspendat din motive obiective, independente de voina acestuia. Deci titularul rmne n continuare n echipa guvernamental, iar nlocuitorul su este, de asemenea, din aceast echip. O a treia regul este c ministrul, desemnat ca interimar, va continua s conduc ministerul al crui titular este, dar n acelai timp, va ndeplini i funcia de prim-ministru. Remarcm c ministrul care ndeplinete temporar obligaiile Prim-ministrului, are aceleai atribuii ca Prim-ministrul, cu unele excepii: adoptarea hotrrii privind demisia Guvernului sau Prim-ministrului; formarea i propunerea componenei Guvernului; naintarea propunerilor privind numirea n funcie i eliberarea din funcie a minitrilor; numirea n funcie i eliberarea din funcie a conductorilor organelor i instituiilor din subordinea Guvernului1. O a patra regul urmrete limitarea n timp a duratei interimatului, or, acesta difer n funcie de situaiile care au determinat instituirea lui. Dac interimatul a fost determinat de demiterea Guvernului, demisia sau decesul Prim-ministrului, interimatul Prim-ministrului va dura pn la depunerea jurmntului de ctre noul Guvern. Dac instituirea interimatului Primministrului este consecina imposibilitii n care se gsete de a-i exercita atribuiile, interimatul va nceta n momentul relurii funciei2. Demisia Prim-ministrului, adic actul prin care Prim-ministrul i manifest voina de a nceta n viitor exercitarea atribuiilor acestei funcii3, constituie una din cauzele indicate expres n Constituie de ncetare a activitii ntregului Guvern. Rezult c, dei votul de ncredere se acord ntregii liste a Guvernului i dei nvestitura se face n bloc, i nu pentru fiecare membru al Guvernului n parte, pentru Prim-ministru acordarea ncrederii comport un caracter special, deoarece el este cel care, n calitate de candidat la aceast funcie, a solicitat pentru Guvern votul de ncredere i a reuit s-l obin potrivit dispoziiilor constituionale. n ultim instan, componena Guvernului este expresia ncrederii pe care Parlamentul o acord candidatului la funcia de Prim-ministru. Rezult c, dac Prim-ministrul nu-i mai poate exercita mandatul ncredinat de Parlament, demisioneaz ntregul Guvern. Dup demisia Prim-ministrului, Preedintele Republicii, n mod obligatoriu, numete Prim-ministru interimar pe unul din membrii Guvernului demisionat, care i va exercita funciile stabilite pn la formarea noului Guvern4. Cererea de demisie a Prim-ministrului se prezint Parlamentului, care se pronun asupra ei.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 18 din 27.04.1999, MO nr. 45-47/27 din 06.05.1999 HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53/19 din 04.05.2000 HCC nr. 18 din 27.10.2009, MO nr. 160-161 din 06.11.2009 DCC nr. 2 din 21.10.2010, MO nr. 211-212 din 29.10.2010
Art. 271 din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. A se vedea: HCC nr. 18 din 27.04.1999, MO nr. 45 din 06.05.1999; Tudor Drganu, op. cit., p. 251; Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. cit., p. 183-184. 3 Tudor Drganu, op. cit., p. 304. 4 HCC nr. 18 din 27.04.1999, MO nr. 45 din 06.05.1999.
2 1
14.08.2012 14:40:36
364
Titlul
III
Articolul 102
ACTELE GUVERNULUI
(1) Guvernul adopt hotrri, ordonane i dispoziii. (2) Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor. (3) Ordonanele se emit n condiiile articolului 1062. (4) Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de Prim-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei. (5) Dispoziiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activitii interne a Guvernului. (Art. 102 n redacia Legii nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Prin act nelegem un document emis, eliberat de o autoritate, prin care se atest un fapt, o obligaie, un drept etc. Termenul desemneaz i decizia unei autoriti cuprins n acest document1. n vederea exercitrii atribuiilor constituionale i a celor ce decurg din Legea cu privire la Guvern, pentru organizarea executrii legilor, Guvernul adopt hotrri i ordonane, hotrrile purtnd fie un caracter normativ, fie unul individual, pe cnd ordonanele pot purta doar caracter normativ. n acest context, actul normativ este actul juridic, emis de Guvern n temeiul normelor constituionale i legale, care stabilete reguli obligatorii de aplicare repetat la un numr nedeterminat de situaii identice2. Hotrrile sunt actele administrative normative sau individuale ale Guvernului, adoptate n urma unor dezbateri colective i a aprobrii date de majoritatea membrilor3, care, reprezentnd expresia unei competene originare a Guvernului, prevzut de Constituie, tipic pentru rolul acestuia de autoritate public a puterii executive, dezvolt o reglementare stabilit prin lege i asigur punerea n executare a legii4. Hotrrea intervine n orice domeniu, ramur sau sector de activitate, deoarece Guvernul are o competen material general5. Hotrrile Guvernului sunt acte subsecvente legii, se emit n scopul concretizrii, executrii corecte i efective a acesteia, normele cuprinse n hotrri nu pot avea caracter primar, nu pot schimba cadrul stabilit prin
DEXI, p. 16. Art. 2 din Legea nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale, MO nr. 208-210 din 03.10.2003. 3 DEXI, p. 870. 4 A se vedea: Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova, TISH, Chiinu, 2004, p. 60; Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori: Ioan Muraru, Elena Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 1001; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 399. 5 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 189.
2
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
102
ACTELE GUVERNULUI
365
actul legislativ, executivul neavnd competen normativ primar1, or, legea totdeauna trebuie s preexiste hotrrii, hotrrea fiind un act juridic secundum legem2 . Hotrrile Guvernului, ca acte ce eman de la o autoritate public, prin natura lor, sunt acte administrative de autoritate. Acestea sunt adoptate n baza i n vederea executrii legii pentru naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Executarea lor este asigurat de autoritatea public prin sancionarea celor n culp. Actele sunt adoptate pentru aplicarea i executarea unei legi existente, ce produce efecte numai pentru viitor. Aceste acte sunt supuse urmtoarelor condiii de validitate: s fie adoptate de organul competent; s fie emise pe baza i n vederea executrii legii; s fie semnate de funcionarul public competent; s fie emise n forma scris; s cuprind elemente de form (semntura funcionarului, data adoptrii, numrul cronologic, aplicarea sigiliului tampilei organului emitent); s fie contrasemnate, atunci cnd legea o cere; s fie emise cu respectarea procedurii de votare pentru actele adoptate de organul colectiv; s fie publicate n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i aduse la cunotina celor interesai. Nerespectarea condiiilor de validitate la adoptarea sau emiterea acestor acte atrage nulitatea sau inexistena lor3. Hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor Guvernului n cadrul edinelor acestuia. Proiectul de hotrre a Guvernului se elaboreaz sub form de: act care conine norme de drept pentru exercitarea atribuiilor sale i pentru organizarea executrii legilor; act privind modificarea, completarea sau abrogarea actului sau actelor emise anterior; act cu privire la extinderea sau limitarea actului uneia sau mai multor norme n vigoare, act de unificare (consolidare) a unor acte n vigoare ntr-un act unic nou; act de interpretare a unei norme din actul normativ; act de aprobare a proiectelor de legi4. Ordonanele sunt actele normative cu putere de lege ordinar adoptate de Guvern n temeiul unei legi de abilitare a Parlamentului. Legea de abilitare conine dou elemente obligatorii i unul facultativ. Cele dou categorii de dispoziii obligatorii privesc perioada de abilitare i domeniile n care se pot adopta ordonane. Elementul facultativ, lsat la libera apreciere a parlamentarilor, se refer la obligativitatea supunerii acestora spre aprobare Parlamentului5 (pentru procedura adoptrii ordonanelor, a se vedea comentariul art. 1062).
HCC nr. 7 din 11.02.1999 pentru controlul constituionalitii unor prevederi din Legea nr. 93-XIV din 15.07. 1998 i a Hotrrii Guvernului nr. 947 din 08.09.1998, MO nr. 19 din 25.02.1999; HCC nr. 14 din 18.03.1999 cu privire la interpretarea unor dispoziii din art. 94 alin. (2) i art. 102 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 31 din 01.04.1999; HCC nr. 18 din 21.12.2008 pentru controlul constituionalitii unor prevederi din pct. 13 al Regulamentului cu privire la modul de stabilire i de plat a indemnizaiei viagere sportivilor de performan, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 1322 din 29.11.2007, MO nr. 195-196 din 31.10.2008; HCC nr. 22 din 18.12.2008 asupra excepiei de neconstituionalitate a unei prevederi din pct. 9 alin. (1) al Regulamentului cu privire la detaarea salariailor ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor din Republica Moldova, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 836 din 24.06.2002, MO nr. 1-2 din 13.01.2009 .a. 2 Ion Deleanu, op.cit., p. 667. 3 HCC nr. 14 din 18.03.1999, MO nr. 31 din 01.04.1999. 4 Art. 12 alin. (2) din Legea nr. 317 din 18.07.2003, MO nr. 208-210 din 03.10.2003. 5 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 1088.
1
14.08.2012 14:40:36
366
Titlul
III
Dispoziia prezint msura sau hotrrea luat de un organ ierarhic superior, obligatorie pentru organul aflat n subordine1. n cazul dat, dispoziiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activitii interne a Guvernului. Drept consecin, dispoziiile nu pot avea caracter normativ2. Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de Prim-ministru. Semntura Prim-ministrului, pe o hotrre sau pe o ordonan a Guvernului, semnific legalitatea acesteia att sub aspect material, ct i sub aspect formal. Prim-ministrul, prin semntura sa, certific adoptarea hotrrii sau a ordonanei, n conformitate cu prevederile constituionale i legale, implicit a celor referitoare la regulile procedurale3. Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. Latura tehnic a adoptrii hotrrilor executivului este reglementat de norme legislative. Unele hotrri ale Guvernului se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n aplicare. Prin contrasemnarea hotrrilor Guvernului de ctre un ministru, ultimul i asum responsabilitatea pentru executarea hotrrii adoptate, pentru aplicarea corect i eficient a hotrrii Guvernului. Contrasemntura, ca o condiie esenial a validitii hotrrilor adoptate, face parte integrant din textul acestor acte. Adoptarea hotrrilor la edinele Guvernului asigur informarea tuturor membrilor Guvernului, ceea ce face contrasemnarea mai puin formal. Procedura contrasemnrii este obligatorie i presupune o list a contrasemnatarilor. Lipsa unei reglementri a acestei formaliti ar putea duce ns la tergiversarea semnrii hotrrii, publicrii i punerii ei n aplicare4. Astfel, hotrrile privind executarea bugetului, utilizarea mprumuturilor i creditelor interne i externe, desfurarea reformelor financiar-economice i sociale, administrarea proprietii publice se contrasemneaz, respectiv, de ministrul finanelor, ministrul economiei; hotrrile cu privire la asigurarea securitii statului, ordinii publice, capacitii de aprare, activitatea Forelor Armate respectiv, de ministrul afacerilor interne i de ministrul aprrii; hotrrile privind politica extern de ministrul afacerilor externe; hotrrile privind exercitarea de ctre Guvern a dreptului de iniiativ legislativ, elaborarea programelor de activitate legislativ, aprobarea proiectelor de legi i prezentarea lor Parlamentului spre examinare de ministrul justiiei; hotrrile cu caracter complex, care reglementeaz funcionarea diferitelor ramuri ale economiei naionale se contrasemneaz, la decizia Prim-ministrului, de ctre un ministru responsabil pentru punerea acestora n aplicare5. Instituia contrasemnrii are o semnificaie deosebit, deoarece este o condiie ce determin legalitatea actelor Guvernului i o metod de trecere a rspunderii concrete ctre un membru al Guvernului pentru executarea actului adoptat de acesta. Contrasemnarea hotrrilor sau ordonanelor nu poate fi refuzat de cei care au obligaia executrii lor. SemntuDEXI, p. 589. Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. I, Editura Epigraf, Chiinu, 2003, p. 151. 3 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p. 110. 4 HCC nr. 14 din 18.03.1999, MO nr. 31 din 01.04.1999. 5 Art. 30 alin. (4) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002.
2 1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
102
ACTELE GUVERNULUI
367
ra autentific faptul c persoana responsabil de executarea hotrrii sau ordonanei este familiarizat cu textul acesteia. Nerespectarea regulilor de contrasemnare a actelor va duce la nulitatea acestora. Contrasemnarea trebuie s fie evident i indicat n textul actului publicat n Monitorul Oficial1. Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern, cu excepia celor care conin secret de stat, se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova n termen de 10 zile de la data adoptrii. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei. Publicarea trebuie privit ca o condiie de validitate a actului, n sensul c hotrrea sau ordonana, chiar legal adoptate, sunt valabile i deci pot fi aplicate numai de la data publicrii2. Hotrrile i dispoziiile Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Republicii Moldova sau la data indicat n textul acestora, dar care nu poate precede data publicrii lor.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 30.09.1996, MO nr. 65-66/21 din 10.10.1996 HCC nr. 30 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/32 din 27.11.1997 HCC nr. 35 din 01.12.1997, MO nr. 84-85/37 din 18.12.1997 HCC nr.26 din 18.09.1998, MO nr. 90-91/35 din 01.10.1998 HCC nr. 4 din 04.02.1999, MO nr. 22-23/12 din 04.03.1999 HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 04.03.1999 HCC nr. 9 din 18.02.1999, MO nr. 22-23/15 din 04.03.1999 HCC nr. 14 din 18.03.1999, MO nr. 31-32/24 din 01.04.1999 HCC nr. 31 din 11.06.1999, MO nr. 65-66/42 din 24.06.1999 HCC nr. 35 din 24.06.1999, MO nr. 67-69/45 din 01.07.1999 ACC nr. 4 din 14.10.1999, MO nr. 120-122/66 din 04.11.1999 HCC nr. 46 din 21.09.1999, MO nr. 109 din 07.10.1999 HCC nr. 48 din 01.10.1999, MO nr. 112-114/57 din 14.10.1999 HCC nr. 53 din 12.10.1999, MO nr. 118-119/63 din 28.10.1999 HCC nr. 62 din 23.11.1999, MO nr. 135 din 09.12.1999 HCC nr. 22 din 18.05.2000, MO nr. 63-64/23 din 01.06.2000 HCC nr. 6 din 06.02.2001, MO nr. 19-20/5 din 22.02.2001 HCC nr. 50 din 20.12.2001, MO nr. 161/39 din 31.12.2001 HCC nr. 21 din 18.04.2002, MO nr. 62 din 09.05.2002 DCC din 16.10.2003, MO nr. 221-222/18 din 31.10.2003 HCC nr. 14 din 18.05.2004, MO nr. 88-90/18 din 04.06.2004 HCC nr. 22 din 28.09.2004, MO nr. 182 din 08.10.2004 HCC nr. 18 din 06.10.2005, MO nr. 135-138/13 din 14.10.2005 HCC nr. 11 din 27.06.2006, MO nr. 102-105/11 din 07.07.2006 HCC nr. 18 din 21.12.2008, MO nr. 195-196 din 31.10.2008 HCC nr. 22 din 18.12.2008, MO nr. 1-2 din 13.01.2009
Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. I, Editura Epigraf, Chiinu, 2003, p. 153. Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 241.
2
14.08.2012 14:40:36
368
Titlul
III
Articolul 103
NCETAREA MANDATULUI
(1) Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor pentru un nou Parlament. (2) Guvernul, n cazul exprimrii votului de nencredere de ctre Parlament, al demisiei Prim-ministrului sau n condiiile alineatului (1), ndeplinete numai funciile de administrare a treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.
Comentariu
ncetarea mandatului Guvernului are loc la data validrii alegerilor parlamentare sau la data demiterii sale n urma exprimrii votului de nencredere de ctre Parlament sau al demisiei Prim-ministrului. Astfel, mandatul Guvernului va nceta n cazul n care1: a) Parlamentul i-a exprimat nencrederea n Guvern, votul de nencredere fiind votul prin care Parlamentul se desolidarizeaz de politica sau de un act al Guvernului, acesta fiind obligat s abdice2; b) Prim-ministrul a demisionat sau a decedat, demisionarea Prim-ministrului conducnd la demisionarea Guvernului n componen deplin, cererea de demisie a Prim-ministrului fiind prezentat Parlamentului, care se pronun asupra ei; c) a fost ales un nou Parlament dup constituirea legal a Parlamentului, alegerea Preedintelui Parlamentului, formarea Biroului permanent i a comisiilor permanente, Parlamentul audiaz raportul Prim-ministrului i accept declinarea de ctre Guvern a mputernicirilor. Constituia stabilete durata general a exercitrii mandatului Guvernului: din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova pn la data validrii alegerilor pentru un nou Parlament3, astfel, reglementnd momentul final al mandatului Guvernului, Constituia prevede c acesta coincide cu data validrii (recunoaterii oficiale a rezultatelor4) alegerilor parlamentare. Aceast reglementare pleac de la ideea c fiecare Parlament urmeaz s aib propriul Guvern, ceea ce duce la consecina c formarea unui nou Guvern va fi necesar chiar i atunci cnd alegerile au fost favorabile vechiului Guvern5, or, componena Guvernului i programul acestuia trebuie s corespund configuraiei politice rezultate din alegeri6. ns, de facto, n conformitate cu principiul continuitii, Guvernul va fi obligat s funcioneze pn la momentul n care noul guvern i ncepe exercitarea efectiv a mandatului.
1 A se vedea: Art. 6 alin. (3), (4), (6) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002; art. 145 alin. (1) din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007. 2 DEXI, p. 2199. 3 HCC nr. 18 din 27.04.1999 cu privire la interpretarea unor prevederi din art.101 din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 45 din 06.05.1999. 4 DEXI, p. 2138. 5 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 319. 6 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 200.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
103
NCETAREA MANDATULUI
369
Acest moment nu este cel al validrii alegerilor parlamentare, ci cel al depunerii jurmntului de ctre membrii noului guvern1. Guvernul, n cazul exprimrii votului de nencredere de ctre Parlament, a demisiei sau decesului Prim-ministrului, ndeplinete numai funciile de administrare a treburilor publice. Prin sintagma ndeplinete funciile de administrare a treburilor publice nelegem c Guvernul realizeaz acele sarcini i activiti de conducere i gospodrire a chestiunilor ce privesc ntreaga colectivitate uman, ntregul popor2. Administrarea treburilor publice poate fi efectuat prin emiterea actelor juridice ce poart un caracter general obligatoriu, n cazurile n care acestea in de asigurarea securitii interne i externe a statului, meninerea strii de legalitate, a stabilitii sociale, economice i politice i evitarea efectelor fenomenelor naturale i faptelor imprevizibile care prezint un pericol public3. Administrarea treburilor publice reprezint o soluie constituional de natur s asigure, chiar ntr-o form amputat (Guvernul nu poate iniia proiecte de legi i nu poate adopta ordonane), continuitatea aciunii guvernamentale. De aceast dat, funcionarea Guvernului este consecina prorogrii atribuiilor sale4. Remarcm faptul c n aceast perioad nu poate fi instituit un Guvern provizoriu care s activeze pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, or, nici Preedintele Republicii, nici Parlamentul nu au competena constituional de a numi un astfel de Guvern5. Art. 103 al Constituiei consacr principiul continuitii exercitrii puterii executive i a continuitii activitii Guvernului. Pn la validarea alegerilor pentru un nou Parlament, Guvernul dispune de atribuii depline, orice limitri, n special referitoare la activitatea ntregului Guvern, fiind inadmisibile. Avnd n vedere importana deosebit a Guvernului n realizarea puterii de stat, cele mai importante atribuii ale Guvernului nu pot fi supuse unor limitri nici pentru perioada ct Guvernul este demis6. Din dispoziiile constituionale i Legea cu privire la Guvern, rezult c, n perioada demisiei, Guvernul este limitat numai n dreptul su de asigurare a realizrii politicii externe i de iniiativ legislativ, deoarece aceste domenii implic elaborarea i aprobarea unor noi programe de activitate. Ct privete obligativitatea Guvernului de a asigura transpunerea n via a legilor, indiferent de domeniul reglementat de acestea, exercitarea prin aceasta a funciilor de conducere general i control asupra activitii organelor centrale de specialitate, realizarea programelor de dezvoltare economic i social a rii, asigurarea securitii statului i a cetenilor ei .a., acestea nu pot fi supuse unor limitri pentru perioada ct Guvernul este demis. n aceast situaie Guvernul, limitat exclusiv la ndeplinirea funciilor de administrare a treburilor publice, emite numai
Tudor Drganu, op. cit., p. 320. DEXI, p. 26; p. 773; p. 1595; p. 2051; DEX, p. 868. 3 HCC nr. 48 din 01.10.1999 pentru controlul constituionalitii Hotrrii Guvernului nr. 117 i a Dispoziiei Guvernului nr. 13-d din 10.03.1999, MO nr. 112 din 14.10.1999. 4 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori: Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 1029; Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 201. 5 HCC nr. 16 din 20.04.2000 cu privire la interpretarea unor prevederi din art. 73, 82, 86, 94, 98, 100 i 101 din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 53 din 04.05.2000. 6 HCC nr. 18 din 27.04.1999, MO nr. 45 din 06.05.1999.
2 1
14.08.2012 14:40:36
370
Titlul
III
acte cu caracter general obligatoriu necesare pentru conducerea general a administraiei publice1. n perioada n care Guvernul este demis, acesta nu numai c este n drept, el este obligat s prezinte spre aprobare Parlamentului proiectul legii bugetului pentru anul respectiv, or, Guvernul, inclusiv n cazul exprimrii votului de nencredere de ctre Parlament i al demisiei Prim-ministrului, este unicul organ abilitat s elaboreze i s supun aprobrii Parlamentului proiectul bugetului de stat2.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 18 din 27.04.1999, MO nr. 45-47/27 din 06.05.1999 HCC nr. 48 din 01.10.1999, MO nr. 112 din 14.10.1999 HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53/19 din 04.05.2000 HCC nr. 21 din 16.05.2000, MO nr. 65-67/27 din 08.06.2000 HCC nr. 25 din 09.11.2010, MO nr. 227-230 din 19.11.2010
Capitolul VII
RAPORTURILE PARLAMENTULUI CU GUVERNUL
Articolul 104
INFORMAREA PARLAMENTULUI
(1) Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i prezint informaiile i documentele cerute de acesta, de comisiile lui i de deputai. (2) Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului. Dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie.
Comentariu
Separaia puterilor n stat n puterea legislativ, cea executiv i cea judectoreasc presupune instituirea unui sistem de garanii, restricii i echilibre, care ar exclude posibilitatea dominrii uneia dintre ele, ar asigura funcionarea autonom a fiecrei ramuri a puterii, precum i colaborarea lor3. Unul dintre mecanismele constituionale menite s asigure colaborarea i echilibrul n raporturile dintre Parlament i Guvern l prezint instituia controlului parlamentar. Privit ntr-un cadru general, informarea Parlamentului de ctre Guvern este o condiie a exercitrii controlului parlamentar asupra acestuia. Raiunea acestor informri rezid n necesitatea de a asigura funcionarea
HCC nr. 21 din 16.05.2000 pentru controlul constituionalitii Hotrrii Guvernului nr. 1067 din 11.11.1999, MO nr. 65 din 08.06.2000. 2 HCC nr. 16 din 20.04.2000, MO nr. 53 din 04.05.2000. 3 HCC nr. 41 din 24.12.1998 pentru controlul constituionalitii Hotrrii Parlamentului nr. 1596-XIII din 10.03.1998, MO nr. 1 din 07.01.1999.
1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
104
INFORMAREA PARLAMENTULUI
371
Parlamentului, or, un Parlament neinformat este ntotdeauna la dispoziia executivului, transformndu-se ntr-un simplu organ de ratificare a deciziilor guvernamentale. Pentru evitarea unor astfel de situaii, care afecteaz principiul suveranitii naionale i estompeaz exercitarea puterii de ctre popor prin transferarea deciziei politice de la reprezentanii alei ai naiunii la membrii Guvernului, este necesar ca membrii Parlamentului s se afle n deplin cunotin de cauz att asupra competenelor pe care le pot exercita, ct i asupra coninutului activitii exercitate de Guvern1. Controlul parlamentar prin informarea Parlamentului este necesar i reieind din faptul c Parlamentul, ca autoritate public, creia poporul i deleag funcia legislativ, trebuie s constate, direct, cum sunt respectate i aplicate Constituia i legile, cum Guvernul i realizeaz rolul ce-l are n mecanismul statal2. Cu privire la instituia informrii Parlamentului, se impun cteva precizri3: a) controlul sub forma obligaiei de a prezenta informaii privete att Guvernul n ntregimea sa ca organ colegial, ct i fiecare membru al Guvernului n parte; b) este vorba, prin excelen, de un control politic, cu toate consecinele ce decurg de aici, nefiind conceput anularea unui act administrativ de Parlament sau o de ctre o comisie parlamentar ca efect al informrii acestora; c) solicitrile fcute de Parlament, comisiile parlamentare sau deputai nu pot depi sfera activitii guvernamentale i a administraiei publice; d) solicitarea, informaiilor i documentelor trebuie s vizeze situaii ce in obiectiv de natura controlului parlamentar, i nu interesele personale ale deputailor; e) obiectul controlului l reprezint doar informaiile i documentele care pot fi publicate. n acest context, prin informaie nelegem orice comunicare, ntiinare prin care Guvernul pune Parlamentul la curent cu o situaie, cu un eveniment4, iar documentul reprezint actul prin care se adeverete, se constat sau se preconizeaz un fapt, se confer un drept, se recunoate sau se instituie o obligaie5. Fiind responsabil n faa Parlamentului, Guvernul, cel puin o dat pe an, prezint acestuia o dare de seam despre activitatea sa. Raportul anual al Guvernului se prezint de ctre Prim-ministru n plenul Parlamentului, n luna aprilie, acesta fiind distribuit deputailor cu cel puin 10 zile nainte de edina plenar la care va fi audiat. n cadrul procedurii controlului parlamentar, pot fi desfurate audieri parlamentare. Astfel, Parlamentul, o dat n decursul unei sesiuni, audiaz Guvernul n probleme ce in de activitatea acestuia. Minitrii i conductorii altor autoriti administrative centrale, n baza unei hotrri a Parlamentului, in n faa lui dri de seam asupra activitii lor. Guvernul examineaz deciziile comisiilor parlamentare viznd activitatea Guvernului i a organelor din subordinea lui, comunicnd comisiilor rezultatele examinrii deciziilor sau msurile luate pe marginea lor6.
Marian Enache, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iai, 1998, p. 76. A se vedea: Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ediia a 13-a, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009, p. 158. 3 A se vedea: Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p. 114-118. 4 DEXI, p. 909. 5 DEXI, p. 597. 6 Art. 5 din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002; art. 126; art. 127 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007.
2 1
14.08.2012 14:40:36
372
Titlul
III
Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului. Termenul lucrri semnific implicit dreptul de a participa la dezbaterile din cadrul Parlamentului. Posibilitatea de a participa la lucrrile Parlamentului implic, desigur, i accesul la lucrrile organelor interne ale Parlamentului comisiile parlamentare1. Fiind nvestii pe baza votului de ncredere al Parlamentului, membrii Guvernului evident c au acces liber i asigurat la lucrrile n plen sau n comisiile parlamentare. n fond, accesul membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului este una dintre consecinele implicate de mandatul de ncredere acordat Guvernului2. Astfel, Prim-ministrul i membrii Guvernului au dreptul s participe la lucrrile sesiunilor Parlamentului, la edinele comisiilor, fiind informai despre data i ora la care au loc edinele, i s-i expun opiniile pe marginea chestiunilor examinate3. Modul de participare a membrilor Guvernului la lucrrile parlamentare este concretizat n Regulamentul Parlamentului4. Dac li se solicit prezena, participarea membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului este obligatorie. Este o obligaie ce rezult din nsi logica votului de ncredere acordat Guvernului de ctre Parlament, pe baza cruia membrii Guvernului au fost numii n funciile pe care le dein5. Astfel, la invitaia comisiilor parlamentare ori a fraciunilor parlamentare, minitrii sau persoanele cu funcii de rspundere mputernicite de minitri particip la edinele comisiilor sau fraciunilor i rspund la ntrebrile deputailor. Prezena membrilor Guvernului, crora le sunt adresate interpelri, la edina Parlamentului consacrat interpelrilor este obligatorie 6.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 2 din 19.01.1998, MO nr. 12-13/8 din 19.02.1998 HCC nr. 41 din 24.12.1998, MO nr. 1 din 07.01.1999
Articolul 105
NTREBRI I INTERPELRI
(1) Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai. (2) Parlamentul poate adopta o moiune prin care s-i exprime poziia fa de obiectul interpelrii.
Ion Deleanu, op. cit., p. 566. Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 204-205. 3 Art. 8 alin. (1) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 4 Art. 25; art. 44 alin. (4); art. 65 alin. (2); art. 105 alin. (4) din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007. 5 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 205. 6 Art. 8 alin. (5) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002; art. 25 alin. (2); art. 125 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007.
2
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
105
NTREBRI I INTERPELRI
373
Comentariu
Pentru orice Parlament democratic, controlul exercitat asupra executivului constituie o prerogativ esenial, a crei dezvoltare este indisolubil legat de democratizarea vieii sociale n vederea asigurrii binelui public i aprrii interesului naional. Parlamentul este singurul loc unde membrii Guvernului sunt obligai, n sensul juridic al termenului, s se explice, rspunznd criticilor, or, controlul parlamentar prin ntrebri i interpelri nu e un mijloc de a subordona Guvernul Parlamentului, ci numai de a asigura ca n activitatea sa Guvernul s-i ndeplineasc mandatul primit la nvestitur, n condiii de legalitate i cu onestitate1. ntrebarea este o vorbire adresat cuiva cu scopul obinerii unui rspuns; adresare prin cuvinte care cere rspuns2. ntrebarea are drept finalitate acea informaie pe care un deputat dorete s o obin ntr-o anumit chestiune de la Guvern sau de la un membru al acestuia. ntrebarea este, de obicei, concis i precis, referindu-se la un aspect concret sau la orientarea Guvernului ntr-o problem determinat a politicii sale. De regul, rspunsurile la ntrebri nu suscit dezbateri, cel cruia i s-a pus ntrebarea trebuind s rspund la fel de concis i precis3. Procedura adresrii ntrebrilor este stabilit de Regulamentul Parlamentului4. Astfel, ultima or de lucru al Parlamentului n fiecare zi de joi, cu excepia ultimei joi din lun, va fi consacrat ntrebrilor. Fiecare deputat, n aceeai edin plenar, poate adresa cel mult dou ntrebri membrilor Guvernului sau conductorilor altor autoriti ale administraiei publice. Deputaii nu pot formula ntrebri care: privesc probleme de interes personal; urmresc, n exclusivitate, obinerea unei consultaii juridice; se refer la procesele aflate pe rolul instanelor judectoreti sau pot afecta soluionarea unor cauze aflate n curs de judecat; privesc activitatea unor persoane care nu sunt membri ai Guvernului sau conductori ai altor autoriti ale administraiei publice. Formulnd ntrebarea, deputatul va preciza dac dorete s primeasc rspunsul n scris sau oral la edina n plen. Subdiviziunea Secretariatului Parlamentului, responsabil de asigurarea edinelor plenare, nregistreaz ntrebrile i le transmite organelor sau persoanelor crora acestea le sunt adresate. Dac se solicit un rspuns oral, acesta va fi prezentat la urmtoarea edin n plen n cadrul orei Guvernului. Dac se solicit un rspuns n scris, acesta se prezint n termen de 15 zile. Dac ntrebrile se vor adresa celor prezeni n sal, acetia pot rspunde imediat la fiecare ntrebare. Timpul rezervat pentru adresarea unei ntrebri nu va depi 2 minute, iar timpul pentru fiecare rspuns oral nu va depi 3 minute. Dac persoana care a adresat ntrebarea nu este mulumit de rspunsul primit, pentru replic i se acord un minut. Prin urmare, ntrebarea, ca procedeu tehnic parlamentar, reprezint mijlocul prin care un deputat solicit informaii sau explicaii, asupra unui fapt determinat, din par1 A se vedea: Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 262-263. 2 DEXI, p. 987. 3 Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 152; Marian Enache, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iai, 1998, p. 121. 4 Art. 122-124 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007.
14.08.2012 14:40:36
374
Titlul
III
tea unui membru al Guvernului sau din partea altor conductori ai administraiei publice. ntre caracteristicile acestui procedeu reinem: ntrebarea este un act procedural individual; vizeaz un fapt determinat i se adreseaz unui subiect precizat prin ntrebare (ministru sau alt conductor al unui organ administrativ); dac ntrebarea are ca obiect politica general a Guvernului, se adreseaz Prim-ministrului; ntrebarea atrage obligaia de rspuns din partea celui chestionat, dar i dreptul la replic fa de rspunsul primit; ntrebarea nu atrage o sanciune politic imediat, chiar atunci cnd este urmat de dezbateri, acestea nu se finalizeaz prin vot1. Interpelarea reprezint cererea adresat n Parlament unui membru al Guvernului asupra unor probleme, asupra respectrii unor legi, a politicii nfptuite2. Interpelrile sunt, de fapt, explicaii cerute de ctre parlamentari efului Guvernului sau unui ministru n legtur cu o anumit situaie sau atitudine, urmate de o dezbatere asupra opiunilor sau activitii Guvernului i, dac este cazul, de o sanciune politic 3. Regulamentul Parlamentului reglementeaz procedura naintrii i examinrii interpelrilor4: interpelarea deputatului const dintr-o cerere adresat Guvernului, prin care se solicit explicaii asupra unor aspecte ale politicii Guvernului ce in de activitatea sa intern sau extern. Interpelrile se fac n scris, artndu-se obiectul acestora, fr nicio dezvoltare, concretizndu-se forma rspunsului solicitat. Interpelrilor li se d citire i se depun la preedintele edinei n plen, care dispune remiterea lor Prim-ministrului. n cazul solicitrii rspunsului n scris la interpelare, Guvernul va rspunde n cel mult 15 zile. Autorii interpelrii pot cere Parlamentului dezbaterea n edin plenar a rspunsului la interpelare, naintnd n acest sens o moiune simpl. Prezena membrilor Guvernului, crora le sunt adresate interpelri la edina Parlamentului consacrat interpelrilor, este obligatorie. Interpelarea se deosebete de ntrebare, ntruct: interpelarea se formuleaz numai n scris, se transmite preedintelui edinei, iar ulterior, la data fixat, comport o dezvoltare; interpelarea poate provoca o dezbatere asupra politicii Guvernului, soldat printr-un vot, asupra unei moiuni simple5. Astfel, interpelarea este un mijloc de control mai pregnant dect ntrebarea, ntruct oblig Guvernul s-i justifice politica general ntr-o anumit sfer a activitii sale, putnd duce la adoptarea unei moiuni care s exprime poziia Parlamentului n problema respectiv6. Moiunea este hotrrea unei adunri, aprobat prin vot, prin care aceasta i exprim atitudinea, doleanele sau revendicrile n anumite probleme majore7. Printr-o moiune simpl, se exprim poziia Parlamentului ntr-o anumit problem de politic intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri. Cu ajutorul acesteia, Parlamentul i exercit dreptul de control asupra activitii Guvernului, exprimnd poziia fa de activitatea i politica desfurat de Guvern sau de un membru al acestuia. Ea poate viza att activitatea n
1 2
Ion Deleanu, op. cit., p. 646. DEXI, p. 922. 3 Ion Deleanu, op. cit., p. 203. 4 Art. 125 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007. 5 Ion Deleanu, op. cit., p. 651. 6 Marian Enache, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iai, 1998, p. 121. 7 DEX, p. 657.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
106
EXPRIMAREA NENCREDERII
375
ansamblu a Guvernului, ct i politica sa ntr-un domeniu1. Moiunea simpl poate fi iniiat de cel puin 15 deputai i trebuie s cuprind motivarea i dispozitivul. Moiunea se depune la preedintele edinei, n plenul Parlamentului, dup care se aduce la cunotina Parlamentului, care stabilete data dezbaterii i dispune remiterea ei de ndat Guvernului i distribuirea acesteia deputailor. Moiunea simpl se examineaz n termen de 7 zile de la depunere, fiind nsoit de avizul comisiei permanente de profil. Dezbaterea moiunii simple ncepe cu prezentarea raportului Guvernului. Moiunile simple se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni, se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, fiind obligatorii pentru Guvern sau alte autoriti vizate2. Efectele unei moiuni simple nu constau ns n nlturarea Guvernului sau a ministrului responsabil de domeniul care a fcut obiectul moiunii simple, fiind obligatoriu doar ca Guvernul s in seama de poziia exprimat n cuprinsul respectivei moiuni i s ndrepte aspectele semnalate ca fiind necorespunztoare, prin punerea n executare a msurilor propuse3.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 41 din 24.12.1998, MO nr. 1 din 07.01.1999
Articolul 106
(1) Parlamentul, la propunerea a cel puin o ptrime din deputai, i poate exprima nencrederea n Guvern, cu votul majoritii deputailor. (2) Iniiativa de exprimare a nencrederii se examineaz dup 3 zile de la data prezentrii n Parlament.
Comentariu
Mandatul de ncredere, singurul pe temeiul cruia Guvernul poate funciona n mod normal, constituie esena raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezult autonomia acestora, ca expresie a principiului separaiei i echilibrului dintre puterea legislativ i cea executiv, n ndeplinirea rolului constituional ce le revin, precum i a funciilor lor specifice4. n acest context, rspunderea politic a Guvernului, care const n demiterea acestuia, la iniiativa deputailor, prin exprimarea votului de nencredere (adoptarea moiunii de cenzur), nu implic o vinovie penal sau o culp civil, ci simplul dezacord dintre Guvern i Parlament, avnd drept consecin pierderea de ctre Cabinetul n funciune a ncrederii majoritii parlamentare, att n considerarea poliConstituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori: Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 1054. 2 Art. 112-115 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007. 3 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 207. 4 Idem, p. 211.
1
14.08.2012 14:40:36
376
Titlul
III
ticii sale generale, privit n ansamblul su, ct i ca urmare a activitii unui ministru, ce afecteaz credibilitatea ntregii echipe guvernamentale1. Guvernul rspunde solidar, fiind nvestit pe baza votului de ncredere acordat n bloc, prin acceptarea ntregii liste prezentate de candidatul la funcia de prim-ministru2. Guvernul funcioneaz ca un organ colegial chemat s nfptuiasc o politic unitar i este firesc i inevitabil ca, n acest cadru structural, unul s rspund pentru toi i toi s rspund pentru unul. Or, o responsabilitate politic aplicabil exclusiv fiecrui membru al Guvernului luat n parte nu ar ine seama de faptul c acest organ colegial este, de regul, autorul celor mai importante msuri de guvernare. Nendeplinirea programului de guvernare privete exclusiv rspunderea politic a Guvernului, o interpretare contrar constituind o grav tirbire a autonomiei Parlamentului, inclusiv a majoritii de a crei ncredere depinde soarta Guvernului. Majoritatea sprijin Guvernul, dar ca un cenzor i n interesul su, deci numai ct timp consider acest sprijin justificat3. Prin demitere, Guvernul i pierde legitimitatea obinut prin votul de nvestitur primit, or, votul de nencredere este votul prin care Parlamentul se desolidarizeaz de politica sau de un act al Guvernului, acesta din urm fiind obligat s abdice4. Moiunea de cenzur, ca cea mai elocvent form de manifestare n plan juridic a controlului parlamentar asupra activitii executivului, se constituie ntr-o instituie cu dubl natur politic i juridic: din punct de vedere juridic, exprim forma cea mai grav de sanciune care poate fi aplicat Guvernului de ctre Parlament, iar din punct de vedere politic, d expresie rspunderii politice a executivului n faa legislativului5. Astfel, exprimarea nencrederii Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur este procedura prin care Parlamentul pune n cauz rspunderea politic a Guvernului printr-un blam la adresa acestuia i a activitii lui6, avnd drept scop angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, n vederea demiterii sale7. Aceast procedur parlamentar special are loc cu respectarea strict a urmtoarelor reguli: Iniiativa demiterii poate parveni doar din partea deputailor i nu poate fi dect colectiv. Numrul minim al celor care o iniiaz este de cel puin o ptrime din deputai. Este o condiie de admisibilitate al crei sens const n cerina ca nsi iniierea moiunii s fie expresia unei opinii reprezentative n Parlament8. IniiA se vedea: Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 271. 2 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 197. 3 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 262. 4 DEXI, p. 2199. 5 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori: Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 1060. 6 Ion Deleanu, op. cit., p. 653. 7 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 269. 8 Idem, p. 272.
1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
106
377
ativa de exprimare a nencrederii (moiunea de cenzur) trebuie s cuprind motivarea i dispozitivul. Aceasta se depune la preedintele edinei, n plenul Parlamentului. Dup primire, preedintele edinei o aduce la cunotina Parlamentului, care stabilete data dezbaterii i dispune remiterea ei de ndat Guvernului1. Iniiativa de exprimare a nencrederii se examineaz dup o anumit perioad de timp dup 3 zile de la data depunerii n Parlament. Moiunea de cenzur asupra activitii Guvernului se supune dezbaterii n prima zi de edin plenar a sptmnii urmtoare datei depunerii2. Astfel, exist rgazul necesar pentru pregtirea de ctre Guvern a aprrii sale, precum i pentru clarificarea de ctre fraciunile parlamentare i partidele pe care le reprezint a atitudinii ce o vor avea, evitndu-se adoptarea moiunii prin surprindere, dintr-un accident3. Este o msur de raionalizare a procedurii parlamentare. n fond, demiterea Guvernului este un act tot att de important ca i nvestirea lui, deschiderea unei crize guvernamentale fiind un act ale crui consecine pot s conduc la dizolvarea Parlamentului4. Parlamentul i exprim nencrederea n Guvern cu votul majoritii deputailor. Moiunea de cenzur se voteaz, printr-o soluie simetric5, cu aceeai majoritate cu care se nvestete Guvernul majoritatea deputailor alei. Prezumia de ncredere, constituit legal prin nvestire, nu poate fi rsturnat dect printr-un vot expres i masiv 6. Actul prin care Guvernul este demis mbrac forma moiunii de cenzur, aceasta fiind unicul act legislativ prin care Parlamentul i exprim nencrederea n Guvern. Moiunea de cenzur produce efecte juridice din momentul adoptrii i dup adoptare nu poate fi modificat, completat sau abrogat7. n funcie de decizia adoptat privind moiunea de cenzur, poate parveni unul din urmtoarele dou efecte: n cazul n care moiunea de cenzur a fost respins, Guvernul i continu activitatea, iar deputaii care au semnat-o nu vor putea iniia, n cadrul aceleiai sesiuni, o nou moiune pe acelai motiv, iar n cazul adoptrii moiunii de cenzur, Prim-ministrul va prezenta, n termen de cel mult 3 zile, Preedintelui Republicii demisia Guvernului8.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 41 din 24.12.1998, MO nr. 1 din 07.01.1999
Art. 116 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007. Art. 117 alin. (1) din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007. 3 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 272. 4 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 212. 5 Idem, p. 213. 6 Ion Deleanu, op. cit., p. 654. 7 Art. 12 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, MO nr. 36-38 din 14.03.2002. 8 Art. 118 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007.
2
14.08.2012 14:40:36
378
Titlul
III
Articolul 1061
ANGAJAREA RSPUNDERII GUVERNULUI
(1) Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Parlamentului asupra unui program, unei declaraii de politic general sau unui proiect de lege. (2) Guvernul este demis dac moiunea de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraiei de politic general sau proiectului de lege, a fost votat n condiiile articolului 106. (3) Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern. (Art. 106/1 introdus prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Angajarea rspunderii Guvernului reprezint o procedur parlamentar special, prin care, pentru a face fa unei mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de msuri urgente, care sunt de competena Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, cu sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz i n condiii de maxim celeritate1. Prin program nelegem planul de activitate al unui Guvern cuprinznd etapele propuse pentru o anumit perioad, cu expunerea scris a principiilor, a elurilor urmrite i a mijloacelor preconizate pentru realizarea lor2. Distincia dintre noiunile program i declaraie este fragil. Totui s-ar putea considera c programul, dei nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, definete, n linii generale, politica pe care Guvernul intenioneaz s o transpun n practic. Declaraia, dup o anumit perioad de funcionare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidrii sprijinului parlamentar i al sporirii credibilitii Guvernului. Declaraia este, oricum, mai vag, programul este mai concret3. Proiectul de lege este textul provizoriu al unei legi, care urmeaz a fi supus dezbaterii, adoptat i publicat, pentru a primi un caracter oficial i a fi pus n aplicare. Angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezint o iniiativ legislativ a acestuia, naintat sub forma unui proiect de lege Parlamentului, care l poate accepta fr a-l supune dezbaterilor i votrii sau poate demite Guvernul iniiind i adoptnd o moiune de cenzur4. Astfel, adoptarea legilor n condiiile angajrii rspunderii Guvernului prezint prin sine o procedur legislativ special, prin care un proiect de lege,
1 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 215. 2 DEXI, p. 1572. 3 Ion Deleanu, op.cit., p. 656. 4 A se vedea: Serghei urcan, Unele consideraii teoretico-practice privind adoptarea legilor n condiiile angajrii rspunderii Guvernului, n: Analele tiinifice ale Universitii de Stat din Moldova, Seria tiine socioumanistice, vol. I, CEP USM, Chiinu, 2004, p. 152-158.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
1061
ANGAJAREA RSPUNDERII GUVERNULUI
379
la iniiativa Guvernului, cu riscul demiterii sale, poate obine calitatea de lege fr a fi amendat i votat de ctre deputai. Instituia angajrii rspunderii Guvernului i gsete justificare n urmtoarele: pentru ca Guvernul s rmn n funcie, acestuia trebuie s i se acorde toate mijloacele necesare pentru realizarea programului de activitate asupra cruia a primit vot de ncredere la nvestire (n primul rnd, un cadru legislativ adecvat), n caz contrar, Parlamentul trebuie s-i asume responsabilitatea demiterii acestuia1. Angajarea rspunderii Guvernului parcurge mai multe etape, unele fiind obligatorii (adoptarea hotrrii Guvernului privind angajarea rspunderii, naintarea acestei hotrri Parlamentului), iar altele facultative (iniierea unei moiuni de cenzur, votarea acesteia). Pentru ca procedura s se declaneze, trebuie s fie ndeplinit o condiie prealabil s existe o hotrre a Guvernului, prin care acesta s declare c-i angajeaz rspunderea n faa Parlamentului, stabilindu-se, totodat, i textul programului, declaraiei de politic general sau al proiectului de lege. Este cert c decizia angajrii rspunderii, innd cont i de posibilele ei efecte, trebuie luat de ntregul Guvern, ca organ colegial i solidar responsabil, la edina acestuia, n urma unor dezbateri, Primministrul neavnd competena de a hotr de unul singur n aceast materie2. Astfel, angajarea rspunderii politice a Guvernului nu este apanajul Prim-ministrului, ci ansa sau riscul ntregului Guvern3. O asemenea hotrre va fi contrasemnat de ctre minitrii vizai4. Hotrrea prin care Guvernul i angajeaz rspunderea se prezint n aceeai zi Parlamentului, cu anexarea textului programului, al declaraiei de politic general sau al proiectului de lege. Preedintele Parlamentului dispune de ndat distribuirea hotrrii i a materialelor adiionale deputailor5. Din moment ce hotrrea prin care Guvernul i angajeaz rspunderea a fost adus la cunotina deputailor, aplicarea art. 1061 din Constituie poate genera trei situaii distincte: 1. Nicio moiune de cenzur nu este depus n termen de 3 zile de la prezentarea hotrrii Guvernului. n acest caz, proiectul de lege este considerat adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern, fr a fi supuse dezbaterilor i votrii de ctre deputai, aplicndu-se principiul qui tacent consentire videtur. 2. O moiune de cenzur a fost depus n termenul menionat, dar ea nu a fost supus votrii sau nu a ntrunit majoritatea necesar. n acest caz, proiectul de lege se va considera, de asemenea, adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern, ns, spre deosebire de prima situaie, votarea va avea loc, dar nu va viza proiectul de lege, programul sau declaraia de politic general, ci va avea drept obiect moiunea de cenzur.
1 A se vedea: Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 10-e dition, Montchrestien, Paris, 1989, p. 783. 2 A se vedea: DCC nr. 2 din 21.10.2010, MO nr. 211-212 din 29.10.2010. 3 Ion Deleanu, op. cit., p. 655. 4 A se vedea: Hotrrea Guvernului nr. 909 din 27.09.2010 privind angajarea rspunderii asupra proiectului de lege pentru modificarea i completarea unor acte legislative, MO nr. 190 din 29.09.2010. 5 Art. 119 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007.
14.08.2012 14:40:36
380
Titlul
III
3. Moiunea de cenzur depus este adoptat cu votul majoritii deputailor alei n condiiile art. 106 din Constituie (a se vedea comentariul la acest articol). n acest caz, Guvernul va fi demis, iar programul, declaraia de politic general sau proiectul de lege respinse. Moiunile de cenzur adoptate de Parlament ca urmare a angajrii rspunderii politice a Guvernului sunt denumite moiuni provocate1, cci sunt rezultatul unei iniiative guvernamentale, sau moiuni forate i defensive2 deputaii care nu susin Guvernul sunt nevoii s depun i s voteze o moiune de cenzur. Astfel, parlamentarii au de ales ntre3: a) posibilitatea de a nu depune o moiune de cenzur, proiectul de lege considerndu-se adoptat n ntregime, fr amendamente, fr un vot explicit asupra lui, printr-o voin tacit i prezumat4 a deputailor, Parlamentul printr-un vot tacit i global formulnd o judecat de valoare asupra unor diverse probleme, pe care le conine un program sau o declaraie i care, altfel, ar fi fost probabil rezolvate nuanat5; b) posibilitatea de a depune o moiune de cenzur, situaie n care, dac aceasta nu este admis, votul negativ asupra moiunii avnd efectele votului pozitiv n favoarea proiectului de lege, a programului sau a declaraiei de politic general6; c) posibilitatea de a depune o moiune de cenzur i dac aceasta este admis, programul, declaraia de politic general sau proiectul de lege sunt respinse, iar Guvernul demis. n aceste cazuri, att votul implicit, prin nedepunerea unei moiuni de cenzur, ct i votul explicit au o dubl semnificaie: exprim poziia Parlamentului fa de Guvern i fa de program, declaraia de politic general sau proiectul de lege sistemul este extrem de eficace i cu dublu rezultat7. Remarcm faptul c Guvernul i poate angaja rspunderea doar asupra proiectelor de legi organice sau ordinare. Guvernul nu-i va putea angaja rspunderea concomitent asupra a dou i mai multe proiecte de lege, deoarece Constituia prevede explicit posibilitatea angajrii rspunderii doar asupra unui proiect de lege, contrariul poate genera multiple confuzii. Legile constituionale nu pot fi obiectul angajrii rspunderii, deoarece prin dispoziii constituionale s-a stabilit o procedur distinct de revizuire a Constituiei. n ceea ce privete data adoptrii proiectului de lege, asupra cruia Guvernul i-a angajat rspunderea, deosebim cteva situaii8. n cazul nedepunerii moiunii de cenzur, aceasta va fi data expirrii termenului de 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, termen n care deputaii au avut posibilitatea s depun o moiune de cenzur, a crei lips, de fapt, transform un proiect de lege n lege. n situaia n care moiunea de cenzur a fost depus, dar nu a ntrunit votul majoritii deputailor alei, legea se va considera adoptat la data anunrii rezultatului votrii, cci producerea efectelor ju1
Philippe Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, 13-e dition, LGDJ, Paris, 2001,
p. 584. Jean Gicquel, op. cit., p. 783. A se vedea: Ion Deleanu, op. cit., p. 656-657. 4 Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, 25-e dition, LGDJ, Paris, 1997, p. 627. 5 Ion Deleanu, op. cit., p. 655. 6 Pierre Pactet, Institution politiques. Droit constitutionnel, 9-e dition, MASSON, Paris, Milan, Barcelone, Mexico, 1989, p. 433. 7 A se vedea: Ion Deleanu, op. cit., p. 657. 8 A se vedea: Tudor Drganu, op. cit., vol. II, p. 174.
3 2
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
1062
DELEGAREA LEGISLATIV
381
ridice (considerarea unui proiect de lege ca fiind adoptat) are loc anume n cazul nereuitei moiunii de cenzur. O a treia situaie poate aprea n cazul n care Preedintele Republicii ar refuza promulgarea legii adoptate printr-o asemenea procedur, cernd reexaminarea acesteia, or, faptul c eful statului beneficiaz de acest drept nu trezete ndoieli. n acest caz, data adoptrii legii va fi considerat data adoptrii de ctre Parlament n cadrul procedurii de examinare a obieciilor Preedintelui Republicii asupra acesteia. Legile adoptate ca rezultat al angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului intr n vigoare la data publicrii1.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 35 din 24.11.1998, MO nr. 109-110/44 din 10.12.1998 DCC nr. 2 din 21.10.2010, MO nr. 211-212 din 29.10.2010
Articolul 1062
(1) n vederea realizrii programului de activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2) Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. (3) Ordonanele intr n vigoare la data publicrii, fr a fi promulgate. (4) Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului. Proiectul de lege privind aprobarea ordonanelor se prezint n termenul stabilit n legea de abilitare. Nerespectarea acestui termen atrage ncetarea efectelor ordonanei. Dac Parlamentul nu respinge proiectul de lege privind aprobarea ordonanelor, acestea rmn n vigoare. (5) Dup expirarea termenului stabilit pentru emiterea ordonanelor, acestea pot fi abrogate, suspendate sau modificate numai prin lege. (Art. 106/2 introdus prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Sintagma delegarea legislativ desemneaz o atribuie constituional a Parlamentului, care mputernicete, prin legea de abilitare, pe o perioad limitat de timp i n anumite condiii, Guvernul de a emite acte cu putere de lege (ordonane) n domeniile care nu fac obiectul legilor organice i constituionale2. Procedura delegrii legislative permite Guvernului, fie i sub rezerva ncuviinrii prealabile din partea Parlamentului, s participe n nume propriu la exercitarea funciei legislative a statului ordonana, ca expresie a unei competene legislative delegaArt. 120 din Regulamentul Parlamentului, MO nr. 50 din 07.04.2007. A se vedea: Serghei urcan, Delegarea legislativ ca procedur excepional de substituire, n Revista Naional de Drept, nr. 3, 2003, p. 51-60.
2 1
14.08.2012 14:40:36
382
Titlul
III
te, depete sfera conducerii generale a administraiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative1. Astfel, prin modul n care a fost conceput, delegarea legislativ corespunde mai multor interese: de natur politic, de exemplu, adoptarea de msuri considerate ca necesare de Guvern, dar care pot fi apreciate de parlamentari ca fiind nepopulare; de natur financiar-economic, n care promptitudinea instituirii unor msuri este apreciat ca fiind esenial pentru eficacitatea lor, legislaia delegat, fiind mai flexibil, permite i modificarea mai uoar a acesteia la schimbarea circumstanelor; de natur instituional, atunci cnd componena politic deosebit de eterogen a Parlamentului i fragilitatea majoritii parlamentare care sprijin Guvernul pot crea o stare de blocaj al procesului legislativ; de natur tehnic, ce constau n posibilitatea concentrrii Parlamentului asupra reglementrii principiilor generale, i nu a detalizrii acestora, aspectele tehnice rezolvndu-se de experi, membri ai Guvernului, competeni n domeniul respectiv2. Practica delegrii legislative ridic mai multe probleme, cum ar fi: iniierea delegrii legislative; modul de mputernicire a Guvernului de a adopta acte cu putere de lege (ordonane); domeniul n care pot fi adoptate ordonanele; necesitatea aprobrii acestor acte de ctre Parlament; timpul i modul intrrii n vigoare, procedura modificrii i abrogrii ordonanelor; necesitatea i posibilitatea promulgrii i efecturii controlului constituionalitii lor: 1. Parlamentul poate abilita Guvernul cu dreptul de a adopta ordonane doar la cererea acestuia, or, delegarea legislativ se face n vederea realizrii programului de activitate al Guvernului asupra cruia a primit vot de ncredere la nvestire. Astfel, delegarea legislativ contribuie la rezolvarea operativ i adecvat a diferitelor chestiuni ce nu cer amnare n timpul unor situaii de criz, ndeosebi a celor parlamentare, i face posibil evitarea unui proces legislativ destul de complex i de lung durat, permind Guvernului s acioneze cu o mai mare rapiditate n vederea instituirii unui cadru legislativ adecvat necesar realizrii programului de activitate3, or, delegarea legislativ nu poate fi considerat o procedur curent de lucru a Parlamentului, ea poart un caracter excepional i nu poate surveni fr s existe o situaie extern sau intern deosebit4. Astfel, putem meniona c Guvernul dispune de dreptul exclusiv la iniiativ legislativ n acest domeniu. 2. Guvernul este mputernicit s adopte ordonane printr-o lege de abilitare a Parlamentului. Constituia nu stabilete expres categoria legii prin care se face abilitarea Guvernului de a emite ordonane. Practica constituional ne arat c pn n anul 2003 Parlamentul, n acest scop, adopta legi ordinare, ulterior delegarea realizndu-se
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 238. 2 A se vedea: Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu, Drept constituional comparat, vol. I, ediia II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 275; ., (), n , 3/2002, p. 46. 3 Jean Gicquel, op. cit., p. 704-705. 4 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, ed. cit., p. 316-317.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
1062
383
prin adoptarea unei legi organice1. n opinia noastr, lund n consideraie faptul c prin dreptul de a emite acte cu putere de lege, Guvernului i este delegat mputernicirea de a participa direct la exercitarea funciei legislative a statului, abilitarea Guvernului trebuie fcut prin adoptarea unei legi organice, cci n msura n care o atribuie revine Parlamentului prin Constituie, ea nu poate fi dat, pe calea unei legi ordinare, n competena Guvernului2. inem s subliniem faptul c legea de abilitare poate fi oricnd revocat de Parlament. Aceasta se datoreaz faptului c Parlamentul este nvestit cu o libertate deplin de a-i modifica, suspenda sau abroga propriile legi. /.../ Or, legea de abilitare este o lege ca toate celelalte i, ca atare, poate fi modificat, abrogat sau suspendat n orice moment de Parlament3. 3. Legea de abilitare determin limitativ domeniile de raporturi sociale, n care adoptarea ordonanelor poate avea loc, i evideniaz caracterul temporar al abilitrii prin stabilirea unor termene concrete, pe durata crora pot fi adoptate asemenea acte. n cazul n care legea de abilitare nu va stabili domeniul i data pn la care Guvernul poate adopta acte cu putere de lege, aceasta poate fi declarat ca fiind neconstituional, or, legea de abilitare conine dou elemente obligatorii perioada de abilitare i domeniile n care se pot adopta ordonane4. Astfel, competena Guvernului n acest domeniu este limitat: ratione materiae numai la domeniile prevzute de legea de abilitare, care nu pot face obiectul legilor constituionale i celor organice. Conform art. 1062 alin. (1) din Constituie, Guvernul poate fi abilitat de a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice (n practica constituional a Republicii Moldova, au fost situaii cnd Curtea Constituional a declarat ca fiind contrare Constituiei unele legi, prin care Parlamentul abilita Guvernul s emit hotrri n domeniul rezervat legii organice5). Constituia nu prevede expres interdicia de adoptare a ordonanelor n domeniul legilor constituionale, ns aceast interdicie reiese explicit din prevederile titlului VI al Constituiei, care stabilete o procedur special distinct de revizuire a Legii Fundamentale; ratione temporis numai pn la data prevzut n legea de abilitare. Termenul de abilitare, n conformitate cu dispoziiile constituionale, este stabilit n legea de abilitare, delegarea legislativ neputnd fi valabil pentru o perioad nedeterminat. Art. 1062 alin. (2) din Constituie prevede c legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, data pn la care se pot emite ordonanele. Practica ne arat
n Republica Moldova, au fost adoptate cinci legi de abilitare: Legea nr. 1211 din 31.07.2000, MO nr. 102 din 17.08.2000; Legea nr. 399 din 20.07.2001, MO nr. 86 din 27.07.2001 i Legea nr. 1270 din 25.07.2002, MO nr. 110-112 din 01.08.2002, au fost adoptate ca legi ordinare, iar Legea nr. 304 din 11.07.2003, MO nr. 163 din 01.08.2003 i Legea nr. 26 din 15.06.2009, MO nr. 104 din 19.06.2009, au fost adoptate ca legi organice. 2 Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 209. 3 Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, ed. cit., p. 137. 4 Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori: Ioan Muraru, Elena Simona Tnsescu, Editura C.H. Beck, Bucureti: 2008, p. 1088. 5 A se vedea, spre exemplu, HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 19 din 25.02.1999; HCC nr. 6 din 06.02.2001, MO nr. 19 din 22.02.2001; HCC nr. 35 din 24.09.2002 pentru controlul constituionalitii hotrrilor Guvernului nr. 1009 din 27.09.2001, MO nr. 135 din 03.10.2002.
1
14.08.2012 14:40:36
384
Titlul
III
c Parlamentul, de obicei, mputernicete Guvernul s adopte ordonane pe durata vacanei parlamentare dintre sesiunile de primvar-var i toamn-iarn. Astfel, patru legi de abilitare au mputernicit Guvernul s adopte ordonane de la data intrrii lor n vigoare i pn la data de 1 octombrie a anului respectiv (data relurii lucrrilor Parlamentului n cea de-a doua sesiune ordinar), iar Legea nr. 26 din 15.06.2009 de la data intrrii n vigoare a acesteia i pn la data validrii alegerilor pentru un nou Parlament. n cazul n care Guvernul va emite ordonane i dup expirarea termenului prevzut n legea de abilitare, acestea vor fi lovite de neconstituionalitate. O situaie distinct poate aprea n cazul n care Guvernul abilitat de a adopta ordonane a fost demis. Apare ntrebarea dac abilitarea va fi valabil i pentru Guvernul nou desemnat. n opinia noastr, rspunsul este negativ, deoarece abilitarea se face din iniiativa Guvernului, n scopul realizrii programului su de activitate, i aceasta va nceta odat cu demiterea Guvernului. Pentru ca Guvernul nou desemnat s dispun de dreptul de a adopta ordonane, Parlamentul va trebui s adopte o lege nou de abilitare. 4. Actul prin care Guvernul realizeaz delegarea legislativ este ordonana. Ordonana este actul normativ cu putere de lege ordinar adoptat de Guvern n temeiul unei legi de abilitare a Parlamentului1. Guvernul este n drept, dar nu este obligat s adopte ordonane, or, legea de abilitare nvestete Guvernul cu competena de a emite ordonane, dar exercitarea acestei competene este la latitudinea sa, ca act de voin propriu, acesta fiind o consecin inerent principiului separaiei puterilor2. 5. Constituia prevede posibilitatea efecturii controlului parlamentar asupra legislaiei delegate, Parlamentul avnd dreptul s cear, prin legea de abilitare, aprobarea ordonanelor guvernamentale. n cazul n care prin legea de abilitare se cere aprobarea ordonanelor de ctre Parlament, Guvernul, concomitent cu proiectul ordonanei, examineaz i proiectul legii privind aprobarea ordonanei i l prezint Parlamentului spre adoptare n termenul stabilit de legea de abilitare3. Dac Parlamentul nu respinge proiectul de lege privind aprobarea ordonanelor, acestea rmn n vigoare. Remarcm c n cazul n care Guvernul, abilitat s adopte ordonane, se bucur de ncredere din partea majoritii parlamentare, aceasta, de fapt, prezumndu-se, aprobarea ordonanelor ar putea nici s nu fie cerut, or, nicio lege de abilitare adoptat n Republica Moldova nu a stabilit necesitatea aprobrii ordonanelor de ctre Parlament. Din prevederile constituionale reiese faptul c pentru pstrarea valabilitii ordonanelor adoptate se cere nu votul pozitiv al deputailor (adoptarea legii privind aprobarea ordonanelor), ci absena votului negativ (respingerea acestui proiect), situaie care avantajeaz Guvernul, acestuia fiindu-i favorabil absenteismul i abinerea de la vot a deputailor. Constituia nu indic majoritatea parlamentar cu care trebuie s fie respins proiectul de lege de aprobare a ordonanei, ceea ce ar putea genera diferite confuzii. n plus, nerespingerea
1 A se vedea: Serghei urcan, Unele consideraii teoretice privind ordonana guvernamental, n Materialele Conferinei internaionale tiinifico-practice Administraia public: aspecte practico-tiinifice, probleme i perspective, CEP USM, Chiinu, 2004, p. 86-92. 2 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Studii constituionale, vol. 2, Editura Actami, Bucureti, 1998, p. 146. 3 Art. 301 alin. (3) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
1062
385
nseamn i posibilitatea neexaminrii n genere a proiectului de lege privind aprobarea ordonanei, ceea ce, practic, ar putea conduce la inutilitatea cerinei stabilite n legea de abilitare privind aprobarea ordonanei. 6. n ceea ce privete intrarea n vigoare a ordonanelor, menionm c aceasta are loc la data publicrii lor. O confuzie poate aprea n cazul nerespectrii termenului de prezentare a ordonanei spre aprobare sau al refuzului aprobrii ordonanei de ctre Parlament, cnd legea de abilitare cere aceasta. Remarcm c n ambele situaii ordonana declarat nul i va pstra fora juridic pentru perioada de la intrarea sa n vigoare pn la data intrrii n vigoare a legii de respingere1 sau pn la expirarea termenului stabilit Guvernului pentru prezentarea ordonanei spre aprobare2, or, deoarece ordonanele au fost adoptate n condiiile prevederilor constituionale, efectele juridice produse pn la data publicrii legilor prin care au fost respinse, rmn bine produse, pentru c, la acea dat, ele ntruneau condiiile constituionale cerute3. 7. Ordonanele nu se supun promulgrii, aceasta datorndu-se faptului c promulgarea este un mecanism de echilibrare a legislativului i executivului i, n cazul menionat, nu are relevan. n acelai timp, ordonanele pot fi supuse controlului constituionalitii. Aceast procedur, care reprezint un control al legitimitii juridice a ordonanelor4, este fireasc, deoarece actele respective sunt adoptate n domeniul rezervat legii i trebuie s existe mecanisme de control, mai ales dac nu sunt supuse aprobrii de ctre Parlament, n faa unui eventual abuz, fiind necesar i protecia domeniului legislativ al Parlamentului5. 8. n ceea ce privete modificarea, completarea sau abrogarea ordonanelor, deosebim dou situaii: modificarea, completarea i abrogarea lor poate fi fcut de organul emitent n orice timp pe durata termenului de abilitare6, iar dup expirarea termenului abilitrii, ordonanele Guvernului pot fi modificate, completate sau abrogate numai de Parlament prin lege. Dat fiind faptul c ordonanele reglementeaz relaiile sociale ce in de domeniul legilor ordinare, modificarea, completarea sau abrogarea lor se va face prin adoptarea unei legi ordinare.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 19 din 25.02.1999 HCC nr. 35 din 24.06.1999, MO nr. 67 din 01.07.1999 HCC nr. 6 din 06.02.2001, MO nr. 19 din 22.02.2001 HCC nr. 35 din 24.09.2002, MO nr. 135 din 03.10.2002
Art. 301, alin. (4) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002. 2 A se vedea n acest sens: Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, Droit constitutionnel, 25-e dition, LGDJ, Paris, 1997, p. 673; Dominique Turpin, Droit constitutionnel, PUF, Paris, 1994, p. 449. 3 Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 124. 4 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonana guvernamental. Doctrin i jurispruden, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 199. 5 Georges Burdeau, Francis Hamon, Michel Troper, op. cit., p. 649. 6 Art. 302 alin. (4) din Legea nr. 64 din 31.05.1994 cu privire la Guvern, MO nr. 131-133 din 26.09.2002.
1
14.08.2012 14:40:36
386
Titlul
III
Capitolul VIII
ADMINISTRAIA PUBLIC
Comentariu
Comentnd capitolul Administraia public i referindu-ne la structura titlului III din Constituie, Autoritile publice, este necesar de remarcat c se creeaz impresia c numai autoritile publice menionate n capitolul VIII fac parte din administraia public. Cu toate acestea, nimeni nu poate nega faptul c instituii ca Preedintele i Guvernul Republicii Moldova fac parte din administraia public. Intuim c legiuitorul constituant, incluznd prevederile referitoare la instituiile Preedintelui i Guvernului n capitole separate, a dorit s pun accentul pe competena general a acestor autoriti, n comparaie cu competena special a autoritilor stipulate n capitolul Administraia public. O privire general asupra capitolului VIII ne permite s constatm c acesta reglementeaz, pe de o parte, statutul organelor administraiei publice centrale de specialitate cu competen ramural, precum ministerele i alte autoriti administrative, iar pe de alt parte, organele administraiei publice locale cu competen teritorial. Tot acest capitol consfintete la nivel constituional organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, reglementnd i statutul organelor administraiei publice locale, ce conduc unitile administrativ-teritoriale ale rii.
Articolul 107
ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL DE SPECIALITATE
(1) Organele centrale de specialitate ale statului sunt ministerele. Ele traduc n via, n temeiul legii, politica Guvernului, hotrrile i dispoziiile lui, conduc domeniile ncredinate i sunt responsabile de activitatea lor. (2) n scopul conducerii, coordonrii i exercitrii controlului n domeniul organizrii economiei i n alte domenii care nu intr nemijlocit n atribuiile ministerelor, se nfiineaz, n condiiile legii, i alte autoriti administrative.
Comentariu
Activitatea executiv efectiv a Guvernului este imposibil fr structurile administrative centrale, specializate pe domenii concrete. Totalitatea ministerelor i a altor autoriti ale administraiei publice centrale alctuiesc administraia public central de specialitate. n sensul art. 107 din Constituie, administraia public central de specialitate este format din dou tipuri de autoriti. Pe de o parte, sunt ministerele, conductorii crora fac parte din Guvern, avnd posibilitatea de a-i expune viziunea n edinele acestuia. Pe de alt parte, aa cum prevede alin. (2) art. 107 din Constituie, dac unele domenii de activitate ale executivului nu sunt acoperite de
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
107
ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL DE SPECIALITATE
387
ministere, se formeaz alte autoriti administrative, precum agenii, birouri, servicii, centre .a. Numrul exact i denumirile acestor autoriti nu sunt reglementate de Constituie, fcnd domeniul Legii nr. 64 din 31.05.1990, n special al art. 24, care a suferit pe parcurs cele mai multe modificri. Astfel, dac n 1990 existau exclusiv 17 ministere, acum din organele centrale de specialitate ale administraiei publice (dup cum este intitulat art. 24) fac parte 16 ministere i 8 alte autoriti ale administraiei publice, inclusiv 4 agenii, 2 birouri, un serviciu i un centru. Este de menionat c pn n 2005 acestea erau numite departamente. Ulterior, anumite structuri ale ministerelor au devenit departamente. Conform jurisprudenei Curii Constituionale, prin intermediul ministerelor Guvernul execut programele sale de activitate i exercit administrarea public pe ntreg teritoriul statului, inclusiv n unitile administrativ-teritoriale, ca elemente ale statului. Ministerele exercit conducerea general pe vertical, prin serviciile desconcentrate n teritoriu (Hotrrea nr. 2 din 13.02.20071). La cele enunate de Curte, se mai poate aduga c, n sensul art. 72 din Constituie, ministerele pot fi formate numai prin lege organic. Acestea pot fi ramurale, precum Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor, sau funcionale, precum Ministerul Finanelor. Ministerele sunt conduse unipersonal de minitri, numii de Preedintele Republicii Moldova la propunerea Prim-ministrului (la nceputul mandatului, avnd i votul de ncredere al Parlamentului). Minitrii au un statut deosebit n cadrul acestor autoriti administrative, pentru c, pe de o parte, sunt persoane politice, desemnate n urma negocierilor parlamentare de ctre formaiunile politice, iar pe de alt parte, sunt administratori, care se supun unor reguli rigide ale administraiei publice, fiind responsabili n faa Guvernului pentru activitatea ministerului i angajailor din subordine. Minitrii sunt asistai n activitatea lor de viceminitri, numii i demii de Guvern, i colegiile ministerelor, care sunt i ele formate de Guvern. Celelalte organe ale administraiei publice de specialitate se formeaz de Parlament la propunerea Prim-ministrului. i n acest sens, ca i la formarea ministerelor, jurisprudena Curii Constituionale, expus n Hotrrea nr. 11 din 27.06.20062, a fost univoc: Constituia i Legea cu privire la Guvern prevd nfiinarea autoritilor administrative exclusiv n condiiile legii. Dispoziia constituional se nfiineaz, n condiiile legii, i alte autoriti administrative din art. 107 alin. (2) semnific crearea acestora de ctre Parlament n conformitate cu Legea cu privire la Guvern. Celelalte organe ale administraiei publice de specialitate sunt conduse de directori, numii i eliberai din funcie de ctre Guvern. n activitatea lor, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate adopt sau emit acte normative ori, altfel spus, acte departamentale. Acestea pot fi ordine, regulamente, instruciuni, reguli, hotrri, decizii .a.
HCC nr. 2 din 13.02.2007 pentru controlul constituionalitii unei prevederi din Legea nr. 25-XVI din 16.02.2006 pentru modificarea i completarea art. 24 din Legea nr. 64-XII din 31.05.1990 cu privire la Guvern, MO nr. 25-28/4, 23.02.2007. 2 HCC nr. 11 din 27.06.2006 pentru controlul constituionalitii Hotrrii Guvernului nr. 162 din 10.02.2005 cu privire la instituirea Comitetului Naional pentru Adopii, MO nr. 102-105/11, 07.07.2006.
1
14.08.2012 14:40:36
388
Titlul
III
Alin. (1) al art. 107 prevede rspunderea ministerelor pentru ndeplinirea programului de activitate asumat de Guvern n faa Parlamentului la nvestitur. Ca sanciune pentru neonorarea obligaiilor funcionale, poate surveni remanierea guvernamental, care, n sensul alin. (6) art. 98 din Constituie, poate fi iniiat de Prim-ministru i fina lizeaz cu eliberarea de ctre Preedintele Republicii Moldova a membrului de Guvern i desemnarea altui membru. Este de menionat c, pe lng Guvern, ministere i alte autoriti administrative de specialitate subordonate Guvernului i ministerelor, administraia public central mai este alctuit i din autoriti administrative autonome, precum Curtea de Conturi, modul de formare al creia este reglementat de art. 133 din Constituie, Serviciul de Informaii i Securitate al Republicii Moldova, Consiliul Suprem de Securitate, Consiliul Coordonator al Audiovizualului .a., statutul crora nu este reglementat prin Constituie, ci prin lege. La crearea lor, rolul de baz revine, de obicei, Parlamentului, din care cauz aceste autoriti sunt supuse unui control parlamentar special1.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 50 din 20.12.2001, MO nr. 161/39, 31.12.2001 HCC nr. 17 din 05.08.2003, MO nr. 177-181/15 din 15.08.2003 HCC nr. 11 din 27.06.2006, MO nr. 102-105/11 din 07.07.2006 HCC nr. 2 din 13.02.2007, MO nr. 25-28/4 din 23.02.2007
Articolul 108
FORELE ARMATE
(1) Forele armate sunt subordonate exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. (2) Structura sistemului naional de aprare se stabilete prin lege organic.
Comentariu
Art. 108 din Constituie coreleaz cu art. 11, care consacr caracterul neutru al statului Republica Moldova, i art. 57, care stipuleaz ndatorirea fundamental a cetenilor de a-i apra Patria. Din aceste considerente, coninutul articolului, chiar dac titlul impune o structur administrativ de aprare, este general, consacrnd scopul crerii Forelor Armate. De menionat c articolul n cauz opereaz cu dou categorii constituionale: Forele Armate i sistemul naional de aprare. Operarea cu aceste dou categorii induce ideea c Forele Armate fac parte din sistemul naional de aprare. De asemenea, coninutul alin. (1) art. 108 din Constituie, n corelare cu prevederile art. 11 i art. 57 din Constituie, instituie obligativitatea angajrii Forelor Armate ale Republicii Moldova doar n scop de aprare. Astfel, subordonarea Forelor Armate exclusiv
1
Mihail Platon, Administraia public. Curs de lecii, Editura Universul, Chiinu, 2008, p. 346.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
108
FORELE ARMATE
389
voinei poporului i numai pentru garantarea suveranitii, independenei, unitii, integritii teritoriale a rii i democraiei constituionale exclud posibilitatea antrenrii Forelor Armate ale Moldovei n operaiuni de ofensiv. Mai mult, rigiditatea normei constituionale privind subordonarea exclusiv a Forelor Armate doar voinei poporului impune folosirea acestor fore numai n baza unei legi organice. Astfel, pentru a antrena Forele Armate n anumite operaiuni n afara hotarelor rii, chiar i ca fore pacificatoare, Parlamentul trebuie s adopte o lege organic i s motiveze prin garantarea suveranitii, a independenei i a unitii, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. Drept urmare, n baza art. 6 din Legea nr. 345 din 25.07.2003 cu privire la aprarea naional1, Parlamentul a adoptat o lege general nr. 1156 din 26.07.2000 cu privire la participarea Republicii Moldova la operaiunile internaionale de meninere a pcii 2. n raport cu art. 108, art. 57 din Constituie opereaz cu o alt categorie cea de fore militare, n cadrul crora, conform acestei norme, i satisfac serviciul militar cetenii Republicii Moldova. Aceast diferen de termeni o putem califica drept dihotomie, termenul de fore militare fiind unul general, desemnnd orice structuri militare ce pot fi formate i n cadrul crora cetenii i pot satisface serviciul militar pentru eventuala onorare a ndatoririi fundamentale de aprare a Patriei. Posibilitatea angajrii Forelor Armate pentru garantarea unitii, integritii teritoriale i a democraiei constituionale permit ns guvernrii s le foloseasc pe plan intern att mpotriva forelor secesioniste i a uzurpatorilor puterii de stat, ct i pentru meninerea ordinii publice. Acest fapt a i determinat structura Forelor Armate, care, conform Legii cu privire la aprarea naional, sunt compuse din Armata Naional, Trupele de Grniceri i Trupele de Carabinieri. Din aceste considerente, Forele Armate nu trebuie confundate cu Armata Naional, dup cum se ntmpl uneori. Pe timp de pace i de rzboi, Forele Armate sunt conduse de Comandamentul Suprem n frunte cu Preedintele Republicii Moldova, care, conform art. 87 din Constituie, este Comandantul Suprem al Forelor Armate. Preedintele Republicii Moldova, pe timp de pace, este ajutat de Consiliul Suprem de Securitate, care elaboreaz i prezint recomandri n probleme ce in de asigurarea aprrii naionale. Membri ai Comandamentului Suprem mau sunt: ministrul aprrii, care este lociitorul Comandantului Suprem al Forelor Armate, eful Marelui Stat Major al Armatei Naionale, comandantul Trupelor de Grniceri, comandantul Trupelor de Carabinieri. Organul care asigur comandamentul suprem este Statul Major General al Forelor Armate, condus de eful Marelui Stat Major al Armatei Naionale. Componenta de baz a Forelor Armate este Armata Naional, conducerea creia este exercitat de ministrul aprrii, prin intermediul Marelui Stat Major. Sub aspect instituional i chiar terminologic, se va face deosebire ntre sistemul aprrii naionale i cel al securitii statului, reglementat de Legea securitii statului nr. 618 din 31.10.19953. Sistemul securitii statului este parte component a securitii naionale, care, conform sensului acestor termeni, reprezint un sistem paramilitar i, n caz de rzboi, dei legea nu indic acest lucru, se va integra n sistemul aprrii
1 2
MO nr. 200-203/775 din 19.09.2003. MO nr. 149-151/1106 din 30.11.2000. 3 MO nr. 10-11/117 din 13.02.1997.
14.08.2012 14:40:36
390
Titlul
III
naionale. Pentru ilustrare, vom meniona c Preedintele Republicii Moldova, ca i n sistemul aprrii naionale, exercit conducerea general a activitii de asigurare a securitii statului i, n acest sens, organul su consultativ este Consiliul Suprem de Securitate. Sistemul organelor securitii statului se constituie din Serviciul de Informaii i Securitate al Republicii Moldova, Serviciul de Protecie i Paz de Stat, Departamentul Trupelor de Grniceri, Serviciul Vamal, precum i din instituiile de nvmnt i alte instituii i organizaii nemilitare ale organelor securitii statului.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 16.12.1996, MO nr. 1-2 din 02.01.1997
Articolul 109
PRINCIPIILE DE BAZ ALE ADMINISTRRII PUBLICE LOCALE
(1) Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale descentralizrii serviciilor publice, ale eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i ale consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. (2) Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint. (3) Aplicarea principiilor enunate nu poate afecta caracterul de stat unitar.
Comentariu
Pentru asigurarea unei activiti eficiente a colectivitilor locale, ca factor indispensabil garantrii drepturilor i libertilor omului, pentru participarea cetenilor la administrarea treburilor publice i accesul egal la funciile publice, ca elemente ce genereaz dezvoltarea societii, precum i pentru mpiedicarea abuzului puterilor centrale, Constituia a consacrat n art. 109 principiile de baz ale administrrii publice locale. Prin principiu se are n vedere o idee caracterizat printr-o for juridic obligatorie i prioritar, exprimat fie direct, prin una sau printr-un ansamblu coerent de norme juridice, fie indirect, prin ansamblul reglementrilor juridice dintr-un anumit domeniu. De precizat c principiile constituionale reprezint cerine obligatorii n conformitate cu care sunt i trebuie s fie toate celelalte dispoziii legale, n cazul nostru cele care reglementeaz activitatea comunitilor locale. Principiile administraiei publice locale constituie idei generate de natura administraiei publice locale, care stau la baza organizrii i funcionrii organelor formate n cadrul acesteia. Principiile administraiei publice locale reflect tendinele de dezvoltare ale puterii locale n conformitate cu regimul democratic de guvernare a rii. Analiza principiilor constituionale ne ofer posibilitatea s nelegem mai clar modul de activitate al administraiei publice locale. Astfel, principiul autonomiei locale ocup un loc prioritar ntre celelalte principii pe care se ntemeiaz ntreaga administraie public local. Coninutul su i valenele sale complexe reprezint chintesena ntregii activiti a administraiei publice locale din
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
109
PRINCIPIILE DE BAZA ALE ADMINISTRARII PUBLICE LOCALE
391
unitile administrativ-teritoriale. nelegerea corect a coninutului acestui principiu are o importan deosebit pe planul aciunilor practice, acesta nu trebuie confundat cu independena local. Pericolul accenturii i absolutizrii autonomiei locale poate contrapune administraia public local celei centrale, prin care se realizeaz puterea executiv a statului1. Influena autonomiei locale nu las loc pentru intervenia administraiei de stat, permind doar controlul de legalitate i conformitate cu principiile constituionale al actelor administraiei publice locale. Esena acestui principiu se desprinde din prevederile art. 3 al Cartei europene a autonomiei locale, care definete noiunea de autonomie local ca fiind dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i gestiona, n limitele stabilite de lege, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice. Prin dreptul i capacitatea efectiv se nelege c dreptul formal atribuit autoritilor locale de a reglementa i administra anumite afaceri publice trebuie s fie nsoit de mijloacele materiale i financiare necesare pentru a fi realizate n mod efectiv. Iar sintagma n nume propriu scoate n eviden faptul c colectivitile locale nu trebuie s se limiteze doar la rolul de simpli ageni ai autoritilor superioare2. Expresia n limitele stabilite de lege presupune c legiuitorul va stabili prin lege competenele autoritilor publice locale i limitele acestora. Prin urmare, ceea ce trebuie reinut este c autonomia local se ncadreaz n anumite limite, care sunt determinate de lege, fiind excluse astfel posibilitile de derogare i interpretare eronat a prerogativelor administraiei publice locale3. Modalitile de manifestare a autonomiei locale sunt: organizarea consiliilor locale, atribuiile i funcionarea lor, prerogativele acordate consiliilor locale de a elabora i aproba bugetele locale etc. Astfel, potrivit art. 3 din Legea privind administraia public local4, autoritile administraiei publice locale beneficiaz de autonomie decizional, organizaional, gestionar i financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele teritoriului administrat. De fapt, pe aceste ultime competene se ntemeiaz ntreaga autonomie local, deoarece numai n funcie de posibilitile financiare locale vom fi n prezena unei autonomii locale ct mai depline. O alt modalitate de manifestare a autonomiei locale este i diversitatea larg a atribuiilor pe care primarii i consiliile locale le au. Astfel, potrivit art. 7 din aceeai lege, autoritile administraiei publice locale, n exercitarea atribuiilor lor dispun de autonomie, consfinit i garantat prin Constituia Republicii Moldova, prin tratatele internaionale i prin alte acte legislative. Invocnd principiul autonomiei locale, Curtea Constituional consider c autonomia local este o ultim treapt a descentralizrii administrative i presupune transferarea unor competene de la nivelul central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, autoriti
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 423. 2 Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. II, Editura Epigraf, Chiinu, 2005, p. 75. 3 Ibidem. 4 Legea nr. 436-XVI din 28.12.2006, MO nr. 32-35/116 din 09.03.2007.
1
14.08.2012 14:40:36
392
Titlul
III
alese de ctre colectivitile locale respective. Fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune, autonomia local asigur un nalt grad de democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind contraputeri eficiente ale administraiei publice centrale (HCC nr. 13 din 14.03.2002). Dei reglementeaz condiiile de exercitare a autonomiei locale i stabilete schema general a autoritilor administraiei publice locale, Constituia nu conine reguli aplicabile difereniat autoritilor administraiei publice locale. Astfel, corobornd principiul autonomiei locale cu principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune enunate n art. 113 din Constituie, constatm c raporturile dintre autoritile publice locale, att de nivelul nti, ct i de nivelul al doilea, nu au caracter de subordonare. n acest context, sunt relevante constatrile Curii Constituionale, care a menionat c principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaz administraia public local i activitatea autoritilor acesteia i const n dreptul unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implic autonomia. Descentralizarea se prezint ca un sistem care cuprinde descentralizarea teritorial raioane, orae (municipii), sate (comune), avnd caracterul persoanei de drept public cu toate atribuiile acesteia. Autoritile acestor persoane de drept public, descentralizate, nu sunt supuse puterii ierarhice a autoritilor centrale, ele fiind independente de acestea (HCC din 06.11.1995). Din cele enunate, se poate conchide c esena autonomiei locale const n conducerea treburilor proprii n baza deciziilor proprii i pe cont propriu. Domeniul de activitate al instituiilor locale l constituie problemele economice, sociale, culturale etc. ale localitii. ns, n ultim instan, interesele locale constituie interese ale societii n ansamblu. De aceea organele administraiei publice locale trebuie s se afle sub controlul organelor puterii centrale, control care se manifest nu prin imixtiune n activitatea primelor, ci prin intervenie n cazul n care aceast activitate intr n conflict cu interesele generale. Principiul descentralizrii serviciilor publice. Noiunea descentralizarea serviciilor publice este definit ca servicii publice scoase din subordinea administraiei publice centrale i organizate n mod autonom n unitatea administrativ-teritorial. Organizarea serviciilor publice se efectueaz doar de autoritile n drept i doar prin norm juridic, n baza unei cerine sociale de amploare. Dei, la prima vedere, s-ar prea c descentralizarea serviciilor publice implic transferarea n totalitate i a oricror activiti de la nivelul central la cel local, n realitate acest lucru nu este posibil i nici oportun. Astfel, datorit existenei unui interes naional general, ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale sunt i vor exista ntotdeauna la nivel central. Deosebirea dintre serviciile publice descentralizate i cele centrale rezid nu numai n faptul c primele i au sediul n alte localiti (calitate puin relevant n comparaie cu celelalte), ci i n faptul c serviciile publice descentralizate realizeaz sarcinile operative i concrete dictate de interesele comunitii, autoritilor centrale revenindu-le funcia de sintez, concepnd i asigurnd strategia statului n anumite domenii de activitate. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Noiunea de eligibilitate provine de la latinescul eligibilis i exprim calitatea de a fi eligibil, adic
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
109
393
de a ntruni toate condiiile pentru a fi ales ntr-o funcie sau organ reprezentativ. Astfel, principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale stabilete modul de constituire a acestora. Principiul eligibilitii mai vine s desemneze i forma prin care cetenii au acces la funciile publice, reieind din dreptul persoanei la administrare, prevzut de art. 39 din Constituie. Astfel, cetenii particip nemijlocit sau prin reprezentanii si la administrarea treburilor publice. Participarea direct la administrare presupune activitatea persoanei ntr-o funcie public, precum i participarea cetenilor la luarea unor decizii prin intermediul referendumului. Participarea locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale prin reprezentare la administrarea treburilor publice locale constituie substana democraiei reprezentative locale1. Principiul eligibilitii este strns legat de dreptul de a vota. Alegerile permit electoratului s-i exprime dreptul de a participa la administrarea treburilor publice locale prin intermediul reprezentanilor alei i s participe nemijlocit la viaa social-politic a colectivitilor locale. Prin votarea unor programe i propuneri electorale, confer legitimitate administraiei publice locale i selecteaz liderii politici pentru aceste autoriti. Inserarea principiului eligibilitii n textul art. 109 din Constituie reprezint o garanie constituional a realizrii acestui principiu, spre deosebire de constituiile altor ri, care nu conin n mod expres principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Codul electoral i Legea privind administraia public local completeaz i detaliaz acest principiu, conferindu-i astfel aplicabilitate practic. n virtutea principiilor autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice, autoritile locale nu constituie autoriti ale statului care s exercite prerogativele sale. Atribuiile lor constau n administrarea treburilor unitilor administrativ-teritoriale. Alegtorii sunt cei care le investesc cu putere, dndu-le, astfel, posibilitatea de a-i reprezenta i de a aciona n numele lor. n acest context, eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale are o semnificaie politic i social deosebit 2. Pentru realizarea, n plan practic, a aciunilor autoritilor administraiei publice locale, acestea trebuie s fie recunoscute de stat. Recunoaterea are loc dac alegerea s-a fcut n conformitate cu exigenele legii, ceea ce nseamn, de fapt, ncadrarea lor n ordinea juridic a statului. n acest fel, se asigur corelarea intereselor generale cu cele ale colectivitilor locale. Potrivit art. 119 alin. (1) din Codul electoral, primarii oraelor (municipiilor), satelor (comunelor) i consilierii n consiliile raionale, oreneti (municipale) i steti (comunale) se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Preedinii raioanelor se aleg indirect, adic de consiliile raionale. Ceea ce caracterizeaz autoritile publice locale este tocmai criteriul eligibilitii. Acest criteriu presupune alegerea lor pe principii democratice, nesupunerea fa de organele puterii centrale de stat, rspunderea lor n faa alegtorilor. Anume acest principiu confer democraiei locale dimensiune i sens, semnificnd trecerea societii la o treapt calitativ nou, care corespunde exigenelor unui stat de drept.
Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. II, Editura Epigraf, Chiinu, 2005, p. 83. Administraia public local n contextul actualelor pevederi constituionale i perspectiva unor noi reglementri constituionale, n Ion Creang, Victor Popa, Reintegrarea Moldovei. Soluii i modele, Editura TISH, Chiinu, 2005, p. 217-218.
2 1
14.08.2012 14:40:36
394
Titlul
III
Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Consacrat prin Constituie, acest principiu i gsete reflectare i n Legea privind administraia public local (art. 8), care stabilete c n problemele de importan deosebit pentru unitatea administrativ-teritorial populaia poate fi consultat prin referendum local, n condiiile Codului electoral. Legea privind administraia public local i Codul electoral stabilesc c referendumului local i pot fi supuse probleme care au o importan deosebit pentru localitatea respectiv i care in de competena autoritilor administraiei publice locale. Aceleai acte identific doar o singur problem care este supus referendumului local. Aceasta se refer la revocarea primarului, care poate fi efectuat prin referendum local n cazul n care acesta nu respect interesele comunitii locale, nu exercit n mod adecvat atribuiile de ales local prevzute de lege, ncalc normele morale i etice. n determinarea problemelor locale de interes deosebit putem porni de la eliminarea problemelor care nu pot fi supuse referendumului local. Astfel, potrivit art. 178 din Codul electoral1, referendumului local nu i pot fi supuse problemele: a) privind impozitele i bugetul; b) privind msurile extraordinare sau de urgen pentru asigurarea ordinii publice, sntii i securitii populaiei; c) privind alegerea, numirea, demiterea i revocarea n/din anumite funcii a persoanelor care in de competena Parlamentului, a Preedintelui Republicii Moldova i Guvernului; d) ce in de revocarea din funcie a primarului, destituit n baza hotrrii definitive de revocare, pronunate de instana de judecat; e) ce in de competena instanelor de judecat sau a procuraturii; f) privind modificarea subordonrii administrativ-teritoriale a localitilor, cu excepia cazurilor prevzute de Legea privind statutul juridic special al Gguziei. Totui, pornind de la logica textului conform cruia referendumului local i sunt supuse problemele ce in de competena autoritilor administraiei publice locale, rezult c cei mputernicii s stabileasc natura problemelor de interes deosebit sunt doar aceste autoriti i cei care alctuiesc comunitatea local respectiv cetenii. O problem pur teoretic ar putea aprea i n legtur cu utilizarea noiunii de consultare. Consultarea desemneaz un component facultativ i care nu se poate impune cu fora unei norme juridice. Principiul dat ns nu poate fi interpretat prin prisma caracterului facultativ, cu att mai mult c n completarea acestui principiu vine i Codul electoral, care stabilete c hotrrea adoptat prin referendum local se anuleaz sau se modific, de asemenea, prin referendum local sau prin decizie a consiliului local respectiv, adoptat cu votul a 2/3 din numrul consilierilor, conform Legii privind administraia public local. O alt problem ar putea fi cea legat de utilizarea sintagmelor consultarea cetenilor, n cazul Constituiei, i consultarea populaiei, din Legea privind administraia public local. Cele dou noiuni nu sunt sinonime, ns, credem noi, aceasta nu are nicio relevan, deosebirea coninut n legile organice fiind de ordin gramatical, n realitate fiind vorba doar de ceteni, cu att mai mult c n Codul electoral se opereaz cu sintagma ceteni cu drept de vot. Dei practica internaional recunoate ceteni1
Codul electoral, nr. 1381 din 21.11.1997, MO nr. 81/667 din 08.12.1997.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
109
395
lor strini i apatrizilor, care locuiesc permanent i obinuit n localitile respective, dreptul de vot n cadrul alegerilor locale sau referendumurilor locale, acestora nu li se recunoate ns dreptul de a fi alei n calitate de funcionari locali1. O alt conotaie a consultrii cetenilor n probleme de interes local este cea care poate fi organizat doar cu o parte din locuitorii localitilor. Astfel, art. 8 din Legea nr. 436/2006 stabilete c n problemele de interes local care preocup o parte din populaia unitii administrativ-teritoriale pot fi organizate, cu aceast parte, diverse forme de consultri, audieri publice i convorbiri, n condiiile legii. Aceste prevederi urmeaz a fi coroborate cu prevederile Legii nr. 436/2003, prin care se dispune c consiliile locale vor adopta statutul localitilor respective, iar n statut vor prevedea modul de consultare prin referendum a locuitorilor satului (comunei), oraului (municipiului) asupra problemelor de importan deosebit pentru unitatea administrativ-teritorial i vor determina problemele specifice apreciate ca fiind de importan deosebit. Prin modul de consultare a locuitorilor localitilor se presupune organizarea de referendumuri, adunri ale cetenilor, consultri, audieri publice i convorbiri n toate localitile componente ale unitii administrativ-teritoriale sau numai n unele dintre acestea. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit vine s confirme construcia i funcionarea administraiei publice locale pe principii democratice, iar rezultatele consultrii pot fi att obligatorii, ct i facultative. Potrivit art. 109 alin. (2) din Constituie, autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint. Astfel, din prevederile menionate rezult c administraia public local este o structur administrativ, care permite colectivitilor locale s-i rezolve treburile publice locale prin autoriti administrative proprii. Raportnd la principiul autonomiei att organizarea, ct i funcionarea administraiei publice, norma constituional nu face altceva dect s accentueze dreptul autoritilor publice locale de a aproba, n condiiile legii, statutul, structurile administrative interne, modalitile de funcionare a acestora, statele i organigrama lor, precum i de a institui persoane juridice de drept public de interes local. Funcionarea autonom presupune i posibilitatea autoritilor publice locale de a aproba, n condiiile legii, regulamentele proprii de organizare i funcionare. Prin sintagma gestionarea colectivitilor pe care le reprezint, legiuitorul constituant accentueaz una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune, care asigur un nalt grad de democraie. Norma constituional permite colectivitilor locale s-i rezolve treburile publice locale prin autoriti administrative proprii, sub controlul autoritilor centrale. Astfel, puterea statului nu trebuie s intervin dect acolo unde societatea n ansamblu ori la diferitele sale niveluri nu-i poate satisface singur diversele sale cerine, urmrindu-se astfel favorizarea bazei n raport cu vrful. Tot n acest context, se impune a fi menionat i dreptul autoritilor publice locale la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale. Autoritile publice locale i desfoar activitatea n domeniile stabilite de lege, dispunnd n acest scop de competene depline, care nu pot fi puse n cauz sau limitate de nicio autoritate
1
Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. II, Editura Epigraf, Chiinu, 2005, p. 87.
14.08.2012 14:40:36
396
Titlul
III
public, dect n condiiile legii. Autoritatea organelor administraiei publice locale este exercitat n limitele teritoriului administrat. Dei prevederile constituionale sunt generoase la determinarea statutului colectivitilor locale, Legea Suprem nu permite totui ca acestea s depeasc anumite limite. Astfel, prevederile alin. (3) din art. 109 stabilesc c aplicarea principiilor enunate nu poate afecta caracterul de stat unitar. Astfel, autonomia local este limitat de principiul statului unitar, prin urmare, att autonomia local, ct i descentralizarea administrativ, orict de largi ar fi acestea, nu pot afecta caracterul de stat unitar i nu pot duce la federalizarea teritoriului sau destrmarea lui.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, MO nr. 2-3/35 din 11.01.1996 HCC nr. 36 din 08.12.1997, MO nr. 86-87/39 din 25.12.1997 HCC nr. 36 din 10.12.1998, MO nr. 111-113/45 din 17.12.1998 HCC nr. 50 din 05.10.1999, MO nr. 112-114/59 din 14.10.1999 HCC nr. 71 din 21.12.1999, MO nr. 5-7/2 din 13.01.2000 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002 ACC nr. 2 din 30.07.2002, MO nr. 115-116/22 din 08.08.2002 HCC nr. 17 din 05.08.2003, MO nr. 177-181/15 din 15.08.2003 HCC nr. 14 din 18.05.2004, MO nr. 88-90/18 din 04.06.2004 HCC nr. 2 din 13.02.2007, MO nr. 25-28/4 din 23.02.2007 HCC nr. 18 din 26.06.2007, MO nr. 94-97/16 din 06.07.2007 HCC nr. 17 din19.06.2007, MO nr. 90-93/15 din 29.06.2007 HCC nr. 24 din 11.10.2007, MO nr. 165-167/21 din 19.10.2007 HCC nr. 22 din 18.12.2008, MO nr. 1-2/1 din 13.01.2009
Articolul 110
ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIAL
(1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, n sate, orae, raioane i unitatea teritorial autonom Gguzia. n condiiile legii, unele orae pot fi declarate municipii. (2) Localitilor din stnga Nistrului le pot fi atribuite forme i condiii speciale de autonomie n conformitate cu statutul special adoptat prin lege organic. (3) Statutul capitalei Republicii Moldova oraul Chiinu se reglementeaz prin lege organic. (Art. 110 n redacia Legii nr. 344-XV din 25.07.2003, n vigoare din 08.08.2003)
Comentariu
Organizarea administrativ-teritorial reprezint un element esenial n construcia i administrarea oricrui stat. Pentru a asigura respectarea i mbinarea intereselor locale cu cele naionale, normele constituionale abordeaz necesitatea de a ine cont de un ir de principii fireti oricrei
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
110
397
organizri administrativ-teritoriale, printre acestea fiind principiile unitii, integritii, inalienabilitii i indivizibilitii teritoriului statului; economiei i eficienei; echilibrului n dezvoltarea social-economic i solidaritii unitilor administrativ-teritoriale; particularitile sociale, ecologice i demografice; tradiiile istorice, etnice i culturale; consultarea cetenilor la modificarea limitelor teritoriale a unitilor administrativ-teritoriale. Dezvotnd normele constituionale, legiuitorul a fost mereu n cutarea celor mai bune soluii pentru organizarea administrativ-teritorial a rii noastre. Astfel, prin Legea nr. 306-XIII din 07.12.19941, teritoriul Republicii Moldova a fost organizat n 38 de raioane, o unitate administrativ-teritorial cu statut juridic special i municipiul Chiinu. n lipsa unui concept bine definit, majoritile parlamentare, la fiecare 4 ani, au intervenit i au modificat legislaia n domeniu. Parlamentul de legislatura a XIV-a a considerat c Legea nr. 306-XIII din 07.12.1994 nu corespunde principiilor constituionale prevzute la art.109 i nu este eficient prin frmiarea excesiv a teritoriului. Astfel, la 12 noiembrie 1998, Parlamentul a adoptat Legea nr. 191-XIV2, prin care a dispus crearea a 10 judee, fiecare dintre acestea avnd n componena lor sate (comune), orae i municipii, numrul localitilor cuprinse variind de la 26 n judeul Taraclia pn la 251 n judeul Bli. Alturi de judee, Unitatea Teritorial Autonom Gguzia includea 32 de localiti, i municipiul Chiinu, care are un statut special, includea 33 de localiti. n stnga Nistrului exist 147 de localiti. La 27 decembrie 2001, a fost adoptat Legea nr. 764-XV privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova3, n vigoare de la 23.03.2003, data alegerilor locale generale. Legea definete noiunile generale referitoare la organizarea teritoriului, stabilete numrul unitilor administrativ-teritoriale, principiile de formare i de desfiinare a lor, modalitatea de stabilire i modificare a hotarelor, conine referine cu privire la statutele acestor uniti. n esen, Legea nr. 764/2001 dezvolt prevederile constituionale i stipuleaz c organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova se realizeaz n conformitate cu necesitile economice, sociale i culturale, cu respectarea tradiiilor istorice, n scopul asigurrii unui nivel adecvat de dezvoltare a tuturor localitilor rurale i urbane, iar divizarea teritoriului rii n uniti administrativ-teritoriale este chemat s asigure realizarea principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, accesului cetenilor la organele puterii i consultrii lor n problemele locale de interes deosebit. Acest act legislativ instituie organizarea teritoriului pe dou niveluri. La primul nivel, sunt atribuite satele (comunele), oraele i municipiile, iar la nivelul al doilea raioanele, municipiul Chiinu i unitatea teritorial autonom cu statut juridic special Gguzia. Potrivit art. 3 din Legea nr. 764/2001, unitile administrativ-teritoriale au personalitate juridic. Conform art. 55 din Codul civil, prin persoan juridic nelegem
Legea nr. 306-XIII din 07.12.1994 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, MO nr. 3-4/40 din 14.01.1995. 2 Legea nr. 191/12.11.1998 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, MO nr. 116-118/705 din 30.12.1998. 3 Legea nr. 764XV din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, MO nr. 16/53 din 29.01.2002.
1
14.08.2012 14:40:36
398
Titlul
III
organizaia care are un patrimoniu distinct i rspunde pentru obligaiile sale cu acest patrimoniu, poate s dobndeasc i s exercite n nume propriu drepturi patrimoniale i personale nepatrimoniale, s-i asume obligaii, poate fi reclamant i prt n instana de judecat. Art. 4 al Legii privind administraia public local prevede c unitatea administrativ-teritorial este persoan juridic de drept public i dispune, n condiiile legii, de un patrimoniu distinct de cel al statului i al altor uniti administrativ-teritoriale. Persoanele juridice de drept public sunt o categorie distinct de persoane juridice, care se deosebesc substanial de persoanele juridice de drept privat. Ele particip, n primul rnd, la raporturile de drept public, avnd drepturile i obligaiile acestui domeniu juridic. La raporturile de drept privat, aceste persoane particip, potrivit art. 58 din Codul civil, pe principiu de egalitate cu celelalte subiecte de drept. Uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti, conform prevederilor constituionale din art. 110 alin. (1), sunt satele (comunele), oraele (municipiile). Satul, ca unitate administrativ-teritorial primar, este definit ca o unitate administrativ-teritorial care cuprinde populaia rural unit prin teritoriu, condiii geografice, relaii economice, social-culturale, tradiii i obiceiuri. Unirea a dou sau a mai multor sate ntr-o singur unitate administrativ d natere comunei. Localitile din cadrul comunelor, dei se numesc sate, sunt inferioare i au atribuii limitate de autoadministrare, nu au personalitate juridic i depind de comuna din care fac parte. Tradiional, astfel de localiti se numeau ctune. Raiunea unirii a dou sau mai multe sate ntr-o singur unitate administrativ-teritorial (comun) rezid n faptul c numrul redus al locuitorilor, n corelaie cu potenialul economic la fel de redus, veniturile nesemnificative i cheltuielile ridicate nu permit crearea unei baze eficiente pentru ntreinerea aparatului primriei, instituiilor medicale i sociale i nu pot asigura activitatea autoritilor administraiei publice locale i nici realizarea practic a principiului descentralizrii serviciilor publice. Cu referire la numrul de locuitori ai satului, acesta, potrivit legii, nu poate fi mai mic de 1500 de persoane i numai n cazuri excepionale Parlamentul poate stabili, prin lege organic, formarea unei uniti administrativ-teritoriale de sine stttoare cu un numr de locuitori mai mic. La determinarea categoriei de cazuri excepionale ar putea influena: capacitatea satului de a-i gestiona treburile locale i a-i ntreine aparatul de conducere din mijloace financiare proprii; amplasarea satului n puncte strategice ale statului; infrastructur dezvoltat, necesitatea pstrrii culturii, tradiiilor istorice etc. Satele (comunele), potrivit legii, dispun de organe proprii, reprezentate prin consilii locale, ca organe deliberative, i primari, ca organe executive, acestea fiind autoriti locale, alese de locuitorii satului cu drept de vot. Satul n care i au sediul autoritile administraiei publice locale ale comunei se numete sat-reedin. Comuna poart denumirea satului-reedin. Dei legea nu prevede criteriile dup care autoritile administraiei publice locale i stabilesc sediul ntr-un sat anume, este necesar ca la rezolvarea acestei probleme s se in cont de urmtoarele: numrul populaiei; amplasarea geografic avantajoas; nivelul dezvoltrii economice i culturale; condiiile impuse de tradiii i obiceiuri. Satelor care reprezint o importan deosebit pentru ocrotirea sntii i odihna populaiei li se atribuie, n mod individual de ctre Guvern, statut de staiune balneoclimateric. Celor care au o importan deosebit pentru economia naional, pentru
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
110
399
istoria sau cultura statului li se poate atribui statut de nod feroviar, de centru istoric sau de centru cultural etc. Republica Moldova, fiind o ar agrar, dintotdeauna a acordat o atenie sporit dezvoltrii satului i complexului agroindustrial. O alt unitate administrativ-teritorial primar este oraul, fiind definit ca o unitate administrativ-teritorial mai dezvoltat dect satul din punct de vedere economic i social-cultural, care cuprinde populaia urban, cu structuri edilitar-gospodreti, industriale i comerciale corespunztoare, a crei populaie n mare parte este ncadrat n industrie, n sfera deservirii publice i n diferite domenii de activitate intelectual, n viaa cultural i politic. n virtutea importanei deosebite a oraului, autoritile publice locale de nivelul doi i stabilesc sediul pe teritoriul lor, acestea cptnd, astfel, statut de centru raional. Alin. (1) al art. 110 din Constituie stabilete c, n condiiile legii, unele orae pot fi declarate municipii, acestea avnd un rol important n viaa economic, social-cultural, tiinific, administrativ etc. a rii. Noiunea de municipiu provine de la cuvntul latin municipium (munus nseamn obligaie, iar capio a lua). Legea definete municipiul ca fiind o localitate de tip urban cu un rol deosebit n viaa economic, social-cultural, tiinific, politic i administrativ a riii, cu importante structuri industriale, comerciale i instituii din domeniul nvmntului, ocrotirii sntii i culturii. Conform Legii nr. 764/2001, au statut de municipiu oraele Chiinu, Bli, Bender, Comrat i Tiraspol. n funcie de numrul locuitorilor, de condiiile economice i sociale, de ponderea lor n economia local i cea naional, de caracteristicile de centru politic, administrativ, cultural i educativ deosebit, lundu-se n consideraie tradiiile, obiceiurile, de amplasarea geografic favorabil, pot fi declarate municipii i alte orae, n conformitate cu legislaia. Municipiul poate avea n componena sa i uniti administrativ-teritoriale autonome, inclusiv orae, sate (comune) i alte localiti rurale. Astfel de municipii pot fi mprite n sectoare. n prezent, doar municipiul Chiinu este mprit n cinci sectoare: Botanica, Buiucani, Centru, Ciocana i Rcani. Datorit faptului c sectoarele sunt o parte component a teritoriului de baz al oraului, alturi de alte orae, sate (comune), acestea sunt veritabile subdiviziuni administrativ-teritoriale care, mpreun, formeaz unitatea administrativ-teritorial complex numit municipiu. Alin. (1) al art. 110 din Constituie atribuie la categoria de uniti administrativteritoriale i raionul. Noiunea de raioane vine din perioada sovietic. Primele raioane s-au format n zona estic a Republicii Moldova, n urma reformei administrativ-teritoriale din martie 1923. Pe ntreg teritoriul rii noastre, raioanele, ca uniti administrativ-teritoriale, s-au format n a doua jumtate a anului 1940 i i-au gsit dezvoltare dup al Doilea Rzboi Mondial. Organizarea administrativ-teritorial n raioane este pstrat i dup proclamarea independenei Republicii Moldova, fiind stipulat n Constituie i n Legea nr. 344-XIII din 23.12.1994. Noiunea de raion a fost acceptat ca un compromis, pentru a putea fi adoptat Constituia. Dup patru ani, cnd a fost adoptat Legea nr. 191-XIV din 12.11.1998, noiunile de raion i jude au fost echivalate. Legea nr. 191-XIV din 12.11.1998 opereaz
14.08.2012 14:40:36
400
Titlul
III
att cu noiunea jude, ct i cu cea de raion, genernd un ir de controverse, care mai continu i azi. Astfel, s-au consolidat i s-au legiferat dou noiuni pentru unitile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Fiind dezbtut pe larg n cercurile politice i juridice, aceast problem a fcut obiectul controlului constituionalitii. Curtea Constituional a menionat c, potrivit art. 4 din Legea nr. 191-XIV din 12.11.1998, teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, n judee, orae i sate. Potrivit prevederilor art. 10 din aceeai lege, judeul este o unitate administrativ-teritorial alctuit din sate (comune) i orae (municipii). Legea n cauz stabilete c noiunea de jude este identic cu cea de raion, prevzut de art. 110 din Constituie, i reprezint denumirea unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Raportnd normele citate la prevederile art. 14, 109 i 110 din Constituie, Curtea Constituional a observat c Parlamentul, prin legea supus controlului n baza dispoziiilor art. 72 alin. (3) lit. f) din Constituie, a stabilit modul de organizare a teritoriului, drept inerent al Parlamentului, folosind n paralel, pentru identificarea noiunilor de sat, ora, raion, noiunile de comun, municipiu, jude. Curtea Constituional a constatat c folosirea noiunilor de comun, municipiu, jude, n contextul normelor constituionale citate, nu aduce atingere principiilor autonomiei locale, descentralizrii, statuate de art. 109 din Constituie, i nici principiilor constituionale de organizare a teritoriului (HCC nr. 50 din 05.10.1999). Cu toate acestea, ulterior, Parlamentul, prin Legea nr. 764/2001, a instituit din nou raioanele. La etapa actual organizarea administrativ-teritorial de nivelul al doilea se ntemeiaz pe prevederile art. 110 i art. 111 din Constituie, fiind dezvoltat prin prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 764-XV din 27.12.2001, care stipuleaz: Organizarea administrativ a teritoriului Republicii Moldova se efectueaz pe dou niveluri: satele (comunele) i oraele (municipiile) constituie primul nivel, iar raioanele constituie nivelul al doilea. Dei aceast lege nu specific locul Unitii Teritoriale Autonome cu statut juridic special Gguzia i al municipiului Chiinu, este cert c acestea nu sunt de nivelul nti. Raionul este definit, n art. 10 din Legea nr. 764-XV, ca unitate administrativteritorial alctuit din sate (comune) i orae, unite prin teritoriu, relaii economice i social-culturale. Raionul poart denumirea centrului raional, a oraului-reedin. Raionul are consiliu raional abilitat cu atribuii regulamentare, care, n teritoriul administrat, coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes raional. n fruntea raionului se afl preedintele raionului, ales de ctre consiliul raional, acesta este eful administraiei raionale i organul executiv al consiliului raional. Prevederile alin. (1) al art. 110 din Constituie menioneaz n calitate de unitate administrativ-teritorial i Unitatea Teritorial Autonom Gguzia. Aceasta a fost stipulat n Constituie prin Legea nr. 344/2003 i reprezint o unitate administrativteritorial de nivelul al doilea. Legea o definete ca unitate teritorial autonom cu statut juridic special, alctuit din localiti unite prin relaii economice i social-culturale, creat pentru meninerea identitii naionale, prosperarea limbii i culturii gguze. Specificul acestei uniti administrativ-teritoriale autonome este descris n art. 111 din Constituie.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
111
UNITATEA TERITORIAL AUTONOM GGUZIA
401
Potrivit art. 110 alin. (2) din Constituie, localitilor din stnga Nistrului le pot fi atribuite forme i condiii speciale de autonomie n conformitate cu statutul special adoptat prin lege organic. Acest alineat constituional este dezvoltat prin Legea nr. 173-XVI din 22.07.2005 cu privire la prevederile de baz ale statutului juridic special al localitilor din stnga Nistrului (Transnistria). Pentru prima dat, acest act legislativ legifereaz noiunea de Transnistria i stabilete circumstanele care au condus la necesitatea de a acorda localitilor respective posibilitatea de a beneficia de un statut special de autonomie. Potrivit acestei legi, acordarea statutului special de autonomie urmrete scopul ntririi unitii poporului, restabilirii integritii teritoriale a statului, crerii spaiilor juridic, economic, de aprare, social, vamal, umanitar i a altor spaii unice, precum i al asigurrii pcii civice, ncrederii, nelegerii reciproce i concordiei n societate, stabilitii, securitii i dezvoltrii democratice a statului. Legea menionat stabilete c n componena Republicii Moldova se va constitui unitatea teritorial autonom cu statut juridic special Transnistria, fiind o parte component i inalienabil a Republicii Moldova, n componena creia pot intra sau iei localitile din stnga Nistrului, n baza referendumurilor locale organizate n conformitate cu legislaia Republicii Moldova. Prevederile alin. (3) al art. 110 din Constituie, referindu-se la capitala Republicii Moldova, stabilete c statutul capitalei Republicii Moldova oraul Chiinu se reglementeaz prin lege organic. Astfel, Legea Suprem rezerv legii organice rolul de a reglementa statutul capitalei. Acest subiect este abordat n comentariul la art. 14 din Constituie.
Articolul 111
(1) Gguzia este o unitate teritorial autonom cu un statut special care, fiind o form de autodeterminare a gguzilor, este parte integrant i inalienabil a Republicii Moldova i soluioneaz de sine stttor, n limitele competenei sale, potrivit prevederilor Constituiei Republicii Moldova, n interesul ntregii populaii, problemele cu caracter politic, economic i cultural. (2) Pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia sunt garantate toate drepturile i libertile prevzute de Constituia i legislaia Republicii Moldova. (3) n unitatea teritorial autonom Gguzia activeaz organe reprezentative i executive potrivit legii. (4) Pmntul, subsolul, apele, regnul vegetal i cel animal, alte resurse naturale aflate pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia sunt proprietate a poporului Republicii Moldova i constituie totodat baza economic a Gguziei. (5) Bugetul unitii teritoriale autonome Gguzia se formeaz n conformitate cu normele stabilite n legea care reglementeaz statutul special al Gguziei.
14.08.2012 14:40:36
402
Titlul
III
(6) Controlul asupra respectrii legislaiei Republicii Moldova n unitatea teritorial autonom Gguzia se exercit de Guvern, n condiiile legii. (7) Legea organic care reglementeaz statutul special al unitii teritoriale autonome Gguzia poate fi modificat cu votul a trei cincimi din numrul deputailor alei n Parlament. (Art. 111 n redacia Legii nr. 344-XV din 25.07.2003, n vigoare din 08.08.2003)
Comentariu
Statutul special de autonomie al Gguziei este un produs al presiunilor exercitate prin diverse metode, inclusiv prin aplicarea politicii de separatism. De menionat c pn n 1990 unele probleme ale gguzilor nu au fost niciodat abordate1 i nici nu au existat. Formarea unor autonomii pe teritoriul Republicii Moldova este opera conducerii Uniunii Sovietice, care, prin intermediul lui A. Lukianov, pe atunci Preedinte al Sovietului Suprem, a ameninat deschis Republica Moldova cu formarea a nc dou republici n cazul nesemnrii acordului referitor la Uniunea Sovietic ntr-o nou variant 2, fapt ce s-a adeverit mai trziu. n cadrul msurilor politice i juridice de soluionare a diferendelor de acest caracter, Constituia Republicii Moldova din 1994 a prevzut posibilitatea atribuirii unor forme i condiii speciale de autonomie, conform unor statute speciale adoptate prin legi organice. La 25 iulie 2003, Parlamentul a adoptat Legea nr. 344-XV pentru modificarea Constituiei Republicii Moldova3. Art. 111 din Constituie a fost intitulat Unitatea teritorial autonom Gguzia. Prin legea constituional menionat, se consacr Unitatea Teritorial Autonom Gguzia i se determin statutul acesteia. Definiia UTA Gguzia expus n Constituie ne permite s desprindem elementele principale ale statutului acesteia. Astfel, prevederile constituionale, prin care se stabilete c Gguzia este o unitate teritorial autonom cu un statut special, scot n eviden faptul c aceast unitate este autonom teritorial, are un statut special, la organizarea i funcionarea acesteia fiind aplicabil principiul autonomiei locale. Sintagma este o form de autodeterminare a gguzilor accentueaz decizia populaiei din teritoriul respectiv de a-i realiza interesele i de a se administra ntr-o manier autonom n cadrul poporului Republicii Moldova i mpreun cu acest popor, fr a prejudicia integritatea i inalienabilitatea teritoriului rii. Iar prin expresia este parte integrant i inalienabil a Republicii Moldova, legiuitorul constituant reitereaz prevederile art. 3 din Constituie, prin care se stabilete c teritoriul Republicii Moldova este inalienabil. Se reliefeaz ideea c Gguzia nu poate s-i realizeze autonomia n afara Republicii Moldova i se stipuleaz interdicia nstrinrii teritoriului sub orice
Eugen Patra, Minoritile naionale din Ucraina i Republica Moldova: statutul juridic, Editura Alexandru cel Bun, Cernui, 1999, p. 176. 2 Din mesajul Preedintelui Republicii Moldova, dl Mircea Snegur, ctre Parlament, dup: Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. II, Editura Epigraf, Ciinu, 2005, p. 301. 3 Legea nr. 344 din 25.07.2003 pentru modificarea Constituiei Republicii Moldova, MO nr. 170172/721 din 08.08.2003.
1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
111
403
form. Astfel, prevederile constituionale interzic abandonarea, pierderea prin prescripie, cesiune, donaie sau nstrinare a terenului n folosul Gguziei. Efectuarea oricror aciuni din cele menionate este ilegal i interzis de Constituie. Inalienabilitatea nseamn, de asemenea, imposibilitatea oricrui alt stat de a exercita atribute de putere asupra Gguziei, indiferent de motivele care pot fi invocate1. Principiile menionate pun n valoare alte dou principii: cel al indivizibilitii teritoriului Republicii Moldova i al unitii statului. Indivizibilitatea teritoriului, n contextul analizat, semnific, evident, unitatea lui i este n strns legtur cu inalienabilitatea. Indivizibilitatea teritoriului nu poate fi interpretat ca o interdicie de a organiza teritoriul sub aspect administrativ n uniti administrativ-teritoriale, inclusiv autonome cu statut special. Prevederile art. 109 din Constituie stabilesc c principiul autonomiei, fie i speciale, nu poate afecta caracterul unitar al statului Republica Moldova. Prin urmare, autonomia Gguziei, orict de larg ar fi, este administrativ, iar competena autoritilor Gguziei este de a rezolva problemele autonomiei, aceste autoriti desfurnd o activitate n cadrul unui stat unitar, i nu n afara lui. Prin sintagma soluioneaz de sine stttor, din alin. (1) art. 111, se reitereaz ideea autonomiei i imposibilitii interveniei autoritilor centrale n rezolvarea problemelor ce in de competena unitii teritoriale autonome Gguzia potrivit Constituiei i legislaiei. Prevederea n interesul ntregii populaii accentueaz existena n cadrul acestei autonomii a unei populaii ca parte integrant a poporului Republicii Moldova, i nu a unui popor gguz. Ct privete problemele care pot fi rezolvate n cadrul autonomiei gguze, Constituia stabilete c acestea pot fi de ordin politic, economic i cultural. Prevederile constituionale din alin. (2) art. 111, potrivit crora pe teritoriul unitii teritoriale autonome Gguzia sunt garantate toate drepturile i libertile prevzute de Constituia i legislaia Republicii Moldova, reitereaz principiul supremaiei legislaiei naionale n raport cu legislaia local i stabilesc garanii suplimentare, interzicnd limitarea drepturilor i libertilor omului prin acte normative locale. Urmtoarele prevederi ale art. 111 stabilesc c n unitatea teritorial autonom Gguzia activeaz organe reprezentative i executive potrivit legii. Aceste prevederi, completate cu cele din art. 73 din Legea Suprem, se refer n mod special la Adunarea Popular a Unitii Teritoriale Autonome Gguzia, ca autoritate reprezentativ. Modalitatea de organizare i funcionare a Adunrii Populare i a organelor executive, precum i atribuiile acestora, se reglementeaz, potrivit Constituiei, prin lege. n dezvoltarea acestor dispoziii constituionale, Legea nr. 344/19942 stabilete c autoritatea reprezentativ a Gguziei este Adunarea Popular, nvestit cu dreptul de a adopta acte normative, n limitele competenei sale. Astfel, Adunarea Popular a Gguziei este aleas n circumscripii teritoriale prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat pentru un mandat de 4 ani. Iar componena numeric a acesteia se determin dup formula: un deputat la 5 mii de alegtori, cu condiia ca fiecare localitate s aib cel puin un deputat.
Ion Creang, Curs de drept administrativ, vol. II, Editura Epigraf, Ciinu, 2005, p. 305-306. Legea nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Gguziei, MO nr. 3-4/51 din 14.01.1995.
2 1
14.08.2012 14:40:36
404
Titlul
III
Poate fi deputat al Adunrii Populare ceteanul Republicii Moldova care a mplinit vrsta de 21 de ani i, n momentul desfurrii alegerilor, locuiete pe teritoriul circumscripiei teritoriale (localitii) pe care o va reprezenta. n Gguzia, n calitate de organe executive, activeaz Guvernatorul i comitetul executiv. Guvernatorul Gguziei Guvernatorul Gguziei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pentru un mandat de 4 ani, pe baz de alternativ. Nicio persoan nu poate deine aceast funcie dect pentru dou mandate consecutiv. Persoana care tinde s candideze la funcia de Guvernator trebuie s fie cetean al Republicii Moldova cu drept de vot, sa aib cel puin 35 de ani, s posede limba gguz i, respectiv, limba de stat, s aib capacitate de exerciiu deplin, s nu aib antecedente penale, s nu fie militar n termen. Guvernatorul, fiind ales direct de populaia din teritoriu, i exercit mandatul de 4 ani. Guvernatorul poate fi suspendat din funcie nainte de termen n cazul n care nu respect Constituia Republicii Moldova, Legea cu privire la statutul Gguziei, legile locale i hotrrile Adunrii Populare sau a comis o infraciune. Decizia de destituire a Guvernatorului Gguziei se ia cu votul a dou treimi din deputaii alei ai Adunrii Populare. Mandatul Guvernatorului mai poate nceta nainte de termen i din motive de boal, de incompatibilitate, de demisie sau de deces. n toate cazurile de ncetare nainte de termen a mandatului Guvernatorului, interimatul funciei este asigurat de primvicepreedintele Comitetului executiv al Gguziei, iar noile alegeri pentru funcia de Guvernator se efectueaz cel trziu dup 3 luni de la survenirea vacanei. Printre atribuiile Guvernatorului Gguziei se nscriu cele de exercitare a conducerii activitii autoritilor administraiei publice, cele de control, precum i de informare a Adunrii Populare. Comitetul executiv al Gguziei Organul executiv permanent al Gguziei este Comitetul executiv, care se constituie la propunerea Guvernatorului de ctre Adunarea Popular la prima ei sesiune. Componena Comitetului executiv se aprob cu majoritatea voturilor deputailor alei n Adunarea Popular. Durata mandatului Comitetului executiv depinde de durata mandatului Adunrii Populare. n exercitarea atribuiilor, Guvernatorul i Comitetul executiv emit hotrri i dispoziii, care intr n vigoare la data publicrii i sunt obligatorii pe ntreg teritoriul Gguziei. Guvernul Republicii Moldova supune controlului legalitii hotrrile i dispoziiile Guvernatorului i Comitetului executiv, acestea fiind trimise Guvernului n termen de 10 zile dup adoptare. Alin. (4) al articolului comentat dezvolt principiile indivizibilitii i inalienabilitii teritoriului Republicii Moldova, accentund c Unitatea Teritorial Autonom Gguzia nu dispune de teritoriu propriu i de alte bunuri. Constituia prevede expres c pmntul, subsolul, apele, regnul vegetal i cel animal, precum i alte resurse naturale fac obiectul exclusiv al proprietii de stat i nu pot aparine unitii teritoriale autonome Gguzia. Prevederile alin. (5) stipuleaz c Unitatea Teritorial Autonom Gguzia dispune de buget propriu, care se formeaz n cadrul respectrii procesului bugetar, n conformitate cu normele stabilite n legea care reglementeaz statutul special al Gguziei.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
111
405
Potrivit alin. (6), controlul asupra respectrii legislaiei Republicii Moldova n unitatea teritorial autonom Gguzia se exercit de Guvern, n condiiile legii. Practic, legiuitorul constituant oblig Guvernul s exercite controlul administrativ asupra activitii autoritilor din cadrul Gguziei. Astfel, normele constituionale instituie, n principal, controlul de legalitate asupra activitii autoritilor din cadrul Gguziei. Formele de control aplicate fa de activitatea autoritilor Gguziei asigur formarea unor raporturi cu autoritile centrale care se ntemeiaz pe principiile autonomiei, legalitii, transparenei i colaborrii. Potrivit acestor principii, autoritile centrale nu pot interveni n activitatea autoritilor Gguziei dect n condiiile legii. Parlamentul, n calitate de autoritate reprezentativ suprem, realizeaz controlul parlamentar asupra activitii tuturor autoritilor publice, iar n urma unui astfel de control, legislativul poate adopta sau modifica legi sau poate solicita oricror autoriti s execute legile i s nlture neajunsurile, poate solicita destituirea anumitor funcionari sau poate exprima vot de nencredere Guvernului. De asemenea, n cazurile prevzute de lege, Parlamentul poate suspenda activitatea autoritilor publice locale, inclusiv a celor din Unitatea Teritorial Autonom Gguzia. Autoritile Gguziei nu sunt subordonate nemijlocit autoritilor centrale, ele fiind protejate de principiul autonomiei funcionale, i nu pot fi influenate direct de autoritile centrale. ns autoritile Gguziei au obligaia de a respecta legile Republicii Moldova potrivit prevederilor constituionale art. 1 alin. (3) i art. 2 din Legea nr. 344/1994 i Regulamentului Gguziei. De asemenea, actele adoptate de autoritile Gguziei se supun controlului de legalitate n conformitate cu prevederile art. 53 din Constituie i ale Legii contenciosului administrativ. n virtutea prevederilor legale menionate mai sus, Guvernul este obligat s asigure controlul legalitii n Unitatea Teritorial Autonom Gguzia. Pentru aceasta, Guvernul va proceda n conformitate cu prevederile Legii privind administraia public local i ale Legii contenciosului administrativ. Iar pentru domeniile delegate pentru a fi exercitate de autoritile din Unitatea Teritorial Autonom Gguzia se va exercita i controlul de oportunitate. n irul formelor de control se nscrie i controlul efectuat de ctre Curtea de Conturi, potrivit art. 133 din Constituie. Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare publice. n acelai context, art. 130 alin. (1) din Constituie stabilete c formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice sunt reglementate prin lege. Resursele financiare publice se includ n bugetul public naional, care, potrivit art. 131 alin. (1) din Constituie, cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele raioanelor, oraelor i satelor. La realizarea controlului asupra modului de formare, administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public, Curtea de Conturi urmrete ca autoritile i instituiile publice s respecte principiile de economicitate, raionalitate i eficien n gestionarea mijloacelor materiale i financiare ale statului i ale colectivitilor locale. Pentru a asigura respectarea drepturilor i libertilor garantate de Constituie i legile Republicii Moldova n teritoriul Gguziei, Legea Suprem pune temelia exercitrii controlului avocailor parlamentari. Potrivit legii, activitatea acestora este orientat, n principal, spre asigurarea garaniilor de respectare a drepturilor i libertilor consti-
14.08.2012 14:40:36
406
Titlul
III
tuionale ale omului de ctre autoritile publice centrale i locale, precum i de instituiile, organizaiile i ntreprinderile cu diferite forme de proprietate i de ali factori de rspundere de orice nivel. Pe lng formele de control menionate, mai pot fi aplicate controlul fiscal, controlul vamal i alte forme de control specializat, cu respectarea legii. O garanie constituional pentru funcionalitatea Unitii Teritoriale Autonome Gguzia reprezint dispoziiile alin. (7), potrivit crora legea organic care reglementeaz statutul special al unitii teritoriale autonome Gguzia poate fi modificat cu votul a trei cincimi din numrul deputailor alei n Parlament. Prevederile constituionale ale art. 111 ofer populaiei din acest teritoriu posibilitatea de a se administra de sine stttor i de a-i realiza obiectivele economice, de a-i pstra identitatea i specificul cultural, limba i tradiiile etc.
Articolul 112
AUTORITILE STETI I ORENETI
(1) Autoritile administraiei publice, prin care se exercit autonomia local n sate i n orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei. (2) Consiliile locale i primarii activeaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din sate i orae. (3) Modul de alegere a consiliilor locale i a primarilor, precum i atribuiile lor, este stabilit de lege.
Comentariu
Acest articol, ca i articolul care-l succed, dezvolt prevederile art. 110 i art. 109 din Constituie. Articolul indic autoritile ce exercit conducerea unor uniti administrativ-teritoriale expres prevzute de art. 110 din Constituie (sate i orae), n baza principiilor autonomiei locale i eligibilitii, consfinite n art. 109 din Constituie. De asemenea, prin acest articol legiuitorul constituant a obligat Parlamentul s legifereze constituirea obligatorie n sate i orae a dou tipuri de autoriti: a consiliilor locale, ce au statut de autoriti reprezentative, deliberative i decizionale, i a primarilor, ca autoriti reprezentative, administrative i decizionale. Consiliile locale, n sensul alin. (1) i alin. (2) ale articolului, se ncadreaz n categoria autoritilor administrative numai din considerentul c deciziile acestora reprezint un tip specific de acte administrative, adoptate pentru executarea legilor. Consiliile locale ns nu dispun de alte caracteristici ale autoritilor administrative, precum subordonarea ierarhic, structura stabil, o activitate continu .a.1 Primarii, la fel, au un statut
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 59-68.
1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
112
AUTORITILE STETI I ORENETI
407
specific, deoarece, deinnd mandatul reprezentativ al comunitii locale respective, nu sunt autoriti eminamente administrative. n acest sens, Curtea Constituional a menionat c din prevederile art. 112 din Constituie reiese explicit c autoritile locale desemnate nu sunt simple autoriti autonome, ci sunt autoriti administrative autonome, statut care presupune nu numai o autonomie decizional, dar i controlul de regul, al legalitii din partea autoritilor administraiei publice centrale1. Avnd n vedere dublul statut al consiliilor locale i al primarilor, este de competena legiuitorului s reglementeze n ce domenii ale procesului decizional aceste autoriti au competene administrative de subordonare i n ce domenii dispun de independen. n acest scop, dup cum prevede alin. (3) art. 112 din Constituie, Parlamentul a adoptat Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local2, n care a reglementat detaliat statutul i competenele acestor autoriti ale administraiei publice locale. n acelai sens statueaz i Carta european a autonomiei locale, adoptat la 15.10.19853, care, n art. 4, prevede c colectivitile locale dispun n cadrul legii de toat latitudinea de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din cmpul competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti. Modul de desfurare a procedurilor electorale privind constituirea acestor autoriti, dup cum stipuleaz alin. (3) art. 112 din Constituie, este reglementat de Codul electoral. Statutul membrilor consiliilor locale i statutul primarilor este concretizat n Legea nr. 768 din 02.02.2000 privind statutul alesului local4. De observat c exist o discordan ntre Legea privind administraia public local, Codul electoral i Legea privind statutul alesului local n ceea ce privete exercitarea mandatului primarului. Art. 28 din Legea privind administraia public local nu stipuleaz modalitatea de ncetare nainte de termen a mandatului primarului n urma revocrii prin referendum local, ns este prevzut de celelalte dou legi. Astfel, n prezent, norma privind revocarea primarului prin referendum local, fiind restrictiv, este inaplicabil din cauz c Legea privind administraia public local, fiind mai recent i special, are prioritate fa de celelalte dou legi.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 06.11.1995, MO nr. 65-66/750 din 24.11.1995 HCC nr. 36 din 10.12.1998, MO nr. 111-113/45 din 17.12.1998 HCC nr. 43 din 27.07.1999, MO nr. 83-86/53 din 05.08.1999 HCC nr. 71 din 21.12.1999, MO nr. 5-7/2 din 13.01.2000 ACC nr. 2 din 30.07.2002, MO nr. 115-116/22 din 08.08.2002 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002 HCC nr. 13 din 14.03.2002, MO nr .46-48/8 din 04.04.2002 HCC nr. 12 din 21.04.2005, MO nr. 67-68/10 din 06.05.2005
HCC nr. 2 din 13.02.2007 pentru controlul constituionalitii unei prevederi din Legea nr. 25XVI din 16.02.2006 pentru modificarea i completarea art. 24 din Legea nr. 64-XII din 31.05.1990 cu privire la Guvern, MO nr. 25-28/4 din 23.02.2007. 2 MO nr. 32-35/116 din 09.03.2007. 3 Tratate internaionale, vol. 14, 1999. 4 MO nr. 34/231 din 24.03.2000.
14.08.2012 14:40:36
408
Titlul
III
Articolul 113
CONSILIUL RAIONAL
(1) Consiliul raional coordoneaz activitatea consiliilor steti i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes raional. (2) Consiliul raional este ales i funcioneaz n condiiile legii. (3) Raporturile dintre autoritile publice locale au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune.
Comentariu
Spre deosebire de art. 112 din Constituie, care vizeaz autoritile steti i oreneti, acest articol se refer la statutul autoritilor administraiei publice locale din unitile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea cel al consiliilor raionale. Este de menionat c n capitolul VIII al Constituiei nu gsim niciun indiciu asupra divizrii unitilor administrativ-teritoriale i, implicit, a autoritilor locale corespunztoare n dou niveluri. O astfel de structurare rezult din prevederile cuprinse la lit. a) alin (1) art. 141 din Constituie. mprirea unitilor administrativ-teritoriale n dou niveluri este efectuat prin art. 4 din Legea nr. 764 din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, iar al autoritilor prin art. 1 i art. 10 din Legea privind administraia public local. n virtutea divizrii autoritilor administraiei publice locale n dou niveluri ierarhizate, consiliul raional, ca autoritate de nivelul al doilea, potrivit alin. (1), coordoneaz activitatea consiliilor steti i oreneti, ca autoriti inferioare de nivelul nti, pentru realizarea serviciilor publice de interes raional. Din coninutul acestui alineat rezult c se admite o astfel de coordonare doar pentru realizarea serviciilor de interes raional, serviciile de interes local ale satelor i oraelor rmnnd a fi coordonate de autoritile locale ale acestora. Astfel, s-a urmrit respectarea principiului autonomiei locale, garantat de art. 109 i art. 112 din Constituie. n conformitate cu dispoziiile alin. (2) al art. 113, procedura de alegere a consiliilor raionale este reglementat de Codul electoral, iar modul lor de funcionare este prevzut de Legea privind administraia public local. Astfel, consilierii de rang raional sunt alei de ctre populaia adult a raioanelor n cadrul alegerilor locale generale prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pentru un mandat de 4 ani, conform reprezentativitii proporionale, iar atribuirea mandatelor se efectueaz prin mprirea succesiv a numrului de voturi valabil exprimate, conform irului descresctor. Confirmarea rezultatelor alegerilor i validarea mandatelor de consilier sunt efectuate de ctre judectoriile din unitile administrativ-teritoriale respective. Numrul de consilieri este stabilit conform Legii privind administraia public local, n funcie de numrul de locuitori, de la 9 la 43. Particularitile funcionrii consiliilor raionale sunt prevzute n capitolul II, precum i n seciunea 1 a capitolului VI din Legea privind administraia public local, n special, componena, constituirea, competenele, modul de convocare a consilierilor i de adoptare a deciziilor, precum i de dizolvare a consiliului raional. Spre deosebire
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
113
CONSILIUL RAIONAL
409
de consiliile steti i oreneti, consiliile raionale au sarcina de a alege preedintele i vicepreedintele raionului. Alin. (3) al art. 113 din Constituie consacr principiile pe care se bazeaz raporturile dintre autoritile publice locale, dezvoltnd prevederile alin. (1) al art. 109 din Constituie. Astfel, autoritile publice locale, n activitatea lor, se conduc de principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune.
Capitolul IX
AUTORITATEA JUDECTOREASC
Comentariu, aspect evolutiv
Afirmndu-se ca un stat suveran i independent, un stat de drept, democratic, n care demnitatea omului, drepturile i libertile lui, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, garantate de Constituie, Republica Moldova a realizat, pe parcurs, profunde i ireversibile reforme politice, economice, sociale, instituionale etc. Printre aceste reforme, un loc aparte revine reformei judiciare i de drept, nceput odat cu declararea suveranitii i independenei Republicii Moldova. Astfel, Declaraia Suveranitii, aprobat prin Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr. 148-XII din 23.06.19901, a statuat c separarea puterii legislative, puterii executive i a celei judiciare constituie principiul fundamental de funcionare a Republicii Moldova ca stat democratic bazat pe drept. Decretul cu privire la puterea de stat, aprobat prin Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr. 201-XII din 27.07.19902, confirm c n republic este asigurat supremaia Constituiei i a legilor, este nfptuit neabtut separaia puterii de stat n puterea legislativ, puterea executiv i cea judectoreasc. Puterea judectoreasc se subordoneaz doar legii. Cetenii sunt egali n faa legii i a judecii. Amestecul n nfptuirea justiiei este inacceptabil. Nu se admite apartenena judectorilor i a altor lucrtori ai organelor de stat de ocrotire a normelor de drept la partidele politice i micrile social-politice. Astfel, implicarea judectorilor n politic este restricionat. Activitatea politic este incompatibil cu neutralitatea necesar n sistemul judectoresc i ar putea compromite independena i imparialitatea judectorilor.
1 2
Vetile, nr. 8/192, 1990. Vetile, nr. 8/208, 1990.
14.08.2012 14:40:36
410
Titlul
III
Declaraia de independen a Republicii Moldova, aprobat prin Legea nr. 691-XII din 27.08.19911, a proclamat Republica Moldova drept un stat suveran, independent i democratic, n care se aplic, pe ntregul su teritoriu, Constituia, legile i celelalte acte normative adoptate de organele legal constituite. Aceste documente fundamentale, urmate de aderarea Republicii Moldova la Declaraia Universal a Drepturilor Omului, adoptat de ctre Adunarea General a ONU la 10 decembrie 1948, la Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice i Pactul internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale, adoptate de ctre Adunarea General a ONU la 19 decembrie 1966 (Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr. 217-XII din 28.07.1990)2, calitatea de membru al Organizaiei Naiunilor Unite din 2 martie 1992, recunoaterea Republicii Moldova ca stat suveran i independent i ca subiect al dreptului internaional, au servit drept baz pentru desfurarea proceselor de democratizare, de afirmare a libertii, independenei i unitii naionale, de edificare a statului de drept i de tranziie la economia de pia. Pn n 1994, n Republica Moldova justiia continua s fie nfptuit n cadrul sistemului format din dou trepte, de ctre judectorii alei de Sovietul Suprem al RSS Moldoveneti pe un termen de 10 ani, n baza modificrilor i completrilor operate prin Legea nr. 3616-XI din 22.11.19893 n Constituia (Legea Fundamental) a RSS Moldoveneti. Prin Legea nr. 693-XII din 27.08.1991, au fost suspendate unele articole din Constituia Republicii Moldova, s-a stipulat c orice act al legislaiei n vigoare acioneaz pe teritoriul Republicii Moldova n msura n care el nu contravine Declaraiei de independen a Republicii Moldova4. n virtutea acestor deziderate, justiia se nfptuia n conformitate cu prevederile Constituiei, Legii nr. 1351 din 04.12.1981 cu privire la organizarea judectoreasc n RSSM5, codurilor adoptate n anii aizeci ai secolului al XX-lea, prin intermediul Judectoriei Supreme, n cadrul creia activau Colegiul penal i Colegiul civil, Prezidiul i Plenul, i al judectoriilor raionale (oreneti). Judectoriile erau administrate de Ministerul Justiiei. Schimbrile radicale iniiate n domeniul justiiei au fost concretizate n Concepia reformei judiciare i de drept, aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr. 152-XIII din 21.06.19946. Scopul reformei judiciare i de drept a fost determinat de realizarea practic a principiului de separare a puterii de stat ca o condiie primordial de edificare i funcionare a unui stat de drept. Conform Concepiei, statului i revin trei funcii fundamentale, fiecare avnd ca reper o putere: puterea legislativ; puterea executiv; puterea judectoreasc.
MO nr. 11-12/103 din 30.12.1991. Vetile, nr. 8/223, 1990. 3 Vetile, nr. 11, 1989. 4 Curtea Suprem de Justiie, Direcia legislaie, Mapa Legile, hotrrile Parlamentului i decretele Preedintelui RM, 1991, vol. 3, p. 188. 5 Vetile, nr. 12, 1981. 6 MO nr. 6/49 din 30.06.1994.
2 1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
114
NFPTUIREA JUSTIIEI
411
Fiecare putere este ncredinat unor organe, relativ autonome, care asigur bunul mers al activitii statale: ntr-un stat de drept puterea judiciar este autonom n limita competenei sale i are un statut egal cu puterile legislativ i executiv. Reforma prevedea reorganizarea sistemului judectoresc, schimbarea statutului instanelor judectoreti, instituirea Curii Constituionale, a altor judectorii specializate, modificarea rolului Procuraturii, Arbitrajului, Ministerului Justiiei i al altor organe. Toate acestea erau de neconceput fr o baz constituional. Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29 iulie 19941, a deschis calea reformei judiciare prin consfinirea principiilor generale ale statului de drept, cum ar fi obligativitatea supremaiei Constituiei, respectarea legilor, inclusiv a tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte, separarea puterilor n stat i accesul liber la justiie, a consfinit normele de baz privind organizarea i funcionarea justiiei. Constituia a reglementat problemele-cheie ale reformei judiciare i de drept: separarea celor trei puteri (legislativ, executiv i judectoreasc), organizarea i structurarea sistemului judiciar, statutul i independena judectorului, principiile de organizare i atribuiile Consiliului Superior al Magistraturii etc. Astfel, art. 6 din Constituie consfinete: n Republica Moldova puterea legislativ, executiv i judectoreasc sunt separate i colaboreaz n exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituiei. Puterii judectoreti i sunt caracteristice: independena, exclusivitatea, supunerea sa doar legii, plenitudinea. Aceste caliti i-au gsit reglementare n normele constituionale. Funcia de baz a puterii judectoreti const n aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, a ornduirii constituionale a Republicii Moldova, n respectarea legalitii i echitii n cadrul aplicrii legilor i a altor acte normative. Astfel, puterea judectoreasc contribuie la respectarea dreptului garantat al fiecrui om la via i integritatea fizic i psihic, la libertatea individual i inviolabilitatea domiciliului, la secretul corespondenei, convorbirilor telefonice i a altor mijloace legale de comunicare etc. Rolul crescnd al instanelor judectoreti n aprarea drepturilor i libertilor persoanei decurge din prevederile Titlului II al Constituiei Republicii Moldova. Capitolul IX din Constituie, intitulat Autoritatea judectoreasc, cuprinde trei seciuni: seciunea 1 Instanele judectoreti (art. 114-121) se refer la nfptuirea justiiei, sistemul instanelor judectoreti, statutul judectorilor, garaniile de procedur i obligativitatea respectrii hotrrilor judectoreti, resursele financiare, indemnizaii i alte drepturi ale instanelor judectoreti i ale judectorilor; seciunea 2 (art. 122-123) este consacrat Consiliului Superior al Magistraturii; seciunea 3 (art. 124 i 125) vizeaz Procuratura. Organizarea instanelor judectoreti, competena acestora i procedura de judecat, precum i modul de organizare i funcionare a Consiliului Superior al Magistraturii urmau a fi stabilite prin legi organice. n executarea prevederilor constituionale, au fost adoptate acte legislative care reglementeaz principiile de organizare i funcionare a sistemului judectoresc n Republica Moldova:
MO nr. 1 din 12.08.1994.
14.08.2012 14:40:36
412
Titlul
III
Legea nr. 514-XIII din 06.07.1995 privind organizarea judectoreasc1; Legea nr. 544-XIII din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului2; Legea nr. 789-XIII din 26.03.1996 cu privire la Curtea Suprem de Justiie3; Legea nr. 947-XIII din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii4; Legea nr. 949-XIII din 19.07.1996 cu privire la Colegiul de calificare i atestarea
judectorilor5; Legea nr. 950-XIII din 19.07.1996 cu privire la Colegiul disciplinar i la rspunderea disciplinar a judectorilor6; Legea nr. 970-XIII din 24.07.1996 cu privire la instanele judectoreti economice7; Legea nr. 836 din 17.05.1996 cu privire la sistemul instanelor judectoreti militare8. Reorganizarea sistemului judectoresc a fost dispus prin Legea nr. 853XIII din 29.05.19969, acest proces ncheindu-se la 27.08.1996. Noul cadru legal dezvolt principiile constituionale care consacr justiia ca o ramur a puterii de stat independent i imparial. n el i-au gsit reflectare i unele msuri de asigurare a independenei i imparialitii judectorilor, stipulate n actele internaionale la care Republica Moldova este parte.
Seciunea 1. INSTANELE JUDECTORETI
Articolul 114
NFPTUIREA JUSTIIEI
Justiia se nfptuiete n numele legii numai de instanele judectoreti.
Comentariu
Potrivit Constituiei, instana judectoreasc este unicul organ statal abilitat s nfptuiasc justiia. Noiunea de justiie i cea de putere judectoreasc nu sunt identice. Puterea judectoreasc este una din cele trei puteri ale statului, este independent, separat de puterea legislativ i puterea executiv, are atribuii proprii, exercitate prin instanele judectoreti, n conformitate cu principiile i dispoziiile prevzute de Constituie, legi i alte acte normative. Dup cum a menionat Curtea Constituional n Hotrrea nr. 21 din 23.06.1997 cu privire la interpretarea art. 114 din Constituia
1 2
MO nr. 58/641 din 19.10.1995. MO nr. 59-60/664 din 26.10.1995. 3 MO nr. 32-33/323 din 30.05.1996. 4 MO nr. 64/641 din 03.10.1996. 5 MO nr. 61-62/605 din 20.09.1996. 6 MO nr. 61-62/607 din 20.09.1996. 7 MO nr. 77/742 din 28.11.1996. 8 MO nr. 51/482 din 01.08.1996. 9 MO nr. 46-47/415 din 11.07.1996.
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
114
NFPTUIREA JUSTIIEI
413
Republicii Moldova, formele de nfptuire a justiiei sunt judecarea de ctre instanele judectoreti a tuturor cauzelor privind raporturile juridice civile, administrative i penale, precum i orice alte cauze pentru care legea nu stabilete o alt competen. /.../ Aceste instane judectoreti au mputerniciri diferite i nfptuiesc justiia n forme procesuale difereniate. Funcia principal i exclusiv a instanelor judectoreti este nfptuirea justiiei n numele legii. Legalitatea este o cerin fundamental a activitii instanelor judectoreti. Principiul legalitii este un principiu-cadru ce nglobeaz toate celelalte principii dup care se desfoar activitatea procesual. Respectarea legii de ctre instana de judecat prezum nu doar aplicarea just a normelor de drept procesual, dar i caracterul legal al instanei judectoreti, independena ei, independena i imparialitatea judectorilor i supunerea acestora n faa legii. Aceasta decurge i din prevederile actelor internaionale la care Republica Moldova este parte. Declaraia Universal a Drepturilor Omului1 proclam c orice persoan are dreptul la un proces echitabil i public, n faa unui tribunal independent i imparial pentru a hotr asupra drepturilor i obligaiilor sale i asupra temeiniciei unei acuzaii penale (art. 10). Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice2 statueaz c toate persoanele sunt egale n faa instanelor i c, n examinarea n cursul unei proceduri judiciare a unei acuzaii penale sau a drepturilor i obligaiilor cu caracter civil, orice persoan are dreptul, ntr-un termen rezonabil, la un proces echitabil i public n faa unei instane competente, independente i impariale stabilite prin lege (art. 14). Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale3, ratificat prin Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova nr. 1298-XIII din 24.07.19974, prevede, printre altele, c orice persoan are dreptul la judecarea n mod echitabil, n mod public i ntr-un termen rezonabil a cauzei sale, de ctre o instan independent i imparial, instituit de lege, care va hotr fie asupra nclcrii drepturilor i obligaiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricrei acuzaii n materie penal ndreptate mpotriva sa (art. 6, paragraful 1). Potrivit jurisprudenei Curii Europene, sintagma instituit de lege din art. 6 al Conveniei nseamn a asigura ca organizarea judectoreasc ntr-o societate democratic s nu depind de discreia executivului, dar ca aceasta s fie reglementat printr-o lege care eman de la Parlament (a se vedea Zand v. Austria) i vizeaz nu numai baza legal pentru nsi existena instanei, ci i componena completului de judecat n fiecare cauz (a se vedea Posokhov v. Russia, nr. 63486/00, 39, ECHR 2003-IV). O instan instituit de lege trebuie s ndeplineasc o serie de condiii, precum independena membrilor si i durata mandatului lor, imparialitate i existena garaniilor procedurale (a se vedea Come and Others v. Belgium, citat mai sus, 99)5. Cu certitudine c, pentru a satisface diferite exigene ale procesului echitabil, statul trebuie s acioneze prin legiferare. CEDO a indicat clar c expresia instan indepenTratate internaionale. Ediie oficial, vol. 1, Chiinu, 1998, p. 11. Idem, p. 30. 3 Adoptat la Roma la 4 noiembrie 1950, n Tratate internaionale. Ediie oficial, vol. 1, p. 341, Chiinu, 1998. 4 MO nr. 54-55/502 din 31.08.1997. 5 Cauza Gurov v. Moldova, Hotrrile i deciziile CEDO n cauzele moldoveneti, 2007, vol. IV.
2 1
14.08.2012 14:40:36
414
Titlul
III
dent i imparial, instituit de lege evoc mai curnd ideea de organizare dect de funcionare, de instituire dect de procedur1. Pentru a fi un tribunal, n sensul Conveniei, un organism trebuie s aib un rol jurisdicional: El trebuie s soluioneze, n baza normelor de drept i la finalul unei proceduri organizate, orice chestiune ce ine de competena sa2. El trebuie s aib baze legale, s aplice reguli de drept conform unei proceduri stabilite anterior i s pronune decizii cu putere executorie. De altfel, organele care nu examineaz fondul unui dosar nu trebuie s se supun prevederilor art. 6. Potrivit prevederilor constituionale i legale, instanele judectoreti, care exercit puterea judectoreasc i nfptuiesc justiia n numele legii /.../ au urmtoarele caracteristici: origine legal, permanent; sunt organe cu jurisdicie obligatorie; aplic principiul contradictorialitii i normele de drept (HCC nr. 21 din 23.06.1997). Esena conceptului de independen a justiiei decurge din teoria separaiei puterilor. Justiia, fiind unul dintre cei trei piloni fundamentali i egali ai puterii ntr-un stat democratic modern, presupune att independen individual, ct i instituional. Termenul independen definete relaiile dintre puterea judectoreasc i alte puteri i autoriti, cu scopul de a asigura independena att n realitate, ct i n aparen. n cazul n care instana, n activitatea sa, nu este independent de celelalte puteri din stat, judectorul nu poate spune c este independent, chiar dac are aceast stare de spirit. n mecanismul statal de aprare a drepturilor i libertilor fundamentale ale omului un factor de prim importan constituie buna funcionare a autoritii judectoreti. /.../ ns protecia judiciar efectiv i complet se poate realiza doar n condiiile unei adevrate independene a autoritii judectoreti, n special a judectorilor. Acest fapt impune asigurarea autonomiei i independenei puterii judectoreti, reglementarea constituional a limitelor i principiilor activitii sale (HCC nr. 9 din 27.05.2003). n Republica Moldova, legislaia cu privire la sistemul judectoresc se bazeaz pe prevederile Constituiei, acest lucru reclam asigurarea autonomiei organelor puterii judectoreti, independenei judectorilor i a instanelor judectoreti, proteciei judiciare a omului i ceteanului. Relaia dintre cele trei puteri publice ar trebui s fie marcat de respect reciproc, fiecare recunoscnd i apreciind rolul celorlalte. Pentru a-i exercita atribuiile n deplin libertate, fr restricii, n mod legal i independent, corpul judectoresc ar trebui ferit de influene i presiuni externe. Or, independena este garania imparialitii judectorului. Sistemul de justiie se bazeaz pe ncrederea publicului n independena instanelor, n integritatea i imparialitatea judectorilor, n eficiena procedurilor aplicate. Dup cum a observat un judector al Curii Supreme a Statelor Unite ale Americii3, autoritatea instanei /.../ ce nu ine n mn nici banii, nici sabia /.../ se bazeaz n final pe ncrederea susinut a cetenilor n judecata sa moral. Acesta este sentimentul ce trebuie s fie ntreinut de detaarea complet a instanei, n fapt i n aparen, de complicaiile politice i prin abinerea de la a se implica ea nsi n lupta forelor politice n declaraiile politice.
Manuale privind drepturile omului, nr. 7, p. 66. CEDH, 27.08.1991, cauza Demicoli v. Malta, seria A, nr. 210. 3 Baker v. Carr, Supreme Court of the United States of America, (1962) 369 US 186, per Justice Frankfurter.
2 1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
114
NFPTUIREA JUSTIIEI
415
Astfel, este esenial ca fiecare judector s onoreze funcia judiciar ca fiind un mandat public i s menin ncrederea societii n sistemul judiciar. Justiia se nfptuiete n numele legii. Aceasta nseamn c legalitatea este de neconceput dac judectorii i personalul ce contribuie la nfptuirea justiiei nu o respect. Independena nu ndreptete judectorul s dea soluii greite motivate de intima sa convingere format pe nclcarea legii; obligativitatea respectrii hotrrii unei instane superioare i necesitatea reparrii eventualelor erori n urma exercitrii cilor de atac nu afecteaz independena judectorilor i supunerea lor numai legii; organizarea i dirijarea administrativ, prin care se asigur buna desfurare a activitii instanelor judectoreti i punerea n aplicare a hotrrilor acestora, nu limiteaz independena judectorului. Organele judectoreti i judectorii activeaz n numele legii i se supun numai Constituiei i legii. nfptuirea justiiei n strict conformitate cu legislaia nseamn c instana de judecat desfoar procesul judiciar n conformitate cu prevederile legii i soluioneaz cauzele n baza legii, nu creeaz prin hotrrile adoptate norme de drept noi, nu instituie drepturi subiective i obligaiuni ale persoanei concrete. n acest context, principiul legalitii prezum nfptuirea justiiei doar prin instanele judectoreti indicate n Constituie i legile organice, fapt ce exclude posibilitatea asumrii funciei de efectuare a justiiei de ctre alte organe de stat i obteti. Principiul legalitii este un principiu general al procesului judiciar, care ncorporeaz celelalte principii i se manifest prin mai multe caracteristici: constituirea prin lege a instanelor judectoreti, a procuraturii, a organelor de urmrire penal, precum i desfurarea activitii acestora n componena i n limitele competenei stabilite de lege; pronunarea hotrrilor judectoreti n numele legii; respectarea de ctre subiecii procesului judiciar a legii procesuale i a altor dispoziii legale; respectarea drepturilor procesuale ale justiiabililor i utilizarea n procedura judiciar numai a mijloacelor i metodelor admise de lege; organizarea controlului judiciar pentru asigurarea respectrii ntocmai a normelor materiale i procedurale sau a altor dispoziii legale. Potrivit Principiilor fundamentale (ONU) privind independenta sistemului judiciar1, judectorii trebuie s aib competena de a judeca toate chestiunile de natur judiciar i s aib autoritatea exclusiv de a decide dac o chestiune dedus judecii este de competena lor aa cum este aceasta stabilit prin lege. Orice persoan ar trebui s aib dreptul de a fi judecat de ctre o instan de drept comun prin procedurile legal stabilite. Nu ar trebui s poat fi nfiinate instane care nu urmeaz procedurile stabilite n mod corespunztor pentru judecat, cu scopul de a nlocui competena ce aparine instanelor de drept comun. Prin urmare, exclusivitatea puterii judectoreti const n faptul c niciun alt organ al puterii de stat nu este n drept s-i asume funciile i competenele instanelor
Adoptate de cel de al VII-lea Congres al Naiunilor Unite pentru prevenirea crimei i tratamentul delincvenilor (Milano, 26 august 6 septembrie 1985) i confirmate de Adunarea General a Organizaiei Naiunilor Unite prin rezoluiile nr. 40/32 din 29.11.1985 si nr. 40/146 din 13.12.1985.
1
14.08.2012 14:40:36
416
Titlul
III
judectoreti. Statul a ncredinat instanelor judectoreti dreptul legal de a aplica n ordinea procesual prghiile de constrngere. Instana judectoreasc este unica autoritate abilitat, n ordinea stabilit de lege, de a utiliza mijloace coercitive pentru aprarea ordinii de drept, pentru pedepsirea persoanei vinovate de comiterea infraciunii. Potrivit Recomandrii Comitetului de Minitri al Consiliului Europei Rec (2010)12 cu privire la judectori: independena, eficiena i responsabilitile1, toate persoanele care au legtur cu un caz, inclusiv organismele publice sau reprezentanii lor, trebuie s se supun autoritii judectorului. Judectorii trebuie s dispun de suficient putere i s fie n msur a i-o exercita n vederea ndeplinirii atribuiilor i pentru a menine autoritatea lor i prestigiul instanei (Capitolul I, pct. 6). Astfel, nfptuirea justiiei reprezint forma principal de realizare a puterii judectoreti i se exercit prin respectarea strict a normelor de procedur reglementate de lege. Doar judectorii sunt n drept s nfptuiasc justiia, fiind nvestii prin Constituie cu aceast atribuie, pe care ei o exercit n baza legii. Orice persoan, organizaie, autoritate sau instituie este datoare s respecte independena judectorilor. Justiia poate fi realizat doar prin anumite procedee legale, i anume pe calea examinrii i soluionrii n cadrul edinelor de judecat, n modul stabilit de lege, a cauzelor civile, de contencios administrativ, contravenionale i penale. Instanele judectoreti nfptuiesc justiia n scopul aprrii i realizrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, precum i a celorlalte drepturi i interese legitime deduse judecii. Coninutul nfptuirii justiiei n cauzele civile include examinarea i soluionarea litigiilor ce decurg din raporturile juridice civile i sunt legate de aprarea drepturilor i intereselor cetenilor, ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor. Esena nfptuirii justiiei pe cauzele penale const n stabilirea, n urma examinrii n cadrul procesului public, a vinoviei i aplicrii msurilor de pedeaps prevzute de lege fa de persoanele recunoscute vinovate, sau n achitarea persoanelor recunoscute nevinovate. Vinovia persoanei poate fi stabilit numai printr-o sentin judectoreasc de condamnare definitiv (irevocabil). Judecarea cauzelor contravenionale are drept scop aprarea drepturilor i libertilor legitime ale persoanei, aprarea proprietii, ordinii publice, a altor valori ocrotite de lege prin soluionarea cauzelor n conformitate cu procesul contravenional i aplicarea sanciunilor contravenionale fa de persoanele recunoscute vinovate de svrirea unei contravenii, prevenirea svririi de noi contravenii. Forma special (procedural) de efectuare a justiiei, fiind unic i obligatorie, se deosebete esenial de forma de activitate a organelor celorlalte ramuri ale puterii de stat. Purttorii puterii judectoreti nu sunt n drept s deroge n activitatea lor de la cerinele legislaiei procedurale. Examinarea i soluionarea cauzelor concrete, ce in de competena instanelor de judecat, se efectueaz n baza principiilor constituionale: al egalitii cetenilor n faa legii i a justiiei (art. 16); al accesului liber la justiie (art. 20); al prezumiei nevinoviei (art. 21); al dreptului la aprare (art. 26); al legalitii (art. 114);
Adoptat de Comitetul Minitrilor la 13.11.2010, la cea de-a 1098-a reuniune a delegaiilor minitrilor.
1
14.08.2012 14:40:36
ARTICOLUL
114
NFPTUIREA JUSTIIEI
417
al independenei judectorilor (art. 116); al publicitii dezbaterilor judectoreti (art. 117);
n baza prevederilor referitoate la:

limba de procedur i dreptul la interpret (art. 118); exercitarea cilor de atac (art. 119); caracterul obligatoriu al sentinelor i al altor hotrri judectoreti definitive
(art. 120). Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei (art. 53 din Constituie). Principiile de organizare i funcionare a instanei de judecat ca organ competent statal, ordinea procesual de judecare a cauzelor constituie garanii importante pentru soluionarea corect a cauzelor, aprarea drepturilor i intereselor cetenilor, asigurarea obiectivitii i echitii hotrrilor judectoreti. La efectuarea justiiei judectorii sunt obligai s fie neprtinitori. Or, principiile fundamentale privind independena sistemului judiciar stipuleaz c: judectorii trebuie s soluioneze n mod imparial cauzele deduse judecii, n baza faptelor i n conformitate cu legea, fr niciun fel de restricii, influene neadecvate, sugestii, presiuni, ameninri sau amestecuri, fie ele directe sau indirecte, din partea nimnui, indiferent din partea cui ar veni i pe ce motiv; dac o chestiune dedus judecii este de competena lor aa cum este aceasta stabilit prin lege; trebuie interzis orice amestec inadecvat sau nejustificat n procesul judiciar, iar deciziile judectoreti pronunate de ctre instane nu trebuie s poat fi supuse revizuirii. Acest principiu nu se refer la cile legale de atac sau micorarea ori comutarea de ctre autoritile competente a pedepselor aplicate de ctre instan, conform legii. Constituia i legile organice privesc procedura civil, penal i contavenional drept mijloc de realizare a puterii judectoreti. Astfel, instanele de drept comun, inclusiv cele specializate (economice, de contencios administrativ, militare), examinnd cauzele civile, penale contravenionale, de contencios administrativ, se conduc de codurile existente Codul de procedur civil (CPC), Codul de procedur penal (CPP), Codul contravenional (CC), care promoveaz principiile legalitii i exclusivitii n nfptuirea justiiei de ctre instanele judectoreti n concordan cu principiul general al supremaiei dreptului i respectrii necondiionate a Constituiei i legilor rii. Principiul legalitii este reglementat de art. 7 CPP, art. 5 CC i art. 12 CPC, iar principiul exclusivitii de art. 25 CPP, art. 5 CC i art. 19 CPC. Aadar, principiile constituionale, dezvoltate n legislaie, asigur exercitarea de ctre puterea judectoreasc, n conformitate cu legislaia n vigoare, a atribuiilor ce-i revin: nfptuirea justiiei n cauzele privind raporturile juridice civile i de contencios administrativ, penale i contravenionale, precum i orice alte cauze pentru care legea nu stabilete o alt competen; executarea hotrrilor judectoreti; generalizarea practicii judiciare; darea explicaiilor din oficiu n chestiunile de practic judiciar; participarea la formarea corpului judectoresc i a organelor de autoadministrare judectoreasc. Totodat, ele asigur: independena justiiei n raport cu organele puterii legislative i celei executive; interoperabilitatea legislativului i executivului n modelarea sistemului judiciar; accesul liber i egal la justiie pentru toi; examinarea cazurilor
14.08.2012 14:40:37
418
Titlul
III
n instanele de judecat i de ctre judectori, pentru a cror jurisdicie sunt atribuite prin lege; realizarea dreptului prilor la un proces echitabil, inclusiv de a exercita cile de atac, n condiiile legii.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 10 din 04.03.1997, MO nr. 18/7 din 20.03.1997 HCC nr. 21 din 23.06.1997, MO nr. 45/24 din 10.07.1997 HCC nr. 30 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/32 din 27.11.1997 HCC nr. 35 din 01.12.1997, MO nr. 84-85/37 din 18.12.1997 HCC nr. 38 din 15.12.1997, MO nr. 6-7/2 din 29.01.1998 HCC nr. 2 din 19.01.1998, MO nr. 12-13/8 din19.02.1998 HCC nr. 5 din 26.01.1998, MO nr. 14-15/10 din 26.02.1998 HCC nr. 10 din17.03.1998, MO nr. 28-29/16 din 02.04.1998 HCC nr. 12 din 16.04.1998, MO nr. 44-46/20 din 21.05.1998 HCC nr. 16 din 28.05.1998, MO nr. 56-59/24 din 25.06.1998 HCC nr. 24 din 06.05.1999, MO nr. 53-54/34 din 27.05.1999 HCC nr. 43 din 27.07.1999, MO nr. 83-86/53 din 05.08.1999 HCC nr. 40 din 07.12.2000, MO nr. 157-159/43 din 21.12.2000 HCC nr. 12 din 20.02.2001, MO nr. 25-26/11 din 01.03.2001 HCC nr. 37 din 05.07.2001, MO nr. 81-83/30 din 20.07.2001 HCC nr. 26 din 23.05.2002, MO nr. 123-125/11 din 20.06.2003 HCC nr. 22 din 02.10.2007, MO nr. 161-164/19 din 22.10.2007 HCC nr. 28 din 14.12.2010, MO nr. 254-256/30 din 24.12.2010
Articolul 115
INSTANELE JUDECTORETI
(1) Justiia se nfptuiete prin Curtea Suprem de Justiie, prin curile de apel i prin judectorii. (2) Pentru anumite categorii de cauze pot funciona, potrivit legii, judectorii specializate. (3) nfiinarea de instane extraordinare este interzis. (4) Organizarea instanelor judectoreti, competena acestora i procedura de judecat sunt stabilite prin lege organic. (Art. 115 modificat prin Legea nr. 1471-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002)
Comentariu
Crearea sistemului judectoresc face tradiional obiectul reglementrilor constituionale i legale. Principiul legalitii prezum crearea instanelor judectoreti prin lege i n conformitate cu dispoziiile ei, acestea avnd caracter permanent, un sediu stabil, cunoscut publicului, care s asigure accesul liber la justiie, avnd competena s judece cauzele n legtur cu care au fost sesizate; completul de judecat s fie compus n conformitate cu prevederile legii.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
115
419
Astfel, temelia puterii judectoreti o constituie totalitatea instanelor judectoreti de competene diferite, formate conform prevederilor constituionale i legale, care activeaz independent de organele puterii reprezentative i puterii executive, avnd atribuii proprii exercitate n conformitate cu principiile i dispoziiile constituionale i legale. n aspect evolutiv, vom meniona c pn la adoptarea noii Constituii sistemul judectoresc, creat n baza Legii nr. 1351 din 04.12.1981 cu privire la organizarea judectoreasc n RSSM, ntrunea: Judectoria Suprem, judectoriile populare raionale (oreneti). n afara sistemului judectoresc, activa tribunalul militar, arbitrajul (art. 20). Constituia, prin art. 115, n redacia iniial, statua c: Justiia se nfptuiete prin Curtea Suprem de Justiie, prin Curtea de Apel, prin tribunale i judectorii. Pentru anumite categorii de cauze pot funciona, potrivit legii, judectorii specializate. Legea Suprem nu stabilete structura ntregului sistem judectoresc. n sensul dispoziiilor constituionale, organizarea i funcionarea instanelor judectoreti sunt de competena legislativului i necesit a fi reglementate prin lege organic art. 72 alin. (3) lit. e). n temeiul Constituiei (art. 115, art. III alin. (7) din Dispoziii finale i tranzitorii) i al Legii privind organizarea judectoreasc (art. 15), prin Legea cu privire la reorganizarea sistemului instanelor judectoreti nr. 853-XIII din 29.05.1996 au fost efectuate urmtoarele restructurri: Judectoria Suprem s-a reorganizat n Curtea Suprem de Justiie cu sediul n municipiul Chiinu; Arbitrajul a fost reorganizat conform legislaiei care reglementeaz activitatea instanelor economice; Tribunalul militar a devenit judectoria militar cu sediul n municipiul Chiinu; a fost instituite Curtea de Apel, cu sediul n municipiul Chiinu, i tribunale, cu sediul n municipiile Chiinu, Bli, Bender i n oraele Cahul i Comrat, n baza reorganizrii Judectoriei Supreme, a tribunalului militar i a judectoriilor populare raionale (oreneti); judectoriile populare raionale (oreneti) s-au transformat n judectorii de sector; judectorii ale municipiilor Bli, Bender i Tiraspol. Astfel, la 27 august 1996, a nceput s funcioneze sistemul reorganizat al instanelor judectoreti constituit din Curtea Suprem de Justiie, Curtea de Apel, cinci tribunale (Chiinu, Bli, Bender, Cahul i Comrat) i 48 de judectorii de sector i municipale, Judectoria Economic de circumscripie, Judectoria Economic a Republicii Moldova i Judectoria Militar1. Art. 20 din Constituie prevede dreptul oricrei persoane la satisfacie efectiv din partea instanelor judectoreti competente mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele sale legitime, nicio lege nu poate ngrdi accesul la jus1 Componena numeric a judectoriilor alctuia 366 de persoane (inclusiv judectoriile de pe teritoriul prii stngi a Nistrului), i anume: Curtea Suprem de Justiie 15 judectori i 7 judectori asisteni; Curtea de Apel 30; tribunalele 78; judectoriile 209, inclusiv Transnistria 39; Judectoria militar 5; Judectoria economic de circumscripie 12; Judectoria Economic a RM 10. Vezi: Anexa nr. 1 la Legea privind organizarea judectoreasc nr. 514-XIII din 06.07.1995 (MO nr. 58/641 din 19.10.1995), Anexa la Legea cu privire la reorganizarea sistemului instanelor judectoreti nr. 853 din 29.05.1996 (MO nr. 46-47 din 11.07.1996), Anexa la Legea cu privire la instanele judectoreti economice nr. 970-XIII din 24.07.1996 (MO nr. 77 din 28.11.1996).
14.08.2012 14:40:37
420
Titlul
III
tiie. Perfecionarea continu a cadrului legislativ a lrgit spectrul de litigii, pentru a cror soluionare persoanele sunt n drept s se adreseze justiiei1. Reglementrile legale oblig judectorul s protejeze drepturile i libertile oricrei persoane n cadrul procedurilor judiciare. La 10 februarie 2000, n baza art. 72 din Constituie, a fost adoptat Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV2, prin care s-a creat instituia contenciosului administrativ, abilitat s exercite controlul de legalitate al actelor administrative ale organelor de stat, situaie ce marcheaz nceputul constituirii justiiei administrative n ara noastr. Acest control este exercitat de ctre instanele de contencios administrativ din cadrul instanelor de drept comun. Legea nr. 1471-XV din 21.11.2002 pentru modificarea Constituiei Republicii Moldova3, pus n aplicare la 12 decembrie 2002, a modificat alin. (1) al art. 115 i a statuat c justiia n Moldova se nfptuiete prin Curtea Suprem de Justiie, prin curile de apel i prin judectorii. n executarea acestei legi, prin Legea nr. 191-XV din 08.05.20034, au fost operate modificri i completri n actele legislative care reglementeaz principiile de organizare i funcionare a sistemului judectoresc, potrivit crora sistemul instanelor judectoreti a fost reorganizat dup cum urmeaz: tribunalele municipiilor Chiinu, Bli, Bender, Cahul i Comrat au fost transformate n curile de apel Chiinu, Bli, Bender, Cahul i Comrat; Judectoria Economic a Republicii Moldova a devenit Curtea de Apel Economic; Curtea de Apel cu sediul n municipiul Chiinu a fost lichidat. Reorganizarea instanelor judectoreti s-a ncheiat la 12 iunie 2003. Acest sistem, din trei trepte, constituie, la etapa actual, baza autoritii judectoreti. Reforma instituional a condiionat concomitent i reforma funcional a instanelor judectoreti. Odat cu reorganizarea instituional, au fost puse n aplicare noile coduri: de procedur penal, de procedur civil, penal i civil; ncepnd cu 1 octombrie 2003 Codul muncii; Codul de executare, adoptat la 3 martie 2005, a fost pus n aplicare la 1 iulie 2005. La acea etap, Codul contravenional se afla n proces de elaborare, fiind adoptat dup trei ani, prin Legea nr. 218-XVI din 24.10.2008, i pus n aplicare la 31 mai 20095. n conformitate cu Legea cu privire la punerea n aplicare a Codului de procedur penal al Republicii Moldova nr. 205-XV din 29.05.20036, n judectoriile de drept comun a fost instituit funcia de judector de instrucie, n total fiind prevzute 44 de uniti. Astfel, baza juridic a sistemului judectoresc o constituie Legea Suprem i legile organice care reglementeaz principiile de organizare i funcionare a sistemului instanelor judectoreti, inclusiv specializate (militare, economice); activitatea Curii
1 Pe parcursul anilor, numrul de dosare i materiale examinate n prima instan, pe cile ordinare i extraordinare de atac a crescut de la 110 000 la peste 260 000. 2 MO nr. 57-58/375 din 18.05.2000. 3 MO nr. 169/1294 din 12.12.2002. 4 MO nr. 97-98 din 31.05.2003. 5 MO nr. 3-6/15 din 16.01.2009. 6 MO nr. 104-110/449 din 07.06.2003.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
115
421
Supreme de Justiie, Consiliului Superior al Magistraturii, Colegiului de calificare i atestare a judectorilor, Colegiului disciplinar; legislaia penal i procesual-penal; civil, de contencios administrativ i procesual-civil; contravenional; de executare etc. Constituia interzice nfiinarea instanelor extraordinare. Istoria a demonstrat rolul negativ al instanelor extraordinare, care au ignorat principiile justiiei i au permis arbitrarul, imixtiunea celorlalte puteri ale statului n activitatea jurisdicional. Constituia i legislaia permit constituirea de instane specializate, acestea deosebindu-se dup competena material, iar n anumite situaii, i prin procedura juridicional. Principiul organizrii i funcionrii puterii judectoreti poate fi definit ca nite reguli cu caracter general, pe baza crora sunt structurate i i exercit atribuiile prevzute de lege instanele judectoreti, raporturile dintre ele, precum i relaiile pe care le stabilesc cu celelalte autoriti ale statului, cu organizaiile private i cu cetenii. Aceste reguli caracterizeaz spiritul organizrii judiciare, confer puterii judectoreti o fizionomie proprie i le genereaz activitatea. Principiile fundamentale ale organizrii judiciare i funcionrii justiiei sunt comune tuturor instanelor judectoreti, indiferent de natura acestora (HCC nr. 7 din 18.03.2004). Art. 15 din Legea privind organizarea judectoreasc nr. 514-XIII din 06.07.1995 reproduce n dinamic prevederile art. 115 din Constituie, specificnd c pentru anumite categorii de cauze pot funciona, potrivit legii, instane specializate (economice, militare etc.). n acest sens, art. 41 al aceleiai legi distinge Judectoria Militar, Judectoria Economic de Circumscripie, Curtea de Apel Economic1. Judectoriile specializate examineaz cauzele date n competena lor prin lege i sunt parte component a sistemului judectoresc. Dup caracterul activitii lor, Judectoria Militar i Judectoria Economic de Circumscripie se asimileaz cu judectoriile. Potrivit art. 9 din Legea cu privire la instanele judectoreti economice, sistemul instanelor economice include i Curtea Suprem de Justiie. Prin Legea contenciosului administrativ, a fost lrgit competena instanelor cu judecarea aciunilor n contenciosul administrativ. Competena de judecare a aciunilor n contenciosul administrativ o au judectoriile, curile de apel i Curtea Suprem de Justiie.
1 Prin Legea nr. 163 din 22.06.2011, au fost abrogate: Legea nr. 836-XIII din 17.05.1996 cu privire la sistemul instanelor judectoreti militare, cu modificrile i completrile ulterioare, i Legea nr. 970-XIII din 24.07.1996 cu privire la instanele judectoreti economice, cu modificrile i completrile ulterioare (art. VII-VIII). Dup expirarea a ase luni de la intrarea n vigoare a prezentei legi, Curtea de Apel Economic, Judectoria Economic de Circumscripie i Judectoria Militar urmeaz s-i nceteaze activitatea. ncepnd cu intrarea n vigoare a prezentei legi, cererile civile i cauzele penale care ineau de competena Curii de Apel Economice, a Judectoriei Economice de Circumscripie i a Judectoriei Militare se vor depune/ trimite la instanele judectoreti competente. Prin HCC nr. 3 din 09.02.2012, au fost declarate neconstituionale prevederile articolelor III-XV din Legea nr. 163 din 22.07.2011 pentru modificarea i completarea unor acte legislative. (Dos. nr. 30a din 21.09.2011). ntru executarea HCC, Parlamentul, prin Legea nr. 29 din 06.03.2012, a meninut activitatea judectoriei militare i a celei economice de circumscripie, modificdu-i denumirea n comercial, cu reducerea cubstanial a competenelor, iar competenele Curii de apel economice au fost transmise curilor de apel de drept comun, Colegiul comercial al CSJ a fost comasat cu Colegiul civil i de contencios administrativ. La data intrrii n vigoare a prezentei legi, Curtea de Apel Economic i va nceta activitatea. Legile nr. 836-XIII din 17.05.1996, nr. 970-XIII din 24.07.1996 au fost abrogate.
14.08.2012 14:40:37
422
Titlul
III
Prima treapt (veriga de baz) o reprezint judectoriile. Numrul de judectori ai instanelor judectoreti se stabilete conform anexei nr. 1 la Legea privind organizarea judectoreasc nr. 514-XIII din 06.07.1995. Judectoriile funcioneaz n fiecare raion, n municipii (Bli, Bender, Tiraspol), n sectoarele municipiului Chiinu. Judectoriile i localitile din raza de activitate a acestora se stabilesc conform anexei nr. 2 la Legea privind organizarea judectoreasc. Judectoria Militar i Judectoria Economic de Circumscripie cuprind toate raioanele, oraele, municipiile Republicii Moldova. Treapta a doua (veriga intermediar) este reprezentat prin curile de apel. Potrivit organizrii judectoreti, n Republica Moldova funcioneaz ase curi de apel: Curtea de Apel Chiinu, Curtea de Apel Bli, Curtea de Apel Bender, Curtea de Apel Cahul, Curtea de Apel Comrat i Curtea de Apel Economic. Fiecare curte de apel i exercit competena ntr-o circumscripie care cuprinde mai multe judectorii. Curile de apel, judectoriile din circumscripia lor, localitatea lor de reedin sunt prevzute n anexa nr. 3 la Legea nr. 514-XIII din 06.07.1995. Treapta a treia (veriga de vrf) o constituie Curtea Suprem de Justiie. Constituirea ierarhic a instanelor judectoreti asigur controlul judiciar asupra hotrrilor judectoreti prin posibilitatea exercitrii cilor de atac n condiiile legii, ceea ce, la rndul su, constituie o garanie a legalitii i fundamentrii hotrrilor judectoreti. Totodat, este asigurat i principiul dublului grad de jurisdicie. Structura intern a fiecrei trepte are particularitile sale specifice, n funcie de competena jurisdicional dat prin lege. Tradiional, fiecrei trepte i corespunde gradul respectiv de jurisdicie: judectoriilor le revine primul grad de jurisdicie instan de fond (judec fondul cauzei); curilor de apel le revine gradul doi de jurisdicie instan de apel (judec apelul); Curii Supreme de Justiie i revine gradul trei de jurisdicie instan de recurs sau de casaie n sens clasic (judec recursul ordinar i recursul n anulare, revizuirea). Sub aspect organizatoric, n cadrul unei instane judectoreti i pot desfura activitatea judiciar mai multe instane de judecat, altfel spus, mai multe complete de judecat (n prima instan, n apel, n recurs). Astfel, potrivit competenei difereniate, curile de apel, de rnd cu apelul, examineaz cauzele i n calitate de instan de fond, i n calitate de instan de recurs. Curtea Suprem de Justiie funcioneaz att ca instan de recurs, ct i ca instan de fond, totodat, urmrete aplicarea corect i unitar a legislaiei de ctre toate instanele. Cauzele n materie civil, penal i de alt natur se judec de completul de judecat, numrul de judectori depinde de gradul de jurisdicie. Astfel, n prima instan (de fond) cauzele se judec de un complet format dintr-un judector sau din 3 judectori; n instanele de apel i de recurs cauzele se judec de un complet format din 3 judectori. Curile de apel pot fi formate din mai multe colegii, dup categoria cauzelor, sau dintr-un colegiu mixt. Colegiile curilor de apel examineaz cauzele date prin lege n competena lor.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
115
423
Colegiile se constituie din judectorii curilor de apel. Componena colegiilor este aprobat de preedintele Curii, prin ordin, la nceputul fiecrui an. Componena completului de judecat poate fi modificat doar n condiiile Codului de procedur penal, Codului de procedur civil i Codului contraveniona, prin ncheiere motivat. Preedintele curii de apel are dreptul s dispun, dup caz, antrenarea judectorilor din colegiu la judecarea unor cauze n alt colegiu. Spre exemplu, pn n prezent, n cadrul Curii de Apel Chiinu i Curii de Apel Bli funcioneaz Colegiul Civil i de Contencios Administrativ i Colegiul Penal, n celelalte curi de apel colegiul mixt. Colegiile sunt conduse de vicepreedinii curilor de apel. n cadrul Curii Supreme de Justiie, funcioneaz Colegiul Civil i de Contencios Administrativ, Colegiul Economic, Colegiul Penal, colegiul lrgit i alte colegii constituite de ctre Plenul Curii dup categoriile cauzelor. Colegiul Civil i de Contencios Administrativ, Colegiul Economic i Colegiul Penal activeaz permanent. Colegiul lrgit se constituie, dup necesitate, n cazurile prevzute de lege. Durata mandatului celorlalte colegii este determinat de Plenul Curii Supreme de Justiie. Conducerea colegiilor, cu excepia colegiului lrgit, este exercitat de ctre preedinii i vicepreedinii colegiilor. Colegiile activeaz prin complete de judecat, prevzute de lege. Plenul Curii Supreme de Justiie judec recursurile n anulare n cazurile i n condiiile prevzute de lege. Autoritatea judectoreasc pe ntreg teritoriul Republicii Moldova, inclusiv pe teritoriul Gguziei, acioneaz numai n limitele instanelor judectoreti, acestea fiind unicele autoriti publice abilitate cu dreptul de a nfptui justiia (HCC nr. 24 din 06.05.1999). Unitatea sistemului judectoresc se asigur, n principal, prin: stabilirea prin Constituie a unui sistem de instane naionale; respectarea de ctre toate instanele judectoreti a regulilor de procedur prevzute de lege; aplicarea uniform de ctre toate instanele judectoreti a prevederilor Constituiei, legislaiei i actelor normative n vigoare; recunoaterea i asigurarea executrii obligatorii a hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pe ntreg teritoriul Republicii Moldova; stabilirea unitii statutului judectorilor; asigurarea independenei lor i a instanelor judectoreti; participarea organelor judiciare la formarea corpului judectoresc etc. Organele autoritii judectoreti, care nfptuiesc justiia i sunt chemate s apere drepturile i libertile cetenilor, sunt instanele judectoreti de jurisdicie comun ncepnd cu judectoriile de sector i municipale i terminnd cu Curtea Suprem de Justiie, care sunt nvestite cu competenele respective i nfptuiesc justiia n formele procesuale stabilite de legiuitor (HCC nr. 18 din 27.04.2000). Astfel, sistemul judectoresc reprezint un ansamblu de organe judectoreti constituite n baza diferenierii competenelor potrivit celor trei trepte ale sistemului, n funcie de structura intern a fiecreia i competena material i teritorial prevzut de lege.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 21 din 23.06.1997, MO nr. 45/24 din 10.07.1997 HCC nr. 15 din 06.05.1997, MO nr. 33-34/14 din 22.05.1997 HCC nr. 21 din 23.06.1997, MO nr. 45/24 din 10.07.1997 HCC nr. 5 din 26.01.1998, MO nr. 14-15/10 din 26.02.1998
14.08.2012 14:40:37
424
Titlul
III
HCC nr. 13 din 06.04.1998, MO nr. 47-48/21 din 27.05.1998 HCC nr. 16 din 28.05.1998, MO nr. 56-59/24 din 25.06.1998 HCC nr. 43 din 27.07.1999, MO nr. 83-86/53 din 05.08.1999 HCC nr. 18 din 27.04.2000, MO nr. 54-56/21 din 12.05.2000 HCC nr. 26 din 23.05.2002, MO nr. 170-172/30 din 13.12.2002 HCC nr. 9 din 27.05.2003, MO nr. 123-125/11 din 20.06.2003 HCC nr. 7 din 18.03.2004, MO nr. 53-55/13 din 02.04.2004 HCC nr. 22 din 02.10.2007, MO nr. 68-69/10 din 07.05.2010 HCC nr. 28 din 14.12.2010, MO nr. 254-256/30 din 24.12.2010 HCC nr. 3 din 09.02.2012, MO nr. 38-41/7 din 24.02.2012
Articolul 116
STATUTUL JUDECTORILOR
(1) Judectorii instanelor judectoreti sunt independeni, impariali i inamovibili, potrivit legii. (2) Judectorii instanelor judectoreti se numesc n funcie de Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, n condiiile legii. Judectorii care au susinut concursul sunt numii n funcie pentru prima dat pe un termen de 5 ani. Dup expirarea termenului de 5 ani, judectorii vor fi numii n funcie pn la atingerea plafonului de vrst, stabilit n condiiile legii. (3) Preedinii i vicepreedinii instanelor judectoreti sunt numii n funcie de Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de 4 ani. (4) Preedintele, vicepreedinii i judectorii Curii Supreme de Justiie sunt numii n funcie de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie s aib o vechime n funcia de judector de cel puin 10 ani. (5) Promovarea i transferarea judectorilor se fac numai cu acordul acestora. (6) Sancionarea judectorilor se face n conformitate cu legea. (7) Funcia de judector este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite, cu excepia activitii didactice i tiinifice. (Art. 116 n redacia Legii nr. 1471-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002) (Art. 116 modificat prin Legea nr. 957-XIII din 19.07.1996, n vigoare din 15.08.1996)
Comentariu
Independena justiiei este o condiie obligatorie pentru existena statului de drept i o garanie fundamental a unui proces echitabil. Aceast independen urmeaz a fi asigurat de stat. Nivelul garaniilor independenei justiiei poate varia de la un stat la altul, ns cu ct nivelul de democraie al unui stat este considerat mai redus, cu att garaniile de independen aplicate n acest stat trebuie s fie mai nalte. Criteriile de apreciere a independenei puterii judectoreti, de obicei, sunt: modul n care sunt numii judectorii, durata mandatului acestora, condiiile de exercitare a funciei, existena garaniilor mpotriva presiunilor externe i perceperea instanei ca
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
116
425
fiind independent. Printre cele trei condiii minime pentru independena justiiei se numr i sigurana funciei, care presupune un mandat, indiferent c este pe via, pn la vrsta pensionrii, sau pe o durat determinat, care trebuie s fie protejat de amestecul arbitrar sau discreionar al executivului sau al altei autoriti. Reglementarea prin Constituie a unor cerine uniforme pentru instanele de judecat i judectori i implementarea de garanii juridice pentru judectori, precum i respectarea garaniilor de drept ale judectorilor contribuie la stabilitatea sistemului puterii judectoreti. Normele constituionale privind statutul judectorilor au drept baz exigentele actuale ale importantelor documente internaionale privind principiile i msurile stabilite cu privire la statutul i drepturile magistrailor, garaniile independenei acestora, reieind din considerarea importantei rolului justiiei n aprarea statului de drept. Dup cum prevd Principiile fundamentale (ONU) privind independena sistemului judiciar, independena puterii judectoreti trebuie garantat de ctre stat i consacrat prin Constituie sau prin legile rii. Este de datoria tuturor guvernelor i a celorlalte instituii de a respecta i supraveghea1 independena corpului de judectori. Judectorii trebuie s soluioneze n mod imparial cauzele deduse judecii, pe baza faptelor i n conformitate cu legea, fr vreo restricie, influen incorect, sugestie, presiune, ameninare sau interferen, direct sau indirect, din orice parte sau pentru orice motiv. Aceste Principii prevd n mod expres, prin art. 11, c durata mandatului judectorilor, independena acestora, sigurana lor, remuneraia corespunztoare, condiiile de munc, pensiile i vrsta de pensionare sunt n mod adecvat garantate prin lege. Judectorilor, indiferent dac au fost numii sau alei, trebuie s li se garanteze inamovibilitatea pn la vrsta obligatorie de pensionare sau pn la expirarea duratei mandatului, acolo unde este cazul. Recomandarea Rec (2010)12 a Comitetului Minitrilor al Consiliului Europei a evideniat rolul primordial care revine puterii judectoreti n realizarea aspiraiilor Consiliului Europei. Aceast recomandare invit guvernele tuturor statelor membre ale Consiliului Europei s promoveze un sistem juridic efectiv i echitabil, inspirndu-se din principiile care guverneaz independena judectorilor: autoritatea lor, corespunderea condiiilor lor de lucru misiunii ce le revine; posibilitatea de a crea asociaii; responsabilitatea lor judiciar i responsabilitatea disciplinar. Subliniind importana independenei judectorilor n scopul ntririi preeminenei dreptului n statele democratice i n considerarea art. 6 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului si a libertilor fundamentale, precum i a Principiilor fundamentale (ONU) privind independena sistemului judiciar, anterior menionate, Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei recomand guvernelor statelor membre s ia toate msurile necesare n scopul de a respecta, proteja i promova independena judectorilor, stipulnd c independena judectorului i a justiiei trebuie s fie nscrise n Constituie sau la cel mai nalt nivel legal posibil n statele membre, i s fac apoi obiectul unor reguli mai specifice la nivel legislativ. Totodat, a subliniat c independena judectorilor trebuie s fie considerat ca o garanie a libertii, a respectrii drepturilor omului i a aplicrii impariale a legii. Imparialitatea i independena judectorilor sunt eseniale pentru a garanta egalitatea prilor n faa instanelor. Astfel, judectorii trebuie s aib liberta1
Nota trad: n varianta n limba francez a acestui document lipsete termenul a supraveghea.
14.08.2012 14:40:37
426
Titlul
III
tea nengrdit pentru a lua hotrrile imparial, n conformitate cu contiina lor i cu interpretarea pe care o dau faptelor, respectnd regulile relevante stabilite de lege. De asemenea, Carta european privind statutul judectorilor1 prevede c statutul judectorilor urmrete s asigure competena, independena i imparialitatea pe care, n mod legitim, orice persoan le ateapt de la instane i de la fiecare judector, cruia i este ncredinat aprarea drepturilor sale. Statutul exclude orice dispoziie i orice procedur de natur s altereze ncrederea n aceast competen, independen i imparialitate. Asigurarea independenei efective a judectorilor este necesar ntririi supremaiei dreptului i aprrii drepturilor i libertilor individuale n cadrul statelor democratice. Principiile de la Bangalore privind conduita judiciar2 statueaz c independena justiiei este premisa statului de drept i o garanie fundamental a procesului echitabil. n consecin, judectorul va apra i va servi ca exemplu de independen a justiiei, att sub aspect individual, ct i sub aspect instituional. Independena justiiei nu este un privilegiu sau o prerogativ personal a fiecrui judector. Este responsabilitatea impus fiecrui judector, care i permite s soluioneze o cauz n mod onest i imparial n baza legii i a probelor, fr presiuni sau influene externe i fr fric de vreo imixtiune. Esena principiului independenei justiiei este libertatea deplin a judectorului de a judeca i soluiona cauzele deduse instanei; nimeni din afar nici guvernul, nici grupurile de presiune, niciun individ sau chiar niciun alt judector nu ar trebui s se amestece sau s ncerce s se amestece n modul n care un judector conduce o cauz i ia o decizie. Judectorul trebuie s fie independent n relaiile cu societatea n general i n relaiile cu prile aflate n litigiu n particular. n exercitarea atribuiilor sale judiciare, judectorul trebuie s fie independent fa de colegii si magistrai n legtur cu deciziile sale, pe care este obligat s le ia independent. Judectorul va ncuraja i va susine garaniile necesare pentru a-i ndeplini atribuiile judectoreti n scopul de a menine i de a ntri independena instituional i funcional a corpului judiciar. Judectorul va manifesta i va promova nalte standarde de conduit judiciar n scopul de a ntri ncrederea publicului n corpul judiciar, ncredere fundamental pentru a menine independena justiiei. n comentariul la Principiile de la Bangalore privind conduita judiciar, n contextul supremaiei legii, relevana unui corp de judectori independeni i impariali pentru susinerea statului de drept a fost exprimat dup cum urmeaz: Motivul pentru care independena justiiei are o importan public att de mare este acela c o societate liber exist numai atta timp ct este guvernat prin statul de drept /.../ dreptul care i oblig att pe guvernani, ct i pe guvernai, administrat imparial i tratndu-i egal pe toi cei care caut remedii sau mpotriva crora se caut aceste remedii. Orict de vag ar fi perceput, orict de nearticulat ar fi gndit, exist o aspiraie n inimile tuturor oamenilor pentru statul de drept. Aceast aspiraie depinde, pentru a fi ndeplinit,
Adoptat de participanii la reuniunea multilateral privind statutul judectorilor n Europa, organizat de Consiliul Europei ntre 8 i 10 iulie 1998 (Strasbourg). 2 Proiectul de la Bangalore 2001, adoptat de Grupul judiciar de ntrire a integritii magistrailor, o versiune revizuit a fost apoi discutat la Masa Rotund a Preedinilor Instanelor Supreme (sau a reprezentanilor acestora) din rile cu sisteme de drept civil, ce a avut loc la Palatul Pcii de la Haga din Olanda, sediul Curii Internaionale de Justiie, pe 25 i 26 noiembrie 2002.
1
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
116
427
de aplicarea competent i imparial a legii de ctre judectori. Pentru a se achita de aceast rspundere, este esenial ca judectorii s fie i s apar independeni. Ne-am obinuit cu noiunea conform creia independena justiiei include independena de dictatele puterii executive. /.../ ns deciziile moderne sunt att de variate i importante nct trebuie s existe independen fa de orice influen care ar putea tinde, sau ar putea fi considerat n mod rezonabil ca tinznd, ctre o lips a imparialitii n procesul decizional. Independena de puterea executiv este central pentru aceast noiune, ns nu mai este singura independen relevant1. Din documentele internaionale menionate, reinem preocuparea organismelor care le-au adoptat de a promova independena i imparialitatea judectorilor, innd seama de faptul c judectorii se pronuna asupra vieii, libertilor, drepturilor, ndatoririlor i bunurilor cetenilor. n acest context, o importan deosebit o au msurile preconizate pentru asigurarea unui statut, a unei remuneraii i pensii adecvate pentru magistrai, precum i a garantrii prin lege a acestora. n toate aceste documente, principiile i msurile stabilite cu privire la statutul i drepturile magistrailor sunt puse n relaie direct cu prevederile art. 10 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului i cu cele ale art. 6 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, referitoare la dreptul fundamental al oricrei persoane de a fi judecat de un tribunal competent, independent i imparial, stabilit prin lege. n aceste condiii, putem constata c, dei unele dintre documentele internaionale menionate au valoare de recomandare prin prevederile pe care le conin i prin finalitile pe care le urmresc, fiecare dintre acestea vizeaz direct texte cuprinse n pacte i n tratate la care Republica Moldova este parte i, prin urmare, se nscriu n spiritul prevederilor art. 4 i art. 8 din Constituie. Astfel, raiunile pe care se ntemeiaz prevederile din actele internaionale avute n vedere se afl n convergen cu dispoziiile art. 116 din Constituia Republicii Moldova, care, reglementnd statutul judectorilor, a statuat: principiile independenei, imparialitii i inamovibilitii judectorului-purttor al puterii judectoreti; modul constituional de numire, promovare sau transferare, de sancionare a judectorilor, incompatibilitatea funciei de judector cu exercitarea altor funcii. Aceste dispoziii constituionale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituionale obligatorii. Este cert c fr instituirea unor mecanisme corespunztoare de asigurare real a statutului judectorilor, a independenei judectorilor nu se poate concepe existena statului de drept, prevzut prin art. 1 alin. (3) din Constituie. Independena judectorului. Vom meniona c independena judectorilor asigur independena justiiei i constituie garania libertii i proteciei individului n faa puterii: Independena judectorului este un element esenial al statutului juridic i condiia principal a autonomiei autoritii judectoreti. Corelaia dintre principiul independenei justiiei i principiul independenei judectorului determin, de fapt, caracterul echitabil i democratic al exercitrii justiiei ntr-un stat de drept (HCC nr. 35 din 01.07.1997). Sarcina de a judeca presupune un anumit grad de contiin din partea judectorului. Este necesar ca judectorii s fie independeni nu numai fa de alte puteri, ci i
Sir Gerard Brennan, Chief Justice of Australia, Judicial Independence, discurs inut la The Australian Judicial Conference, 2 noiembrie 1996, Canberra, disponibil pe www.hcourt.gov.au.
1
14.08.2012 14:40:37
428
Titlul
III
fa de ali judectori. Cu alte cuvinte, independena justiiei depinde nu numai de lipsa influenelor nepotrivite venite din exterior, ci i de lipsa influenelor nepotrivite din partea altor judectori. Dei judectorul poate gsi uneori c este util s afle prerea unui coleg la modul ipotetic, totui procesul decizional judectoresc este responsabilitatea fiecrui judector, inclusiv a fiecruia dintre judectorii ce fac parte din acelai complet de judecat. Practica demonstreaz c independena justiiei nu creeaz i menine ntotdeauna n mod automat independena corpului judectoresc. Independena justiiei trebuie recunoscut i respectat de ctre toate cele trei puteri: Independena judectorului este determinat, n primul rnd, de raporturile acestuia cu celelalte autoriti publice. Judectorul nu se afl i nu trebuie s se afle n raport de subordonare fa de alte autoriti publice, oricare ar fi acestea i indiferent de statutul lor ierarhic n stat (HCC nr. 10 din 04.03.1997, HCC nr. 35 din 01.07.1997). Separarea funciei judiciare de celelalte funcii ale organelor statului, delimitarea riguroas a atribuiilor acestor organe, scoaterea instanelor judectoreti din sfera de interese de orice fel, stabilirea unor incompatibiliti i a unor situaii n care judectorul poate fi recuzat, incompatibilitatea cu alte funcii, ca i inamovibilitatea, constituie garanii ale independenei judectorului, oferindu-ne certitudinea c trim ntr-un stat de drept. n temeiul prevederilor constituionale, cadrul legislativ n domeniu a dezvoltat aceste principii fundamentale. Astfel, Legea cu privire la statutul judectorului stipuleaz c judectorii din toate instanele judectoreti, inclusiv judectorii de instrucie, au un statut unic i se disting ntre ei numai prin mputerniciri i competen, ei sunt independeni, impariali i inamovibili i se supun numai legii. Orice persoan, organizaie, autoritate sau instituie este datoare s respecte independena judectorilor (art. 1, art. 2). Judectorii, indiferent de gradul instanei din care fac parte, nu i-ar putea ndeplini misiunea dac n activitate ar fi supui unor ingerine din partea unor organe sau persoane, sub form de orientare, sugestie .a. Capitolul V al acestei legi reglementeaz n mod expres garaniile de independen, inamovibilitatea i inviolabilitatea judectorilor. Potrivit art. 17 din lege, independena judectorului este asigurat prin: a) procedura de nfptuire a justiiei; b) procedeul de numire, suspendare, demisie i eliberare din funcie; c) declararea inviolabilitii lui; d) secretul deliberrilor i interzicerea de a cere divulgarea lui; e) stabilirea rspunderii pentru lipsa de stim fa de judecat, judectori i pentru imixtiune n judecarea cauzei; f) alocarea resurselor adecvate pentru funcionarea sistemului judiciar, crearea de condiii organizatorice i tehnice favorabile activitii instanelor judectoreti; g) asigurarea material i social a judectorului; h) alte msuri, prevzute de lege. n particular, potrivit art. 26 CPP, la nfptuirea justiiei n cauzele penale, judectorii sunt independeni i se supun numai legii. Judectorul judec materialele i cauzele penale conform legii i propriei convingeri bazate pe probele cercetate n procedura judiciar respectiv i n condiii care exclud orice presiune asupra lor.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
116
429
Nu se admit imixtiuni n justiia penal, judectorul fiind obligat s se opun oricror presiuni asupra sa. Exercitarea de presiuni asupra judectorului cu scopul de a influena asupra hotrrii judectoreti atrage rspundere conform legii. Judectorul de instrucie este independent n relaiile cu celelalte organe de drept i instane judectoreti i i exercit atribuiile numai n temeiul legii i n cadrul acesteia. Conform art. 20 CPC, la nfptuirea justiiei n pricini civile, judectorii sunt independeni i se supun numai legii. Orice imixtiune n activitatea de judecat este inadmisibil i atrage rspunderea prevzut de lege. ntre garaniile constituionale ale independenei judectorilor se nscriu: imparialitatea i inamovibilitatea. Independena este o premis necesar pentru imparialitate i o cerin esenial pentru realizarea imparialitii. Este posibil ca un judector s fie independent ntr-o anumit cauz, dar nu i imparial. Totodat, judectorul care nu este independent la nivel instituional nu poate fi, prin definiie, imparial. Imparialitatea este calitatea fundamental cert a unui judector i reprezint atributul esenial al justiiei. Imparialitatea trebuie s existe att n realitate, ct i ntr-o percepie rezonabil. Dac din afar judectorul este perceput ca fiind prtinitor, aceast percepie este de natur s lase impresia c s-a cauzat un prejudiciu i o nedreptate, distrugnd astfel ncrederea n sistemul de justiie. Imparialitatea privete nu doar hotrrea nsi, ci i ntreg procesul prin care se ajunge la aceasta, prezumnd c judectorul: i va exercita ndatoririle judiciare fr favoruri, subiectivism i prejudeci; se va strdui s adopte o conduit, att n instan, ct i n afara acesteia, care s menin i s ntreasc ncrederea publicului, a juritilor i a justiiabililor n imparialitatea judectorului i a corpului judiciar; se va strdui s adopte o conduit care s reduc la minimum situaiile de recuzare a sa; va trebui s se abin de la orice comentariu n legtur cu o cauz aflat n curs de judecare sau care i-ar putea fi dedus spre judecare. De asemenea, judectorul nu va face comentarii n public sau n alt mod, care s afecteze dreptul la un proces echitabil pentru orice persoan sau chestiune; se va abine s soluioneze orice dosar pe care constat c nu l va putea judeca ntr-o manier imparial sau n care i-ar putea prea unui observator rezonabil c judectorul nu este capabil s judece imparial1. Principiile fundamentale (ONU) privind independena sistemului judiciar stipuleaz c judectorii se vor comporta ntotdeauna astfel nct s pstreze prestana funciei lor i imparialitatea i independena justiiei (art. 8). Curtea European a explicat c exist dou aspecte ale cerinei de imparialitate. n primul rnd, instana trebuie s fie imparial din punct de vedere subiectiv, adic niciun membru al instanei nu ar trebui s aib prejudeci sau s fie prtinitor. Imparialitatea personal trebuie prezumat, cu excepia cazului n care exist dovezi ce indic contrariul. n al doilea rnd, instana trebuie s fie imparial i din punct de vedere obiectiv, adic trebuie s ofere garanii suficiente pentru a exclude orice ndoial legitim n aceast privin. Potrivit acestui test, trebuie stabilit dac, indiferent de conduita personal a judectorului, exist fapte verificabile ce pot da natere la ndoieli cu privire la imparialitatea sa. n aceast privin, chiar i aparenele sunt importante. Ceea ce
1
Principiile de la Bangalore privind conduita judiciar, Norma nr. 2: Imparialitatea.
14.08.2012 14:40:37
430
Titlul
III
este n joc, e ncrederea pe care instanele dintr-o societate democratic trebuie s o inspire populaiei, inclusiv acuzatului. n mod corespunztor, orice judector referitor la care exist un motiv legitim privind lipsa de imparialitate trebuie s se abin de la judecat1. n fiecare caz concret, judectorul trebuie s in cont de explicaiile CEDO pentru a trece acest test. Astfel, n cauza Tocono i Profesorii Prometeiti v. Moldova2, Curtea, examinnd cauza prin prisma testului obiectiv, a menionat c, n temeiul art. 23 al Codului de procedur civil, judectorul era obligat s informeze prile despre o posibil incompatibilitate. Curtea a reamintit c art. 6 1 al Conveniei impune o obligaie fiecrei instane naionale s verifice dac, aa cum este format, ea reprezint o instan imparial n sensul acestei prevederi (a se vedea Remli v. France, hotrre din 23 aprilie 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-II, 48). Prin urmare, Curtea este de prere c, n circumstanele acestei cauze, imparialitatea judectorului n cauz poate trezi aparene pentru a fi pus la ndoial i c bnuiala reclamanilor n acest sens poate fi considerat obiectiv justificat. Totodat, judectorii trebuie s-i asume n mod special urmtoarele responsabiliti: s acioneze n toate cauzele n deplin independen i n afara oricrei influene externe; s hotrasc asupra cauzelor n mod imparial, conform propriei evaluri a faptelor i propriei interpretri a legii, s se asigure c toate prile sunt audiate n mod echitabil i c drepturile lor procedurale sunt respectate conform dispoziiilor Conveniei; s se abin s judece o cauz sau s renune la aceasta atunci cnd exist motive ntemeiate cu privire la acel caz, i nu altfel. Aceste motive trebuie stabilite prin lege i pot include, de exemplu, probleme grave de sntate, existena unui conflict de interese sau interesul justiiei; dac se impune, s explice prilor ntr-o manier imparial anumite probleme de procedur; dac e potrivit, s ncurajeze prile s ajung la o nelegere amiabil; cu excepia cazului cnd legea sau practica stabilit dispun altfel, s motiveze complet i clar hotrrile, utiliznd termeni uor de neles; s urmeze toate etapele de pregtire profesional necesare pentru a-i ndeplini atribuiile ntr-o manier eficient i adecvat. Legea cu privire la statutul judectorului oblig judectorii s execute ntocmai cerinele legii la nfptuirea justiiei, s asigure ocrotirea drepturilor i libertilor cetenilor, onoarei i demnitii lor, aprarea intereselor societii, o nalt cultur a activitii judectoreti, s fie neprtinitori. Judectorii n exerciiul funciunii, precum i n afara relaiilor de serviciu, sunt datori s se abin de la fapte care ar putea s discrediteze justiia, s compromit cinstea i demnitatea de judector ori s provoace ndoieli fa de obiectivitatea lor. Ei nu au dreptul s divulge secretul deliberrilor i informaiile obinute n edin nchis, iar judectorul de instrucie nu are dreptul s divulge datele urmririi penale. Judectorii sunt obligai s studieze i s generalizeze practica judiciar.
Cauza Gregory v. Marea Britanie, CEDO, (1997) 25 EHRR 577. Cauza Castillo Algar v. Spania, CEDO, (1998) EHRR 827. 2 Hotrrea CEDO din 26.06.2007, MO nr. 171-174BIS din 06.11.2007, p. 38.
1
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
116
431
Inamovibilitatea este o puternic garanie a independenei judectorului, fiind o msur de protecie a acestuia. Printre condiiile minime pentru independena justiiei se menioneaz sigurana funciei, care include modul n care sunt numii judectorii; durata mandatului, o protejare fa de amestecul arbitrar sau discreionar al executivului sau al altei autoriti competente n procedura de numire; condiiile de exercitare a funciei; existena garaniilor mpotriva presiunilor externe; mprejurarea dac instana este perceput ca fiind independent. Inamovibilitatea nseamn dreptul pe care l au persoanele ce dein funcia de judector de a fi protejate fa de orice msur arbitrar care privete: ndeprtarea lor din funcie, retrogradarea, transferarea sau chiar promovarea, fr consimmntul persoanei n cauz. Principiile fundamentale (ONU) privind independena sistemului judiciar stabilesc c judectorilor, indiferent dac au fost numii sau alei, trebuie s li se garanteze inamovibilitatea pn la vrsta obligatorie de pensionare sau pn la expirarea duratei mandatului, acolo unde este cazul. Promovarea judectorilor, acolo unde un asemenea sistem exist, ar trebui s se bazeze pe factori obiectivi, i n special pe abiliti, integritate i experien. Reieind din Principiile generale privind independena judectorilor, mandatul judectorilor i remunerarea lor trebuie s fie garantate prin lege; puterea executiv i cea legislativ trebuie s se asigure c judectorii sunt independeni i c nu sunt adoptate msuri susceptibile de a pune n pericol aceast independen. Judectorii, indiferent c sunt numii sau alei, sunt inamovibili atta timp ct nu au atins vrsta obligatorie de pensionare sau sfritul mandatului lor. Carta europeana privind statutul judectorilor prevede c decizia de numire ca judector i decizia de repartizare ntr-o instan sunt luate de ctre instana independent, de puterea executiv i puterea legislativ sau la propunerea ori recomandarea acesteia, sau cu acordul ori avizul su. n privina oricrei decizii ce poate afecta selecia, alegerea, numirea, desfurarea carierei sau ncetarea mandatului unui judector, statutul prevede intervenia unei asemenea instane independente. Judectorii n funcie n cadrul unei instane nu pot face obiectul unei noi numiri sau a unei noi repartizri, nici chiar al unei promovri, fr s fi consimit n mod liber. De la acest principiu se poate face excepie numai n cazul n care mutarea a fost prevzut cu titlu de sanciune disciplinar i a fost pronunat, n cazul unei modificri legale a organizrii judiciare i n cazul ncadrrii temporare, pentru a ajuta o instan nvecinat, caz n care durata maxim a acestei ncadrri este strict limitat prin statut. Constituia Republicii Moldova prevede c judectorii sunt inamovibili, potrivit legii. Sub aspect constituional, inamovibilitatea este asigurat prin modul de numire n funciile judectoreti: de judector, preedinte i vicepreedinte al instanei judectoreti, condiiile principale pentru numirea n aceste funcii, termenul mandatului. Pentru promovarea sau transferarea judectorului este necesar acordul acestuia. n acelai timp, funcia de judector este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite, cu excepia activitii didactice i tiinifice. Ct privete sancionarea judectorilor, aceasta se face n conformitate cu legea. Totodat, activitatea de judector este incompatibil cu exercitarea oricrei alte funcii retribuite, cu excepia activitii didactice i tiinifice. n fiecare caz este necesar intervenia Consiliului Superior al Magistraturii n condiiile prevzute de lege.
14.08.2012 14:40:37
432
Titlul
III
Dup cum a menionat Curtea Constituional, alin. (3) din art. 116 din Constituie stipuleaz expres c preedinii i vicepreedinii instanelor judectoreti sunt numii n funcie pe un termen de 4 ani: Limitarea termenului nu aduce atingere garaniilor constituionale privind independena, imparialitatea i inamovibilitatea judectorului, consacrate de art. 116 alin. (1) din Constituie, ntruct vizeaz doar funciile administrative deinute n instane judectoreti (HCC nr. 7 din 18.03.2004). Cerinele pentru a candida la funcia de judector, incompatibilitile, concursul i nregistrarea candidatului la concursul pentru suplinirea postului de judector, numirea judectorului n funcie, depunerea jurmntului, modul de atestare i conferire a gradului de calificare pentru numirea n funcia de judector pn la atingerea plafonului de vrst, pentru promovarea ntr-o instan ierarhic superioar sau pentru numirea n funcia de preedinte sau vicepreedinte al instanei de judecat, angajarea rspunderii disciplinare i patrimoniale a judectorului sunt reglementate de Legile cu privire la statutul judectorului, cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, cu privire la Colegiul de calificare i atestare a judectorilor, cu privire la Colegiul disciplinar i la rspunderea disciplinar a judectorilor. Numirea judectorului n funcie. Decizia de numire ca judector a unui candidat selecionat i decizia de repartizare ntr-o instan sunt luate de ctre instana independent sau la propunerea ori recomandarea acesteia, sau cu acordul ori avizul su. Statutul stabilete situaiile n care activitile anterioare ale unui candidat sau cele desfurate de persoanele apropiate constituie un impediment n repartizarea n cadrul unei instane, din cauza ndoielilor pe care le pot suscita n mod legitim i obiectiv, cu privire la imparialitatea sau independena lor. n momentul n care procedura de alegere prevede o perioad de ncercare, n mod necesar scurt, posterioar numirii n calitate de judector, nainte ca aceasta s fi fost confirmat cu titlu definitiv sau, n momentul n care alegerea se face pentru o durat limitat i poate fi rennoit, decizia de a nu numi definitiv sau de a nu renvesti nu poate fi luat dect de instana independent sau la propunerea, recomandarea sau cu acordul ori dup avizul acesteia (Carta european privind statutul judectorilor, p. 3/1, 2, 3) Deciziile privind selecia i cariera judectorilor trebuie s se ntemeieze pe criterii obiective prestabilite de lege sau de ctre autoritile competente. Astfel de decizii trebuie s se bazeze pe merit, avnd n vedere calificrile, abilitile i capacitatea necesar pentru a judeca prin aplicarea legii n acelai timp cu respectarea demnitii umane. Autoritatea care ia decizii privind selecia i cariera judectorilor trebuie s fie independent de puterile executiv i legislativ. Procedurile lor trebuie s fie transparente, iar motivele care au stat la baza deciziilor s fie puse la dispoziia candidailor care formuleaz o asemenea cerere. Un candidat respins trebuie s aib dreptul de a contesta decizia sau, cel puin, procedura prin care a fost luat decizia (Rec (2010)12, Capitolul VI). Potrivit prevederilor constituionale i legale, pentru a candida la funcia de judector, precum i pentru promovarea ntr-o instan ierarhic superioar, persoana trebuie s dein cetenia Republicii Moldova, s aib domiciliul n ar, s se bucure de o bun reputaie, s fie liceniat n drept sau s fi absolvit Institutul Naional al Justiiei. Nu sunt prevzute expres restricii de vrst. Pentru a asigura eficiena sistemului judectoresc, este necesar ca judectorii s aib o nalt contiin profesional. Judectorii trebuie s se asigure c i pstreaz
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
116
433
un grad nalt de pregtire profesional prin pregtirea de baz i ulterioar, care le ofer calificrile necesare. Legea prevede c persoana care nu a absolvit Institutul Naional al Justiiei poate candida la funcia de judector n cazul n care a activat n ultimii 5 ani n calitate de deputat, membru al Curii de Conturi, profesor titular de drept n instituiile de nvmnt superior acreditate, procuror, anchetator, ofier de urmrire penal, avocat, avocat parlamentar, notar, jurisconsult, referent al judectorului, executor judectoresc, consultant (consilier) al instanei judectoreti sau grefier, precum i n funciile de specialitate juridic n aparatul Curii Constituionale, al Consiliului Superior al Magistraturii sau al autoritilor publice. Absolvenii Institutului Naional al Justiiei particip la concursul pentru suplinirea posturilor vacante de judector pe baza diplomei, conform mediei generale obinute. Persoanele care au vechimea necesar ntr-o specialitate juridic pentru a candida la funcia de judector particip la concurs pe baza rezultatelor examenului de capacitate, susinut, n condiiile legii, n faa colegiului de calificare. Numrul de locuri scoase la concurs pentru aceast categorie de candidai se stabilete de ctre CSM i nu poate depi 20 la sut din numrul total de locuri ntr-o perioad de trei ani. Pentru a putea deveni judector al curii de apel sau judector al Curii Supreme de Justiie, este necesat o vechime n funcia de judector de cel puin 6 ani i, respectiv, 10 ani. Judectorii judectoriilor, inclusiv ai judectoriilor specializate, judectorii de instrucie i judectorii curilor de apel selectai prin concurs, se numesc n funcie din numrul candidailor de ctre Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Candidaii selectai, care ntrunesc condiiile specificate de lege, se numesc n funcia de judector iniial pe un termen de 5 ani. Dup expirarea termenului de 5 ani, ei sunt numii n funcie pn la atingerea plafonului de vrst de 65 de ani. Dup cum s-a menionat, Constituia reglementeaz principiile generale ale statutului judectorului, inclusiv specific unele cerine pentru numirea n posturi judiciare. n conformitate cu Principiile fundamentale (ONU) privind independena sistemului judiciar, persoanele selectate pentru a ndeplini funcia judiciar trebuie s se caracterizeze prin integritate i abilitate. Integritatea, n sensul principiilor enunate, i cere judectorului o astfel de conduit nct s apar n ochii unui observator neutru ca ireproabil. Atitudinea i conduita unui judector trebuie s reafirme ncrederea publicului n integritatea corpului judiciar. Justiia nu doar trebuie fcut, trebuie s se i vad c s-a fcut justiie. ncrederea n corpul de judectori se bazeaz nu numai pe competena i strduina judectorilor, ci i pe integritatea i moralitatea acestora. Menirea judectorului este de a sluji, ceea ce constituie o obligaie. Judectorul nu va reui i nu va gsi satisfacie n ndatoririle sale dect dac realizeaz n mod permanent importana serviciului public prestat. ndeplinirea cu bun credin a funciei judiciare asigur, pe bun dreptate, libertatea, pacea, ordinea i buna guvernare elementele eseniale ale unei societi. Comunitatea este guvernat de regula statului de drept numai atunci cnd are ncredere n integritatea i capacitatea puterii judectoreti. ncrederea public n sistemul judectoresc constituie o garanie a eficienei sistemului: comportamentul judectorilor n activitile lor profesionale este considerat ca fiind esenial pentru credibilitatea instanelor.
14.08.2012 14:40:37
434
Titlul
III
Printre condiiile pe care trebuie s le ntruneasc candidatul la funcia de judector, Legea cu privire la statutul judectorului prevede lipsa antecedentelor penale i prezena bunei reputaii. n cadrul selectrii candidailor la funcia de judector, organele abilitate trebuie s dispun i de date privind conduita i moralitatea lor. n majoritatea rilor, acestor caliti ale viitorilor judectori li se acord prioritate. Spre exemplu, judectorul ar trebui s aib un caracter blnd (Polonia), s se comporte cu demnitate, nu numai n exercitarea funciilor lor, dar i n viaa privat (Ungaria). Cerine similare le sunt naintate judectorilor i n Republica Moldova. Codul de etic al judectorului1 stabilete standarde de conduit, conforme cu responsabilitile, onoarea i demnitatea profesiei de judector, ncorporeaz principii etice aplicabile persoanelor autorizate de a nfptui actul de justiie, respectarea obligatorie a crora constituie un criteriu pentru a evalua eficiena calitii activitii i integritii judectorilor. Aflndu-se permanent n vizorul public, judectorul trebuie s aib o conduit ireproabil. n Principiile de la Bangalore privind conduita judiciar se subliniaz c judectorul va evita nclcarea regulilor de bun cuviin sau aparena lipsei acesteia n toate activitile sale de judector. Fiind o persoan public, judectorul trebuie s accepte, n mod liber i de bunvoie, anumite restricii personale care ar prea o povar pentru ceteanul de rnd. El trebuie s aib o conduit care s fie conform cu demnitatea funciei de magistrat. Judectorul va evita situaiile care ar putea da natere, n mod rezonabil, la suspiciuni de favorizare sau prtinire. Judectorul nu va participa la soluionarea unei cauze n care un membru al familiei sale reprezint o parte n proces sau are vreo legtur cu procesul. Ca orice alt cetean, judectorul are dreptul la libertatea de exprimare, libertatea convingerilor, libertatea de asociere i de adunare, dar i va exercita aceste drepturi avnd o conduit conform cu statutul su, cu imparialitatea i independena corpului judiciar. Judectorul nu va permite ca relaiile sale de familie sau sociale s influeneze n mod neadecvat conduita i deciziile sale ca judector. El nu va utiliza i nici nu va permite utilizarea prestigiului funciei sale pentru a rezolva interesele sale private, interesele personale ale membrilor familiei sale sau ale altor persoane i nici nu va lsa impresia sau nu va permite altora s lase impresia c ar exista persoane ntr-o poziie special, capabile s l influeneze ntr-un mod necorespunztor n ndeplinirea atribuiilor sale. Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE) consider c regulile de conduit profesional trebuie s le cear judectorilor s evite orice activiti de natur a compromite demnitatea funciei lor, pentru a pstra ncrederea public n sistemul juridic prin minimizarea riscului de conflict de interese. n acest scop, ei ar trebui s se abin de la orice activitate profesional suplimentar care le-ar restrnge independena i le-ar periclita imparialitatea. n acest sens, CCJE susine prevederea Cartei europene a statutului judectorilor conform creia libertatea judectorilor de a desfura activiti n afara mandatului lor juridic nu poate fi limitat cu excepia cazului n care asemenea activiti exterioare sunt incompatibile cu ncrederea n sau cu imparialitatea sau independena judectorului, sau cu capacitatea sa de a rezolva cu atenie i ntr-o perioad rezonabil de timp cazurile aduse naintea sa. Carta european recunoate, de asemenea, dreptul judectorilor de a intra n organizaii profesionale i dreptul la
Aprobat prin hotrrea Consiliului Superior al Magistraturii din 29 noiembrie 2007, intrat n vigoare le 01.01.2008, pe www.csm.md.
1
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
116
435
expresie pentru a evita rigiditatea excesiv care ar putea ridica bariere ntre societate i judectori. Cu toate acestea, este necesar ca judectorii s continue s dedice majoritatea timpului lor de lucru rolului lor de judectori, inclusiv activitilor asociate, i s nu fie tentai s acorde o atenie excesiv activitilor extrajuridice. Evident, exist un risc de atenie excesiv acordat unor asemenea activiti, dac este permis s fie recompensate. Linia precis ntre ce este permis i ce nu este permis trebuie s fie tras de fiecare ar n parte. Dezvoltnd regulile privind inamovibilitatea judectorilor, Legea cu privire la statutul judectorului stipuleaz c judectorul instanei judectoreti este inamovibil pe perioada exercitrii funciilor. El nu poate fi nici promovat, nici transferat fr consimmntul su. mputernicirile judectorului nu pot fi ntrerupte prematur, prin voina arbitrar a organului mputernicit, prin suspendare, eliberare din funcie, pensionare, dect n cazurile i n modul stabilit de lege (art. 18). Dei Constituia reglementeaz i modul de numire n funciile de preedinte i vicepreedinte al instanei judectoreti, vom preciza c inamovibilitatea se refer numai la calitatea de judector, nu i funciile de conducere judectoreasc. Promovarea judectorilor, acolo unde un asemenea sistem exist, ar trebui s se bazeze pe factori obiectivi, i n special pe abiliti, integritate i experien (p. 13 din Principiile fundamentale privind independenta sistemului judiciar). Judectorii n funcie n cadrul unei instane nu pot face obiectul unei noi numiri sau a unei noi repartizri nici chiar al unei promovri, fr s fi consimit n mod liber. De la acest principiu se poate face excepie numai n cazul n care mutarea a fost prevzut cu titlu de sanciune disciplinar i a fost pronunat, n cazul unei modificri legale a organizrii judiciare i n cazul ncadrrii temporare, pentru a ajuta o instan nvecinat, caz n care durata maxim a acestei ncadrri este strict limitat prin statut (Carta europeana privind statutul judectorilor, p. 3/4). Un judector nu poate fi renumit sau mutat ntr-o alt funcie judiciar fr consimmntul su, cu excepia cazurilor de sancionare disciplinar sau de reformare a organizrii sistemului judiciar (Rec (2010)12, Capitolul VI). Legislaia naional reglementeaz acest aspect. Astfel, promovarea sau transferarea judectorului pe un termen nelimitat se face numai cu acordul su, la propunerea i n baz unui concurs organizat de CSM. Promovarea sau transferarea judectorului pe un termen limitat n locul unui judector suspendat, degrevat, transferat sau detaat din funcie se admite doar cu acordul su, prin hotrrea CSM. Experiena profesional i participarea la cursuri de instruire continu sunt criterii majore pentru promovarea judectorului. Nu constituie transferare desemnarea judectorului, prin hotrrea CSM, pentru examinarea unor categorii de dosare sau pentru exercitarea funciei de judector de instrucie n aceeai instan. Totodat, este restricionat promovarea ntr-o instan ierarhic superioar, la funcia de preedinte sau vicepreedinte al instanei, n colegiul de calificare i n colegiul disciplinar a judectorului fa de care a fost aplicat o sanciune disciplinar sau care nu a susinut atestarea, precum i a judectorului retrogradat n urma necorespunderii profesionale. Suspendarea din funcie a judectorului se efectueaz prin hotrrea CSM, dac: n privina lui se ncepe urmrirea penal, pn la pronunarea hotrrii definitive n cauza respectiv; este recunoscut absent fr veste prin hotrre judectoreasc defini-
14.08.2012 14:40:37
436
Titlul
III
tiv; particip la campania electoral n calitate de candidat pentru autoritatea public sau autoritatea administraiei publice locale i este ales n aceste autoriti; i se acord concediu de maternitate i pentru ngrijirea copilului pe un termen de pn la 3 ani. Suspendarea din funcie a judectorului din cauzele enumerate, cu excepia cnd n privina lui ncepe urmrirea penal, nu atrage anularea inviolabilitii personale i a garaniilor materiale i sociale. Dac nu a fost probat vinovia judectorului sau a fost pronunat o hotrre de achitare ori de ncetare a procesului penal, suspendarea din funcie nceteaz i judectorul este repus n toate drepturile avute anterior. n cazurile participrii la campania electoral, acordrii concediului de maternitate i pentru ngrijirea copilului, la expirarea termenului suspendrii din funcie, judectorului i se acord funcia de judector pe care a deinut-o pn la suspendare sau, cu consimmntul judectorului, i se acord o alt funcie de judector echivalent. Hotrrea privind suspendarea din funcie a judectorului poate fi atacat n condiiile legii (art. 24 din Legea cu privire la statutul judectorului). Potrivit Principiilor generale privind independena judectorilor, judectorii ar trebui s fac obiectul suspendrii din funcie sau destituirii numai din motive de incapacitate sau pentru comportamente care i fac nedemni n a-i exercita atribuiile. Toate procedurile disciplinare, de suspendare sau de destituire ar trebui soluionate n conformitate cu normele de conduit judiciar. Deciziile n cadrul procedurilor disciplinare, de suspendare sau de destituire trebuie s poat fi supuse revizuirii de ctre un organism independent. Acest principiu poate s nu se aplice deciziilor pronunate de ctre instana suprem i celor pronunate de ctre legislativ n cadrul procedurii de revocare sau al altor proceduri similare. Degrevarea judectorului din funcie poate fi efectuat prin hotrrea CSM n condiiile legii. Detaarea judectorului din funcie poate fi efectuat, cu consimmntul su, prin hotrrea CSM, n scopul ndeplinirii unei funcii n cadrul aparatului CSM sau al Institutului Naional al Justiiei, pe un termen de pn la 18 luni, care poate fi prelungit cu cel mult 18 luni. Judectorul ales prin concurs n funcia de inspector-judector n inspecia judiciar de pe lng CSM se detaeaz din funcie pentru toat perioada mandatului. Judectorii alei n Consiliul Superior al Magistraturii se detaeaz pe durata exercitrii mandatului de membru al consiliului pentru asigurarea activitii acestuia. Judectorii detaai se salarizeaz conform prevederilor legii, lor li se menine statutul de judector, iar perioada de activitate n instituiile specificate mai sus se include n vechimea n funcia de judector. La expirarea termenului pentru care judectorul a fost detaat din funcie prin hotrrea CSM, acestuia i se acord funcia anterioar de judector pe care a deinut-o pn la detaare sau, cu consimmntul su, i se acord o alt funcie de judector echivalent (art. 24-1). Sancionarea judectorilor, potrivit prevederilor art. 116 alin. (6) din Constituie, se face n conformitate cu legea. Art. 15 alin. (6) din Legea cu privire la statutul judectorului i art. 15 alin. (1) din Codul de etic a judectorului prevd c nendeplinirea de ctre judector a obligaiilor sale atrage rspunderea prevzut de lege. Potrivit art. 21 din Legea cu privire la statutul judectorului, judectorii sunt trai la rspundere disciplinar pentru abaterile de la ndatoririle de serviciu, precum i pentru comportrile care duneaz interesului serviciului i prestigiului justiiei. Art. 22 i art. 23 din aceeai lege enumer
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
116
437
cazurile care constituie abatere disciplinar i, respectiv, sanciunile disciplinare care pot fi aplicate n condiiile legii. Organul mputernicit s supravegheze respectarea disciplinei i eticii judiciare, precum i s aplice sanciunile disciplinare este Consiliul Superior al Magistraturii, pe lng care funcioneaz colegiul disciplinar. Vom remarca actualizarea permanent a legislaiei privind abaterile disciplinare. Unele prevederi au fost examinate de Curtea Constituional, care, n Hotrrea nr. 12 din 07.06.2011, a subliniat c procedura de sancionare a judectorului urmeaz a fi realizat n strict conformitate cu Constituia i prevederile legale. Consiliul Superior al Magistraturii, n calitate de instan disciplinar, pentru a reine n sarcina judectorului svrirea unei abateri disciplinare, trebuie s stabileasc dac sunt ntrunite elementele constitutive ale acesteia, respectiv latura obiectiv i subiectiv. n lipsa unuia dintre aceste elemente constitutive, abaterea disciplinar nu subzist i deci nu poate fi angajat rspunderea disciplinar a judectorului. n aceeai hotrre, Curtea a conchis c tragerea la rspundere disciplinar a judectorului /.../ fr a demonstra c legea a fost nclcat de judector n mod intenionat sau din neglijen grav constituie o ingerin inadmisibil n realizarea principiilor independenei, imparialitii i inamovibilitii judectorului. Legea trebuie s prevad procedurile adecvate pentru ca judectorul n cauz s beneficieze cel puin de toate garaniile unei proceduri echitabile prevzute de Convenie, cum ar fi posibilitatea de a-i prezenta argumentele ntr-un termen rezonabil i dreptul de a rspunde la toate acuzaiile aduse contra sa (Recomandarea nr. R (94) 12, Principiul VI). Astfel, angajarea responsabilitii judectorului trebuie fcut sub rezerva unei prudene determinate de necesitatea garantrii independenei i libertii judectorului. Judectorii nu pot fi constrni s-i exercite atribuiile sub ameninarea unei sanciuni, lucru care poate influena asupra hotrrii ce urmeaz a fi adoptat. n exercitarea atribuiilor ce le revin, judectorii trebuie s beneficieze de libertatea nengrdit de a soluiona cauzele n mod imparial, n conformitate cu legea i propria apreciere a faptelor. Prin Avizul nr. 3, CCJE a solicitat rilor membre ca statutul sau carta fundamental aplicabil judectorilor s defineasc, pe ct este posibil, n termeni clari faptele care pot duce la sanciuni disciplinare, precum i procedurile care trebuie urmate. n caz de nendeplinire de ctre judectori a atribuiilor ntr-o manier eficient i adecvat sau n caz de abateri disciplinare, trebuie luate toate msurile necesare pentru a nu aduce atingere independenei justiiei. Puterea executiv i cea legislativ trebuie s se asigure c judectorii sunt independeni i c nu sunt adoptate msuri susceptibile de a pune n pericol aceast independen.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 02.04.1996, MO nr. 25/17 din 25.04.1996 HCC nr. 10 din 04.03.1997, MO nr. 18/7 din 20.03.1997 HCC nr. 35 din 01.12.1997, MO nr. 84-85/37 din 18.12.1997 HCC nr. 38 din 15.12.1997, MO nr. 6-7/2 din 29.01.1998 HCC nr. 10 din17.03.1998, MO nr. 28-29/16 din 02.04.1998 HCC nr. 4 din 27.01.2000, MO nr. 14-16/7 din 10.02.2000 HCC nr. 40 din 07.12.2000, MO nr. 157-159/43 din 21.12.2000 HCC nr. 26 din 23.05.2002, MO nr. 137-138/24 din 10.02.2002
14.08.2012 14:40:37
438
Titlul
III
HCC nr. 9 din 27.05.2003, MO nr. 123-125/11 din 20.06.2003 HCC nr. 7 din 18.03.2004, MO nr. 53-55/13 din 02.04.2004 HCC nr. 22 din 02.10.2007, MO nr. 161-164/19 din 22.10.2007 HCC nr. 16 din 28.05.1998, MO nr. 56-59/24 din 25.06.1998 HCC nr. 39 din 09.07.2001, MO nr. 90-91/34 din 02.08.2001 HCC nr. 10 din 16.04.2010, MO nr. 58-60/9 din 23.04.2010 HCC nr. 11 din 27.04.2010, MO nr. 68-69/10 din 07.05.2010 HCC nr. 28 din 14.12.2010, MO nr. 254-256/30 din 24.12.2010 HCC nr. 12 din 07.06.2011, MO nr. 102 din18.06.2011 HCC nr. 18 din 04.10.2011, MO nr. 170-175/26 din 14.10.2011 HCC nr. 23 din 09.11.2011, MO nr. 203-205/32 din 25.11.2011
Articolul 117
CARACTERUL PUBLIC AL DEZBATERILOR JUDICIARE
n toate instanele judectoreti edinele de judecat sunt publice. Judecarea proceselor n edin nchis se admite numai n cazurile stabilite prin lege, cu respectarea tuturor regulilor de procedur.
Comentariu
Principiul publicitii constituie un element esenial al dreptului la un proces echitabil. Consacrnd publicitatea edinei de judecat ca un principiu constituional, art. 117 admite judecarea proceselor n edin nchis, ns cazurile i condiiile se stabilesc prin lege i este necesar s fie respectate toate regulile de procedur. Prevederile art. 117 din Constituie deriv din normele tratatelor internaionale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Republica Moldova este parte. n particular, art. 10 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului, art. 14 din Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, art. 6 din Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale garanteaz fiecrei persoane dreptul la examinarea cauzei sale n mod public. Dup cum a subliniat Curtea European pentru Drepturile Omului (CEDO) n jurisprudena sa, Publicitatea procedurii organelor judectoreti vizat n articolul 6(1) protejeaz justiiabilii mpotriva unei judeci secrete, care iese de sub controlul public; ea constituie, de asemenea, unul din mijloacele de pstrare a ncrederii n curi i instanele judectoreti. Prin transparena pe care o acord administraiei justiiei, ea contribuie la realizarea scopului articolului 6(1); procesul echitabil, a crui garanie se numr printre principiile oricrei societi democratice n sensul Conveniei1. De asemenea, CEDO a precizat c, n realitate, textul conine o dubl exigen, impunnd att publicitatea dezbaterilor n faa instanei, ct i publicitatea pronunrii hotrrii adoptate. Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE), n Avizul nr. 3, a artat c judectorii trebuie s-i ndeplineasc funciile cu respectul cuvenit pentru principiul
1
Cauza Axen v. RFG, hotrrea CEDO din 08.12.1983, paragraful 25, seria A, nr. 72: Berger, nr. 87.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
117
CARACTERUL PUBLIC AL DEZBATERILOR JUDICIARE
439
tratamentului egal al prilor, evitnd ideile preconcepute sau discriminrile, pstrnd echilibrul ntre pri i asigurndu-se c fiecare dintre acestea este audiat n mod corect. Judectorii, prin aplicarea legii, trebuie s administreze n aa mod justiia, nct s se asigure c au fost luate msurile de protecie a drepturilor justiiabililor ce decurg din prevederile art. 6 al Conveniei europene a drepturilor omului. Or, acest scop este exprimat n art. 6 al Conveniei, care, vorbind doar din punctul de vedere al utilizatorilor sistemului juridic, stabilete c oricine are dreptul la o audiere corect i public. Convenia subliniaz msurile de siguran care sunt luate pentru persoanele judecate i afirm principiile pe care se bazeaz ndatoririle judectorilor. Astfel, principiul publicitii prezum posibilitatea fiecrui cetean de a avea acces liber n sala de judecat. Cei prezeni n timpul procedurilor judiciare trebuie s respecte ordinea i solemnitatea edinei de judecat. n caz contrar, preedintele edinei de judecat este n drept s ia msurile prevzute de lege fa de cei ce o ncalc. Spre exemplu, pot fi ndeprtai din sala de edine, n anumite cazuri, pot fi supui unei amenzi judiciare. Aceste i alte msuri pot fi luate n temeiul art. 334 CPP, art. 196 CPC, art. 456 CC. Convenia european, precum i actele internaionale menionate, admit derogri de la principiul publicitii, cum ar fi: accesul n sala de edine poate fi interzis presei i publicului pe ntreaga durat a procesului sau a unei pri a acestuia n interesul moralitii, al ordinii publice ori al securitii naionale ntr-o societate democratic, atunci cnd interesele minorilor sau protecia vieii private a prilor la proces o impun, sau n msura considerat absolut necesar de ctre instan atunci cnd, n mprejurri speciale, publicitatea ar fi de natur s aduc atingere intereselor justiiei, preciznd c totui pronunarea oricrei hotrri n materie penal sau civil va fi public, afar de cazurile cnd interesul minorilor cere s se procedeze altfel sau cnd procesul se refer la diferende matrimoniale ori la tutela copiilor. Exigenele convenionale i cele constituionale au fost preluate n art. 10 al Legii privind organizarea judectoreasc, art. 18 CPP, art. 23 CPC i art. 452 CC. Esena acestui principiu const n faptul c instana de judecat examineaz cauzele penale, contravenionale, civile i de contencios administrativ n edine publice. Judecarea cauzelor n edin nchis se admite numai n cazurile stabilite prin lege, cu respectarea procedurii. Hotrrile instanelor judectoreti se pronun public. n conformitate cu art. 18 CPP, n toate instanele judectoreti edinele sunt publice. Accesul n sala de edine poate fi interzis presei sau publicului, prin ncheiere motivat, pe parcursul ntregului proces sau al unei pri din proces, n interesul respectrii moralitii, ordinii publice sau securitii naionale, cnd interesele minorilor sau protecia vieii private a prilor n proces o cer, sau n msura considerat strict necesar de ctre instan, cnd, datorit unor mprejurri speciale, publicitatea ar putea s prejudicieze interesele justiiei. n procesul n care un minor este victim sau martor, instana de judecat va asculta declaraiile acestuia ntr-o edin nchis. Potrivit art. 23 CPC, edinele de judecat sunt publice. n edina de judecat nu se admit minorii de pn la vrsta de 16 ani dac nu sunt citai n calitate de participani la proces sau de martori. Pot avea loc edine nchise numai n scopul protejrii informaiei ce constituie secret de stat, tain comercial ori a unei alte informaii a crei divulgare este interzis prin lege. Instana de judecat poate dispune judecarea pricinii n edin secret pentru a preveni divulgarea unor informaii care se refer la aspectele
14.08.2012 14:40:37
440
Titlul
III
intime ale vieii, care lezeaz onoarea, demnitatea sau reputaia profesional, ori la alte circumstane care ar putea prejudicia interesele participanilor la proces, ordinea public sau moralitatea. edina poate fi declarat secret pentru ntregul proces sau numai pentru efectuarea unor anumite acte procedurale. Judecarea cauzei n edin nchis se efectueaz printr-o ncheiere argumentat a instanei. edina secret se desfoar n prezena participanilor la proces, iar n caz de necesitate, asist martorul, expertul, specialistul i interpretul. n orice caz, instana judectoreasc ia msurile de rigoare n vederea pstrrii secretului de stat, secretului comercial, informaiei despre viaa intim a persoanei. Participanii la proces i alte persoane ce asist la actele procesuale n cadrul crora pot fi divulgate date secrete sunt somai de rspundere n cazul divulgrii lor. Accesul presei sau publicului n edinele nchise este interzis. edinele nchise se desfoar cu respectarea tuturor regulilor procedurii judiciare. n rest, edinele de judecat sunt publice. Hotrrile instanei de judecat, n toate cazurile, se pronun n edin public. Vom meniona c, dei statele membre ale Consiliului Europei recunosc principiul publicitii, sistemele lor legislative i practicile judiciare naionale pot manifesta o anumit diversitate cu privire la ntinderea i condiiile aplicrii lui, fie c este vorba despre dezbaterile propriu-zise ale procesului, fie c acestea se refer la pronunarea deciziilor i hotrrilor. Aspectul pur formal al acestei probleme prezint ns o importan secundar. Locul eminent pe care-l ocup dreptul la un proces echitabil ntr-o societate democratic a condus ntotdeauna Curtea, n exercitarea controlului cu care este nvestit potrivit normelor Conveniei n materie, s examineze realitile procedurii eventual puse n discuie n faa sa. Curtea a decis c, potrivit jurisprudenei sale bine stabilite, ntr-o procedur care se deruleaz n faa primei i singurei instane, dreptul fiecrei persoane la un proces public, n sensul art. 6 paragr. 1, implic dreptul la o edin public, numai dac circumstane excepionale nu justific desfurarea ei cu uile nchise i c, aa cum este consacrat de textul Conveniei, regula publicitii judecii poate ceda n faa voinei persoanei interesate, exprimate n sens contrar. Desigur, natura unor drepturi garantate de Convenie exclude facultatea de a renuna la exerciiul lor, dup cum altele presupun o asemenea posibilitate; este cazul dreptului la publicitatea dezbaterilor n faa unui tribunal. Renunarea la publicitate poate fi expres sau tacit, dar trebuie s fie neechivoc i s nu pun n discuie un interes public important. Astfel, prin principiul publicitii se realizeaz i principiul legalitii, n condiiile unei depline egaliti contradictoriale, mobiliznd judectorii n a acorda o atenie sporit modului n care se judec i se motiveaz hotrrile, putnd fi urmrii, controlai i apreciai de cei care asist la judecat, mass-media etc. Derogrile de la acest principiu pot fi aplicate doar n condiiile legii, instana fiind obligat s motiveze n fiecare caz concret luarea msurii ca judecata s fie secret. Pentru pri, i pentru alte persoane menionate de lege, nu exist judecat secret, putnd astfel s fie aprate drepturile i interesele participanilor la proces1.
Jurisprudena Curii Constituionale HCC nr. 72 din 23.12.1999, MO nr. 1-4 din 06.01.2000
Corneliu Brsan, Convenia european a drepturilor omului. Comentariu pe articole, ediia a 2-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010 p. 517-518.
1
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
118
LIMBA DE PROCEDUR I DREPTUL LA INTERPRET
441
Articolul 118
(1) Procedura judiciar se desfoar n limba moldoveneasc. (2) Persoanele care nu posed sau nu vorbesc limba moldoveneasc au dreptul de a lua cunotin de toate actele i lucrrile dosarului, de a vorbi n instan prin interpret. (3) n condiiile legii, procedura judiciar se poate efectua i ntr-o limb acceptabil pentru majoritatea persoanelor care particip la proces.
Comentariu
Potrivit art. 1 alin. (3) din Constituie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, n care demnitatea omului, drepturile i libertile lui, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate. n conformitate cu dispoziiile art. 13 din Constituie, n Republica Moldova limba de stat este limba moldoveneasc, care funcioneaz pe baza grafiei latine [a se vedea comentariul la art. 13 n.red.]. Statul recunoate i protejeaz dreptul la pstrarea, la dezvoltarea i la funcionarea limbilor vorbite pe teritoriul rii. Totodat, statul faciliteaz studierea limbilor de circulaie internaional. Potrivit Constituiei, modul de funcionare a limbilor pe teritoriul Republicii Moldova se stabilete prin lege organic. Consfinirea prin Legea Fundamental a limbii moldoveneti ca limb de stat are menirea de a contribui la realizarea suveranitii depline a republicii i la crearea garaniilor necesare pentru folosirea ei plenar n toate sferele vieii, inclusiv n cea politic, economic, social i cultural. Prevederile asigur ocrotirea drepturilor i libertilor constituionale ale cetenilor de orice naionalitate, care locuiesc pe teritoriul Republicii Moldova, indiferent de limba pe care o vorbesc, n condiiile egalitii depline n faa legii. Totodat, asigur condiiile necesare pentru folosirea i dezvoltarea limbii ruse ca limb de comunicare, precum i a limbilor populaiei de alte naionaliti care locuiete n republic. Limba de procedur. Procesul judiciar este reglementat de prevederile Constituiei, de tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte i de legile organice speciale. Relund principiul enunat n art. 13, art. 118 prevede c procedura judiciar se desfoar n limba de stat sau ntr-o limb acceptabil pentru majoritatea persoanelor care particip la proces, n condiiile legii. Persoanele care nu posed sau nu vorbesc limba de stat sunt n drept de a lua cunotin de toate actele i lucrrile dosarului, de a vorbi n instan prin interpret. Drept remarc, vom meniona c pn la adoptarea Constituiei n 1994 funcionarea limbilor vorbite pe teritoriul rii a fost reglementat de Legea nr. 3465-XI din 01.09.19891. Prevederile constituionale privind limba de procedur i dreptul la interpret au fost dezvoltate prin normele legilor procedurale, care reglementeaz procesul penal,
1
Vetile, nr. 9/217, 1989.
14.08.2012 14:40:37
442
Titlul
III
procesul civil i procesul contravenional. Cele din urm au ncorporat, de asemenea, principiile generale i normele dreptului internaional i ale tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte i care constituie elemente integrante ale dreptului procesual naional. De menionat c Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, precum i Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale nu impun condiii privind limba n care se desfoar procesul, prezumnd c edina de judecat trebuie s se desfoare n limba naional, considerat a fi cunoscut de acuzat. Art. 14 pct. 3 lit. a), f) din Pact i art. 6 alin. (3), lit. e) din Convenie prevd c orice persoan acuzat de comiterea unei infraciuni penale are dreptul s i se garanteze, n condiii de deplin egalitate: s fie informat, n termenul cel mai scurt, ntr-o limb pe care o nelege i n mod amnunit, asupra naturii i cauzei acuzaiei aduse mpotriva sa, s fie asistat n mod gratuit de un interpret, dac nu nelege sau nu vorbete limba folosit n edina de judecat. Dreptul de a fi asistat de un interpret face parte din dreptul la aprare. Dei Convenia nu impune ca o edin de judecat s fie inut ntr-o limb regional, totui, n cazul n care persoana nu vorbete limba naional (de stat), limba n care se desfoar procesul, ea trebuie s dispun de asistena unui interpret, n caz contrar, este lipsit de posibilitatea: de a-i realiza dreptul de a fi informat asupra naturii acuzaiei; de a-i pregti aprarea; la audierea martorilor; la asistena unui avocat, componente indisolubile ale unui proces echitabil. Sprijinul oferit de interpret este justificat i de interesele justiiei. Nu se poate vorbi despre garantarea dreptului la aprare fr existena unei premise elementare: acuzatul s fie n msur s neleag i s comunice n limba n care se desfoar procedura de judecat. Este raiunea pentru care art. 6 alin. 3 lit. e) din Convenie prevede c acuzatul care nu nelege sau nu vorbete aceast limb are dreptul la asistarea gratuit de ctre un interpret care s-i traduc toate actele procedurii angajate mpotriva lui, pentru a putea beneficia de un proces echitabil. Aceast asisten se poate referi i la o situaie de incapacitate fizic bunoar, acuzatul este surdomut de natur s conduc la imposibilitatea sa de a nelege sau de a vorbi limba n care se desfoar judecata. Instana european a statuat c dispoziia cuprins n acest text nu privete dect pe acuzat, n sensul Conveniei, dup cum termenul de acuzaie trebuie luat n acelai neles specific. n orice caz, dreptul unui acuzat la asistena gratuit a unui interpret nu se refer numai la declaraiile orale n edina de judecat, ci i la nscrisurile aflate la dosarul cauzei, la cele privitoare la instrucia (ancheta) preparatorie, precum i la hotrrea pronunat n cauz. Curtea a decis totui c textul nu poate fi interpretat n sensul c ar impune traducerea scris a tuturor documentelor sau pieselor oficiale aflate la dosar. Instana european a reinut c textul discutat folosete noiunea de interpret, i nu pe aceea de traductor, ceea ce conduce la concluzia c o asisten lingvistic oral este de natur s corespund exigenelor Conveniei. Totui asistena acordat n materie de interpretare trebuie s permit acuzatului s tie ceea ce i se reproeaz i s-i formuleze aprarea, n special prin a prezenta instanei versiunea sa despre faptele imputate. Aadar, acest drept trebuie s fie concret i efectiv. De aceea, obligaia autoritilor competente nu se limiteaz la a-i desemna un interpret: acestea trebuie s asigure un control ulterior al valorii interpretrii asigurate.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
118
443
Noiunea de proces echitabil absoarbe i dreptul la asistena gratuit a unui interpret. Sintagma n mod gratuit ( gratuitement, free) din art. 6 alin. 3 lit. e) are un neles clar i precis; ea nu vizeaz vreo condiie, o exonerare temporar sau o suspendare a obligaiei de plat a cheltuielilor de interpretare, ci, pur i simplu, o exonerare de aceast obligaie. De aceea Curtea a considerat c ar fi nu numai mpotriva sensului comun al termenului n mod gratuit, ci i mpotriva scopului i obiectului art. 6, n particular alin. 3 lit. e), dac dispoziia acestui din urm text s-ar reduce la a considera c garania pe care o instituie ar privi numai o exonerare provizorie de plata cheltuielilor de traducere, ce nu ar mpiedica jurisdiciile interne s fac pe acuzat s le suporte. Faptul respectiv ar nsemna o atingere a nsui dreptului la un proces echitabil, aceasta cu att mai mult n situaia n care reclamantul a fost obligat n mod direct la plata cheltuielilor de interpretare rezultate n cadrul procedurii penale angajate mpotriva sa1. Potrivit jurisprudenei CEDO, acuzatul, condamnat sau nu, nu poate fi obligat s suporte cheltuielile de traducere nicio remitere condiionat, nicio scutire sau o scutire temporar, dar numai o scutire sau o exonerare definitiv2. Aceast jurispruden a fost reluat de legislaia Republicii Moldova. Ca urmare, caracterul gratuit al asistenei unui interpret, n sensul Conveniei, n faa jurisdiciilor penale este asigurat. Procesul penal, procesul civil i procesul contravenional, care se desfoar n baza prevederilor constituionale, a principiilor i normelor unanim recunoscute ale dreptului internaional, ale tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte, au ncorporat limba de procedur i dreptul la interpret n categoria principiilor generale ale procesului, reglementnd mecanismul realizrii lor. n particular, potrivit art. 16 CPP, n desfurarea procesului penal se utilizeaz limba de stat. Persoana care nu posed sau nu vorbete limba de stat are dreptul s ia cunotin de toate actele i materialele dosarului, s vorbeasc n faa organului de urmrire penal i n instana de judecat prin interpret. CPC, n art. 24, prevede c judecarea pricinilor civile n instanele judectoreti se desfoar n limba de stat. Persoanele interesate n soluionarea pricinii care nu posed sau nu vorbesc limba de stat sunt n drept s ia cunotin de actele, de lucrrile dosarului i s vorbeasc n judecat prin interpret. Procesul penal, contravenional i procesul civil se pot desfura i ntr-o limb acceptabil pentru majoritatea participanilor la proces. Astfel, CPP prevede c, n acest caz, hotrrile procesuale se ntocmesc n mod obligatoriu i n limba de stat. Actele procedurale ale organului de urmrire penal i cele ale instanei de judecat se nmneaz bnuitului, nvinuitului, inculpatului, fiind traduse n limba lui matern sau n limba pe care acesta o cunoate, n modul stabilit de prezentul cod. Prevederi similare conine i art. 379 CC. Potrivit CPC, printr-o ncheiere a instanei, procesul civil se poate desfura i ntr-o limb acceptabil pentru majoritatea participanilor la proces. n cazul n care procesul se desfoar n alt limb, instana emite hotrrea n mod obligatoriu i n limba de stat. Actele procedurale care se nmneaz persoanelor interesate n soluionarea pricinii se traduc, la solicitarea lor, n limba procesului ori n limba la care acetia au recurs n proces.
Vezi: Corneliu Brsan, op.cit., p. 568, 569. Cauza Luedicke, Belkacem and Ko v. Federal Republic of Germany, Hotrrea CEDO din 21.02.1984, seria A, nr. 73.
2 1
14.08.2012 14:40:37
444
Titlul
III
Este necesar de avut n vedere c garaniile constituionale privind limba de procedur i dreptul la interpret necesit a fi asigurate real i eficient. nclcarea acestor principii, inclusiv asigurarea formal a prezenei interpretului, poate conduce la o nclcare esenial a dreptului la aprare i, eventual, la anularea hotrrii judectoreti. Asigurarea cu interpret revine subiecilor oficiali ai procesului i se aplic nu doar procedurii n faa instanei de judecat, dar i ntregii proceduri judiciare, cuprinznd toate etapele acesteia (precedente i urmtoare).
Articolul 119
FOLOSIREA CILOR DE ATAC
mpotriva hotrrilor judectoreti, prile interesate i organele de stat competente pot exercita cile de atac, n condiiile legii.
Comentariu
Cile de atac sunt un element de promovare a statului de drept. Dreptul constituional, la exercitarea cilor de atac, se afl ntr-o legtur inevitabil cu organizarea ierarhic a instanelor judectoreti i asigur realizarea principiului dublului grad de jurisdicie. Cu toate garaniile procesuale pe care legea le confer subiecilor procesuali, oricnd pot interveni erori n administrarea i nfptuirea justiiei. Instituirea cilor de atac decurge din necesitatea de a verifica activitatea desfurat de instanele judectoreti, deoarece, n cazul cnd aceasta nu corespunde legii i situaiei de fapt, aduce grave prejudicii unor drepturi fundamentale ale cetenilor, cu implicaii negative i asupra societii1. Cile de atac mpotriva hotrrilor pronunate de o instan ofer prii n proces posibilitatea de a obine, nainte ca soluia dat litigiului s fi devenit definitiv sau irevocabil, remedierea eventualelor erori de fapt sau de drept admise de instana inferioar. n cadrul judecrii n cile de atac, se presupune c erorile vor fi nlturate. Sub acest aspect, cile de atac sunt considerate ca remedii procesuale. Astfel, cile de atac au scopul de a prentmpina i lichida erorile n sfera de realizare a justiiei. Ele sunt mijloacele procesuale n care s-au pronunat una sau chiar mai multe hotrri judectoreti n vederea desfiinrii totale sau pariale a acestora atunci cnd sunt greite n fapt sau n drept. Controlul judectoresc, pe care l declaneaz orice cale de atac, are un rol preventiv i reparator. Cile de atac ajut la prentmpinarea greelilor, deoarece instana care tie c activitatea jurisdicional poate fi supus controlului va fi mai atent. Cile de atac ajut i la nlturarea erorilor, la repararea nedreptilor care s-au comis. Instituirea constituional a cilor de atac rezult att din activitatea de nfptuire a justiiei, cit i din reglementrile internaionale. Astfel, art. 14(5) din Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice i art. 2(1) din Protocolul nr. 7 la Convenia european asigur dreptul la dublul nivel de jurisdicie n materie penal, statund c
1
Grigore Theodoru, Drept procesual penal. Partea general, Editura Cugetarea, Iai, 1998, p. 297.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
119
445
orice persoan declarat vinovat de o infraciune are dreptul de a obine examinarea de ctre o instan superioar, n conformitate cu legea, a declarrii vinoviei i a condamnrii sale. Art. 9 din Pact i art. 5(4) din Convenie garanteaz deinutului posibilitatea de a introduce un recurs n faa unei instane judectoreti n scopul examinrii legalitii deteniei: oricine a fost privat de libertate prin arestare sau deteniune are dreptul de a introduce o plngere (recurs) n faa unui tribunal, pentru ca acesta s hotrasc nentrziat asupra legalitii deteniunii sale i s ordone eliberarea sa, dac deteniunea este ilegal. Totodat, art. 2 al Protocolului nr. 7 la Convenie prevede excepii la principiul celor dou nivele de jurisdicie: n cazul infraciunilor minore, aa cum acestea sunt definite de lege; cnd cel interesat a fost judecat n prima instan de ctre cea mai nalt jurisdicie; cnd a fost declarat vinovat i condamnat ca urmare a unui recurs mpotriva achitrii sale. Potrivit jurisprudenei CEDO, articolul 6 din Convenie instituie garanii procedurale care se extind att asupra procedurii judiciare, ct i asupra etapelor ei precedente i urmtoare. CEDO a admis, n jurisprudena sa, c n cazul cnd dreptul intern al unui stat prevede posibilitatea declarrii unui recurs, aceast procedur trebuie s asigure respectarea garaniilor prevzute n art. 6. Modalitile de aplicare a garaniilor n cazul exercitrii acestui drept trebuie s fie reglementate prin dreptul naional. Dup cum a invocat Curtea de la Strasbourg n cauza Monnell i Morris v. Regatul Unit1, trebuie s fie luat n consideraie totalitatea procesului care se desfoar n ordinea juridic intern, rolul teoriei i practicii instanelor de apel sau recurs, precum i ntinderea mputernicirilor lor i modalitatea n care interesele prilor sunt prezentate i protejate n realitate n faa lor. n particular, legislaia naional poate limita competena jurisdiciei superioare doar la examinarea chestiunilor de drept. Astfel, se recunoate o larg marj de apreciere a statelor n ceea ce privete modalitile de exercitare a dreptului la un nivel dublu de jurisdicie. Totui din jurisprudena CEDO reiese c materia penal, n sensul art. 2 din Protocolul nr. 7, trebuie s fie neleas n modul n care organele Conveniei au interpretat art. 6 1: Dei art. 6 nu garanteaz niciun drept la nivele de jurisdicie, dar principiile pe care el le induce se aplic procedurii de apel2. Al doilea nivel de jurisdicie, consacrat n art. 2 al Protocolului nr. 7, presupune c ar exista i primul, c un tribunal a avut deja ocazia de a judeca i c acesta era conform cu criteriile din art. 63. Exercitarea cilor de atac, n sensul prevzut de legislaia procedural, promoveaz un control judectoresc la iniiativa prilor, n condiiile legii. Potrivit prevederilor art. 20 din Legea privind organizarea judectoreasc, hotrrile instanei judectoreti se pronun n numele legii, mpotriva hotrrilor judectoreti, prile interesate i organele de stat competente pot exercita cile de atac, n condiiile legii. Similar, ntru asigurarea realizrii dispoziiilor constituionale i ale actelor internaionale n materie, Codul de procedur penal, Codul de procedur civil, Codul contravenional conin reglementri privind cile de atac. n particular, art. 15 CPC stipuleaz c participanii la proces i alte persoane interesate ale cror drepturi,
Hotrrea din 02.03.1987, 56. Hotrrea n cauza Crociani .a. v. Italia (DR 22/147), Comm. EDN, 18.12.1980. 3 Jean-Loup Charrier, Andrei Chiriac, Codul Conveniei Europene a Drepturilor Omului, LexisNexis SA, Paris, 2008, p. 513.
2 1
14.08.2012 14:40:37
446
Titlul
III
liberti ori interese legitime au fost nclcate printr-un act judiciar pot exercita cile de atac mpotriva acestuia n condiiile legii. Codurile prevd ci de atac ordinare i extraordinare. Pentru exercitarea cilor de atac, trebuie s fie ntrunite mai multe condiii:1 existena unei hotrri judectoreti pe care legea procesual-penal s o declare susceptibil de a fi atacat; calea de atac s fie prevzut de lege; persoana, creia legea i recunoate dreptul de a folosi calea de atac, trebuie s manifeste voina de a exercita o cale de atac; cile de atac s fie declarate n termenele prevzute de lege. Cile de atac pot fi clasificate dup caracterul nedefinitiv sau definitiv al hotrrii atacate n: ci ordinare; ci extraordinare. Cile de atac ordinare sunt acele mijloace procesuale prin care se atac o hotrre judectoreasc nedefinitiv, promovndu-se o activitate de judecat n ciclul procesual ordinar, desfurat, de regul, n orice cauz. n procesul penal i civil, sunt prevzute drept ci de atac ordinare apelul i recursul, iar n procesul contravenional recursul. O tripl ierarhizare a instanelor judectoreti, n cadrul creia hotrrea primei instane poate fi atacat mai nti cu apel n faa unei instane superioare, iar apoi cu recurs n instana de recurs, cu excepia hotrrilor judectoreti pentru care nu este prevzut calea de atac apelul, ci doar recursul, ofer prilor o mai puternic garanie a unei judeci corecte. n cauza Popovici v. Moldova, CEDO, recunoscnd c a avut loc o violare a art. 6 1 al Conveniei, a reiterat c modul de aplicare a art. 6 procedurilor n faa instanelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective. Conform jurisprudenei Curii, procedurile cu privire la admisibilitatea cii de atac i procedurile care implic doar chestiuni de drept, nu i chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerinele art. 6 1, chiar dac persoanei care a folosit calea de atac nu i s-a dat posibilitatea s prezinte personal probe n faa instanei de apel sau de recurs. Mai mult, chiar dac instana ierarhic superioar are competena deplin de a examina att chestiuni de drept, ct i de fapt, art. 6 1 nu garanteaz ntotdeauna un drept la o edin public sau, dac o edin are loc, un drept de a fi prezent personal. Totui Curtea a conchis c atunci cnd unei instane ierarhic superioare i se cere s examineze o cauz att n fapt, ct i n drept i s fac o evaluare deplin a chestiunii vinoviei sau nevinoviei reclamantului, nu se poate ca o chestiune ce ine de un proces echitabil s determine, n mod corespunztor, acele chestiuni fr o evaluare direct a probelor prezentate de acuzat personal care susine c el nu a svrit pretinsele aciuni, care ar constitui o infraciune (a se vedea cazul Ekbatani v. Sweden, hotrre din 26.05.1988, seria A nr. 134, p. 14, 32)2. ntruct cile de atac reprezint un control judiciar pentru instan, ele sunt un stimulent de examinare a cauzelor cu maxim atenie i o frn mpotriva arbitrarului i abuzului n stabilirea faptelor i aplicarea legii. Cile de atac extraordinare sunt ndreptate mpotriva unor hotrri judectoreti definitive (irevocabile), care au intrat n puterea lucrului judecat. Legislaia actual prevede dou ci de atac extraordinare: recursul n anulare i revizuirea.
1
Vasile Pvleanu, Drept Procesual Penal. Partea Special, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, Hotrrile i deciziile CEDO n cauzele moldoveneti, 2009, volumul VI , p. 441.
p. 274.
2
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
119
447
Art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenia european nu mpiedic redeschiderea procesului conform legii i procedurii penale a statului respectiv, permind n mod special statului s corecteze omisiunile justiiei n procedura penal, dac fapte noi ori recent descoperite sau un viciu fundamental n cadrul procedurii precedente sunt de natur s afecteze hotrrea pronunat. Astfel, regula non bis in idem nu se aplic atunci cnd are loc revizuirea unui proces. Vom meniona c art. 4 nu vizeaz dect procesul penal i nu mpiedic faptul ca aceeai persoan, dup urmrirea penal, s fac obiectul unei proceduri civile sau disciplinare n baza acelorai fapte1. Acest principiu este reluat n art. 22 CPP. Art. 453, 459 CPP i art. 449 CPC prevd temeiurile pentru recurs n anulare i, respectiv, cazurile de revizuire a procesului penal i procesului civil. Dup cum a menionat CEDO, unul din aspectele fundamentale ale preeminenei dreptului este principiul securitii raporturilor juridice, care cere, printre altele, ca atunci cnd instanele judectoreti dau o apreciere final unei chestiuni, constatarea lor s nu mai poat fi pus n discuie (a se vedea cauzele Brumrescu v. Romnia, [GC] nr. 28342/95, 61, ECHR 1999-VII; Roca v. Moldova, nr. 6267/02, 24, 22 martie 2005). Totui, dei o simpl posibilitate de a redeschide o procedur penal este prima facie compatibil cu Convenia, inclusiv cu garaniile art. 6, unele circumstane speciale pot releva c modul concret n care a fost folosit o astfel de revizuire a subminat nsi esena dreptului la un proces echitabil. Curtea reitereaz, c un recurs n anulare a unei hotrri irevocabile ntr-o cauz penal este un recurs extraordinar. Curtea nu a acceptat, spre exemplu, c un recurs extraordinar este un recurs intern efectiv nici n context civil, nici penal, i /.../ poate crea probleme n ceea ce privete securitatea raporturilor juridice acordat acelei hotrri (a se vedea, mutatis mutandis, Nikitin v. Rusia, nr. 50178/99, 39, ECHR 2004-VIII)2. Folosirea necorespunztoare a unei astfel de proceduri (este vorba de revizuire) poate fi contrar Conveniei, pe motiv c rezultatul su pierderea unei hotrri judectoreti este acelai ca n recursul n anulare. Principiile securitii raporturilor juridice i preeminenei dreptului cer Curii s fie vigilent n acest domeniu (Popov v. Moldova, nr. 2). Securitatea raporturilor juridice presupune respectarea principiului res judicata, adic principiul caracterului irevocabil al hotrrilor judectoreti. Acest principiu cere ca nicio parte s nu aib dreptul s solicite revizuirea unei hotrri irevocabile i obligatorii doar cu scopul de a obine o reexaminare i o nou determinare a cauzei. Competena instanelor ierarhic superioare de revizuire trebuie exercitat pentru a corecta erorile judiciare i omisiunile justiiei, dar nu pentru a efectua o nou examinare. Revizuirea nu trebuie considerat un apel camuflat, iar simpla existen a dou opinii diferite cu privire la aceeai chestiune nu este un temei de reexaminare. O derogare de la acest principiu este justificat doar atunci cnd este necesar datorit unor circumstane eseniale i convingtoare (Roca v. Moldova, citat mai sus, 25)3.
Jean-Loup Charrier, Andrei Chiriac, Codul Conveniei Europene a Drepturilor Omului, LexisNexis SA, Paris, 2008, p. 513. 2 Cauza Bujnia v. Moldova, Hotrrile i deciziile CEDO n cauzele moldoveneti, 2009, volumul V, p. 33. 3 Hotrrile i deciziile CEDO n cauzele moldoveneti, 2007, volumul III, p. 219.
1
14.08.2012 14:40:37
448
Titlul
III
Potrivit Recomandrii Rec (2010)12, hotrrile judectorilor nu pot fi susceptibile de a fi reanalizate n afara procedurilor privind cile de atac prevzute de lege. Niciun organ n afara instanelor nsei nu trebuie s se pronune asupra competenei lor, aa cum aceasta este stabilit prin lege. Cu excepia deciziilor privind amnistia, graierea sau alte msuri similare, guvernul sau administraia nu trebuie s fie mputernicite a lua decizii care s anuleze n mod retroactiv efectele hotrrilor judectoreti. Potrivit jurisprudenei consacrate a jurisdiciei europene, drepturile protejate de Convenie creeaz pentru statele pri att obligaii negative, constnd n abinerea de a nu le nclca, ct i obligaii pozitive, semnificnd luarea de ctre stat a msurilor necesare pentru a preveni violarea drepturilor omului de oricine. n acest context, trebuie s se aib n vedere faptul c protecia internaional are doar un caracter subsidiar. Pe baza principiului de subsidiaritate, prima instan chemat s aplice Convenia este cea naional1. Principiul subsidiaritii mecanismului de control instituit prin Convenie este o consecin a caracterului complementar al acestuia. Prin urmare, Convenia ncredineaz, n primul rnd, fiecrui stat contractant sarcina s asigure respectarea drepturilor pe care le enun i, n special, autoritilor jurisdicionale instanelor naionale le revine sarcina de a controla aplicarea dispoziiilor sale. Or, aceast abordare a principiului subsidiaritii este n concordan direct cu prevederile art. 35 din Convenie, potrivit crora Curtea nu poate fi sesizat dect dup epuizarea cilor de recurs interne. n conformitate cu principiul prevzut de art. 13 al Conveniei, statul trebuie s aib mai nti ansa de a redresa situaia la care se face referire prin propriile mijloace i n cadrul sistemului juridic naional2. Epuizarea cilor de atac naionale impun faptul c statele nu pot fi trase la rspundere n faa unui organism internaional nainte de a avea ocazia de a pune lucrurile la punct n propriul sistem juridic3. Aa cum a spus n mai multe rnduri Curtea, art. 13 al Conveniei garanteaz disponibilitatea unei ci de atac la nivel naional pentru a pune n practic substana drepturilor i libertilor Conveniei n orice form sunt acestea asigurate n legislaia naional. Efectul art. 13 este acela de a cere prevederea unei ci de atac naionale pentru a rezolva problema unei plngeri justificate conform Conveniei n mod adecvat4. Curtea a recunoscut n favoarea statelor o anumit marj de apreciere, afirmnd o moderaie vizibil n controlul modului n care jurisdiciile naionale interpreteaz i aplic dreptul lor intern5. CEDO intervine numai n cazul n care sistemul judiciar naional nu poate asigura respectarea sau repararea nclcrilor drepturilor i libertilor prevzute de Convenie i protocoalele ei adiionale. n acest sens, CEDO are un rol corector subsidiar. i n Recomandarea Rec (2004)5 a Comitetului de Minitri al Consiliului Europei ctre statele membre privind verificarea compatibilitii proiectelor de lege, a legilor n
1 F.J. Bruinsma & S. Parmentier, Interview with Mr. Luzius Wildhaber, President of the European Court oh Human Rights, n Netherlands Quarterly of Human Rights: Curtea este un sistem de subsidiaritate, depindem complet de instanele naionale care trebuie s-i fac datoria (tr.n.). 2 CEDO, 18.06.1971, De Wilde, Ooms and Versyp v. Belgium (Seria A-12), 50. 3 CEDO, 15.11.1996, Ahmet Sadak v. Greece (Rapoarte, 1996,1638), 30. 4 CEDO, 26.10.2000, Kudla v. Poland (cerere nr. 30210/96), 157. 5 Vincent Berger, Jurisprudena Curii Europene a drepturilor omului, XII, Editura I.R.D.O., (Institutul Romn pentru Drepturile Omului), Bucureti, 1996.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
119
449
vigoare i a practicilor administrative cu standardele impuse de Convenia european a drepturilor omului1 s-a menionat c cea mai eficient i direct protecie a drepturilor i libertilor prevzute de Convenie trebuie asigurat la nivel naional. Recomandarea ncurajeaz statele s nfiineze mecanisme care s permit aplicarea bunelor practici europene, printre ele fiind menionate i recursul constituional, iniiat de persoane care au calitate procesual activ sau chiar de organe ale statului, persoane sau organisme care nu sunt afectate direct. Aceast recomandare a fost susinut de efii statelor i guvernelor membre ale Consiliului Europei, prin Declaraia de la Varovia (Polonia), adoptat n cadrul summitului din 16-17 mai 2005. Printre instituiile crora, la nivel naional, le revine obligaia de a apra drepturile omului i libertile fundamentale este Curtea Constituional. n executarea recomandrilor i obligaiunilor asumate de Republica Moldova, n 2005 a fost iniiat procedura de modificare a Constituiei i de abilitare a Curii Constituionale cu atribuii suplimentare de rezolvare a cazurilor excepionale de neconstituionalitate a actelor juridice, sesizate nu doar de Curtea Suprem de Justiie, ci i de toate instanele judectoreti, i de examinare a plngerilor individuale (recursurilor constituionale), proiect care, din motive cunoscute, a devenit nul, neacumulnd numrul necesar de voturi n Parlament. Prin Hotrrea nr. 72-XVI din 28.03.2008 pe marginea audierilor privind hotrrile Curii Europene a Drepturilor Omului cu privire la Republica Moldova, executarea acestora i prevenirea nclcrii drepturilor omului i a libertilor fundamentale2, Parlamentul Republicii Moldova a revenit la aceast problem, considernd necesar modificarea legislaiei n scopul instituirii recursului individual la Curtea Constituional, n vederea asigurrii unui control eficient asupra respectrii exigenelor Conveniei i a remedierii la nivel naional a situaiilor de nclcare a drepturilor i libertilor fundamentale ale omului garantate de Convenie. Astfel, ar fi binevenit o iniiativ de modificare a Constituiei i de abilitare a Curii Constituionale cu examinarea plngerilor individuale privind nclcarea drepturilor sau libertilor fundamentale protejate de Convenia European, nainte ca acestea s fie adresate Curii de la Strasbourg.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 20 din 16.06.1997, MO nr. 43-44/23 din 03.07.1997 HCC nr. 21 din 23.06.1997, MO nr. 45/24 din 10.07.1997 HCC nr. 5 din 26.01.1998, MO nr. 14-15/10 din 26.02.1998 HCC nr. 13 din 16.04.1998, MO nr. 47-48/21 din 27.05.1998 HCC nr. 7 din 13.02.2001, MO nr. 19-20/6 din 22.02.2001 HCC nr. 12 din 20.02.2001, MO nr. 25-26/11 din 01.03.2001 HCC nr. 7 din 29.03.2005, MO nr. 55-58/6 din 08.04.2005 HCC nr. 9 din 20.05.2008, MO nr. 99-101/7 din 06.06.2008
1 2
http://www.coe.ro/documente_traduse.php?tip_doc=1 MO nr. 76-77/256 din 15.04.2008.
14.08.2012 14:40:37
450
Titlul
III
Articolul 120
CARACTERUL OBLIGATORIU AL SENTINELOR I AL ALTOR HOTRRI JUDECTORETI DEFINITIVE
Este obligatorie respectarea sentinelor i a altor hotrri definitive ale instanelor judectoreti, precum i colaborarea solicitat de acestea n timpul procesului, al executrii sentinelor i a altor hotrri judectoreti definitive.
Comentariu
Activitatea judiciar se ntemeiaz pe anumite principii fundamentale de organizare i funcionare a justiiei, menite s asigure caracterul unitar i coerent al hotrrilor judectoreti definitive (irevocabile) i s garanteze drepturile i interesele legitime ale celor implicai n actul de justiie. Or, plenitudinea sistemului judiciar este determinat de volumul su, de caracterul obligatoriu al hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile i necesitatea de a fi respectate de ctre toate organele puterii de stat, ale administraiei publice locale, ntreprinderile, organizaiile, instituiile, persoanele cu funcii de rspundere, ceteni i formaiunile lor i executate necondiionat pe ntreg teritoriul Republicii Moldova fr excepii. Obligativitatea respectrii hotrrilor judectoreti include i obligativitatea executrii lor. Aceasta, la rndul su, solicit colaborarea organelor att n procesul examinrii, ct i n cel al executrii sentinelor i a altor hotrri judectoreti definitive. Caracterul obligatoriu al hotrrilor judectoreti definitive este prevzut i de art. 20 din Legea privind organizarea judectoreasc: hotrrile instanei judectoreti sunt obligatorii i neexecutarea lor atrage rspundere, conform legii, precum i de legislaia procedural ca principiu general. Executarea hotrrilor judectoreti este o faz independent, n cadrul creia se realizeaz anumite aciuni procesuale prevzute de legislaia procedural ce in de executare. Se recunoate c executarea unei hotrri judectoreti finale este parte a procesului judiciar, pe parcursul creia se realizeaz hotrrea ce a cptat autoritatea de lucru judecat. Dup cum s-a menionat, art. 6 din Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale se aplic i procedurilor care urmeaz dup audieri, adic i asupra procedurii de executare a hotrrii. Accentund eficiena drepturilor garantate de Convenie, nalta Curte de la Strasbourg, n hotrrea Hornsby v. Greece1, a considerat c executarea unei decizii sau hotrri, indiferent de jurisdicie, trebuie s fie considerat ca fiind parte component a procesului n sensul articolului 6. n una dintre primele cauze Prodan v. Moldova2, Curtea a constatat c dreptul la un tribunal , respectiv, dreptul la acces ar fi unul iluzoriu dac un Stat Contractant ar permite ca o decizie judiciar definitiv i obligatorie s rmn ineficient (inoperan1 2
Hotrre din 19.03.1997, 40. Hotrre din 18.05.2004, 52.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
120
CARACTERUL OBLIGATORIU AL SENTINELOR I AL ALTOR HOTRRI JUDECTORETI
451
t) n detrimentul unei pri. Executarea unei hotrri pronunate de orice instan de drept trebuie, deci, privit ca o parte integrant a procesului conform scopurilor articolului 6. De asemenea, n cauza Pasteli v. Moldova i Srbu i alii v. Moldova1 Curtea a constatat c o autoritate de stat nu ar trebui s invoce ca pretext lipsa resurselor pentru a nu se conforma unei hotrri. Caracterul obligatoriu al hotrrilor judectoreti, respectarea i executarea lor este asigurat prin: procedura de punere n executare; existena unor organe specializate nvestite cu atribuii de executare; posibilitatea de a aplica sanciuni n cazurile prevzute de lege pentru nclcarea legislaiei ce ine de executare. n particular, neexecutarea hotrrii judectoreti definitive i irevocabile, a cerinelor i dispoziiilor judectorilor, imixtiunea n activitatea legal a judectorilor i personalului instanelor atrage rspundere att contravenional (manifestarea lipsei de respect fa de instana de judecat art. 317 CC, neexecutarea hotrrii instanei de judecat art. 318 CC, neexecutarea obligaiilor prevzute de Codul de executare art. 319 CC), ct i penal (amestecul n nfptuirea justiiei art. 303 CP, eschivarea de la executarea pedepsei cu nchisoarea art. 319 CP, neexecutarea hotrrii instanei de judecat art. 320 CP). Trebuie menionat faptul c prevederile constituionale ale art. 120 privind caracterul obligatoriu al sentinelor i al altor hotrri judectoreti definitive este aplicabil i procedurilor de recunoatere i executare a hotrrilor instanelor strine n conformitate cu actele internaionale de asisten juridic, la care Republica Moldova este parte. Republica Moldova, ratificnd Convenia European, n baza art. 46 al Conveniei, s-a angajat s respecte hotrrile definitive ale Curii n orice dosar n care este parte. Hotrrile CEDO, odat adoptate, capt autoritatea de lucru judecat, avnd caracter definitiv i obligatoriu. Obligativitatea respectrii hotrrilor Curii include i obligativitatea executrii lor. O hotrre a Curii, prin care s-a constatat o nclcare, poate atrage o varietate de msuri de executare n funcie de natura violrii: executarea material; msuri individuale (redeschiderea procedurii, graierea etc.); msuri generale (deficiene de ordin juridic n sistemul intern, care poate constitui o problem structural sau specific; cnd se impune perfecionarea cadrului legislativ etc.). Dei libertatea de a alege mijloacele pentru a-i ndeplini obligaiile conform Conveniei aparine statului contractant, acesta necesit o claritate n ceea ce privete aciunile care trebuie ntreprinse n urma unei hotrri adoptate de CEDO. n acest sens, Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei, prin Rezoluia 1226 (2000), a ndemnat Curtea s-i asume obligaia c va indica n hotrrile sale care sunt autoritile naionale responsabile de executarea hotrrii, astfel nct s se conformeze deciziilor i s ia msurile generale i individuale necesare. O soluie similar a fost sugerat n Raportul din 2003 al Comitetului de Iniiativ pentru Drepturile Omului, raport ce coninea propuneri de garantare pe termen lung a eficienei Curii2 . Menionm prevederile Codului de procedur civil i Codului de procedur penal, potrivit crora hotrrea instanei de judecat poate fi casat, dac instana de
1 2
Hotrre din 15.06.2004. CDDH (2003) 006 Final.
14.08.2012 14:40:37
452
Titlul
III
judecat internaional, prin hotrrea sa, a constatat o nclcare a drepturilor i libertilor omului la nivel naional, care poate fi reparat la o nou judecare (prin revizuire ori prin recursul n anulare). Potrivit art. 46 din Convenie, supravegherea executrii hotrrilor definitive ale Curii este efectuat de Comitetul de Minitri al Consiliului Europei, care, prin Rezoluiile sale, adopt unele reguli privind executarea lor i conchide c statul interesat a luat toate msurile necesare pentru a se conforma hotrrilor. n Republica Moldova, activitatea de organizare a executrii hotrrilor definitive ale CEDO v. Moldova, monitorizarea, realizarea msurilor cu caracter individual i general n vederea executrii integrale a acestor hotrri, precum i pentru prevenirea i evitarea unor nclcri similare, este pus n competena Comisiei guvernamentale permanente pentru organizarea executrii hotrrilor definitive ale Curii Europene a Drepturilor Omului versus Republica Moldova1.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 12 din 20.02.2001, MO nr. 25-26/11 din 01.03.2001 HCC nr. 28 din 14.12.2010, MO nr. 254-256/30 din 24.12.2010 HCC nr. 12 din 07.06.2011, MO nr. 102 din 18.06.2011
Articolul 121
RESURSELE FINANCIARE ALE INSTANELOR JUDECTORETI, INDEMNIZAIA I ALTE DREPTURI
(1) Resursele financiare ale instanelor judectoreti sunt aprobate de Parlament i sunt incluse n bugetul de stat. (2) Indemnizaiile i alte drepturi ale judectorilor sunt stabilite prin lege. (3) Instanele judectoreti dispun de poliia pus n serviciul lor.
Comentariu
Necesitatea unei puteri judiciare independente este cheia de bolt a oricrei societi democratice, n cele din urm fiind un drept fundamental al omului. Dar asigurarea acestui principiu constituional cere i o societate bine dezvoltat din punct de vedere economic. Or, se tie c reformele judiciare i de drept pot fi eficace doar atunci cnd au un sprijin economic. Este de datoria statului s asigure resursele i condiiile adecvate de lucru, care s permit corpului de judectori s-i desfoare activitatea i s-i ndeplineasc atribuiile n mod eficient i corespunztor. Una din condiiile independenei justiiei este sigurana financiar att a instanelor judectoreti n general, ct i a judectorilor n particular. CM al CE susine c sigurana financiar presupune: dreptul la salariu i pensie conform legii i care s nu fie subiect al unor intervenii arbitrare din partea executivului ntr-o manier care ar putea afecta independena justiiei. n acest sens, o importan deosebita o au masurile
1
Hotrrea Guvernului RM nr. 1488 din 31.12.2004, MO nr. 1-4/25 din 07.01.2004.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
121
RESURSELE FINANCIARE ALE INSTANELOR JUDECTORETI
453
preconizate pentru asigurarea unui statut, a unei remuneraii adecvate pentru magistrai, precum i a garantrii prin lege a acestora. Principiile fundamentale privind independenta sistemului judiciar (ONU) prevd n mod expres, prin art. 11, c durata mandatului judectorilor, independena acestora, sigurana lor, remuneraia corespunztoare, condiiile de munc, pensiile i vrsta de pensionare sunt n mod adecvat garantate prin lege, accentund necesitatea de a veghea ca statutul i remuneraia judectorilor s fie pe msura demnitii profesiei lor i a responsabilitilor pe care i le asum. Carta european privind statutul judectorilor de asemenea prevede c exercitarea ca profesie a funciilor judiciare implic remunerarea judectorului la un nivel stabilit, n aa fel nct s-l fereasc de presiuni ce vizeaz s influeneze sensul deciziilor sau, n general, comportamentul su jurisdicional, afectndu-i astfel independena i imparialitatea. Remuneraia poate s varieze n funcie de vechime, de natura atribuiilor judectorului, pe care le exercit cu titlu profesional, sau n funcie de importana sarcinilor impuse, apreciate n condiii de transparen. Statutul prevede asigurarea judectorului de profesie mpotriva riscurilor sociale legate de boal, maternitate, invaliditate, btrnee i deces. n mod special, statutul garanteaz judectorului care a mplinit vrsta legal pentru ncetarea funciei, dup ce a exercitat-o ca profesie o perioad determinat, plata unei pensii al crei nivel trebuie s fie ct mai apropiat posibil de acela al ultimei remuneraii primite pentru activitatea jurisdicional. Recomandarea Rec (2010)12 a Comitetului Minitrilor al Consiliului Europei cu privire la judectori: independena, eficiena i responsabilitile a subliniat, printre cele ase mari principii care guverneaz independena judectorilor: autoritatea lor i corespunderea condiiilor lor de lucru misiunii ce le revine. n continuare, se menioneaz c eficiena judectorilor i a sistemelor judiciare este o condiie necesar pentru protecia drepturilor fiecrei persoane, n conformitate cu exigenele art. 6 din Convenie, pentru certitudine juridic i pentru ncrederea publicului n statul de drept. Eficiena nseamn adoptarea unor decizii de calitate ntr-un termen rezonabil i avnd la baz o examinare echitabil a elementelor dosarului. Fiecrui judector i revine obligaia de a asigura gestionarea n mod eficient a cazurilor care le revin spre soluionare, inclusiv punerea n executare a deciziilor cnd aceasta ine de competena lor. Autoritile responsabile pentru organizarea i funcionarea sistemului judiciar sunt obligate s creeze judectorilor condiii care s le permit s-i ndeplineasc misiunea lor, protejnd totodat i respectnd independena i imparialitatea judectorilor. Astfel, fiecare stat trebuie s aloce instanelor de judecat resurse, instalaii i echipamente adecvate, care s permit funcionarea acestora n conformitate cu standardele stabilite n art. 6 al Conveniei i care s permit judectorilor s i desfoare activitatea n mod eficient. Judectorii trebuie s primeasc informaiile de care au nevoie pentru a lua msuri procedurale pertinente, cnd acestea au implicaii de natur financiar. Puterea unui judector de a adopta o hotrre ntr-un caz individual nu trebuie s fie limitat doar la cerina de a uza resursele n modul cel mai eficient. Instanele ar trebui s aib un numr suficient de judectori i personal auxiliar instruit n mod corespunztor. Utilizarea sistemelor electronice de gestionare a dosarelor i a tehnologiilor de comunicare n sistem informatic ar trebui s fie promovate de autoriti i de judectori, i tot astfel s ncurajeze utilizarea lor generalizat n instanele de judecat.
14.08.2012 14:40:37
454
Titlul
III
Judectorii trebuie, de asemenea, s-i ndeplineasc funciile cu srguin i rapiditate corespunztoare. n acest scop, bineneles c trebuie s li se asigure faciliti, echipament i asisten adevrat. n aceste condiii, judectorii trebuie s aib grij i s reueasc s i ndeplineasc obligaiile stabilite de art. 6.1 al Conveniei europene a drepturilor omului de a emite o hotrre ntr-o perioad rezonabil de timp. Menionm c prevederile din aceste acte internaionale i regionale se afl n convergen cu dispoziiile constituionale, conform crora judectorii sunt independeni si se supun numai legii i Constituiei. Potrivit dispoziiilor constituionale obligatorii ale art. 121, Parlamentul are ndatorirea de a aproba resursele financiare, care sunt incluse n bugetul de stat. Astfel, ine de obligaia Parlamentului instituirea unor mecanisme de finanare corespunztoare, care ar contribui la asigurare real a independentei judectorilor, fr de care nu se poate concepe existenta statului de drept. Dispoziiile art. 121 din Constituie au fost preluate i dezvoltate n Legea privind organizarea judectoreasc, ce prevede c mijloacele financiare necesare bunei funcionri a instanelor judectoreti sunt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, i sunt incluse la bugetul de stat. Aceste mijloace nu pot fi micorate fr acordul Consiliului Superior al Magistraturii i se aloc n mod regulat. Cheltuielile de judecat sunt reglementate de lege i se includ la capitolul cheltuieli n bugetele instanelor judectoreti respective, ntr-un articol aparte (art. 22). Statul este obligat s asigure sediile i celelalte mijloace financiare i materiale necesare pentru buna funcionare a sistemului judectoresc. Responsabil pentru asigurarea organizatoric, tehnico-material i financiar a judectoriilor i a curilor de apel este Ministerul Justiiei. Bugetul fiecrei judectorii i curi de apel se specific n legea bugetului de stat. Guvernul asigur instanele judectoreti cu localuri, mijloace de transport i alte dotri. Localurile, mijloacele de transport i alte dotri repartizate instanelor judectoreti nu pot fi retrase fr consimmntul Consiliului Superior al Magistraturii (art. 23). Printre garaniile independenei judectorului, Legea cu privire la statutul judectorului menioneaz alocarea resurselor adecvate pentru funcionarea sistemului judiciar, crearea de condiii organizatorice i tehnice favorabile activitii instanelor judectoreti, precum i asigurarea material i social a judectorului (art. 17). Potrivit Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, CSM examineaz, confirm i propune, n modul stabilit de legislaia n vigoare, proiectul bugetelor instanelor judectoreti, audiaz informaia Ministerului Justiiei referitoare la activitatea privind asigurarea organizatoric, material i financiar a instanelor judectoreti (art. 4). Curtea Suprem de Justiie, potrivit legii speciale, are buget propriu, care face parte integrant din bugetul de stat. Bugetul Curii se aprob de Parlament la propunerea Plenului Curii. Reducerea cheltuielilor legate de activitatea Curii Supreme de Justiie sau folosirea mijloacelor pentru asigurarea activitii ei, pentru a acoperi alte necesiti se admite numai prin hotrrea Parlamentului. Salarizarea angajailor aparatului Curii Supreme de Justiie se efectueaz n conformitate cu prevederile legislaiei n vigoare. Preedintele i vicepreedinii Curii Supreme de Justiie sunt asigurai cu mijloace de transport de serviciu (art. 27).
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
121
RESURSELE FINANCIARE ALE INSTANELOR JUDECTORETI
455
Prin urmare, finanarea instanelor judectoreti se face numai de la buget, n modul i n volumul care s garanteze condiiile economice corespunztoare pentru nfptuirea justiiei n conformitate cu Constituia (HCC nr. 19 din 29.04.1999). Judectorii, potrivit prevederilor legale, dispun de salarii n condiiile i n modul stabilit de Legea nr. 355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar1, de concediu de odihn anual, de asigurare cu pensie sau, dup caz, beneficiaz de o indemnizaie lunar viager. Totodat, judectorului demisionat sau pensionat i se pltete o indemnizaie unic de concediere. Judectorul i membrii familiei sale beneficiaz de asisten medical gratuit la nivel minim necesar. Potrivit statutului, judectorul i membrii familiei sale se bucur de protecie de stat i de asigurare de stat, respectiv, i de pli compensatorii. Drepturile judectorului i membrilor familiei sale la asisten medical gratuit i asigurarea de stat obligatorie deriv din responsabilitatea major i riscul sporit pe care-l comport exercitarea obligaiilor funcionale de judector. Aceste drepturi sunt determinate i de particularitile statutului judectorului, care, de asemenea, impune o protecie juridic special (HCC nr. 40 din 07.12.2000). n condiiile legii, judectorii pot dispune i de alte garanii sociale. La acest capitol, legislaia a suferit un ir de modificri, prin care a fost diminuat protecia de stat a judectorului, asigurarea lui material i social. Perfecionarea cadrului legislativ ns trebuie s consolideze situaia material i social a judectorilor, sigurana sa financiar, considerat ca una din condiiile independenei justiiei. Reformele trebuie s protejeze esena acestei condiii. ntr-o serie de hotrri, Curtea Constituional s-a referit la aspectul juridic al problemei privind statutul judectorului, consfinit nemijlocit n Constituie, garaniile materiale ale independenei judectorului. n aprecierile sale, Curtea Constituional pornete de la premisa c prevederile legii despre stabilirea unor garanii materiale ale independenei judectorului rezid, n primul rnd, n faptul c ele trebuie s reflecte naltul statut al judectorului. De aceea garaniile materiale ale independenei judectorului, stabilite de stat, trebuie s fie asigurate i s se respecte necondiionat. Este absolut inadmisibil de a diminua protecia juridic a statutului judectorului, consfinit n Legea cu privire la statutul judectorului, n procesul adoptrii unor legi noi i a altor acte juridice normative (HCC nr. 19 din 29.04.1999). Instanele judectoreti dispun de poliie judectoreasc. Personalul poliiei judectoreti, mijloacele pentru ntreinerea ei i regulamentul de serviciu se aprob de Guvern la propunerea Ministerului Justiiei i Consiliului Superior al Magistraturii sau, dup caz, la propunerea Preedintelui Curii Supreme de Justiie. Poliia judectoreasc ndeplinete funciile prevzute de Legea privind organizarea judectoreasc (art. 50). O problem stringent a devenit activitatea de asigurare a securitii judectorilor, prilor n proces, precum i paza cldirilor i bunurilor instanei, activiti ce in de competena poliiei judectoreti. Dei poliia judectoreasc exist, activitatea ei necesit a fi consolidat instituional. Pn n prezent, nu este soluionat definitiv problema locului i rolului poliiei judectoreti, fapt care influeneaz asupra ndeplinirii atribuiilor de ctre colaboratorii acestei structuri.
1
MO nr. 35-38/148 din 03.03.2006.
14.08.2012 14:40:37
456
Titlul
III
n Raportul cu privire la respectarea angajamentelor asumate de Republica Moldova n faa Consiliului Europei, aprobat de Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei (APCE) n anul 2007, precum i n Rezoluia nr. 1572 (2007) i Recomandarea nr. 1810 (2007) cu privire la respectarea obligaiilor i angajamentelor Moldovei, naltul for european, analiznd modul de funcionare a sistemului judectoresc, a constatat finanarea insuficient a acestui sistem i a ndemnat Republica Moldova s lanseze noi aciuni menite s asigure independena aparatului judiciar i s ridice eficacitatea justiiei. Aceste recomandri, inclusiv garantarea independenei aparatului judiciar, ridicarea eficacitii i profesionalismului judectorilor, ameliorarea condiiilor de activitate, a instruirii i a metodelor de lucru ale profesiilor judiciare, eradicarea corupiei din sistemul judiciar, formulate i n Rezoluia APCE nr. 1465 (2005) cu privire la funcionarea instituiilor democratice n Moldova, nu au fost ns luate n consideraie, rmnnd actuale1. Menionm c la etapa actual sunt n curs de implementare: Concepia privind finanarea sistemului judectoresc, aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr. 39 din 18.03.20102; Planul de aciuni pentru realizarea acestei Concepii, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 803 din 7.09.20103 fundamentate pe necesitatea asigurrii unei independene efective a justiiei n contextul realizrii angajamentelor asumate de statul nostru fa de Consiliul Europei i Uniunea European privind asimilarea standardelor internaionale n domeniu, transpuse n Planul de aciuni Republica Moldova Uniunea European4, n Planul preliminar de ar al Republicii Moldova n cadrul Programului SUA Provocrile Mileniului5, n Programul de activitate al Guvernului Integrare european: libertate, democraie, bunstare, n Strategia naional de dezvoltare n perioada 2008-20116, n Strategia de consolidare a sistemului judectoresc7, Programul de activitate al Guvernului i Planul de aciuni pentru implementarea acestui Program pentru anii 2011-20148. Concepia privind finanarea sistemului judectoresc vizeaz ameliorarea mecanismului actual de finanare i definete problemele acestuia, propune soluiile de creare a unui mecanism de finanare adecvat, consecvent i durabil, evalueaz rezultatele scontate ale reformelor propuse i riscurile nesoluionrii problemelor identificate. Implementarea acestor prevederi va contribui la sporirea eficienei i responsabilitii sistemului judectoresc prin: modernizarea sistemului de administrare a cauzelor; formarea unei politici privind resursele umane n cadrul sistemului judectoresc; reforma finanrii justiiei; continuarea procesului de informatizare a sistemului judectoresc; reducerea duratei procedurilor judiciare; reducerea volumului de activitate; consolidarea cadrului legislativ; asigurarea practic a accesului liber la justiie. Este important ca propunerile privind reformarea i optimizarea sistemului judectoresc, reformarea atribuiilor Consiliului Superior al Magistraturii, asigurarea ma1 2
Hotrrea Parlamentului nr. 53/30.10.2009, MO nr. 160-161/483 din 06.11.2009. MO nr. 72-74/205 din 14.05.2010. 3 MO nr. 163-165/889 din10.09.2010. 4 Hotrrea Guvernului nr. 889 din 03.08.2006, MO nr. 126-130/936 din 11.08.2006. 5 Hotrrea Guvernului nr. 32 din 11.01.2007, MO nr. 21-24/129 din 16.02.2007. 6 Legea nr. 295-XVI din 21.12.2007, MO nr. 18-20/57 din 29.01.2008. 7 Hotrrea Parlamentului nr. 174-XVI din 19.07.2007, MO nr. 136-140/582 din 31.08.2007. 8 Hotrrea Guvernului nr. 179 din 23.13.2011, MO nr. 46-52 /212 din 01.04.2011.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
122
COMPONENA
457
terial adecvat a judectorilor, actualizarea legislaiei relevante, precum i alte msuri ntreprinse de stat att n aspect legislativ, ct i instituional, s corespund exigenelor constituionale, precum i cerinelor pe care importante documente internaionale le exprim n mod direct cu privire la statutul magistrailor, n considerarea importanei rolului acestora n aprarea statului de drept.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 35 din 01.12.1997, MO nr. 84-85/37 din 18.12.1997 HCC nr. 38 din 15.12.1997, MO nr. 6-7/2, 29.01.1998 HCC nr. 19 din 29.04.1999, MO nr. 48-49/28 din 13.05.1999 HCC nr. 4 din 27.01.2000, MO nr. 14-16/7 din 10.02.2000
Seciunea a 2-a. CONSILIUL SUPERIOR AL MAGISTRATURII
Articolul 122
COMPONENA
(1) Consiliul Superior al Magistraturii este alctuit din judectori i profesori titulari alei pentru o durat de 4 ani. (2) Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte de drept Preedintele Curii Supreme de Justiie, ministrul justiiei i Procurorul General. (Art. 122 n redacia Legii nr. 1471-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002)
Comentariu
Este unanim recunoscut faptul c n fiece sistem democratic justiia este o funcie fundamental a statului, iar administrarea ei reprezint unul dintre atributele eseniale ale puterii suverane. Pentru ca instanele judectoreti s-i ndeplineasc rolul n susinerea statului de drept, este nevoie de un corp judectoresc competent, independent i imparial. Importana unui asemenea corp judectoresc pentru aprarea drepturilor omului este accentuat i de faptul c implementarea tuturor celorlalte drepturi depinde, n cele din urm, de buna administrare a justiiei. Dup cum se menioneaz n Recomandarea Rec (2010)12, atare organe, care s promoveze funcionarea eficient a sistemului judiciar, sunt Consiliile judiciare organisme independente, stabilite prin lege sau prin Constituie, care s garanteze independena puterii judectoreti i a judectorilor individuali. n urma realizrii principiilor reformei judiciare i de drept n Republica Moldova, n Constituie a fost legiferat pentru prima dat constituirea unei autoriti distincte Consiliul Superior al Magistraturii, care are obligaia constituional de a asigura organizarea i formarea corpului judectoresc, precum i meninerea unui climat de disciplin adecvat n cadrul instanelor judectoreti. Astfel, ntrirea autoritii sistemului
14.08.2012 14:40:37
458
Titlul
III
judectoresc i a statutului judectorilor, asigurarea independenei sistemului n ntregime depinde, n mare msur, de activitatea Consiliului Superior al Magistraturii. Carta european privind statutul judectorilor stipuleaz c, n privina oricrei decizii ce poate afecta selecia, alegerea, numirea, desfurarea carierei sau ncetrii mandatului unui judector, statutul prevede intervenia unei instane independente de puterea executiv i puterea legislativ, care s cuprind cel puin o jumtate dintre judectorii alei de ctre egalii lor, n concordan cu modaliti care s garanteze reprezentarea cea mai larg a acestora (p. 1.3). Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE) menioneaz c n ultimii ani s-a recunoscut ntr-o oarecare msur nevoia pentru asigurarea crescnd a independenei i imparialitii judiciare; au fost nfiinate organisme independente pentru a proteja sistemul judectoresc de amestecuri partizane (Avizul nr. 3, art. 15). Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei, n Recomandarea Rec (2010)12, accentueaz c, fiind stabilite prin lege sau prin Constituie, consiliile judiciare trebuie s demonstreze cel mai nalt grad de transparen fa de judectori i societate, prin dezvoltarea unor proceduri prestabilite i prin decizii motivate. n exercitarea atribuiilor lor, consiliile judiciare nu trebuie s interfereze cu independena individual a fiecrui judector. Nu mai puin de jumtate din membrii unor asemenea consilii trebuie s fie judectori alei de ctre colegii lor de la toate nivelurile sistemului judiciar i cu respectarea pluralismului n interiorul sistemului judiciar. Organizarea, competena i modul de funcionare a Consiliului Superior al Magistraturii sunt reglementate de legile privind organizarea judectoreasc, cu privire la statutul judectorului, cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, cu privire la Colegiul de calificare i atestarea judectorilor, cu privire la Colegiul disciplinar i la rspunderea disciplinar a judectorilor, precum i de alte acte normative. Astfel, Legea privind organizarea judectoreasc stipuleaz c autoadministrarea judectoreasc se efectueaz prin Consiliul Superior al Magistraturii, care este organ independent, format n vederea constituirii i funcionrii sistemului judectoresc i este garantul independenei autoritii judectoreti (art. 24). Conform Legii nr. 947-XIII din 19.07.1996, Consiliul Superior al Magistraturii este un organ independent, format n vederea organizrii i funcionrii sistemului judectoresc, i este garantul independenei autoritii judectoreti, exercitnd autoadministrarea judectoreasc. Consiliul Superior al Magistraturii este constituit din 12 membri. n componena Consiliului Superior al Magistraturii intr judectori i profesori titulari, precum i Preedintele Curii Supreme de Justiie, ministrul justiiei, Procurorul General, care sunt membri de drept. Cinci membri din rndul judectorilor sunt alei prin vot secret de Adunarea General a Judectorilor din Republica Moldova. Patru membri se aleg de Parlament din rndul profesorilor titulari, cu votul majoritii deputailor alei, la propunerea a cel puin 20 de deputai n Parlament. Pentru asigurarea activitii Consiliului Superior al Magistraturii, judectorii alei de Adunarea General a Judectorilor sunt detaai pe durata exercitrii mandatului de membru al consiliului. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepia membrilor de drept, nu pot exercita o alt activitate remunerat dect cea didactic i tiinific. La alegerea n calitate de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, persoanele care ocup funcii administrative se elibereaz din funcie (art. 1, art. 3).
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
123
ATRIBUIILE
459
Pe lng Consiliul Superior al Magistraturii funcioneaz colegiul de calificare, colegiul disciplinar i inspecia judiciar. Organizarea, competena i modul de funcionare a colegiului de calificare i a colegiului disciplinar sunt stabilite prin lege. Organizarea, competena i modul de funcionare a inspeciei judiciare sunt stabilite prin lege i prin regulamentul aprobat de Consiliul Superior al Magistraturii.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 02.04.1996, MO nr. 25/17 din 25.04.1996 HCC nr. 10 din 04.03.1997, MO nr. 18/7 din 20.03.1997 HCC nr. 26 din 23.05.2002, MO nr. 71-73/16 din 06.06.2000
Articolul 123
ATRIBUIILE
(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigur numirea, transferarea, detaarea, promovarea n funcie i aplicarea de msuri disciplinare fa de judectori. (2) Modul de organizare i funcionare al Consiliului Superior al Magistraturii se stabilete prin lege organic. (Art. 123 n redacia Legii nr. 1471-XV din 21.11.2002, n vigoare din 12.12.2002)
Comentariu
Administrarea justiiei i independena justiiei sunt dou compartimente interdependente, legtura indisolubil dintre ele fiind determinat de un scop unic fundamental nfptuirea unei justiii efective. Printre condiiile independenei justiiei este menionat independena instituional: adic independena n ceea ce privete chestiunile administrative legate direct de exercitarea funciei judectoreti. Nicio for din exterior nu poate fi abilitat s se amestece n chestiunile ce in direct i imediat de atribuiile de judecat, de exemplu, constituirea completelor de judecat, organizarea edinelor de judecat, numirea dosarelor spre soluionare. Dei, potrivit art. 6 din Constituie, trebuie s existe anumite relaii instituionale ntre puterea judectoreasc i executiv, aceste relaii nu trebuie s afecteze libertatea justiiei de a soluiona cazuri individuale i de a garanta respectarea legii i a valorilor constituionale. n cazul n care judectorii consider c independena lor este ameninat, ei ar trebui s poat recurge la un consiliu judiciar sau la o alt autoritate independent ori s dispun de mijloace efective de remediere. n acest sens, potrivit art. 116 i art. 123 din Constituie, numirea, transferarea, detaarea, promovarea n funcie i aplicarea de msuri disciplinare fa de judectori sunt asigurate de ctre Consiliul Superior al Magistraturii n condiiile legii (vezi comentariul la art. 116). Consiliul Superior al Magistraturii, n virtutea atribuiilor sale constituionale, are dou funcii, ce deriv din necesitatea protejrii independenei autoritii judectoreti: funcia de a asigura numirile, deplasrile, promovrile judectorilor i funcia de a veghea la respectarea inamovibilitii judectorilor, n calitate de Consiliu de disciplin. n
14.08.2012 14:40:37
460
Titlul
III
exerciiul primei funcii, Consiliul Superior al Magistraturii este unicul organ abilitat de Constituie cu dreptul de a propune Preedintelui Republicii Moldova sau Parlamentului att numirea, ct i deplasarea i promovarea judectorilor. n baza acestor prevederi constituionale, se prefigureaz un sistem complex de relaii privind numirile i deplasrile teritoriale, sistem ce este detaliat n legile organice speciale prevzute de art. 72 alin. (3) lit. e) din Constituie. De observat c Legea Suprem nu a delegat mputerniciri n acest domeniu altor organe dect Consiliului Superior al Magistraturii. n virtutea normelor constituionale, n aceast activitate sunt antrenai doar membrii Consiliului Superior al Magistraturii componena cruia este, de asemenea, determinat de Constituie, n art. 122 alin. (2) , care examineaz i supune votului propunerile privind numirea, deplasarea i promovarea judectorilor i care nainteaz Preedintelui Republicii Moldova i Parlamentului propunerile respective (HCC nr. 24 din 06.05.1999). Avnd n vedere normele constituionale, modul de organizare i funcionare ale Consiliului Superior al Magistraturii este stabilit prin legile organice respective, facnd obiectul unor reguli mai specifice la nivel legislativ. Cadrul legislativ existent, delimitnd structura i competena sistemului instanelor judectoreti, asigur, prin organele respective, autoadministrarea, administrarea i gestionarea lor. n conformitate cu prevederile Legii cu privire la Consiliul Superior a Magistraturii, ntru exercitarea funciilor sale, CSM are competene referitoare la cariera judectorilor, n domeniul instruirii iniiale i continue a judectorilor, n domeniul respectrii disciplinei i eticii judectorilor, n domeniul administrrii instanelor judectoreti. n vederea realizrii corespunztoare a funciilor sale, Consiliul Superior al Magistraturii aprob Regulamentul privind modul de organizare i desfurare a concursului pentru suplinirea posturilor vacante de judector, de preedinte sau vicepreedinte al instanei judectoreti, Regulamentul cu privire la organizarea i funcionarea aparatului Consiliului Superior al Magistraturii, precum i alte regulamente referitoare la activitatea sistemului judectoresc. Prin mecanismul de selectare i promovare a judectorilor, de naintare a propunerilor de numire sau de eliberare din funcie a judectorilor (n cazul examinrii candidaturilor propuse pentru a fi numite n funcia de judector pn la atingerea plafonului de vrst), Consiliul Superior al Magistraturii particip direct la asigurarea principiului independenei autoritii judectoreti. Or, actul de numire sau de eliberare din funcie este emis numai la propunerea organului autoadministrrii judectoreti (HCC nr. 9 din 27.05.2003). Legea indic expres competena Consiliului Superior al Magistraturii n vederea organizrii i funcionrii sistemului judectoresc, potrivit creia acesta: face propuneri Preedintelui Republicii Moldova sau, dup caz, Parlamentului de numire, promovare, transferare sau eliberare din funcie a judectorilor; aplic msuri de ncurajare i sancionare a judectorilor, asigur inviolabilitatea judectorului n condiiile legii; prezint Parlamentului spre aprobare propuneri privind sediul, circumscripia de plasare a instanelor judectoreti i numrul lor, precum i numrul judectorilor ce constituie sistemul judectoresc; prezint Parlamentului i Preedintelui Republicii Moldova raportul anual privind modul de organizare i funcionare a instanelor judectoreti.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
123
ATRIBUIILE
461
n scopul realizrii funciilor sale, Consiliul Superior al Magistraturii poate avea i alte competene n condiiile legii. Acesta dispune cu privire la promovarea, transferarea, suspendarea i ncetarea din funcia de judector n condiiile Legii cu privire la statutul judectorului. Aciunea disciplinar mpotriva judectorilor se face potrivit unor norme speciale prevzute de Legea cu privire la Colegiul disciplinar i la rspunderea disciplinar a judectorilor. Pe lng Consiliul Superior al Magistraturii activeaz Inspecia judiciar, alctuit din cinci inspectori-judectori, alei n baz de concurs, de ctre CSM. Inspecia judiciar verific activitatea organizatoric a instanelor judectoreti la efectuarea justiiei; examineaz petiiile cetenilor n probleme ce in de etica judiciar, adresate CSM, solicitnd n mod obligatoriu explicaia scris a judectorului vizat n petiie; verific demersurile Procurorului General care au ca obiect acordul CSM pentru pornirea urmririi penale, nfptuirea actelor de procedur care, conform legii, necesit acordul consiliului, inclusiv aplicarea reinerii, supunerea la aducerea silit, percheziionarea sau aplicarea arestului preventiv, precum i demersurile privind darea acordului pentru tragerea la rspundere penal sau contravenional; studiaz temeiurile de respingere de ctre Preedintele Republicii Moldova sau de ctre Parlament a candidaturii propuse de Consiliul Superior al Magistraturii pentru numirea n funcia de judector sau pentru promovarea n funcia de vicepreedinte ori preedinte al instanei judectoreti, cu prezentarea unei note informative Consiliului Superior al Magistraturii. n relaiile cu Curtea Suprem de Justiie, cu Ministerul Justiiei i cu alte autoriti publice, Consiliul Superior al Magistraturii este independent i se supune n activitatea sa numai Constituiei i legilor. CSM poate sesiza Parlamentul, Preedintele Republicii Moldova i Guvernul cu privire la orice problem care, potrivit legii, ine de competena sa. Consiliul Superior al Magistraturii ntreine legturi cu organisme similare din alte ri n probleme de funcionare i administrare a justiiei. Dup cum s-a afirmat, pn n prezent au fost ntreprinse un ir de msuri concrete n vederea asigurrii organizrii i funcionrii unui sistem judectoresc n conformitate cu normele recunoscute i recomandate de ctre structurile europene. Consolidarea sistemului judectoresc prin asigurarea independenei, imparialitii, eficienei i credibilitii acestuia reprezint o condiie indispensabil pentru supremaia legii i a principiilor statului de drept. Garantarea independenei efective a sistemului judectoresc prezum i consolidarea instituional a Consiliului Superior al Magistraturii. n continuarea reformei sistemului judectoresc, au fost operate modificri n legislaie privind modalitatea de desemnare a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, fiind asigurat activitatea permanent a tuturor membrilor acestuia. Judectorii alei n CSM sunt detaai din funcie pe durata exercitrii mandatului de membru al consiliului. De asemenea, a fost consfinit principiul incompatibilitii calitii de membru al Consiliului Superior al Magistraturii cu orice alte activiti, cu excepia activitii tiinifice i didactice. Dar pn n prezent nu este analizat oportunitatea excluderii din calitatea de membru din oficiu al Consiliului. La alegerea n calitate de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, persoanele care ocup funcii administrative se elibereaz din funcie. n acelai timp, se atest un ir de probleme ce in de administrarea justiiei legate de: formarea aparatului instanelor judectoreti; asigurarea tehnico-material i organizatoric, controlul judectoriilor i curilor de apel; efectuarea statisticii judiciare. Aceste
14.08.2012 14:40:37
462
Titlul
III
competene, potrivit prevederilor Legii privind organizarea judectoreasc, revin Consiliului Superior al Magistraturii (art. 21, art. 22), Ministerului Justiiei (art. 23, art. 45, art. 50, art. 54, art. 55), Curii Supreme de Justiie (art.43, art. 44) i preedinilor instanelor judectoreti (art. 27, art. 39). Acest fapt creeaz dificulti n procesul administrrii justiiei. Este necesar delimitarea competenelor de administrare i gestionare a sistemului judectoresc ntre organele puterii judectoreti i organele puterii executive. La etapa actual, se desfoar reforma judiciar. Vom meniona c perfecionarea cadrului legislativ trebuie s aib ca finalitate asigurarea unui sistem judectoresc independent i funcional. Dezideratele reformei constituie: garantarea independenei efective a sistemului judectoresc; asigurarea transparenei actului de justiie; mbuntirea calitii actului de justiie; garantarea accesului liber la justiie; sporirea eficienei i a responsabilitii sistemului judectoresc; administrarea eficient a instanelor judectoreti; consolidarea capacitilor instituionale ale instanelor judectoreti, precum i ale organelor de administrare i autoadministrare judectoreasc.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 16-a din 02.04.1996, MO nr. 25/17 din 25.04.1996 HCC nr. 24 din 06.05.1999, MO nr. 53-54/34 din 27.05.1999 HCC nr. 9 din 27.05.2003, MO nr. 123-125/11 din 20.06.2003 HCC nr. 11 din 27.04.2010, MO nr. 68-69/10 din 07.05.2010 HCC nr. 28 din 14.12.2010, MO nr. 254-256/30 din 24.12.2010 HCC nr. 18 din 04.10.2011, MO nr. 170-175/26 din 14.10.2011
Seciunea a 3-a. PROCURATURA
Articolul 124
ATRIBUIILE I STRUCTURA
(1) Procuratura reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor, conduce i exercit urmrirea penal, reprezint nvinuirea n instanele judectoreti, n condiiile legii. (Alin. 1 art. 124 n redacia Legii nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000) (2) Sistemul organelor Procuraturii cuprinde Procuratura General, procuraturile teritoriale i procuraturile specializate. (3) Organizarea, competena i modul de desfurare a activitii Procuraturii sunt stabilite prin lege.
Comentariu
La momentul dobndirii suveranitii, Moldova a motenit de la sistemul sovietic organizarea instituiei Procuraturii, statuat de legea special din 1992, unele elemente ale creia se menin i n prezent. Toate ncercrile unor formaiuni politice de a demo-
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
124
ATRIBUIILE I STRUCTURA
463
la stereotipul sovietic al Procuraturii ca cea de-a patra putere n stat i ca organ represiv, situat deasupra puterii judectoreti, au euat. O schimbare n acest sens a survenit abia dup reforma constituional din 2000, cnd din alin. (1) al art. 124 din Constituie s-a exclus prevederea referitoare la funcia de supraveghere a Procuraturii. Ca rezultat, n 2003 s-a adoptat o nou lege a Procuraturii, care ns a pstrat funcia acesteia de supraveghere prin atribuia reglementat de exercitare a controlului. La 25 decembrie 2008, prin Legea nr. 294 cu privire la Procuratur1, n vigoare i n prezent, s-a fcut o nou ncercare de a reorganiza Procuratura, n viziunea noastr, fr efectul scontat. Sub aspect constituional, la prima vedere s-ar prea c Procuratura face parte din puterea judectoreasc. n favoarea acestei idei este includerea seciunii 3 Procuratura n capitolul IX, intitulat Autoritatea judectoreasc, fiindu-i consacrate articolele 124 i 125. Legiuitorul constituant, la determinarea categoriei puterii de stat, a folosit noiunea puterea judectoreasc, i nu autoritatea judectoreasc, noiuni care, n diferite situaii i interpretri, nu sunt identice. Procurorul nu nfptuiete justiia, el nu pronun actul justiiei, dei participarea lui la toate cauzele penale este obligatorie. Astfel, ajungem la concluzia c Procuratura este apropiat de puterea judectoreasc, dar nu este parte component a acesteia. Procuratura doar contribuie la nfptuirea justiiei, ca i avocatura, de altfel, care ns nu este reglementat n acest capitol, cel puin, pentru a pstra echilibrul ntre aceste dou instituii care se afl pe picior de egalitate n nfptuirea justiiei. Astfel, prin conducerea i exercitarea urmririi penale, precum i prin reprezentarea nvinuirii n instanele judectoreti, Procuratura apr interesele generale ale societii i ordinea de drept. Or, acuzarea se exercit nu n numele victimei unei infraciuni, ci al societii n ansamblu, pentru aprarea drepturilor fundamentale. ntr-o astfel de interpretare, alin. (1) reduce rolul Procuraturii la domeniul procesului penal i exclude transformarea acestei instituii ntr-o instituie de supraveghere general. Alin. (2) al art. 124 din Constituie statueaz structura organelor Procuraturii. Rolul central n organizarea Procuraturii revine Procuraturii Generale, n frunte cu Procurorul General, care, conform Legii cu privire la Procuratur, organizeaz i coordoneaz activitatea tuturor procuraturilor. Procuraturile sunt de dou tipuri: teritoriale i specializate. Cele teritoriale 44 la numr funcioneaz n UTA Gguzia, municipiul Chiinu, raioane, municipii, orae i sectoare. Procuraturile specializate sunt create pentru anumite domenii, precum corupia, transportul, domeniul militar sau reprezentarea n unele instane de judecat. Actualmente, exist 10 procuraturi de acest tip. Toate organele Procuraturii au o subordonare ierarhic. Prin alin. (3) al acestui articol, legiuitorul constituant a abilitat Parlamentul cu dreptul de a stabili prin lege atribuiile i modul de organizare i desfurare a activitii Procuraturii.
1
MO nr. 55-56/155 din 17.03.2009.
14.08.2012 14:40:37
464
Titlul
III
Articolul 125
MANDATUL PROCURORILOR
(1) Procurorul General este numit n funcie de ctre Parlament, la propunerea Preedintelui acestuia. (2) Procurorii ierarhic inferiori sunt numii de Procurorul General i i sunt subordonai. (3) Mandatul procurorilor este de 5 ani. (4) Funcia de procuror este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat, cu excepia activitii didactice i tiinifice. (5) n exercitarea mandatului, procurorii se supun numai legii.
Comentariu
Articolul pune bazele constituionale ale organizrii instituionale a Procuraturii, impunnd crearea acesteia ca un organ autonom al administraiei publice, cu o subordonare ierarhic a procurorilor fa de Procurorul General. Statutul de autoritate autonom rezult din modul de numire, Procurorul General fiind numit de Parlament, la propunerea Preedintelui Parlamentului. Dei termenul mandatului Procurorului General nu este reglementat de Constituie, legislatorul l-a stabilit n Legea cu privire la Procuratur, ghidndu-se de dispoziiile alin. (3), care stipuleaz pentru procurorii de rnd un mandat de 5 ani. Contrar impresiei create, n realitate faptul c mandatul Procurorului General este de doar 5 ani denot vulnerabilitatea politic a acestei garanii. Ceilali procurori sunt numii n funcie, dup cum s-a menionat, pentru un mandat de 5 ani de ctre Procurorul General, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor. Instituia Consiliului Superior al Procurorilor nu este prevzut de Constituie, fiind o inovaie a Legii cu privire la Procuratur din 2008, prin aceasta urmrindu-se s fie atribuit procurorilor un statut independent de magistrat. Contrar acestei intenii, Curtea Constituional a constatat: Numirea Procurorului General de ctre Parlament, subordonarea procurorilor Procurorului General i numirea lor de ctre acesta (conform alin. (2) art. 125 din Constituie), fr concursul Consiliului Superior al Magistraturii, constituie factori care nu permit ncadrarea procurorilor n rndul magistrailor. Procurorii nu devin automat magistrai doar pentru c la procedura de numire a lor particip Consiliul Superior al Procurorilor. Or, aa cum la nivelul instituiilor etatice nu pot exista dou independene, tot aa nu pot exista dou instituii ce vegheaz la independena magistrailor. Astfel, plasarea instituiei Procuraturii n capitolul nou al Constituiei Autoritatea judectoreasc nu face ca procurorii s dobndeasc automat statutul de magistrat. Acest fapt nu permite tratarea statutului procurorilor prin prisma principiului independenei justiiei i a judectorului stipulate de art. 116 din Constituie1.
HCC nr. 27 din 20.12.2011 privind controlul constituionalitii unor legi de modificare a condiiilor de asigurare cu pensii i alte pli sociale pentru unele categorii de salariai, MO nr. 1-6/1 din 06.01.2012.
1
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
125
MANDATUL PROCURORILOR
465
Strategia de reform a sectorului justiiei pentru anii 2011-20161 a trasat drept obiectiv revizuirea procedurii de numire n funcie a Procurorului General i a celorlali procurori, precum i acordarea statutului de magistrat procurorilor. n acest caz, cu condiia c vor fi revizuite art. 122-125 din Constituie, procurorii vor dobndi, n sfrit, independena i statutul de reprezentant al executivului n procedurile din faa justiiei, iar pe lng Consiliul Superior al Magistraturii, afar de camera judectorilor, va fi format camera procurorilor, care va fi garantul independenei acestora. n ciuda faptului c alin. (5) din art. 125 al Constituiei prevede c, n exercitarea mandatului, procurorii se supun numai legii, alin. (2) al aceluiai articol stipuleaz subordonarea univoc a procurorilor fa de Procurorul General. Referindu-ne la procedura numirii procurorilor, vom meniona faptul c legislatorul a prevzut o procedur special pentru numirea Procurorului Unitii Teritoriale Autonome Gguzia. Acesta este numit de Procurorul General al Republicii Moldova, la propunerea Adunrii Populare a Gguziei. Pentru a le asigura independena, procurorii pot executa cel mult dou mandate consecutive n aceeai funcie sau aceeai procuratur teritorial sau specializat. Plafonul de vrst pentru exercitarea funciei de procuror este de 65 ani, ns legea nu garanteaz acest lucru, la fiecare 5 ani fiind necesar o nou confirmare. Acest fapt, n viziunea noastr, diminueaz substanial independena procurorilor, fcndu-i dependeni de procurorul ierarhic superior i, n special, de Procurorul General. Tot cu titlu de garanie a independenei procurorului, alin. (4) stipuleaz incompatibilitatea funciei de procuror cu oricare alt funcie public sau privat, cu excepia activitii didactice i tiinifice. Vom meniona c n cazul procurorului Constituia nu opereaz cu sintagma funcie retribuit, ca n cazul judectorului. Astfel, procurorul, spre deosebire de judector, nu poate activa ntr-o organizaie obteasc. De remarcat c doar Constituia face o astfel de distincie. Att Legea cu privire la Procuratur, ct i Legea cu privire la statutul judectorului stipuleaz c funciile n cauz sunt incompatibile cu orice alt funcie public sau privat, fr a conine specificarea c aceasta nu poate fi retribuit.
Legea nr. 231 din 25.11.2011 privind aprobarea Strategiei de reform a sectorului justiiei pentru anii 2011-2016, MO nr. 1-6/6 din 06.01.2012.
14.08.2012 14:40:37
Titlul
IV
ECONOMIA NAIONAL I FINANELE PUBLICE
Articolul 126
ECONOMIA
(1) Economia Republicii Moldova este economie de pia, de orientare social, bazat pe proprietatea privat i pe proprietatea public, antrenate n concuren liber. (2) Statul trebuie s asigure: a) reglementarea activitii economice i administrarea proprietii publice ce-i aparine n condiiile legii; b) libertatea comerului i activitii de ntreprinztor, protecia concurenei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificrii tuturor factorilor de producie; c) protejarea intereselor naionale n activitatea economic, financiar i valutar; d) stimularea cercetrilor tiinifice; e) exploatarea raional a pmntului i a celorlalte resurse naturale, n concordan cu interesele naionale; f) refacerea i protecia mediului nconjurtor, precum i meninerea echilibrului ecologic; g) sporirea numrului de locuri de munc, crearea condiiilor pentru creterea calitii vieii; h) inviolabilitatea investiiilor persoanelor fizice i juridice, inclusiv strine.
Comentariu
Statul este obligat s-i onoreze, prin intermediul instituiilor, instrumentelor i prghiilor legale, funciile stipulate clar n alin. (2) al art. 126 din Constituie. Elementul-cheie n realizarea acestor funcii l constituie Ministerul Economiei organul central de specialitate al administraiei publice, aflat n subordinea Guvernului. Pentru implementarea activitilor de promovare a unei economii de pia i realizarea obiectivelor politicii economice a statului, n subordinea ministerului funcioneaz organe ale administraiei publice centrale, instituii i organizaii.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
126
ECONOMIA
467
Ministerul Economiei are misiunea de a asigura evoluia unei economii durabile prin optimizarea cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor, prin crearea premiselor pentru dezvoltarea mediului de afaceri, dezvoltarea tehnologic i asigurarea competitivitii, prin crearea unui mediu investiional atractiv i predictibil, prin contribuirea la aciunile de demonopolizare a pieei interne i eliminare a practicilor anticoncureniale, precum i prin cooperare economic internaional. n scopul realizrii misiunii sale, Ministerul Economiei are urmtoarele funcii de baz1: determinarea direciilor prioritare de dezvoltare i elaborare a proiectului conceptual al politicii economice a statului; identificarea problemelor prioritare, elaborarea i promovarea de programe i planuri naionale de aciuni n domeniile sale de activitate i exercitarea controlului asupra realizrii lor; participarea la organizarea procesului bugetar; monitorizarea i evaluarea tendinelor evoluiei srciei n Republica Moldova i a deprivrii comunitare; cooperarea cu partenerii de dezvoltare, n scopul atragerii asistenei tehnice i financiare pentru demararea proiectelor de dezvoltare; contribuirea la crearea n Republica Moldova a unui mediu investiional favorabil, cu scopul atragerii investiiilor autohtone i strine; optimizarea mecanismelor reglementrii de stat a activitilor antreprenoriale; elaborarea cadrului economico-financiar i juridic favorabil pentru eficientizarea activitii agenilor economici; asigurarea condiiilor pentru finanarea mediului de afaceri la un cost rezonabil; stimularea dezvoltrii pieei de capital; elaborarea unui sistem complex de reglementare de ctre stat a relaiilor economice externe n vederea integrrii economiei naionale n economia mondial; elaborarea i perfecionarea continu a cadrului juridic multilateral i bilateral la nivel interstatal, interguvernamental i interministerial, ce reglementeaz relaiile comercial-economice i investiionale ale Republicii Moldova cu alte ri; implementarea i monitorizarea realizrii prevederilor tratatelor bilaterale i multilaterale cu caracter economic; fundamentarea i coordonarea aspectului economic al procesului de integrare european a Republicii Moldova, precum i contribuirea la asigurarea participrii la activitile desfurate n cadrul iniiativelor de cooperare regional; coordonarea participrii Republicii Moldova n cadrul organizaiilor internaionale cu caracter economic (Comunitatea Statelor Independente CSI, ODDE-GUAM, Comunitatea Economic Euroasiatic, Comisia pe probleme economice n Europa a Naiunilor Unite UNECE, Organizaia pentru cooperare economic la Marea Neagr OCMN); armonizarea legislaiei naionale cu caracter economic la sistemul legislativ al Uniunii Europene, inclusiv racordarea politicilor de dezvoltare economic a rii n conformitate cu prioritile i necesitile de integrare european a Republicii Moldova;
1
Regulamentul Ministerului Economiei.
14.08.2012 14:40:37
468
Titlul
IV
E CO N O M I A N A I O N A L I F I N A N E L E P U B L I C E
elaborarea politicii de stat privind dezvoltarea comerului interior i exterior i a
prestrilor de servicii n baza elaborrii prioritilor n domeniul reglementrii de stat; reglementarea activitii privind satisfacerea pieei interne de consum cu mrfuri, n baza studierii conjuncturii pieelor externe i interne; elaborarea i implementarea unor mecanisme eficiente de reglementare a comerului intern, precum i perfecionarea cadrului legislativ privind protecia drepturilor consumatorilor; colaborarea cu autoritile administraiei publice locale privind chestiunile ce in de optimizarea activitii comerciale, tipizarea reelei de comer ambulant i n piee, protejarea drepturilor consumatorilor, eficientizarea activitii ntreprinderilor de comer i alimentaie public i de prestri servicii; armonizarea legislaiei cu reglementrile Organizaiei Mondiale a Comerului privind creterea economic i dezvoltarea mediului de afaceri, atragerea de investitori, precum i stimularea dezvoltrii infrastructurii calitii; susinerea activitii burselor de mrfuri, dezvoltarea comerului bursier i a celui electronic, precum i crearea i asigurarea bunei funcionri a pieelor de comercializare a mrfurilor cu ridicata; punerea n practic a prevederilor legislaiei naionale ce in de controlul asupra exportului, reexportului, importului i tranzitului de mrfuri strategice, precum i aplicarea i implementarea Conveniei privind interzicerea dezvoltrii, producerii, stocrii i folosirii armelor chimice i distrugerea acestora prin coordonarea interaciunii autoritilor publice centrale implicate n aciuni de control asupra mrfurilor strategice; stabilirea relaiilor de cooperare cu organizaiile specializate din alte state, prin participarea la reuniunile regimurilor internaionale de neproliferare i de control asupra exporturilor, la reuniunile organizaiilor internaionale care se ocup de controlul diferitelor categorii de mrfuri strategice, neproliferarea diverselor categorii de arme de distrugere n mas i alte aciuni i manifestri conexe domeniului de responsabilitate; elaborarea i promovarea politicii statului n domeniul reglementrii prin liceniere a activitii de ntreprinztor; elaborarea i promovarea politicii statului n domeniul administrrii i deetatizrii proprietii publice; asigurarea respectrii drepturilor i intereselor patrimoniale ale statului n procesul administrrii i deetatizrii proprietii publice; elaborarea i promovarea politicilor statului n domeniul parteneriatului publicprivat; elaborarea i promovarea strategiilor i politicilor statului n domeniile industriei i energeticii; elaborarea i promovarea politicii statului n vederea implementrii rezultatelor activitii de cercetare-dezvoltare, inovare i transfer tehnologic n domeniile industriei i energeticii; elaborarea principiilor i mecanismelor de amplasare raional pe teritoriul rii a capacitilor de producie, inndu-se cont de Planul de amenajare a teritoriului naional, potenialul resurselor naturale din teritoriu, specializarea sferei productive teritoriale; elaborarea i promovarea strategiei i politicii de asigurare a securitii energetice a statului;
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
126
ECONOMIA
469
cooperarea cu partenerii de dezvoltare, n scopul atragerii asistenei tehnice i financiare pentru demararea proiectelor de dezvoltare n domeniile de competen ale ministerului; promovarea implementrii noilor tehnologii, echipamente, aparate, maini, mecanisme performante i a noilor materiale n domeniile sale de activitate, ntru creterea competitivitii produselor industriale; organizarea, n comun cu alte ministere i cu autoritile administraiei publice locale, a elaborrii i realizrii msurilor de conservare a energiei; elaborarea i promovarea politicii statului n domeniile reglementrii tehnice, standardizrii, metrologiei, acreditrii, evalurii conformitii, n scopul asigurrii liberei circulaii a mrfurilor i eliminrii barierelor tehnice n calea comerului; elaborarea i promovarea politicii statului n domeniile proteciei consumatorilor, supravegherii pieei i securitii industriale; coordonarea activitilor de formare profesional n domeniul infrastructurii calitii. Actualmente, economia Republicii Moldova este reprezentat de diferite structuri de stat i private, att autohtone, ct i strine. Reglementarea activitii economice n condiiile unei economii de pia, bazat pe concuren liber, presupune crearea condiiilor ce ar stimula activitile de ntreprinztor, atragerea investiiilor strine i a investiiilor cetenilor Republicii Moldova prin diverse forme de parteneriat public-privat i crearea unei piee financiare dezvoltate. Astfel, piaa financiar a Republicii Moldova este structurat n modul urmtor: 1. Comisia Naional a Pieei Financiare, creia i revine rolul de megaregulator al activitii pe piaa financiar nebancar i de organ de stat care supravegheaz activitatea tuturor participanilor la aceast pia (Bursa de valori a Moldovei, companiile de brokeri, registratorii independeni, societile pe aciuni, companiile de asigurri, asociaiile de mprumut i economii, organizaiile de microfinanare .a.); 2. Companiile de asigurri; 3. Companiile de leasing; 4. Companiile de factoring, care presteaz diverse servicii de promovare a proiectelor de afaceri i a mrfurilor autohtone pe pieele strine; 5. Asociaiile de economii i mprumut; 6. Organizaiile de microfinanare. La 01.01.2011, n Republica Moldova erau nregistrate 43 de organizaii de microfinanare, activele crora, n anul 2010, depeau suma de 1,7 miliarde de lei. Pe parcursul anului 2010, acestea au acordat mprumuturi ntreprinderilor micro, mici i mijlocii din agricultur n mrime de 22%; consum 31 %, industrie i comer 24 % .a.; 7. Fondul de garantare a creditelor din cadrul Organizaiei pentru dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii (ODIMM). Un element constitutiv al economiei de pia este i sectorul privat, reprezentat de ntreprinderile micro, mici i mijlocii, de ntreprinderi individuale, gospodrii rneti, diferite societi comerciale .a. Microntreprinderile sunt nregistrate ca societi cu rspundere limitat, societi pe aciuni .a. n noiembrie 2010, statul a iniiat Programul PARE 1+1 (Programul de Atragere a Remitenelor n Economie), care prevede atragerea n economia Moldovei a mijloace-
14.08.2012 14:40:37
470
Titlul
IV
lor bneti transferate de cetenii Republicii Moldova ce lucreaz peste hotare. Programul PARE 1+1 este administrat n numele statului de Organizaia pentru dezvoltarea sectorului ntreprinderilor mici i mijlocii (ODIMM). Din totalul de investiii, 46% sunt efectuate de ceteni care lucreaz n Italia, 11% de cei care lucreaz n Anglia, Portugalia i SUA, 20% revin celor angajai n Rusia, Turcia, Belgia, Canada, Israel i Frana. O alt form de atragere a investiiilor n economie cu participarea investitorilor privai este implementarea proiectelor de parteneriat public privat (PPP) cu susinerea financiar a companiei International Finance Corporation (IFC). Esena proiectelor PPP const n faptul c n calitate de coparticipani sunt statul i un agent economic privat, care, n baz de contract, folosesc n comun un bun proprietate public a statului. Pn n prezent, au fost iniiate 17 proiecte de PPP la nivel naional. Un alt instrument al economiei de pia sunt zonele economice libere, parcurile industriale i tiinifico-tehnologice, care permit atragerea investiiilor n astfel de proiecte ca bioenergetica, prelucrarea deeurilor menajere i de la staiile de epurare a apei .a. Aceste proiecte sunt realizate cu participarea Academiei de tiine a Moldovei, a inventatorilor, agenilor economici autohtoni i de peste hotare. Orice economie de pia este bazat pe o concuren liber i pe crearea unui mecanism economic i juridic de protejare a concurenei, de prevenire i de lupt a monopolurilor. n Republica Moldova, activeaz Agenia naional pentru Protecia Concurenei. Activitatea antimonopol i de protecie a concurenei este extrem de necesar n domeniul achiziiilor publice. Adoptarea unei legi speciale i implementarea unui sistem electronic de achiziii publice ar permite accesul la acest sistem al tuturor agenilor economici. Sistemul electronic de achiziii publice funcioneaz cu succes n Federaia Rus. n Republica Moldova, se preconizeaz implementarea acestui sistem ncepnd cu anul 2012. n Uniunea European, inclusiv n Romnia, sistemul electronic de achiziii publice de stat urmeaz a fi implementat n anul 2017. Un rol deosebit pe piaa financiar i, implicit, n economia Republicii Moldova revine sistemului bancar, condus de ctre Banca Naional a Moldovei, a crei activitate este reglementat de Legea cu privire la Banca Naional a Moldovei. Menionm c n Republica Moldova bncile comerciale au constituit Fondul interbancar de garantare a creditelor din cotele de participare fcute de bnci. innd cont de necesitatea sporirii gradului de protecie a creditorilor i debitorilor i diminurii generale a riscurilor de credit, s-a preluat experiena rilor dezvoltate prin crearea n sistemul financiar a birourilor istoriilor de credit, scopul crora const n prelucrarea, stocarea i prezentarea informaiei privind respectarea de ctre debitori a obligaiilor asumate prin contractele de credit.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 30 din 10.11.1997, M.O nr. 77-78 din 27.11.1997 HCC nr. 14 din 19.05.1998, MO nr. 50-51/22 din 04.06.1998 HCC nr. 17 din 10.06.1998, MO nr. 62-65/27 din 09.07.1998 HCC nr. 39 din 15.12.1998, MO nr. 116-118/45 din 30.12.1998
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
127
PROPRIETATEA
471
HCC nr. 68 din 07.12.1999, MO nr. 141-144/78 din 17.12.1999 HCC nr. 1 din 11.01.2001, MO nr. 8-10/1 din 25.01.2001 HCC nr. 11 din 15.02.2001, MO nr. 25-26/10 din 01.03.2001 HCC nr. 31 din 14.06.2001, MO nr. 67/27 din 27.06.2001 HCC nr. 39 din 15.10.2002, MO nr. 146-148/27 din 31.10.2002 HCC nr. 10 din 29.05.2003, MO nr. 116-120/10 din 1306.2003 HCC nr. 17 din 05.08.2003, MO nr. 177-181/15 din 15.08.2003 HCC nr. 8 din 23.03.2004, MO nr. 56-60/14 din 09.04.2004 HCC nr. 24 din 21.10.2004, MO nr. 199-204/27 din 05.11.2004 HCC nr. 24 din 22.12.2005, MO nr. 176-181/17 din 30.12.2005 HCC nr. 13 din 29.05.2007, MO nr. 82-85/12 din 15.06.2007 HCC nr. 21 din 16.12.2008, MO nr. 237-240/15 din 31.12.2008 DCC nr. 4 din 06.10.2009, MO nr. 156/19 din 16.10.2009 HCC nr. 8 din 28.04.2009, MO nr. 89-90/8 din 12.05.2009 HCC nr. 27 din 25.11.2010, MO nr. 247-251/28 din 17.12.2010 HCC nr. 5 din 18.02.2011, MO nr. 34-36/7 din 04.03.2011
Articolul 127
PROPRIETATEA
(1) Statul ocrotete proprietatea. (2) Statul garanteaz realizarea dreptului de proprietate n formele solicitate de titular, dac acestea nu vin n contradicie cu interesele societii. (3) Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. (4) Bogiile de orice natur ale subsolului, spaiul aerian, apele i pdurile folosite n interes public, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, cile de comunicaie, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
Comentariu
Proprietatea este expresia suprem a accesului la posesia, folosina i dispoziia bunurilor. nainte de a fi un drept, proprietatea este o realitate social i economic. Asumarea calitii de stpn al unui lucru, dispunerea de acesta dup bunul plac pentru satisfacerea nevoilor proprii, afirmarea acestor prerogative fa de teri, crora li s-a pretins s le recunoasc i s le respecte, s-au nscut naintea dreptului1. n sens larg, cuvntul proprietate este aplicabil tuturor drepturilor. Proprietatea genereaz siguran n complicitatea nemijlocit a omului fa de bunuri i fa de fenomene i prin aceasta l ndeamn permanent s acioneze pentru pstrarea i utilizarea raional a obiectelor din lumea nconjurtoare2.
1 2
Veronica Gsca, Drept civil, drepturile reale, Chiinu, 2005, p. 41. .. ., , -, , 1997, . 97.
14.08.2012 14:40:37
472
Titlul
IV
Fiind reglementat de stat, proprietatea privat face corp comun cu titularul ei i devine, aa cum se arat n Declaraia drepturilor omului i ceteanului, cel mai sacru dintre drepturile acestuia1. Proprietatea poate fi determinat sub dou aspecte: de categorie economic i de categorie juridic 2. n calitate de categorie economic, proprietatea exprim raportul de nsuire de ctre individ a bunurilor materiale, adic raporturile sociale, n cadrul crora se realizeaz aceast nsuire. Proprietatea n aspect economic servete drept substrat pentru dezvluirea coninutului juridic al proprietii. n calitate de categorie juridic, proprietatea reprezint ansamblul de norme juridice, care, mai nti de toate, stabilesc posibilitatea sau imposibilitatea aparenei bunurilor materiale, ntrind juridic starea economic de nsuire a lor. n general, a fi proprietar nseamn a deine ceva n mod exclusiv, a avea libertatea de a-l folosi i de a-i da utilizarea dictat de nevoi potrivit naturii lui intime. Proprietatea ca realitate economic i social a constituit astfel premisa naterii dreptului de proprietate, ea a devenit un astfel de drept ndat ce a intrat n atenia autoritii statale i a fcut obiectul reglementrilor edictate de acesta. Anterior acestei reglementri, proprietatea era mai puternic n sensul c exercitarea sa de ctre stpnul bunului nu cunotea alte limitri dect cele consimite prin respectarea tradiiilor comunitii, creia acesta i aparinea. Reglementarea proprietii i transformarea sa n drept de proprietate a adus cu sine i o serie de limitri, statul arogndu-i poziia de exponent al interesului general al societii i edictnd reguli precise pentru exercitarea sa. n acelai timp, proprietatea a fost ntrit prin garantarea dreptului de proprietate i posibilitatea aprrii sale fa de eventualele nclcri ale acestuia de ctre teri, dar i prin extinderea cmpului su aplicativ asupra a noi domenii individuale. Proprietatea nu putea rmne n afara sferei de reglementare a dreptului, pentru c reprezint premisa oricrei activiti economice, adic premisa funcionrii motorului oricrei societi, iar finalitatea dreptului este tocmai aceea de a organiza i asigura funcionarea societii. n dreptul roman, expresia dominium (stpnire, proprietate) se referea nu numai la proprietatea propriu-zis (dominium proprietas), dar i la alte drepturi reale, cum ar fi, de exemplu, proprietatea unui drept de uzufruct (dominium uzufructus). Uneori, i legile contemporane ntrebuineaz cuvntul proprietate n acelai neles, cci se vorbete despre: proprietate mobiliar i imobiliar; proprietatea unui uzufruct; proprietatea unei creane sau proprietatea numelui; proprietatea inventatorului asupra inveniei sale; proprietatea artistului asupra operei sale; proprietatea literar, industrial sau comercial, adic proprietatea incorporal.
1 Julieta Manoliu, Gheorghe Durac, Drept civil, dreptul de proprietate i dezmembrmntele sale, Editura Sanvialy, Iai, 1996, p. 36. 2 Sergiu Baie, Nicolae Roca, Drept civil. Partea general. Drepturi reale. Teoria general a obligaiilor (Scheme), Chiinu, 2001, p. 111.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
127
PROPRIETATEA
473
Dup Montesquieu, binele public este ca fiecare totdeauna s pstreze n mod invariabil proprietatea pe care i-o dau legile civile, iar cnd este vorba de binele public, binele public nu este niciodat de lipsit pe un particular de bunul su sau chiar de a-i lua o parte ct de mic printr-o lege sau un regulament politic1. Conform art. 127 alin. (3) din Constituie, proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Domeniul public este format din bunurile care servesc pentru uzul sau interesul comunitii i au un regim juridic special, fiind exceptate de la regulile de drept comun ale proprietii. De fapt, statul i unitile administrativ-teritoriale nu sunt, n genere, proprietari propriu-zii ai acestor bunuri, proprietar fiind poporul. Atributele dreptului de proprietate sunt exercitate ntr-un mod deosebit, n comparaie cu un proprietar obinuit. Astfel, posesia nu aparine statului sau unitii administrativteritoriale, ci ntregului public sau unei colectiviti locale, iar dispoziie practic nu exist, deoarece bunurile din domeniul public sunt inalienabile atta timp ct rmn afectate uzului public. nainte de adoptarea Constituiei din 1994, primele dispoziii legale prin care s-a fcut delimitarea ntre proprietatea privat, pe de o parte, i domeniul public i domeniul privat, pe de alt parte, au fost cuprinse n Legea cu privire la proprietate, care a fost abrogat la 30 martie 2007. Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile. Ele pot fi introduse n circuitul civil numai dac, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public. Domeniul privat al statului ori al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din terenurile dobndite de acestea n modurile prevzute de lege ori din terenurile dezafectate, potrivit legii, din domeniul public. Domeniul privat al statului este supus dispoziiilor de drept comun. n doctrin, dreptul de proprietate public a fost definit ca fiind dreptul de proprietate al statului i unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se exercit n regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil i insesizabil sau acel drept subiectiv de proprietate ce aparine statului sau unitilor sale administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziie special a legii, sunt de uz i de utilitate public ori acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul i unitile administrativ-teritoriale i care confer acestor titulari atributele posesiei, folosinei i dispoziiei ns n regim de drept public, asupra bunurilor care, prin declaraia legii sau natura lor, sunt de uz sau de interes public. Pentru definirea dreptului de proprietate public, trebuie s reinem urmtoarele aspecte: proprietatea public este o form a dreptului de proprietate; proprietatea public reprezint excepia fa de proprietatea privat, care constituie regula; titularii dreptului de proprietate sunt numai statul i unitile sale administrativteritoriale; obiectul dreptului de proprietate este alctuit din bunurile care fac parte din domeniul public; proprietatea public se exercit n regim de drept public.
1
Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea XXVI, cap. XXV, Editura Antet, Prahova, 2011.
14.08.2012 14:40:37
474
Titlul
IV
Codul civil nou al Republicii Moldova, prin art. 296 alin. (1), a stipulat o novaie: bunurile proprietate public trebuie s fie clasificate nu numai ca bunuri proprietate a statului i bunuri proprietate a unitilor administrativ-teritoriale, ci i ca bunuri ale domeniului public i bunuri ale domeniului privat al statului sau al unitilor respective. n virtutea art. 127 alin. (4) din Constituia Republicii Moldova i a art. 296 alin. (1) din Codul civil, bunurile domeniului public sunt n proprietatea exclusiv a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, adic sunt excluse din circuitul civil. Bunurile domeniului privat, la rndul lor, sunt bunuri care, dei se afl n proprietate public, totui cad sub incidena dreptului privat, adic au un regim juridic general. Aceste dou criterii de structurare a proprietii publice (subiectul i obiectul relaiilor de proprietate) corespund practicii rilor UE i au oferit posibilitatea de a reglementa mai adecvat i mai coerent relaiile legate de administrarea i deetatizarea proprietii date. Importana dreptului de proprietate pentru indivizi i pentru societate a condus la includerea n cuprinsul Protocolului adiional la Convenia European a Drepturilor Omului a prevederilor art. 1, conform crora orice persoan fizic ori juridic are dreptul la respectarea bunurilor sale i nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa dect pentru o cauz de utilitate public, n condiiile prevzute de lege i de principiile generale ale dreptului internaional. Pe plan intern, Constituia Republicii Moldova, adoptat la 29 iulie 1994, include proprietatea privat n drepturile fundamentale ale omului (art. 46), proclam principiile fundamentale privind proprietatea, i anume conform art. 9 din Constituia Republicii Moldova: proprietatea este public i privat; ea se constituie din bunuri materiale i intelectuale; proprietatea nu poate fi folosit n detrimentul drepturilor, libertilor i demnitii omului; piaa, libera iniiativ economic, concurena loial sunt factorii de baz a economiei. n baza art. 127 din Constituia Republicii Moldova, proprietatea este garantat de ctre stat. Constituia Republicii Moldova, prin dispoziia art. 9, face doar o precizare de ordin general cu privire la existena celor dou forme de proprietate public i privat , fr a se referi i la caracterele care stau la baza determinrii lor. Criteriile fundamentale ce stau la baza clasificrii dreptului de proprietate n proprietate public i privat sunt natura bunurilor ce le alctuiesc obiectul, precum i regimul juridic diferit al celor dou forme de proprietate. Astfel, dac bunurile, prin natura lor, sunt afectate utilitii sau interesului public, ele vor alctui obiectul dreptului de proprietate public, pentru care, prin lege, este instituit un regim juridic diferit de cel al dreptului de proprietate privat. Prin bunuri de utilitate sau interes public se neleg acele bunuri care, prin natura lor, sunt destinate a fi folosite de membrii societii. Obiectul dreptului de proprietate public l pot alctui i bunurile mobile, cu condiia ca aceste bunuri s fie destinate a servi folosinei publice, adic prin funcia lor s fie indispensabile serviciului i utilitii publice, pe de o parte, iar pe de alt parte, s se supun regimului juridic prevzut de lege pentru bunurile respective. n aceast categorie intr tablourile dintr-un muzeu, crile unei biblioteci publice, documente de arhiv puse la dispoziia publicului etc.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
127
PROPRIETATEA
475
n funcie de ntinderea utilitii i interesului public, un bun ce alctuiete obiectul dreptului de proprietate public poate fi clasificat ca fiind bun de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa, n regim de drept public, aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea, n regim de drept public, aparine satelor, oraelor, municipiilor. Bunurile domeniului public nu pot face obiectul unor acte civile, deoarece ele sunt scoase din circuitul civil. Bunurile care aparin statului sau care pot aparine statului formeaz fondul unitar al acestuia, ns trebuie s facem distincie ntre bunurile care nu pot constitui dect obiectul dreptului de proprietate public, fr ca orice alt persoan s poat dobndi un drept real asupra lor, i celelalte bunuri, care constituie obiectul dreptului privat, firete, n limitele i n condiiile prevzute de lege. Aceast distincie face necesar punerea n discuie a noiunii de domeniu al statului i diferenierea, n cadrul acestuia, a domeniului public i privat. Potrivit art. 296 din Codul civil al Republicii Moldova, din domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale fac parte bunurile determinate de lege, precum i bunurile care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public. Interesul public implic afectarea bunului la un serviciu public sau la orice activitate care satisface nevoile colectivitii, fr a presupune accesul nemijlocit al acesteia la utilizarea bunului conform destinaiei menionate. Bogiile de orice natur ale subsolului, spaiul aerian, apele i pdurile folosite de interes public, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de lege fac obiectul exclusiv a proprietii publice. n capitolul X, seciunea a 2-a, Administrarea bunurilor , regsim determinat sfera bunurilor care constituie domeniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale. Actele legislative citate nu conin o enumerare exhaustiv a bunurilor care pot constitui obiect al domeniului public, dispoziiile acestora avnd mai mult caracter enuniativ, dect limitativ. Dreptul de proprietate public se deosebete de dreptul de proprietate privat i sub aspectul caracterelor juridice proprii pe care le prezint, caractere ce-i contureaz un regim juridic propriu i distinct fa de dreptul de proprietate privat. Conform art. 296 alin. (4) din Codul civil al Republicii Moldova, dreptul de proprietate public ce se exercit asupra bunurilor are urmtoarele caractere juridice1: imprescriptibil; insesizabil; inalienabil. Dreptul de proprietate public este imprescriptibil, adic nu se stinge prin neuz i nu poate fi dobndit de ter prin uzucapiune, neputnd fi opus proprietarului nici termenelor de prescripie. Bunurile ce constituie domeniul privat al statului, cu preponderen bunurile mobile, conform Codului civil, se prescriu prin simplul fapt al posesiei lor, fr a fi nevoie de vreo scurgere de timp. Se instituie astfel o prezumie de proprietate, potrivit creia cel care posed un bun mobil este considerat a fi proprietarul lui. Dreptul de proprietate public este ns imprescriptibil, att din punct de vedere achizitiv, ct i extinctiv. Dreptul de proprietate public este insesizabil, n sensul c bunurile ce alctuiesc obiectul acestui drept nu pot fi urmrite de ctre creditori pe cale de executare silit. Dac aceste bunuri ar putea fi urmrite de ctre creditori, s-ar crea posibilitatea ca n
1
Veronica Gsca, Drept civil, drepturile reale, Chiinu, 2005, p. 50.
14.08.2012 14:40:37
476
Titlul
IV
mod indirect s se poat dobndi i un drept de proprietate asupra lor, ceea ce ar contraveni caracterului inalienabil al acestui drept. Datoriile statului i cele ale unitilor administrativ-teritoriale se pltesc i se lichideaz prin aplicarea unor norme financiare speciale, acestora fiindu-le inaplicabile prevederile legale de drept comun referitoare la urmrirea silit. Caracterul inalienabil al dreptului de proprietate public este reglementat n Constituia Republicii Moldova, Codul civil i n alte acte normative, pentru anumite categorii de bunuri. Astfel, Codul civil al Republicii Moldova, prin art. 296 alin. (4), prevede, c bunurile proprietate public sunt inalienabile. De asemenea, art. 5 alin. (2) din Codul funciar prevede c terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil dac prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate public este exclusiv n sensul c nu este susceptibil de dezmembrare n ceea ce privete atributele posesiei i folosinei, atribute ce nu pot forma coninutul unor drepturi reale, care s aparin unor persoane fizice sau juridice. n Republica Moldova, dreptul de proprietate privat a fost recunoscut n 1991 prin adoptarea Legii nr. 459-XI cu privire la proprietate. Pn atunci, era recunoscut dreptul de proprietate personal, care era un drept strict limitat n condiiile legii. Mai apoi, dreptul de proprietate privat a fost recunoscut i garantat prin dispoziiile cuprinse n Constituia Republicii Moldova din 1994 Dreptul de proprietate privat, precum i creanele asupra statului sunt garantate i prin alte acte normative. n prezent, dreptul de proprietate privat este reglementat i garantat de Constituie. Dar o reglementare complet a regimului juridic al dreptului de proprietate privat nu este dat nici de Codul civil, nici de Constituia Republicii Moldova. Dreptul de proprietate privat poate fi definit ca fiind un drept real subiectiv ce aparine persoanelor fizice, persoanelor juridice, statului sau unitilor administrativteritoriale asupra bunurilor mobile i imobile, drept ce confer titularilor si dreptul de folosin, posesie i dispoziie, atribute ce se exercit n mod exclusiv i perpetuu, prin putere i n interes propriu, n condiiile stabilite de lege1. Bunurile ce alctuiesc obiectul dreptului de proprietate privat, inclusiv cele ale statului i unitilor administrativ-teritoriale, se afl n circuitul civil general i sunt eminamente alienabile. Pe cale de consecin, acestea pot fi transmise de la o persoan la alta prin acte juridice cu titlu oneros sau cu titlu gratuit, ntre vii ori pentru cauz de moarte. n acest sens, menionm c destinaia bunurilor, care constituie obiectul dreptului de proprietate privat, este de a satisface nevoile personale ale titularilor, obiectiv posibil de realizat prin faptul c, aflndu-se n circuitul civil general, lucrurile pot face obiectul oricror acte juridice civile. Din cele expuse rezult c dreptul de proprietate privat este: real, perpetuu, absolut, exclusiv, sesizabil, alienabil, prescriptibil. Caracterul real al dreptului de proprietate privat este determinat de lege i presupune existena unui subiect activ determinat de la nceput, care i poate realiza dreptul independent de subiectul pasiv care este nedeterminat2.
1 2
Veronica Gsca, Drept civil, drepturile reale, Chiinu, 2005, p. 51. Idem, p. 52.
14.08.2012 14:40:37
ARTICOLUL
127
PROPRIETATEA
477
Caracterul perpetuu al dreptului de proprietate privat const n faptul c acest drept dureaz atta timp ct exist bunul i c acest drept nu se stinge prin neuz, adic prin nefolosirea bunului. Dreptul de proprietate privat este un drept perpetuu, deoarece, pe de o parte, nu are o durat limitat n timp, iar pe de alt parte, nu se pierde prin nefolosin. Obiectul dreptului de proprietate privat l pot alctui, n principiu, toate bunurile mobile i imobile ce se afl n circuitul civil general. Caracterul absolut al dreptului de proprietate privat apare n raport cu celelalte drepturi reale, i nu n raport de exerciiul atributelor sale, adic nu este absolut n sine, ci n esen, deoarece legea stabilete anumite limite al exerciiului su, cum ar fi: proprietarul are dreptul s exercite fa de bunurile sale orice aciuni care nu contravin legilor i nu duneaz sntii oamenilor i mediului nconjurtor. Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate privat implic n sine att posibilitatea executrii tuturor atributelor de ctre titulari, ct i posibilitatea dezmembrrii acestora. Chiar dac nu are bunul n posesie, titularul dreptului de proprietate privat este singurul care poate exercita atributele dreptului de proprietate. Caracterul sesizabil presupune faptul c bunurile care formeaz proprietatea privat pot fi urmrite n scopul realizrii creanei creditorului. Aadar, creditorii pot urmri, cnd creana lor devine exigibil, orice bun care se afl la momentul respectiv n proprietatea privat a debitorului. n principiu, bunurile i veniturile ce se afl n proprietatea privat a unei persoane, care are calitatea de debitor, sunt sesizabile. Caracterul alienabil al dreptului de proprietate privat const n aceea c bunurile ce formeaz obiectul acestei proprieti se gsesc n circuitul civil. Astfel de bunuri pot face obiectul oricror acte juridice civile, care au ca efect transmiterea dreptului de proprietate asupra lor, cu titlu gratuit, ntre vii sau pentru cauz de moarte. Caracterul prescriptibil const n aceea c toate drepturile de proprietate privat pot fi aprate doar n limitele termenelor de prescripie. Termenele de prescripie pot fi extinctive sau achizitive. Bunurile imobile, care fac obiectul dreptului de proprietate privat, sunt supuse prescripiei achizitive, n sensul c pot fi dobndite n proprietate de ctre persoanele care au posesia util asupra lor tot timpul prevzut de lege, invocnd uzucapiunea1.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 25.01.1996, MO nr. 10/110 din 15.02.1996 HCC din 21.02.1996, MO nr. 16/183 din 14.03.1996 HCC din 02.10.1996, MO nr. 67-68/22 din 17.10.1996 HCC nr. 34 din11.07.1996, MO nr. 49-50 din 25.07.1996 HCC nr. 28 din21.02.1996, MO nr. 16/182 din 14.03.1996 HCC nr. 29 din27.10.1997, MO nr. 76/31 din 20.11.1997 HCC nr. 30 din 10.11.1997, MO nr. 77-78/32 din 27.11.1997 HCC nr. 6 din 05.02.1998, MO nr. 22-23/12 din 12.03.1998 HCC nr. 17 din 10.06.1998, MO nr. 62-65 din 27, 09.07.1998
1
Ibidem, p. 53.
14.08.2012 14:40:38
478
Titlul
IV
HCC nr. 20 din02.07.1998, MO nr. 69/30 din 23.07.1998 HCC nr. 3 din 11.05.1999, MO nr. 53-54/35 din 27.05.1999 HCC nr. 25 din 11.05.1999, MO nr. 56-58/36 din 03.06.1999 HCC nr. 38 din 08.07.1999, MO nr. 78-79/49 din 22.07.1999 HCC nr. 59 din 11.11.1999, MO nr. 130-132/70 din 25.11.1999 HCC nr. 69 din 14.12.1999, MO nr. 153-155/81 din 29.12.1999 HCC nr. 5 din 27.01.2000, MO nr. 14-16/8 din 10.02.2000 HCC nr. 42 din 14.12.2000, MO nr. 163-165 din 46, 29.12.2000 HCC nr. 11 din 15.02.2001, MO nr. 25-26/10 din 01.03.2001 HCC nr. 40 din 12.07.2001, MO nr. 81-83/31 din 20.07.2001 HCC nr. 11 din 28.02.2002, MO nr. 36-38/5 din 14.03.2002 HCC nr. 2 din 28.05.2002, MO nr. 74/18 din 11.06.2002 HCC nr. 46 din 21.11.2002, MO nr. 170-172/30 din 13.12.2002 HCC nr. 17 din 05.08.2003, MO nr. 177-181/15 din 15.08.2003 HCC nr. 21 din 09.10.2003, MO nr. 218-220/17 din 24.10.2003 HCC nr. 24 din 21.10.2004, MO nr. 199-204/27 din 05.11.2004 HCC nr. 25 din 04.11.2004, MO nr. 208-211/28 din 19.11.2004 HCC nr. 2 din 24.01.2006, MO nr. 21-24/2 din 03.02.2006 HCC nr. 5 din 28.02.2006, MO nr. 39-42/4 din 10.03.2006 HCC nr. 10 din 20.06.2006, MO nr. 98-101/10 din 30.06.2006 HCC nr. 12 din 21.04.2005, MO nr. 67-68/10 din 06.05.2005 HCC nr. 6 din 27.03.2007, MO nr. 47-49/8 din 06.04.2007 HCC nr. 9 din 12.04.2007, MO nr. 57-59/10 din 27.04.2007 HCC nr. 17 din 19.06.2007, MO nr. 90-93/15 din 29.06.2007 HCC nr. 18 din 26.06.2007, MO nr. 94-97/16 din 06.07.2007 HCC nr. 24 din 11.10.2007, MO nr. 165-167/21 din 19.10.2007 HCC nr. 10 din 03.07.2008 MO nr. 122-124/9 din 11.07.2008 HCC nr. 8 din 28.04.2009, MO nr. 89-90/8 din 12.05.2009
Articolul 128
PROPRIETATEA CETENILOR STRINI I A APATRIZILOR
(1) n Republica Moldova este ocrotit proprietatea altor state, a organizaiilor internaionale, a cetenilor strini i a apatrizilor. (2) Modul i condiiile de exercitare a dreptului de proprietate al persoanelor fizice i juridice strine, precum i al apatrizilor, pe teritoriul Republicii Moldova sunt reglementate prin lege.
Comentariu
Persoana care se gsete pe teritoriul unui stat fr a avea cetenia acestuia se numete strin. Potrivit Legii cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova din 29 decembrie 1994, este strin persoana care nu are
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
128
PROPRIETATEA CETENILOR STRINI I A APATRIZILOR
479
cetenia Republicii Moldova, dar are dovada apartenenei sale la un alt stat. Aadar, strin este orice persoan fizic ce are cetenia altui stat dect cea a Republicii Moldova, precum i apatrizii. Totalitatea normelor juridice pe care le poate avea strinul pe teritoriul altui stat alctuiesc condiia sa juridic. Coninutul condiiei juridice a strinului este reglementat, pe de o parte, de diferite acte normative interne i, pe de alt parte, de izvoarele internaionale. n mod tradiional, orice persoan fizic, indiferent de faptul dac posed ori nu cetenie, se bucur de o anumit condiie juridic. Stricto sensu, prin condiie juridic se subnelege calitatea persoanei fizice de subiect al raporturilor juridice. Lato sensu, condiia juridic nseamn totalitatea drepturilor, obligaiunilor, libertilor i garaniilor pe care le poate avea persoana fizic. n cazul strinului, este justificat s definim condiia juridic a acestuia ca o totalitate de drepturi, obligaiuni, liberti i garanii de care strinul se bucur pe teritoriul altui stat. Condiia juridic a persoanei fizice se prezint prin unitatea a dou aspecte: a) statutul personal al persoanei fizice i b) regimul juridic al acesteia. Statutul personal al persoanei fizice este reglementat de legea lui naional, stabilit prin aplicarea principiilor lex citadinis sau lex domicilii i, cum este lesne de neles, d natere conflictului de legi n sensul dreptului internaional privat. n cazul RM, urmnd prevederile art. 1587 din Codul civil, legea naional a persoanei fizice este guvernat de legea ceteniei invocate de persoana fizic, suplimentat de principiul conflictual al celei mai strnse legturi, n cazul cnd persoana posed cetenia mai multor state (cazurile de bipatridie). Pentru apatrizi, principiul de determinare a statutului personal este principiul domiciliului probat. Statutul personal al persoanei fizice se refer i reglementeaz n special: a) capacitatea persoanei fizice n sens larg; b) starea civil; c) numele; d) cetenia (limitndu-se la aspectul dobndirii/ renunrii). Este necesar de menionat c aceste elemente ale statutului personal dau natere conflictului de legi n cazurile cnd persoana fizic le invoc n faa instanelor judectoreti naionale ale Republicii Moldova i sunt recunoscute fiecrei persoane fr discriminare. Astfel, statutul personal, general recunoscut, prezint piatra de temelie a condiiei juridice a persoanei fizice, a calitii sale de subiect al raporturilor juridice de drept privat. Ca urmare, cel de-al doilea element al condiiei juridice a persoanei fizice regimul juridic prezint n sine totalitatea drepturilor care se acord strinului, obligaiunile acestuia, libertile recunoscute i garaniile realizrii lor. Mai simplu, regimul juridic este coninutul i limita realizrii drepturilor de care se bucur strinul persoan fizic ce se afl pe teritoriul statului nostru. De aceea, regimul juridic este prezentat, n special, ca forma de realizare a condiiei juridice. Dei noiunile de condiie juridic a strinului i regim juridic al strinului nu sunt sinonime, deseori ele sunt totui prezentate ca avnd acelai sens, n funcie de contextul enunului.
14.08.2012 14:40:38
480
Titlul
IV
Dac statutul personal este unic i general recunoscut fr vreo rezerv tuturor cetenilor strini i apatzizilor, determinat de legea lor naional, atunci regimul juridic al acestora este diferit dup coninutul su. Diferena vine din varietatea existent a regimurilor juridice acordate strinilor. Aceast varietate este justificat de evoluia neuniform a relaiilor interstatale, de multitudinea factorilor ce influeneaz aceast evoluie, astfel nct pentru a determina regimul juridic al unui strin, cetean sau apatrid permanent domiciliat ntr-un stat strin, este necesar de a stabili ce regim juridic este aplicabil pentru cetenii acestui stat. n general, exist cteva forme ale regimului juridic (condiie juridic), i anume: a) regim naional; b) regim special (convenional); c) regim al reciprocitii; d) regim al celei mai favorizate naiuni. Amintim c alegerea regimului depinde de nivelul relaiilor dintre cele dou state: statul unde se invoc drepturile strinului i statul ceteniei persoanei fizice. Aadar, condiia juridic a strinului nu se reduce la acele acte normative care privesc special pe strini, cum este, de exemplu, Legea din 29.12.1994, ci este reglementat i de alte legi aparinnd altor ramuri de drept din statul de reedin al strinului, cum ar fi: Constituia Republicii Moldova din 1994; Codul civil al Republicii Moldova din 2002, care consacr regimul naional; Codul de procedur civil al Republicii Moldova din 2003, care se refer la drepturile procesuale ale strinilor; Codul familiei; Codul muncii; Legea cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova din 1994; Legea Republicii Moldova cu privire la migraiune din 2002; Legea Republicii Moldova cu privire la proprietate din 1991 (abrogat deja); Legea ceteniei Republicii Moldova din 2000; Legea Republicii Moldova privind pensiile asigurrilor sociale de stat din 1998 etc. Cetenii strini n ara noastr au aceleai drepturi i ndatoriri ca i cetenii Republicii Moldova, cu excepiile stabilite de lege. Aadar, regimul naional al strinilor are la baz dou criterii: a) strinii au drepturile recunoscute cetenilor Republicii Moldova; b) strinii au aceste drepturi cu unele excepii stabilite de lege. Mai rezult c temeiul drepturilor recunoscute strinilor este legea i acordul internaional. Regimul naional al strinilor nu este identic cu cel rezervat cetenilor, deoarece exist unele instituii care nu se refer dect la strini. Pe de alt parte, regimul naional permite strinului s aib mai multe drepturi dect n ara sa. n ce privete drepturile strinilor, trebuie evideniate cteva momente: a) Strinii nu au drepturi politice, adic dreptul de a alege i de a fi ales (dreptul electoral). n acest sens, menionm art. 19 din Legea cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i apatrizilor n Republica Moldova, care stipuleaz c cetenii strini i apatrizii nu beneficiaz de dreptul de a alege i de a fi ales n organele legislative, executive i n alte organe eligibile, i nici de a participa la sufragiul universal. Cetenii strini i apatrizii nu pot fi membri de partide i de alte organizaii social-politice. De asemenea, cetenii strini nu pot satisface serviciul militar n forele armatei ale Republicii Moldova (art. 20 din lege). b) Strinii se bucur de libertile democratice (libertatea contiinei, inviolabilitatea persoanei, inviolabilitatea domiciliului, secretul corespondenei i al convorbirilor
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
129
ACTIVITATEA ECONOMIC EXTERN
481
telefonice, libertatea cuvntului, libertatea presei, libertatea ntrunirilor, a mitingurilor i a demonstraiilor). c) Strinii se bucur de drepturi civile, adic dreptul de proprietate, dreptul de succesiune, drepturile de familie, dreptul de a se adresa. d) Strinul are dreptul la protecie juridic privind persoana i bunurile sale. Astfel, potrivit art. 17 din lege, ei au dreptul la satisfacie efectiv din partea instanelor judectoreti competente, a altor autoriti publice mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele lor legitime. Cetenii strini beneficiaz, n procesele de judecat, de aceleai drepturi procedurale ca i cetenii Republicii Moldova (alin. (2) al art. 17 din lege). e) Egalitatea femeii cu brbatul. Acest principiu i gsete aplicarea i n privina strinilor. f) Lipsa discriminrilor rasiale, de naionalitate, credin religioas. De asemenea, acest principiu se aplic i n privina strinilor (alin. (3) art. 5 din lege). n timpul ederii n Republica Moldova, strinul este obligat sau trebuie s respecte legile rii. De asemenea, are obligaia de a respecta drepturile i interesele legitime ale cetenilor (art. 35 alin. (2) din Constituie). n condiiile legii, strinul trebuie s se prezinte la organul competent pentru a fi luat la eviden. Anumite categorii de strini, de exemplu, membrii delegaiilor oficiale sunt exceptate de la aceast obligaie. Pe de alt parte, legea poate stipula c strinii nu sunt obligai s satisfac anumite obligaii, cum ar fi serviciul militar. Dreptul de proprietate al strinilor i apatrizilor, reieind din egalitatea n drepturi a cetenilor strini i apatrizilor (asimilai cu cetenii strini) cu cetenii Republicii Moldova conform art. 1801 din Codul civil, coninutul posesiunii dreptului de proprietate i al altor drepturi reale asupra bunurilor mobile i imobile, realizarea i ocrotirea lor se determin potrivit legii statului pe al crui teritoriu se afl bunurile, dac nu se prevede altfel. Prin urmare, n acest caz, apatrizii care locuiesc pe teritoriul Republicii Moldova au posibilitatea s dobndeasc aceleai drepturi patrimoniale reale de care se bucur cetenii strini, cu excepiile stabilite n asemenea situaii.
Articolul 129
ACTIVITATEA ECONOMIC EXTERN
(1) Parlamentul aprob direciile principale ale activitii economice externe, principiile utilizrii mprumuturilor i creditelor strine. (2) Guvernul asigur protejarea intereselor naionale n activitatea economic extern, promoveaz politica liberului schimb sau politica protecionist, pornind de la interesele naionale.
14.08.2012 14:40:38
482
Titlul
IV
Comentariu
n Republica Moldova, exist un sistem de organe, instituii de stat i private, activitatea crora este canalizat spre promovarea exportului de mrfuri i servicii, crearea condiiilor favorabile pentru activitatea economic extern i stimularea investiiilor n ramurile economiei naionale. n acest sens, rolul principal i revine Ministerului Economiei, care are urmtoarele funcii n domeniul activitii economice externe i atragerii investiiilor autohtone i strine n economie: cooperarea cu partenerii din UE, CSI, SUA, alte state, n scopul atragerii asistenei tehnice i financiare pentru demararea proiectelor de dezvoltare; elaborarea unui sistem complex de reglementare de ctre stat a relaiilor economice externe n vederea integrrii economiei naionale n economia mondial (prin intermediul Organizaiei Mondiale a Comerului, PNUD .a.); aderarea Republicii Moldova la diferite convenii internaionale n domeniul comerului internaional (Convenia ONU n domeniul contractelor de vnzarecumprare internaional .a.); coordonarea activitii Republicii Moldova n cadrul organizaiilor internaionale cu caracter economic (ODDE GUAM; Comunitatea Economic Euro-Asiatic; Comisia pentru probleme economice n Europa a Naiunilor Unite (UNECE); Organizaia pentru cooperare economic n bazinul Mrii Negre (OCMN); armonizarea legislaiei naionale cu caracter economic la sistemul legislativ al Uniunii Europene, inndu-se cont de necesitatea integrrii europene a Republicii Moldova .a. n scopul sporirii eficienei activitii economice externe, a fost constituit Organizaia pentru atragerea investiiilor i promovarea exportului (MIEPO), cu al crei concurs sunt ncheiate diferite acorduri de parteneriat. Astfel, MIEPO, pentru promovarea exportului de mrfuri, a ncheiat un acord de parteneriat cu Compania de factoring MFC-Moldfactor, care garanteaz ntreprinderilor din Republica Moldova achitarea mrfurilor livrate partenerilor strini prin intermediul a dou asociaii internaionale de factoring, membri ai crora sunt 240 de companii din diferite ri i bnci comerciale din 70 de ri. Un rol important n dezvoltarea relaiilor economice externe revine Camerei de Comer i Industrie a Republicii Moldova, care este membru al Camerei Internaionale de Comer (or. Paris), ce reunete reprezentanele specializate a peste 170 de ri. Camera de Comer i Industrie a Republicii Moldova acord oamenilor de afaceri consultaii n domeniul comerului extern, ofer informaii referitoare la mediul de afaceri i ntreprinderi din diferite ri, organizeaz seminare tematice. n cadrul Camerei de Comer i Industrie, activeaz Arbitrajul Comercial Internaional, care examineaz litigiile ce apar ntre agenii economici autohtoni i cei strini.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
130
SISTEMUL FINANCIAR-CREDITAR
483
Articolul 130
(1) Formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice sunt reglementate prin lege. (2) Moneda naional a Republicii Moldova este leul moldovenesc. (3) Dreptul exclusiv la emisia monetar aparine Bncii Naionale a Republicii Moldova. Emisia se efectueaz conform deciziei Parlamentului.
Comentariu
(1) Formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice sunt reglementate prin lege. Apariia primelor elemente financiare i, mai ales, formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale statului contemporan constituie rezultatul unui proces istoric, complex i ndelungat. Aadar, formarea sistemului financiar are un caracter istoric, ce a aprut independent de voina i contiina oamenilor1, fiind o necesitate obiectiv pentru a satisface anumite trebuine att de natur public, ct i privat. n situaia nevoilor publice care implic o activitate financiar, se presupune existena unor nevoi generale, comune i permanente, i nu poate fi desfurat dect prin structuri publice i cu concursul fiecruia i al tuturor la un loc. Este de reinut c indivizii, asociindu-se, dup cum afirm Frederiko Flora, nu creeaz un drept nou, opus dreptului individual, ci creeaz o for mai mare de realizare. Fora individual are limite, dincolo de care rmne neputincioas. Pentru a fi completat, are nevoie de concursul colectivitii. Asociaia politic are rolul de a dirija n mod imperativ aciunea public, a crei manifestare izolat ar face imposibil viaa sau perfecionarea ei. Statul este instituia nvestit cu aceast comand de a dirija satisfacerea unor nevoi comune, indivizibile i permanente2. ntr-adevr, statul, organele de stat sunt entiti nu numai de autoritate public, ci i economice, n sensul c ntreinerea i funcionarea lor necesit un consum de valori materiale sau bneti. n acest scop, este necesar efectuarea actelor (acte juridice i aciuni productoare de efecte juridice) i a operaiunilor de constituire i de ntrebuinare a fondurilor bneti necesare desfurrii activitii statului3 i a celorlalte colectiviti publice. Noiunile sistemul financiar, sistemul de finane sau sistemul finanelor publice au la origine expresiile latine fiare, finis, financia pecuniara, care nseamn a ncheia o tranzacie patrimonial prin plata unei sume de bani4. Aadar, avnd n vedere origiGh.D. Bistriceanu, E.Gr. Negrea, L. Ptrcoiu, Finane i credit n industrie, construcii i transporturi, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 4-8. 2 M. Lzeanu, Curs de legislaie financiar, Editor M. Bdeanu, Bucureti, 1942, p. 8-11. 3 Alexandru Armeanic, Cheltuielile bugetare instituite pentru sfera autoritilor publice, domeniul economic i infrastructura public, n Revista Naional de Drept, nr. 9 (72), 2006, p. 23-25. 4 Alexandru Armeanic, Drept financiar, Editura ASEM, Chiinu, 2006, p. 12-13.
1
14.08.2012 14:40:38
484
Titlul
IV
nea comun a expresiilor menionate, putem presupune sinonimia lor. n acest sens, unii autori menioneaz c obiectul de reglementare a finanelor publice se constituie din norme juridice financiare1. Un argument n plus l avem n Constituia Republicii Moldova, care statueaz conceptul de sistem financiar2, cu referire general la formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice. Caracterizarea complexului instituional de activitate financiar-public corespunde faptului c privete actele, operaiunile i autoritile financiare n relaia lor sistemic, determinat de imperativul financiar al constituirii i ntrebuinrii fondurilor bneti elementar necesare existenei i activitii organelor, autoritilor, instituiilor i altor entiti publice. Aadar, cadrul legal3 cerut de dispoziia constituional se individualizeaz n primul rnd prin Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, act legislativ cadru n sfera formrii, administrrii, utilizrii i controlului resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice din Republica Moldova. (2) Moneda naional a Republicii Moldova este leul moldovenesc. Unitatea monetar a Republicii Moldova o constituie leul (moldovenesc)4. Un leu se divizeaz n 100 de bani5. Numerarul se afl n circulaie sub form de semne bneti de hrtie (bancnote) i metalice (monede). Moneda naional, leul, este unicul instrument de plat pe teritoriul Republicii Moldova. Toate persoanele fizice i juridice sunt obligate s primeasc fr nicio restricie semnele bneti legale ale Republicii Moldova. Leul (numerarul aflat n circulaie i la conturile bancare curente i pe termen) se pune n circulaie fiind asigurat deplin de activele Bncii Naionale a Moldovei, de masa de mrfuri i de serviciile prestate pe teritoriul Republicii Moldova, de activele agenilor economici din republic aflate peste hotare. Convertibilitatea leului se stabilete de Banc Naional a Moldovei dup regulile pieei valutare. Condiiile i modul de schimb al leului pe alt valut sunt stabilite de Banca Naional a Moldovei. Eschivarea de la utilizarea semnelor bneti ale Republicii Moldova aflate n circulaie se pedepsete conform Codului contravenional6, adoptat prin Legea nr. 218-XVI din 24.10.20087. Fabricarea n scopul punerii n circulaie, preIoan Condor, Drept fiscal i financiar, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 1996, p. 60. Alexandru Armeanic, Sistemul bugetar parte component a conceptului financiar, n Legea i viaa, nr. 3 (171), 2006, p. 10-13. 3 Alexandru Armeanic, Normele i izvoarele financiar-bugetare, n Legea i viaa, nr. 4 (172), 2006, p. 18-19. 4 Art. 1 din Legea cu privire la bani nr. 1232-XII din 15.12.1992, n MO nr. 3 din 01.03.1993. 5 Art. 56 din Legea cu privire la Banca Naional a Moldovei nr. 548-XIII din 21.07.1995, n MO nr. 56-57 din 12.10.1995, art. 624. 6 Art. 289. Eschivarea de la primirea spre plat a biletelor Bncii Naionale a Moldovei: Eschivarea nentemeiat de la primirea spre plat a biletelor Bncii Naionale a Moldovei se sancioneaz cu amend de la 20 la 35 de uniti convenionale aplicat persoanei fizice, cu amend de la 150 la 200 de uniti convenionale aplicat persoanei cu funcie de rspundere, cu amend de la 350 la 400 de uniti convenionale aplicat persoanei juridice cu sau fr privarea de dreptul de a desfura o anumit activitate pe un termen de la 3 luni la un an. 7 Intrat n vigoare la 31.05.2009, MO nr. 3-6 din 16.01.2009, art. 15.
2 1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
130
485
cum i punerea n circulaie a semnelor bneti de hrtie i de metal false se pedepsete conform art. 236 din Codul penal al Republicii Moldova1. (3) Dreptul exclusiv la emisia monetar aparine Bncii Naionale a Republicii Moldova. Emisia se efectueaz conform deciziei Parlamentului. Dreptul exclusiv de a pune n circulaie (emisiunea) leul i moneda divizionar i de a le retrage din circulaie aparine Bncii Naionale a Moldovei, care stabilete valoarea bancnotelor i a monedelor i semnele lor distinctive2. Banca Naional a Moldovei stabilete cursul leului fa de monedele strine, precum i menine cursul de plat al unitii monetare cu ajutorul operaiunilor de vnzare-cumprare a valutelor acceptate n Republica Moldova. n scopul satisfacerii necesitilor curente ale clienilor, Banca Naional a Moldovei asigur pe teritoriul republicii schimbul leului pe valut convertibil la cursul oficial i dup regulile stabilite de ea. Banca Naional este o persoan juridic public autonom, este responsabil fa de Parlament privind emisiunea monetar i are dreptul exclusiv de a emite n circulaie bancnote i monede metalice ca mijloc de plat pe teritoriul Republicii Moldova. Aceasta organizeaz tiprirea bancnotelor i baterea monedelor metalice i ia msuri pentru pstrarea n siguran a celor neemise n circulaie, pentru retragerea i distrugerea bancnotelor i monedelor metalice retrase din circulaie. Pe lng aceasta, instituia menionat asigur furnizarea periodic de bancnote i monede metalice pentru acoperirea necesitilor de moned ale economiei naionale. Anual3, cel trziu la 1 februarie, Banca Naional transmite Parlamentului i Guvernului i public un raport privind: evaluarea strii economice i financiare a statului, descrierea politicii monetare i valutare, pe care Banca Naional o propune pentru anul urmtor i pentru un termen mai ndelungat, i considerentele din care Banca Naional a reieit la stabilirea, precum i revizuirea i evaluarea politicii monetare i valutare pe parcursul anului precedent.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 6 din 05.02.1998, MO nr. 22-23/12 din 12.03.1998 HCC nr. 12 din 11.03.1999, MO nr. 27-28/21 din 23.03.1999 HCC nr. 64 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/76 din 09.12.1999 HCC nr. 65 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/77 din 09.12.1999 HCC nr. 29 din 22.05.2001, MO nr. 59-61/24 din 07.06.2001 HCC nr. 50 din 20.12.2001, MO nr. 161/39 din 31.12.2001 HCC nr. 13 din 29.05.2007, MO nr. 82-85/12 din 15.06.2007 HCC nr. 21 din 02.09.2010, MO nr. 163-165/21 din 10.09.2010 HCC nr. 22 din 25.10.2011, MO nr. 192-196/30 din 11.11.2011
Legea nr. 985-XV din 18.04.2002. Art. 2 din Legea cu privire la bani nr. 1232-XII din 15.12.1992, MO nr. 3 din 01.03.1993. 3 Art. 13 din Legea cu privire la Banca Naional a Moldovei nr. 548-XIII din 21.07.1995, MO nr. 56-57 din 12.10.1995, art. 624.
2
14.08.2012 14:40:38
486
Titlul
IV
Articolul 131
BUGETUL PUBLIC NAIONAL
(1) Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele raioanelor, oraelor i satelor. (2) Guvernul elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobrii Parlamentului. n caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezint spre aprobare Parlamentului. (3) Dac bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puin trei zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor bugete. (4) Orice propunere legislativ sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor, precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai dup ce sunt acceptate de Guvern. (5) Bugetele raioanelor, oraelor i satelor se elaboreaz, se aprob i se execut n condiiile legii. (6) Nicio cheltuial bugetar nu poate fi aprobat far stabilirea sursei de finanare. (Art. 131 modificat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
(1) Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele raioanelor, oraelor i satelor. n condiiile n care bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important de autorizare i corelare a veniturilor i cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizrii bugetare, statele federative se evideniaz prin anumite particulariti fa de cele cu o structur unitar1. ntre aceste state sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetar i, n acelai timp, n unele dintre state s-au conceput i s-au pus n aplicare variante originale, care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare bugetar 2. n statele unitare naionale, cum sunt Frana3, Italia4, Suedia5 etc., organizarea bugetar era, la nceput, simpl, deoarece cuprindea numai bugetul de stat i bugetele locale. Bugetul de stat din statele unitare naionale este denumit i buget ordinar sau general, are ca venituri principalele impozite i taxe, completate n caz de insuficien cu
Alexandru Armeanic, Organizarea bugetar n statele contemporane, n Legea i viaa, nr. 5 (173), 2006, p. 11-13. 2 Ioan Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureti, 1994 , p. 47. 3 Alexandru Armeanic, Sistemul fiscal n Frana, n Revista Naional de Drept, nr. 6 (33), 2003, p. 25-28. 4 Alexandru Armeanic, Sistemul fiscal n Italia, n Revista Naional de Drept nr. 7 (34), 2003, p. 20-23. 5 Alexandru Armeanic, Sistemul fiscal n Suedia, n Revista Naional de Drept, nr. 2 (41), 2004, p. 11-14.
1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
487
mprumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget1 sunt destinate celor mai importante trebuine din nvmnt i sntatea public, ntreinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanele judectoreti, armat etc. Bugetele locale, sau bugetele unitilor administrativ-teritoriale din statele unitare naionale constituie o component a organizrii bugetare, avnd o importan primordial pentru autonomia funcional a organelor de conducere ale altor uniti, autonomii din cadrul acestor state. Prin bugetele locale sunt finanate att autoritile publice locale, ct i instituii i aciuni de nvmnt public, culturale i sanitare, de modernizare i dezvoltare urbanistic etc., pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente, devenind necesar completarea lor cu transferuri de la bugetul de stat2 i chiar mprumuturi publice3. Pe lng bugetul de stat i bugetele locale, structura bugetar din statele unitare naionale contemporane a fost dezvoltat cuprinznd urmtoarele bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri bneti speciale i alte fonduri bneti alturate bugetului de stat. De exemplu, n Frana, pe lng bugetul general al statului, structura bugetar cuprinde bugete anex pentru pot i telecomunicaii, serviciul explozivilor, navigaia aerian etc., dar i conturi speciale pentru dezvoltarea aduciunilor de ap, pentru fondul forestier naional, pentru fondul naional al crii etc.4. n Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, s-a instituit o variant original de organizare bugetar, care se aplic practic prin bugetul public naional. Noiunea public delimiteaz aceste bugete de bugetele proprii sau bugetele de venituri i cheltuieli, instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura economico-financiar 5 i practica agenilor economici. Termenul naional definete bugetul care include toate veniturile i cheltuielile de natur public ale statului6. Bugetul public naional este alctuit din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurile de asigurare obligatorie de asisten medical7. Originalitatea organizrii bugetare8 const n faptul c bugetul public naional, pe lng bugetul de stat i bugetele locale, cuprinde i bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurile de asigurare obligatorie de asisten medical, care, din punct de vedere organizatoric, sunt autonome fa de bugetul statului i care, dup natura lor juridic, sunt instituiii de drept public.
1 Alexandru Armeanic, Aspecte conceptuale privind cheltuielile bugetare, n Revista Naional de Drept nr. 4 (67), 2006, p. 45-47. 2 n conformitate cu art. 1 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. 3 Oleg Stratulat, Veaceslav Guuui, Alexandru Armeanic, Ana Berdil, Ghenadie Ciobanu, Aliona Zubic, Reglementarea juridic a mprumuturilor obligatoare municipale direcie de aprofundare a descentralizrii fiscale n Republica Moldova, Editura Bons Offices SRL, Chiinu, 2008, p. 19-40. 4 Raymond Muzellec, Finances publiques, 6-me edition, Editura Sirey, Paris 1989, p. 263-268. 5 N. Antoniu, M. Adochiei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie, Finanele ntreprinderilor, Editura ASE, Bucureti, 1993, p. 269 i urm. 6 Alexandru Armeanic, Principiile procedurii bugetare, n Legea i viaa, nr. 6 (174), 2006, p. 27-29. 7 Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 8 Alexandru Armeanic, Drept financiar, Editura ASEM, Chiinu, 2006, p. 41.
14.08.2012 14:40:38
488
Titlul
IV
n statele federative, cum sunt Brazilia, Germania1, Statele Unite ale Americii, Federaia Rus, Canada2 i altele, organizarea bugetar este influenat de structura federativ, cuprinznd: statele, landurile, cantoanele, provinciile etc. componente. n consecin, organizarea bugetar este mai complex i cuprinde bugetele federale, bugetele statelor, landurilor, altor componente i bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre aceste componente. Sub aspect general, n toate aceste state organizarea bugetar federativ este asemntoare. ns cheltuielile i veniturile, relaiile dintre bugetele federale, bugetele statelor membre i cele locale, procedura elaborrii i aprobrii bugetelor anuale sunt reglementate diferit, conform conceptelor proprii fiecrui stat federativ. n Germania, organizarea bugetar federal este reglementat printr-un act normativ denumit Constituia financiar, n cuprinsul creia problema principal este cea a repartiiei juste a fondurilor bneti ntre bugetul federal i bugetele landurilor3. Datorit organizrii fiscalitii n folosul bugetului federal, centrul efectueaz redistribuirea unor venituri i cheltuieli pe vertical ntre bugetul federal i bugetele deficitare ale landurilor. n acelai timp, ntruct unele landuri au o capacitate fiscal excedentar, acestea au obligaia de a plti o contribuie destinat repartizrii financiare juste, din care landurile care au venituri proprii insuficiente, primesc alocaii bneti, realizndu-se astfel redistribuirea fondurilor bneti ntre bugetele landurilor pe orizontal. De exemplu, n Bavaria, Wrttemberg, Renania de Nord-Westfalia aloc o parte din resursele financiare landurilor mai slab dezvoltate, cum sunt Saxonia, Schleswig-Holstein etc.4 Un asemenea mecanism de redistribuire a fondurilor bneti pe orizontal a fost adoptat i n Republica Moldova, unde exist Fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale5. Mijloacele acumulate n acest fond sunt redirecionate spre unitile administrativ-teritoriale care necesit suport financiar. Organizarea bugetar a Statelor Unite ale Americii cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre i bugetele locale. ntre aceste bugete, redistribuirea se face prin legi de autorizare a veniturilor i cheltuielilor bugetare, n funcie de competenele statale ale organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre i ale organelor locale, denumite colectiviti subordonate6. (2) Guvernul elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobrii Parlamentului. n caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezint spre aprobare Parlamentului.
Alexandru Armeanic, Sistemul fiscal n Germania, n Revista Naional de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11. 2 Alexandru Armeanic, Sistemul fiscal n Canada, n Revista Naional de Drept, nr. 2 (29), 2003, p. 23-27. 3 Alexandru Armeanic, Fiscalitatea n statele contemporane, Editura CE USM, Chiinu, 2003, p. 45-52. 4 Alexandru Armeanic, Drept financiar, ediia a II-a revizuit i adugit, Editura ASEM, Chiinu, 2008, p. 43-45. 5 Conform art. 10 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003, MO nr. 248-253/996 din 19.12.2003. 6 Alexandru Armeanic, Sistemul fiscal n SUA, n Revista Naional de Drept, nr. 5 (32), 2003, p. 4-8.
1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
489
n cadrul procesului bugetar, conceput ca un ansamblu al actelor i operaiunilor care se succed anual i privesc elaborarea, adoptarea i executarea bugetului statului, precum i ncheierea exerciiului bugetar anual, prima dintre aceste etape se declaneaz n cursul anului, astfel ca nainte de sfritul fiecrui exerciiu s se ajung la adoptarea, de ctre Parlament, a bugetului elaborat de organele executive de stat. n cursul fiecrui exerciiu financiar, de obicei n cel de-al treilea trimestru, se procedeaz la elaborarea proiectului bugetului de stat pentru exerciiul financiar urmtor. Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova revine Ministerului de Finane organ administrativ financiar de specialitate al Guvernului Republicii Moldova. n Anglia, de exemplu, bugetul este elaborat sub ndrumarea cancelarului tezaurului, iar n SUA proiectul bugetului federal este ntocmit de un serviciu special Biroul bugetar , ce funcioneaz pe lng Preedintele SUA1. Elaborarea proiectului bugetului anual al statului nostru presupune ndrumri metodologice de specialitate, operaiuni de estimare i calculare a veniturilor i cheltuielilor bugetare2 de ctre toate instituiile i organele de stat, ce au relaii cu bugetul de stat, precum i stabilirea categoriilor principale de venituri i cheltuieli bugetare anuale de stat sau cu caracter general. ndrumarea metodologic a operaiunilor de elaborare a proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finane, care, n calitate de organ administrativ central de specialitate, este abilitat s elaboreze norme metodologice. Conform dispoziiilor Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, aceste norme sunt obligatorii pentru toi agenii economici, instituiile i organele de stat care ntocmesc bugete proprii3. Datorit acestei competene a Ministerului Finanelor, s-a ajuns ca n literatura de specialitate s se afirme despre superioritatea de fapt a Ministerului Finanelor fa de ceilali minitri4, superioritate manifestat nu numai la etapa elaborrii bugetului, dar i la etapa executrii bugetului. Totui, dup criteriul desemnrii i al drepturilor deinute n cadrul Guvernului, ministrul finanelor se afl n situaia de egalitate juridic cu ceilali minitri, adic se afl ntr-o situaie ordinar, n care superioritatea de fapt este acoperit de egalitatea juridic cu ceilali minitri5. Dup ce proiectul bugetului este definitivat de Ministerul Finanelor, Guvernul examineaz proiectul legii bugetare anuale i nota explicativ. La solicitarea Guvernului, Ministerul Finanelor prezint informaii sau explicaii adiionale referitoare la proiectul legii bugetare anuale i la nota explicativ, stabilind procedura de apelare de ctre autoritile publice a proiectului legii bugetare anuale i a notei explicative. Ulterior, executivul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale i la nota explicativ i controleaz operarea amendamentelor respective de ctre Ministerul Finanelor. Dup includerea amendamentelor, dac acestea exist, Guvernul aprob proiectul legii bugetare anuale.
Alexandru Armeanic, Drept financiar, Editura ASEM, Chiinu, 2006, p. 74-76. Alexandru Armeanic, Clasificaia veniturilor i cheltuielilor bugetare, n Revista Naional de Drept, nr. 7 (70), 2006, p. 24-26. 3 Conform art. 18 i art. 19 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 4 Raymond Muzellec, Finances publiques, 6-me edition, Editura Sirey, Paris 1989, p. 198. 5 Idem, p. 199.
2 1
14.08.2012 14:40:38
490
Titlul
IV
n Germania, bugetul public parcurge diverse faze prescrise de lege: iniiativa de a face anumite cheltuieli i de a percepe anumite ncasri; adoptarea sub form de lege, fiind supus executrii; cu controlul asupra cheltuielilor propriu-zise i a descrcrii de gestiune1. Iniiativa bugetar, adic alctuirea proiectului de buget, ine de competena executivului. De aceea n Germania se vorbete de bugetul executiv, adic proiectul elaborat de Guvern. Alctuirea proiectului de buget ncepe cu mai mult de un an naintea anului bugetar respectiv. Elaborarea n faza pregtitoare revine Ministerului de Finane. Acesta, printr-o circular, informeaz ministerele asupra situaiei financiare, apoi ministerele primesc formulare de cerere pentru planificarea bugetar i financiar, cu indicaiile de a nainta propunerile pn la o anumit dat. Departamentele bugetare ale autoritilor administrative inferioare nainteaz cererile lor organelor superioare, unde are loc coordonarea necesitilor. Prin negociere cu organele administraiei la diferite nivele, se ajunge, de cele mai multe ori, la reducerea fondurilor necesare2. Dup verificarea cererilor, Ministerul de Finane alctuiete proiectul de buget. Dup o a doua examinare i verificare a veniturilor bugetare presupuse, se trece la elaborarea proiectului de buget. Ministerul de Finane prezint apoi proiectul legii bugetare ntregului cabinet, unde poate fi: adoptat, rectificat sau stabilit un termen pentru mbuntire i prezentare repetat. Proiectul bugetului, parcurgnd faza executivului, este remis spre examinare Consiliului Federal (Bundesrat), apoi este examinat n Bundestag, n prima sptmn dup 1 septembrie, nsoit de un raport financiar. n SUA, proiectul bugetului federal este ntocmit de ctre o comisie special Biroul bugetar care funcioneaz pe lng preedintele executivului american. Proiectul bugetului federal, elaborat de aceast comisie, nsuit de ctre Preedintele republicii, este naintat de ctre acesta Congresului, mpreun cu un mesaj (raport). Acest mesaj cuprinde: principiile generale ale politicii interne i externe a SUA; proiectul de buget pentru anul bugetar urmtor; contul de execuie bugetar pe anul anterior; informaii privind execuia bugetului pe anul n curs3. Cuprinznd actele i operaiunile de elaborare, aprobare i executare, bugetul anual al asigurrilor sociale de stat este supus dispoziiilor generale procedurale ale Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19964 i Legii privind sistemul public de asigurri sociale nr. 489-XIV din 08.07.19995. Conform acestor acte normative, elaborarea i executarea bugetului asigurrilor sociale de stat sunt supuse principiilor anualitii, realitii i echilibrrii, la fel ca bugetul de stat. Extinderea principiilor i normelor respective asupra bugetului asigurrilor sociale de stat este justificat, deoarece acest buget face parte din bugetul public naional. Conform art. 10 din Legea privind sistemul public de asigurri sociale nr. 489-XIV din 08.07.19996,
Dieter Brmmerhoff, Finanzwissenschaft, R. Oldenbourg Verlan, Mnchen, 1986, p. 120-132. Ibidem. 3 Alexandru Armeanic, Drept financiar, ediia II-a revizuit i adugit, Editura ASEM, Chiinu, 2008, p. 75. 4 MO nr. 19-20 din 27.03.1997, republicat n MO nr. 91-96 din 30.05.2003. 5 MO nr. 1-4/2 din 06.01.2000. 6 MO nr. 1-4/2 din 06.01.2000.
2 1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
491
bugetul asigurrilor sociale de stat face parte din bugetul public naional i este independent de bugetul de stat. Autonomia bugetului asigurrilor sociale de stat este o soluie valoroas. n perioada sovietic, bugetul asigurrilor sociale de stat era inclus n bugetul republican i era subordonat execuiei bugetului republican, ca principala component a bugetului unic de stat. La elaborarea proiectului bugetului anual al asigurrilor sociale de stat, se ine cont de echilibrarea veniturilor i cheltuielilor, de alocarea indemnizaiilor pentru incapacitate temporar de munc survenit n urma accidentelor i mbolnvirilor profesionale. Proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat este elaborat de ctre Casa Naional de Asigurri Sociale i coordonat cu Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei privind evoluia veniturilor i cheltuielilor n anii precedeni, precum i estimarea evoluiei veniturilor i cheltuielilor n anul urmtor, cu influenele creterii probabile a preurilor i tarifelor. n trimestrul trei, proiectul legii bugetului asigurrilor sociale de stat este supus avizrii de ctre Ministerul Finanelor i aprobrii de ctre Guvern. Dup ce este aprobat de Guvern, proiectul legii bugetului asigurrilor sociale de stat este naintat Parlamentului spre dezbatere i adoptare, concomitent cu proiectul bugetului de stat. Proiectul legii bugetului asigurrilor sociale de stat include anexe i o not explicativ. Pe lng bugetul de stat, organizarea bugetar din Republica Moldova cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare1, acestea fiind prezentate i adoptate de ctre Parlament2. De exemplu, prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.19963, Hotrrea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996 privind aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier4 i Titlul IX Taxele rutiere adoptat prin Legea nr. 316-XVI din 02.11.20065, s-a constituit un fond extrabugetar avnd drept scop reparaia i ntreinerea infrastructurii rutiere din republica noastr. (3) Dac bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puin trei zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor bugete. Adoptarea bugetului de stat de ctre Parlament n multe state este reglementat prin dispoziii specifice, n sensul c implic o anumit procedur de examinare de ctre comisii de specialitate financiar-bugetare a cuprinsului bugetului anual, urmat de dezbaterea fie separat n fiecare dintre cele dou camere ale Parlamentului, fie de ctre cele dou camere reunite, i, n final, de discutarea pe articole i votul deschis ori secret al legii bugetare anuale. Dezbaterea parlamentar a bugetului poate fi diferit n multe state, mai ales n funcie de drepturile acordate fiecrei camere pentru votarea acestui buget6. Procedura examinrii i adoptrii bugetului de stat n Republica Moldo1 Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 2 Conform art. 131 alin. (2) din Constituia Republicii Moldova. 3 MO nr. 14-15 din 07.03.1996. 4 MO nr. 57 din 30.08.1996. 5 MO nr. 199-202/950 din 29.12.2006. 6 Alexandru Armeanic, Drept financiar, Editura ASEM, Chiinu, 2006, pp. 73-75; Alexandru Armeanic, Drept financiar, ediia a II-a revizuit i adugit, Editura ASEM, Chiinu, 2008, p. 76-78.
14.08.2012 14:40:38
492
Titlul
IV
va1 difer de alte ri, deoarece Parlamentul nostru este unicameral, spre deosebire de parlamentele multor state, formate tradiional din dou camere. Procedura votului bugetului de stat de asemenea are particularitile sale. n cele mai multe state, se insist cu prioritate asupra votului cheltuielilor bugetare sau publice, deoarece, n ceea ce privete veniturile, prin votul bugetului, se autorizeaz perceperea impozitelor, taxelor etc., prevzute de legislaia fiscal, precizndu-se i cuantumul bnesc al veniturilor bugetare necesare de realizare n noul exerciiu financiar2. Conform art. 25 alin. (1) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996, Guvernul prezint Parlamentului pn la 1 octombrie a fiecrui an proiectul legii bugetare anuale. Proiectul legii bugetare anuale include anexele i este nsoit de nota explicativ. Adiional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul Finanelor prezint calculele veniturilor i cheltuielilor bugetare. Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia parlamentar permanent de specialitate, care prezint Parlamentului un aviz la data stabilit de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezint Parlamentului un aviz la data stabilit de acesta. Pe lng Comisia parlamentar permanent de specialitate, proiectul legii bugetare anuale se examineaz de toate comisiile parlamentare permanente i Direcia juridic a Parlamentului. La data stabilit de Parlament, comisiile permanente i Direcia juridic prezint avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei parlamentare permanente de specialitate. n baza avizelor comisiilor parlamentare permanente i avizului Direciei juridice, Comisia de specialitate ntocmete raportul i lista de recomandri asupra proiectului legii bugetare anuale i le prezint Parlamentului la data stabilit de acesta. Examinarea proiectului legii bugetare anuale n Parlament se efectueaz n trei lecturi. Pn la 5 decembrie a fiecrui an, Parlamentul adopt legea bugetar anual, care va fi promulgat de Preedintele statului, apoi va fi publicat i va intra n vigoare la 1 ianuarie n urmtorul an. Termenul de 5 decembrie prevzut n Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996 are un caracter de orientare i nu produce niciun efect juridic dac a fost nclcat. Ca ultim aspect al procedurii de adoptare a bugetului de stat anual, pentru ipoteza n care Parlamentul nu reuete s dezbat proiectul de lege i s voteze legea bugetar anual pn la nceputul exerciiului financiar urmtor, n teoria i practica financiar s-au configurat dou variante: cea a aprobrii unor dousprezecimi bugetare provizorii i cea a ncredinrii Guvernului s ndrume execuia bugetar pe baza bugetului din exerciiul financiar anterior. Dousprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale cror venituri i cheltuieli reprezint a dousprezecea parte din cele prevzute i propuse prin legea bugetar anual ce nu a putut fi votat n termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile bugetare, se adopt de ctre Parlament i se pun n executare potrivit necesitii de continuitate a executrii bugetului de stat.
1 Alexandru Armeanic, Conceptul, funciile i reglementarea juridic a bugetului de stat, n Revista Naional de Drept, nr. 5 (20), 2002, p. 32-34. 2 Alexandru Armeanic, Natura juridic a bugetului de stat, n Revista Naional de Drept, nr. 4 (19), 2002, p. 6-8.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
493
Despre aceste dousprezecimi s-a afirmat c pot fi pri corespunztoare din bugetul viitor, ori c pot fi considerate ca buget provizoriu cu cuantumuri de venituri i cheltuieli stabilite ad-hoc, recunoscndu-se c, odat aprobate, acestea dobndesc natura de buget al statului datorit votului parlamentar 1. ncredinarea Guvernului s ndrume execuia bugetar pe baza bugetului din exerciiul financiar anterior este procedeul preferat n prezent datorit simplitii i operativitii lui. Acest procedeu are n vedere c, dac bugetul statului nu a fost adoptat nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul anului precedent, pn la adoptarea noului buget2. Analiznd dispoziiile constituionale, trebuie de remarcat c art. 38 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996 reglementeaz procedeul dousprezecimilor bugetare provizorii parcurgnd procedura adoptrii de ctre Parlament a acestei fraciuni bugetare, nefiind aplicate normele constituionale. n acest sens, art. 131 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova statueaz expres c, dac bugetul de stat nu a fost adoptat prin lege cu cel puin trei zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat al anului precedent, fr adoptarea repetat de ctre Parlament a bugetului de stat din anul precedent. Aadar, Guvernul poate trece la executarea bugetar fr adoptarea repetat a legii bugetare anuale din anul precedent de ctre Parlament. n acest context, considerm c dispoziiile art. 38 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996 sunt neconstituionale, fiind oportun modificarea art. 38 din legea menionat. Dac legea bugetar anual nu este adoptat i publicat pn la 31 decembrie, finanarea cheltuielilor pentru anul curent se efectueaz lunar, echivalnd a dousprezecea parte din suma cheltuielilor prevzute pentru anul bugetar precedent. Ministerul Finanelor poate propune Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, efectuarea oricror cheltuieli adiionale, n cazul cnd legea bugetar anual nu este adoptat pn la 31 decembrie i n situaii excepionale (calamiti naturale sau rzboi). Dac Parlamentul aprob propunerea Guvernului sau nu ntreprinde nicio aciune n decurs de 15 zile lucrtoare de la prezentarea propunerilor, cheltuielile adiionale se efectueaz. n cazul cnd se adopt legea bugetar anual, cheltuielile adiionale sunt considerate nule, dac n-au fost executate pn la intrarea n vigoare a legii bugetului pe anul n curs. Cele deja efectuate nu pot fi considerate nule, deoarece legea bugetar anual adoptat ulterior efecturii acestor acte i operaiuni de executare a alocaiilor bugetare va avea caracter retroactiv. Dac n procesul executrii bugetului de stat sporete nivelul deficitului, Ministerul Finanelor poate bloca cheltuielile n cuantum suficient pentru meninerea nivelului deficitului aprobat prin legea bugetar anual. Blocarea cheltuielilor se efectueaz prin reduceri proporionale lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepia celor de la articolele sau capitolele scutite de blocare prin legea bugetar anual. n anumite cazuri, Ministerul Finanelor poate propune Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, blocri care nu sunt reduceri lunare ale tuturor cheltuielilor. Dac Parlamentul aprob propunerea Guvernului sau nu ntreprinde nicio aciune n decurs de 15 zile lucrtoare de la prezentare, blocarea propus produce efecte juridice. n acest caz, tcerea Parlamentului este considerat ca o aprobare tacit a puterii reprezentative
1 Alexandru Armeanic, Aplicarea normelor constituionale n contextul adoptrii i promulgrii legii anuale a bugetului de stat, n Materialele Conferinei Internaionale Asigurarea supremaiei Constituiei, funcia de baz a Curii Constituionale, Chiinu, 25-26 februarie, 2010, p. 66-73. 2 Conform art. 131 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova.
14.08.2012 14:40:38
494
Titlul
IV
a blocrii unor cheltuieli bugetare. Deci puterea executiv, n anumite cazuri, n virtutea principiului legal al echilibrului bugetar, poate efectua acte i operaiuni1 fr nvestirea expres, printr-un act al Parlamentului, de a efectua asemenea aciuni2. n funcie de evoluia ncasrii veniturilor n bugetul de stat, Ministerul Finanelor poate s modifice, cu 5 zile pn la sfritul lunii curente, estimrile de cheltuieli pentru perioada gestionar ulterioar, punnd la curent autoritile publice respective. Potrivit dispoziiilor art. 74 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova, legile, adoptate de Parlament, se trimit spre promulgare Preedintelui Republicii Moldova3. Promulgarea legii este actul final al procedurii legislative i ine exclusiv de competena efului statului. Este firesc ca eful statului s aib posibilitatea de a examina legea bugetar anual, adoptat de Parlamentul Republicii Moldova, exercitndu-i atribuiile constituionale, ce i revin n aceast calitate de a asigura buna funcionare a autoritilor publice, conform art. 93 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova. Promulgarea legii bugetare anuale este operaiunea final a procedurii legislative i permite efului statului s nvesteasc legea cu formul executorie4, oblignd autoritile publice de specialitate financiar i cu atribuii financiare s procedeze la executarea prevederilor legii bugetului de stat pe anul urmtor de gestiune5. Uneori, Preedintele statului, printr-o scrisoare de remitere, poate cere Parlamentului reexaminarea legii bugetare anuale pentru orice motive, ncepnd cu inacceptabilitatea unor texte i terminnd cu ndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii bugetare anuale poate fi cerut de ctre eful statului numai o singur dat6 i nu este obligatorie pentru Parlament. n cazul adoptrii repetate de ctre Parlament a legii bugetare anuale, cu sau fr luarea n consideraie a obieciilor expuse n scrisoarea de remitere de eful statului, Preedintele Republicii Moldova este obligat s promulge legea bugetar anual. Ulterior, decretul cu privire la promulgarea legii bugetare anuale se public n Monitorul Oficial7. (4) Orice propunere legislativ sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor, precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai dup ce sunt acceptate de Guvern. Majorarea sau reducerea veniturilor bugetare8 sau a mprumuturilor, precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, indiferent de semnificaia juridic a propunerii legislative sau a amendamentului la legea bugetar anual, au cptat n
Alexandru Armeanic, Actele i operaiunile efectuate n baza raporturilor juridice bugetare, n Revista Naional de Drept, nr. 2 (65), 2006, p. 69-71. 2 Alexandru Armeanic, Drept financiar, ediia a II-a revizuit i adugit, Editura ASEM, Chiinu, 2008, p. 92-93. 3 Alexandru Armeanic, Adoptarea i promulgarea legii bugetului de stat, n Revista Naional de Drept, nr. 1 (69), 2006, p. 10-13. 4 n acest sens, a se vedea HCC cu privire la interpretarea art. 74 alin. (1) i (2), art. 93 alin. (2) i art. 143 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova, nr. 3 din 28.02.1996, MO nr. 16 din 14. 03.1996. 5 n acest sens, a se vedea HCC cu privire la interpretarea prevederilor art. 93 alin. (2) din Constituia Republicii Moldova, nr. 2-b din 02.04.1996, MO nr. 23-24 din 18. 04.1996. 6 Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, MO nr. 81-82 din 19.12.1996. 7 Conform art. 1 alin. (1) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, MO nr. 1 din 12.08.1994. 8 Alexandru Armeanic, Criteriile de difereniere a veniturilor bugetare, n Revista Naional de Drept, nr. 7 (94), 2008, p. 17-19.
1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
495
practica parlamentar o imens valoare politic. Acest lucru se explic prin faptul c bugetul reflect ntregul program politic al Guvernului, votarea lui de ctre Parlament presupunnd prezentarea ntregii politici guvernamentale1. Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaiilor bugetare exercit o incontestabil presiune asupra liniei de conduit a Guvernului. Bugetul are o funcie politic i prin influena pe care o exercit asupra regimului politic i care poate determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, bugetul poate influena politica regimului, determinnd volumul i diversitatea cheltuielilor bugetare, n corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora i categoria de contribuabili, fapt incontestabil, prin care norma constituional a impus puterii legislative, n scopul evitrii voluntarismului acesteia, condiia s coordoneze cu Guvernul propunerile legislative sau amendamentele n domeniul bugetar. Veniturile i cheltuielile bugetare pot influena nu numai natura regimului, dar i stabilitatea acestuia. Puterea politic i puterea bugetar interacioneaz strns. Dup ce a fost adoptat de Parlament, bugetul trebuie s fie executat de Guvern, ca putere executiv. n acelai timp, bugetul este un factor de consolidare a Parlamentului, prin exclusivitatea constituional 2 atribuit n sfera bugetar organului reprezentativ. Totui, cu timpul, dreptul Parlamentului de a opera rectificrile la bugetul de stat, care atrag dup sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor; precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, a fost condiionat de acceptarea acestora de ctre Guvern3. Pe lng aceasta, Parlamentul a fost limitat i n exercitarea controlului asupra executrii bugetului de stat, rolul su reducndu-se la informarea anual privind veniturile i cheltuielile totale efectuate. Conform art. 31 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului. n aceeai ordine de idei, art. 43 din legea menionat prevede c la sfritul fiecrui an bugetar Ministerul Finanelor ntocmete un raport, structura raportului se stabilete de ministrul finanelor. Acest raport este prezentat Guvernului, iar Guvernul prezint spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre executarea bugetului de stat. Aadar, n epoca modern, afirm literatura de specialitate francez, bugetul a restaurat i a consolidat executivul, care a devenit o adevrat putere. Pe de alt parte, efectele bugetului se extind i asupra stabilitii regimului. Situaia actual se poate exprima prin silogismul: Guvernul determin i conduce politica naiunii. n acest sens, bugetul exprim opera Guvernului. Influena politicii bugetare asupra stabilitii regimului politic se explic prin faptul c bugetul nu a fost niciodat neutru n caz de criz politic. De exemplu, revoluia francez de la 1879 ca urmare a falimentului care amenina ara. Din 1876, s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plti datoriile de rzboi. Acest deficit l-a constrns pe regele Franei s convoace statele generale; a devenit celebr afirmaia sa: Fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naiunii4. Bugetul constituie un act fundamental al politicii economice i sociale a guvernului apreciat dup dublul aspect: cheltuieli i ncasri. Acesta determin conceptul modelului economic i social.
Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 2 Conform art. 66 lit. h) din Constituia Republicii Moldova. 3 A se vedea HCC privind interpretarea prevederilor art. 131 alin. (4) din Constituia Republicii Moldova. 4 Raymond Muzellec, Finances publiques, 6-me edition, Editura Sirey, Paris, 1989, p. 9-25.
1
14.08.2012 14:40:38
496
Titlul
IV
(5) Bugetele raioanelor, oraelor i satelor se elaboreaz, se aprob i se execut n condiiile legii. n conformitate cu art. 109 din Constituie, s-a instituit conceptul autonomiei locale1 ca un principiu de baz al guvernrii. Transferul atribuiilor administrative ctre colectivitile locale i autoritile acestora trebuie asigurat prin finanarea necesar, fie din mijloacele percepute direct de autoritile locale, fie din mijloacele primite de la autoritatea ierarhic superioar, n vederea ndeplinirii sarcinilor trasate de Legea nr. 397XV din 16.10.2003 privind finanele publice locale i Legea nr. 435-XVI din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ2. Aadar, fundamentul autonomiei locale este autonomia financiar. Descentralizarea financiar3 nseamn delimitarea mputernicirilor ntre Guvernul central i autoritile locale, punerea la dispoziia autoritilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funciilor ce le revin, stabilitatea financiar a fiecrui teritoriu. Fiecare unitate administrativ-teritorial are dreptul, n cadrul politicilor economice naionale, la deinerea autonom i liber a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune n mod liber n exercitarea atribuiilor (exerciiul autonom al puterii locale)4. Conform art. 1 din Legea nr. 435-XVI din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ, conceptul de autonomie financiar i bugetar este prestabilit prin dreptul autoritilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente i de a le utiliza liber, n condiiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale. Realizarea unei autonomii financiare efective n plan local presupune reducerea rolului autoritilor centrale n stabilirea cuantumului i categoriilor de venituri fiscale i nefiscale la nivel local, n utilizarea veniturilor locale (deci n stabilirea prioritilor privind orientarea i efectuarea cheltuielilor) i n ceea ce privete exercitarea coordonrii administrative asupra aparatului fiscal pe plan local5. Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar prevede c bugetele unitilor administrativ-teritoriale asigur cu resurse financiare efectuarea msurilor pentru satisfacerea necesitilor social-economice i culturale ale populaiei i pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Procesul elaborrii i executrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se reglementeaz prin Legea privind finanele publice locale6. Prin procedur bugetar se nelege totalitatea
1 Alexandru Armeanic, Autonomia bugetar local privit prin prisma descentralizrii unitilor administrativ-teritoriale, n Legea i viaa, nr. 2 (170), 2006, p.22-26. 2 Alexandru Armeanic, Sergiu Namaco, , . . - : , 22-23 2005, , , 2006, . 17-19. 3 Alexandru Armeanic, Ion Creang, Irina Gluc, Descentralizarea fiscal. Provocri pentru Republica Moldova. Studiu tiinifico-practic, Editura Epigraf, Chiinu, 2006, p. 58-94. 4 Se formuleaz dup Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale. Carta European a fost ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez i englez, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat n vigoare la l septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova la l februarie 1998; Legea nr. 435-XVI din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ. 5 Carta European a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985 (n vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de tratate internaionale, Ediie oficial, 1998, vol. V, p. 14. 6 Art. 44 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847 din 24.05.1996, MO nr. 19-20/197 din 27.03.1997.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
497
actelor i operaiunilor cu caracter tehnic i normativ, nfptuite de organe specializate ale statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii execuiei bugetare.1 Art. 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar prevede c procesul bugetar este procesul care ncepe cu elaborarea bugetului i se termin cu adoptarea drii de seam despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv. Cu toate c la baza elaborrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale st principiul autonomiei financiare, precum i responsabilitatea autoritilor administraiei locale de a elabora bugetele n modul stabilit de ele, totui nu se poate elabora bugetul local n afara politicii generale economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale las o amprent organizatorico-funcional i tehnico-informaional deosebit, dar care nu trebuie confundat cu construcia juridic a dou elemente distincte, care funcioneaz de sine stttor2. Planificarea bugetului, precum i celelalte etape ale procesului bugetar sunt plasate ntr-un orar strict indicat de Legea finanelor publice locale3. Astfel, art. 19 al Legii privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003 prevede c bugetul unitii administrativ-teritoriale se elaboreaz de ctre autoritatea executiv a acesteia. Elaborarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se efectueaz n conformitate cu notele metodologice, elaborate de Ministerul Finanelor ca organ central de specialitate financiar a statului , care conin metodologia acestui proces4. Modalitatea de examinare i adoptare a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, precum i structura acestora, depinde de nivelul bugetelor. n acest
Dan Drosu aguna, Tratat de drept financiar i fiscal, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 301. Art. 2 alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 reglementeaz: ca elemente independente, bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale formeaz bugetul consolidat. Analiznd definiia termenului consolidat din DEX, putem meniona c acest termen presupune durabilitatea sau trinicia bugetelor menionate. Noiunea dat desemneaz ceva care dureaz, care rezist ntr-o modalitate unic. Termenul consolidat apare n situaia neconcordanei a dou bugete trainic unite, dar declarate independente, ceea ce ar fi n contradicie cu Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale. Considerm c termenul consolidat ar intra n contradicie cu aceast Cart, deoarece nu trebuie confundate raporturile juridice ntre bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-funcional i tehnico-informaional, cu construcia juridic a dou elemente distincte, care funcioneaz de sine stttor. Sistemul bugetelor consolidate a fost preluat din sistemul sovietic, conform cruia bugetele locale erau incluse n bugetul republican, cu consecinele subordonrii execuiei bugetelor locale fa de execuia bugetului republican ca principal component a bugetului unic de stat. 3 Capitolele III i IV ale Legii privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003, MO nr. 248-253/996 din 19.12.2003. 4 Analiznd cele expuse mai sus, menionm cteva particulariti ale elaborrii bugetelor respective. Astfel, la estimarea cheltuielilor pentru anul bugetar nu se admite evaluarea i includerea de ctre executorii de buget a unor posibile datorii de creditor. Se includ doar sumele de cheltuieli calculate pentru activitatea n anul respectiv. Paralel cu elaborarea bugetului pentru anul urmtor, se planific elaborarea bugetului pe termen mediu, adic pentru urmtorii doi-trei ani, att la venituri, ct i la cheltuieli, indicnd numai sumele absolute pe tipuri de venituri i categorii de cheltuieli, fr o descriere amnunit. Aceast planificare multianual, care reiese din strategiile de dezvoltare economico-social ale Guvernului, are, totodat, importan pentru trecerea treptat n Republica Moldova la elaborarea bugetului pe programe i la msurarea performanelor activitilor publice finanate de la buget. Particularitile generale enumerate mai sus sunt puse la baza estimrii normativelor unice de cheltuieli pe cap de locuitor, conform crora se determin relaiile bugetului de stat cu bugetele raionale, bugetul central al Unitii Teritoriale Autonome Gguzia i bugetul municipal Chiinu.
2 1
14.08.2012 14:40:38
498
Titlul
IV
context, vom analiza procedura de examinare i adoptare a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti. Conform art. 20 al Legii privind finanele publice locale, autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti prezint, printr-o dispoziie, cel trziu la data de 15 noiembrie a anului n curs, proiectul bugetului local pe anul urmtor spre examinare i aprobare consiliului local. Dup prezentarea proiectului, consiliul local examineaz proiectul bugetului local n dou lecturi la un interval de cel mult 5 zile i, cel trziu pe data de 15 decembrie a anului n curs, acesta aprob bugetul local pe anul bugetar urmtor. Dup aprobarea bugetului local, autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti prezint la direcia finane o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizat de secretarul autoritii reprezentative i deliberative respective. n cazul bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, procedura de elaborare i adoptare nu difer esenial de procedura bugetar parcurs de nivelul nti1. Autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a municipiului Bli, prezint, printr-o dispoziie, cel trziu pe data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unitii administrativteritoriale de nivelul al doilea i proiectul bugetului municipal Bli spre examinare i aprobare autoritii reprezentative i deliberative respective n dou lecturi. ns, spre deosebire de primul caz, n cel de-al doilea legea stabilete expres chestiunile ce trebuie examinate n prima lectur, precum i n a doua lectur, conform Legii privind finanele publice locale. Respectiv, n urma examinrii, autoritatea reprezentativ i deliberativ a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a municipiului Bli aprob bugetele respective pe anul bugetar urmtor cel trziu pe data de 10 decembrie a anului n curs. n termenele stabilite de Ministerul Finanelor, direcia finane prezint ministerului bugetul raionului, bugetul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului Bli i bugetul municipiului Chiinu pentru a fi incluse n bugetul consolidat. n cazul neaprobrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale n termenul stabilit de legislaie (pn pe data de 31 decembrie), finanarea cheltuielilor se efectueaz lunar proporional mrimii de 1/12 din suma cheltuielilor, conform clasificaiei bugetare pe anul bugetar precedent, n limita resurselor financiare disponibile, pn la aprobarea noului buget2. n cazul cnd bugetul unitii administrativ-teritoriale nu este aprobat pn la nceputul anului bugetar, efectuarea defalcrilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unitile administrativteritoriale de nivelul nti) i a transferurilor la bugetul respectiv se suspend pn la aprobarea bugetului. Una dintre particulariti const n faptul c bugetele unitilor administrativ-teritoriale se coreleaz cu legea bugetului de stat. Astfel, n termen de cel mult 30 de zile de la data publicrii legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea reprezentativ i deliberativ a unitii administrativ-teritoriale aduce bugetul aprobat n concordan cu prevederile legii menionate. n cazul nerespectrii acestor prevederi, efectuarea defalcrilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unitile administrativ-teritoriale de nivelul nti) i a transferurilor la bugetele unitilor administrativ-teritoriale respective se suspend. Pornind de la conceptul de delimitare
Art. 21 al Legii privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003, MO nr. 248-253/996 din 19.12.2003. 2 Idem, art. 21-23.
1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
499
executiv a bugetului public naional, conducerea general a executrii bugetului public naional ine de competena Guvernului Republicii Moldova, rspunderea privind executarea bugetului de stat revine Ministerului Finanelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale revine executivelor locale (art. 35 al Legii privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003) i organelor de specialitate financiar ale administraiei publice locale. Din analiza prevederilor legale1 rezult c procedura executrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se realizeaz din urmtoarele etape: repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor; execuia prii de venituri; execuia prii de cheltuieli. Conform art. 25 al Legii privind finanele publice locale, n termen de 5 zile de la aprobarea bugetului local, subdiviziunea financiar a unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti solicit de la toate instituiile publice finanate de la bugetul local propuneri privind repartizarea pe luni a cheltuielilor aprobate n buget pentru instituia respectiva i a veniturilor ei provenite din executarea lucrrilor, prestarea serviciilor sau din desfurarea contra plat a altor activiti i generalizeaz propunerile primite. n termen de pn pe data de 20 decembrie, autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale aprob repartizarea pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetului local conform clasificaiei bugetare i o remite direciei finane pn pe data de 25 decembrie. Respectiv, n termen de 10 zile de la aprobarea bugetului unitii administrativteritoriale de nivelul al doilea i a bugetului municipal Bli, direcia finane efectueaz urmtoarele aciuni: a) solicit de la instituiile publice finanate de la bugetele menionate propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate n buget pentru instituia respectiv i a veniturilor ei provenite din executarea lucrrilor, prestarea serviciilor sau desfurarea contra plat a altor activiti; b) ntocmete repartizarea pe luni a veniturilor prevzute pentru ncasare n bugetele menionate; c) ntocmete repartizarea pe luni a transferurilor la bugetele locale, prevzute n aceste bugete. n termen de pn pe data de 25 decembrie, preedintele raionului, Guvernatorul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarul municipiului Bli i primarul general al municipiului Chiinu aprob repartizarea pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaiei bugetare. Direcia finane, pe baza repartizrii pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetelor locale, a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, ntocmesc totalizri ale repartizrilor pe luni ale veniturilor i cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipiului Bli i bugetului municipiului Chiinu i, pn la 1 ianuarie, le depun la Ministerul Finanelor. Scopul execuiei prii de venituri a bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este realizarea integral i n termenele legale a veniturilor n bugetul aprobat. Realizarea veniturilor este supus cerinelor de legalitate privind ncasarea impozitelor, taxelor i altor venituri care sunt cuprinse i specificate n lista impozitelor, taxelor i altor venituri bugetare, fiind parte din documentaia anexat fiecrui buget. n acelai timp, execuia prii de venituri a bugetului este supus cerinelor de stabilire, calcul i plat conform a fiecrui impozit, tax i alt form de venit bugetar. Execuia prii de cheltuieli a bugetului unitii administrativ-teritoriale nseamn efectuarea cheltuielilor publice n concordan deplin cu destinaiile stabilite.
Capitolul 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847 din 24.05.1996, MO nr. 19-20/197 din 27.03.1997.
1
14.08.2012 14:40:38
500
Titlul
IV
Cheltuielile din bugetele unitilor administrativ-teritoriale se efectueaz n baza repartizrilor lunare elaborate i aprobate n limita alocaiilor aprobate fiecrui ordonator de credite (executor de buget). Conform art. 1 al Legii privind finanele publice locale, executor (ordonator) de buget este conductorul autoritii (instituiei) publice, mputernicit cu dreptul de a efectua cheltuieli n conformitate cu alocaiile aprobate. (6) Nicio cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare. n structura financiar contemporan, cheltuielile bugetare sunt identificate prin actele i operaiunile de ntrebuinare a fondurilor bneti necesare statului i altor colectiviti publice n scopul i cu finalitatea ntreinerii materiale a organelor de stat i serviciilor publice, satisfacerii trebuinelor social-culturale i celorlalte necesiti colective. ntr-adevr, orice cheltuial bugetar se caracterizeaz prin elementul de ntrebuinare a unei sume de bani, cu relevan material sau tehnic-financiar, avnd n vedere c n condiiile economice ale utilizrii banilor, organele de stat, ca i instituiile sau serviciile publice, sunt ntreinute cu ajutorul unor sume de bani, i nu cu bunuri n form natural. Este evident c ntrebuinarea fondurilor bneti de interes public este precedat de decizia destinaiei acestor fonduri, decizie care nseamn, de fapt, o repartizare a fondurilor bneti conform opiunilor conducerii statale sau politice. Cheltuielile bugetare sunt efectuate n scopul ntreinerii sau funcionrii organelor i instituiilor de stat, ca i al desfurrii activitilor de nvmnt, sntate, protecie social i alte activiti, care sunt cele mai importante cheltuieli cu ramificaia impus n Republica Moldova de cuprinsul bugetului public naional1. Datorit reglementrii, n statul nostru bugetul public naional este alctuit din: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurile asigurrii obligatorii de asisten medical. Categoria cheltuielilor bugetare cuprinde: cheltuielile bugetului de stat, cheltuielile bugetelor locale, cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat i cheltuielile fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical. ntre toate aceste cheltuieli bugetare, elementul distinctiv este bugetul din care sunt efectuate, pe cnd natura destinaiei multora dintre aceste cheltuieli este comun. Astfel de exemplu cheltuieli pentru ntreinerea autoritilor publice sunt efectuate att de la bugetul de stat, ct i de la bugetele locale, cheltuieli pentru protecia social sunt efectuate att de la bugetul de stat, ct i de la bugetul asigurrilor sociale de stat. Oportunitatea instituirii acestei staturi constituionale are drept scop evitarea deficitelor bugetare, care pot periclita sistemul financiar-bugetar al statului, fiind prestabilit un echilibru bugetar ntre sursele de venituri i cele de cheltuial bugetar. Practica parlamentar a statelor contemporane evideniaz ideea c este periculos s lai Parlamentul s acioneze sensibil la dorinele alegtorilor, deoarece exist tentaia de majorare a cheltuielilor. n acest sens, putem meniona c: Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora. Echilibrul bugetului de stat este conceput i enunat ca echivalen cantitativ a tuturor veniturilor i cheltuielilor, stabilind un excedent simbolic al veniturilor fa de cheltuieli i avnd astfel aprecierea public de dovad a unei bune politici financiare a statului2. n trecut deci, deficitele bugetare puteau avea drept consecin declara1 A se vedea art. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 2 Alexandru Armeanic, Drept financiar, ediia a II-a revizuit i adugit, Editura ASEM, Chiinu, 2008, p. 37.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
131
501
rea bancrutei sau insolvabilitii statului, iar n prezent ele pot accentua inflaia ori de cte ori se recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite. n condiiile evoluiei liberal-capitaliste a economiilor din statele contemporane industrializate, care, datorit disponibilitilor de capitaluri, ofer statului posibilitatea de a obine constant mprumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina financiar a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunnd la practica tradiional a echilibrrii n fiecare an a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenare a dezvoltrii economice prin ntrebuinarea de ctre stat a unei nsemnate pri a capitalurilor disponibile pe piaa intern i extern. Diferit de aceasta, n statele contemporane n curs de dezvoltare echilibrul bugetar a rmas un principiu legiferat. Astfel, Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar consacr acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale, prevznd ndatoririle Ministerului Finanelor, Guvernului i Parlamentului de a urmri echilibrul n timp al colectrii veniturilor i efecturii cheltuielilor1. n acest sens, Legea privind finanele publice locale2 prevede expres c autoritile administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale sunt obligate s ntreprind toate msurile necesare pentru meninerea echilibrului bugetar3. Prin echilibrul bugetar se nelege egalitatea dintre veniturile i cheltuielile bugetului4. Pentru modul de reglementare juridic a felului i proporiei cheltuielilor bugetare n doctrina financiar european din ultimele decenii, au devenit tot mai importante conceptele formulate pe baza practicii bugetare din statele membre ale Comunitii Europene, concepte exprimate n Regulamentul financiar al acestor comuniti i n literatura european de specialitate. Drept concepte comunitare privind cheltuielile bugetare sunt evideniate urmtoarele: sporirea cheltuielilor pentru nvmnt, sntate public, cercetri tiinifice, ci de comunicaii i dezvoltare regional, pe baza reducerii altor cheltuieli, evitndu-se compromiterea echilibrului financiar necesar i ntocmindu-se, n acest sens, o ordine de prioritate a cheltuielilor publice, care s fie consacrat prin programe financiare multianuale; politica cheltuielilor publice s fie concordant cu politica resurselor financiare n cuprinsul creia impozitele s nu compromit economiile bneti particulare i nici investiiile ntreprinderilor, iar investiiile publice s fie finanate cu preferin din mprumuturi publice pe termen lung; creterea cheltuielilor publice este inevitabil, ns ea trebuie subordonat cerinelor de echilibru economic i financiar al comunitii i al statelor membre5. Aceste concepte comunitare privind cheltuielile bugetare sunt reflectate i n reglementarea juridic naional, fiind necesar de a respecta echilibrul bugetar, considerat principiu clasic6 al organizrii financiar-bugetare.
A se vedea art. 6 din Legea nr. 847 XIII din 24.05.2996. Legea nr. 397-XV din 16.10.2003, MO nr. 248-253 din 19.12.2003. 3 Conform art. 12 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003, MO nr. 248-253 din 19.12.2003. 4 Idem, art. 1. 5 Lous Cartou, Droit financier et fiscal europen, Editura Dalloz, Paris, 1972, p. 151-152. 6 Raymond Muzellec, Finances publiques, 6-me edition, Editura Sirey, Paris, 1989, p. 248.
2
14.08.2012 14:40:38
502
Titlul
IV
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 4 din 26.01.1998, MO nr. 16-17/11 din 05.03.1998 HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 04.03.1999 HCC nr. 19 din 29.04.1999, MO nr. 48-49/28 din 13.05.1999 HCC nr. 64 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/76 din 09.12.1999 HCC nr. 65 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/76 din 09.12.1999 HCC nr. 3 din 18.01.2000, MO nr. 10-11/5 din 27.01.2000 HCC nr. 10 din 14.03.2000, MO nr. 39-41/17 din 13.04.2000 HCC nr. 29 din 22.05.2001, MO nr. 59-61/24 din 07.06.2001 HCC nr. 31 din 14.06.2001, MO nr. 67/27 din 27.06.2001 HCC nr. 14 din 06.07.2006, MO nr. 112-115/13 din 21.07.2006 HCC nr. 5 din 18.02.2011, MO nr. 34-36/7 din 04.03.2011 HCC nr. 22 din 25.10.2011, MO nr. 192-196/30 din 11.11.2011
Articolul 132
SISTEMUL FISCAL
(1) Impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraelor i satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective. (2) Orice alte prestri sunt interzise.
Comentariu:
(1) Impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraelor i satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective. Cunoaterea reglementrilor juridice fiscale1 nu este suficient pentru nelegerea i interpretarea corect a fenomenelor fiscale. Pe lng o abordare strict juridic, se impune analiza acestor fenomene complexe sub aspect economic, precum i prin prisma politicii fiscale. n acest sens, vom meniona c normele juridice de natur fiscal, care reglementeaz modalitile de realizare la buget a veniturilor publice2, se refer primordial la specificul instituirii impozitelor3 i taxelor, fiind stabilite de organele reprezentative respective. Constituia Republicii Moldova, n art. 58 alin. (1), statueaz c: Cetenii au obligaia s contribuie, prin impozite i prin taxe, la cheltuielile publice.
1 Alexandru Armeanic, Nicolae Clima, Manualul judectorului la examinarea pricinilor civile Particularitile examinrii litigiilor fiscale, Editura Cartier, Chiinu, 2006, p. 658-705. 2 Alexandru Armeanic, Specificul impunerii veniturilor persoanelor juridice n statele contemporane, n Revista Naional de Drept, nr. 8 (23), 2002, p. 23-35. 3 Alexandru Armeanic, Sistemele contemporane de impunere a veniturilor persoanelor fizice, n Revista Naional de Drept, nr. 7 (22), 2002, p. 10-13; Alexandru Armeanic, Caracterizarea general a impozitului pe avere n statele contemporane, n Revista Naional de Drept, nr. 9 (24), 2002, p. 14-15.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
132
SISTEMUL FISCAL
503
Normele fundamentale de natur fiscal sunt cuprinse n Codul fiscal al Republicii Moldova nr. 1163-XII din 24.04.1997. Codul are ca obiect de reglementare principiile generale ale impozitrii n Republica Moldova, statutul juridic al contribuabililor, al organelor fiscale i al altor participani la relaiile reglementate de legislaia fiscal, principiile de determinare a obiectului impunerii, de eviden a veniturilor i cheltuielilor deduse, modul i condiiile de angajare a rspunderii pentru nclcarea legislaiei fiscale, precum i modul de contestare a aciunilor organelor i agenilor fiscali. Pe lng aceasta, Codul fiscal mai reglementeaz relaiile ce in de executarea obligaiilor fiscale referitoare la impozitele i taxele generale de stat, stabilete principiile de determinare i percepere a impozitelor i taxelor locale. Conform art. 4 al Legii cu privire la finanele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003 i art. 6, art. 7, art. 289 (titlul VI Taxele locale) ale Codului fiscal, veniturile bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevzute de legislaie. Vom remarca n mod special c plafoanele minime i maxime ale impozitelor i taxelor locale sunt stabilite prin lege, aa cum prevede Constituia, iar stabilirea cotelor n limita plafoanelor fixate de lege ine de competena organelor reprezentative locale. Potrivit necesitilor de realizare a veniturilor bugetare, reglementarea juridic a impozitelor i taxelor cuprinde1: 1. norme privind obiectul i subiectele debitoare ale impozitelor i taxelor; 2. norme privind procedura fiscal a stabilirii i ncasrii impozitelor i taxelor, precum i a soluionrii litigiilor dintre contribuabili i organele fiscale ale statului2. Prima categorie de norme fiscale are un coninut de drept material, preciznd obiectul i subiectul impozabil sau taxabil, cota de impunere, termenele i alte condiii de plat a impozitelor i taxelor. A doua categorie cuprinde normele fiscale de natur procedural, care rezult din necesitatea de a stabili i ncasa impozitele i taxele, precum i de a le definitiva n cazul contestrii modului n care au fost stabilite. Aadar, legislaia fiscal este completat cu norme care reglementeaz sanciunile aplicabile contribuabililor necontiincioi, precum i executarea fiscal silit. O alt component a veniturilor bugetare3, reglementat prin lege, constituie sistemul asigurrilor sociale de stat4, adoptat n Republica Moldova prin constituirea fondurilor bneti acumulate din contribuii ale ntreprinderilor, instituiilor, organizaiilor i altor persoane juridice, ale deintorilor patentelor de ntreprinztor, precum i ale persoanelor fizice i altor subiecte de drept, din care sunt pltite pensii, indemnizaii i ajutoare bneti. Datorit caracterului lor executoriu, contribuiile la asigurrile sociale de stat se realizeaz n mod operativ cu o certitudine asemntoare impozitelor i taxelor la bugetul de stat i bugetele locale. n sistemul public al asigurrilor sociale, contribuabil este persoana care, conform legislaiei financiar-bugetare, este obligat: s
1 Alexandru Armeanic, Victor Volcinschi, Drept fiscal (note de curs), Editura ASEM, Chiinu, 2001, p. 18-19. 2 Alexandru Armeanic, Victor Volcinschi, Aurel Rotaru, Iurie Palade, Tudor Gujuman, Eugen Tetelea, Drept fiscal (Manual pentru facultile de drept), Editura Museum, Chiinu, 2001, p. 18-19. 3 Alexandru Armeanic, Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat, n Revista Naional de Drept, nr. 8, (95), 2008, p. 57-60. 4 A se vedea Legea privind sistemul public de asigurri sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999, MO nr. 1-4/2 din 06.01.2000.
14.08.2012 14:40:38
504
Titlul
IV
calculeze i/sau s achite la bugetul asigurrilor sociale de stat orice contribuii, penalitile i amenzile1 respective; s rein sau s perceap de la alt persoan i s achite la bugetul asigurrilor sociale de stat plile indicate. Contribuiile pltite de persoanele asigurate, dup natura lor juridic, sunt asimilate celor fiscale2. Plata contribuiilor la bugetul asigurrilor sociale de stat este o obligaie juridic, fiind reglementat prin legi sau alte acte normative, iar nendeplinirea acestei obligaii atrage rspunderea juridic a contribuabililor i, n cele din urm, executarea silit n vederea recuperrii sumelor de bani neachitate la bugetul asigurrilor sociale de stat. (2) Orice alte prestri sunt interzise. Executarea fiecrui buget este condiionat primordial de realizarea integral i n termenele legale a prestrilor bugetare, materializate prin impozite, taxe i alte venituri bugetare. Aceast norm constituional are mai mult un caracter de garanie mpotriva aciunilor arbitrare ale statului, viznd stabilirea impozitelor, taxelor i altor prestaii, ceea ce ar prejudicia concepia privind reprezentativitatea popular a Parlamentului Republicii Moldova. Aadar, pentru realizarea acestei prevederi constituionale, trebuie respectate urmtoarele condiii: niciun impozit, nicio tax sau alte prestri nu pot fi ncasate, dac acestea nu au fost stabilite prin lege de Parlamentul Republicii Moldova; legea bugetar anual adopt pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i alte venituri ale statului, care urmeaz s fie percepute; este interzis perceperea, sub orice titlu, sub orice denumire, de contribuii directe sau indirecte, n afara celor stabilite prin lege de Parlamentul Republicii Moldova.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 4 din 26.01.1998, MO nr. 16-17/11 din 05.03.1998 HCC nr. 39 din 15.12.1998, MO nr. 116-118/45 din 30.12.1998 HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 04.03.1999 HCC nr. 64 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/76 din 09.12.1999 HCC nr. 65 din 30.11.1999, MO nr. 135-136/76 din 09.12.1999 HCC nr. 31 din 14.06.2001, MO nr. 67/27 din 27.06.2001 HCC nr. 33 din 19.06.2001, MO nr. 72/28 din 02.07.2001 HCC nr. 6 din 18.02.2003, MO nr. 38-39/5 din 11.03.2003 HCC nr. 21 din 02.09.2010, MO nr. 163-165/21 din 10.09.2010
Conform legislaiei asigurrilor sociale de stat, subiectul pltitor al contribuiilor la bugetul asigurrilor sociale de stat este asimilat subiectului pltitor al impozitelor i taxelor din dreptul fiscal, adic este contribuabil. n acest context, regimul administrrii contribuiilor la bugetul asigurrilor sociale de stat este acelai, fiind reglementat n Titlul V al Codului Fiscal al Republicii Moldova. Prin urmare, organele responsabile de perceperea i controlul respectrii contribuiilor la bugetul asigurrilor sociale de stat sunt organele fiscale i casele teritoriale de asigurri sociale, care, n caz de necesitate, aplic sanciuni fa de agenii economici i persoanele fizice debitori ai Casei Naionale. 2 Alexandru Armeanic, Implicaiile introducerii impozitului pe venitul global n Republica Moldova, n Avocatul poporului, nr. 3-6, 1999, p. 47-49.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
133
CURTEA DE CONTURI
505
Articolul 133
CURTEA DE CONTURI
(1) Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice. (2) Curtea de Conturi este alctuit din 7 membri. (3) Preedintele Curii de Conturi este numit de Parlament, la propunerea Preedintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curii sunt numii de Parlament, la propunerea Preedintelui acesteia. (4) Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un raport asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice. (5) Alte atribuii, precum i modul de organizare i funcionare a Curii de Conturi, se stabilesc prin lege organic.
Comentariu
(1) Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice. Necesitatea statului i a celorlalte entiti publice n fonduri bneti a determinat instituirea n toate statele a unui control exercitat n mod special n scopul constituirii i ntrebuinrii conforme a acestor fonduri bneti. Activitatea Curii de Conturi1 are drept scop verificarea respectrii i aplicrii conforme a normelor juridice referitoare la formarea, administrarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i celorlalte entiti sau colectiviti publice. Curtea de Conturi i desfoar activitatea independent, n conformitate cu Constituia Republicii Moldova, cu Legea Curii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008 i cu alte acte legislative, precum i cu tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte. n concordan cu nsemntatea bugetului public naional, ca act al Parlamentului de autorizare anual a veniturilor i cheltuielilor publice, controlul financiar este reglementat ca un control al executrii bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical i bugetelor locale, menit s asigure conformitatea executrii bugetului public naional2. Controlul financiar este parte component a controlului de stat3, fiind un element necesar n activitatea economico-financiar a societii, o verig a procesului de dirijare a statului, avnd ca obiectiv principal respectarea i executarea ntocmai a reglementrilor financiare n vigoare. Aadar, Curtea de Conturi, prin realizarea controlului financiar, urmrete anumite scopuri:
Legea Curii de Conturi nr. 261-XVI din 5.12.2008, MO nr. 237-240 din 31.12.2008, art. 864, intrat n vigoare din 01.01.2009. 2 Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 (republicat n MO nr. 91-96 din 30.05.2003, pag. 7, art. 420). 3 Hotrrea Parlamentului cu privire la Concepia controlului de stat n Republica Moldova nr. 189-XIII din 19.07.1994.
1
14.08.2012 14:40:38
506
Titlul
IV
asigurarea respectrii modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice; asigurarea utilizrii legale i conform destinaiei a patrimoniului public; asigurarea utilizrii patrimoniului public n condiii de economicitate i eficacitate. n Germania, controlul financiar al statului federal este efectuat de Curtea Federal de Conturi. Aceast instituie de control financiar de nivel federal nu are numai rolul de verificare, ea poate s consulte Parlamentul, Guvernul sau diveri minitri. Pe lng aceasta, Curtea Federal de Conturi are sarcina de a verifica dac msurile luate de Guvern nu s-ar fi putut efectua cu personal sau costuri materiale mai reduse. Rezultatele investigaiilor sale anuale sunt nmnate Bundesratului, Bundestagului i Guvernului Federal1. Curtea de Conturi din Romnia a dispus iniial nu numai de competene de control financiar public, ci i de competene de natur jurisdicional2. Dup revizuirea Constituiei Romniei n 2003, competena jurisdicional a fost anulat i atribuit instanelor judectoreti3. (2) Curtea de Conturi este alctuit din 7 membri. n conformitate cu art. 15 din Legea nr. 261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi este un organ colegial alctuit dintr-un plen de 7 membri, inclusiv Preedintele i vicepreedintele Curii. Deciziile Plenului Curii de Conturi se emit sub form de hotrri. Aceste hotrri reprezint principala modalitate prin care se pun la dispoziia entitilor controlate, organelor ierarhic superioare acesteia i societii informaii independente, soluii i asigurri referitoare la legalitatea, conformitatea, justeea operaiunilor economico-financiare i rapoartelor financiare, precum i la economicitatea, eficiena i eficacitatea utilizrii patrimoniului public de ctre entitile controlate. n exercitarea activitii de audit, Curtea de Conturi, ca cerin deosebit, verific i necesitatea i oportunitatea angajrii cheltuielilor bugetare, a acordrii de subvenii, a efecturii de transferuri ntre bugetele publice, a aprobrii viramentelor de alocaii bugetare i a acordrii de alocaii suplimentare. La luarea deciziilor de ctre Plenul Curii de Conturi, se pstreaz secretul deliberrii i al votului. edinele Plenului Curii de Conturi sunt deliberative, cu prezena a cel puin 5 membri, iar hotrrile se adopt cu votul a cel puin 4 membri ai Curii. Membrii Curii de Conturi sunt independeni n exercitarea mandatului lor i inamovibili pe toat durata acestuia. Ei dein funcii de demnitate public prin numire, fiind ceteni ai Republicii Moldova, ce cunosc limba de stat, care au studii superioare economice sau juridice i a cror calificare profesional i experien de lucru din ultimii 10 ani este corespunztoare pentru desfurarea sarcinilor Curii de Conturi.
Dieter Brmmerhoff, Finanzwissenschaft, Olednbourg Verlag, Mnchen, 1986, p. 120-132. Mircea tefan Minea, Lucian Teodor Chiriac, Cosmin Flavius Costa, Dreptul finanelor publice, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2005, p. 243. 3 A se vedea Ordonana de urgen a Guvernului Romniei nr. 117/2003 Privind preluarea activitii jurisdicionale i a personalului instanelor Curii de Conturi de ctre instanele judectoreti, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 752 din 27.10.2003 aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 49/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 262 din 25. 03.2004.
2 1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
133
CURTEA DE CONTURI
507
Vacana funciei de membru al Curii de Conturi poate interveni n cazurile prevzute de art. 21 din Legea nr. 261-XVI din 05.12.2008, cum sunt: demisie din propria iniiativ, deces, expirare a termenului deinerii funciei, pierdere a ceteniei Republicii Moldova, din motive de sntate etc. (3) Preedintele Curii de Conturi este numit de Parlament, la propunerea Preedintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curii sunt numii de Parlament, la propunerea Preedintelui acesteia. n conformitate cu art. 18 din Legea nr. 261-XVI din 05.12.2008, Preedintele Curii de Conturi este numit de Parlament pe un termen de 5 ani, la propunerea Preedintelui Parlamentului, cu votul majoritii deputailor alei. Preedintele Parlamentului propune candidatura pentru funcia de Preedinte al Curii de Conturi dup consultarea obligatorie cu fraciunile parlamentare legal constituite. Vicepreedintele Curii de Conturi este desemnat de Parlament, la propunerea Preedintelui Curii de Conturi, din numrul membrilor acesteia. Membrii Curii de Conturi sunt numii de Parlament, la propunerea Preedintelui Curii de Conturi pe un termen de 5 ani, cu votul majoritii deputailor alei. Mandatul de membru al Curii de Conturi poate fi rennoit consecutiv o singur dat. Preedintele, vicepreedintele i membrii Curii de Conturi nu pot efectua activitate de ntreprinztor, nu pot practica lucru prin cumul, n afar de activitatea didactic, tiinific sau alt activitate de creaie, care se desfoar n afara orelor de program. (4) Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un raport asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice. Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului1, ctre 15 martie, raportul financiar de executare a bugetului propriu din exerciiul bugetar expirat, iar ctre 15 iulie raportul asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice i patrimoniului public, care se examineaz n edin plenar a Parlamentului. Rapoartele date sunt publicate n Monitorul Oficial al Republicii Moldova n termen de 15 zile de la data prezentrii/ examinrii lor n Parlament. Pe lng acesta, Curtea de Conturi poate prezenta Parlamentului i alte rapoarte, pe care consider c este necesar s le remit. (5) Alte atribuii, precum i modul de organizare i funcionare a Curii de Conturi, se stabilesc prin lege organic. n categoria altor atribuii2 prestabilite Curii de Conturi intr urmtoarele aciuni: face avize la proiectele bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i al fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical; cere aplicarea unor sanciuni disciplinare fa de persoanele responsabile de nclcrile referitoare la utilizarea resurselor financiare publice i repararea prejudiciilor cauzate statului dup ce persoanelor respective li s-a oferit posibilitatea de a-i argumenta poziia i de a-i justifica aciunile n legtur cu nclcrile depistate n cadrul controlului; remite organelor de anchet competente materialele referitoare la nclcrile financiare depistate, ce conin elemente constitutive ale infraciunii; cere destituirea persoanelor care au nclcat grav legislaia sau nu au asigurat respectarea ei.
1 Conform art. 8 din Legea Curii de Conturi nr. 261-XVI din 5.12.2008, MO nr. 237-240 din 31.12.2008, art. 864, intrat n vigoare din 01.01.2009. 2 Legea Curii de Conturi; Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 (republicat n MO nr. 91-96 din 30.05.2003, p. 7, art. 420).
14.08.2012 14:40:38
508
Titlul
IV
Dup organizarea i funcionarea sa, conform Legii nr. 261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi este unica autoritate public a statului care exercit controlul asupra formrii, administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice i administrrii patrimoniului public prin realizarea auditului extern n sectorul public n calitate de instituie suprem de audit i este protejat legal de ingerinele organelor de drept sau cu funcii de control. Curtea de Conturi este persoan juridic de drept public, finanat integral de la bugetul de stat, i dispune de tampil cu imaginea Stemei de Stat a Republicii Moldova, avnd sediul n municipiul Chiinu. Curtea de Conturi este constituit din conducere, plen i aparat. Conducerea Curii se exercit de Preedintele Curii de Conturi. Plenul Curii este organul colegial, alctuit din 7 membri, inclusiv Preedintele i vicepreedintele Curii de Conturi. Aparatul Curii se constituie din personalul de specialitate cu atribuii de audit public i personalul tehnic. Funcionarii aparatului Curii i desfoar activitatea sub auspiciile funcionale ale Legii nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 40 din 15.07.1999, MO nr. 80-82/51 din 29.07.1999 HCC nr. 50 din 20.12.2001, MO nr. 161/39 din 31.12.2001 HCC nr. 14 din 07.07.2011, MO nr. 118-121/16 din 22.07.2011
14.08.2012 14:40:38
Titlul
V
CURTEA CONSTITUIONAL
Articolul 134
STATUTUL
(1) Curtea Constituional este unica autoritate de jurisdicie constituional n Republica Moldova. (2) Curtea Constituional este independent de orice alt autoritate public i se supune numai Constituiei. (3) Curtea Constituional garanteaz supremaia Constituiei, asigur realizarea principiului separrii puterii de stat n putere legislativ, putere executiv i putere judectoreasc i garanteaz responsabilitatea statului fa de cetean i a ceteanului fa de stat.
Comentariu
(1) Curtea Constituional este unica autoritate de jurisdicie constituional n Republica Moldova. Garantarea Constituiei, preciza Kelsen, implic posibilitatea anulrii actelor contrare ei, dar nu de organul care le-a adoptat, considerat un liber creator de drept, i nu unul de aplicare a dreptului, ci de un alt organ, diferit i independent de cel legislativ i de orice alt autoritate. Aprut n SUA, controlul constituionalitii legilor a nceput s fie practicat mai trziu i pe continentul european. Graie tradiiilor europene, acum ntlnim dou modele de control al constituionalitii legilor: modelul american i modelul european. Vorbind despre trsturile modelului american de justiie constituional, Herbert Spenser nota acum mai bine de un secol: Marea superstiie politic a trecutului era dreptul divin al regilor. Marea superstiie politic a prezentului e dreptul divin al parlamentului. Dreptul divin al parlamentelor nseamn dreptul divin al majoritilor. ntreaga doctrin a statului de drept relev ca perfect posibil pericolul unei suveraniti parlamentare excesive, exercitndu-se chiar cu nclcarea prevederilor legilor fundamentale. Problema controlului constituionalitii legilor a avut i va avea deci ntotdeauna o valoare practic deosebit.
14.08.2012 14:40:38
510
Titlul
C U R T E A CO N S T I T U I O N A L
Modelul american are n vedere un control efectuat de judectori, modelul acesta fiind, totodat, un model difuz, recunoscut tuturor instanelor judectoreti, i nu numai unei anumite instane, avnd competene n aceast materie1. Dac e s vorbim despre apariia i dezvoltarea modelului european de justiie constituional, subliniem c nerespectarea modelului american a condus inevitabil la inventarea altuia modelul european al curilor sau tribunalelor constituionale, care, odat structurat, dezvluindu-i virtuile, s-a dezvoltat spectaculos2. Gndirea juridic european a elaborat deci un alt mod de exercitare a controlului de constituionalitate. Printele acestui model este abatele Sieys, care militeaz pentru un Tribunal al Drepturilor Omului, care ar anula actele neregulate, contrare legilor fundamentale. Propunerea este respins, dar va fi reiterat mai trziu. Savantul austriac Georg Jellinek, plecnd de la premisa necesitii aprrii Constituiei n condiiile injustiiei parlamentare, pledeaz pentru nfiinarea unei instane jurisdicionale preventive Curtea Constituional, acesteia i-ar reveni funcia de a statua asupra conflictelor dintre legislaia ordinar i cea constituional. Datorit lui i studiilor altor savani care i-au urmat, ntre cele dou rzboaie mondiale, ncercarea de a statua un nou model de justiie constituional s-a remarcat n cteva state: n Austria (ntre anii 1920-1936), n Cehia i Slovacia (ntre anii 1920-1938), n Spania (ntre anii 1931-1939), n Irlanda (n 1937). n acele condiii istorice, ncercarea a euat. ndat dup Primul Rzboi Mondial, n 1920, apar primele Tribunale Constituionale n Cehia, Slovacia i Austria. Dup al Doilea Rzboi Mondial, s-a nregistrat glorioasa resurecie a modelului austriaco-kelsenian, devenit apoi modelul european: Italia (1948), Germania (1949), Frana (1958), Cipru (1960), Turcia (1961), Iugoslavia (1963), Portugalia (1976), Spania (1978), Belgia (1984), Ungaria (1984), Polonia (1985) i, mai recent, Rusia, Romnia, Slovenia, Bulgaria, Republica Moldova. Toate aceste Tribunale, Curi sau Consilii Constituionale corespund modelului european, caracterizat n literatura de specialitate prin urmtoarele trsturi: revizuirea constituional se realizeaz n diferite circumstane, innd cont de particularitatea sistemului naional; structurile instituionale independente de amendament constituional sunt situate n afara ramurii judiciare; n cadrul dezbaterilor, urmate de o sesizare constituional, problemele sunt soluionate prin separarea amendamentului constituional de autoritile judiciare obinuite; statutul constituional (autonomia administrativ i cea financiar) este o condiie esenial pentru independena Curii; monopolul asupra revizuirii constituionale (specializare n amendamentul constituional), concentrarea tuturor prerogativelor ntr-o singur instan, de cele mai multe ori nzestrat cu puterea de a aprecia constituionalitatea actelor normative adoptate de Parlament; judectorii Curii Constituionale sunt desemnai n funcie de ctre instanele cu putere politic i judiciar;
1 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, p. 293. 2 Idem, p. 295; Alexandru Arseni, Drept constituional i instituii politice, Chiinu, 1997, p. 176.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
134
STATUTUL
511
caracterul specific al jurisdiciei: deciziile au un caracter legal i politic; caracterul predominant al amendamentului constituional asupra actelor normative.
Modelul european nu este un model opus celui american, ci diferit de acesta. Nu poate deci surprinde apariia unor sisteme mixte. Modelul european evit interpretrile divergente ce pot aprea ntre tribunale (cazul controlului difuz de tip american), oferind imediat soluia unica a problemei de constituionalitate. Procesul ce se poart n faa Curilor se refer exclusiv la constituionalitatea unei legi, iar hotrrea pronunat are efecte erga omnes, deci nu numai pentru prile n litigiu. Aceste avantaje ofer, alturi de altele referitoare la compunerea i procedura Curilor , explicaia necesar cu privire la rspndirea modelului european i pe alte continente, ndeosebi n America de Sud (Bolivia, Ecuador, Columbia, Chile, Peru), dar i n Africa (Egipt, Republica Malga, Congo) sau Asia (Siria, Coreea de Sud, Tailanda, Mongolia)1. Curtea Constituional a Republicii Moldova se refer la modelul european. n spaiul tiinei dreptului constituional, mai sunt cunoscute, n linii mari, urmtoarele modele de jurisdicie constituional, reieind din punctul de vedere organizaional: Modelul nou (britanic) al Comunitii Britanice de Naiuni nu poate fi atribuit nici la modelul american, nici la cel european. Modelul dat se caracterizeaz printr-un amendament constituional concentrat sub jurisdicia Curii Supreme, format din judectori ordinari fr vreo nominalizare politic; de regul, acesta prevede amendamentul preventiv i funcia consultativ a Curii Supreme, dei revizuirea represiv este, de asemenea, posibil; deciziile, n cazul dat, capt efecte erga omnes. Modelul mixt (american continental), cu elemente din sistemele difuz i concentrat. n pofida prerogativei de a realiza amendamentul constituional al Curii Constituionale Centrale sau Curii Supreme (sau Camerelor specializate ale acesteia), toate instituiile judiciare ordinare ntr-o anumit ar nu sunt dispuse de a sesiza legi considerate n contradicie cu Constituia. O specificare a modelului european l constituie modelul francez (continental) bazat pe modelul Consiliului francez din 1958, n care problemele de ordin constituional sunt soluionate de autoriti specializate n amendamentul constituional sau de camerele speciale ale instanelor judiciare ordinare (amendament constituional concentrat) n cadrul dezbaterilor speciale, susinnd opinia c revizuirea constituional are un caracter, n general, consultativ, dei aceste sisteme sunt caracterizate, de asemenea, printr-o form represiv de amendament constituional, n special cu referire la probleme cu subiect electoral. Justiia constituional are o importan major n fiecare stat de drept, i mai cu seam, n statele tinerelor democraii, printre care se numr i Republica Moldova. Curtea Constituional a Republicii Moldova nu constituie o verig n ierarhia instanelor judectoreti de drept comun din ar2. Ea este unicul organ de jurisdicie constituional autonom i independent de puterea legislativ, puterea executiv i cea judectoreasc, avnd ca sarcini3:
Florin Bucur Vasilescu, op. cit., p. 45. Gheorghe Papuc, Controlul constituionalitii legilor garanie a supremaiei Constituiei, n Funcionarea instituiilor democratice n statul de drept, Chiinu, 2003, p. 48. 3 Gheorghe Susarenco, Victor Popa, Raportul naional privind exercitarea justiiei constituionale n Republica Moldova, Editura Prut Internaional, Chiinu, 2004, p. 17.
2 1
14.08.2012 14:40:38
512
Titlul
garantarea supremaiei Constituiei; asigurarea principiului separaiei puterilor n stat n puterea legislativ, cea executiv i cea judectoreasc; garantarea responsabilitii statului fa de cetean i a ceteanului fa de stat. n dezbaterile pe marginea textului proiectului Constituiei, Parlamentul Republicii Moldova a afirmat c Curtea Constituional este autoritatea asupra tuturor autoritilor i scopul activitii ei const n delimitarea celor trei puteri, de aceea ea nsi este a patra putere; Curtea Constituional va deveni o superautoritate care, prin hotrrile sale, va anula toate actele juridice normative adoptate de Parlament; este o instituie a supravegherii constituionale, devenind un aparat periculos, care, n loc s soluioneze litigiile dintre puteri, se va transforma ntr-un organ executiv politic cu atribuii nelimitate. V. Popa nu este de acord cu afirmaia c Curtea Constituional este a patra putere. Este adevrat c, n dreptul constituional, problema locului acestei autoriti este discutabil. n acest sens, cunoscutul constituionalist francez Thierry S. Renoux spunea: n modelul concentrat de control al constituionalitii legilor de tip european, Curtea Constituional se situeaz n afara celor trei puteri constituite tradiional (legislativ, executiv, judectoreasc) i chiar deasupra lor un rspuns dat de doctrina italian, francez, belgian, spaniol, sprijinit n jurisprudena constituional considerent pornit de la ideea c cel ce controleaz trebuie s fie la un nivel superior (super partes) celui al organului controlat1. Ali doctrinari din Occident, cum este Louis Favoreu, consider c Curtea Constituional este jurisdicia creat pentru a practica, n mod special i exclusiv, contenciosul constituional, situat n afara aparatului jurisdicional ordinar i independent de aceasta, ca i celelalte puteri publice. O curte suprem sau un tribunal suprem, sau o camer constituional a unei curi supreme pot fi jurisdicii constituionale, ns nu sunt curi constituionale. i B.N. Gavrisidze vine cu ideea c Curtea Constituional ocup un loc deosebit n stat, fcnd parte din autoritile ce au menirea de a garanta justiia i legalitatea constituional. Iar ca fiind organ jurisdicional de control al constituionalitii legilor, trsturile i statutul juridic al acesteia rezult din atribuiile pe care le are i sunt fixate n Constituie i legile organice2. Profesorul rus V.A. Cetvertin subliniaz c Curtea Constituional are menirea de a menine puterea n limitele legii, nu doar de Constituie, textul creia nu este stabil3. Din aceste considerente, noiunea de lege are o semnificaie mai larg, avndu-se n vedere, n general, baza normativ a unui sistem de drept. Pe lng caracterul politic i public al Curii Constituionale, putem evidenia i caracterul ei jurisdicional. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) al Legii cu privire la Curtea Constituional i art. 134 alin. (1) al Constituiei Republicii Moldova, Curtea Constituional este unica autoritate de jurisdicie constituional n Republica Moldova. Caracterul respectiv rezult, ca i cel politic, din modul de desemnare, deoarece i Consiliul Superior al Magistraturii particip la numirea judectorilor n Curtea Constituional.
Valeriu Zubco, Sergiu Cobneanu, Unele particulariti ale naturii juridice a Curii Constituionale a Republicii Moldova, Analele USM, Chiinu, 1999, p. 22. 2 . , . , , , 1996, . 413. 3 . , . , n , 1, , 1994, p. 135
1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
134
STATUTUL
513
Principiile de organizare i funcionare a Curii, adic independena i inamovibilitatea judectorilor, procedurile prin care se exercit atribuiile ei au mai mult trsturile procedurilor judectoreti, prin intermediul crora se soluioneaz conflictele de lege. n multe cazuri, ea se pronun sau hotrte n situaii juridice litigioase, soluionnd rapid i definitiv conflictele cu caracter juridic1. Accentum funcia Curii Constituionale de arbitru n soluionarea conflictelor politice, precum i funcia sa de conciliator i garant al vieii politice i stabilitii n societate i n stat, pentru c la baza fiecrui litigiu constituional se afl o problem politic. Reunind ultimele dou caractere, ajungem la transformarea Curii Constituionale ntr-un organ politico-jurisdicional2, care efectueaz permanent i oficial un monitoring constituional, supravegheaz limitarea puterii de stat n favoarea principiilor de drept i, interpretnd normele constituionale, motivnd hotrrile sale, creeaz doctrina constituional. Curtea Constituional poate influena activitatea Parlamentului, a efului statului i a Guvernului, anulnd legile ce sunt n contradicie cu Constituia i alte acte normative. Iar actele ei se adopt n numele statului, dispunnd de o for juridic obligatorie, care poate fi nlturat numai prin adoptarea unei noi Constituii sau prin modificarea celei n vigoare. (2) Curtea Constituional este independent de orice alt autoritate public i se supune numai Constituiei. Constituia consacr Curii Constituionale un titlu distinct Titlul V , evideniind natura acestui organ n comparaie cu celelalte categorii de organe, neincluzndu-l nici n Titlul III, numit Autoritile publice, i nici n Titlul III, capitolul IX, numit Autoritatea judectoreasc. Constituiile unor state, la fel, reglementeaz ntr-un titlu aparte organul de jurisdicie constituional Constituia Franei din 1958, Constituia Spaniei din 1978, Constituia Romniei din 1991 etc. Unele constituii ns, cum ar fi cea a Federaiei Ruse din 1993, a Germaniei din 1949, a Armeniei din 1995, a Republicii Belarus din 1996, includ Curtea Constituional ntr-un capitol unic alturi de celelalte autoriti judectoreti. Dup cum demonstreaz V. Popa, Curtea Constituional a Republicii Moldova este declarat autoritate de jurisdicie constituional, avnd funcii jurisdicionale i fiind o autoritate public3, participnd i la exercitarea puterii de stat. Se pune ntrebarea de ce Procuratura (Seciunea a treia) este inclus n capitolul privind autoritile judectoreti, neavnd nicio atribuie cu exercitarea funciei judectoreti, iar Curtea Constituional nu. Dup cum afirm V. Popa, legiuitorul nostru nu a utilizat principiul separaiei puterilor la statuarea autoritilor publice, ci doar le-a enumerat, excluznd Curtea Constituional din rndul autoritilor care particip la exercitarea puterii de stat4.
Ion Deleanu, Justiia constituional, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995, p. 383. Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 66. 3 Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova. Compendium privind structura, organizarea i funcionarea lor. Editura TISH, Chiinu, 2004, p. 12. 4 Gheorghe Susarenco, Victor Popa, Raportul naional privind exercitarea justiiei constituionale n Republica Moldova, Editura Prut Internaional, Chiinu, 2004, p. 15.
2 1
14.08.2012 14:40:38
514
Titlul
Caracteristicile particulare1: Curtea Constituional nu este o putere n stat i nici nu deine vreuna din funciile puterii legislative, celei executive i celei judectoreti. Este o autoritate public, ce sprijin buna funcionare a puterilor publice n cadrul raporturilor constituionale de separaie, echilibru, colaborare i control reciproc. Ca autoritate public reglementat de Constituie ntr-un titlu distinct, ea exercit rolul de garant al supremaiei Constituiei. Curtea Constituional este independent fa de orice alt autoritate public i se supune numai Constituiei i legii sale organice. (3) Curtea Constituional garanteaz supremaia Constituiei, asigur realizarea principiului separrii puterii de stat n putere legislativ, putere executiv i putere judectoreasc i garanteaz responsabilitatea statului fa de cetean i a ceteanului fa de stat. n urma proclamrii independenei Republicii Moldova, n vederea garantrii stabilitii instituiilor i valorilor democratice, au fost adoptate i transpuse n via prevederile unui ir important de acte legislative cu privire la multiple domenii ale vieii publice. Constituia a stabilit principiile i valorile democratice de guvernare, a instituit principiul separaiei puterii n stat, crend astfel premisele unei dezvoltri democratice durabile. Orice proces de conducere social-politic, ce se desfoar n vederea realizrii unor obiective de interes general sau prin care se urmrete binele comun al naiunii, presupune specializarea activitilor statale, instituindu-se, n acest scop, organisme nvestite cu autoritate, capabile s desfoare continuu acelai tip de activiti i practici. Realizarea efectiv a acestor deziderate se concretizeaz n principiul separaiei puterilor n stat, consfinit ca un principiu fundamental al Constituiei. n Republica Moldova, puterea legislativ, executiv i judectoreasc sunt separate i colaboreaz n exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituiei. Prin formularea expres a acestui principiu n cuprinsul dispoziiilor constituionale se pune n eviden importana lui primordial, se relev concepiile fundamentale ale teoriei constituionale i se exprim tendinele statului i ale puterii lui de a realiza principiile democratice i exigenele statului de drept. Teoria separaiei puterilor i are originea n cele mai vechi timpuri, omenirea fiind ntotdeauna frmntat de problemele nscute din nerespectarea principiilor fundamentale de convieuire n societate, probleme care au generat adesea diverse forme de uzurpare a puterii, de instaurare a unor regimuri autocratice sau de forme dictatoriale de guvernmnt. Separaia puterilor, ca un nceput de teorie, s-a cristalizat nc n Antichitate, afirmaie ce poate fi fcut graie lucrrilor lui Herodot, Xenofon, Platon i Aristotel. Ultimul gnditor este considerat i un prim autor de drept constituional (drept constituional comparat), care a sugerat ideea separaiei puterilor n stat, prin descrierea statului atenian. n Evul Mediu, au fost fcute mai multe ncercri de a defini i dezvolta principiul separaiei puterilor n stat. Sunt semnificative ideile unor astfel de gnditori ca Marsilio de Padova, Dante Alighieri, Tommaso Campanella, Jean Bodin, Nicol Machiavelli, care ns considerau c figura central n stat este Monarhul atotputernic.
1
Teodor Crna, Drept constituional, USM, Chiinu, 2004, p. 234.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
134
STATUTUL
515
n secolul al XVII-lea, s-a conturat un nou curent n filozofia politic, reprezentant ilustru al acestuia fiind englezul John Locke, care a susinut i a demonstrat c puterea absolut ar putea fi diminuat prin separarea unor funcii ale statului (Coroanei) i prin exercitarea lor de ctre organisme i structuri distincte. Merit remarcat, de asemenea, aportul la dezvoltarea principiului separaiei puterilor fcut de J.J. Rousseau i D. Diderot. Formularea elementelor constitutive ale principiului separaiei puterilor n stat, rmas ca principal i istoric, aparine ilustrului filozof i savant francez Charles Louis Montesquieu1. Acesta, n lucrarea Despre spiritul legilor, a formulat principiul conform cruia n fiecare stat exist trei feluri de putere: puterea legislativ, puterea executiv privitoare la chestiunile ce in de dreptul ginilor i puterea privitoare la cele care in de dreptul civil. ntr-o formulare modern, principiul presupune c n stat exist puterile legislativ, executiv i judectoreasc, separate una de alta. Treptat, omenirea a trecut la formele i principiile democratice de guvernare, n cadrul crora principiul separaiei puterilor a cptat o importan deosebit i a devenit o instituie indispensabil. Separaia puterilor are menirea de a asigura realizarea guvernrii democratice, evitarea abuzului de putere. Teoria separaiei puterilor poate fi considerat ca una dintre cele mai avansate i mai potrivite concepii de organizare a puterii de stat. Montesquieu, vorbind despre cele trei puteri ca despre trei fore egale ncredinate unor categorii de organe, fiecare avnd rolul unei supape de siguran pentru celelalte dou spre a se opri samavolnicia i arbitrariul (le pouvoir arrte le pouvoir), scria: Totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp de fruntai, fie el al nobililor, fie al poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a duce la ndeplinire hotrrile obteti i pe cea de a judeca infraciunile sau litigiile dintre particulari. n condiiile regimului totalitar comunist, acest principiu nu a fost recunoscut. S-au fcut ncercri de a dovedi c nu este vorba de o separaie a puterilor, ci de o diviziune a muncii n exercitarea unei puteri unice. n perioada de dup eliberare de sub tutela ideologic, politic, juridic i economic a metropolei sovietice i de orientare a statului pe calea suveranitii i independenei reale, n Republica Moldova s-a procedat la crearea fundamentului politic i juridic al statalitii, bazat pe concepiile i principiile democratice. n anii 1988-1994, au fost abordate i soluionate un ir de probleme care, direct sau indirect, au contribuit la alegerea formei de organizare a statului i la determinarea atribuiilor constituionale ale ramurilor puterii de stat. Perioada respectiv a finalizat cu adoptarea, la 29 iulie 1994, a noii Constituii a Republicii Moldova, act de importan incontestabil, care, odat cu intrarea n vigoare la 27 august 1994, a devenit Lege Suprem a statului i a societii. Constituia Republicii Moldova prevede expres n art. 6 separaia puterilor. Statul, ca entitate politico-juridic i structur social, are de ndeplinit mai multe funcii, trei dintre acestea fiind principale: funcia legislativ, realizat prin emiterea (edictarea) regulilor general-obligatorii (legilor); funcia executiv, realizat prin aplicarea sau executarea actelor legislative;
1
Istoria filozofiei moderne, vol. l, Societatea Romn de Filosofie, Bucureti, 1937, p. 79-95.
14.08.2012 14:40:38
516
Titlul
funcia jurisdicional, exprimat prin rezolvarea litigiilor care apar n procesul aplicrii i realizrii actelor normative. Pentru exercitarea fiecrei dintre aceste funcii, exist, respectiv, o anumit putere: legislativ (care este i reprezentativ), executiv i judectoreasc, ncredinat fiecare unor autoriti distincte: puterea legislativ reprezentanii poporului, adunarea reprezentanilor (Parlamentul); puterea executiv eful de stat i executivul (Guvernul); puterea judectoreasc instanele judectoreti. ntre puterile menionate trebuie s existe un echilibru, care reprezint o condiie a armoniei sociale i o garanie a libertii, un impediment al acaparrii ntregii puteri de stat i al abuzului de putere. Echilibrul se realizeaz prin stabilirea atribuiilor fiecrei puteri i separarea lor strict, prin nzestrarea fiecreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte. Prin urmare, autonomia puterilor este relativ, ntre ele existnd o interdependen. Separarea lor rigid, fr a se asigura o colaborare intens, nu va avea niciun avantaj i nu va fi eficient. Dei se utilizeaz noiunea puteri, nu nseamn c este vorba despre separaia componentelor puterii de stat, deoarece puterea de stat deriv din suveranitatea naional i aparine exclusiv poporului. Cnd se vorbete despre puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc, se are n vedere c puterea de stat este exercitat n numele poporului de anumite autoriti, care, dac erau separate totalmente i absolut, nu ar fi putut realiza nici mcar prerogativele ce le revin nemijlocit, cu att mai puin, puterea de stat. n acest sens, prin consacrarea principiului separaiei puterilor, este interzis organului legislativ, executiv sau judectoresc s exercite concomitent atribuii de legiferare i de executare a legilor sau atribuii de soluionare a conflictelor ce apar din aplicarea normelor de drept, deoarece activitatea respectiv nu este de competena sa i nu i este atribuit prin norme constituionale. n baza aceluiai principiu, este interzis imixtiunea unei puteri n activitatea altei (altor) puteri i subordonarea lor una faa de alta. Astfel, fiecreia dintre puterile menionate i se acord autonomie i independen, acestea ns trebuie s permit influenarea i controlul reciproc, ceea ce previne separatismul i rigiditatea. Nicio autoritate (putere) nu trebuie s-i depeasc domeniul ori s cumuleze cele trei mari funcii fundamentale ale puterii, deoarece se va constitui o dictatur i un regim totalitar, disprnd sensul i conceptul de stat democratic i de drept. Colaborarea puterilor urmeaz a fi examinat sub aspectul interferenei care se manifest prin anumite implicaii reciproce n sfera de activitate. Aceste implicaii creeaz echilibrul puterilor prin colaborare. ntre Parlament i Preedintele Republicii Moldova exist urmtoarele interferene i implicaii reciproce: Parlamentul: primete jurmntul Preedintelui Republicii Moldova (art. 79 din Constituie); decide asupra punerii sub acuzaie a Preedintelui (art. 81); ascult mesajele Preedintelui (art. 84);
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
134
STATUTUL
517
ratific tratatele ncheiate de Preedinte (art. 86); aprob declararea de ctre Preedinte a mobilizrii pariale sau generale (art. 87); este informat nentrziat de ctre Preedinte despre declararea strii de rzboi i luarea msurilor de respingere a agresiunii armate (art. 87); poate demite din funcie Preedintele (art. 89); poate prelungi mandatul Preedintelui (art. 93); aprob resursele financiare ale aparatului Preedintelui, stabilete indemnizaia i alte drepturi ale Preedintelui (art. 95). Preedintele Republicii Moldova: nu are drept de iniiativ legislativ (art. 73); poate lua parte la lucrrile Parlamentului i poate adresa acestuia mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii (art. 84); poate dizolva Parlamentul (art. 85); ncheie tratate n numele Republicii Moldova i le prezint spre ratificare Parlamentului (art. 86); promulg legile adoptate de Parlament (art. 93); poate cere Parlamentului reexaminarea legii, pentru orice motive (art. 93). ntre Parlament i Guvern exist interferene i implicaii reciproce n activitatea lor, astfel: organizarea i funcionarea Guvernului se stabilete prin lege organic, pe care Parlamentul o adopt, modific sau completeaz (art. 72 alin. (3) lit. d) din Constituie); Parlamentul acord vot de ncredere asupra programului de activitate i listei Guvernului (art. 98); Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i prezint informaiile i documentele cerute (art. 104); dac este solicitat prezena membrilor Guvernului la edinele legislativului, participarea la edine este obligatorie (alin. (2) al art. 94); Guvernul i fiecare membru al lui sunt obligai s rspund la ntrebrile i interpelrile deputailor (alin. (1) al art. 105); Parlamentul poate retrage ncrederea acordat Guvernului (art. 106); Guvernul are drept de iniiativ legislativ (art. 73); membrii Guvernului au dreptul s participe la lucrrile organului legislativ (alin. (2) al art. 104); Guvernul poate pune la ndoial legile i hotrrile Parlamentului, avnd dreptul de a sesiza Curtea Constituional n privina unor acte legislative n ntregime sau a unor pri ale acestora (alin. (l) al art. 135). Ca urmare a modificrilor operate prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, Guvernul poate adopta hotrri, ordonane i dispoziii. Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor, iar ordonanele se emit n temeiul unei legi de abilitare, acestea putnd reglementa domenii care nu fac obiectul legilor organice. Guvernul poate decide asupra modului i prioritii examinrii n Parlament a proiectelor de legi pe care le nainteaz i a propunerilor legislative ale deputailor acceptate de acesta. De asemenea, Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Parlamentului asupra unui program, unei declaraii de politic general sau unui proiect de lege.
14.08.2012 14:40:38
518
Titlul
Totodat, nicio propunere legislativ, niciun amendament nu poate fi adoptat de Parlament fr a fi acceptat de Guvern, dac atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor, majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare. n ceea ce privete colaborarea ntre puterea legislativ i cea judectoreasc, relevm urmtoarele: Parlamentul numete n funcie preedintele i judectorii Curii Supreme de Justiie (art. 116 alin. (3) din Constituie); Parlamentul alege magistrai n Consiliul Superior al Magistraturii (alin. (3) al art. 122); judectorii sunt independeni, impariali i inamovibili, potrivit legii (alin. (l) al art. 116); organizarea, competena i procedura de judecat a instanelor judectoreti se stabilesc prin lege organic, care se adopt de Parlament (alin. (3) lit. e) din art. 72 i alin. (4) al art. 115); aprobarea resurselor financiare ale instanelor judectoreti i stabilirea indemnizaiilor i altor drepturi ale judectorilor in de competena Parlamentului (art. 121); instanele de judecat pot solicita rezolvarea cazurilor excepionale de neconstituionalitate a actelor juridice (alin. (1) al art. 135). Raporturile dintre puterea executiv i cea judectoreasc sunt determinate de astfel de prevederi ca: numirea judectorilor de ctre Preedintele Republicii Moldova (alin (2) al art. 116); rezolvarea de ctre instanele judectoreti a cauzelor de contencios administrativ; executarea hotrrilor judectoreti de ctre executiv; asigurarea activitii instanelor judectoreti (asigurarea sediilor; nzestrarea cu birotic i cu mijloacele de transport necesare; punerea poliiei n serviciul instanelor judectoreti; asigurarea securitii localurilor justiiei i a judectorilor etc.) in de atribuiile Guvernului. Prevederile constituionale nu prevd pentru puterile legislativ i executiv obligaii exprese i rspundere pentru neexecutarea obligaiilor ce le revin n cadrul colaborrii puterilor. Aceasta pune ntr-o situaie dezavantajoas puterea judectoreasc i i complic funcionarea.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 24.01.1996, MO nr. 10/110 din 15.02.1996, CHD 1995-96, p. 134 HCC nr. 28 din 21.02.1996, MO nr. 16 din 14.03.1996, idem, p. 140 HCC nr. 9 din 04.04.1996, MO nr. 25 din 25.04.1996, idem, p. 157 HCC nr. 34 din 11.06.1996, MO nr. 49-50 din 25.07.1996, idem, p. 171 HCC din 30.09.1996, MO nr. 65-66 din 10.10.1996, idem, p. 190 HCC nr. 23 din 21.07.1997, MO nr. 51 -52 din 07.08.1997, CHD 1997, p. 171 HCC nr. 40 din 22.12.1997, MO nr. 6-7 din 29.01.1998, idem, p. 244 HCC. nr. 19 din 10.06.1997, MO nr. 43-44 din 03.07.1997, idem, p. 156 HCC nr. l0 din 04.03.1997, MO nr. 18 din 20.03.1997, idem, p. 71 HCC nr. l2 din l7.03.1997, MO nr. 21 din 03.04.1997, idem, p. 196 HCC nr. 32 din 10.11.1997, MO nr. 77-78 din 27.11.1997, idem, p. 226 HCC nr. 35 din 01.12.1997, MO nr. 84-85din l8.12.1997, idem, p. 126
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
134
STATUTUL
519
HCC nr. 38 din 15.12.1997, MO nr. 6-7 din 29.01.1998, idem, p. 136 HCC nr. 37 din 10.12.1997, MO nr. 6-7 din 29.01.1998, idem, p. 180 HCC nr. 2 din 19.01.1998, MO nr. 12-13 din 19.02.1998, CHD 1998. p. 66 HCC nr. 3 din 10.01.1998.MO nr. 12-13 din 19.02.1998, idem, p. 225 HCC nr. 7 din 17.02.1998, MO nr. 26-27 din 26.03.1998, idem, p. 94 HCC nr. 10 din 17.03.1998, MO nr. 28-29 din 02.04.1998, idem, p. 104 HCC nr. 14 din 19.05.1998, MO nr. 50-51 din 04.06.1998, idem, p. 235 HCC nr. 16 din 28.05.1998. MO nr. 56-59 din 25.06.1998, idem, p. 29 HCC nr. 19 din 16.06.1998, MO nr. 66-68 din 16.07.1998, idem, p. 156 HCC nr. 20 din 02.07.1998, MO nr. 69 din 23.07.1998, idem, p. 242 HCC nr. 23 din 09.07.1998, MO nr. 70 din 25.07.1998, idem, p. 164 HCC nr. 29 din 01.10.1998, MO nr. 96 din 22.10.1998, idem, p. 178 HCC nr. 34 din O5.11.1998, MO nr. 103-104 din 19.11.1998, idem, p. 262 HCC nr. 41 din24.12.1998, MO nr. 1-2 din07.01.1999, idem, p. 183 HCC nr. 5 din 4.02.1999, MO nr. 19-21/9 din 25.02.1999 HCC nr. 7 din 11.02.1999, MO nr. 22-23/13 din 4.03.1999 HCC nr. 13 din 16.03.1999, MO nr. 29 din 26.03.1999 HCC nr. 14 din 18.03.1999, MO nr. 31-32 din 01.04.1999 HCC nr. 24 din 06.05.1999, MO nr. 53-54 din 27.05.1999 HCC nr. 28 din 25.05.1999, MO nr. 56-58 din 03.06.1999 HCC nr. 34 din 24.05.1999, MO nr. 67-69 din 1.07.1999 HCC nr. 35 din 24.06.1999, MO nr. 67-69 din 1.07.1999 HCC nr. 39 din 08.07.1999, MO nr. 80-82 din 29.07.1999 HCC nr. 41 din 20.07.1999, MO nr. 80-82 din 29.07.1999 HCC nr. 46 din 21.09.1999, MO nr. 109-111 din 7.10.1999 HCC nr. 53 din 12.10.1999, MO nr. 1 18-119 din 28.10.1999 HCC nr. 60 din 11.11.1999, MO nr. 130-132 din 25.11.1999 HCC nr. 61 din 16.11.1999, MO nr. 130-132 din 25.11.1999 HCC nr. 62 din 23.11.1999, MO nr. 135-136 din 9.12.1999 HCC nr. 64 din 30.11.1999, MO nr. 135-136 din 9.12.1999 HCC nr. 39 din 09.07.2001, MO nr. 90-91/34 din 02.08.2001 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002 Decizia din 25.12.2003, MO nr. 1-5/2 din 01.01.2004 Decizia din 14.01.2004, MO nr. 26-29/7 din 13.02.2004 ACC nr. 1 din 16.12.2004, MO nr. 241/32 din 27.12.2004 HCC nr. 1 din 13.01.2005 , MO nr. 13-16/2 din 21.01.2005 HCC nr. 21 din 22.11.2005, MO nr. 161-163/15 din 02.12.2005 Decizia din 28.02.2006, MO nr. 39-42/5 din 10.03.2006 Decizia din 04.12.2006, MO nr. 189-192/16 din 15.12.2006 HCC nr. 6 din 27.03.2007, MO nr. 47-49/8 din 06.04.2007 HCC nr. 1 din 22.01.2008, MO nr. 25-27/1 din 05.02.2008 Decizia din 18.12.2008, MO nr. 237-240/16 din 31.12.2008 HCC nr. 11 din 27.04.2010, MO nr. 68-69/10 din 07.05.2010 HCC nr. 26 din 23.11.2010, MO nr. 235-240/27 din 03.12.2010 HCC nr. 29 din 21.12.2010, MO nr. 1-4/1 din 07.01.2011 HCC nr. 5 din 18.02.2011, MO nr. 34-36/7 din 04.03.2011
14.08.2012 14:40:38
520
Titlul
Articolul 135
ATRIBUIILE
(1) Curtea Constituional: a) exercit, la sesizare, controlul constituionalitii legilor i hotrrilor Parlamentului, a decretelor Preedintelui Republicii Moldova, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, precum i a tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte; b) interpreteaz Constituia; c) se pronun asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei; d) confirm rezultatele referendumurilor republicane; e) confirm rezultatele alegerii Parlamentului i a Preedintelui Republicii Moldova; f) constat circumstanele care justific dizolvarea Parlamentului, demiterea Preedintelui Republicii Moldova sau interimatul funciei de Preedinte, precum i imposibilitatea Preedintelui Republicii Moldova de a-i exercita atribuiile mai mult de 60 de zile; g) rezolv cazurile excepionale de neconstituionalitate a actelor juridice, sesizate de Curtea Suprem de Justiie; h) hotrte asupra chestiunilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid. (2) Curtea Constituional i desfoar activitatea din iniiativa subiecilor prevzui de Legea cu privire la Curtea Constituional. (Art. 135 modificat prin Legea nr. 1115 din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
Comentariu
Un stat modern este strns legat de promovarea legalitii n activitile organelor de stat, de aprarea ferm a drepturilor i libertilor cetenilor, de rolul justiiei n respectarea ordinii de drept. Statul democratic i de drept este o form ideal de organizare a puterii, n care este asigurat supremaia legii chiar i asupra organelor legiuitoare i n care toate subiectele de drept se subordoneaz legii. Statul de drept este o form de organizare statal ntemeiat pe principiile supremaiei legii, al separaiei celor trei puteri (legislativ, executiv i judectoreasc), pe asumarea de ctre stat a responsabilitilor fa de drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor consfinite n Constituie. Statul de drept presupune respectarea legilor conform Constituiei lege cu putere la ptrat, carta drepturilor omului, carta tehnic a sistemului politic, care trebuie s se impun tuturor celorlalte legi1. n condiiile n care Constituia este Legea Suprem a unui stat, avnd un rol esenial n determinarea ntregii organizri politico-sociale i de drept a tuturor rilor lumii, fundamentarea ideii supremaiei Constituiei prezint o mare nsemntate teoretic, dar i practic, unanim acceptat, care implic existena unor mecanisme de control al conformitii legilor
1
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1996,
p. 77.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
521
cu Constituia, iar n lipsa acestora principiul supremaiei Constituiei ar rmne liter moart1 i Constituia ar avea doar o importan simbolic. Prin urmare, dup natura sa, controlul constituionalitii specializat difer de controlul constituionalitii n supraveghere. Controlul constituionalitii legilor presupune activitatea de verificare a conformitii legilor cu Constituia, iar ca instituie a dreptului constituional cuprinde reguli referitoare la activitatea organelor competente de a face aceast verificare, procedura de urmat i msurile luate dup realizarea procedurii2. Supravegherea constituional este o activitate organizatoric de supraveghere ndreptat spre a recomanda, a ateniona autoritile publice (actul crora este supus controlului), s nlture normele ce contravin Constituiei i s opreasc aciunea actului normativ, dar dreptul de a-l modifica sau anula revine organului ce l-a adoptat3. Hotrrile pentru controlul constituionalitii sunt executorii i definitive, atrgnd nulitatea actului normativ sau a dispoziiei acestuia declarate neconstituionale. Deciziile adoptate n supravegherea constituional au ns caracter de recomandare, destinatarii acesteia fiind autoritile statale care au elaborat (au adoptat) actul verificat, putnd conine totodat i o adres despre necesitatea aducerii actului respectiv n conformitate cu Constituia. n unele cazuri totui, noiunea de control constituional se identific cu cea de control constituional n supraveghere, de unde i clasificarea controlului specializat n consultativ i executoriu. n opinia unora, controlul constituionalitii n supraveghere este exercitat de o autoritate, sub forma unui control constituional specializat, i const n soluionarea problemelor de constituionalitate a actelor de drept neintrate n vigoare4. De multe ori, noiunea de justiie constituional este nlocuit cu cea de control al constituionalitii legilor. Sub aspect general, justiia constituional se manifest cel mai mult prin activitile de control al constituionalitii legilor, dar aceasta nu justific substituirea celor doi termeni. Justiia este o noiune mai larg, iar controlul este o cale de realizare a ei. Asigurarea supremaiei Constituiei nu poate fi un simplu principiu al ordinii constituionale. Este necesar un sistem de garanii, care s permit manifestarea Constituiei ca un act normativ cu for juridic suprem5: Controlul general al aplicrii Constituiei se realizeaz n activitatea zilnic a autoritilor publice, prin metodele de organizare i funcionare a acestora, prin stabilirea competenelor, a relaiilor cu alte instituii. Controlul constituionalitii legilor este cea mai sigur garanie a supremaiei Constituiei, prin declararea fr efect a legilor sau a dispoziiilor de legi necon1 Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, vol. I, ediia a IV-a revzut i completat, Iai, 1997, p. 227. 2 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 37. 3 . , , 1-2, , , 1996, p. 72. 4 Victor Puca, Veaceslav Zaporojan, Curtea Constituional a Republicii Moldova, 10 ani de activitate, Chiinu, 2005, p. 67. 5 Igor Bantu, Drept constituional. Scheme, Academia tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova, Chiinu, 2004, p. 23.
14.08.2012 14:40:38
522
Titlul
forme Constituiei, reprezentnd o sanciune juridic. Astfel, este combtut opinia potrivit creia dreptul constituional nu are caracter de drept, deoarece lipsesc sanciunile constituionale care dau eficien normelor sale, aducnd exemple din practica unor state, unde efii de state care au nclcat dispoziiile constituionale nu au fost sancionai. n unele ri cu constituii rigide, controlul constituionalitii legilor nu se aplic, pentru c, potrivit unor opinii destul de rspndite, controlul constituionalitii legilor de un alt organ dect Parlamentul ar atinge suveranitatea legislativ a reprezentanei naionale i totodat ar duce la nfrngerea principiilor separaiei puterilor n stat1. n rile cu constituii flexibile ns (Anglia, Noua Zeeland, Israel), care se caracterizeaz prin faptul c Legea Fundamental se modific dup aceleai reguli ca legile obinuite sau dup unele proceduri simple, problematica controlului constituionalitii legilor nu se poate pune, deoarece o lege nou, care introduce dispoziii contrare Constituiei, constituie o modificare a ei, i nu o nclcare a acesteia, legea ordinar avnd posibilitatea s modifice oricnd Constituia. Aici mai apare ntrebarea dac numai legile emise de Parlament sunt supuse controlului constituionalitii sau i actele altor autoriti n stat. Se susine, de exemplu, c organele judectoreti nu emit norme juridice, ci aplic legea. ns controlul constituionalitii privete numai legea i alte acte normative cu for juridic egal cu a legii, deoarece unele constituii prevd c i alte acte normative, cu for juridic mai mic dect a legii, pot fi supuse acestui control, cum susine constituionalistul Alexandru Arseni2, fcnd trimitere la Constituia Republicii Moldova. Este de remarcat c unele constituii prevd controlul constituionalitii nu numai a legilor ci i a proiectelor de legi, dei procedura de elaborare a legii cuprinde implicit i obligaia de verificare a constituionalitii. Este de menionat, c doctrina juridic este de acord cu includerea constituionalitii legii n principiul legalitii, ca parte component. Pe lng alte caracteristici, acest principiu presupune ca elaborarea actelor normative s se fac de organe competente, dup procedura prestabilit, cu respectarea dispoziiilor din actele normative emise de organele de stat care ocup o poziie superioar celor emitente n sistemul organelor statului3. Principiul legalitii mai implic respectarea tuturor actelor normative, respectarea lor n sens ierarhic, ceea ce nseamn ca orice act s fie conformat cu cel superior lui, iar acesta din urm cu cel superior acestuia, astfel nct toate actele normative n ansamblu s se conformeze unei singure legi, supreme n sistemul de drept. Aadar, legea trebuie s fie adoptat n baza i n limitele Constituiei. n literatura de specialitate, aceast activitate de verificare a conformitii legilor cu Constituia este ntlnit sub diferite denumiri, precum: garania caracterului de supremaie a Constituiei (Andr Hauriou); sanciunea supremaiei (Georges Burdeau); sanciunea violrii constituionale (Marcel Prlot) etc. Indiferent de titlul pe care l poart, controlul constituionalitii legilor are totui o importan major att teoretic,
1 Tudor Drgan, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 101. 2 Alexandru Arseni, Jurisdicia constituional a Republicii Moldova, Chiinu, 2000, p. 42. 3 Ibidem.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
523
ct i practic. n privina necesitii controlului constituionalitii legilor, nu exist divergene de opinii, deoarece legislatorul e predispus greelilor1. Inexistena controlului constituionalitii legilor duce la instabilitate juridic i politic. Imposibilitatea instituirii controlului constituionalitii legilor se argumenteaz prin aceea c nu se poate admite ierarhizarea normelor, pentru c aceast ierarhizare ar cuprinde i ideea ierarhiei organelor, ceea ce contravine principiului separaiei puterilor n stat; c nu se poate admite controlul legilor, fiindc legea este expresia voinei generale, care e suveran; nu se poate concepe i admite ca un organ s controleze Parlamentul, care este reprezentana naional i rspunde numai n faa poporului, c Parlamentul nsui, cu ocazia adoptrii legilor, efectueaz implicit un control de constituionalitate etc2. Prin urmare, dac se admite supremaia Constituiei, este absolut necesar s se instituionalizeze i controlul constituionalitii legilor, fr de care Constituia rmne doar un element decorativ n arhitectura statului de drept, iar principiul supremaiei Constituiei doar un pretext de retoric3. Credem c introducerea acestui control a nsemnat un pas important spre realizarea statului de drept. Actualmente, controlul constituionalitii legilor n Statele Unite e executat de toate instanele judectoreti, n fruntea piramidei judiciare se afl Curtea Suprem a SUA, care exercit controlul, evident, cel mai important i hotrte, n ultim instan, cazurile de rang federal. n SUA, exist dou tipuri de instane judectoreti: curi federale i curi ale fiecrui stat. Modelul american se realizeaz prin dou sisteme4: Sistemul difuz (SUA, Argentina, Japonia, Venezuela etc.), cnd controlul poate fi efectuat de orice instan judectoreasca. Acest sistem s-a instaurat n toate rile anglo-saxone, cu excepia Marii Britanii (s-a optat pentru transformarea Curii Lorzilor n Curte Constituional); Sistemul concentrat (Elveia, Australia, India, Irlanda, Monaco etc), cnd competena n materie de constituionalitate aparine numai instanei supreme. Deciziile adoptate n cadrul acestui sistem produc, de regul, efecte erga omnes i se bucur de o mai mare autoritate, iar forma de declanare a controlului rmne a fi procedeul ofensiv al aciunii. Prin aceasta se deosebete de sistemul difuz, n cadrul cruia deciziile adoptate produc efecte inter partes i au numai o autoritate relativ, beneficiind de forme variate de declanare a controlului (judecata declaratorie, excepia neconstituionalitii etc.). Uneori controlul judiciar este exercitat de o camer special sau de un colegiu al CSJ (Estonia, Paraguay, Costa Rica etc.). Controlul constituionalitii legilor prin instane judectoreti de drept comun astzi s-a instituit n mai multe state, cum ar fi Maroc, Australia, Elveia, Danemarca, India i cu anumite particulariti n Grecia5. Mai exist ns ri care au pstrat veIgor Bantu, Dreptul constituional. Scheme, Academia tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova, Chiinu, 2004, p. 23. 2 Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, vol. I, ediia a IV-a revzut i completat, Iai, 1997, p. 271. 3 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1996, p. 21. 4 Ion Deleanu, Justiia constituional, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995, p. 24. 5 . , , 1-2, , , 1996, p. 82.
1
14.08.2012 14:40:38
524
Titlul
chiul control judectoresc de origine american Norvegia, Suedia, Japonia, Canada, Australia, unele state afro-asiatice i sud-americane. Introducerea controlului de constituionalitate n Europa s-a fcut ntr-un mod diferit n raport cu Statele Unite ale Americii, n principal, din cauza nencrederii manifestate de oamenii politici fa de puterea judectoreasc, a pregtirii i statutului judectorilor europeni diferit fa de cel al colegilor lor americani, a structurii i sistemelor de drept diferite ale statelor europene fa de alte state americane i alte motive. Exist opinia c controlul specializat i are originea n sec. al XVIII-lea n Frana. Ideea instituirii unui control al constituionalitii legilor pe continentul european a fost formulat pentru prima dat de ctre marele om politic, i constituionalist francez Emmanuel Joseph Sieys, unul dintre autorii Constituiei franceze, ntr-un discurs rmas celebru n gndirea politico-juridic francez, rostit la 20 iulie 1795, prin care vine s argumenteze necesitatea formrii unui juriu constituant un corp de reprezentani ai naiunii care ar avea misiunea de a judeca reclamaiile i de a realiza perfecionarea gradat a artei constituante. Propunerea lui a fost respins, i nici n Constituia francez din 1795 nu s-a prevzut asemenea reglementare, ns ideea a urmat s fie mprtit de Napoleon Bonaparte mai trziu i inclus n Constituia anului VIII (1799), ce cuprindea un capitol special referitor la Senatul Protecionist, care putea anula doar actele legislative nepublicate, instituionndu-se controlul constituional a priori1. ns acest organ nu era absolut independent, ci se afla sub autoritatea Primului Consul, care urma s fie mprat. O perioad scurt de timp, aceast idee a fost dat uitrii, ns Constituia din 1852 o preia, instituindu-se corpul ponderator, care examineaz legile naintea promulgrii lor att din punct de vedere al principiului de organizare a statului, ct i din punct de vedere al constituionalitii. Frana rmne fidel caracterului sacru al legilor adoptate de Parlament i nu admite controlul judectoresc al constituionalitii legilor aplicate n SUA, astfel rmnnd a fi considerat mult timp ara supremaiei necondiionate a legii, chiar dac aceasta putea s vin n contradicie cu Constituia n vigoare. Acest nou model este valorificat pentru prima dat n 1920 n Cehoslovacia i Austria, n aceste ri fiind organizate primele tribunale, iar fondatorii noii teorii au fost Georg Jellinek i Hans Kelsen. Savantul austriac Georg Jellinek a editat lucrarea O Curte Constituional pentru Austria n 1885, la Viena. Potrivit acestei lucrri nu numai indivizii trebuie s se supun regulilor juridice, ci i organele de stat, iar Curtea Constituional de felul Tribunalului Imperial apr constituia mpotriva injustiiei parlamentare, se pronuna asupra conflictelor dintre legile ordinare, asupra celor dintre legile ordinare i a landurilor, verificnd conformitatea cu Legea Suprem. Hans Kelsen i-a fundamentat teoria ntrun articol publicat n Revista de drept public (1928), Garania jurisdicional a Constituiei, plednd pentru independena Curii Constituionale sau Tribunalului Constituional fa de celelalte organe i numind acest organ specializat, legislator negativ, astfel delimitnd procesul de creare a legii, pe de o parte, care const n existena unei creaii libere a legiuitorului pozitiv, i a unei limitri exclusive a Constituiei de simpla anulare a ei, care presupune ideea c jurisdicia constituional e total determinat de Constituie de unde i rezult aceast denumire. Tot n opinia lui Kelsen, Curtea
1
Teodor Crna, Drept constituional, USM, Chiinu, 2004, p. 54.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
525
Constituional trebuie s soluioneze litigiile de competen aprute n relaiile reciproce dintre puterea legislativ i cea executiv, precum i dintre centrul federal i subiecii federaiei. El considera inoportun pentru Curtea Constituional i calitatea organului politic, dei evidenia rolul politic al acesteia n aprarea drepturilor opoziiei parlamentare de unde vine i dreptul grupului de deputai de a sesiza organul de jurisdicie constituional n problemele conformitii actelor juridice cu Constituia, prevzute de multe legi supreme. Aadar, prima instan constituional european este considerat Curtea Constituional din Austria, nfiinat n baza art. 140 din Constituie (1 octombrie 1920), avnd la baz textul unei legi anterioare din 25 ianuarie 1919. Din punctul acesta de vedere, modelul respectiv mai este numit modelul austriac (pornind de la ara de origine). Ulterior, la 20 februarie 1920, s-a creat Curtea Constituional din Cehoslovacia, care avea competena n materie de judecare a aciunii legilor adoptate de Parlament. Mai este denumit modelul kelsian (sau austriaco-kelsian)1, datorit fabuloasei contribuii aduse de Hans Kelsen, inspectorul noului tip de justiie constituional. Autorul rus E.G. Martncik 2 consider ns c ideea justiiei constituionale este dedus din lucrrile marelui filosof politic J.J. Rousseau. Acest tip de control, printr-un organ special i specializat, s-a extins i n alte state europene, i anume: Spania (1931), Austria (1945), Italia (1947), Germania Federal (1949), Frana (1958), Turcia (1961), Iugoslavia (1963). Mai apoi, n anii 80 ai secolului al XX-lea, acest model s-a instituit n Portugalia, Polonia, Ungaria, Belgia, n ministatele Andora i Liechtenstein, n Rusia, n aproape toate statele ex-socialiste din Europa, dar i Mongolia etc. De fapt, modelul european, odat structurat, s-a dezvoltat spectaculos. Unele ri din America Latin au transplantat modelul nord-american (Brazilia, Argentina etc.), altele au mprumutat unele elemente din cel european (Columbia, Nicaragua, Venezuela etc.), existnd i state care au aderat la acest model (Guatemala n 1965, Chile n 1970, Madagascar n 1975, Egiptul n 1979 etc.)3. Potrivit modelului kelsian, Curtea Constituional se situeaz n afara celor trei puteri.4 Controlul constituional exercitat printr-un organ aparte desemneaz separarea contenciosului constituional de celelalte jurisdicii, fapt care i reprezint o distincie esenial ntre cele dou modele de control. Organul de control constituional devine un arbitru suprem n materie. Curtea Constituional european se distinge prin modul i subiecii de sesizare, astfel, n sistemul american, sesizarea este doar n folosul particularilor, iar n sistemul european, acest drept l au i unele autoriti sau instane. Acest control are un caracter obiectiv i abstract n comparaie cu cel american, care este mai mult unul concret.
Ion Deleanu, Justiia constituional, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995, p. 31. .. , . , Academia de tiine a Moldovei, Institutul de Filozofie, Sociologie i Drept, Chiinu, 2000, p. 7. 3 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1996, p. 31. 4 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 29.
2 1
14.08.2012 14:40:38
526
Titlul
Deciziile emise de curile constituionale europene au un efect erga omnes, spre deosebire de cele emise de organul jurisdicional american, care au efecte inter partes. n afar de amendamentul a posteriori (posterior), poate fi prevzut i cel a priori (anterior). Curile constituionale sunt organe politico-jurisdicionale. Modelul european a demonstrat o eficacitate mai sporit fa de controlul judectoresc, mai ales n aprarea drepturilor i libertilor cetenilor i asigurarea egalitii acestora n faa legii i justiiei. Justiia constituional a devenit principalul domeniu de activitate al Comisiei de la Veneia comisie specializat a Consiliului Europei. Exist tendina real de instituire a unui Consiliu Constituional European. n RSSM, predecesoarea teritorial a Republicii Moldova, creat n 1940 din o parte a Republicii Autonome Moldoveneti i o parte a Romniei i inclus n Uniunea Sovietic, instituia controlului constituionalitii legilor nu a existat. Este adevrat c pe teritoriul actual al RM au fost aplicate constituiile Romniei din 1866, 1923, 1938, prin care s-au reglementat instituiile democratice, inclusiv instituia controlului de constituionalitate. n perioada n care RM a intrat n componena URSS, avnd i constituii care repetau textele constituiilor URSS, nu se putea vorbi de controlul constituionalitii legilor din cauza existenei partidului comunist, care deinea puterea de stat. La 1 decembrie 1988, n urma valului de democratizare, s-a modificat Constituia URSS i s-a creat Comitetul supravegherii constituionale, care putea s recomande organului emitent s exclud din actele adoptate prevederile ce contraveneau Constituiei, ns dreptul de a modifica sau de a anula actul supus controlului revenea organului ce l-a adoptat1. Din partea RM, la recomandarea Prezidiului Sovietului Suprem al RSSM, la 26 aprilie 1990, Sovietul Suprem al URSS l-a ales pe Andrei Smochin, doctor, confereniar universitar, n calitate de membru al Comitetului supravegherii constituionale2. Comitetul supravegherii constituionale s-a format n baza art. 124 din Constituia URSS i a Legii cu privire la supravegherea constituional n URSS din 23 decembrie 1989 (intrat n vigoare la 1 ianuarie 1990). Acest organ nu a reuit s duc la bun sfrit lucrul nceput3. Mai trziu, la 6 iunie 1993, a intenionat s creeze un asemenea organ primul Parlament democratic al RM, ales n 1990, ns Sovietul Suprem al RSSM, examinnd n prima lectur proiectul de lege cu privire la supravegherea constituional n RSSM, nu l-a acceptat. n urma micrii de eliberare naional, prin legea din 23 mai 1991, s-a schimbat denumirea rii din RSS Moldoveneasc n Republica Moldova, iar la 23 iunie 1990 s-a adoptat Declaraia de Suveranitate, apoi, la 27 august 1991, Declaraia de Independen. Republica Moldova a devenit un stat suveran i independent. Evident c pn la aceast dat, n domeniul justiiei constituionale Republica Moldova nu avea experien.
. , o , 1-2, , , 1996, p. 72. 2 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 9. 3 Valeriu Zubco, Rolul autoritilor publice n garantarea drepturilor i libertilor constituionale. Materialele simpozionului naional practico-tiinific, Chiinu, 2002, p. 37.
1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
527
Instituia de jurisdicie constituional n Republica Moldova s-a creat pe data de 29 iulie 1994, cnd s-a adoptat noua Constituie. Aceasta cuprinde Titlul V Curtea Constituional format din 7 articole (art. 134-140), avnd i alte articole care vizeaz Curtea Constituional, de exemplu, art. 62, care stipuleaz validarea mandatului de deputat n Parlament. La 13 decembrie 1994 a fost adoptat Legea nr. 317-XIII cu privire la Curtea Constituional, care cuprinde 6 capitole i 42 de articole, n care au fost concretizate prevederile Titlului V al Constituiei, ale statutului de judector, structura, exercitarea jurisdiciei etc. n februarie 1995, a fost ales completul de judectori al Curii Constituionale, care au nceput s-i exercite atribuiile dup 6 luni, la 16 iunie 1995, cnd s-a adoptat Codul de jurisdicie constituional nr. 502-XIII, care cuprinde 3 titluri, 15 capitole i 89 de articole i care reglementeaz organizarea i funcionarea Curii Constituionale. Controlul de constituionalitate este un control de conformitate al actelor normative cu Constituia, nu unul de oportunitate. Sunt neconstituionale prevederile legilor care ncalc dispoziiile sau principiile Constituiei. Deciziile i hotrrile Curii Constituionale se pronun n numele Republicii Moldova. Curtea Constituional examineaz n exclusivitate chestiuni de drept. Potrivit lui Ion Deleanu, controlul de constituionalitate privete att conformitatea intern, ct i conformitatea extern1, att conformitatea intrinsec, ct i conformitatea formal. ntr-adevr, dac sunt neconstituionale prevederile legii prin care se ncalc dispoziiile sau principiile Constituiei2, atunci este imposibil de disociat cele dou componente ale conformitii cu Constituia. Altminteri, scopul Curii Constituionale de a garanta supremaia Constituiei n-ar fi realizat sub aspectul tuturor determinrilor lui. Lit. a) din art. 135 stipuleaz c CC exercit, la sesizare, controlul constituionalitii legilor i hotrrilor Parlamentului, a decretelor Preedintelui Republicii Moldova, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, precum i a tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte. Controlul constituionalitii hotrrilor Parlamentului Hotrrile Parlamentului, ca i legile organice i cele ordinare, n Republica Moldova, fac obiectul controlului de constituionalitate, adic se supun Constituiei i sunt texte controlate, nu protejate, de Constituie (cum este cazul Constituiei, legilor constituionale i legilor referendare). i controlul constituionalitii hotrrilor Parlamentului se realizeaz dup adoptarea lor, adic a posteriori. Actul juridic al Parlamentului prin care acesta i exercit atribuiile este hotrrea, care se distinge de legi prin coninutul normativ, prin fora juridic i prin procedura de elaborare. Hotrrile Parlamentului au o for juridic inferioar legii. Ele pot avea un caracter normativ sau individual, ns legea ntotdeauna stabilete norme generale i impersonale. Hotrrile se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni3, la fel ca
1 2
Alexandru Arseni, Drept constituional i instituii politice, Chiinu, 1997, p. 109. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, MO nr. 36-38/210 din 14.03.2002.
p. 117.
3
14.08.2012 14:40:38
528
Titlul
legile ordinare (art. 72, alin. (2) din Constituie). Constituia nu specific modalitatea adoptrii hotrrilor n caz de paritate de voturi, un gol juridic, la care Parlamentul a reacionat prompt prin stabilirea n art. 76 alin. (2) din Regulametul Parlamentului1 c, n caz de paritate de voturi, la adoptarea legilor ordinare i a hotrrilor, votul Preedintelui Parlamentului este decisiv. Pn la adoptarea Legii cu privire la modificarea i completarea Constituiei Republicii Moldova din 5 iulie 2000 (prin care s-a exclus cuvntul regulamentelor)2, n baza creia regulamentele Parlamentului nu pot fi supuse controlului de constituionalitate, Constituia stipula expres procedura controlului constituionalitii regulamentelor. n literatura de specialitate3, se expune prerea c regulamentele Parlamentului trebuie s fie supuse controlului pentru c: acestea constituie izvorul privilegiat al dreptului parlamentar, obiectul lui fiind organizarea funcionrii interne, procedurile de urmat n cadrul deliberrilor i disciplina membrilor; acestea cuprind regulile de procedur n procesul de adoptare a legilor, hotrrilor, moiunilor ca acte juridice; organizarea i funcionarea Parlamentului sunt reglementate de Constituie, n activitatea sa, Parlamentul emite propriile reguli de funcionare, care nicidecum nu trebuie s contravin Constituiei. De la stat la stat, obiectul controlului constituionalitii actele Parlamentului difer, astfel nct acestui control i pot fi supuse: toate hotrrile Parlamentului (Armenia, Estonia, Lituania, Letonia); numai actele juridice normative (Ucraina, Rusia, Georgia); actele Parlamentului, controlul crora nu e prevzut nici n legi i nici n Constituie (Republica Belarus); actele Preedintelui Parlamentului (Lituania); Regulamentul Parlamentului (Georgia). Tot n acest context, am putea enuna faptul c controlul constituionalitii regulamentelor i hotrrilor Parlamentului poate fi efectuat la sesizare, iar subiecii care au dreptul de a sesiza Curtea Constituional sunt prevzui de art. 38 din Codul jurisdiciei constituionale. Pn la modificarea art. 135 alin. (1) lit. a), regulamentele Parlamentului erau supuse controlului de constituionalitate doar la sesizarea unor subieci indicai n art. 25 al legii organice, considerndu-se c acesta trebuie s provin numai din interiorul autoritii legiuitoare, ca expresie a principiului autonomiei regulamentare, iar acest principiu ntruchipeaz dreptul Parlamentului de a-i adopta propriul regulament de organizare i funcionare, respectnd litera i spiritul Constituiei i ale celorlalte legi n domeniul ce ine de organizarea i funcionarea Parlamentului. Tudor Drganu4 opineaz c Curtea Constituional nu poate fi sesizat de orice persoan vtmat ntr-un drept al ei, ci numai de organele de stat i de numrul de deputai indicai n Constituie. La aceast opinie se altur i Ion Deleanu5, spunnd
Legea nr. 797-XIII din 2.04.1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului. Igor Bantu, Dreptul constituional. Scheme, Academia tefan cel Mare a MAI al Republicii Moldova, Chiinu, 2004. 3 Mihai Bdescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 142. 4 Tudor Drgan, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 226. 5 Ion Deleanu, Justiia constituional, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995, p. 243.
2 1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
529
c nici nu vede vreo persoan creia i se lezeaz vreun drept al ei prin adoptarea Regulamentului de ctre Parlament, Curtea acionnd ca un tribunal politic care exercit controlul constituionalitii regulamentelor un control politic i abstract. Este evident c Parlamentul este obligat s se supun hotrrii Curii Constituionale prin care se constat neconstituionalitatea, aici intervenind principiul constituionalitii, cruia i se supune principiul autonomiei regulamentare. n perioada anilor 1995-1998, Curtea Constituional a supus controlului de constituionalitate 22 de hotrri i regulamente adoptate de Parlament. Actualmente ns, potrivit art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituie, anume hotrrile Parlamentului, i nu Regulamentul lui, sunt supuse controlului constituionalitii, de rnd cu alte acte indicate expres de Legea Suprem. Am putea da cteva exemple de hotrri declarate neconstituionale: Hotrrea Parlamentului nr. 303-XIV din 03.03.1999 pentru acordarea votului de ncredere Programului de activitate i ntregii liste a Guvernului (HCC nr. 10 din 06.03.1999); Hotrrea Parlamentului nr. 807-XV din 05.02.2002 cu privire la stabilirea datei alegerilor locale generale (HCC nr. 10 din 19.02.2002)1 etc. Sunt cazuri cnd Curtea a apreciat ca lipsite de obiect unele sesizri: sesizarea unui grup de deputai asupra respingerii de ctre Parlament a proiectului Hotrrii din 26.12.2002 cu privire la desfurarea referendumului republican legislativ, sesizarea unui grup de deputai n Parlament pentru controlul constituionalitii Hotrrii Parlamentului nr. 160-XV din 4.04.2003 privind unele aspecte ale mecanismului de elaborare a proiectului noii Constituii a Republicii Moldova etc. Controlul constituionalitii decretelor Preedintelui republicii n Azerbaidjan, Letonia, Uzbekistan, obiectul controlului a posteriori al constituionalitii l formeaz toate actele efului statului. n Republica Moldova, alte acte normative dect cele consfinite n art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituie nu pot fi supuse controlului constituionalitii. Legea Fundamental a statului nostru acord Preedintelui Republicii Moldova un ir de atribuii att n domeniul politicii interne, ct i n domeniul politicii externe, i de aceea este logic ca acesta s emit decrete (publicate n Monitorul Oficial al Republicii Moldova), dintre care numai cele cu caracter normativ urmeaz a fi supuse controlului de constituionalitate. Decretele Preedintelui Republicii (art. 94 din Constituie), ca i hotrrile Guvernului (art. 102 din Constituie) sunt acte administrative de autoritate, emise n baza i n vederea executrii unei legi existente pentru naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, fiind obligatorii pentru executare pe ntreg teritoriul statului. Actele prezideniale sunt adoptate n situaii prevzute de Constituie i legi, cum ar fi decretele cu privire la instituirea strii de urgen, la declararea rzboiului, la declararea mobilizrii totale sau pariale etc. n categoria actelor normative nu intr toate decretele Preedintelui, ci numai cele ce conin norme juridice. De exemplu, nu sunt acte normative decretele aplicative (prin care se acord grade militare supreme, se soluioneaz problemele ceteniei, se acord graiere etc.). Aadar, anume decretele care au caracter normativ pot fi supuse controlului a posteriori de constituionalitate, supunndu-se acelorai criterii de control ca i legile.
Gheorghe Susarenco, Victor Popa, Raportul naional privind exercitarea justiiei constituionale n Republica Moldova, Editura Prut Internaional, Chiinu, 2004, p. 53.
1
14.08.2012 14:40:38
530
Titlul
Sub acest aspect, vom da exemple concrete de decrete ale Preedintelui Republicii Moldova care au fost supuse controlului de constituionalitate: Decretul nr. 288 din 18.09.1995 cu privire la completarea Decretului Preedintelui Republicii Moldova nr. 189 din 08.11.1993 cu privire la impozitul pe bunuri imobiliare (cu modificri introduse prin decretul nr. 230 din 30.12.1993 i nr. 229 din 29.06.1994); Decretul nr. 263 din 18.08.1995 cu privire la deschiderea Reprezentanei permanente a Republicii Moldova pe lng Consiliul Europei; decretele nr. 162, 166, 193, 216 i nr. 262 prin care sunt decretate instituirea zilelor profesionale ale: grnicerului, lucrtorului bancar, inventatorului i raionalizatorului, financiarului i lucrtorului serviciului vamal; Decretul nr. 166-II din 07.04.1997 cu privire la Departamentul pentru Combaterea Crimei Organizate i Corupiei, prin care a aprobat Regulamentul Departamentului pentru Combaterea Crimei Organizate i Corupiei; Decretul nr. 68 din 15.03.1996 despre conducerea Ministerului Aprrii; Decretul nr. 37-II din 18.11.1997 privind stabilirea datei pentru alegerea Paramentului; Decretul nr. 315 din 08.11.1995 cu privire la crearea pe lng Guvernul Republicii Moldova a Consiliului Coordonator n problemele combaterii criminalitii i corupiei, meninerea ordinii de drept; Decretul nr. 146 din 10.05.1995 cu privire la numirea Primriei municipiului Chiinu1. Un interes deosebit prezint hotrrea Curii Constituionale despre Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 116-II din 07.04.1997 cu privire la Departamentul pentru Combaterea Crimei Organizate i Corupiei, prin care s-a aprobat Regulamentul acestui departament, i Decretul nr. 117-II, prin care a fost numit eful departamentului respectiv, decrete care au fost contestate deoarece se consider c prin emiterea lor s-au ncalcat raporturile constituionale dintre puterea legislativ i cea executiv prevzute de art. 6 din Constituie, iar departamentului i-au fost acordate un ir de drepturi care lezau drepturile i libertile fundamentale ale omului prevzute de Constituie. Mai mult ca att, numirea efului acestui departament de ctre Preedintele republicii contravenea art. 88 lit. d) din Constituie2. Curtea Constituional a declarat neconstituionale aceste decrete, fiindc msurile organizatorice, economico-financiare i de drept pentru combaterea crimelor organizate i corupiei trebuie s fie luate numai n limitele i condiiile legii. De asemenea, s-a dedus c aplicarea unor dispoziii ale Regulamentului ar duce la restrngerea unor drepturi (dreptul la viaa intim, familial i privat, la sigurana persoanei, la inviolabilitatea domiciliului i secretului corespondenei) consfinite de Constituie. Mai puin convingtoare a fost poziia Curii Constituionale la aprarea drepturilor social-economice i n special a dreptului la remunerarea muncii i a plii pensiilor. Prin hotrrea din 10.06.1997, Curtea a considerat constituionale Decretul Preedintelui republicii din 22.01.1997 i Hotrrea Guvernului din 03.02.1997 despre aciunile imediate de realizare a decretului Preedintelui Republicii Moldova cu privire la msurile urgente de ameliorare a situaiei social-economice, dei prin ele s-au stabilit norme ce schimbau termenele i periodicitatea plii pensiilor i salari1 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 150-151. 2 Gheorghe Susarenco, Victor Popa, Raportul naional privind exercitarea justiiei constituionale n Republica Moldova, Editura Prut Internaional, Chiinu, 2004, p. 38.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
531
ilor, acest fapt reprezentnd o nclcare a dreptului omului la munc, la salarizarea regulat, la asigurarea cu pensii1. n majoritatea statelor, actele efului statului sunt supuse controlului constituionalitii foarte rar sau chiar deloc, ceea ce nu putem spune despre Republica Moldova, dup cum am artat mai sus. Controlul constituionalitii hotrrilor i ordonanelor Guvernului n unele state, actele guvernelor constituie foarte rar obiectul controlului de constituionalitate. De regul, actele guvernelor sunt supuse controlului constituionalitii n acele state n care Guvernul este responsabil fa de Parlament. Trebuie s inem cont de faptul c pot fi supuse acestui control anume actele care au caracter normativ, aplicndu-se aceleai criterii ca n cazul legilor. Constituia (art. 102) stipuleaz c Guvernul adopt hotrri (pentru organizarea executrii legilor), ordonane (acte cu putere de lege ordinar) i dispoziii (pentru organizarea activitii interne a Guvernului), dintre care numai primele dou acte pot fi supuse controlului de constituionalitate. Astfel, n baza Legii nr. 64-XII din 31.05.1990 cu privire la Guvern, pentru exercitarea atribuiilor constituionale i a celor ce decurg din legea sus-menionat, precum i pentru organizarea executrii legii, Guvernul adopt hotrri (ex: hotrri cu privire la executarea bugetului de stat, privind exercitarea de ctre Guvern a dreptului de iniiativ legislativ, elaborarea programelor de activitate legislativ, aprobarea proiectelor de legi, hotrri cu privire la asigurarea securitii statului etc.). ntru realizarea programului su de activitate i-n temeiul art. 106/2 din Constituie, Guvernul adopt ordonane n conformitate cu legea special de abilitare (care se adopt de Parlament, la cererea Guvernului, pentru o perioad definit i indicndu-se domeniile i data pn la care pot fi emise ordonane), care sunt acte normative cu putere de lege ordinar, adoptate ntr-o anumit perioad de timp i n domeniile care nu fac obiectul legilor organice. Dup o lun i jumtate de la intrarea n vigoare a Codului jurisdiciei constituionale, Curtea Constituional a Republicii Moldova a pronunat prima sa hotrre asupra unui act normativ al Guvernului Hotrrea Guvernului nr. 969 din 30.12.1994, prin care se reglementau probleme ce vizau impozitarea i n care a stabilit c Guvernul i-a depit atribuiile i a nclcat principiul separaiei puterilor. De asemenea, Curtea a artat c nu a fost publicat n Monitorul Oficial, de aceea /.../ nu a intrat n vigoare i din punct de vedere juridic este nul2. Merit atenie faptul c Guvernul a reacionat prompt la aceast situaie i, prin Hotrrea nr. 773 din 20.11.1995, a abrogat hotrrea declarat neconstituional. n perioada anilor 1995-1998, Curtea Constituional a exercitat controlul de constituionalitate a 43 de hotrri i dispoziii ale Guvernului, ns, cu prere de ru, de multe ori se dovedea c totui calitatea lor nu era cea dorit, nclcndu-se principiul constituional de baz al separaiei puterilor, autoritile asumndu-i uneori atribuii ce nu le aparineau. Ordonanele Guvernului nici nu figurau printre actele ce puteau fi
1 Elena Aram, Controlul constituionalitii legilor: istorie i actualitate, Editura Museum, Chiinu, 2000, p. 67. 2 Victor Puca, Veaceslav Zaporojan, Curtea Constituional a Republicii Moldova. 10 ani de activitate, Chiinu, 2005, p. 21.
14.08.2012 14:40:38
532
Titlul
supuse controlului de constituionalitate. Astzi ns, n competena organului de jurisdicie constituional intr i verificarea conformitii ordonanelor Guvernului cu prevederile Constituiei. Totodat, Curtea Constituional a stabilit termenul de control prealabil, interpretnd art. 88 lit. i) din Constituie i specificnd c Preedintele Republicii Moldova are dreptul s suspende aciunea actelor Guvernului sau a unor pri din aceste acte ce contravin legislaiei. Rezult c anume Preedintelui republicii i s-a acordat dreptul de a exercita controlul prealabil asupra actelor Guvernului. Dar aceast situaie este discutabil, deoarece, n primul rnd, controlul de constituionalitate al acestor acte trebuie s fie realizat de organul competent n acest sens Curtea Constituional i nu de Preedintele republicii, dar la sesizarea Preedintelui. n al doilea rnd, apare ntrebarea: acest control este prealabil sau nu? Credem c nu, deoarece hotrrile Guvernului nu necesit promulgare i, n general, actele Guvernului nu sunt publicate, nu intr n vigoare i nu produc efecte juridice pn la suspendarea lor de ctre Preedinte. n acest caz, este vorba de un control posterior, iar actele Guvernului care pot fi supuse acestui control sunt anume hotrrile i ordonanele. n final, ne rmne s prezentm cteva exemple de acte ale Guvernului, care au fost declarate de Curtea Constituional ca fiind constituionale sau neconstituionale. Astfel, au fost declarate constituionale prevederile contestate din hotrrile Guvernului: nr. 102/7 din 01.10.2001 cu privire la unele msuri de implementare a Legii privind piaa produselor petroliere (HCC nr. 6 din 18.02.2003); nr. 852 din 16.08.2001 cu privire la modul de folosire a mrcilor proprietate a statului i nr. 1080 din 08.10.2001 cu privire la aprobarea listei mrcilor proprietate a statului , fiind adoptate pentru executarea dispoziiilor Legii nr. 588-XIII n redacia Legii nr. 65-XV (HCC nr. 10 din 29.05.2003) etc. Au fost declarate neconstituionale prevederile contestate din hotrrile Guvernului: nr. 338 din 26.05.1995 cu privire la restituirea averii, recuperarea valorii ei i achitarea compensaiilor persoanelor supuse represiunilor (HCC nr. 41 din 20.07.1999); dou hotrri ale Guvernului (nr. 153 din 03.03.1995 i nr. 122 din 01.03.1996) cu privire la indexarea veniturilor bneti ale populaiei (HCC nr. 58 din 09.11.1999); nr. 1202 din 08.11.2001 cu privire la unele msuri pentru reglementarea utilizrii bazinelor acvatice, inclusiv anexele nr. 1 i nr. 2 cuprinznd listele bazinelor acvatice proprietate public a statului atribuite n folosin ntreprinderilor Asociaiei Piscicola i societii vntorilor i pescarilor din Moldova (HCC nr. 17 din 05.08.2003) etc1. Curtea Constituional a declarat neconstituional Hotrrea Guvernului nr. 409 din 07.05.1999, prin care Guvernul a modificat pct. 13 din Hotrrea nr. 571 din 11.08.1995, astfel, au acces la nvmntul universitar peste hotare cetenii Republicii Moldova, absolveni ai liceelor din ar i de peste hotare, precum i studenii dup primul an de studii, deintori ai diplomelor de bacalaureat, n baza acordurilor interstatale (interguvernamentale) i contractelor ncheiate ntre ministere, departamente, instituii de nvtmnt i parteneri din strintate, n exclusivitate prin decizia Ministerului Educaiei. Curtea a enunat c prevederile hotrrii respective contravin principiilor fundamentale ale nvmntului n Republica Moldova prevzute de Constituie i de alte acte legislative (Legea nvmntului, Concepia dezvoltrii nvGheorghe Susarenco, Victor Popa, Raportul naional privind exercitarea justiiei constituionale n Republica Moldova, Editura Prut Internaional, Chiinu, 2004, p. 43-44.
1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
533
mntului n Republica Moldova etc.), subliniind c, potrivit principiilor universalitii i egalitii (art. 15, art. 16 din Constituie) toi cetenii rii noastre se bucur de drepturi i obligaii prevzute de Constituie i de alte legi i sunt respectai i ocrotii de ctre stat n egal msur1. Exist i cazuri de sistare a procesului pentru controlul constituionalitii unor prevederi din hotrrile Guvernului: nr. 1048 din 04.10.2001, nr. 1100 din 17.10.2001 i nr. 975 din 13.09.2001 pentru motivul rezolvrii excepiei de neconstituionalitate a actelor normative contestate i retragerii sesizrilor (Decizia Curii Constituionale nr. 1 din 16.01.2003); nr. 891 din 17.07.2003 cu privire la crearea Serviciului de Asisten Medical Urgent din Moldova, ntruct la adoptarea deciziei s-a nregistrat paritate de voturi (Decizia nr. 6 din 25.12.2003)2. Astfel, n Republica Moldova, controlul constituionalitii actelor Guvernului este a posteriori. Controlul constituionalitii tratatelor internaionale Astzi, asistm la creterea semnificaiei tratatelor internaionale, fiind principalele izvoare att ale dreptului internaional, ct i ale dreptului intern, alturi de Constituie. Legile fundamentale ale multor state din lume consacr faptul c tratatele internaionale sunt parte component a dreptului naional, normele acestora avnd chiar prioritate fa de legile care reglementeaz aceleai relaii, cum este cazul Germaniei, Franei, Poloniei, Greciei, Georgiei, Federaiei Ruse, Bulgariei, Senegalului etc. Iar n Belarus, Slovacia, Bosnia i Heregovina se efectueaz controlul corespunderii legilor cu tratatele internaionale. La fel ca n Romnia, Cehia, n Republica Moldova (art. 4 alin. (2) din Constituie), au prioritate reglementrile internaionale dac ntre tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte i legile ei interne apar neconcordane. Prerogativa organului de jurisdicie constituional privind realizarea controlului constituionalitii tratatelor internaionale pare a fi delicat: cnd totui trebuie s fie acceptat spre examinare sesizarea privind controlul constituionalitii tratatelor internaionale pn la ratificare sau dup? n unele sisteme constituionale, controlul constituionalitii tratatelor internaionale este a priori n Ucraina, Rusia, Germania, Ungaria, Andora, Estonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Algeria, Gabon, Mali, Congo, Costa Rica, Chile, Turcia, Ciad, Guatemala, ns n Letonia, Austria, Republica Moldova, Grecia tratatele internaionale formeaz obiectul controlului a posteriori3. Pe cnd n Spania, Armenia, Senegal, Kazahstan, Bulgaria tratatele internaionale ce contravin Constituiei pot fi ratificate doar dup amendarea acesteia. Este dificil situaia n Frana cnd tratatul internaional, n vigoare deja, contravine Constituiei , soluionarea acestui dezacord gsindu-se n art. 54 din Constituie care consfinete c: dac Consiliul Constituional, conform sesizrii Preedintelui Republicii, Prim-ministrului sau Preedintelui uneia din Camere, va stabili c obligaia internaional conine o dispoziie ce contravine Constituiei, atunci autorizaia sau aprobarea pentru ratificarea acesteia poate fi dat doar dup revizuirea Constituiei4.
Idem, p. 43. Curtea Constituional. Culegeri de hotrri i decizii, 2003, p. 121. 3 .. , , , , 1998, p. 172. 4 Alexandru Arseni, Leonte Suholitco, Dreptul constituional comparat, Editura CE USM, Chiinu 2003, p. 39.
2 1
14.08.2012 14:40:38
534
Titlul
n Republica Moldova, situaia este specific. Preedintele Republicii poart tratative i ncheie tratatele internaionale n numele Republicii Moldova, dup care le prezint spre ratificare Parlamentului. Dac reglementrile internaionale se prezum a fi neconstituionale, Parlamentul, n procedura ratificrii, are dou opiuni: poate proceda la revizuirea Constituiei sau poate refuza ratificarea lor. Odat ce au fost ratificate de Parlament, acestea devin parte component a dreptului intern. Examinnd prevederile art. 8 alin. (2) din Constituie n raport cu art. 135, prevederile Legii cu privire la Curtea Constituional i a Codului jurisdiciei constituionale, putem constata c orice tratat internaional este considerat constituional pn cnd Curtea Constituional nu va stabili contrariul, adic neconstituionalitatea lui, caz n care tratatul nu se pune n vigoare i nici nu se aplic Legea nr. 595-XIV din 24.09.1999 privind tratatele internaionale ale Republicii Moldova, cu modificrile ulterioare publicate n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 24-26 din 02.03.2000, art. 22. De notat c, potrivit art. 8 din Constituie, Republica Moldova se oblig s respecte Carta Organizaiei Naiunilor Unite i tratatele la care este parte, s-i bazeze relaiile cu alte state pe principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional i, potrivit Conveniei de la Viena cu privire la dreptul tratatelor din 23 mai 1996, art. 27, statul nostru nu poate invoca legislaia intern pentru a justifica neexecutarea angajamentelor internaionale, ceea ce ne d de neles c Constituia rii noastre acord reglementrilor internaionale o atenie sporit, statul obligndu-se s le respecte ntocmai i cu bun credin. Ce facem ns dac tratatul internaional contravine Constituiei ne obligm s-l respectm i n acest caz? Din reglementrile constituionale amintite mai sus rezult c da. i, deoarece Curtea Constituional a Republicii Moldova nu exercit controlul anterior ratificrii tratatelor internaionale1, chiar dac acestea vor conine dispoziii contrare Constituiei, vor putea totui intra n vigoare i vor produce efecte juridice pe teritoriul republicii. Avem deja un precedent cnd Moldova trebuie s execute un tratat care contravine Constituiei. Ar fi oportun s se efectueze controlul constituionalitii tratatelor internaionale anterior ratificrii i intrrii lor n vigoare. n dreptul constituional, Curtea poate exercita controlul constituionalitii tratatului integral sau parial, pe cnd n dreptul internaional exist regula textului integral, care nu permite ratificarea parial sau modificarea tratatului fr acordul prilor. Ratificarea (fr acordul prealabil al organului legislativ n Danemarca, SUA, Olanda etc. , cu acordul legislativului n Elveia, Vietnam, Portugalia, Bulgaria, Mexic, Iran, Georgia sau chiar se ratific de executiv cu acordul prealabil al legislativului etc. n Siria, Cehia, Italia, Frana etc.) nu este o simpl formalitate, ci un act de importan major. n aa fel, dup ce Preedintele republicii ncheie tratatele internaionale, Parlamentul le ratific ncuviinnd ratificarea lor prin lege organic (Tunisia, Federaia Rus, Italia, Norvegia, Mali etc.). n acest mod, procedeaz i n Republica Moldova. Un exemplu elocvent n acest sens este Tratatul din 18 august 1999 ntre Republica Moldova i Ucraina cu privire la frontiera de stat, intrat n vigoare la 18 noiembrie 2001, moment din care cade sub incidena principiului de drept internaional pacta
1 HCC nr. 5 din 24.09.2002 privind sistarea procesului pentru controlul constituionalitii unor prevederi ale Tratatului ntre Republica Moldova i Ucraina cu privire la frontiera de stat i a Protocolului adiional la Tratat, semnat la Kiev, din 18.08.1999; .. , , n Revista Naional de Drept, nr. 5, 2001.
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
535
sunt servanda (Convenia de la Viena cu privire la dreptul tratatelor din 23.05.1969, art. 26). Conform jurisprudenei, exercitarea controlului constituionalitii acestui tratat ar contrazice principiul internaional privind executarea tratatelor cu bun credin, ceea ce ar aduce prejudiciu credibilitii Republicii Moldova ca partener n raporturile instituite prin tratatele internaionale i ar ntrzia sau chiar ar frna dezvoltarea relaiilor interstatale i interguvernamentale ale rii. O alt propunere n contextul problemei abordate ar fi s se modifice reglementrile cu privire la subiecii cu drept de sesizare privind constituionalitatea tratatelor internaionale. Conform lit. b) alin. (1) din art. 135, Curtea Constituional interpreteaz Constituia. Normele juridice, pentru a atinge scopul n vederea cruia au fost elaborate, trebuie s fie respectate i executate, adic traduse n via. nelegerea, cunoaterea sensului adecvat al normei se impune n mod imperativ mai ales n procesul de aplicare a normelor de drept. Organul de aplicare, persoana oficial trebuie s clarifice cu toat precizia textul normei juridice i s fie convinse de veridicitatea variantei de comportare prescrise de legiuitor. Acest lucru se face n cadrul interpretrii normelor juridice1. Aadar, interpetarea este operaiunea prin care se stabilete o legtur logic ntre dreptul astfel conceput i execuia lui, ncercndu-se s se deduc aceasta din urm din cel dinti2. Sintetiznd cele menionate, B. Negru deduce urmtoarele trsturi ale interpretrii: a) interpretarea reprezint o etap a procesului de aplicare a dreptului; b) scopul acestei operaiuni logice const n a scoate n eviden voina legiuitorului materializat n norma juridic ce se aplic; c) subiectul care aplic norma juridic urmeaz s se conving c starea de fapt cu care el se confrunt se ncadreaz n ipoteza normei juridice aplicate. Pe parcursul istoriei, problema interpretrii dreptului a fost tratat n mod diferit. Astfel, iniial a dominat principiul, conform cruia nu poate interpreta legea dect cel ce a facut-o. Aplicarea acestui principiu e caracteristic ndeosebi regimurilor autoritare, despotice. n conformitate cu aceast concepie, judectorul reprezint un mecanism orb de aplicare a legii. Cu alte cuvinte, judectorii nu sunt dect gura care rostete cuvintele legii3. Pe msura dezvoltrii societii, acest principiu a fost pus la ndoial. Ca urmare, n prezent se consider c judectorul nu numai poate, dar i trebuie s interpreteze legea, aplicnd-o4. Conform lit. c), Curtea Constituional se pronun asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei. Potrivit art. 141 din Legea Fundamental, revizuirea Constituiei poate fi iniiat de Guvern, de cel puin o treime din deputaii n Parlament, precum i de cel puin 200 000 de ceteni cu drept de vot. Constituia nu poate fi revizuit pe durata strii de asediu sau a strii de urgen i nici n timp de rzboi.
Teodor Crna, Drept constituional, Editura USM, Chiinu, 2004, p. 244. Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Editura All, Bucureti, 1995, p. 282. 3 Montesquieu, Despre spiritul legilor, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p. 203. 4 Boris Negru, Teoria general a dreptului i statului, Chiinu, 1999, p. 230; Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Editura All, Bucureti, 1995, p. 283.
2 1
14.08.2012 14:40:38
536
Titlul
Atribuia Curii Constituionale privind examinarea iniiativelor de revizuire a Constituuiei trebuie analizat n contextul dispoziiilor constituionale care privesc revizuirea acesteia, Curii Constituionale revenindu-i misiunea de a stabili dac la naintarea acestor iniiative au fost respectate art. 141-142 din Constituie. Ca atare, o interpretare sistematic a dispoziiilor constituionale permite o clar determinare a dimensiunilor juridice ale acestei atribuii1. Avizarea iniiativelor de revizuire a Constituiei Odat cu scurgerea timpului i dezvoltarea relaiilor sociale, Constituia i poate pierde din valoarea ei de instituie conductoare i organizatoare a societii, fapt care ar duce la stagnarea dezvoltrii unui stat. Constituiile nu pot rmne imuabile, ci trebuie s se adapteze dinamicii sociale2, pentru c ceea ce este valabil astzi mine poate deveni perimat, iar din aceste considerente este inevitabil modificarea normelor constituionale. Introducerea unor modificri i completri n textul Constituiei revizuirea ei reprezint o procedur complex, care implic: iniiativa revizuirii Constituiei; elaborarea i prezentarea proiectului; adoptarea revizuirii. Procedura de revizuire a Constituiei poate fi att material, stabilind limite materiale ale revizuirii, ct i formal, stabilind regulile i modul n care are loc revizuirea3, iar regulile care guverneaz aceast procedur sunt: dreptul de a revizui Constituia aparine autoritii publice care a adoptat-o; autoritatea public instituit de a revizui Constituia este determinat de normele constituionale; aceast procedur nu se deosebete, n principiu, de cea de adoptare, fiind o procedur mai complicat dect cea prevzut pentru adoptarea sau modificarea legilor organice sau ordinare. Iniiativa de revizuire a Constituiei, de regul, aparine unor subieci expres determinai de nsi Legea Fundamental, cum ar fi: poporul, parlamentul, eful statului i guvernul etc. Astfel, n Republica Moldova, iniiativa de revizuire a Constituiei este atribuit poporului (un numr de cel puin 200 000 de ceteni cu drept de vot, care provin din cel puin jumtate din numrul unitilor administrativ-teritoriale, fiecare cu cte cel puin 20 000 de semnturi n sprijinul acestei iniiative), deputailor n Parlament (cel puin 1/3 din numrul total de mandate, adic 32 de deputai din 101) i Guvernului. n majoritatea statelor Frana, Croaia, Bulgaria, Romnia, Estonia, Macedonia , printre subiecii cu dreptul de a iniia revizuirea Constituiei, n locul Guvernului, este Preedintele republicii. n Republica Moldova, Preedintele a fost lipsit de acest drept prin Legea nr. 1115-XIV din 5.07.2000 privind modificarea i completarea Constituiei Republicii Moldova, ceea ce, dup prerea noastr, nu este corect, deoarece: Constituia, legea fundamental a statului, nu are nimic comun cu programele
Ion Muraru, op. cit., p. 88. Alexandru Arseni, Vladimir Ivanov, Leonte Suholitco, Dreptul constituional comparat, Editura CE USM, Chiinu 2003, p. 137. 3 Victor Popa, Drept public, Academia de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii Moldova, Chiinu, 1998, p. 244-245.
2 1
14.08.2012 14:40:38
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
537
de guvernare1, realizarea crora ine de competena Guvernului; eful statului este garantul Constituiei, suveranitii, independenei naionale, unitii i integritii teritoriale a statului; Preedintele republicii ncheie tratate internaionale n numele Republicii Moldova, iar n cazul n care se prezum c aceste tratate sunt neconforme dispoziiilor internaionale, se recurge la revizuirea Constituiei. Din aceste considerente, optm pentru acordarea dreptului de iniiativ de revizuire a Constituiei anume efului statului, nu Guvernului. A doua etap elaborarea proiectului se nfptuiete de ctre subiecii cu drept de iniiativ de revizuire a Constituiei. Proiectul legii constituionale mpreun cu avizul Curii Constituionale, adoptat cu votul a cel puin 4 judectori, se prezint Parlamentului. Prevederi similare la depunerea n Parlament a proiectului de lege mpreun cu avizul Curii Constituionale conine, n art. 157 i art. 158, Constituia Ucrainei din 28 iunie 1996. Curtea Constituional a Republicii Moldova se pronun asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei, conform art. 135 alin. (1) lit. c) din Constituie i art. 4 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 317-XIII din 13.12.1994 cu privire la Curtea Constituional, cu modificrile ulterioare, efectund controlul a priori al iniiativei de revizuire a Legii Supreme, la sesizarea subiecilor indicai de art. 25 din Legea cu privire la Curtea Constituional. Pe parcursul anilor 1995-1996, Curtea Constituional a examinat dou iniiative de revizuire a Constituiei Republicii Moldova privind modificarea art. 13, art. 118 i modificarea art. 16 i art. 3 (Titlul VII Dispoziii finale i tranzitorii din Constituie), n ambele cazuri fiind emise avize pozitive (n primul caz la 18 aprilie 1995 i n cel de-al doilea caz la 15 noiembrie 1995). Apoi, la 17 martie 1997, la sesizarea unui grup de deputai n Parlament, Curtea a emis un aviz asupra proiectului de lege privind modificarea art. 24 alin. (3), art. 29 alin. (3) i art. 25, 30, 54, 55, 93, 124, 125 din Constituie. Cea de-a treia etap, decisiv, este adoptarea revizuirii. n Republica Moldova se stabilete un termen de ateptare pn la examinarea revizuirii de ctre Parlament i unul limit, n decursul cruia legiuitorul trebuie s se pronune asupra iniiativei de revizuire. n conformitate cu dispoziiile constituionale, Parlamentul are dreptul s adopte legea cu privire la modificarea Constituiei dup cel puin 6 luni de la data prezentrii iniiativei. Dac Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituional, atunci propunerea se consider nul (art. 143 alin. (1), (2) din Constituie). Din ultima prevedere rezult c, prin neexaminarea iniiativei de revizuire a Constituiei n decurs de un an de la prezentare, Parlamentul, care are atribuia de revizuire a Constituiei (HCC nr. 57 din 03.11.1999 privind interpretarea art. 75, art. 141 alin. (2) i art. 143 din Constituie), ar putea ignora orice proiect de lege constituional, lipsindu-l astfel de importan. De aceea credem c Parlamentul ar trebui s examineze iniiativele de revizuire a Constituiei, iar n caz c nu este de acord cu acestea, pur i simplu nu le adopt. Remarcm c legea pentru modificarea Constituiei se adopt cu o majoritate calificat de 2/3 de voturi. Suntem de prerea c trebuie exclus alin. (2) al art. 143 din Constituie, deoarece contravine art. 2 alin. (1) din Legea Suprem, care consacr principiul fundamental al suveranitii naionale.
1
Victor Popa, Dreptul parlamentar, Chiinu, ULIM, 1999, p. 140.
14.08.2012 14:40:39
538
Titlul
Art. 143 din Constituia Republicii Moldova este intitulat Legea privind modificarea Constituiei, de unde rezult c revizuirea are loc numai prin lege i anume prin lege constituional (dup cum stipuleaz art. 72 al Legii Supreme), care, dup intrarea ei n vigoare, devine parte component a Constituiei1. De la stat la stat, revizuirea se adopt n mod diferit. n unele ri, pentru aceasta este nevoie de crearea unei Mari Adunri Naionale, alese de popor (n Bulgaria, de exemplu). n alte state, revizuirea adoptat de Parlament va fi supus n mod obligatoriu ratificrii prin Referendum (n Japonia) sau adoptarea ei se face prin referendum (n Italia, Elveia). Exist i cazuri cnd dup adoptarea revizuirii cele dou camere ale parlamentului se dizolv (n Belgia, Norvegia). n ceea ce privete modalitatea de efectuare a revizuirilor constituionale, inem s menionm c n unele state (SUA), se folosete sistemul amendamentelor la Constituie (avnd 27 de articole i 27 de amendamente), iar n alte ri (Venezuela, de exemplu), se recurge la tehnica readoptrii ntregii Constituii ori de cte ori se adopt vreo modificare constituional. Potrivit unei opinii expuse n doctrina juridic2, Curtea Constituional nu poate s pronune o decizie de neconstituionalitate a iniiativei de revizuire a Constituiei, dar poate s emit un aviz cu privire la compatibilitatea acesteia cu relaiile economice, politice, sociale, cu ansamblul sistemului juridic, cu normele dreptului internaional i cu tratatele la care Republica Moldova este parte. n multe state, s-a instituit controlul a priori al proiectelor de legi privind revizuirea Legii Fundamentale (Ucraina, Azerbaidjan, Krgrzstan); n Federaia Rus ns, s-a propus s se supun controlului de constituionalitate legile privind modificarea Constituiei dup adoptarea de ctre Duma de Stat, nainte de a fi transmise spre aprobare Consiliului Federaiei3. n opinia noastr, controlul posterior al constituionalitii legilor privind modificarea i completarea Constituiei este inadmisibil pentru c acestea introduc modificri i sunt parte component a Constituiei, iar reglementrile Constituiei nu cad sub incidena controlului constituionalitii. Curtea Constituional a Republicii Moldova verific dac proiectul de revizuire a Constituiei provine de la subiecii expres prevzui de lege (art. 141 alin. (1) din Constituie); dac s-au respectat limitele revizuirii fixate de Constituie. n acest sens, Genovieva Vrabie4 ne pune la dispoziie o clasificare a limitelor revizuirii: limite exprese prevzute expres de Constituie; de exemplu: art. 142 din Constituia Republicii Moldova dispune c dispoziiile privind caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i cele referitoare la neutralitatea permanent a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majoritii cetenilor nscrii n listele electorale, pe lng acest fapt, sunt interzise revizuirile n perioada strii de asediu, a strii de urgen i de rzboi, totodat nu poate fi vorba de niciun fel de revizuire dac are ca rezultat suprimarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cete1 Victor Puca, Veaceslav Zaporojan, Vasile Rusu, Justiia constituional: actualitate i perspective, Tipografia Reclama, Chiinu, 2004, p. 220. 2 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 140. 3 . , , 1998, p. 60. 4 Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, vol. I, ediia a IV-a, revzut i completat, Editura Cugetarea, Iai, 1997, p. 219.
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
539
nilor sau a garaniilor acestora. Prevederi similare conin Constituia Romniei, art. 148 alin. (2)1, Constituia Franei, n art. 89, i Constituia Portugaliei, n art. 290. Constituiile acestor ri prevd c forma republican nu poate fi obiectul unei revizuiri2; limite tacite nu sunt prevzute de Constituie, astfel nct obiect al revizuirii poate fi orice articol; limite autonome impuse de dreptul intern; limite heteronome prevd revizuiri impuse de dreptul internaional; de exemplu: art. 4 alin. (2) din Constituia Republicii Moldova stipuleaz c, dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privind drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte i legile ei interne, prioritate au prevederile internaionale. Aadar, revizuirea Constituiei const n modificarea acesteia prin reformularea, abrogarea anumitor norme sau prin adugarea unui text nou. Constituia Republicii Moldova este relativ rigid, se admite revizuirea ei, dar numai printr-un sistem mbinat de tehnici specifice democraiei reprezentative (Parlamentul) cu cele ale democraiei directe (referendumul), deja prestabilite, viznd iniiativa de revizuire (art. 141) asupra creia se pronun Curtea Constituional, efectund controlul a priori , limitele revizuirii (art. 142) i procedura acesteia (art. 143). Un exemplu elocvent la acest compartiment este avizul Curii Constituionale din 30 septembrie 2005 asupra proiectului de lege pentru modificarea art. 24 alin. (3) din Constituie pentru abolirea pedepsei cu moartea i excluderea ei din Codul penal. Curtea a constatat c proiectul nu depete limitele revizuirii Constituiei, stabilite de art. 142. Conform lit. d) alin. (1) art. 135 din Constituie, Curtea Constituional confirm rezultatele referendumurilor republicane. n cadrul exercitrii acestei atribuii, Curtea exercit controlul respectrii procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirmarea rezultatelor acestuia. n sistemul constituional al Republicii Moldova, au fost instituionalizate trei categorii de referendum republican: constituional, legislativ i consultativ. n cadrul referendumului republican, se supun votului problemele: a) privind modificarea Constituiei; b) adoptarea, modificarea sau abrogarea unor legi; c) demiterea Preedintelui Republicii Moldova; d) alte probleme de interes naional. Curtea Constituional (conform lit. e) alin. (1) art. 135) confirm rezultatele alegerii Parlamentului i a Preedintelui Republicii Moldova. Art. 89 din Codul electoral prevede c n termen de 10 zile dup primirea actelor de la Comisia Electoral Central /.../ Curtea Constituional confirm sau infirm, printr-un aviz, legalitatea alegerilor parlamentare. Concomitent, Curtea Constituional valideaz mandatele deputailor alei. i numai n cazul n care alegerile sunt declarate legale, Comisia Electoral elibereaz legitimaii deputailor alei.
Constituia Romniei din 8 decembrie 1991. Victor Popa, Drept public, Academia de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii Moldova, Chiinu, 1998, p. 244.
2 1
14.08.2012 14:40:39
540
Titlul
Ct privete alegerea Preedintelui Republicii Moldova, Codul electoral, n art. III, stipuleaz: Curtea Constituional examineaz n edin public raportul prezentat de Comisia Electoral Central i emite o hotrre cu privire la confirmarea rezultatelor alegerilor i valideaz alegerea unui candidat adoptnd o hotrre care se public imediat. Curtea Constituional constat circumstanele care justific dizolvarea Parlamentului, demiterea Preedintelui Republicii Moldova sau interimatul funciei de Preedinte, precum i imposibilitatea Preedintelui Republicii Moldova de a-i exercita atribuiile mai mult de 60 de zile (lit. f), alin. (1) art. 135). Conform art. 85 din Constituia Republicii Moldova, n cazul imposibilitii formrii Guvernului sau al blocrii procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preedintele Republicii poate s dizolve Parlamentul. Parlamentul poate fi dizolvat, dac nu a acceptat votul de ncredere pentru formarea Guvernului, n termen de 45 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. n cursul unui an, parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 (ase) luni ale mandatului Preedintelui Republicii Moldova i nici n timpul strii de urgen, de asediu sau de rzboi. Rspunderea Preedintelui Republicii Moldova poate fi de natur exclusiv politic sau de natur juridic. Pentru a interveni demiterea Preedintelui ca sanciune a rspunderii lui politice trebuie s se procedeze la suspendarea din funcie a Preedintelui. Suspendarea din funcie nu este ea nsi o form a rspunderii politice, ci procedura premergtoare i obligatorie pentru eventuala sancionare a Preedintelui. Curtea Constituional rezolv cazurile excepionale de neconstituionalitate a actelor juridice, sesizate de Curtea Suprem de Justiie (lit. g) alin. (1) art. 135). Controlul de constituionalitate pe cale de excepie este un control concret, cu toate avantajele pe care le comport acest sistem, i, totodat, un control esenialmente juridic i jurisdicional. Excepia de neconstituionalitate creeaz un raport triunghiular ntre partea aflat n proces i ale crei drepturi sau interese au fost eventual lezate printr-o norm neconstituional, instana n faa creia se invoc excepia i instana chemat s hotrasc asupra ei. Excepia de neconstituionalitate este, esenialmente, o excepie de ordine public, de aici decurgnd urmtoarele consecine: a) ea poate fi invocat de oricare dintre prile litigiului, de instan din oficiu; b) invocarea excepiei de neconstituionalitate se poate face n orice etap a procesului. Excepia de neconstituionalitate se trimite Curii Constituionale spre examinare. Aadar, excepia de neconstituionalitate exprim o legtur organic i logic ntre problema de constituionalitate i fondul litigiului, fiind invocat ca incident din iniiativa prilor sau din oficiu de instana judectoreasc1. Sesizarea Curii Constituionale se poate face numai de ctre Curtea Suprem de Justiie.
HCC nr. 15 din 06.05.1997 cu privire la interpretarea art. 135 alin. (1) lit. g) din Constituia Republicii Moldova, MO nr. 33-34/14 din 22.05.1997.
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
541
n multe state, instanele judectoreti se bucur de dreptul de a sesiza Curtea Constituional n scopul rezolvrii excepiilor de neconstituionalitate Germania, Italia, Belgia, Romnia, Spania. n ara noastr ns, excepia de neconstituionalitate poate fi invocat n faa instanei judectoreti, iar dreptul de a sesiza Curtea Constituional aparine doar Curii Supreme de Justiie, ceea ce, n opinia unor autori, constituie o eroare de concepie a legiuitorului1. Atribuia Curii Constituionale de a rezolva cazurile excepionale de neconstituionalitate a actelor juridice sesizate de Curtea Suprem de Justiie constituie una din garaniile cetenilor de a-i apra drepturile i libertile fundamentale. Excepia de neconstituionalitate reprezint un mijloc procedural pentru realizarea accesului ceteanului, ca titular al drepturilor i libertilor sale fundamentale, la controlul constituionalitii legilor, iar soluionarea acesteia constituie unicul aspect propriu-zis judiciar n competena Curii. n procesul judecrii unei cauze (civile, penale, contravenionale), dac instana de judecat constat c norma de drept ce urmeaz a fi aplicat vine n contradicie cu dispoziiile Constituiei i este expus ntr-un act normativ, care, potrivit Constituiei, se supune controlului de constituionalitate, atunci examinarea cauzei se suspend (printr-o ncheiere motivat de suspendare a procesului judiciar) i instana de judecat se adreseaz, formulnd un demers n acest sens, Curii Supreme de Justiie cu propunerea de a sesiza Curtea Constituional (n Romnia, suspendarea judecii n caz de excepie este o norm facultativ, care se explic prin faptul c n aa fel se va preveni abuzul de dreptul de a invoca excepia n scopul tergiversrii nejustificate a procesului. n opinia unor juriti ns, ar trebui suspendat judecata, iar abuzul de excepie poate fi amendat de ctre Curtea Constituional 2). Instana de judecat nu are dreptul s aplice legea sau un alt act normativ care este n contradicie cu Legea Suprem a statului, cu excepia, desigur, a tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte i care, n materia drepturilor omului, au un statut prioritar. Obiectul excepiei de neconstituionalitate include nu numai legile, ci i alte acte normative. O problem important n cazul excepiei de neconstituionalitate ar fi: ce se ntmpl dac instana, n faa creia a fost ridicat excepia, va refuza s suspende examinarea cauzei i s se adreseze Curii Supreme de Justiie cu un demers pentru sesizarea organului de jurisdicie constituional? n acest caz, partea n proces, care a ridicat excepia, poate ataca (prin cile de atac prevzute de lege) aciunea instanei n instana superioar, odat cu hotrrea pronunat de aceasta. Dac instana superioar nu accept plngerea, motivnd prin aceea c o cerere de chemare n judecat nu s-ar ntemeia n drept pe textul pretins neconstituional, ci pe o alt prevedere legal, atunci partea are dreptul s-o repete n cadrul motivelor de casare invocate n recurs. Iar dac aceast excepie a fost ridicat n faa instanei de fond i aceasta refuz s suspende procesul din aceleai considerente (elucidate n primul caz), atunci partea care a ridicat excepia are dreptul s-o repete, pe calea apelului. Tot aici apare ntrebarea: Curtea Suprem de Justiie, care are dreptul de a sesiza Curtea Constituional, este obligat s transmit
Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 161. 2 Ion Deleanu, Justiia constituional, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995, p. 229.
1
14.08.2012 14:40:39
542
Titlul
cererea despre neconstituionalitate sau o poate respinge? Desigur c nu o poate respinge. Dac instana ar respinge cererea cu privire la ridicarea excepiei, aceasta ar nsemna ngrdirea accesului liber la justiie, inclusiv la cea constituional, i ngrdirea activitii umane n vederea aprrii drepturilor. Aadar, Curtea Suprem de Justiie sesizeaz Curtea Constituional fr a se pronuna asupra constituionalitii, n caz contrar, ar nsemna substituirea Curii Constituionale, ceea ce este absurd. O alt problem este cnd Curtea Suprem poate s nu sesizeze Curtea Constituional dac actul juridic care se atac prin ridicarea excepiei este anterior Constituiei. Sub acest aspect, actele normative preconstituionale care contravin Constituiei sunt abrogate implicit. n unele sisteme constituionale, competena de a aprecia dac o lege anterioar intrrii n vigoare a Constituiei este sau nu constituional, s-a acordat totui i instanei juridice, i Curii Constituionale n Italia, Belgia, Germania1. De asemenea, nu pot face obiectul excepiei nu numai actele juridice adoptate pn la intrarea n vigoare a Constituiei, dar i cele care deja au fost supuse controlului de constituionalitate. n cazurile excepiei de neconstituionalitate, controlul este concret i cu efecte inter partes i erga omnes. Discuii controversate trezete i o alt problem: ce acte juridice pot i trebuie s fie supuse controlului constituionalitii atunci cnd se ridic excepia de neconstituionalitate actele normative ori i alte acte juridice? n acest sens, fostul judector al Curii Constituionale a Republicii Moldova, Nicolae Osmochescu2, propune varianta de modificare a art. 135 alin. (1) lit. g) din Constituie: rezolv cazurile excepionale de neconstituionalitate i enumer actele normative de la lit. a) cu excepia tratatelor internaionale. Valeriu Zubco nu mprtete aceast opinie, menionnd c nu toate actele normative prevzute n lit. a) alin. (1) art. 135 din Constituie pot face obiectul excepiei de neconstituionalitate, ci numai legile i actele normative cu putere de lege, dar nu i actele normative subordonate legii. Astfel, el propune s se rezolve cazurile excepionale de neconstituionalitate a legilor sesizate de instanele judectoreti, modificnd art. 135 alin. (1) lit. g) din Constituie, art. 4 din Legea cu privire la Curtea Constituional i Codul jurisdiciei constituionale. n urma analizei textuale a cadrului legislativ n vigoare, putem deduce c excepia de neconstituionalitate poate fi ridicat doar n privina actelor juridice expuse n art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituie. Cu prere de ru, n practica judiciar au fost nregistrate cazuri, cnd instana de fond a iniiat procedura de ridicare a excepiei de neconstituionalitate n privina unor acte juridice, care, conform legislaiei n vigoare, nu pot fi supuse controlului de constituionalitate. De exemplu, ntr-o cauz concret, a fost naintat Curii Supreme de Justiie propunerea de a sesiza Curtea Constituional asupra unei hotrri a Consiliului Superior al Magistraturii, respins ca fiind inadmisibil pentru faptul c aceast hotrre, dup cum a menionat Plenul Curii Supreme de Justiie, nu poate fi obiect al controlului de constituionalitate, deoarece nu e prevzut de art. 116, alin. (4) din Constituie.
1 Elena Aram, Controlul constituionalitii legilor: istorie i actualitate, Editura Museum, Chiinu, 2000, p. 70. 2 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 165.
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
543
n acest context, putem elucida i condiiile de admisibilitate a excepiei de neconstituionalitate, pe care le putem gsi i n doctrina dreptului constituional, i anume: s fie ridicat n faa unei instane judectoreti; s fie ridicat la cererea unei pri sau din oficiu de ctre instana judectoreasc; s nu aib ca obiect o prevedere legal, a crei constituionalitate s fi fost deja stabilit; s nu aib ca obiect o prevedere legal constatat ca neconstituional printr-o decizie anterioar a Curii Constituionale1; soluionarea excepiei de neconstituionalitate este de competena exclusiv a Curii Constituionale prin exercitarea controlului constituionalitii legii i a actelor juridice a cror legitimitate este contestat2; hotrrile Curii Constituionale nu au efecte dect pentru viitor. n Republica Moldova, graie posibilitii exercitrii controlului de constituionalitate a legilor prin ridicarea excepiei de neconstituionalitate, s-a implementat o form mixt de justiie constituional. Acest fapt permite exercitarea justiiei constituionale i la iniiativa persoanelor fizice i juridice, ale cror drepturi au fost desconsiderate, admind implicarea n aceast activitate i a instanelor judectoreti de drept comun. Pn la 01.01.2000, n Republica Moldova au fost adoptate doar trei hotrri asupra excepiilor de neconstituionalitate, iar n urmtorii trei ani, Curtea a examinat doar dou excepii de neconstituionalitate. Dup cum observm, numrul excepiilor de neconstituionalitate nu este mare. Exemple concrete: Legea nr. 1186-XIV din 27.07.2000 cu privire la interpretarea art. 12, alin. (4), subalin. 9 din Codul funciar (HCC nr. 16 din 28.03.2002); Legea nr. 588-XIII din 22.09.1995 n redacia Legii nr. 65XV din 12.04.2001 i a hotrrii Guvernului nr. 852 din 16.08.2001 cu privire la modul de folosire a mrcilor proprietate a statului (HCC nr. 10 din 29.05.2003)3. Pentru a nlesni accesul cetenilor la Curtea Constituional, n cazurile n care le sunt violate drepturile constituionale, credem c cea mai bun soluie ar fi s se acorde tuturor instanelor judectoreti dreptul de a sesiza Curtea Constituional cu excepia de neconstituionalitate. Confrom lit. h) alin. (1) art. 135, Curtea Constituional hotrte asupra chestiunilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid. Art. 41 din Constituie stipuleaz: partidele i alte organizaii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranitii i independenei, a integritii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituionale. Curtea Constituional, chemat s hotreasc asupra constituionalitii unui partid politic, desfoar o activitate de judecat, n legtur cu un litigiu constituional, aa nct ea decide ca autoritate de jurisdicie constituional. Decizia Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial i se comunic Ministerului de Justiie al Republicii Moldova pentru radierea partidului politic neconstituional din evidena partidelor politice legal constituite.
Tudor Drgan, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Editura Lumina, Lex, Bucureti, 1998, p. 3. 2 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 161. 3 Curtea Constituional. Culegeri de hotrri i decizii, 2003, p. 122.
1
14.08.2012 14:40:39
544
Titlul
n activitatea sa de pn acum, Curtea Constituional nc nu a examinat n edina plenar niciun dosar cu privire la constituionalitatea unui partid. (2) Curtea Constituional i desfoar activitatea din iniiativa subiecilor prevzui de Legea cu privire la Curtea Constituional. Conform practicii internaionale, controlul constituionalitii legilor se realizeaz la iniiativa autoritilor publice i/sau politice i la iniiativa particularilor. Controlul constituionalitii legilor la sesizarea autoritilor politice i/sau publice a fost nregistrat mai frecvent n cadrul modelului european i reluat de rile ce urmeaz calea dezvoltrii democratice. Controlul realizat la iniiativa autoritilor politice este un control concentrat, totodat fiind i unul abstract (autoritile sunt libere s sesizeze Curtea Constituional ori de cte ori apare un act normativ contrar Legii Fundamentale), putnd fi efectuat a priori (Ungaria, Polonia) i, uneori, a posteriori (Germania, Italia, Spania, Portugalia etc.). Autoritile politice care pot sesiza Curtea Constituional sunt1: eful statului (preedintele sau membrii Preediniei colective, ca n Bosnia i Heregovina, i vicepreedintele, ca n Cipru), fapt atestat n Frana, Republica Moldova, Federaia Rus, Ucraina, Belarus, Lituania, Georgia etc.; Guvernul sau efii de guvernare (prim-ministrul, ca n Macedonia) beneficiaz de dreptul de sesizare n Spania, Germania, Republica Moldova, Belarus, Ucraina, Federaia Rus, Armenia, Frana, Italia etc.; Conducerea legislativului, Parlamentul sau un grup de parlamentari pot sesiza Curtea Constituional n Germania, Republica Moldova, Federaia Rus, Armenia, Belarus, Italia, Frana, Georgia etc.; Instanele judectoreti (instane superioare sau curi supreme), autoriti care nu sunt politice, cum este cazul statului Belarus, Ucrainei, Ungariei, Georgiei, Republicii Moldova, Federaiei Ruse, Armeniei, Germaniei, Austriei, Spaniei, Italiei, Franei etc. n Luxemburg, instanele judectoreti sunt unicele subiecte cu drept de sesizare; Ombudsmanul (avocatul poporului) are acest drept n foarte puine state: Croaia, Albania, Cehia, Georgia, Republica Moldova, Romnia, Portugalia, Letonia, Spania, Slovenia, Polonia, Ucraina; Subieci ai federaiei, regiunii, provinciei (n Italia, Rusia, Ucraina, Republica Moldova, Germania, Spania, Federaia Rus, Georgia, Azerbaidjan etc.); Alte autoriti (comuniti religioase, procurori generali, bncile naionale, curile de audit etc.), fapt atestat n Republica Moldova, Azerbaidjan, Bulgaria etc. n Europa, unele curi pot iniia din oficiu controlul constituionalitii unei legi n Croaia, Cipru, Ungaria, Romnia, Serbia, Muntenegru, Macedonia. Din punct de vedere politic ns, aceast reglementare este vulnerabil i bizar n acelai timp, deoarece angajeaz reclamanii i Curtea Constituional, ntr-o concuren inegal, deschide teren pentru diferite speculaii privind imparialitatea Curii2. Curtea Constituional a Republicii Moldova, nu poate examina niciun act din proprie iniiativ, ci doar la sesizarea subiecilor indicai n legislaie.
1 Valeria terbe, Exercitarea controlului constituionalitii legilor, n Revista Naional de Drept, nr. 10, 2002, p. 35. 2 Victor Puca, Veaceslav Zaporojan, Curtea Constituional a Republicii Moldova, 10 ani de activitate, Chiinu, 2005, p. 78.
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
545
Potrivit art. 25 al Legii cu privire la Curtea Constituional i art. 38 al Codului jurisdiciei constituionale, n Republica Moldova subiecii cu drept de sesizare sunt: Preedintele Republicii Moldova (poate sesiza Curtea n legtur cu suspendarea din funcie a deputatului parlamentar, constatarea circumstanelor ce justific dizolvarea Parlamentului, neconstituionalitatea unor partide politice, controlul constituionalitii legilor i hotrrilor Parlamentului, interpretarea Constituiei, hotrrea Guvernului; sesizarea poate fi iniiat numai n baza hotrrii Parlamentului); Guvernul (n caz de contestare a constituionalitii legilor i hotrrilor Parlamentului, a neconstituionalitii unor partide politice, n caz de revizuire a Constituiei, sesizarea fiind adoptat, cu majoritatea calificat n edina Guvernului); Ministerul Justiiei (n legtur cu neconstituionalitatea unor partide politice i contestarea constituionalitii tuturor actelor excepie fac actele Guvernului sesizeaz n baza hotrrii adoptate n cadrul colegiului Ministerului Justiiei); Curtea Suprem de Justiie (sesizeaz Curtea n cazul excepiilor de neconstituionalitate a actelor juridice de valoare superioar de exemplu, coduri); Judectoria Economic, Procurorul General (n legtur cu orice probleme ce fac obiectul controlului constituionalitii, interpretarea Constituiei i neconstituionalitatea unui partid; poate sesiza numai n baza hotrrii adoptate n cadrul colegiului Procuraturii generale); deputatul n Parlament (n legtur cu orice problem, cu anumite excepii, ce intr n competena organului sesizat, n special n legtur cu neconstituionalitatea unui partid politic, iar n caz de suspendare a Preedintelui Republicii, el va recurge la justiia constituional n persoana acestuia i n baza hotrrii Parlamentului adoptat cu votul majoritii calificate, fiind semnat de Preedintele acestuia); fraciunea parlamentar, avocatul parlamentar (n legtur cu problemele ce in de responsabilitatea statului fa de cetean, adic respectarea i asigurarea drepturilor i libertilor fundamentale stipulate n Capitolul II din Constituie); Adunarea Popular a Gguziei (n cazurile supunerii controlului constituionalitii legilor, regulamentelor i hotrrilor Parlamentului, a decretelor Preedintelui Republicii Moldova, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, precum i a tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte ce ngrdesc mputernicirile Gguziei). Problema subiecilor cu drept de sesizare provoac multe discuii de ordin tiinific. De exemplu, Ministerul Justiiei face parte din Guvern, ceea ce i permite s sesizeze nu numai legile ce contravin Constituiei, dar i hotrrile Guvernului. Acest fapt ar face ca Guvernul s cear opinia Ministerului Justiiei asupra constituionalitii hotrrilor care vor fi emise sau chiar va duce la destabilizarea activitii Guvernului. Procuratura, conform art. 124 din Constituie, nu numai supravegheaz respectarea exact i uniform a legilor, dar i are dreptul s se adreseze n instana de judecat n cazul lezrii printr-un act normativ a intereselor legale ale cetenilor sau ale persoanelor juridice, care, prin intermediul Curii Supreme de Justiie, poate sesiza Curtea Constituional, dac va stabili neconstituionalitatea unor norme de drept. Iar sesizarea Curii sau aprecierea neconformitii actelor normative cu Constituia nu este o funcie a Procuraturii1. Considerm c Adunrii Populare a Gguziei nu trebuia s i se acorde dreptul de a sesiza Curtea Constituional, avnd n vedere c Republica Moldova este un stat unitar. Doar n federaii subiecii acestora pot sesiza instana de jurisdicie constituional n cazul lezrii drepturilor atribuite printr-un act normativ.
1
Constituia Romniei din 8 decembrie 1991, p. 17.
14.08.2012 14:40:39
546
Titlul
Adunarea Popular a Gguziei se administreaz dup un statut special, dar totui e o unitate administrativ-teritorial, nu o unitate statal1. O alt problem important este modalitatea, procedura de exercitare a jurisdiciei constituionale. Sesizarea trebuie s fie prezentat n form scris, n limba de stat, s fie motivat i s ndeplineasc toate cerinele de form i de fond impuse de legislaie. Coninutul acesteia include denumirea instanei sesizate, denumirea i adresa subiectului sesizrii, obiectul sesizrii, cerinele, mprejurrile pe care subiectul i ntemeiaz cerinele, nomenclatorul documentelor anexate, semntura, codul i tampila subiectului2. Sesizarea poate fi retras de subiectul ei la orice etap de examinare a cauzei. Procedura jurisdiciei constituionale are anumite etape: depunerea sesizrii, examinarea ei preliminar, reinerea pentru examinare sau declinarea ei, pregtirea pentru dezbateri, examinarea n edin plenar a Curii Constituionale, votarea i adoptarea hotrrii sau deciziei, pronunarea, publicarea i intrarea n vigoare a hotrrii, executarea hotrrii Curii Constituionale. Aceast procedur se bazeaz pe principiile generale de nfptuire a justiiei. Unele principii sunt stipulate n art. 3 al Codului Jurisdiciei Constituionale3 i art. 3 al Legii organice4, cum ar fi: independena (att a Curii n ansamblu, ct i a judectorilor), legalitatea, colegialitatea (principiu menit s asigure eficiena i operativitatea justiiei Curii, reflectndu-se mai mult n cadrul edinelor), publicitatea. Pe lng acestea, mai exist i alte principii, la fel de importante: egalitatea prilor n proces, continuitatea procesului, limba procedurii jurisdiciei constituionale i caracterul nemijlocit al dezbaterilor. Curtea exercit jurisdicia constituional n edine plenare, publice (dac publicitatea duneaz intereselor statului sau ordinii publice, edina poate fi nchis) i conform principiului contradictorialitii.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 21.12.1995, M.O nr. 4/55 din 18.01.1996 HCC nr. 15 din 06.05.1997, MO nr. 33-34/14 din 22.05.1997 HCC nr. 20 din 16.06.1997, MO nr. 43-44/23 din 03.07.1997 HCC nr. 29 din 27.10.1997, MO nr. 76/31 din 20.11.1997 HCC nr. 9 din 26.02.1998, MO nr. 26-27/15 din 26.03.1998 HCC nr. 16 din 28.05.1998, MO nr. 56-59/24 din 25.06.1998 DCC nr. 27b din 23.06.1998, MO nr. 66-68/29 din 16.07.1998 HCC nr. 23 din 09.07.1998, MO nr. 70/33 din 25.07.1998 HCC nr. 39 din 15.12.1998, MO nr. 116-118/45 din 30.12.1998 DCC nr. 5 din 28.09.2000, MO nr. 124-126/35 din 05.10.2000 HCC nr. 39 din 09.07.2001, MO nr. 90-91/34 din 02.08.2001
Victor Popa, Dreptul parlamentar, ULIM, Chiinu, 1999, p. 276. Codul jurisdiciei constituionale nr. 502-XIII din 16.06.1995, cu modificrile ulterioare, MO nr. 53-54 din 28.09.1995, art. 39. 3 Codul jurisdiciei constituionale nr. 502-XIII din 16.06.1995, cu modificrile ulterioare, MO nr. 53-54 din 28.09.1995. 4 Legea nr. 317-XIII din 13.12.1994 cu privire la Curtea Constituional, cu modificrile ulterioare, MO nr. 8 din 07.02.1995.
2 1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
135
ATRIBUIILE
547
DCC din 20.05.2003, MO nr. 91-96 din 30.05.2003 HCC nr. 3 din 27.05.2003, MO nr. 99-103/ din 06.06.2003 DCC din 16.10.003, MO nr.221-222/18 din 31.10.2003 DCC din 25.12.2003, MO nr. 1-5/2, 01.01.2004 DCC din 25.12.2003, MO nr. 16-18/4 din 23.01.2004 DCC din 25.12.2003, MO nr. 22-25/6 din 06.02.2004 DCC din 14.01.2004, MO nr. 26-29/7 din 13.02.2004 ACC nr. 1 din 16.12.2004, MO nr. 241/32 din 27.12.2004 HCC nr. 3 din 25.01.2005, MO nr. 24-25/3 din 11.02.2005 HCC nr. 6 din 17.03.2005, MO nr. 42-45/4 din 21.03.2005 Aviz nr. 1 din 17.03.2005, MO nr. 42-45/5 din 21.03.2005 HCC nr. 7 din 29.03.2005 , MO nr. 55-58/6 din 08.04.2005 HCC nr. 8 din 06.04.2005, MO nr. 55-58/7 din 08.04.2005 HCC nr. 9 din 18.04.2005, MO nr. 62-64/8 din 22.04.2005 HCC nr. 12 din 21.04.2005, MO nr. 67-68/10 din 06.05.2005 HCC nr. 13 din 26.04.2005, MO nr. 65-66/9 din 29.04.2005 HCC nr. 14 din 08.06.2005, MO nr. 80-82/11 din 10.06.2005 HCC nr. 16 din 19.07.2005, MO nr. 101-103/12 din 29.07.2005 Aviz nr. 2 din 22.09.2005, MO nr. 129-131/12 din 30.09.2005 HCC nr. 18 din 06.10.2005, MO nr. 135-138/13 din 14.10.2005 HCC nr. 21 din 22.11.2005, MO nr. 161-163/15 din 02.12.2005 HCC nr. 24 din 22.12.2005 , MO nr. 176-181/17 din 30.12.2005 Decizie din 22.12.2005, MO nr. 176-181/18 din 30.12.2005 HCC nr. 2 din 24.01.2006, MO nr. 1-24/2 din 03.02.2006 HCC nr. 4 din 15.02.2006, MO nr. 28-30/3 din 17.02.2006 HCC nr. 5 din 28.02.2006 , MO nr. 9-42/4 din 10.03.2006 Decizie din 28.02.2006, MO nr. 39-42/5 din 10.03.2006 Decizie din 28.02.2006, MO nr. 39-42/6 din 10.03.2006 HCC nr. 9 din 04.04.2006, MO nr. 55-58/7 din 07.04.2006 Aviz nr. 1 din 25.04.2006, MO nr. 70-72/8 din 05.05.2006 Decizie nr. 1 din 30.05.2006, MO nr. 87-90/9 din 09.06.2006 HCC nr. 10 din 20.06.2006, MO nr. 98-101/10 din 30.06.2006 HCC nr. 11 din 27.06.2006, MO nr. 102-105/11 din 07.07.2006 HCC nr. 12 din 04.07.2006, MO nr. 106-111/12 din 14.07.2006 HCC nr. 14 din 06.07.2006, MO nr. 112-115/13 din 21.07.2006 Decizie din 04.12.2006, MO nr. 189-192/16 din 15.12.2006 Decizie din 04.12.2006, MO nr. 195-198/17 din 22.12.2006 Decizie nr. 2 din 19.12.2006, MO nr. 199-202/18 din 29.12.2006 Decizie nr. 1 din 16.01.2007, MO nr. 10-13/3 din 26.01.2007 HCC nr. 2 din 13.02.2007, MO nr. 25-28/4 din 23.02.2007 Decizie din 26.03.2007, MO nr. 43-46/7 din 30.03.2007 HCC nr. 6 din 27.03.2007, MO nr. 47-49/8 din 06.04.2007 HCC nr. 7 din 27.03.2007, MO nr. 43-46/6 din 30.03.2007 HCC nr. 8 din 12.04.2007, MO nr. 54-56/9 din 20.04.2007 HCC nr. 9 din 12.04.2007, MO nr. 7-59/10 din 27.04.2007
14.08.2012 14:40:39
548
Titlul
HCC nr. 13 din 29.05.2007, MO nr. 82-85/12 din 15.06.2007 HCC nr. 15 din 05.06.2007, MO nr. 82-85/13 din 15.06.2007 HCC nr. 16 din 12.06.2007, MO nr. 86-89/14 din 22.06.2007 HCC nr. 17 din 19.06.2007, MO nr. 90-93/15 din 29.06.2007 HCC nr. 18 din 26.06.2007, MO nr. 94-97/16 din 06.07.2007 HCC nr. 19 din 28.06.2007, MO nr. 94-97/17 din 06.07.2007 HCC nr. 21 din 20.09.2007, MO nr. 153-156/18 din 28.09.2007 HCC nr. 22 din 02.10.2007, MO nr. 161-164/19 din 12.10.2007 HCC nr. 23 din 09.10.2007, MO nr. 165-167/20 din 19.10.2007 HCC nr. 24 din 11.10.2007, MO nr. 165-167/21 din 19.10.2007 HCC nr. 26 din 23.10.2007, MO nr. 175-177/23 din 09.11.2007 Decizie nr. 3 din 04.12.2007, MO nr. 194-197/24 din 14.12.2007 HCC nr. 30 din 18.12.2007, MO nr. 203-206/25 din 28.12.2007 HCC nr. 31 din 20.12.2007, MO nr. 203-206/26 din 28.12.2007 HCC nr. 1 din 22.01.2008, MO nr. 25-27/1 din 05.02.2008 Decizie din 28.01.2008, MO nr. 28-29/4 din 08.02.2008 Decizie nr. 1 din 31.01.2008, MO nr. 28-29/3 din 08.02.2008 HCC nr. 5 din 20.02.2008, MO nr. 40-41/5 din 26.02.2008 HCC nr. 9 din 20.05.2008, MO nr. 99-101/7 din 06.06.2008 Decizie nr. 2 din 01.07.2008, MO nr. 120-121/8 din 08.07.2008 HCC nr. 10 din 03.07.2008, MO nr. 122-124/9 din 11.07.2008 HCC nr. 15 din 30.09.2008, MO nr. 183-185/11 din 10.10.2008 HCC nr. 18 din 21.10.2008, MO nr. 195-196/12 din 31.10.2008 HCC nr. 19 din 30.10.2008, MO nr. 197/13 din 04.11.2008 Aviz nr. 2 din 09.12.2008, MO nr. 26-229/14 din 19.12.2008 HCC nr. 21 din 16.12.2008, MO nr. 237-240/15 din 31.12.2008 HCC nr. 22 din 18.12.2008, MO nr. 1-2/1 din 13.01.2009 Decizie din 18.12.2008, MO nr. 237-240/16 din 31.12.2008 HCC nr. 5 din 17.03.2009, MO nr. 62-64/4 din 27.03.2009 Aviz nr. 1 din 22.04.2009, MO nr. 83-85/7 din 30.04.2009 HCC nr. 7 din 22.04.2009, MO nr. 83-85/6 din 30.04.2009 HCC nr. 8 din 28.04.2009, MO nr. 89-90/8 din 12.05.2009 HCC nr. 9 din 26.05.2009, MO nr. 99-100/9 din 05.06.2009 HCC nr. 10 din 02.06.2009, MO nr. 101/10 din 10.06.2009 HCC nr. 11 din 04.06.2009, MO nr. 101/11 din 10.06.2009 Aviz nr. 2 din 12.06.2009, MO nr. 103/12 din 16.06.2009 HCC nr. 12 din 30.06.2009, MO nr. 110-111/13 din 10.07.2009 HCC nr. 14 din 14.08.2009, MO nr. 127-130/15 din 21.08.2009 Aviz nr. 3 din 14.08.2009, MO nr. 127-130/14 din 21.08.2009 Decizie nr. 4 din 06.10.2009, MO nr. 156/19 din 16.10.2009 HCC nr. 18 din 27.10.2009, MO nr. 60-161/20 din 06.11.2009 HCC nr. 19 din 03.11.2009, MO nr. 160-161/21 din 06.11.2009 Decizie din 23.11.2009, MO nr. 173/22 din 01.12.2009 HCC nr. 20 din 27.11.2009, MO nr. 174-176/23 din 04.12.2009
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
136
STRUCTURA
549
HCC nr. 2 din 21.01.2010, MO nr. 11-12/1 din 26.01.2010 HCC nr. 5 din 16.03.2010, MO nr. 39-40/5 din 23.03.2010 HCC nr. 6 din 16.03.2010, MO nr. 37-38/4 din 19.03.2010 HCC nr. 8 din 31.03.2010, MO nr. 50/7 din 07.04.2010 HCC nr. 9 din 08.04.2010, MO nr. 56-57/8 din 20.04.2010 HCC nr. 10 din 16.04.2010, MO nr. 58-60/9 din 23.04.2010 HCC nr. 11 din 27.04.2010, MO nr. 68-69/10 din 07.05.2010 HCC nr. 17 din 12.07.2010, MO nr. 126-128/17 din 23.07.2010 HCC nr. 18 din 03.08.2010, MO nr. 141-144/19 din 10.08.2010 HCC nr. 19 din 17.08.2010, MO nr. 153-154/20 din 24.08.2010 HCC nr. 21 din 02.09.2010, MO nr. 163-165/21 din 10.09.2010 Aviz nr. 4 din 21.09.2010, MO nr. 179-181/22 din 24.09.2010 HCC nr. 22 din 23.09.2010, MO nr. 191-193/23 din 01.10.2010 Decizie nr. 2 din 21.10.2010, MO nr. 211-212/24 din 29.10.2010 HCC nr. 25 din 09.11.2010, MO nr. 227-230/25 din 19.11.2010 HCC nr. 26 din 23.11.2010, MO nr. 235-240/27 din 03.12.2010 HCC nr. 27 din 25.11.2010 , MO nr. 247-251/28 din 17.12.2010 HCC nr. 28 din 14.12.2010, MO nr. 254-256/30 din 24.12.2010 HCC nr. 29 din 21.12.2010, MO nr. 1-4/1 din 07.01.2011 HCC nr. 30 din 23.12.2010, MO nr. 1-4/2 din 07.01.2011 HCC nr. 31 din 24.12.2010, MO nr. 257-258/32 din 27.12.2010 Aviz nr. 5 din 24.12.2010, MO nr. 257-258/31 din 27.12.2010 HCC nr. 2 din 08.02.2011, MO nr. 31/4 din 22.02.2011 HCC nr. 3 din 10.02.2011, MO nr. 34-36/6 din 04.03.2011 HCC nr. 4 din 17.02.2011, MO nr. 31/5 din 22.02.2011 HCC nr. 5 din 18.02.2011, MO nr. 34-36/7 din 04.03.2011 HCC nr. 6 din 22.03.2011, MO nr. 46-52/8 din 01.04.2011 HCC nr. 7 din 05.04.2011, MO nr. 58/9 din 12.04.2011 HCC nr. 8 din 12.04.2011, MO nr. 63-64/10 din 20.04.2011 HCC nr. 9 din 10.05.2011, MO nr. 78-81/11 din 13.05.2011 HCC nr. 10 din 20.05.2011, MO nr. 86/12 din 24.05.2011
Articolul 136
STRUCTURA
(1) Curtea Constituional se compune din 6 judectori, numii pentru un mandat de 6 ani. (2) Doi judectori sunt numii de Parlament, doi de Guvern i doi de Consiliul Superior al Magistraturii. (3) Judectorii Curtii Constituionale aleg, prin vot secret, preedintele acesteia. (Art. 136 modificat prin Legea nr. 1115-XIV din 05.07.2000, n vigoare din 28.07.2000)
14.08.2012 14:40:39
550
Titlul
Comentariu
(1) Curtea Constituional se compune din 6 judectori, numii pentru un mandat de 6 ani. La intrarea n exerciiul funciunii, judectorul Curii Constituionale depune, n faa Parlamentului, Guvernului i Consiliului Superior al Magistraturii, urmtorul jurmnt: Jur s ndeplinesc cinstit i contiincios obligaiile de judector al Curii Constituionale, s apr ornduirea constituional a Republicii Moldova, s m supun n exercitarea funciei numai i numai Constituiei77. Judectorul i exercit funcia de la data depunerii jurmntului. Curtea Constituional adopt hotrri, decizii i emite avize. Hotrrile i avizele se adopt n numele Republicii Moldova. Dup adoptare, actele Curii Constituionale se pronun n plen. Hotrrile i avizele Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova n decursul a 10 zile de la data adoptrii. Actele Curii Constituionale nu pot fi supuse niciunei ci de atac, sunt definitive i intr n vigoare la data adoptrii. La decizia Curii, unele acte intr n vigoare la data publicrii sau la data indicat n ele. Actele Curii Constituionale sunt semnate de Preedintele Curii Constituionale sau de judectorul care l nlocuiete. Actele Curii se adopt cu votul majoritii judectorilor. Votarea se face deschis. La decizia Plenului Curii Constituionale, unele acte pot fi votate n mod secret. Judectorii Curii sunt inamovibili pe durata mandatului pentru care au fost numii. Pentru prile aflate ntr-un litigiu constituional, independena judectorului constituional nseamn imparialitate, garantat de legislaia cu privire la justiia constituional. Unele norme pun la ndoial principiul imparialitii judectorilor: de exemplu, termenul limitat de exercitare a funciei 6 ani (art. 136 din Constituie), deinerea funciei pe durata a dou mandate (art. 5 alin. 2 din legea organic). Mandatul judectorului poate nceta n situaiile prevzute de art. 18 al Legii cu privire la Curtea Constituional, i anume n caz de: expirare a mandatului; demisie; ridicare a mandatului; deces. Aadar, mandatul judectorului nceteaz din cauze naturale deces, demisie din proprie iniiativ, expirare a mandatului, i cauze forate ridicarea mandatului, care, potrivit art. 19 al Legii organice1 are loc n caz de: imposibilitate a exercitrii funciei de judector din motive de sntate timp ndelungat i nentrerupt (mai mult de 4 luni); nclcare a jurmntului i a obligaiilor funciei; condamnare de ctre instana de judecat pentru svrirea unei infraciuni; incompatibilitate. Legislaia Republicii Moldova stabilete garanii, care nu permit organelor ce au numit judectorii la Curtea Constituional s-i elibereze din funcie sau s-i suspende. Participarea altor autoriti la procedura de ridicare a mandatului judectorilor constituionali ar afecta considerabil independena Curii.
Legea nr. 317-XIII din 13.12.1994 cu privire la Curtea Constituional, cu modificrile ulterioare, MO nr. 8 din 7.02.1995.
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
136
STRUCTURA
551
Cazurile de expirare a mandatului, de deces i demisie se declar prin dispoziiile Preedintelui Curii, iar ridicarea mandatului de ctre Curtea Constituional. n cazul ncetrii mandatului judectorului din motive prevzute de legislaie, Preedintele Curii sesizeaz autoritatea competent n termen de 3 zile de la data declarrii vacanei funciei, cerndu-i s numeasc un nou judector n termen de 15 zile de la data sesizrii (termen stabilit de art. 20 al legii organice). Ar fi bine ca judectorul (al crui mandat a ncetat) s-i exercite funcia pn la desemnarea unui succesor al funciei, aa cum se face n majoritatea curilor constituionale din alte state, deoarece este totui vorba de protecia jurisdicional a Constituiei i asigurarea principiului separaiei puterilor. (2) Doi judectori sunt numii de Parlament, doi de Guvern i doi de Consiliul Superior al Magistraturii. Judectorii Curii Constituionale sunt desemnai de Parlament, de Guvern i Consiliul Superior al Magistraturii, exclusiv din rndul juritilor (judectorul nu poate face parte din partide politice). n cadrul controlului de constituionalitate, raportul stabilit ntre lege i Constituie nu este o simpl relaie ntre dou texte juridice ce se afl ntr-o contradicie real, ci un raport cu caracter politic, deoarece legea, pe de o parte, constituie expresia voinei politice a Parlamentului, iar Legea Fundamental, pe de alt parte, este un act politic. Curtea Constituional are unele atribuii care au un coninut politic (de exemplu: confirmarea rezultatelor referendumurilor republicane, confirmarea rezultatelor alegerii Parlamentului i a Preedintelui Republicii Moldova, constatarea circumstanelor care justific dizolvarea Parlamentului, suspendarea din funcie a Preedintelui Republicii Moldova etc.). Curtea Constituional exercit jurisdicia n edine plenare. Plenul Curii, pe lng exercitarea jurisdiciei, conduce activitatea Curii n ansamblu (art. 23 alin. (1), (2) din Legea cu privire la Curtea Constituional i art. 16 din Codul Jurisdiciei constituionale). Curtea are dreptul s se convoace n plen numai dup ce autoritile competente au numit cel puin 4 judectori, cvorumul pentru plenul Curii Constituionale este de 2/3 din numrul judectorilor ei. Dup structur, Curtea Constituional a Republicii Moldova, este compus dintrun singur colegiu, un astfel de model exist n Italia, Belarus, Bulgaria, Austria etc. Dup prerea unor juriti1, productivitatea i operativitatea muncii Curii este mai mare acolo unde sunt mai multe colegii (complete de judecat, camere, senat), ca n Romnia, Germania, Portugalia, Rusia, Ungaria etc2. De obicei, colegiile constituionale sunt formate conform principiului proporionalitii. n unele sisteme, cum este cel german, colegiile sunt formate din dou secii. Curtea Constituional a Germaniei este alctuit din dou camere (senate), a cte 8 judectori, ns aceasta judec n complete formate din trei judectori3. Pentru a fi judector este necesar s fii cetean al Republicii Moldova, s ai o pregtire juridic superioar, nalt competen profesional i o vechime de cel puin 15 ani n activitatea juridic, n nvmntul juridic superior sau n alt activitate ti1 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 78-81. 2 .. , , , , 1998, p. 125. 3 Idem, p. 80.
14.08.2012 14:40:39
552
Titlul
inific (art. 11 alin. (1) Legea nr. 317-XIII din 13.12.1994 cu privire la Curtea Constituional. Funcia de judector al Curii Constituionale este asimilat cu cea de judector al Curii Supreme de Justiie. Judectorii-asisteni, ase la numr, fac parte din personalul de specialitate i administrativ i asist preedintele i judectorii Curii. Art. 35 al legii organice prevede c ei trebuie s aib studii juridice superioare, o vechime de cel puin 10 ani n domeniul juridic i s fie angajai prin concurs. Conform statutului, judectorii-asisteni sunt asimilai cu judectorii Curii de Apel. Ei depun jurmntul n faa Plenului Curii. edina plenar este convocat de Preedintele Curii din propria iniiativ sau la iniiativa a cel puin doi judectori1 art. 17 alin. (1) i este condus de Preedintele Curii. La edin pot fi invitai reprezentanii Parlamentului, Guvernului, Curii Supreme de Justiie i alte autoriti ale statului, n funcie de cauza examinat. La edinele publice pot asista jurnalitii, acreditai de Curtea Constituional. Participanii la proces sunt: prile sau reprezentanii acestora, care trebuie s depun o procura, experii-specialiti, interpreii. edina ncepe cu constatarea prezenei de ctre preedintele ei, explicarea drepturilor i obligaiilor prilor. Urmeaz examinarea cauzei (prezentarea informaiei de ctre judectorul-raportor referitoare la cauza i temeiul examinrii, se ofer cuvntul subiectului sesizrii, dup care judectorii i/ sau reprezentanii celeilalte pri n proces i pun ntrebri, apoi ia cuvntul partea prii ale crei acte sunt contestate, se audiaz experii i specialitii, crora li se adreseaz ntrebri, urmnd cuvntul de ncheiere al prilor). Judectorii se retrag n camera de consiliu pentru deliberri, care sunt secrete. Dup deliberare, preedintele va pune la vot propunerile judectorilor-raportori i ale celorlali judectori, apoi i proiectul actului. Judectorii nu sunt n drept s se abin de la deliberare sau de la vot. n caz de paritate de voturi, hotrrea privind constituionalitatea actului normativ sau a tratatului internaional se prezum constituional, iar alte dosare de examinare se amn. Judectorul care nu este de acord cu decizia Curii, poate s-i expun n scris opinia separat. Curtea poate amna ntocmirea hotrrii sau avizului, dar nu mai mult de 5 zile. Hotrrea definitiv se prezint prilor, Parlamentului, Guvernului, Preedintelui Republicii Moldova, Ministerului Justiiei. Hotrrile i avizele Curii Constituionale produc efecte numai pentru viitor, sunt adoptate n numele Republicii Moldova, sunt definitive i nu pot fi supuse niciunei ci de atac (spre deosebire de alte ri unde actele Curii pot fi atacate Portugalia, Romnia). Astfel, legile i alte acte normative declarate neconstituionale i pierd puterea juridic la data adoptrii hotrrii Curii i nu mai pot fi aplicate. Hotrrile i avizele Curii Constituionale mpreun cu opiniile separate se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova n decurs de 10 zile de la data pronunrii. De regul, aceste acte ale Curii intr n vigoare la data adoptrii (la fel este n Georgia, Rusia, Kazahstan), ns uneori, la discreia Curii, unele hotrri ntr n vigoare la data publicrii sau la data indicat n ele (Azerbaidjan). Secretariatul acord Curii asisten informaional, organizatoric, tiinific i de alt natur, organizeaz audiena cetenilor, acord ajutor judectorilor la pregtirea dosarelor pentru examinare, examineaz n prealabil sesizrile, cnd nu este necesar ca acestea s fie soluionate de ctre judectori.
Codul jurisdiciei constituionale nr. 502-XIII din 16.06.1995, cu modificrile ulterioare, MO nr. 53-54 din 28.09.1995.
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
136
STRUCTURA
553
Organigrama i statul de funcii ale Secretariatului se aprob de Curtea Constituional. Conducerea general, angajarea i eliberarea din funcie a personalului, ordonarea mijloacelor bugetare ale Curii revine Preedintelui Curii Constituionale. Curtea Constituional are buget propriu, care face parte integrant din Bugetul de stat. Bugetul Curii se aprob de Parlament, concomitent cu Bugetul de stat. n activitatea sa, Curtea Constituional se bazeaz pe principiile: independenei, colegialitii, legalitii, publicitii. Legea cu privire la Curtea Constituional nu stipuleaz principiul contradictorialitii, ns acesta se aplic n procesul exercitrii jurisdiciei constituionale. n baza deciziei Curii de a admite spre examinare n fond, judectorul-raportor ntreprinde urmtoarele aciuni: remite celeilalte pri copia sesizrii i copiile materialelor anexate; studiaz obieciile scrise ale celeilalte pri asupra sesizrii; solicit organelor respective materialele referitoare la cauz; solicit efectuarea expertizelor; ntreprinde alte aciuni pentru soluionarea cauzei. Jurisdicia constituional este exercitat pe principiul egalitii prilor i altor participani la proces n faa Constituiei i a Curii Constituionale. Curtea Constituional audiaz numai explicaiile prilor, concluziile experilor, d citire documentelor referitoare la cauza examinat n procesul jurisdiciei constituionale, are acces liber la lucrrile dosarului, poate s prezinte argumente i s participe la examinarea lor, s pun ntrebri altor participani la proces, s fac declaraii, s prezinte explicaii, verbale i scrise, s obiecteze mpotriva declaraiilor, argumentelor i considerentelor altor participani la proces. Subdiviziunea respectiv a Secretariatului, sub controlul judectorului-raportor, ntocmete dosarul, care cuprinde: a) decizia Curii Constituionale de a admite spre examinare sesizarea i de a o include n ordinea de zi; b) avizul asupra examinrii preliminare a sesizrii; c) sesizarea i materialele anexate; d) cererea de efectuare a expertizelor; e) note informative i rapoarte despre lucrrile efectuate n procesul examinrii preliminare a sesizrii; f) rapoartele de expertiz i alte materiale. Documentele ce nu se refer la cauze se exclud din dosar. Cu 10 zile nainte de edina Curii Constituionale, judectorul-raportor dispune remiterea copiilor sesizrii prilor. Celelalte materiale din dosar sunt accesibile prilor. La decizia Curii Constituionale, materialele dosarului pot fi expediate participanilor la proces, precum i Preedintelui Republicii Moldova, Preedintelui Parlamentului, Prim-ministrului, Preedintelui Curii Supreme de Justiie, Procurorului General. n stadiul de pregtire a cauzei spre examinare, judectorul constituional dispune de posibilitatea de a solicita organelor respective materialele referitoare la cauz i punctele de vedere ale autoritilor publice centrale, de a cere efectuarea de expertize,
14.08.2012 14:40:39
554
Titlul
indicnd termenul-limit de prezentare n scris a raportului de expertiz. ntreprinde i alte aciuni pentru soluionarea cauzei n fond. Verificnd constituionalitatea actului contestat i constatnd fapte necontestate n sesizare, Curtea Constituional (i nu judectorul constituional) se poate pronuna i asupra actelor normative a cror constituionalitate depinde n ntregime sau parial de constituionalitatea actului contestat. n acest caz, subiecii cu drept de sesizare nu se pot pronuna asupra aspectelor sesizate de Curtea Constituional. Termenul maximal este de ase luni din ziua nregistrrii sesizrii. La ncheierea examinrii sesizrii, n edina plenar, Curtea formuleaz o hotrre, un aviz sau o decizie. Consiliul tiinific-consultativ, care activeaz pe lng Curtea Constituional, este format din 11 membri, savani i practicieni n domeniul dreptului. Potrivit art. 36 al Legii organice cu privire la Curtea Constituional, acest consiliu poate fi format, deci nu are caracter obligatoriu, iar propunerile i avizele sale sunt consultative. Curtea apeleaz la Consiliu cnd apar neclariti, inexactiti relative la obiectul examinat. Regulamentul Consiliului tiinific-consultativ a fost aprobat prin HCC nr. 33 din 29.10.1998. Preedintele, vicepreedintele i secretarul tiinific ai Consiliului tiinificconsultativ sunt alei de ctre membrii Consiliului prin vot deschis, cu o majoritate simpl de voturi, pe un termen de 3 ani. Structura i componena nominal a Consiliului se aprob prin hotrrea Curii Constituionale. Conform art. 136 din Constituie, Preedintele este ales prin vot secret de ctre judectori. Art. 7 al legii organice1 prevede c el este ales pe un termen de 3 ani, cu majoritatea voturilor judectorilor Curii. Dac alegerea nu se face n dou tururi de scrutin, se recurge la tragerea la sori. Potrivit art. 8 al legii organice, Preedintele convoac Curtea Constituional i prezideaz edinele ei; coordoneaz activitatea Curii i repartizeaz cauzele spre soluionare; reprezint Curtea n faa autoritilor publice; constat cazurile de ncetare a mandatului judectoresc; exercit conducerea general a Secretariatului; este ordonatorul mijloacelor financiare ale Curii, n limitele bugetului aprobat etc. Aadar, Preedintele reprezint Curtea n relaiile cu terii, cu alte structuri omoloage din alte sisteme constituionale, conduce activitatea jurisdicional i cea funcional-organizatoric. Preedintele Curii Constituionale este cetean al Republicii Moldova, are o pregtire juridic superioar, o nalt competen profesional i o vechime de cel puin 15 ani n activitatea juridic, n nvmntul juridic superior sau n activitatea tiinific. Numirea se poate face numai cu acordul prealabil, exprimat n scris, al candidatului. n cazul n care candidatul ocup o funcie incompatibil cu funcia de judector al Curii Constituionale sau este membru al unui partid sau al unei alte organizaii politice, acordul trebuie s cuprind angajamentul candidatului de a demisiona, la data depunerii jurmntului, din funcia pe care o ocup i de a-i suspenda activitatea n partid sau n alt organizaie politic. Preedintele Curii exercit conducerea general a activitii Secretariatului Curii. Secretariatul Curii este condus de eful acestuia, care este numit n funcie de PreeLegea nr. 317-XIII din 13.12.1994 cu privire la Curtea Constituional, cu modificrile ulterioare, MO nr. 8 din 7.02.1995.
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
137
INDEPENDENA
555
dintele Curii i cruia i se subordoneaz. Lucrtorii Secretariatului Curii, n calitate de funcionari publici, ocup funciile prin angajare ori prin concurs. ncadrarea n Secretariatul Curii se efectueaz prin ncheierea unui acord individual de munc ori prin emiterea unui ordin. Funcionarii Secretariatului Curii beneficiaz de drepturi i sunt responsabili n conformitate cu prevederile Legii cu privire la funcia public i statutul funcionarului nr. 158-XVI din 04.07.2008 i legislaiei muncii. Preedintele Curii concediaz i aplica sanciuni disciplinare lucrtorilor Secretariatului Curii n conformitate cu legislaia muncii, Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public i Regulamentul cu privire la regimul intern de munc al colaboratorilor Secretariatului Curii. Asistena informaional, organizatoric, tiinific i de alt natur, organizarea audienei cetenilor, examinarea prealabil a unor sesizri, acordarea ajutorului n pregtirea dosarelor sunt asigurate de Secretariatul Curii Constituionale. Regulamentul Secretariatului, organigrama, statul de funcii se aprob de Curtea Constituional n conformitate cu prevederile art. 34 din Legea cu privire la Curtea Constituional i art. 85 din Codul jurisdiciei constituionale. Regulamentul stabilete direciile principale ale activitii Secretariatului Curii Constituionale pentru asigurarea condiiilor necesare exercitrii jurisdiciei constituionale i atribuiile funcionale ale compartimentelor i subdiviziunilor structurale ale Secretariatului Curii. Secretariatul i desfoar activitatea n baza Legii cu privire la Curtea Constituional, a Codului jurisdiciei constituionale i a Regulamentului intern.
Jurisprudena Curii Constituionale: Decizia din 10.10.2000, MO nr. 133-136/38 din 26.10.2000 Avizul nr. 1 din 16.12.2004 MO nr. 241/32 din 27.12.2004 Decizia din 04.12.2006 MO nr. 189-192/16 din 15.12.2006 Decizia din 26.03.2007 MO nr. 43-46/7 din 30.03.2007
Articolul 137
INDEPENDENA
Judectorii Curii Constituionale sunt inamovibili pe durata mandatului, independeni i se supun numai Constituiei.
Comentariu
Judectorii Curii Constituionale sunt independeni n exercitarea mandatului i se supun numai Constituiei. Ei nu pot fi trai la rspundere juridic pentru voturile sau opiniile exprimate n exercitarea mandatului. Judectorul Curii Constituionale este inamovibil pe durata mandatului. Mandatul de judector al Curii Constituionale se suspend i se ridic numai n cazul stabilit de lege. n caz de ridicare a mandatului, judectorul este eliberat din funcie. Judectorul Curii Constituionale poate demisiona din proprie iniiativ.
14.08.2012 14:40:39
556
Titlul
Judectorul Curii Constituionale nu poate fi reinut, arestat, percheziionat, cu excepia cazurilor de infraciune flagrant, trimis n judecat contravenional sau penal fr ncuviinarea prealabil a Curii Constituionale. Competena de judecat pentru infraciunile i delictele administrative svrite de judectorul Curii Constituionale aparine Curii Supreme de Justiie1. Intentarea aciunii penale i cercetarea ncuviinrii trimiterii n judecat in de competena Procurorului General. Judectorul Curii Constituionale este obligat: a) s-i ndeplineasc atribuiile cu imparialitate i n respectul Constituiei; b) s pstreze secretul deliberrilor i al voturilor; c) s-i exprime votul afirmativ sau negativ la adoptarea actelor Curii Constituionale; d) s comunice Preedintelui Curii Constituionale activitatea incompatibil cu atribuiile pe care le exercit; e) s nu permit folosirea funciei sale n scop de propagand de orice fel; f) s se abin de la orice aciune contrar statutului de judector. Se declar vacana funciei de judector al Curii Constituionale n caz de: a) expirare a mandatului; b) demisie; c) ridicare a mandatului; d) deces2. Mandatul judectorului Curii Constituionale nceteaz prin ridicarea imunitii n caz de: a) imposibilitate a exercitrii funciei de judector din motive de sntate timp ndelungat i nentrerupt (mai mult de 4 luni); b) nclcare a jurmntului i a obligaiilor funciei; c) condamnare de ctre instana judectoreasc pentru svrirea unei infraciuni; d) incompatibilitate. Pe perioada de executare a mandatului de judector al Curii Constituionale, contractul de munc anterior se suspend. Dup expirarea mandatului, judectorului Curii Constituionale i se rezerv funcia anterioar, iar dac aceasta este lichidat, i se ofer o funcie echivalent la aceeai unitate sau la alta. Cu persoana care urmeaz s exercite funcia anterioar a judectorului se ncheie un contract de munc pe un termen determinat, care se reziliaz la revenirea judectorului. Astfel se va proceda i n cazul n care funcia anterioar a judectorului este ocupat prin alegere sau concurs. Judectorul care, la data expirrii mandatului, a atins limita de vrst i are vechimea necesar pensionrii este pensionat din funcia de judector, n condiiile legii. Independena Curii Constituionale ca instituie n ansamblu i independena fiecrui judector n parte este stipulat n art. 134, alin. (2), art. 137, art. 139 din Constituie, precum i n Legea cu privire la Curtea Constituional i n Codul jurisdiciei constituionale, potrivit crora Curtea Constituional este independent de orice alt autoritate public i se supune numai Constituiei, iar independena judectoreasc este asigurat prin imunitate, inamovibilitate i incompatibilitate. Acest principiu coreleaz cu alte principii fundamentale: colegialitatea, legalitatea, publicitatea i egalitatea. n lipsa controlului de constituionalitate, principiul legalitii i constituionalitii, care reprezint fundamentul sistemului de drept, sunt sortite s rmn simple elemente decorative ale sistemului.
1 2
Codul jurisdiciei constituionale, MO nr. 53, 54, 1995, p. 15. Legea cu privire la Curtea Constituional nr. 317 -XIII din 13.12.1994, p. 13.
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
137
INDEPENDENA
557
Gradul de pregtire a unei Constituii este dat de msura n care un eventual comportament abuziv din partea acestor organe poate fi prevenit i eliminat. Dup cum relateaz Valeriu Zubco, prin esena sa, controlul de constituionalitate reprezint unul dintre mijloacele privilegiate de aprare a societii i legislativului, n pofida regulilor existente1. Personajul-cheie ntr-o autoritate de jurisdicie constituional este judectorul. Practica internaional atest c, ntr-un stat de drept, independena judectorilor nu este un privilegiu acordat acestora, ci o garanie pentru ceteni. Statutul judectorului Curii Constituionale, care cumuleaz drepturile i obligaiile acestuia, inclusiv garaniile i incompatibilitile funciei, se deosebete de statutul altor judectori prin natura specific a jurisdiciei constituionale. Particularitile statutului juridic al unor categorii de judectori sunt consfinite n acte normative diferite: Legea cu privire la Curtea Constituional (nr. 317-XIII din 13.12.1994) stabilete statutul judectorului Curii Constituionale (capitolul II, art. 11-22), iar Legea cu privire la statutul judectorului (nr. 544-XIII din 20.07.1995) cel al judectorilor din instanele de drept comun (care fac parte din cea de-a treia putere a statului, potrivit principiului separaiei puterii n stat). Constituia Republicii Moldova i Legea cu privire la Curtea Constituional consacr independena Curii fa de orice alt autoritate public, ea supunndu-se numai Constituiei. Independena Curii implic i independena judectorilor acesteia, judectorii, firete, se supun n activitatea lor doar Legii Supreme a statului, legii organice i Codului jurisdiciei constituionale. Legea stabilete c judectorii Curii nu pot fi trai la rspundere juridic pentru voturile exprimate sau opiniile enunate n perioada exercitrii atribuiilor lor. Desemnarea judectorului constituional pentru un mandat nelimitat, dup Valeriu Zubco, ar duce la mbtrnirea Curii Constituionale, la limitarea rotaiei judectorilor i la excesul general de stabilitate instituional. Desemnarea judectorului Curii Constituionale pentru un mandat rigid (cu un termen fix) este considerat cea mai eficient, deoarece rennoirea periodic a judectorilor permite mbinarea experienei cu mbinarea de personal nou fr a crea pauze n existena instanei constituionale. Desemnarea pentru un mandat flexibil, potrivit unora, submineaz independena judectorilor. Dar exist i opinia potrivit creia desemnarea judectorilor numai o singura dat, pentru un termen de lung durat, ar face posibil meninerea n funcie a unor judectori exceleni. Criteriile de numire a judectorilor Curii Constituionale, de regul, sunt: cetenia (reflectat n legislaia Rusiei, Spaniei, Ucrainei), vrsta (limita de vrst variind de la 65 de ani n Malta, Turcia, Ucraina, la 68 de ani n Germania, 70 de ani n Armenia, Austria, Belgia; legislaia unor ri nu stabilete nicio limit Bulgaria, Albania, Lituania; n unele state legislaia prevede o limit minim, de exemplu: n Azerbaidjan 30 de ani, Georgia 35 de ani, Rusia i Ucraina 40 de ani, Ungaria 45 de ani), capacitatea juridic, competena profesional, cerina de a fi jurist (se specific n legislaia Albaniei, Germaniei, Austriei, ns n cea a Franei i a Armeniei sunt acceptate i nejuriti ca membri ai Curii, de fapt, Curile sunt formate de juriti), studii superioare (n legislaia Austriei, GermaValeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 95.
1
14.08.2012 14:40:39
558
Titlul
niei, Cehiei), caliti morale (n legislaia Bulgariei, Cehiei), cunoaterea limbii de stat, domiciliu permanent pe teritoriul statului respectiv, acordul prealabil. Potrivit legislaiei Federaiei Ruse, cele mai importante cerine naintate fa de un candidat la funcia de judector al Curii Constituionale sunt: cetenia Rusiei, vrsta de cel puin 40 de ani, o reputaie impecabil, studii juridice superioare, 15 ani de experien profesional n domeniul dreptului, calificri juridice. Pentru candidatul la funcia de judector al Curii Constituionale, legislaia Republicii Moldova1 impune urmtoarele condiii: s fie cetean al Republicii Moldova, s aib o pregtire juridic superioar, competen profesional nalt i o vechime de cel puin 15 ani n activitatea juridic, n nvmntul juridic superior sau n activitatea tiinific, s-i dea acordul prealabil n form scris pentru a fi numit judector al Curii (care trebuie s conin i angajamentul candidatului de a demisiona din funcia incompatibil cu cea de judector al Curii ori de a-i suspenda activitatea n partid sau orice alt organizaie politic) i s nu depeasc limita de vrst de 70 de ani. Legislaia nu conine prevederi referitoare la locul de domiciliu al candidatului, limba pe care trebuie s o posede, ceea ce poate crea divergene n practic. Reprezint oare opiniile separate garanii de independen a judectorilor constituionali? Prevederile art. 17 lit. c) din Legea cu privire la Curtea Constituional oblig judectorul ca la adoptarea actelor Curii Constituionale s-i exprime votul afirmativ sau negativ. Art. 67 din Codul jurisdiciei constituionale prevede c, dac judectorul Curii Constituionale nu este de acord cu hotrrea pronunat sau cu avizul emis, el poate s-i expun n scris opinia sa separat. Reieind din aceste prevederi, noiunea de opinie separat poate fi definit ca dezacord al judectorului cu actul adoptat de majoritatea judectorilor care au participat la edina Curii. Opinia separat trebuie s conin fapte, argumente i concluzii referitoare la obiectul sesizrii sau fondul actului pronunat. Opinia separat contribuie la asigurarea independenei i egalitii judectorilor constituionali, la creterea ncrederii societii n soluia dat de Curte, la perfecionarea legislaiei, la autocontrolul Curii i fundamentarea ct mai convingtoare a concluziilor sale n viitor, la cunoaterea ct mai profund de ctre societate a prevederilor constituionale. Asigurarea garaniei de independen a judectorilor Curii Constituionale este prevzut n art. 13 alin. (2) din Legea cu privire la Curtea Constituional, potrivit cruia judectorii Curii Constituionale nu pot fi trai la rspundere juridic pentru voturile sau opiniile exprimate n exercitarea mandatului. n unele sisteme, se practic nedivulgarea numelui judectorului-raportor care instrumenteaz dosarul i deliberarea secret, cu interzicerea accesului la arhive. Protejeaz oare aceste lucruri judectorii constituionali de presiunile externe? Dup ce Curtea Constituional decide primirea spre examinare a sesizrii i includerea ei n ordinea de zi, Preedintele Curii Constituionale desemneaz un judector ca raportor, fixeaz termenul de examinare a sesizrii i de prezentare a raportului. Toate aciunile judectorului-raportor n pregtirea cauzei spre examinare se ntreprind n numele Curii. Cerinele judectorului-raportor sunt obligatorii.
Legea nr. 317-XIII din 13.12.1994 cu privire la Curtea Constituional, cu modificrile ulterioare, MO nr. 8 din 7.02.1995, art. 11.
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
137
INDEPENDENA
559
Dup pregtirea cauzei spre examinare, nu mai trziu de 10 zile nainte de edina Curii Constituionale, judectorul-raportor este obligat: s ncunotineze judectorii i participanii la proces despre locul, data i ora edinei; s remit judectorilor i prilor copia sesizrii; s prezinte participanilor la proces, la solicitarea lor, materialele dosarului. n cauzele de rezolvare a excepiilor de neconstituionalitate a actelor juridice sesizate de Curtea Suprem de Justiie, care rezult din cauze penale sau civile concrete, persoanele care sunt pri n cauzele respective au dreptul s ia cunotin de toate materialele dosarului. Judectorii Curii Constituionale delibereaz n camera de consiliu. Deliberarea este secret. Judectorii Curii Constituionale nu au dreptul s divulge coninutul deliberrii. Preedintele edinei ofer judectorilor Curii Constituionale posibilitatea de a-i expune liber opinia n problema examinat. n timpul deliberrii, judectorii pot s-i concretizeze poziiile. Dup ncheierea deliberrii, preedintele edinei pune la vot propunerile judectorului-raportor i ale altor judectori, proiectele de acte ale Curii Constituionale (art. 55 din Codul jurisdiciei constituionale). Accesul la arhiva Curii sau la materialele dosarului se permite numai prin hotrrea Curii Constituionale. Legea cu privire la Curtea Constituional stabilete un ir de garanii pentru ca judectorii s-i poat ndeplini atribuiile, principalele fiind independena, inamovibilitatea, imunitatea. Potrivit art. 13 alin. (2) din Legea cu privire la Curtea Constituional, judectorii Curii nu pot fi trai la rspundere pentru opiniile i voturile exprimate n exercitarea mandatului. Ct privete rspunderea disciplinar, aceasta este reglementat, relativ detaliat, prin Codul jurisdiciei constituionale (art. 83-84, cuprinse n Capitolul 14 Rspunderea disciplinar a judectorilor). Potrivit art. 83 din Cod, judectorii Curii Constituionale poart rspundere disciplinar pentru nclcarea culpabil a prevederilor Legii cu privire la Curtea Constituional i a Codului. Art. 84 din Cod reglementeaz urmrirea disciplinar a judectorului Curii Constituionale, care poate fi pornit numai n temeiul unei sesizri, fcut n scris de autoritile competente s numeasc judectori n Curtea Constituional. Dup primirea sesizrii, Preedintele Curii numete un complet de urmrire disciplinar din doi judectori. Dac sesizarea l privete pe Preedintele Curii Constituionale, completul de urmrire disciplinar este desemnat de Curtea Constituional, convocat de judectorul care exercit funciile Preedintelui Curii n lipsa acestuia. Unul dintre cei doi judectori va fi desemnat preedinte al completului de urmrire disciplinar. n cazul n care completul de urmrire disciplinar constat c sesizarea nu este ntemeiat, cauza se claseaz printr-o decizie a Preedintelui Curii sau a Curii. n cazul n care completul de urmrire disciplinar constat c sesizarea este ntemeiat, va ntocmi un raport, pe care l va remite spre examinare Curii Constituionale. Ascultarea n faa Curii Constituionale a celui nvinuit este obligatorie. Curtea Constituional poate aplica judectorilor, n funcie de gravitatea abaterii, urmtoarele
14.08.2012 14:40:39
560
Titlul
sanciuni disciplinare: a) avertisment; b)mustrare; c) ridicarea mandatului de judector al Curii Constituionale. Sanciunile se aplic prin hotrre, adoptat cu votul majoritii judectorilor Curii Constituionale. Hotrrea Curii este definitiv i nu poate fi atacat. O alt garanie a independenei judectorului este inamovibilitatea, prevzut de art. 14 al legii organice i art. 9 din Codul jurisdiciei constituionale, n temeiul crora judectorul nu poate fi eliberat, suspendat, transferat prin voina arbitrar a unei autoriti publice, dect n condiiile legii. Tot n baza acestor articole, judectorului i se acord posibilitatea de a demisiona din propria iniiativ. Inamovibilitatea este un bun apreciat mai ales atunci cnd l-ai pierdut, sunt spusele a doi ilutri doctrinari francezi Henry Solus i Roger Perrot. Fora principiului inamovibilitii, importana i eficiena acestuia decurg, mai nti, din valoarea lui constituional1. Legislaia Republicii Moldova stabilete anumite garanii, care nu permit organelor ce au numit judectorii Curii Constituionale s-i elibereze din funcie sau s le suspende activitatea. Participarea altor autoriti la procedura de ridicare a mandatului judectorilor constituionali ar afecta considerabil independena Curii. Respectiv, cazurile de expirare a mandatului, deces i demisie se declar prin dispoziiile Preedintelui Curii, iar cazul de ridicare a mandatului de ctre Curtea Constituional. n cazul ncetrii mandatului judectorului din motive prevzute de legislaie, Preedintele Curii sesizeaz autoritatea competent n termen de 3 zile de la data declarrii vacanei funciei, cerndu-i s numeasc un nou judector n termen de 15 zile de la data sesizrii (termen stabilit de art. 20 al Legii organice). Imunitatea este una din cele mai importante condiii de garantare a independenei judectorului constituional, iar Curtea, n acest sens, apare ca un mediu protector pentru judector, tot ea decide asupra regimului disciplinar al judectorilor, pentru a evita presiunile din partea altor organe, stabilind sanciunile disciplinare corespunztoare (avertisment, mustrare, ridicarea mandatului). Cele trei puteri au dreptul de a numi judectorii, dar nu pot interveni n niciun fel n activitatea Curii i, respectiv, a judectorilor. Statutul special al judectorilor Curii Constituionale, garantat de lege, nu permite ca acetia s fie judecai dect dup o procedur special, oficial (cu consimmntul Curii Constituionale), diferit de cea aplicat fa de ali judectori. Acest statut i confer judectorului constituional o autoritate suficient de ridicat, astfel nct, n majoritatea sistemelor constituionale contemporane, acesta este ridicat la rangul de demnitar (cu toate consecinele ce decurg de aici), n plus, este protejat i dup retragerea sa din funcie. Aceste faciliti i drepturi specifice i sunt oferite judectorului Curii pentru a nu cdea n capcana corupiei i pentru a rezista tuturor tentativelor de influenare. Astfel, art. 21 al Legii organice2 stipuleaz c Preedintele Curii Constituionale se asimileaz cu Preedintele Curii Supreme de Justiie, n salariu, indemnizaii, pensie, iar judectorii Curii Constituionale cu vicepreedintele Curii Supreme, n salariu, indemnizaii i pensie. Menionm, o dat n plus, c imunitatea nu este un privilegiu, ci o procedur special de protecie a mandatului judectorului constituional
Teodor Crna, Drept constituional, USM, Chiinu, 2004, p. 239. Codul jurisdiciei constituionale nr. 502-XIII din 16.06.1995, cu modificrile ulterioare, MO nr. 53-54 din 28.09.1995.
2 1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
138
CONDIIILE PENTRU NUMIRE
561
fa de actele sau faptele abuzive ori insuficient fondate. De la stat la stat, procedura de ncetare a mandatului, imunitatea, incompatibilitatea, condiiile de numire n funcia de judector i alte nuane referitoare la exercitarea funciei de judector constituional difer. n unele ri, asupra imunitii judectorului constituional decide Curtea Constituional, aa cum se ntmpl n Georgia, Italia, Bulgaria, Slovacia, Republica Moldova. Pe cnd n alte ri, asupra ridicrii imunitii i ncetrii mandatului funciei de judector decide Parlamentul, la propunerea Curii, cum ar fi n Rusia. Sunt state n care asupra ridicrii mandatului decide autoritatea competent care a numit membrii Curii, cum este cazul Belgiei; iar n Ucraina, Letonia i Krgzstan doar Parlamentul poate decide asupra acestui fapt. Independena judectorului constituional se traduce n practic datorit garaniilor (imunitii i inamovibilitii) i incompatibilitilor stabilite n textul constituional i actele normative organice. Potrivit art. 8 alin. (2) al Codului, judectorii Curii Constituionale examineaz cauzele n condiii care exclud orice influen din afar asupra lor1, cci de modul n care ei i ndeplinesc atribuiile depinde calitatea justiiei nfptuite.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 45 din 18.12.2000, MO nr. 163-165/48 din 29.12.2000 HCC nr. 10 din 19.02.2002, MO nr. 33-35/3 din 07.03.2002 ACC nr. 1 din 16.12.2004, MO nr. 241/32 din 27.12.2004
Articolul 138
CONDIIILE PENTRU NUMIRE
Judectorii Curii Constituionale trebuie s aib o pregtire juridic superioar, o nalt competen profesional i o vechime de cel puin 15 ani n activitatea juridic, n nvmntul juridic sau n activitatea tiinific.
Comentariu
Organizarea Curii Constituionale se efectueaz dup trei modele de desemnare2. Desemnarea direct de ctre autoritatea executiv (de ex., de ctre eful statului, n Austria, Belgia, Danemarca, Slovacia, Spania etc.). Desemnarea electiv de ctre autoritatea legislativ (de ex., n Ungaria, Germania, Estonia, Polonia, Croaia, Lituania, Slovacia etc.). n cazul desemnrii elective, o varietate de autoriti pot propune candidaii pentru funcia de judector al Curii Constituionale. De exemplu, n Lituania propunerile vin din partea a trei Preedini: al Parlamentului, al Curii Supreme de Justiie i al rii, iar n Azerbaidjan din partea Preedintelui rii i a partidelor politice ce formeaz Parlamentul.
Codul jurisdiciei constituionale nr. 502-XIII din 16.06.1995, cu modificrile ulterioare, MO nr. 53-54 din 28.09.1995. 2 Teodor Crna, Drept constituional, USM, Chiinu, 2004, p. 235.
1
14.08.2012 14:40:39
562
Titlul
Desemnarea mixt poate fi de dou tipuri: desemnarea de ctre autoritatea legislativ, executiv i judectoreasc (de exemplu, n Bulgaria, Georgia, Spania, Republica Moldova, Italia, Ucraina, Peru etc.); desemnarea de ctre autoritatea legislativ i cea executiv (de exemplu, n Rusia, Albania, Andora, Frana, Romnia etc.). Scopurile acestei modaliti de desemnare sunt: asigurarea independenei Curii de posibilele influene politice, atunci cnd procedura de desemnare ia sfrit i Curtea funcioneaz; recrutarea unui corp calificat i competent de judectori; asigurarea reprezentativitii Curii Constituionale; evitarea vreunui abuz sau vreunei influene din partea unei puteri. n Republica Moldova, se aplic desemnarea mixt, doi judectori fiind desemnai de Parlament, doi de Guvern i doi de Consiliul Superior al Magistraturii reglementare stipulat n art. 136 alin. (2) al Constituiei1. Majoritatea statelor europene au Curi compuse dintr-un numr impar de judectori din motiv de facilitare a adoptrii hotrrilor n cazul mpririi voturilor (de exemplu, Frana 9, Portugalia 13, Italia 15, Ungaria 15, Romnia 9, Turcia 11 etc.). Situaia cnd exista paritate de voturi (de exemplu, Belgia 12, Bulgaria 12, Austria 14, Germania 16, Spania 12, Republica Moldova 6 etc.) este considerat generatoare de probleme i este nedemocratic 2. n Republica Moldova, un judector3 a propus stabilirea unui numr impar de judectori ai Curii Constituionale. n doctrin s-a expus prerea c numrul judectorilor constituionali nu ar trebui s fie stipulat de Constituie, ci de legea organic, pentru c revizuirea Constituiei necesit o procedur special4. Desemnarea judectorilor dup durata mandatului: Desemnarea pentru un mandat (Armenia, Austria, Belgia etc.) judectorul i exercit funcia pn la atingerea vrstei de pensionare. De exemplu, n Armenia membrii Curii Constituionale i exercit funcia din momentul desemnrii pn la vrsta de 70 de ani, iar n Estonia acetia pot rmne n funcie dup atingerea vrstei de pensionare nc 5 ani. Desemnarea pentru un mandat flexibil, care poate fi prelungit sau nnoit (n Belarus, Estonia, Azerbaidjan mandatul este de 15 ani i poate fi rennoit pe o perioada de 10 ani). Desemnarea pentru un mandat rigid, care nu poate fi prelungit sau nnoit (Bulgaria, Italia, Lituania, Germania, Spania, Ucraina, Rusia, Romnia). n Republica Moldova, judectorii Curii Constituionale sunt numii pe un mandat de 6 ani, avnd posibilitatea de a-i rennoi mandatul o singur dat.
Constituia Republicii Moldova din 29 iulie 1994, cu modificrile i completrile ulterioare. Elena Aram, Controlul constituionalitii legilor: istorie i actualitate, Editura Museum, Chiinu, 2000, p. 26. 3 Valeriu Zubco, Curtea Constituional unica autoritate public politico-jurisdicional, Tipografia Central, Chiinu, 1998, p. 76. 4 Idem, p. 77.
2
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
139
INCOMPATIBILITI
563
Articolul 139
INCOMPATIBILITI
Funcia de judector al Curii Constituionale este incompatibil cu oricare alt funcie public sau privat retribuit, cu excepia activitii didactice i tiinifice.
Comentariu
Prevederile constituionale sunt preluate n art. 15 al legii organice. Judectorul nu trebuie s fie preocupat de alte chestiuni dect acelea ce-i sunt puse n sarcin, el trebuie s se concentreze, cci de calitatea hotrrilor sale depinde eficiena justiiei. De asemenea, judectorul Curii trebuie s-i suspende activitatea n partid sau n alt autoritate public, dac este membru al acestora. Lund n consideraie faptul c, potrivit art. 135 alin. (1) lit. h) din Constituie, judectorul Curii Constituionale se pronun asupra chestiunilor ce in de constituionalitatea unui partid politic, apartenena lui la un partid ar complica lucrurile, transformnd dezbaterea jurisdicional n una politic foarte ncins. Aceast reglementare ns nu se refer la judectorii-asisteni ai Curii Constituionale, care particip la redactarea actelor emise de Curte, ns nu fac parte din completul de judecat. Restriciile respective au scopul de a garanta independena judectorilor. Reglementri asemntoare putem observa i n legislaia altor state (Turcia, Romnia, Bulgaria, Belgia, Rusia). Legislaia Germaniei permite judectorilor constituionali s fac parte din partide politice, cu condiia s nu dein funcii de conducere n cadrul partidului i s nu fie membri activi.
Articolul 140
HOTRRILE CURII CONSTITUIONALE
(1) Legile i alte acte normative sau unele pri ale acestora devin nule din momentul adoptrii hotrrii corespunztoare a Curii Constituionale. (2) Hotrrile Curii Constituionale sunt definitive i nu pot fi atacate.
Comentariu
Actele Curii Constituionale sunt expres prevzute n Legea cu privire la Curtea Constituional (art. 26) i Codul jurisdiciei constituionale (art. 61). Respectiv, Curtea adopt hotrri, decizii i emite avize. Hotrrile i avizele se adopt n numele Republicii Moldova i se public n Monitorul Oficial. Acestea sunt definitive, irevocabile i neretroactive. Deciziile se adopt n cazul nesoluionrii n fond a sesizrilor, deosebindu-se de primele prin aceea c nu se public n Monitorul Oficial. Hotrrea este actul juridic de baz, prin care, potrivit Codului (art. 62), Curtea Constituional: se pronun asupra constituionalitii legilor, regulamentelor i hot-
14.08.2012 14:40:39
564
Titlul
rrilor Parlamentului, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, hotrrilor i ordonanelor Guvernului, precum i a tratatelor internaionale la care Republica Moldova este parte; interpreteaz Constituia; confirm rezultatele referendumurilor republicane; confirm rezultatele alegerii Parlamentului i a Preedintelui Republicii Moldova; rezolv excepiile de neconstituionalitate a actelor juridice, sesizate de Curtea Suprem de Justiie; se pronun asupra altor cazuri de competena sa. Avizele sunt actele prin care, potrivit Codului (art. 63) Curtea Constituional se pronun asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei, circumstanelor care justific dizolvarea Parlamentului, suspendarea din funcie a Preedintelui Republicii Moldova, interimatul funciei de Preedinte al Republicii Moldova; asupra constituionalitii unui partid; altor cazuri de competena sa. Aceste dou acte juridice se deosebesc, n primul rnd, dup obiectul sesizrii. n al doilea rnd, hotrrea este un act volitiv, imperativ, care produce efecte, pe cnd avizul nu are caracter volitiv, fiind unul consultativ, i nu produce efecte, deoarece arat atitudinea Curii Constituionale fa de unele aciuni (de exemplu: la iniiativa de revizuire a Constituiei, Curtea Constituional emite un aviz prin care se confirm c iniiativa nu vine n contradicie cu prevederile Constituiei)1. Deciziile sunt pronunate de Curte, de preedintele i de judectorii Curii n cazurile n care, potrivit legii, nu se adopt hotrri i nu se emit avize. Codul prevede un ir de situaii cnd Curtea sau judectorii ei pronun decizii: recuzarea judectorilor Curii art. 27 alin. (5); restituirea sesizrii incluse pe ordinea de zi art. 41 alin. (2); soluionarea demersurilor n edin art. 50 alin. (2); citarea la proces a noilor persoane art. 50 alin. (3); ordinea n care experii sunt ascultai art. 53 alin. (1); corectarea inexactitilor i greelilor de redacie, fcut n edin art. 73 alin. (2). Pe lng actele amintite mai sus, Curtea Constituional emite i acte de natur pur procesual, ca ncheierile, dispoziiile preedintelui Curii etc. Revizuirea actelor Curii Constituionale poate fi realizat numai din oficiu, i nicidecum la sesizarea prilor. Actele Curii, odat adoptate, trebuie s fie executate. Conform art. 28 din Legea cu privire la Curtea Constituional, actele Curii sunt oficiale, executorii pe ntreg teritoriul rii, pentru toate autoritile publice i pentru toate persoanele juridice i fizice. Potrivit legii, Guvernul este obligat, n decurs de 3 luni de la data publicrii hotrrii Curii, s prezinte Parlamentului proiectul de lege cu privire la abrogarea sau modificarea actului normativ sau a unei pri a acestuia, declarat neconstituional. Apare ns ntrebarea: de ce Parlamentul, care adopt actul legislativ, nu modific proiectul respectiv i nu informeaz Curtea? n opinia lui V. Popa, legislatorul a procedat incorect, oblignd Guvernul s prezinte proiectul de lege Parlamentului2. n viziunea unora, actele Curii Constituionale, fiind emise n cadrul unei proceduri jurisdicionale (criteriul procedural) de ctre un organ specializat, independent i autonom (criteriul organic), sunt acte jurisdicionale, care exprim legal un adevr (avnd puterea lucrului judecat). Toate aceste criterii, care scot n eviden natura juridic a actelor Curii, delimitnd actele jurisdicionale de celelalte acte juridice, prezint un interes real. ns niciunul din ele nu are o valoare decisiv3. Exist ns i ndoieli n
1 2
Constituia Romniei din 8 decembrie 1991, p. 26. Idem, p. 28. 3 Ion Deleanu, Justiia constituional, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1995, p. 348.
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
140
HOTRRILE CURII CONSTITUIONALE
565
privina calitii de act jurisdicional atribuit actelor Curii. Astfel, nu sunt acte jurisdicionale cu puterea lucrului judecat: hotrrile pronunate asupra constituionalitii legilor nainte de promulgarea acestora; avizele emise n legtur cu un proiect sau o propunere de revizuire a Constituiei; hotrrile asupra constituionalitii Regulamentelor Parlamentului; avizele prin care se constat existena mprejurrilor, care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Republicii Moldova, fiind acte de constatare, i nu acte ce ar rezolva un litigiu constituional1. Rezult c nu toate actele Curii sunt acte de jurisdicie. Neexecutarea sau executarea necorespunztoare a actelor Curii atrage rspundere administrativ, n form de amend n mrime de 25 de salarii minime2. n anul 2001, 63 de hotrri ale Curii nu au fost executate. Situaia s-a ameliorat datorit eforturilor depuse de legislativ i executiv, care au acceptat n 2002 propunerea Curii de a modifica Legea cu privire la Curtea Constituional n partea ce ine de executarea hotrrilor Curii, precum i adoptarea de ctre Guvern a Hotrrii nr. 1662 din 23.12. 2002 privind modul de executare a hotrrilor Curii Constituionale, prin care a fost creat mecanismul de executare a hotrrilor Curii, sporind totodat autoritatea actelor adoptate de ctre organul de jurisdicie constituional. Astfel, n perioada anilor 2001-2004, au fost executate toate hotrrile Curii Constituionale, cu excepia uneia. n final, putem s afirmm c Curtea Constituional funcioneaz n scopul aprrii regimului constituional, a drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, asigurrii exerciiului direct al Constituiei, adic n scopul respectrii i asigurrii valorilor politice i juridice fundamentale, statuate i garantate de Constituie. Orice decizie a Curii reflect nivelul democraiei constituionale n ar, al implementrii constituionalismului n societate.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 15 din 06.05.1997, MO nr. 33-34/14 din 22.05.1997 DCC nr. 2 din 16.04.1998, MO nr. 40-41/19 din 07.05.1998
Idem, p. 347-351. Codul jurisdiciei constituionale nr. 502-XIII din 16.06.1995, cu modificrile ulterioare, MO nr. 53-54 din 28.09.1995, art. 82.
2
14.08.2012 14:40:39
Titlul
VI
REVIZUIREA CONSTITUIEI
Comentariu
Revizuirea Constituiei este un procedeu complex, care, din considerente de stabilitate social i juridic, trebuie s fie aplicat de adunrile constituante numai cu titlu de excepie. Referindu-ne la terminologia aplicat, este necesar de menionat c n doctrin i n practica dreptului prin termenul de adunare constituant este desemnat autoritatea creia i aparine dreptul exclusiv de a adopta i revizui Constituia. n Republica Moldova, aceast funcie este exercitat de Parlament, care este i organul legislativ. Din aceste considerente, Parlamentului nostru i se aplic, n cadrul procedurilor constituionale, termenii: constituant, constituant legislativ sau legislator constituant. Tot n aspect terminologic, dac n raport cu legea se aplic termenul modificare, atunci n raport cu Constituia, de obicei, se aplic termenul revizuire, pentru c uneori modificarea unui singur cuvnt din Constituie poate duce la revizuirea ntregului sistem de drept. Necesitatea revizuirii Constituiei apare n societate din varii motive: politice precum schimbarea situaiei social-politice prin venirea la putere a unui alt grup de guvernani sau necesitatea aderrii rii la tratate internaionale; tehnice precum nerespectarea de ctre constituant a regulilor tehnicii legislative sau necesitatea modificrii denumirii unor autoriti publice .a. Avnd n vedere faptul c procedura revizuirii Constituiei are aceleai etape precum procedura revizuirii unei legi, n doctrin, dup modul de revizuire, constituiile se clasific n flexibile sau suple ce sunt revizuite dup proceduri identice cu cele aplicate legilor ordinare i rigide ce se modific dup o procedur mai complex dect legile ordinare, fiind reglementat expres n textul Constituiei. Apreciind tipul Constituiei noastre, Curtea Constituional a stabilit c n calitatea sa de aezmnt scris i sistematic, de lege suprem n sistemul juridic normativ, Constituia Republicii Moldova este relativ rigid, n sensul c admite revizuirea, dar numai printr-un sistem tehnic prestabilit viznd iniiativa de revizuire (art. 141), limitele revizuirii (art. 142) i procedura acesteia (art. 143). Modificarea unor dispoziii ale Constituiei, eludnd prevederile art. 141, 142 i 143 din Constituie, ar constitui de fapt o revizuire implicit a ei, indiferent de motivele invocate i de procedeul utilizat, ceea ce ar fi o nclcare a Constituiei1. La aplicarea procedurii de revizuire a Constituiei este important s fie respectate cel puin dou reguli de baz: dreptul de revizuire a Constituiei trebuie s aparin
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
141
INIIATIVA REVIZUIRII
567
organului care a adoptat-o i procedura revizuirii Constituiei e necesar s fie cel puin aceeai ca procedura adoptrii. Referitor la modalitatea de revizuire a Constituiei Republicii Moldova, Curtea Constituional a stabilit: Revizuirea Constituiei const n modificarea acesteia prin reformularea, abrogarea anumitor norme sau prin adugarea unui text nou. /.../ Procedura de revizuire a Constituiei mbin tehnicile specifice democraiei reprezentative (Parlamentul) cu cele ale democraiei directe (referendumul)1.
Articolul 141
INIIATIVA REVIZUIRII
(1) Revizuirea Constituiei poate fi iniiat de: a) un numr de cel puin 200 000 de ceteni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetenii care iniiaz revizuirea Constituiei trebuie s provin din cel puin jumtate din unitile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar n fiecare din ele trebuie s fie nregistrate cel puin 20 000 de semnturi n sprijinul acestei iniiative; b) un numr de cel puin o treime de deputai n Parlament; c) Guvern. (Alin. (1) art. 141 modoficat prin Legea nr. 1115-XIV din 15.07.2000, n vigoare din 28.07.2000) (2) Proiectele de legi constituionale vor fi prezentate Parlamentului numai mpreun cu avizul Curii Constituionale, adoptat cu votul a cel puin 4 judectori.
Comentariu
Art. 141 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova prevede expres i limitativ subiecii cu drept de iniiativ privind revizuirea Legii Supreme. Primul dintre cei trei subieci cu drept de iniiativ, prevzut la lit. a), a fost definit n terminologia de drept a Republicii Moldova, ca iniiativa popular, fiind reglementat de Legea cu privire la iniiativa popular de revizuire a Constituiei2. De menionat c art. 141 alin. (1) lit. a) din Constituie conine n textul su o greeal de tehnic legislativ. Astfel, aceast norm prevede n susinerea iniiativei de revizuire a Constituiei 200 000 de semnturi ale cetenilor cu drept de vot, ns oblig grupul de iniiativ s adune semnturile a cel puin 20 000 de susintori din cel puin jumtate din unitile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Deoarece n Moldova avem 32 de uniti administrativ-teritoriale de nivelul al doilea (raioane), rezult c pentru iniiativa popular trebuie s semneze 320 000 de oameni (35:2 x 20 000). Chiar dac n 2002 Ministerul Justiiei a refuzat s accepte una din iniiativele de revizuire a Constituiei pentru motivul c pentru aceasta au semnat doar 200 000 de
HCC nr. 57 din 03.11.1999, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999. Legea nr. 387 din 19.07.2001 cu privire la iniiativa popular de revizuire a Constituiei, MO nr. 97-99/783 din 17.08.2001.
2 1
14.08.2012 14:40:39
568
Titlul
VI
R E V I Z U I R E A CO N S T I T U I E I
oameni, i nu 320 000, susinem poziia c orice norm constituional i legal trebuie tratat n favoarea persoanei i, astfel, o iniiativ popular de revizuire a Constituiei trebuie s ntruneasc numai 200 000 de semnturi. Norma mai prevede ca subieci cu drept de iniiativ de revizuire a Constituiei cel puin 34 de deputai i Guvernul, ultimul oficializndu-i iniiativa cu votul majoritii membrilor si. Alin. (2) al art. 141 din Constituie ine de procedura de depunere a iniiativei de revizuire a Constituiei. Astfel, proiectul legii de revizuire a Constituiei nu se depune direct la Parlament, ci la Curtea Constituional, aceasta urmnd s-i exercite atribuia reglementat de lit. (c) alin. (1) art. 135 din Constituie prin emiterea unui aviz. Avizul adoptat de Curtea Constituional pe marginea proiectului de revizuire a Constituiei comport, pentru constituanta legislativ, un caracter consultativ. Aspectul jurisdicional al avizului se refer, mai nti, la toate problemele de drept privind oportunitatea proiectului de lege constituional. Acest aspect implic, n primul rnd, analiza corespunderii formale a proiectului de lege cu dispoziiile art. 141 din Constituie. n aviz, Curtea se mai pronun asupra respectrii de ctre iniiatorii proiectului a unitii materiei constituionale sau, altfel spus, a corespunderii normelor constituionale revizuite cu celelalte norme ale Constituiei. De asemenea, Curtea avizeaz respectarea limitelor de revizuire a Constituiei prevzute n art. 142. Coninutul avizului Curii Constituionale denot c acesta implic un veritabil control anterior de constituionalitate, exercitat pn la adoptarea legii de revizuire a Constituiei. Avizul exclude controlul posterior, cnd normele legii, deja adoptate, fac parte din textul Constituiei i nu mai pot fi controlate. Fiind chemat s-i expun poziia asupra constituionalitii Legii de revizuire a Constituiei nr. 1115 din 05.07.20001, Curtea a menionat c legile constituionale, prin care se modific Constituia, nu pot fi considerate inferioare Constituiei, deoarece ele conin norme constituionale, care, dup intrarea lor n vigoare, devin parte component a Constituiei, garantarea supremaiei creia intr n competena Curii Constituionale. Or, potrivit art. 7 i art. 134 din Legea Fundamental, Constituia este Legea Suprem a statului, iar Curtea Constituional garanteaz supremaia ei. Conform dispoziiilor art. 135 alin. (1) lit. b) din Legea Suprem, legiuitorul constituant a abilitat Curtea Constituional doar cu dreptul de a interpreta Constituia. /.../ Legiuitorul nu a stabilit modalitatea de soluionare a iniiativelor de revizuire a Constituiei n cazurile n care Curtea Constituional ar recunoate neconstituionalitatea unei legi constituionale2. Am fi de acord cu aceast concluzie a Curii, dac Parlamentul, ca adunare constituant, nu i-ar fi permis s modifice proiectul de lege avizat de Curte. n procesul adoptrii Legii nr. 1115 din 05.07.2000, Parlamentul a operat 17 modificri n proiectul avizat. Curtea este obligat s vegheze respectarea supremaiei Constituiei. Acest fapt este cu att mai justificat, cu ct Constituia abiliteaz Curtea s controleze orice lege. Cele expuse n alineatul precedent se refer numai la controlul materiei legii de revizuire. Suntem ns de prere c Curtea Constituional are dreptul deplin, garantat de lit. (a) alin. (1) art. 135 din Constituie, de a exercita controlul constituionalitii
Legea cu privire la modificarea i completarea Constituiei Republicii Moldova nr. 1115 din 05.07.2000, MO nr. 88-90/661 din 28.07.2000. 2 DCC nr. 5 din 18.05.2001, MO nr. 57-58/23 din 31.05.2001.
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
142
LIMITELE REVIZUIRII
569
procedurii de adoptare a legii de revizuire a Constituiei. Aceast afirmaie este bazat att pe obligaia Curii Constituionale, prevzut de alin. (3) art. 134 al Constituiei, de a contracara orice abuz al Parlamentului, inclusiv ca adunare constituant, ct i pe principiul general de drept al nulitii actului adoptat cu nclcarea procedurii. Conform alin. (2) al normei comentate, avizul Curii Constituionale este adoptat cu votul a cel puin 4 judectori. Este necesar de menionat faptul c, prin aceast exigen, constituanta a subliniat importana avizului Curii Constituionale asupra proiectului legii de revizuire a Constituiei. Or, cu excepia acestui tip de avize, Curtea poate adopta orice act i cu votul a 3 judectori.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 57 din 03.11.1999, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999 HCC nr. 41 din 07.12.2000, MO nr. 157-159/44 din 21.12.2000 HCC nr. 5 din 18.05.2001, MO nr. 57-58/23 din 31.05.2001 ACC nr. 1 din 16.12.2004, MO nr. 241/32 din 27.12.2004 DCC din 18.07.2008, MO nr. 134-137/10 din 25.07.2008 DCC din 05.05.2010, MO nr. 72-74/14 din 14.05.2010
Articolul 142
LIMITELE REVIZUIRII
(1) Dispoziiile privind caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i cele referitoare la neutralitatea permanent a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majoritii cetenilor nscrii n listele electorale. (2) Nicio revizuire nu poate fi fcut, dac are ca rezultat suprimarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. (3) Constituia nu poate fi revizuit pe durata strii de urgen, de asediu i de rzboi.
Comentariu
Norma impune ncadrarea procedurii de revizuire a Constituiei Republicii Moldova n anumite limite. Astfel de norme sunt prevzute de majoritatea constituiilor lumii, fapt ce justific nc o dat afirmaia c revizuirea Constituiei trebuie s fie operat numai cu titlu de excepie. Pentru a exclude revizuirea valorilor democratice instituite de Constituie i orice abuz al viitoarelor puteri constituante, Legea Suprem a instituit dou categorii de limite ale revizuirii sale: limite formale ce in de procedura i situaia n care se opereaz modificrile; limite materiale ce in de coninutul normativ sau esena relaiilor sociale reglementate de normele constituionale supuse revizuirii. Curtea Constituional a divizat, la rndul su, limitele revizuirii dup dou criterii: Art. 142 din Constituie fixeaz limitele revizuirii sale n raport cu dou criterii: obiectul revizuirii i circumstanele n care se solicit revizuirea. n baza primului
14.08.2012 14:40:39
570
Titlul
VI
criteriu, revizuirea poate fi, pe de o parte, a priori considerat inadmisibil, ntruct ar avea ca rezultat compromiterea valorilor democratice ale statului (nicio revizuire nu poate fi fcut, dac are ca rezultat suprimarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora art. 142 alin. (2), iar pe de alt parte, revizuirea poate fi fcut numai cu aprobarea ulterioar prin referendum, cu votul majoritii cetenilor Republicii Moldova nscrii n listele electorale (dispoziiile privind caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i cele referitoare la neutralitatea permanent a statului art. 142 alin. (1). Potrivit celui de-al doilea criteriu, revizuirea este considerat inadmisibil din motive de inoportunitate Constituia nu poate fi revizuit pe durata strii de urgen, de asediu i de rzboi art. 142 alin. (3)1. Referindu-ne la limitele materiale, denumite de Curte, n textul citat, obiectul revizuirii, acestea pot fi divizate n: limite materiale relative, ce permit totui revizuirea Constituiei cu respectarea anumitor condiii, i limite materiale fixe, ce nu permit revizuirea sub nicio form. Astfel, Curtea Constituional a menionat n jurisprudena sa: Proiectul de lege supus avizrii confer Curii Constituionale, care n prezent poate fi sesizat doar de autoritile publice, calitatea de curte a cetenilor, certificnd ncadrarea (proiectului de lege de revizuire a Constituiei n.a.) n limitele fixe impuse de art. 142 alin. (2) din Constituie. /.../ n calitate de limite relative, care pot fi totui depite de Parlament, cu respectarea unor condiii expres prevzute, servesc dispoziiile constituionale ale art. 142 alin. (1)2. Analiznd art. 142 alin. (1) din Constituie, este necesar de menionat c referendumul constituional a fost instituit de aceast norm ca o condiie obligatorie n cazul revizuirii unor dispoziii constituionale. De asemenea, acest tip de referendum este reglementat i de Codul electoral pentru a da posibilitate poporului s aprobe sau s dezaprobe modificarea unor caracteristici ale statului (caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i cele referitoare la neutralitatea permanent a statului), dar nu pentru a adopta prin referendum legi de revizuire a Constituiei ocolind Parlamentul. Art. 148 alin. (2) din Codul electoral reglementeaz foarte vag procedura referendumului constituional n raport cu condiiile prevzute de art. 142 alin. (1) din Constituie. Din aceste considerente, Curtea Constituional, interpretnd Constituia, a hotrt c: Dispoziiile Constituiei privind caracterul suveran, independent i unitar al statului, precum i cele referitoare la neutralitatea permanent a statului pot fi revizuite de ctre Parlament numai cu aprobarea lor ulterioar prin referendum, cu votul majoritii cetenilor Republicii Moldova nscrii n listele electorale3. Rezult c, dup adoptarea unei legi de revizuire a Constituiei privind cele 4 caracteristici ale statului conform procedurii prevzute de art. 143 din Constituie, aceasta nu va putea intra n vigoare pn nu va fi aprobat de popor prin referendum.
HCC nr. 57 din 03.11.1999 privind interpretarea art. 75, art. 141 alin. (2) i art. 143 din Constituie, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999. 2 ACC nr. 1 din 16.12.2004, MO nr. 241/32 din 27.12.2004. 3 HCC nr. 57 din 03.11.1999 privind interpretarea art. 75, art. 141 alin. (2) i art. 143 din Constituie, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999.
1
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
143
LEGEA PRIVIND MODIFICAREA CONSTITUIEI
571
Un argument n favoarea acestei afirmaii este faptul c art. 142 alin. (1) din Constituie stipuleaz clar c dispoziiile constituionale privind caracterele respective ale statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, legiuitorul constituant nu a folosit lexemul a adopta. Or, a aproba nseamn a fi de acord cu ceva deja decis sau cu ce se va decide i nu semnific a adopta sau a hotr. Referitor la alin. (2), vom meniona c suprimarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora n Republica Moldova nu poate avea loc sub nicio form. Conform tradiiilor constituionale stabilite n Europa, normele privind drepturile fundamentale ale cetenilor sau garaniile acestora nu pot fi nici abrogate. Or, conform teoriei drepturilor dobndite, drepturile omului nu pot fi retrase. Constituia Franei din 1958, n vigoare astzi, include, de altfel, ca i constituiile precedente, Declaraia drepturilor omului i ceteanului din 1789. Parte integrant a actualei constituii franceze este i preambulul Constituiei din 1946, care garanteaz unele drepturi. Exemple similare gsim i n actuala Constituie a Germaniei. Referitor la circumstanele n care se solicit revizuirea, art. 142 a prevzut, n alin. (3), anumite limite temporale, care reprezint perioade de timp stare de urgen, de asediu i de rzboi n care nu se admite revizuirea Constituiei. Aceasta interdicie este obiectiv justificat, n astfel de perioade fiind imposibil gsirea unor soluii echilibrate. Orice revizuire n situaii excepionale risc ori s eueze, ori s pericliteze principiile democraiei veritabile.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC nr. 57 din 03.11.1999, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999 HCC nr. 16 din 29.03.2001, MO nr. 43/16 din 12.04.2001 HCC nr. 5 din 18.05.2001, MO nr. 57-58/23 din 31.05.2001 DCC din 20.05.2003, MO nr. 91-96/8 din 30.05.2003 HCC nr. 15 din 11.04.2000, MO nr. 46-49/18 din 27.04.2000 ACC nr. 1 din 11.07.2000, MO nr. 84-87/30 din 21.07.2000 HCC nr. 16 din 29.03.2001, MO nr. 43/16 din 12.04.2001 DCC din 04.03.2002, MO nr. 36-38/6 din 14.03.2002 ACC nr. 2 din 30.07.2002, MO nr. 115-116/22 din 08.08.2002 ACC nr. 1 din 16.12.2004, MO nr. 241/32 din 27.12.2004 DCC din 05.05.2010, MO nr. 72-74/14 din 14.05.2010
Articolul 143
(1) Parlamentul este n drept s adopte o lege cu privire la modificarea Constituiei dup cel puin 6 luni de la data prezentrii iniiativei corespunztoare. Legea se adopt cu votul a dou treimi din deputai. (2) Dac de la prezentarea iniiativei cu privire la modificarea Constituiei Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituional corespunztoare, propunerea se consider nul.
14.08.2012 14:40:39
572
Titlul
VI
Comentariu
Prevederile art. 143 din Constituie reprezint norme speciale de procedur, aplicabile la revizuirea Constituiei i, implicit, la adoptarea legii de revizuire a Constituiei. Suntem de prere c numai Parlamentul poate adopta o lege de revizuire a Constituiei. Alin. (1) nu acord altui organ dect Parlamentul dreptul de a revizui Constituia. Aceast afirmaie contravine poziiei expuse n Avizul nr. 3 din 06.07.2010, prin care Curtea a permis Parlamentului s desfoare un referendum pentru revizuirea Constituiei: Normele speciale, prin care Curtea Constituional este abilitat s se pronune asupra proiectelor de lege constituional propuse pentru referendum constituional sunt cuprinse n art. 2 i art. 75 din Constituie, art. 148 alin. (2) din Codul electoral1. Suntem de acord c, dup cum prevede art. 2 din Constituie, poporul este suveranul care, conform art. 75 din Constituie, poate supune referendumului cele mai importante probleme ale societii, ns art. 143 din Constituie, n raport cu aceste norme constituionale (art. 2 i art. 75), este o norm special i astfel, conform principiului lex specialis derogat generali, are superioritate n cadrul procedurii de revizuire a Constituiei. Poziia citat a Curii Constituionale din 2010 contravine unei hotrri din 1999, n care Curtea, interpretnd art. 143 din Constituie, a stabilit urmtoarele: Constituia Republicii Moldova poate fi revizuit numai de ctre Parlament, direct sau prin declararea de ctre acesta a unui referendum, n condiiile respectrii procedurii prevzute de art. 66 lit. b), dispoziiilor art. 75, 141, 142 i 143 din Constituie. Art. 148 alin. (2) din Codul electoral, aa cum am spus n comentariul la art. 142 din Constituie, reglementeaz procedura referendumului constituional n condiiile prevzute de art. 142 alin. (1) din Constituie dup adoptarea de ctre Parlament a legii de revizuire a Constituiei. Din aceast perspectiv, lit. (a) alin. (1) art. 146 din Codul electoral, n special dup modificarea operat n 20102, contravine alin. (1) art. 143 din Constituie din motiv c permite revizuirea Constituiei direct prin referendum, ocolind adunarea constituant. Principiul respectrii voinei poporului este un ideal al guvernrii, ns poporul nu are competena necesar pentru a vota o lege fr dezbaterea ei anterioar de adunarea constituant. De asemenea, trebuie luat n calcul i posibilitatea guvernrii de a manipula poporul, posibilitate din a crei cauz n unele ri (republici post-sovietice) a fost instaurat dictatura. Alin. (1) art. 143 din Constituie reglementeaz mai detaliat procedura de adoptare a unei legi de revizuire a Constituiei. Astfel, dup ce a primit i a nregistrat proiectul legii de revizuire a Constituiei mpreun cu avizul Curii Constituionale, Parlamentul nu poate adopta aceast lege timp de 6 luni. Aceast perioad este necesar pentru ca fiecare membru al adunrii constituante s chibzuiasc asupra proiectului supus dezbaterilor publice, dar mai ales este necesar poporului pentru a analiza i discuta proiectul. Procedura ulterioar de adoptare a legii de revizuire a Constituiei a fost expus la nivel conceptual de Curtea Constituional. Interpretnd art. 143 din Constituie,
1 Avizul nr. 3 din 06.07.2010 asupra iniiativei de revizuire a art. 78 din Constituia Republicii Moldova prin referendum constituional, MO nr. 117-118/15 din 09.07.2010. 2 Legea nr. 119 din 18.06.2010 pentru modificarea i completarea Codului electoral nr. 1381-XIII din 21.11.1997, MO nr. 108-109/332 din 29.06.2010.
14.08.2012 14:40:39
ARTICOLUL
143
573
Curtea Constituional a conchis c: legiuitorul constituant a prevzut att subiecii, care pot iniia revizuirea Constituiei, ct i unicul organ, Parlamentul Republicii Moldova, care poate realiza aceast revizuire. Procedura de revizuire a Constituiei este stabilit clar i precis de art. 143 din Constituie, aceasta fiind o condiie a bunei funcionri a instituiilor constituionale. Astfel, procedura de revizuire stabilete: a) organul care propune modificarea; b) organul care voteaz propunerea pentru modificare; c) numrul de voturi necesare pentru adoptarea propunerii de revizuire. Din analiza art. 143 din Constituie rezult c Parlamentul este organul abilitat s revizuiasc Constituia fr nicio alt nvestitur special, el fiind abilitat n acest sens prin nsui textul Constituiei. Unicele deosebiri ntre dezbaterea i adoptarea unui proiect de lege sau a unei propuneri de revizuire a Constituiei i dezbaterea i adoptarea altor legi rmn: a) cererea unei majoriti calificate de cel puin dou treimi din deputai, i b) adoptarea legii cu privire la modificarea Constituiei dup cel puin 6 luni de la data prezentrii iniiativei corespunztoare. Curtea Constituional menioneaz c procedura de revizuire a Constituiei mbin tehnicile specifice democraiei reprezentative (Parlamentul) cu cele ale democraiei directe (referendumul). Referendumul, care este ntotdeauna posterior adoptrii de ctre Parlament a proiectului de lege sau a propunerii de revizuire, are, n baza dispoziiilor art. 142 alin. (1) din Constituie, semnificaia unei condiii suspensive i obligatorii n raport cu decizia Parlamentului. Potrivit art. 75 din Constituie, cele mai importante probleme ale societii i ale statului sunt supuse referendumului, care este de fapt mijlocul prin care poporul i exercit nemijlocit voina. Referendumul poate privi fie un proiect de lege, atunci cnd este declarat de ctre Parlament n baza art. 66 lit. b) din Constituie, fie o problem de interes naional, pentru care se cere exprimarea opiniei alegtorilor, atunci cnd este iniiat de Preedintele Republicii Moldova n baza atribuiilor sale prevzute de art. 88 lit. f) din Constituie. /.../ Curtea Constituional constat c dispoziiile art. 75 alin. (2) din Constituie, conform crora hotrrile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridic suprem, nu afecteaz procedura de revizuire a Constituiei, stabilit de art. 141-143 din Constituie, i nu prevd posibilitatea modificrii unor dispoziii ale Constituiei aprobate de Parlament prin orice alt modalitate dect cea prevzut de aceste articole1. La nivel normativ ns, procedura detaliat de revizuire a Constituiei este prevzut de capitolul 3 al Regulamentului Parlamentului2. Particularitile procedurii reglementate de Regulamentul Parlamentului constituie: crearea unei comisii speciale a Parlamentului; prezentarea obligatorie a avizelor de ctre toate comisiile permanente
1 HCC nr. 57 din 03.11.1999 privind interpretarea art. 75, art. 141 alin. (2) i art. 143 din Constituie, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999. 2 Legea nr. 797 din 02.04.1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, MO nr. 8182/765 din 19.12.1996.
14.08.2012 14:40:39
574
Titlul
VI
i Guvern i de ctre comisia special a raportului privind oportunitatea modificrilor preconizate, precum i a eventualelor consecine ale acestora; dezbaterea proiectelor de legi constituionale n cel puin trei lecturi; imposibilitatea amendrii proiectului avizat de Curtea Constituional prin elemente noi, cu excepia: redactrii textului, modificrilor sau omiterilor care nu afecteaz esena prevederilor propuse de autor; adoptarea proiectului n primele lecturi cu votul majoritii deputailor prezeni i numai n lectura final (ce poate fi a doua sau a treia) cu votul a 2/3 din numrul deputailor alei; trimiterea legii constituionale spre promulgare Preedintelui Republicii; declararea referendumului constituional republican pentru aprobarea noilor prevederi ale legii de revizuire pentru normele vizate de art. 142 alin. (1) al Constituiei. Din analiza capitolului 3 al Regulamentului Parlamentului observm c i acesta, ca i Constituia, nu prevede adoptarea unei legi de revizuire a Constituiei prin referendum. Constituia impune pentru adoptarea proiectului legii de revizuire a Constituiei un termen rigid un an de la nregistrarea iniiativei n Parlament sau 6 luni de la data dezbaterii n edina legislativului. n caz contrar, iniiativa de revizuire a Constituiei i proiectul respectiv se consider nule.
Jurisprudena Curii Constituionale: HCC din 28.02.1996, MO nr. 16/184 din 14.03.1996 HCC nr. 57 din 03.11.1999, MO nr. 124-125/68 din 11.11.1999 HCC nr. 12 din 23.03.2000, MO nr. 35-36/13 din 31.03.2000 HCC nr. 32 din 03.08.2000, MO nr. 102-105/34 din 17.08.2000 HCC nr. 5 din 18.05.2001, MO nr. 57-58/23 din 31.05.2001 DCC nr. 4 din 20.03.2001, MO nr. 35-38/14 din 29.03.2001 DCC din 05.05.2010, MO nr. 72-74/14 din 14.05.2010
14.08.2012 14:40:39
14.08.2012 14:40:39
Imprimat la Tipografia Europress Com. nr.
14.08.2012 14:40:39

Comentariu Constitutie PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Comentariu Constitutie PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Comentariu Constitutie.

Titlul I. PRINCIPII GENERALE

Titlul II. DREPTURILE, LIBERTILE I NDATORIRILE FUNDAMENTALE

Capitolul II. DREPTURILE I LIBERTILE FUNDAMENTALE

Capitolul III. NDATORIRILE FUNDAMENTALE

Titlul III. AUTORITILE PUBLICE

Capitolul V. PREEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

Capitolul VI. GUVERNUL

Capitolul VII. RAPORTURILE PARLAMENTULUI CU GUVERNUL

Capitolul VIII. ADMINISTRAIA PUBLIC

Capitolul IX. AUTORITATEA JUDECTOREASC

Titlul IV. ECONOMIA NAIONAL I FINANELE PUBLICE

Titlul V. CURTEA CONSTITUIONAL

Titlul VI. REVIZUIREA CONSTITUIEI

STATUL REPUBLICA MOLDOVA

STATUL REPUBLICA MOLDOVA

STATUL REPUBLICA MOLDOVA

Spinoza, Tratatul teologico-politic, Editura tiinific, Bucureti, 1960, p. 303.

STATUL REPUBLICA MOLDOVA

SUVERANITATEA I PUTEREA DE STAT

SUVERANITATEA I PUTEREA DE STAT

SUVERANITATEA I PUTEREA DE STAT

Legea nr. 108-XII din 17.05.1994.

MO nr. 12/107 din 13.11.1994.

DREPTURILE I LIBERTILE OMULUI

DREPTURILE I LIBERTILE OMULUI

http://daccessdds.un.org/UNDO/GEN/N94/012/57/PDF. Idem GEN /N05/502/67/IMC/N0550267/. 3 http://www.icnur.org/cgi-bin/texis/vtx/home. 4 MO nr. 44-55 din 21.08.1997.

MO nr. 24-26/137 din 02.03.2000.

DEMOCRAIA I PLURALISMUL POLITIC

DEMOCRAIA I PLURALISMUL POLITIC

SEPARAIA I COLABORAREA PUTERILOR

Montesquieu, Despre spiritul legilor, Editura tiinific, Bucureti, 1964, p. 196.

SEPARAIA I COLABORAREA PUTERILOR

SEPARAIA I COLABORAREA PUTERILOR

CONSTITUIA, LEGE SUPREM

Hegel, Principiile filozofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureti, 1969, p. 316.

CONSTITUIA, LEGE SUPREM

CONSTITUIA, LEGE SUPREM

MO nr. 24-26 din 02.03.2000, p. 53.

RESPECTAREA DREPTULUI INTERNAIONAL I A TRATATELOR INTERNAIONALE

RESPECTAREA DREPTULUI INTERNAIONAL I A TRATATELOR INTERNAIONALE

RESPECTAREA DREPTULUI INTERNAIONAL I A TRATATELOR INTERNAIONALE

PRINCIPIILE FUNDAMENTALE PRIVIND PROPRIETATEA

PRINCIPIILE FUNDAMENTALE PRIVIND PROPRIETATEA

UNITATEA POPORULUI I DREPTUL LA IDENTITATE

UNITATEA POPORULUI I DREPTUL LA IDENTITATE

UNITATEA POPORULUI I DREPTUL LA IDENTITATE

REPUBLICA MOLDOVA, STAT NEUTRU

LIMBA DE STAT, FUNCIONAREA CELORLALTE LIMBI

LIMBA DE STAT, FUNCIONAREA CELORLALTE LIMBI

CETENIA REPUBLICII MOLDOVA

CETENIA REPUBLICII MOLDOVA

Idem, art. 13-15. Idem, art. 16. 3 Idem, art. 17.

CETENIA REPUBLICII MOLDOVA

Idem, art. 21. Idem, art. 32-40.

PROTECIA CETENILOR REPUBLICII MOLDOVA

STATUTUL JURIDIC AL CETENILOR STRINI I AL APATRIZILOR

STATUTUL JURIDIC AL CETENILOR STRINI I AL APATRIZILOR

Comentariu Constitutie.indd 100

ACCESUL LIBER LA JUSTIIE

Comentariu Constitutie.indd 101

Comentariu Constitutie.indd 102

ACCESUL LIBER LA JUSTIIE