RAPORTUL DINTRE DREPTUL COMUNITAR I DREPTUL INTERN AL STATELOR MEMBRE Comunitatea European a instituit o ordine de drept autonom, care

este expresia unei contiine deosebite a valorilor, impregnate de o comunitate legislativ european. Firete, actualmente ea nc se prezint ca o ordine de drept parial imperfect, necesitnd completarea din elementele fundamentale ale ordinii de drept naionale, cu care prin comunitatea originii deseori se ntreptrunde i mpletete. Curtea de Justiie a Comunitilor Europene (CJCE) a subliniat, din vremea jurisdiciei sale anterioare, autonomia ordinii de drept comunitare. Principiul nseamn c dreptul comunitar decurge din propriile sale surse juridice i se desprinde odat cu concretizarea crescnd a noiunilor i principiilor sale de baz att de elementele lui fundamentale de drept internaional, ct i de ancorarea sa istoric n concepte de drept ale statelor membre. Autonomia rezult n primul rnd din principiile de structur i constitutive, specific comunitare, ale autoritii nemijlocite i ale prioritii dreptului comunitar. 1. Prioritatea dreptului comunitar 1.1. Principiul prioritii dreptului comunitar

Raportul dintre dreptul statal i dreptul suprastatal este, dintotdeauna, o tem central a specialistului n drept constituional i internaional. Disputa dintre coli, i anume dintre monismul orientat ctre filosofia lui Kant i dualismul hegelian, strbate istoria mai nou a raportului ntre dreptul internaional i dreptul naional. n timp ce pentru moniti dreptul internaional are ntietate fa de cel naional, astfel c n caz de conflict dreptul naional trebuie s rmn neaplicat, pentru dualiti ambele sisteme stau alturi unul de cellalt, egal ndreptite, i fiecare se bucur de prioritate n interiorul propriei sfere de dezvoltare naintea celuilalt. n msura n care suport paralela cu dreptul internaional, se poate constata c ordinea de drept comunitar este organizat, fr echivoc, monist. Altfel dect n dreptul internaional, n dreptul comunitar principiul prioritii nu include, totui, numai obligaia statelor membre de a aduce dreptul lor naional n concordan cu dreptul comunitar prioritar, ci pretinde, n afar de aceasta, ca n legtur cu principiul efectului direct toate autoritile i instanele statale s lase neaplicat dreptul naional contrar, n cadrul proceselor n curs de soluionare la ele. Aceast ultim idee nu era nou. ntietatea dreptului internaional clasic se oprea la porile ordinii de drept naionale; dualismul mpiedica aciunea acestuia asupra raporturilor de drept din interiorul sferei juridice naionale i intervenia lui asupra fiecrui cetean. Dimpotriv, efectul util al dreptului comunitar implic faptul c dreptul comunitar prioritar acioneaz direct n ordinile de drept naionale, trebuind s fie luat n considerare de ctre toate instituiile statului respectiv. La fel ca i principiul efectului direct, principiul prioritii un pilon de susinere al ordinii

supranaionale de integrare este rezultatul activitii creatoare, de perfecionare n domeniul juridic, a CJCE, care n aceast privin, n hotrrea cu semnificaie principal, dat n cazul Costa/Enel a dezvoltat principiul: C naintea dreptului creat de Tratat deci izvornd dintr-o surs juridic independent nu are prioritate, dat fiind aceast autonomie a lui, nici o norm juridic naional orict de asemntoare, dac lui nu-i va fi invalidat caracterul su de drept comunitar i dac nsui temeiul juridic al Comunitii nu va fi pus n discuie. Aadar, statele prin faptul c ele, conform prevederilor Tratatului, au rezervat reglementrii prin ordinea de drept comunitar drepturi i obligaii, care se supuneau, pn atunci, propriilor ordini interne de drept au provocat o restrngere a drepturilor lor de suveranitate, care nu mai poate fi revocat ulterior, prin msuri unilaterale, incompatibile cu noiunea de comunitate. Aceast formulare a fost ntrit ntr-o mulime de decizii ulterioare i a fost extins. CJCE a subliniat, n acestea, c prioritatea ierarhic a normelor este valabil pentru ntreg dreptul comunitar, independent de calitatea normei n discuie. El are ntietate chiar fa de dreptul constituional naional, i anume chiar i atunci cnd respectivul drept naional a fost emis mai trziu dect dreptul comunitar n cauz ( lex posterior). 1.2. Importana i implicaiile principiului Principiul prioritii se exprim pe mai multe coordonate. a. n domeniul competenelor exclusiv comunitare (de exemplu ncheierea acordurilor comerciale i a acordurilor de asociere cu tere state) sau n cazul unei reglementri comunitare finale (cum este politica agrar comun), dreptul comunitar prioritar produce un efect prohibitiv pentru legiuitorul statal, n sensul c el nu mai este autorizat pentru decretarea unilateral a dreptului naional. Aceasta are valabilitate chiar dac, n privina coninutului su, dreptul naional n discuie este armonizat cu dreptul comunitar european. b. n msura n care statele membre mai sunt nc autorizate s acioneze, ele nu au permisiunea de a elabora nici o form de drept, al crei coninut s fie contrar dreptului european. c. Instituiile administrative i instanele nu mai au voie s aplice dreptul naional ultra vitres (lit. a) sau contrar, din punct de vedere al capacitii lui de reglementare, dreptului comunitar (lit. b). Este adevrat c acest concept nu ajunge att de departe nct respectivul drept naional incompatibil s-i piard ipso iure valabilitatea sa (prioritatea validitii), totui el exprim faptul c un astfel de drept nu trebuie luat n considerare, n msura n care aceasta este n contradicie cu dreptul european (prioritate la aplicare). Astfel, de pild, o norm de drept a unui stat membru referitoare la imigrare, dar care ncalc reglementrile comunitare privind libera circulaie este inaplicabil cetenilor altor state membre ale Uniunii Europene; ea poate fi aplicat, n continuare, cetenilor din tere state.

d. Implicaiile principiului prioritii sunt ngrdite, firete, pe baza principiului competenei individuale limitate. Conform acestuia, CE/UE ca organizaie supranaional dispune, ratione materiae, numai de acele competene, care i-au fost atribuite prin respectivul Tratat de constituire (a se compara cu art. 3 b, alin. 1 din Tratatul de constituire a Comunitii Europene TCE). Ei ca o comunitate de state i lipsete omnicompetena principal, care le caracterizeaz pe acestea. e. De altfel, CE/UE i este permis s devin activ chiar i n privina profunzimii i intensitii de reglementare numai dac obiectivele urmrite pe planul naional al statelor membre nu pot fi atinse ntr-o msur suficient (principiul subsidiaritii, art. 3 b alin. 2 TCE). n plus, msurile comunitare trebuie s corespund principiului necesitii (interzicerea excesului, art. 3 b alin. 3 TCE). Se pot releva dou importante chestiuni privind dreptul procedural. a. Prima problem Sunt autorizate instanele (i, mutatis mutandis, autoritile) statelor membre ca pe proprie rspundere s verifice valabilitatea normelor dreptului comunitar i, eventual, s le nege, cu consecin juridic faptul c respectiva norm ar fi inaplicabil n proces i nu ar putea produce nici un efect prohibitiv fa de dreptul statal incompatibil? La aceast ntrebare, CJCE a rspuns negativ prin hotrrea dat n cazul Foto-Frost. Conform acesteia, instanelor din fiecare stat membru le este interzis c constate nevalabilitatea actelor organelor comunitare (adic ale dreptului comunitar secundar). Ele pot, ce-i drept, s verifice i, eventual s confirme valabilitatea acestora, dar nu au voie s se exprime cu privire la nevalabilitate. Prin urmare, dac ele ajung s fie convinse c o reglementare foarte important pentru luarea decizie ar fi nelegal, atunci o pot lsa neaplicat pe aceasta numai dac nevalabilitatea ei a fost constatat anterior, n mod obligatoriu, de ctre CJCE. n acest scop, instana de judecat a statului respectiv va suspenda procesul i va nainta la CJCE pe calea procedurii de luare a deciziei prealabile (art. 177 TCE) ntrebarea referitoare la valabilitate. Aadar, competena de respingere cu privire la dreptul comunitar secundar este monopolizat la CJCE, n calitate de instan comunitar oficial suprem. Aceast centralizare servete caracterului unitar al ordinii de drept comunitare i coerenei sistemului comunitar de protecie juridic. b. A doua problem Principiul c prevederile prioritare ale dreptului comunitar solicit valabilitatea nengrdit i unitar n ordinile de drept ale statelor membre implic i faptul c aceste prevederi trebuie aplicate direct de judectorul din completul de judecat , judector care pe baza propriei competene nu va lua n considerare eventuale norme de drept naional contrare , fr a fi obligat s atepte nlturarea lor de ctre legiuitor (abrogare) sau de ctre o Curte Constituional (constatarea neconstituionalitii)? CJCE a decis astfel n cazul Simmenthal o piatr de hotar n dezvoltarea teoretic a principiului prioritii expunnd, n aceast privin, faptul:

C fiecare judector al statului, la care s-a fcut apel n cadrul competenei sale, este obligat s aplice nengrdit dreptul comunitar i s apere drepturile, pe care acesta le confer fiecrui cetean, lsnd neaplicat orice prevedere posibil contrar din dreptul naional, indiferent dac ea a fost emis anterior sau ulterior normei de drept comunitar. Prin urmare, orice prevedere a unei ordini naionale de drept sau orice practic legislativ, administrativ sau judectoreasc, ar fi incompatibil cu cerinele stnd n natura dreptului comunitar, care ar conduce la o diminuare a eficacitii dreptului comunitar prin faptul c instanei competente pentru aplicarea acestui drept i se contest autorizarea ca deja la momentul acestei aplicri s fac tot ce este necesar pentru a nltura acele norme juridice ale statului respectiv, care constituie, eventual, o piedic pentru eficacitatea deplin a normelor de drept comunitar. Aceasta ar fi situaia dac n cazul unei contradicii ntre o prevedere juridic comunitar i o lege statal ulterioar soluionarea acestui conflict ntre norme ar fi rezervat unui alt organ dispunnd de un mod propriu de apreciere dect instanei, care trebuie s asigure aplicarea dreptului comunitar, chiar dac piedica, care se pune, astfel, n calea deplinei eficaciti a acestui drept, ar fi una temporar. Aadar, trebuie s se rspund la ntrebarea ... dac instana de stat, care n cadrul competenei ei trebuie s aplice prevederile dreptului comunitar, este datoare s aib grij de asigurarea deplinei eficaciti a acestor norme, n care scop, la nevoie, aceast instan pe baza propriei sale competene las neaplicat orice prevedere contrar, chiar ulterioar, din dreptul naional, fr a trebui s solicite sau s atepte nlturarea prealabil a acestei prevederi pe calea legislativ sau prin vreo alt procedur de drept constituional. 1.2. Aplicarea principiului n statele membre ale UE

Aplicarea hotrt i constant a principiilor efectului direct i prioritii dreptului comunitar a ajutat, n mod deosebit, la raionalitate i eficien. Ea a fcut clar subordonarea, pe plan normativ, a ordinilor de drept ale statelor membre i a ntrit durabil protecia juridic a cetenilor comunitari. n plus, sentina citat Simmenthal a subliniat rolul judectorului din completul de judecat, din fiecare stat membru, la exercitarea controlului normelor dup criteriul prioritii dreptului comunitar . Competena lui de verificare poate ajunge conform dreptului comunitar mai departe dect mputernicirea sa pentru controlul normelor, atribuit prin dreptul constituional intern respectiv, dac ar fi s ne gndim doar la acele state membre, n care competena de respingere referitoare la legile formale neconstituionale se afl n minile unor organe constituionale speciale (Germania: Curtea Constituional Federal; Italia: Curtea Constituional; Spania i Portugalia: Tribunalul Constituional; Frana: Consiliul Constituional). Pentru stadiul mbucurtor al valabilitii i impunerii unitare a dreptului comunitar, este, poate, caracteristic faptul c principiile de structur menionate sunt astzi acceptate, ntr-o form sau alta, n ordinile de drept ale tuturor statelor membre i, n msura n care este perceptibil, sunt strict respectate cu excepia celor ctorva cazuri de ctre instanele naionale. Diferite state membre au introdus n constituiile lor prevederi explicite, care, fie declar, n general, prioritatea dreptului internaional ori cel puin a dreptului tratatelor

internaionale fa de legislaia naional , sau declar, chiar n mod special, ntietatea dreptului comunitar. Astfel, n justiia olandez (art. 65 i urmtoarele) este consfinit prioritatea dreptului internaional; jurisprudena a aplicat aceste norme, n mod corespunztor, la prioritatea dreptului comunitar. Conform art. 55 al Constituiei franceze din 1958, tratatele sau acordurile ratificate sau aprobate regulamentar au prioritate fa de legile interne, sub rezerva c ele sunt aplicate i de cealalt parte. De aici, ntr-o decizie devenit faimoas, Curtea de Casaie a dedus prioritatea dreptului comunitar. De asemenea, n jurisdicia sa, Consiliul de Stat recunoate din 1989 contrar punctului de vedere susinut anterior prioritatea dreptului comunitar chiar fa de o lege emis ulterior. Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, care nu cunoate nici o constituie formal, se declar n Tratatul de nfiinare a Comunitii Europene, din 1972 pentru validitatea direct (1) i pentru prioritatea (2) dreptului comunitar, chiar i fa de dreptul britanic ulterior. Cel mai departepare s fi mers Constituia irlandez. Prin referendumul din 10 mai 1972, ea a fost amendat n sensul c: Nici o prevedere a acestei Constituii nu invalideaz sau mpiedic normele, actele juridiceori prevederile emise de ctre stat, prin ndeplinirea obligaiilor lui de membru al Comunitii, i c normele, actele juridice sau prevederile emise de ctre Comunitate sau de ctre organele ei au putere de lege n stat. n ordinile de drept ale celorlalte state membre, printre acestea i Republica Federal Germania, Italia i Belgia, legislativul a recunoscut autonomia, aciunea direct i prioritatea dreptului comunitar. Rezistene de natur principal mpotriva recunoaterii aciunii nemijlocite i a prioritii nu mai exist, astzi, doar n domeniul drepturilor fundamentale. Curtea Constituional italian, dei a recunoscut prioritatea dreptului comunitar fa de dreptul italian, inclusiv fa de Constituie, totui ea a formulat anumite rezerve pentru cazul unei nclcri prin acte ale organelor comunitare a drepturilor fundamentale prevzute n Constituie. n hotrrea sa Solange II din 22 octombrie 1986, Curtea Constituional Federal Germaniei a declarat inadmisibile att cererea naintat conform art. 100 alin. 1 din Constituie, ct i plngerile datorit nclcrii Constituiei. De acum nainte, ea recunoate c CJCE garanteaz ntre timp o protecie a drepturilor fundamentale, care trebuie considerat egal, n esen, cu aceea impus de ctre Constituia german: Att timp ct Comunitile Europene, n special jurisprudena Curii de Justiie a Comunitilor, garanteaz n general o aprare eficient a drepturilor fundamentale fa de autoritatea suveran a Comunitilor, aprare care, n esen, este de considerat egal cu aprarea drepturilor fundamentale, impus ca indispensabil de ctre Constituie, i ele garanteaz n general mai ales coninutul drepturilor fundamentale, Curtea Constituional Federal nu va mai exercita jurisdicia sa asupra aplicabilitii dreptului comunitar derivat, care este considerat ca principiu de drept pentru conduita instanelor sau autoritilor germane pe teritoriul suveranitii Republici Federale Germania, i deci nu va mai verifica acest drept dup criteriul drepturilor fundamentale prevzute de Constituie; prin urmare, cererile corespunztoare naintate conform art. 100 alin. 1 din Constituie nu sunt admise. Este adevrat c, odat cu aceast decizie, conflictul de competen dintre instana german i CJCE pare s nu fie, nc, nlturat definitiv. Astfel, la 12 mai 1989, CCF a statuat: Dac o directiv va nclca standardul drepturilor fundamentale al dreptului comunitar,

Curtea European de Justiie acord protecie juridic. Dac, n acest fel, nu va fi obinut standardul drepturilor fundamentale impus ca indispensabil, de ctre Constituie se poate face apel la Curtea Constituional Federal. Cci: Competena transmis prin art. 177 al Tratatului de nfiinare a Comunitii Economice Europene (TCEE) nu este nemrginit. Limitele transmise ei prin Constituie se supun, n cele din urm, jurisdiciei Curii Constituionale Federale. Hotrrea relevant cea mai recent, din 12 octombrie 1993 (referitoare la Legea de aderare la Tratatul de nfiinare a Uniunii Europene), arat o tendin amplificat spre raionalizarea aprrii drepturilor fundamentale fa de autoritatea suveran a Comunitii. n aceast hotrre, CCF confirm competena sa pentru garantarea general a unei aprri eficiente a drepturilor fundamentale n domeniul de valabilitate a Constituiei, dar accentueaz faptul c vrea s-i exercite jurisdicia ntr-un raport de cooperare fa de CEJ, n cadrul cruia Curtea European de Justiie garanteaz aprarea drepturilor fundamentale n fiecare caz separat, pentru ntregul teritoriu al Comunitilor Europene; de aceea Curtea Constituional Federal se poate limita la o garantare general a standardului indispensabil al drepturilor fundamentale. n pofida principiului neexercitrii condiionate a jurisdiciei CCF, stabilit n hotrrea Solange II (la care se refer, explicit, sentina Maastricht), nelegerea german a Constituiei este marcat, n continuare, de faptul c, competena de integrare conform art. 23 din Constituie i afl barierele n abandonarea identitii ordinii constituionale n vigoare, prin ptrundere n textura ei de baz, n structurile care o constituie. Un mandat al viitoarei jurisdicii a CCF va fi acela de a concretiza, mai amnunit, aceast identitate 2. Efectul direct al dreptului comunitar 2.1. Principiul efectului direct Dup cum arat art. 2 i 3 ale TCE, referitor la obiectivele Comunitii, ntemeierea unei piee comune i realizarea politicilor comune presupun c un anumit numr de domenii care, pn acum, erau reglementate exclusiv pe baza dreptului statal intern sunt supuse, de acum nainte, unui drept comun, integrat n ordinea statal intern i aplicabil unitar pe teritoriul supus suveranitii proprii al fiecruia dintre statele membre. Dup voina ntemeietorilor ei, comunitatea este mai degrab o alian de state europene, cu o ordine de drept proprie i autonom, ale cror subiecte de drept sunt nu numai nsei statele membre, ci i fiecare persoan n parte. Efectul direct constituie o noiune mult interpretat i cu sclipiri multicolore, creia literatura de specialitate i jurisprudena nu i-au hrzit mereu claritatea terminologic dorit. Ca element de baz al ordinii comunitare, el exprim faptul c toate principiile comunitare suficient de precise i necondiionate sunt apte de penetrare, n sensul c ele creeaz relaii juridice directe ntre autoritatea de stat i cetenii comunitari (indivizi sau uniti economice), ba chiar, n anumite circumstane, i n raportul stabilit ntre cetenii comunitari. Efectul direct ia natere pe baza condiiei de validitate a dreptului comunitar nsui, fr ca el s necesite preluarea prealabil n dreptul naional printr-un act de tranzacie sau ordin de executare a normei n discuie. Prin aceasta, noiunea comunitar a efectului direct se deosebete de noiunea de drept internaional a tratatelor auto-executabile . Aceast ultim noiune caracterizeaz

numai capacitatea de principiu a coninutului unei prevederi a tratatului de a-i gsi aplicarea n dreptul statal intern al partenerului contractual, dar nu afirm nimic despre efectul real al prevederii n respectiva sfer juridic naional. Tratatele comunitare nu conin nici o exprimare despre vreun eventual efect direct al reglementrilor lor. Fcnd abstracie de cteva puine norme selectate, precum art. 85 i 86 ale TCE (reguli ale concurenei) care, dup natura lor, se adreseaz fiecruia dintre cetenii pieei comune (unitilor economice) majoritatea prevederilor se refer, conform textului lor, exclusiv la statele membre. Astfel, reglementrile privitoare la libera circulaie a mrfurilor (edificarea uniunii vamale i nlturarea limitrilor cantitative, precum i msuri cu acelai efect) i la libera deplasare a persoanelor (libertatea de deplasare a angajailor, dreptul de stabilire a domiciliului i liberul transfer al serviciilor) stabilesc conform textului lor numai obligaii ale statelor membre, fr a le acorda indivizilor competena de a deduce, din acestea, drepturi subiective corespunztoare obligaiilor statului. De aceea, s-a lsat pe seama jurisprudenei CJCE ca pe calea elaborrii dreptului pretorian s fac pasul decisiv de la obligaia obiectiv a statului la dreptul legal subiectiv al individului. Acesta a fost un act de deosebit temeritate, cci el caracterizeaz, totui, trecerea de la tradiionala ordine de drept internaional la ordinea comunitar autonom, care se supune propriilor principii structurale, n sensul unei ordini supranaionale de funcionare. Elementele fundamentale au fost stabilite, pentru prima dat, n mai vechea sentin din cazul Van Gend & Loos, n care CJCE a conferit articolului 12 din TCEE care interzice introducerea de noi taxe vamale i impozite, avnd acelai efect, precum i mrirea taxelor vamale i a impozitelor existente n raportul dintre statele membre efecte directe, i anume n sensul c acest articol stabilete drepturi individuale, pe care instanele statale trebuie s le respecte. n motivele sentinei se argumenteaz sistematic i teleologic: dac o anumit reglementare ar produce efect direct, aceasta ar fi de apreciat conform spiritului, sistematicii i textului Tratatului. Obiectivul TCEE este crearea unei Piee Comune, a crei funcionare i privete direct pe cetenii comunitari, adic Tratatul este mai mult dect un Acord, care stabilete numai obligaii reciproce ntre statele membre. Apoi, cu privire la art. 12 din TCEE, aflat n discuie, se subliniaz faptul c Tratatul conine o interdicie clar i nengrdit i de aceea, conform naturii sale el se preteaz excelent pentru a produce efecte directe n relaiile juridice dintre statele membre i dintre indivizi supunndu-se dreptului acestora, fr ca, pentru aceasta, s fie nevoie de o intervenie a legiuitorului statal. Hotrrea Van Gend, adeseori citat n doctrin, consemneaz c: Din toate acestea trebuie tras concluzia dup care Comunitatea reprezint o nou ordine de drept internaional, n favoarea creia statele chiar dac n cadru restrns i-au ngrdit drepturile lor de suveranitate, i anume o ordine de drept, ale crei subiecte sunt nu numai statele membre, ci i indivizii. De aceea, dreptul comunitar care este independent de legislaia statelor membre urmeaz a le conferi indivizilor i drepturi, aa cum el le impune i obligaii. Astfel de drepturi iau natere nu numai dac Tratatul le stabilete n mod explicit, ci i pe baza obligaiilor neechivoce, pe care Tratatul le impune indivizilor, precum i statelor membre i organelor Comunitii.

2.2. Importana i coninutul principiului

2.2.1. Dreptul primar

Implicaiile acestei fundamentri juridice sunt deosebite. Dreptul comunitar are caracter de drept obiectiv; el nu numai c trebuie luat integral n seam de ctre statele membre, n calitate lor de pri contractante, ci are i legtur normativ direct cu fiecare individ afectat. De aceea, conflictele dintre normele dreptului comunitar i ale dreptului naional reprezint nu numai o chestiune de lezare a Tratatului, ci, concomitent, ele sunt o problem a administraiei executive i cad n sarcina jurisdicional a instanelor naionale, care trebuie s aplice n procesele aflate pe rolul lor dreptul comunitar, care are efect direct. n felul acesta, chestiunea valabilitii directe capt, totodat, semnificaie de legitimare a competenei, cci n general, numai normele juridice comunitare cu efect direct pot deveni decisive la luarea hotrrii n procesele de soluionat de ctre instanele statale interne deosebirea dintre aceste norme i prevederile cu efect indirect determin msura competenei, ca judector comunitar, a judectorului naional. Principiul efectului direct urmeaz s fie consolidat i extins printr-o mulime de alte hotrri. Actualmente n jurisprudena curent el este un principiu structural de baz al ordinii de drept comunitare. Cele mai importante prevederi ale Tratatului, care au efect direct, sunt: - Art. 13 i 16 din TC(E)E, referitoare la desfiinarea taxelor vamale de import i export, precum i a taxelor cu acelai efect, ntre statele membre; - Art. 30 i 34 TC(E)E, referitoare la nlturarea limitrilor cantitative la import i export, precum i a msurilor cu acelai efect, ntre statele membre; - Art. 48, 52 i 59 din TC(E)E, referitoare la asigurarea liberei deplasri a angajailor, la libertatea de stabilire a reedinei i la liberul transfer al serviciilor. Aceste reglementri prevd c libertile menionate vor fi transpuse treptat n practic, n cursul perioadei de tranziie, printre altele i cu ajutorul directivelor de coordonare. Dei pn la scurgerea termenului de tranziie au fost armonizate doar puine dintre domeniile relevante, CJCE a decis c cel puin interdicia discriminrii pe motive de cetenie interdicie coninut n aceste reglementri produce efect direct. - Art. 95 din TC(E)E, referitor la interdicia de a percepe pentru mrfurile provenite din alte state membre taxe interne mai mari dect acelea pe care trebuie s le suporte mrfurile autohtone similare sau aflate n concuren; - Art. 119 din TC(E)E, referitor la egalitatea salarizrii brbailor i femeilor. Jurisprudena privind art. 48, 52 i 59, ca i art. 119 din TC(E)E este remarcabil deoarece ea a recunoscut efectul direct al acestor prevederi din Tratat nu numai fa de acte ale autoritii publice (de exemplu msuri pentru reglementarea intrrii ntr-un alt stat, a ederii sau a expulzrii), ci i n raportul dintre persoanele particulare (efect pe orizontal). Ca factori determinani ai ordinii de drept comunitare, ei pot aciona modelnd dreptul privat n special asupra reglementrilor colective din domeniul muncii i al prestrilor de servicii. CJCE a motivat aceasta prin faptul c nlturarea piedicilor din calea liberei circulaii a persoanelor i a liberului transfer al serviciilor unul dintre obiectivele eseniale ale Comunitii, enumerate n Tratat ar fi periclitat, dac desfiinarea barierelor dintre state ar fi, din nou, anulat n efectele ei, din cauz c subiecii dreptului privat n temeiul autonomiei lor ca parte ar ridica astfel de piedici. n plus, ar exista pericolul c n cazul unei limitri la msuri ale statelor nu ar fi

aplicat unitar interdicia discriminrii pe motive de cetenie, deoarece condiiile de munc se supun, n funcie de statul membru respectiv, unei reglementri prin lege i regulament, dar i prin modul de ncheiere a tranzaciilor legale ntre persoane particulare. Caracteristic pentru jurisprudena CJCE cu privire la art. 119 din TC(E)E este i faptul c este considerat ca interzis orice discriminare, fie chiar i indirect. Deci, sunt incluse i cazuri n care tratamentul inegal inadmisibil, deoarece nu este justificat pe baz de criterii obiective devine evident abia prin compararea alctuirii reale, pe sexe, a anumitor grupe de salarizare, adic se verific dac activitatea dup care se determin grupa de salarizare n discuie este exercitat predominant de ctre femei (respectiv de brbai). Doctrina efectului direct al dreptului comunitar a fost dezvoltat, iniial, cu ocazia interpretrii prevederilor din Tratat. Totui, de la nceput a fost n afara oricrei discuii c mutatis mutandis criteriile elaborate vor fi utilizate i pentru dreptul comunitar derivat .
2.2.2. Dreptul secundar (derivat) 2.2.2.1. Regulamentele

Pentru regulamente, adic acte normative cu valabilitate general, prioritatea dreptului comunitar este prevzut explicit la art. 189 alin. 2 din TCE. Este puin probabil s apar dificulti principale de natur juridic. Conform jurisprudenei curente a CJCE, efectul direct al regulamentelor implic faptul c exercitarea drepturilor conferite de ctre ele nu este permis a fi ngrdit prin aceea c ea se face dependent de emiterea unor reglementri de implementare, altele dect acelea necesare pe baza regulamentului nsui. Necontestat este i faptul c efectul direct al regulamentelor poate interveni corespunztor naturii i funciei acestor acte juridice nu numai n favoarea indivizilor, ci i crendu-le acestora obligaii.
2.2.2.2. Directive i decizii

Mai dificil de argumentat este efectul direct, pe plan intern, al deciziilor adresate statelor membre (adic acte individuale, obligatorii din punct de vedere juridic) i al directivelor. Pentru acestea din urm, art. 189 alin. 3 din TCE stabilete c ele oblig statele membre crora le sunt adresate numai cu privire la obiectivul de realizat, lsnd, totui, pe seama lor alegerea formei i mijloacelor. Aadar, n mod normal, efectele directivelor i afecteaz pe indivizi numai pe calea actului de transpunere pe plan naional, astfel c n principiu nu se pune chestiunea efectului lor direct. De aceea, evoluia jurisprudenei CJCE necesit o examinare mai atent. Din punct de vedere al structurii lor, directivele au o mai mic intensitate de reglementare n detaliu, comparativ cu regulamentele i deciziile ; ele las statelor membre o anumit libertate de apreciere cu privire la implementare . Aceasta se face prin transpunere n dreptul naional, forma juridic i temeiul de mputerniciri ale actului de transpunere fiind stabilite de dreptul naional. Pentru Germania aceasta nseamn c att alegerea ntre lege i depoziie legal, ct i competena de emitere n raportul dintre statul federal i landuri, se orienteaz exclusiv dup dreptul constituional german. De aceea, de exemplu, emiterea unei dispoziii legale pentru implementarea unei directive comunitare necesit ndeplinirea tuturor condiiilor conform art. 80 din Constituia german. Directivele sunt adecvate mai ales n domenii unde se tinde spre o anumit armonizare a

situaiei juridice, dar nicidecum spre o complet unitate din punct de vedere juridic, aa cum este cazul n domeniul ajustrii pe plan juridic (n special art. 100 a TCE). Firete, de-a lungul timpului s-a dovedit c simpla egalizare pe plan juridic prin renunarea la uniformizarea juridic, care ajunge mai departe nu rspunde, adesea, cerinelor de integrare crescnd. Ca urmare, practica se folosete mai mult de forma directivelor, astfel ca n lipsa unui temei de autorizare pentru emiterea de regulamente s realizeze uniformizarea din punct de vedere juridic. Cu alte cuvinte: directivele conin, n proporie mrit, reglementri de detaliu concrete, care pot diminua n mare msur libertatea de formulare a coninutului de ctre statele membre, obligate s asigure transpunerea. Aceast observaie este valabil mai ales pentru directivele care vizeaz desfiinarea obstacolelor de natur tehnic, existente nc n comerul dintre statele membre. Astfel, n practic, tipologia regulamentelor i directivelor a fost estompat n mare parte. Aceast dezvoltare care se afl n sfera de responsabiliti a legiuitorului comunitar a determinat CJCE ca, n anumite condiii, s atribuie efect direct i prevederilor directivelor. n acest fel, CJCE le confer cetenilor comunitari dreptul de a invoca direct textul directivei, dac transpunerea nu are loc sau dac ea se face neregulamentar. Hotrrile relevante pleac de la considerentul c invocarea prevederilor directivei servete proteciei juridice a individului i, de aceea, ea trebuie s se orienteze nu spre forma, ci spre coninutul i funcia respectivului act juridic n sistemul Tratatului: Este adevrat c regulamentele au efect direct, conform art. 189, i ca urmare pot deja produce efecte directe datorit naturii lor juridice. Totui, de aici nu rezult c alte categorii de acte juridice, menionate n acest articol, nu ar putea produce niciodat efecte asemntoare. Ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu conferit directivelor, prin art. 189, s se exclud din principiu c persoanele afectate pot invoca obligaia impus prin directiv. n special n cazurile n care, de pild, autoritile comunitare prin directiv oblig statele membre la o anumit conduit, efectul util al unei astfel de msuri ar fi diminuat dac orice persoan nu ar putea invoca aceasta naintea instanei i dac instanele statale nu le-ar putea considera pe aceste persoane ca parte constitutiv a dreptului comunitar. Prin urmare, n lipsa msurilor de implementare emise la termen, orice persoan poate invoca prevederile unei directive al cror coninut apare ca necondiionat i suficient de precis mpotriva tuturor prevederilor interne ale acelui stat, neconforme cu directiva; orice persoan poate invoca aceste prevederi i dac ele stabilesc drepturi, care pot fi revendicate fa de stat. Elementul raional al efectului direct pare a fi de cutat, n cele din urm, n principiul ncrederii. Statele membre nu pot invoca fa de cetenii lor omiterea, contrar directivei, sau nereglementaritatea transpunerii. Efectul lurii de msuri al directivelor are, astfel, caracter de sancionare; din aciunea lui de nclcare a dreptului comunitar, statului membru nu trebuie s-i rezulte nici un fel de avantaj. De aceea, dup expirarea termenului stabilit pentru implementarea lor (termen de transpunere), prevederile directivelor care conin obligaii necondiionate i suficient de exact conturate pot fi opuse aplicrii dreptului naional contrar. Dimpotriv, invocarea prevederilor directivelor i pierde justificarea dac statul membru i-a ndeplinit, regulamentar, obligaiile care-i revin dintr-o directiv. n orice caz, nu este afectat dreptul oricrei persoane de a invoca o directiv, cu scopul de a lsa s se constate dac instituiile naionale la alegerea, lsat pe seama lor, a formei i mijloacelor de transpunere s-au meninut n cadrul limitelor de apreciere, care le-au fost trasate prin directiv.

CJCE a stabilit efectul direct al prevederilor directivelor ntotdeauna numai pentru cazul c acestea sunt n favoarea cetenilor i cad n sarcina statului (aa numitul efect direct vertical). Cazurile priveau mai ales domeniul activitii fiscale a statului. Noiunea de stat, ca destinatar al efectului direct, este de comentat pe larg. Ea cuprinde toate instituiile statului, cum sunt federaia, landurile, administraiile locale, alte organizaii teritoriale i persoane de drept public. De altfel, caracteristic este faptul c este indiferent dac statul devine activ conform dreptului public sau celui privat. Astfel, n procesele Marshall i Foster s-a clarificat c instituiile statale chiar dac activeaz n domeniul economiei private (de exemplu ca angajator) pot fi destinatare ale efectului direct. Acelai lucru este valabil i pentru ntreprinderile de stat, care ndeplinesc sarcini publice i care de aceea, n interesul public se bucur de drepturi speciale, comparativ cu ntreprinderile private. Nu este nc definitiv calificat ntrebarea dac prevederile directivelor pot produce efecte directe i n raportul dintre persoanele particulare (aa zisul efect direct pe orizontal). Aceasta apare afi ndoielnic, cci totui directivele, conform sistematicii Tratatului, oblig doar statele membre crora le sunt adresate i care, singure, poart rspunderea pentru implementarea regulamentar n cadrul sistemului lor juridic intern. Din acest motiv pare a fi eliminat i aa numitul efect direct invers pe vertical (n favoarea statului i mpovrndu-i pe ceteni). CJCE a tras aceast concluzie n mod repetat i nerestrictiv, pentru prima oar n cunoscuta hotrre Marshall, n care se expune faptul c o directiv nu poate stabili doar obligaii pentru o persoan oarecare i c drept urmare nu se poate recurge la prevederea directivei, ca atare, fa de o astfel de persoan. Limitarea efectului direct la raporturile pe vertical (cetean fa de stat) se justific din puncte de vedere corespunznd statului de drept . mpotriva unui efect pe orizontal sunt mai ales principiul siguranei actului de justiie i cel al drepturilor legitime. Ceteanul deoarece poate avea ncredere n transpunerea directivei nu trebuie s conteze pe faptul c, din prevederile directivei, rezult consecine mpovrtoare doar pentru el. Mai degrab el poate avea ncredere c efectele directivelor l afecteaz numai conform msurilor de transpunere pe plan naional. Principiul ncrederii nu se opune acestui considerent, deoarece nici o persoan oarecare nu are vreo vin pentru ncetineala statului membru. n plus, mpotriva unui efect direct pledeaz absena obligaiei de publicare pentru directive, care odat cu remiterea lor ctre respectivul stat membru devin obligatorii pentru aceasta, iar apoi apar, doar cu titlu informativ, n Monitorul Oficial. Este recunoscut, ns, faptul c o directiv, netranspus la termen, poate conduce, indirect, la o mpovrare a persoanelor, chiar dac n condiiile existenei unei marje corespunztoare de interpretare dreptul naional relevant este interpretat conform directivei. Acelai lucru este valabil pentru directivele cu dublu efect, adic directive care au consecine favorizante pentru anumite persoane, dar pentru altele au consecine mpovrtoare. n aceast privin, este de menionat mai nti faptul c pentru a aprecia dac exist o favoare sau o mpovrare orientarea trebuie s fie ctre situaia material, nu ctre situaia de drept procedural. Ca urmare, hotrtor este cine are de suportat, n mod real, consecinele considerate din punct de vedere economic ale respectivei norme, nu n raport cu cine se

revendic efectul n procesul concret. n plus, coninutul directivei nu va fi considerat izolat, ci comparativ cu ansamblul reglementrilor dreptului naional relevant. Din caracterul de sancionare al efectului direct al directivelor rezult c prevederile directivelor, care impun obligaii terilor, nu pot produce niciodat efect direct . Aceasta trebuie s fie valabil i pentru directivele cu caracter dublu, cci efectul direct al directivelor nu are voie n nici un caz s se rsfrng mpovrndu-l pe cetean, care nu trebuie s rspund pentru nclcarea dreptului comunitar de ctre statul membru. Acest aspect devine deosebit de clar n domeniul proteciei mediului ambiant: o persoan oarecare poate invoca un eventual efect direct al directivei numai n msura n care reglementarea n discuie are consecine mpovrtoare material pentru instituiile statului, adic activitatea de poluare a mediului ambiant este desfurat de ctre acestea; posibilitatea de invocare dispare dac ea are drept scop o ngrdire a activitilor poluante ale mediului ambiant, desfurate de persoane particulare. Hotrrea Costanzo nu se opune consideraiilor de mai sus. Procesul a avut ca obiect interpretarea unei instruciuni a directivei de coordonare, referitoare la atribuirea comenzilor publice pentru lucrri de construcii, conform creia n cazul unor oferte la preuri excepionale beneficiarul public trebuie s verifice fiecare sum a ofertei. El se referea, deci, numai la procedura de atribuire i nu a avut nici o consecin direct asupra situaiei de drept a concurenilor. Curtea Constituional Federal (CCF) a Germaniei a aprobat hotrrea respectiv, pronunat de CJCE, scond n eviden caracterul de confirmare a acestei perfecionri a dreptului comunitar. Ca urmare, trebuie plecat de la considerentul c nici CCF nu ar recunoate un efect direct al directivelor, mpovrtor pentru indivizi, pentru a nu terge complet n structura formelor de operare ale art. 189 din TCE hotarul dintre regulament i directiv. Dimpotriv, Consiliul de Stat al Franei refuz, n continuare, s se conformeze CJCE. Acesta a fcut abstracie, pn acum, de un proiect corespunztor conform art. 177 din TC(E)E, deoarece pentru el textul art. 189 din TC(E)E pledeaz clar mpotriva unui efect direct al directivelor. n mod corespunztor se prezint situaia juridic n cazul deciziilor, care sunt adresate statelor membre. Dac aici sunt obligai, concomitent, cetenii, totui decizia nu acioneaz direct. Abia atunci cnd respectivul stat membru i-a ndeplinit obligaiile sale din decizie, intervin i pentru ceteni respectivele efecte dezavantajoase, fr ca ei s poat invoca dreptul naional mai favorabil. Alta este situaia juridic n cazul deciziilor, care oblig statele membre s acorde anumite drepturi cetenilor lor. n aceast privin la fel ca n cazul directivelor CJCE recunoate un efect direct: Ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu conferit deciziilor, conform art. 189 din TCEE, s se exclud din principiu c persoanele afectate pot invoca obligaia impus prin decizie. n special n cazurile n care, de pild, autoritile comunitare prin decizie oblig un stat membru sau toate statele membre la o anumit conduit, efectul util al unei astfel de msuri ar fi diminuat dac membrii acelui stat nu ar putea invoca aceasta naintea instanei i dac instanele statale nu i-ar putea considera pe acetia ca parte constitutiv a dreptului comunitar. Articolul 177 din TCEE conform cruia instanele statale sunt autorizate s solicite Curii de Justiie s se ocupe de valabilitatea i interpretarea tuturor aciunilor organelor, fr deosebire presupune, de altfel, c orice persoan poate invoca, n faa acestor instane,

aciunile menionate. Ca urmare, n fiecare caz individual, trebuie verificat dac prevederea n discuie este adecvat dup natura ei juridic, mod de sistematizare i text pentru a motiva efecte directe n raporturile juridice dintre destinatarul aciunii i teri. Premisa este, totui, c respectiva sarcin este obligatorie i este general, necondiionat, precum i suficient de clar i precis. n final este de reinut c pe baza jurisprudenei CJCE fiecare cetean comunitar poate invoca, independent de natura actului juridic, norme ale dreptului comunitar primar sau secundar, dac acestea sunt suficient de clare i necondiionate, astfel ca executarea lor s nu mai necesite nici o alt concretizare din partea legiuitorului naional. n cazul directivelor se mai adaug ca o condiie suplimentar faptul c termenul de transpunere a expirat. n acest fel, ordinea de drept comunitar se aplic nemijlocit fiecrei persoane. Acestea sunt precum n dreptul german purttori de drepturi publice subiective. 2.3. Responsabilitatea administrativ a statelor membre n cazul neaplicrii directivelor Dac nu exist premisele pentru efectul direct al unei reglementri din directiv, atunci conform celei mai recente jurisprudene a CJCE oricrei persoane favorizate de directiv i revine, n anumite condiii, un drept de a pretinde daune-interese din partea statului membru, din cauza nerealizrii (sau a realizrii defectuoase) a transpunerii directivei. Acest drept la despgubire, dezvoltat pe calea deliberrii judectoreti independente, pare n msura n care motivele concise i indiscutabile ale sentinei permit s se sesizeze aceasta ar fi fost derivat din efectul util al dreptului comunitar i conceput ca o compensare pentru modul deficitar de implementare a drepturilor conferite prin normele de drept comunitar, mod care este condiionat de ncetineala la transpunere din partea statului membru. n procesele soluionate a fost vorba despre Directiva 80/897/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980, cu privire la armonizarea acelor reglementri juridice ale statelor membre, care se refer la protecia angajailor n cazul insolvabilitii angajatorului. Din cauza insolvabilitii respectivului lor angajator, angajaii reclamani nu i-au putut impune drepturile lor salariale; ei nu au putut invoca susmenionata Directiv care nu fusese transpus la termen, respectiv regulamentar deoarece nu erau ndeplinite condiiile impuse pentru efectul ei direct. CJCE a decis c ntr-un astfel de caz respectivul stat membru rspunde, fa de angajaii reclamani, pentru dauna suferit de ei pe baza nclcrii Tratatului: Deplina eficacitate a prevederilor de drept comunitar ar fi influenat negativ, iar aprarea drepturilor stabilite de ele ar fi diminuat, dac o persoan oarecare nu ar avea posibilitatea s obin o despgubire pentru cazul c drepturile ei sunt lezate printr-o nclcare a dreptului comunitar, care este de pus pe seama unui stat membru. Posibilitatea unei despgubiri prin statul membru este indispensabil mai ales dac eficacitatea deplin a prevederilor de drept comunitar depinde precum n cazul de fa de faptul c statul devine activ, i dac drept urmare, n caz de inactivitate a statului o persoan oarecare nu-i poate revendica, n faa instanelor naionale, drepturile conferite ei prin dreptul comunitar. Astfel, principiul unei rspunderi a statului pentru daune, pe care le sufer orice persoan datorit nclcrii, de ctre stat, a dreptului comunitar, face parte inseparabil din ordinea de drept creat prin Tratatul de nfiinare a Comunitii Economice Europene.

n cazul unei nclcri a obligaiei de transpunere a unei directive, trebuie avute n vedere urmtoarele premise: - (1) Obiectivul respectivei directive trebuie s fie conferirea de drepturi oricror persoane; - (2) Coninutul acestor drepturi trebuie s poat fi stabilit pe baza directivei nsi; - (3) ntre nclcarea obligaiei impuse statului membru i prejudiciul provocat trebuie s existe o cauzalitate. Atunci, dreptul la despgubire rezult direct din dreptul comunitar. Dimpotriv n cazul lipsei unei reglementri de drept comunitar revendicarea dreptului la despgubire se conformeaz dreptului naional referitor la daune-interese, care este n vigoare n respectivul stat membru, n special n privina stabilirii instanei competente i a alctuirii procedurii de intentare a aciunii. Recent, CJCE a pronunat hotrrile n procesele Brasserie du Pcheur SA, Factortame III i British Telecommunication. Conform acestora, o obligaie a statelor membre de compensare a unei daune exist, n principiu, dac sunt ndeplinite urmtoarele trei condiii preliminare: - dreptul comunitar confer oricrei persoane drepturi subiective; - statul membru a depit evident i considerabil limitele atribuiilor sale, adic nclcarea dreptului comunitar trebuie s fie suficient de calificat; - prin aceasta, reclamantului i-a fost provocat o daun. Curtea face aprecierea cu privire la condiiile preliminare n care exist o nclcare evident i considerabil. Dreptul de a invoca rspunderea statului exist i fr reglementare explicit n Tratatul CE, deoarece numai astfel dup cum se afirm n motivele sentinelor se garanteaz deplina eficacitate a dreptului comunitar. De altfel, efectul util al dreptului comunitar le interzice statelor membre s invoce faptul c legislaia lor intern nu conine un astfel de drept la daune-interese, deci c nu exist, astfel, obligaia de despgubire. Deoarece cu privire la aceste procese CJCE urma s se pronune n cadrul procedurii de luare a deciziei prealabile, conform art. 177 din TCE, acum cade n sarcina instanelor de judecat naionale s hotrasc dac exist condiiile preliminare menionate mai sus. Odat cu aceste hotrri a fost revoluionat fundamental dreptul comunitar referitor la rspunderea statului.

BIBLIOGRAFIE

T. C. Hartley, The foundations of European Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community , Oxford, Clarendon, 1994 Dutheil de la Rochere J., Introduction au droit de lUnion europenne , Paris, Hachette, 1995. Rideau J, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes , Paris, LGDJ, 1996 Manolache Octavian, Drept comunitar, Ed. All Beck, Bucureti, 2001 Gilles Ferrol, Dicionarul Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2001 Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar european, Ed. All Beck, Bucureti, 2000 Augustin Fuerea, Institutiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2002.