Desarrollo Pendiente

EL DESARROLLO PENDIENTE Las ONG peruanas en los procesos de cambio
EL DESARROLLO PENDIENTE
Las ONG peruanas en los procesos de cambio
Javier Daz-Albertini Figueras Walter Melgar Paz
Escuela para el Desarrollo EED (Evangelishcher Entwicklungsdienst) Sistema de Facilitacin EED-Per (SdF EED-Per) Jos Faustino Snchez Carrin 790. Lima 17 Telf. 4623063 - 4602855 (anexo 115) Primera edicin: Lima, julio del 2012 500 ejemplares Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2012-08555 ISBN: 978-612-45211-4-0 Correccin de estilo y cuidado de la edicin: Annie Ordez Ilustracin de cartula: Teodoro Nez Ureta. Campesinos de Arequipa. Lpiz. 1982 Coleccin de Lucy Nez Rebaza. Arte de cartula: Carmen Inga Impreso por Ediciones Nova Print S.A.C. Av. Ignacio Merino 1546, Lince Lima, Per
Contenido
PRESENTACIN 9 Pueden las ONG marcar la diferencia? 14 I. LA EVOLUCIN DEL PAPEL DE LAS ONG 19
1.1 Etapas en la evolucin de las ONG 21 1.2 Las ONG en la era neoliberal 32 II. LOS RETOS ESTRATGICOS 39 2.1 Relaciones sectoriales: el posicionamiento 40 2.1.1 Posicionamiento ante el sector empresarial 40 2.1.2 Posicionamiento ante el sector estatal 46 2.2 La autonoma 52 2.2.1 Caractersticas de la cooperacin oficial y privada internacional 53 2.2.2 El efecto de la Declaracin de Pars 57 2.3 Legitimidad, transparencia y rendicin de cuentas 67 2.3.1 A quines representan? 69 2.3.2 A quin rendirle cuentas? 73 2.3.3 Legitimidad 79
2.4 Redimensionamiento 86 [7]
Javier Daz-Albertini, Walter Melgar
III. LAS ONG PERUANAS ANTE COYUNTURAS CRTICAS 91 3.1 La gobernabilidad democrtica, la descentralizacin y la reforma del Estado 93 3.1.1 Presentacin y antecedentes 93 3.1.2 Actuacin de las ONG en un contexto crtico 94 3.1.3 Contribucin a la gobernabilidad democrtica: fortalezas y debilidades 100 3.2 La defensa y promocin de los derechos humanos 103 3.2.1 Presentacin y antecedentes 103 3.2.2. Actuacin de las ONG en el contexto crtico 106 3.2.3 Contribucin a la defensa de los derechos humanos: fortalezas y debilidades 110
3.3 Conflictos socioambientales y actividades extractivas 115 3.3.1 Presentacin y antecedentes 115 3.3.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo 119 3.3.3 Contribucin en el rea de conflictos ambientales: fortalezas y debilidades 123 3.4 La defensa y promocin de los derechos de las mujeres 129 3.4.1 Presentacin, antecedentes y contexto 129 3.4.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo 135 3.4.3 Fortalezas y debilidades 142
IV. FORTALEZAS, DEBILIDADES Y LAS PRINCIPALES INTERROGANTES 147 4.1 Fortalezas 147 4.2 Debilidades 152 4.3 Retos, perspectivas y preguntas: sugerencias para un estudio regional 156 BIBLIOGRAFA ANEXO: 163
Sntesis de la evolucin de las ONG en el Per 171
I. Presentacin
El objetivo de este estudio es identificar y debatir los roles desempeados por un subgrupo seleccionado de ONG peruanas en los procesos de cambio social durante el perodo 2001-2010. Interesa analizar cmo sus intervenciones han sido afectadas por un conjunto de retos propios del inicio del milenio, tales como: (a) los cuestionamientos a su autonoma y representatividad; (b) las disputas sobre su legitimidad; (c) la disminucin de su financiamiento; y (d) la puesta en duda de su compromiso con los ms pobres. Nuestra intencin es elaborar un documento descriptivo y provocador, destinado a ser compartido y debatido con los pblicos interesados en promover una presencia ms efectiva de estas organizaciones en nuestra sociedad. Para lograr estas finalidades, nos planteamos las siguientes metas: 1. Identificar y analizar las principales formas que tienen las ONG peruanas de: (a) posicionarse con respecto al Estado, al mercado, a la empresa y la sociedad; y (b) relacionarse con sus fuentes de financiamiento. 2. Identificar y analizar los principales roles que han jugado en contextos crticos para la sociedad peruana en los ltimos 10 aos. 3. Identificar y analizar sus principales fortalezas y debilidades, as como la forma en que stas las proyectan hacia el futuro.
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El estudio tiene un carcter exploratorio e impresionista. Ha sido realizado sobre la base de: (a) la revisin de fuentes secundarias: investigaciones, ensayos y opiniones elaboradas acerca de las ONG en los ltimos 10 a 15 aos; (b) entrevistas a un nmero reducido de informantes, entre ellos expertos, directivos y personal de algunas de las principales instituciones y analistas de la realidad nacional; y (c) las reflexiones de los autores, ambos con varias dcadas de experiencia cumpliendo diferentes roles en las ONG (promotores, investigadores, capacitadores, asesores, evaluadores). Las limitaciones propias del estudio no han permitido un dilogo directo con muchos de los actores involucrados en el proceso de desarrollo. Sin embargo, los autores han participado en decenas de evaluaciones, consultoras y capacitaciones con las ONG nacionales, que los han puesto en contacto directo con un gran nmero de actores populares (bases, dirigentes), beneficiarios de proyectos, funcionarios y autoridades, organizaciones de la sociedad civil, intelectuales y acadmicos, entre otros. Una versin preliminar del estudio fue presentada y discutida en un taller que reuni a ms de treinta participantes de todas las contrapartes peruanas de EED, a los responsables del Per y la regin andina de EED y Pan para el Mundo, del Sistema de Facilitacin, y a los expertos convocados para el estudio. Esta nueva versin recoge los principales comentarios y recomendaciones vertidos en dicho taller. El principal riesgo de la aproximacin seleccionada es que puede resultar en algunas generalizaciones gruesas sobre las organizaciones examinadas. Asimismo, puede limitarse a poner de relieve caracterizaciones dicotmicas, soslayando la diversidad y complejidad propia del mundo de las ONG. Estos posibles excesos, sin embargo, con frecuencia son tiles para resaltar los aspectos ms importantes y los problemas apremiantes del perodo examinado. Es as, por ejemplo, que enfatizamos la creciente competencia por fondos de la cooperacin internacional y cmo este hecho est conduciendo a una menor selectividad respecto a las fuentes de financiamiento. Creemos que esto puede comprometer los valores y finalidades de las instituciones; sin
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embargo, no implica que todas las organizaciones estn relegando sus valores en la bsqueda de fondos. Ms bien busca hacer hincapi en una situacin crtica que podra llevar a debilitar sus valores y principios institucionales.
Universo de estudio
Reconocemos que el mundo de las ONG es sumamente heterogneo en todos los posibles sentidos ideologas, temticas, poblaciones objetivo, mbitos geogrficos, tamao, tipo de gestin, fuentes de financiamiento y por ello restringimos el universo de estudio a un subgrupo especial. El subgrupo se caracteriza por reunir a organizaciones que mayoritariamente surgen entre finales de los aos 70 y principios de los 80, orientadas en sus orgenes por posiciones de izquierda (en toda su gama de variedades), debido a lo cual planteaban que el capitalismo y el Estado burgus eran el origen de la desigualdad (explotacin) y el subdesarrollo, siendo por ello necesario implementar formas alternativas de cambio. En pocas palabras, podemos sostener que todas eran antisistema y que a pesar de sus temticas especializadas consideraban que el verdadero cambio social solo ocurrira con la transformacin de las estructuras econmica y poltica de la sociedad nacional. Asimismo, eran organizaciones que hacan hincapi en el compromiso grupal y personal con la lucha para lograr estas alternativas, viendo en la militancia una de las principales formas de agencia social. Compartan similares fuentes de fondos, casi todas agencias no gubernamentales de cooperacin europeas orientadas por valores religiosos de accin social (catlico protestante) e ideologas polticas (socialdemcrata democristiana) progresistas. En muchos de los casos, se lograba establecer una fuerte afinidad entre las propuestas de cambio de los oficiales de proyectos y las contrapartes. Fueron organizaciones creadas en momentos en los cuales exista una clara ideologa generacional que una a un sector significativo de intelectuales, acadmicos, profesionales, obreros, campesinos la
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mayora jvenes alrededor de un lenguaje poltico comn de cambio revolucionario (Daz-Albertini, 1989). En un reciente artculo, Panfichi y Alvarado (2010) clasifican a las ONG nacionales en cuatro principales grupos, a saber: las desarrollistas (con una agenda de lucha contra la pobreza, ms tcnicas que polticas); las de incidencia poltica (alrededor de agendas compartidas con organizaciones nacionales e internacionales); las internacionales con oficinas en el Per; y las asistencialistas o humanitarias. En trminos generales, las ONG que son objeto del presente estudio tienden a caer en las clasificadas como de incidencia:
estas ONG se caracterizan por ser un actor poltico con presencia en la esfera pblica. Los temas que trabajan son la vigilancia del uso de los recursos del Estado (corrupcin), del acceso a la informacin pblica (transparencia), del respeto de los derechos humanos y, en general, del cumplimiento de las leyes y del respeto de las libertades desde el Estado. Asimismo, pugnan por generar debate sobre temas que consideran relevantes, buscando incluirlos en la agenda pblica. (Panfichi y Alvarado, 2009, p. 15).
Marco temporal
Hemos seleccionado como marco temporal el perodo del 2001 al 2010 por tres razones principales. La primera es que el perodo comienza con el proceso de democratizacin vivido despus de los diez aos de gobierno autoritario de Fujimori, lo cual ofrece especiales oportunidades para organizaciones cuya misin es ampliar la participacin ciudadana. La segunda razn es que se trata de un perodo de importante crecimiento econmico, atribuido a las polticas neoliberales, lo cual lleva a ataques directos contra cualquier alternativa de cambio que no est plenamente basada en la iniciativa privada y los mecanismos del mercado. Un tercer motivo es que la democratizacin y el crecimiento econmico hacen que el Per sea menos atractivo para la cooperacin internacional, debido a
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que est clasificado como pas de desarrollo medio alto por el PNUD. Este perodo, entonces, nos permite examinar los retos y las vicisitudes de organizaciones que promueven el cambio en tiempos de marcadas oportunidades y amenazas.
Temticas examinadas: organizacin del informe

Examinaremos los roles de este grupo de ONG desde cuatro pticas. En primer lugar, nos interesa ubicarlas en el tiempo, para lo cual realizaremos un breve recuento de su evolucin desde los aos 70 hasta aterrizar en la actual etapa de hegemona neoliberal. En segundo trmino, deseamos indagar cmo han enfrentado los principales retos estratgicos en su misin y trabajo. Esto incluye analizar cmo se han posicionado con respecto al mercado y el Estado; cmo han respondido a la exigencia de mayor eficiencia y el efecto que ha tenido en su compromiso social; qu ha sucedido con su autonoma en tiempos de escasez de fondos y de intentos por establecer sobre ellas un creciente control estatal; en qu forma estn construyendo su legitimidad y qu respaldo reciben de los distintos sectores de la sociedad; y, finalmente, cmo se estn redimensionando para responder a este conjunto de retos. En tercer lugar, examinamos el papel de las ONG en momentos, temticas y procesos crticos para la sociedad nacional a lo largo de los ltimos diez aos. Al respecto hemos seleccionado cuatro momentos: la reforma del Estado (descentralizacin, elecciones, corrupcin, participacin ciudadana); conflictos sociales (ambientales, grupos originarios); derechos de las mujeres (violencia, inclusin, Estado laico); y derechos humanos. Originalmente habamos incluido un quinto tema relativo al desarrollo agrario (propiedad, tecnologa, organizacin, productividad), pero el Sistema de Facilitacin EED-Per ya tena avanzado un estudio especfico al respecto. En cuarto lugar, sobre la base de todo lo analizado, nos interesa sistematizar las principales fortalezas y debilidades de las instituciones examinadas en el actual escenario y
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la forma en que limitan sus posibilidades de ser eficaces actores en torno a las necesarias transformaciones de nuestra sociedad.
Pueden las ONG marcar la diferencia?

Antes de iniciar el recorrido descrito, es pertinente parafrasear a Edwards (2008) afirmando sin titubeos que sera imposible argir que el Per y el mundo seran mejores lugares sin las ONG. Es decir, su presencia y accin han logrado importantes contribuciones en diversos factores y temticas sociales, como son la sensibilizacin y concientizacin sobre los aspectos negativos de la globalizacin (desde los cambios climticos a la violacin de los derechos humanos), sobre los aspectos sistmicos que perpetan la pobreza, la desigualdad y la discriminacin, y sobre la necesidad de fortalecer los procesos de rendicin de cuentas por parte del Estado y el sector empresarial (responsabilidad social). En el caso especfico del Per, su papel ha sido fundamental en reas como la defensa y viabilidad de los derechos humanos; en la promocin de la equidad de gnero y la lucha en contra de la discriminacin de la mujer; en la defensa de los derechos de los nios, nias y adolescentes; en el impulso dado a la participacin ciudadana en la formulacin de polticas, planes y presupuestos; en la generacin de mayor conciencia y accin respecto al medio ambiente y a los derechos de las comunidades a un ambiente sano; e incluso en la formulacin de estrategias productivas en el campo y la ciudad. Pero esto no debe interpretarse como triunfalismo, ya que ste era parte del rol que se haban comprometido a asumir en las ltimas tres dcadas y para lo cual han recibido miles de millones de dlares en donaciones.1
Este es un clculo a vuelo alzado, pero segn las estimaciones de Valderrama (1998) a finales de la dcada de los aos 90, las ONG perciban cerca de 150 millones de dlares al ao. Con un promedio de 100 millones por 30 aos, podramos hablar de miles de millones. Estas cifras estn respaldadas por clculos ms recientes de APCI (2010, 2011); Panfichi y Alvarado (2010), Llona (2008), entre otros.
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No entra en discusin el hecho de que s han marcado una diferencia. Sin embargo, tambin es necesario reconocer que han tenido menos xito en cambiar los aspectos centrales que reproducen las desigualdades y la pobreza; es decir, en revertir las condiciones sistmicas creadas por el capitalismo, especialmente en su actual etapa neoliberal y global, que han llevado a que nuestra regin sea la ms desigual del mundo. Por el contrario, podra argirse que muchas de las instituciones no gubernamentales han facilitado directa o indirectamente el fortalecimiento del esquema neoliberal al participar en el diseo e implementacin de programas y proyectos de lucha contra la pobreza y de incorporacin al mercado de los ms necesitados, acciones que han generado mayor dependencia hacia el Estado (populismo) y/o los grandes capitales. Inclusive, algunos analistas crticos desde la izquierda sealan que han despolitizado la participacin ciudadana, al debilitar los movimientos sociales y favorecer esquemas de cooperacin y concertacin en los niveles locales (Petras, 1997). Se las acusa de promover la iniciativa privada, desplazando as la preocupacin y el trabajo en torno a lo pblico y el bien comn. La pregunta que buscamos responder, entonces, no es tanto lo que se ha logrado, sino: hubiera sido posible haber logrado ms? La pregunta apunta hacia una autorreflexin en torno al nivel de satisfaccin que sienten las organizaciones respecto a su desempeo. Nuevamente recurriendo a Edwards (2008), debemos preocuparnos por averiguar si hicieron lo correcto ante los principales temas y asuntos de sus tiempos. Esta distincin nos permite, adems, contrastar entre el papel cumplido por las ONG en las grandes coyunturas y retos entendidos como aquellos momentos que representan disyuntivas crticas en la evolucin poltica de la sociedad nacional y su trabajo ms bien cotidiano de promocin del desarrollo. Podemos adelantar como hiptesis que en los ltimos diez aos las ONG peruanas han mostrado mayor capacidad de incidencia en los hitos, pero menor en su trabajo en torno a los proyectos y programas especficos y sus efectos sobre la calidad de vida de la poblacin.
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De ah que podamos distinguir una importante presencia de las ONG en momentos claves como: (a) el retorno a la democracia despus del rgimen fujimorista (lucha contra la corrupcin y la descentralizacin); (b) en la abogaca a favor de marcos normativos que recogen y defienden los derechos humanos de diversos sectores de la poblacin (contra la violencia hacia la mujer, a favor de creciente participacin ciudadana, ampliacin de derechos sexuales y reproductivos); (c) en la investigacin y el diagnstico de problemas centrales, como la violencia poltica de 1980-2000 (CVR), la esterilizacin forzosa y el impacto negativo del Tratado de Libre Comercio (TLC); y (d) en el reconocimiento del derecho de las poblaciones a determinar el uso de los recursos locales y a cierto estilo de vida, entre los ms importantes. A pesar de estos avances, existe una difcil traduccin de los logros en la generacin de institucionalidades que permitan consolidar los cambios y que tengan impactos sostenidos sobre la vida de los sectores mayoritarios en el pas. Los ejemplos abundan Existe mayor sensibilidad sobre la violencia contra la mujer, as como normas legales y arreglos institucionales para su proteccin, pero la violencia domstica se mantiene inclume segn los datos de la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES, 2010) Se apoy la investigacin y el informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, pero a ms de ocho aos de su presentacin son pocas las recomendaciones asumidas, especialmente en lo que atae la judicializacin de casos y las reparaciones (CNDDHH, 2011) Se ha apoyado y asesorado a cientos de gobiernos locales, provinciales y regionales, pero despus de cada nueva eleccin se debe reiniciar los procesos de capacitacin, asesoramiento y acompaamiento a nuevas autoridades y funcionarios Se ha participado en diversos procesos de lucha contra la corrupcin, pero los indicadores no muestran una disminucin de esta nefasta prctica2
2 En el ndice de la Percepcin de la Corrupcin de 2011 preparado por Transparencia Internacional, el Per ocupaba el puesto 80, bajando del puesto 78 que ocupaba en el ao 2009, lo que significa que ahora es un poco ms corrupto. Vase http://
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Hay mltiples razones detrs de esta falla sistemtica, la mayora relacionadas con las debilidades propias de una sociedad desigual y excluyente. Sin embargo, algunas de las fallas son de exclusiva responsabilidad de este mismo sector. Muchas organizaciones no han renovado sus propuestas de cambio e insisten en utilizar estrategias que han mostrado ser poco efectivas (por ejemplo, capacitar a funcionarios municipales para ciertas funciones, cuando son rotados con suma frecuencia). Subsisten las dificultades en el logro de una efectiva vinculacin entre lo microsocial mbito principal de la accin no gubernamental y los procesos de mayor envergadura, sean stos regionales o nacionales. Todava se constata una considerable parcelacin y atomizacin de las ONG en temticas, localidades y propuestas, resultando difcil interrelacionar acciones. Las crecientes trabas en el financiamiento, con frecuencia llevan a asumir compromisos y proyectos que no contribuyen a las propuestas institucionales de cambio formuladas, absorbiendo los escasos recursos en actividades de poco impacto duradero. Finalmente, les falta fortalecer su legitimidad ante la sociedad nacional, especialmente en los sectores priorizados en su accionar, existiendo muchas veces una relacin pragmtica, populista o paternalista con estos grupos. Evidentemente, no es justo culpar enteramente a las ONG por no haber avanzado lo suficiente en la consolidacin de las necesarias institucionalidades, a pesar del importante avance registrado en los aspectos de sensibilizacin, defensa de derechos y reformas normativas. Tambin han existido condiciones polticas, econmicas y sociales que han actuado en contra de los cambios y que debemos identificar y comentar con claridad. Las principales limitaciones estn asociadas con el fortalecimiento de la hegemona neoliberal en la sociedad peruana,especialmente a la luz del importante crecimiento econmico
elcomercio.pe/politica/1341811/noticia-peru-hoy-mas-corrupto-que-2010-segunindice-transparencia.
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que ha vivido el pas desde el 2002. El desempeo econmico ha sido utilizado como inequvoca legitimacin del modelo liberal, incluyendo su capacidad para reducir la pobreza, frenar la desigualdad y descentralizar el pas (Althaus, 2007). Como veremos ms adelante, el paradigma neoliberal ha mostrado ser un poderoso contrincante y formidable opositor al discurso, la estrategia y la prctica de las organizaciones no gubernamentales.
I. La evolucin del papel de las ONG
Existen numerosos recuentos sobre los orgenes y la evolucin de las ONG en el mbito nacional, regional o global.3 De ah que no sea nuestra intencin realizar un anlisis pormenorizado de stos, sino ms bien nos interesa caracterizar brevemente cmo han proyectado su posicin y justificado su accin en diferentes momentos histricos. Al considerarse actores polticos, resulta evidente que los roles imaginados y asumidos han tenido una estrecha relacin con la evolucin de la realidad socioeconmica, de las formaciones polticas y de los principales paradigmas de desarrollo. A su vez, debido a su dependencia financiera, los cambios en las prioridades de la cooperacin internacional tambin han afectado sus programas y propuestas.4
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Ver, por ejemplo, Daz-Albertini (1989, 2003, 2006), Valderrama (1998), Panfichi y Alvarado (2010), entre otros. En anexo presentamos un cuadro detallado sobre las principales etapas en la evolucin de las ONG peruanas. En el cuadro analizamos varias dimensiones bsicas del funcionamiento de las ONG en las diferentes etapas identificadas: en las columnas primero se presenta el paradigma de desarrollo hegemnico predominante en el momento, luego la agenda de la cooperacin internacional, y en la tercera columna las estrategias de las ONGs peruanas. En las filas se realiza un resumen del diagnstico, las estrategias y los principales problemas surgidos en cada etapa de la evolucin.
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Como hemos indicado, la mayora de las ONG de nuestro universo de anlisis surgen a finales de la dcada de los 70 y principios de los 80, en el llamado boom de las organizaciones de desarrollo.5 Al igual que en otras partes de Amrica Latina, el sector no gubernamental de desarrollo nace relacionado con una propuesta de cambio izquierdista, compartida a veces con partidos, otras con organizaciones de obreros o campesinos, a veces con sectores de la iglesia progresista o proyectos unificadores de la izquierda. Esta cercana programtica es lo que distingue su orientacin valorativa, su particular tica desarrollista y el compromiso grupal y personal de sus miembros. Sin embargo, a diferencia de otras organizaciones orientadas por valores, pero distanciadas de las bases sociales y sus cotidianidades, las ONG tambin deben: (a) negociar sus proyectos/programas de cambio con las agencias de cooperacin (normalmente internacionales) que tienen sus propias prioridades; (b) actuar directamente en la sociedad ante poblaciones y organizaciones especficas que tienen expectativas, prioridades y demandas concretas; (c) disear propuestas y estrategias de mejoramiento y cambio que sean acogidas por un sector significativo de la poblacin y/o los dirigentes o autoridades de turno; y (d) responder ante coyunturas y eventos imprevisibles, pero que tienen implicancia en el trabajo institucional. Es decir, son organizaciones compenetradas con los procesos sociales, lo cual demanda constantes revisiones, evaluaciones o reacomodos para responder mejor a los retos que surgen en sus respectivos entornos. Estas presiones llevan a que algunas instituciones simplemente se adapten a las nuevas exigencias, perdiendo en el camino su espritu de transformacin y cambio, mientras que otras buscan formas creativas de mantener su vigencia a pesar de las condiciones adversas en que desarrollan su accin. De una forma u otra, son organizaciones bastantes sensibles
5 En un estudio realizado en el 2005, 70% de las contrapartes de EED en el Per tena ms de 20 aos de funcionamiento, e inclusive un tercio ms de 30 aos (Daz-Albertini, 2006).
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al entorno por ser instituciones intermediarias entre la cooperacin internacional y los diversos actores nacionales (bases sociales, Estado, mundo de la investigacin).
1.1 Etapas en la evolucin de las ONG

En trminos generales, podemos decir que las ONG de nuestro universo han pasado por cuatro etapas fundamentales en trminos de cmo han definido su papel en la sociedad en tanto instituciones promotoras del cambio y el desarrollo social: 1. En sus orgenes (1975-1981), las ONG no reconocan tener un lugar propio en la sociedad, sino que se vean como organizaciones de apoyo y soporte a los que consideraban los verdaderos actores polticos del cambio. Eran instituciones al servicio de las organizaciones clasistas-partidarias y de los dirigentes del campo revolucionario. La mayora de los programas se abocaban a fortalecer a las organizaciones populares de corte clasista, principalmente va la denominada educacin popular. La principal estrategia era de concientizacin, proceso mediante el cual se buscaba que los colectivos sociales comprendieran que la situacin vivida se deba a la estructura econmica capitalista en su etapa imperialista. Es decir, se buscaba superar la falsa conciencia y alienacin generada por la ideologa dominante. En muchos casos, se esperaba que el personal de la ONG militara, en el sentido de que se exiga un compromiso con la causa ms all de horarios de trabajo o condiciones contractuales. Se consideraba que podan coadyuvar a crear las condiciones propicias para la REVOLUCIN, en vista de lo cual no se consideraba correcto relacionarse con el sector estatal o empresarial porque ste era claudicante. Igualmente, se criticaba los programas asistencialistas especialmente de alimentacin porque solo paliaban y engaaban a la poblacin, y los de asesora tcnica porque eran paternalistas al hacerle el juego al sistema, ya que solo generaban
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pequeas mejoras superficiales sin afectar las estructuras sociales dominantes. El regreso a la democracia en 1980, las elecciones municipales, la profundizacin de la crisis econmica, harn que las posiciones clasistas y revolucionarias comiencen a perder vigencia. La revolucin va la conciencia obrera o campesina se vea dificultada en un pas en el cual solo la mitad de los sectores populares perteneca a dichas clases. La crisis econmica que comenzara en 1975, lanza a millones de peruanos y peruanas a la calle en la bsqueda de ingresos, produciendo en todo caso mayor preocupacin e identidad alrededor de estrategias de supervivencia. Las elecciones generales de 1980 (despus de 17 aos) y las municipales de 1980 (despus de 14 aos) contaron con la activa participacin de la mayora de las organizaciones de izquierda, legitimndolas como un frente de trabajo y lucha. 2. Es por ello que en la dcada de los 80, las ONG tendieron a asumir el rol de acompaantes (1982-1990) de las organizaciones y movimientos sociales ms importantes del momento, a la par que reconocieron la validez e importancia del trabajo con las comunidades y gobiernos locales, porque permita generar formas alternativas de democracia popular construida desde abajo. Durante esta dcada se expanden los movimientos sociales antes limitados a los movimientos obreros y campesinos y nacen los nuevos movimientos. Fueron denominados as porque ya no respondan directamente al conflicto de clases ni a las relaciones de produccin, sino a nuevas identidades sociales con sus respectivas reivindicaciones colectivas y demandas polticas ligadas a estrategias de supervivencia (alimentacin, empleo e ingresos), al consumo (vivienda, servicios bsicos), a la condicin de gnero o a la ciudadana popular. Tales eran los casos del movimiento feminista, de las mujeres populares, de los trabajadores informales (ambulantes), de los derechos humanos, de las comunidades nativas, entre
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otros. Las necesidades de apoyo de estas organizaciones populares ya no eran solo polticas, y reclamaban un acompaamiento tcnico para mejorar su desempeo. Como acompaantes, las ONG reivindicaban una doble funcin en su trabajo. Por un lado, ponan su experticia a disposicin de los sectores populares, nueva denominacin que agrupaba a la heterogeneidad propia de los nuevos movimientos, reemplazando el anlisis clasista de la etapa anterior. Por ejemplo, se trabajaba con los comedores populares brindando asesora en la organizacin, gestin y nutricin. Por otro lado, se comprometan polticamente con el movimiento, capacitando y asesorando a dirigentes, coadyuvando a la creacin de ms organizaciones y a su consolidacin vertical en centrales o federaciones, e impulsando la transformacin cualitativa de las organizaciones populares para que asumieran un programa poltico de cambio social. Es as que las ONG expandieron su lugar en la sociedad, ya que no estaban meramente al servicio de las clases populares, sino que se identificaban como un par con la organizacin popular. Por ejemplo, tienden a formalizar su relacin con las organizaciones de base va convenios, cada una de las partes con responsabilidades claramente establecidas, lo cual permita que pudieran exigirse mutuamente. Los gobiernos municipales abrieron otro importante frente de trabajo bajo la ptica del impulso a la democracia popular o de base. La izquierda logr importantes victorias en los gobiernos locales, coronadas con el triunfo de Izquierda Unida en Lima Metropolitana (1984-86). Como hemos analizado en un estudio anterior, la mayora de las ONG vea en los gobiernos locales la posibilidad de subvertir el orden, es decir la lgica de la democracia liberal y del Estado burgus (Daz-Albertini, 2006). Los cabildos abiertos, las asambleas populares, la planificacin popular y participativa, eran todas estrategias de democracia directa desde las bases, que ponan al gobierno municipal al servicio de las comunidades:
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lo que se buscaba era superar o subvertir lo establecido legalmente, sobre la base de prcticas que nacan de las organizaciones sociales. En otras palabras, no se esperaba que se lograra el desarrollo apelando a los mecanismos establecidos por un Estado considerado burgus... planteaba una nueva forma de participar en conjunto con los gobiernos locales... significaba que la opcin socialista haba llegado al gobierno y que la estrategia confrontacional deba cambiar por una de colaboracin con las organizaciones populares. (Daz-Albertini, 2006)
No obstante, los mrgenes de accin de las ONG y los sectores populares, se iran restringiendo al avanzar la dcada de los 80. La violencia poltica causada por el terrorismo y la contrasubversin fue cerrando paulatinamente mbitos de trabajo y estrategias de organizacin y accin. Esta coyuntura tuvo como respuesta la consolidacin del movimiento de derechos humanos, concretada mediante la formacin de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos en 1985.6 La profundizacin de la crisis econmica, especialmente a partir de 1987, absorbi la energa social del pas en mltiples intentos de supervivencia. Los gobiernos locales estaban paralizados ante el embate poltico de la izquierda ultra, y la falta de presupuestos y condiciones fsicas de desarrollo. Esto llev a brindar ms apoyo a la supervivencia y menos al desarrollo. Al igual que las organizaciones populares, las ONG entraron en una etapa defensiva, perdiendo la iniciativa y capacidad de propuesta.
En 1985, un grupo de organizaciones de derechos humanos constituy el Comit de Solidaridad Mrtires de Uchuraccay para buscar, a travs de acciones coordinadas, el esclarecimiento del asesinato de nueve periodistas en esa comunidad ayacuchana. Este Comit puede ser considerado como el antecedente de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Vase el portal web de la Coordinadora, http://derechoshumanos.pe/coordinadora-nacional-de-derechos-humanos/.
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3. La dcada de los 90 fue de confusin sobre los roles (1990-2000) y de cierta prdida de iniciativa y de brjula, ante un entorno social y poltico poco movilizado desde la sociedad civil, y abrumado por la iniciativa y el control estatal producto del autoritarismo fujimorista. A esta incertidumbre habra que aadir que se inicia el proceso de disminucin de los fondos de la cooperacin internacional no gubernamental hacia el Per. En trminos internacionales, los conservadores y neoliberales consolidan su poder y presencia en los EEUU y Europa. Legitimados, adems, por la cada del muro de Berln y del socialismo sovitico, extienden sus polticas por todas partes del mundo. Bajo esta influencia, la agenda del desarrollo se enrumba hacia la derecha. Para las ONG a nivel mundial esto implicaba dos cosas: (a) la agenda cuestionadora del capitalismo deja de ser la norma y el mercado se presenta como uno de los principales motores del desarrollo; y (b) el tamao y presencia del Estado es objetado, abriendo el camino a la privatizacin de la produccin de bienes y servicios antes considerados pblicos. Esto ltimo entraa a veces la bsqueda del sector no gubernamental como proveedor de servicios que antes eran estatales. Con el neoliberalismo aumentan las posibilidades de financiamiento para las ONG, pero limitndolas a ser una suerte de empresas sin fines de lucro prestadoras de servicios sociales (educativos, de salud, capacitacin, asesoras, consultoras, entre otras tareas). Edwards (2008) seala que el flujo de ayuda no se ve disminuido o estancado con el neoliberalismo; por el contrario, ha aumentado de 49 mil millones de dlares en 1999, a 78 mil millones cinco aos despus, en el 2004. Esto significa que las organizaciones sin fines de lucro pueden ser funcionales al neoliberalismo, ya que sustituyen al Estado en tanto proveedor de servicios con ciertas ventajas comparativas.7
7 Como indicramos en un estudio sobre financiamiento institucional: Es conocido que los gobiernos liberales favorecen a los organismos no gubernamentales Es parte de la llamada tercerizacin y en este caso consiste en que
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En el frente interno hubo un debilitamiento generalizado de las organizaciones sociales y polticas. Como sealamos anteriormente, los aos de crisis econmica y violencia poltica haban diezmado las dirigencias y organizaciones populares. El ajuste estructural neoliberal se implement a un costo social altsimo a partir de 1990, y recin en 1993 se comenzaron a implementar programas sistemticos de apoyo asistencial. Se elev a 57% la poblacin bajo la lnea de la pobreza, gran parte de la PEA se encontraba subempleada (hasta el 75%) y los indicadores de desarrollo humano retrocedieron a tal punto que recin en el 2000 se logr recuperar los niveles que se tena una dcada atrs (ver cuadro N. 1).8
CUADRO N. 1
Ao del Informe de Desarrollo Humano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
IDH Ranking
,753 ,644 ,600 ,592 ,642 ,709 ,694 ,717 ,729 ,739 ,737 74 78 81 95 95 93 91 89 86 80 80
Fuente: PNUD, http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/.
las ONG se transformen en una suerte de subcontrata que brinda servicios que antes se encontraban bajo la planilla del Estado. Esto representa varias ventajas para el Estado: (a) reduce su personal y no tiene que lidiar con problemas de contratacin, nombramiento, pensiones y sindicatos; (b) transfiere parte de los costos polticos de la implementacin de los programas a las ONG o firmas encargadas, ya que se responsabiliza a stas por los fracasos; (c) ante problemas diversos puede rescindir contratos y contratar a otros; igualmente puede interrumpir o terminar programas sin mayor aviso; (d) va procesos competitivos de proyectos (concursos) saca provecho de la experticia de todos los concursantes (Daz-Albertini, 2009: 7). En los Informes anuales de Desarrollo Humano, el ndice es calculado sobre la base de datos que tienen dos o tres aos de antigedad. Por ejemplo, el informe de 1995 presenta un IDH de 1992. En el cuadro presentado, los datos del informe de 1990 corresponden a 1987, justamente el ao anterior al descalabro econmico.
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A partir de 1993, el rgimen fujimorista impuls un mayor gasto social bajo la modalidad denominada neo-populismo, identificando lo realizado con fondos estatales con la voluntad del presidente, afianzando de esta manera el personalismo de nuestro sistema poltico (Grompone, 1998). El grupo meta del neopopulista son los sectores dbilmente organizados, lo cual facilita la relacin directa de la autoridad con las poblaciones (no necesariamente con sus organizaciones), creando as una relacin clientelista clara e inequvoca. Cuando el neopopulismo promueve organizaciones de base es para facilitar la prestacin del servicio (clubes de madres) y como forma de ejercer un control poltico. Esto facilit la cooptacin de nuevos dirigentes y organizaciones por el fujimorismo, hecho que fue particularmente notable en las llamadas organizaciones de supervivencia de las mujeres populares. El control sobre estas organizaciones fue notorio y denunciado internacionalmente por el movimiento feminista. Como vemos en el cuadro N. 2, entre 1990 y 1995 se duplic el gasto social, lo cual sirvi para alimentar esta estrategia. Como respuesta a la debilidad de la sociedad civil, al avance del ajuste estructural y a la creciente presencia estatal neopopulista entre los sectores populares, las ONG comenzaron a crear perfiles e identidades inditos: La mayora de las organizaciones se identificaron plenamente como integrantes de la sociedad civil, logrando as un lugar propio, sin necesidad de justificar su presencia sobre la base de relaciones con organizaciones de base, partidarias o eclesisticas. Esto permiti ampliar su margen de juego, pero tambin las distanci de las organizaciones de base. Las ONG se profesionalizaron cada vez ms, asumiendo un perfil de asesores, transfiriendo el compromiso antes orientado por ciertos valores polticos hacia otros que enfatizaban la
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calidad profesional. Algunas instituciones optaron claramente por ser centros de consultoras, mientras que otras las llevaron a cabo como parte del quehacer institucional. Se consolidaron como instituciones que trabajaban en el mbito local (comunidad-distrito-provincia), aunque algunas tenan programas y pretensiones nacionales. El autoritarismo y la hipercentralizacin, caractersticos del rgimen fujimorista, redujeron los mbitos en los cuales se poda participar y promover la concertacin. Muchas reconocieron que el mercado era un mbito importante de trabajo, de tal manera que algunas dejaron de ser promotoras de organizaciones con fines de movilizacin y presin poltica, para convertirse en instituciones que promovan la incorporacin de los sectores populares a la sociedad mayor e, inclusive, al mercado. Hasta cierto punto, se perdi de vista el anterior nfasis puesto en la ampliacin de los derechos a todos, y ms bien se busc beneficiar al emprendedor social. As es que comienza a implementarse la llamada agenda de reduccin de la pobreza en el Per.
Siendo un perodo de duda y adaptacin, resulta difcil encontrar un conjunto nico de roles compartidos que nos permita caracterizar ese momento. Ms bien, al interior mismo de las ONG se comienza a demarcar diferentes caras y facetas institucionales. Por un lado, se encuentran los antiguos integrantes, muchos de los cuales siguen con el discurso fundacional, pero sin el filo revolucionario de antao y, por otro, los jvenes operadores muchos de ellos trabajadores temporales y eventuales que implementan los proyectos desarrollistas con fondos del Estado y la cooperacin internacional. Todo esto se combina con trabajos de consultoras y otros tipos de venta de servicios. La competencia por la obtencin de fondos inclusive lleva a que instituciones acaten diversas
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mordazas o restricciones a su accionar como condicionante para recibir financiamiento.9 En otros casos, algunos de ellos relacionados con las instituciones de defensa de los derechos humanos, como respuesta al autoritarismo fujimorista se consolida un campo de accin de oposicin y de defensa de los ciudadanos. A pesar de que la amenaza terrorista prcticamente desaparece despus de la captura de su lder mximo Abimael Guzmn en setiembre de 1992, el rgimen fujimorista gener intencionalmente un estado de miedo como justificacin de la represin y el desmantelamiento de la institucionalidad democrtica. Las ONG no cesaron de denunciar y protestar por el recorte de derechos y por la farsa montada por Fujimori y los militares para perpetuarse en el poder. En conjuncin con la escasa prensa libre que exista en el pas, se trabaj para sensibilizar y concientizar a la ciudadana sobre la concentracin de poder, la corrupcin y el atropellamiento de los derechos. Otras intentaron fortalecer la democracia desde lo local, al incentivar la participacin de la sociedad civil va procesos de generacin de consensos con los gobiernos distritales y provinciales. Con frecuencia adoptando la forma de mesas de concertacin, en mltiples distritos se crearon para atender diversos aspectos del gobierno local (alimentacin, seguridad, gnero, educacin, salud). Ante la debilidad de las organizaciones, las ONG cambian de enfoque y comienzan a privilegiar la figura del lder, y ya no tanto al dirigente (Daz-Albertini y Heredia, 2003). El lder resulta siendo la persona apropiada para participar en las mesas, ya que no solo responde a las necesidades de una
Uno de los casos ms examinados ha sido la ley de la mordaza establecida por el gobierno de los EEUU a todas las instituciones receptoras de fondos norteamericanos. La mordaza no permita ningn tipo de apoyo a polticas favorables al aborto, sea propaganda, difusin, investigacin, movilizacin, opinin o justificacin. Vase al respecto Mllmann (2004).
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organizacin particular, sino que tambin es capaz de proyectarse a las prioridades de un conjunto social o territorio ms amplio. El intento de Fujimori de obtener una segunda reeleccin fue el hecho que marc el principio del fin del rgimen. A diferencia del momento de la primera reeleccin, el rgimen ya no contaba con respaldo mayoritario, lo cual llev a que se tomaran medidas muy burdas para garantizar la victoria va el control de la prensa y el fraude electoral. Las movilizaciones a favor de la democracia, los actos simblicos contra la corrupcin y el autoritarismo (por ejemplo, el lavado de banderas en plaza pblicas) y el repudio internacional, contribuyeron a ponerle fin al rgimen autoritario. 4. La ltima etapa est marcada por el impulso a la democratizacin y descentralizacin (2001-2010), con una renovada presencia de las ONG al recuperar roles y espacios polticos que haban perdido durante el rgimen fujimorista. La mayor visibilidad nacional les permitir incidir en procesos polticos y sociales de importancia, como fueron la defensa de derechos y el fortalecimiento de la institucionalidad democrtica. No obstante, al ser ms visibles y afectar directamente los intereses econmicos y polticos de los principales grupos conservadores y liberales, se generar y consolidar una corriente anti-ONG. Esto se hace ms notorio a partir del tercer ao del gobierno de Alejandro Toledo entre sectores vinculados a las fuerzas armadas, acusados de violaciones de los derechos humanos; a los think tanks y gremios empresariales contrarios a cualquier modificacin al ajuste estructural; a grupos conservadores catlicos contrarios a los derechos sexuales y reproductivos; y a la prensa vinculada a todos ellos. El crecimiento econmico sostenido y la disminucin de la pobreza a partir del 2002 es blandido como prueba de que la mejor receta para el cambio radica justamente en no hacer nada. Bajo esta concepcin, el mercado y el crecimiento que ste impulsa se encargarn de resolver los principales problemas
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restantes, como la pobreza, la desigualdad, la exclusin y la centralizacin (Althaus, 2007). Inclusive, para uno de los ms conspicuos liberales, el periodista y antroplogo Jaime de Althaus, el racismo tambin desaparece con el mercado:
el avance de una economa de mercado, por su parte, tiende a su vez a disolver la mentalidad racista, por la sencilla razn de que pone en contacto a individuos de distintos segmentos y grupos sociales, los obliga a relacionarse, a intercambiar, a asociarse. En una economa de libre mercado campesinos andinos o sus hijos pueden convertirse en pequeos y hasta grandes empresarios que interactuarn con sus pares de los sectores blancos Lo que ha demorado la eliminacin de los prejuicios racistas en el Per ha sido, precisamente, la tardanza en establecer una economa franca de mercado.10
En pocas palabras, el crecimiento econmico vuelve ms osado y aparentemente legitima el discurso de los sectores empresariales y sus aliados en el Estado. La lentitud y mala distribucin de los beneficios del goteo, evidenciado en que no disminuye la desigualdad, es considerada como un problema de tiempo (pronto disminuir) o es culpa del Estado (incapacidad de gasto, corrupcin). En fin de cuentas, se trata de un perodo en el cual se reduce el financiamiento de las fuentes no gubernamentales que haban sido la base de la consolidacin del tercer sector en el pas. La relativa seguridad y continuidad de las ONG de nuestro universo se ver afectada, abriendo as una poca de incertidumbre, competencia por fondos y menor autonoma. Estos y otros asuntos que caracterizan la cuarta etapa sern examinados en detalle en las prximas secciones, comenzando por las
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Jaime de Althaus, escribi Racismo ideolgico, para el diario El Comercio, del 8 de febrero del 2008, http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2008-0208/el-racismo-ideologico.html.
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difciles relaciones que se entablan entre el neoliberalismo y la propuesta de cambio de las ONG de incidencia, que veremos a continuacin.
1.2 Las ONG en la era neoliberal

La ideologa hegemnica de nuestra poca se construye sobre la base del debilitamiento de los espacios pblicos, a la vez que ensalza la iniciativa privada como motor del cambio y desarrollo. Es as porque el individuo es concebido como eje central para la realizacin personal y social, mientras que las identidades colectivas son percibidas como obstculos a la realizacin humana:
Las identidades colectivas suprimen mediante una reduccin arbitraria aquellas matizaciones y ven en los seres humanos no criaturas soberanas, con derechos y deberes inherentes a su individualidad, sino productos seriales, idnticos entre s, privilegiando una sola de sus caractersticas por ejemplo, ser negro, musulmn, cristiano, blanco, budista, vasco, judo, etctera y aboliendo todas las dems Ese descuartizamiento de la humanidad en bloques rgidamente diferenciados es peligroso porque alienta el fanatismo de quienes se consideran superiores el pueblo elegido, la raza pura, la verdadera religin, la clase redentora, la nacin ejemplar y los autoriza a ejercer la violencia sobre los otros.11
Este es un planteamiento que choca frontalmente con la estrategia central de las ONG basada en la accin colectiva construida sobre la base de identidades compartidas. Se trabaja en torno a pequeos agricultores, mujeres populares, grupos originarios, sectores
11 Mario Vargas Llosa. Y el hombre dnde estaba?, Piedra de Toque, El Pas, 14 de abril del 2007. Artculo reproducido en el diario La Nacin, ver http://www. lanacion.com.ar/899923-y-el-hombre-donde-estaba.
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populares, entre otros. Entendiendo que el reto bsico radica en que estos grupos comprendan su situacin como colectivo, se identifiquen con ella y sobre la base de la problemtica compartida construyan las organizaciones y agendas que permitan negociar con o enfrentar al Estado y los grupos de poder. El hilo conductor compuesto por identidad compartida, organizacin y accin colectiva ha acompaado a las ONG desde sus orgenes. Lo que ha variado son los planteamientos sobre cules son las identidades ms importantes y capaces de impulsar el cambio y cules los mecanismos ms apropiados para ello. Como vimos anteriormente en la seccin en que tratamos la evolucin de las ONG peruanas, el trnsito ha significado pasar del predominio de las identidades de clase, a reconocer una gama variada de fuentes de identidad. Adicionalmente, hoy en da se reconoce que los intereses comunes no son factores que nacen automticamente de una presunta situacin estructural compartida, sino que se construyen socialmente (Tanaka, 2001). Tambin se reconoce que en una misma poblacin pueden coexistir diversos intereses que se enfrentan y depuran en la competencia poltica.12 Por el contrario, el personaje que simboliza el desarrollo popular para el pensamiento neoliberal es el microempresario o emprendedor emergente, que sin apoyo estatal o en todo caso enfrentndose a la oposicin y desidia gubernamental logra salir adelante. Ya en los aos 80 Hernando de Soto construy y difundi esta perspectiva en su obra El otro sendero (1986), y ms adelante en El misterio del capital
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Como ya examinamos en un estudio del 2003, las ONG peruanas reconocen en forma creciente a partir de los aos 90 la importancia del individuo en los procesos de cambio. Es as que se explica el mpetu conferido a la capacitacin de lderes y a la formacin de capital humano. En parte esto se debe a las concepciones de Amartya Sen y al concepto de desarrollo humano que subrayan que las capacidades, libertades y oportunidades son los motores bsicos del desarrollo en las sociedades. Las ONG, sin embargo, se resisten a incorporar al individuo como eje del desarrollo y prefieren utilizar el trmino de persona. Vase DazAlbertini y Heredia, 2003.
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(2001). La idea principal radica en que el desarrollo se ve afectado negativamente por sistemas legales que obstruyen la iniciativa privada, especialmente la libre disposicin y negociacin de los activos (propiedades) de los agentes econmicos. Tambin es autor crtico de los esquemas comunales de propiedad, como se puede apreciar en las recomendaciones que present para supuestamente solucionar los conflictos en la selva, especialmente las movilizaciones y los hechos de sangre que tuvieron lugar en Bagua en el 2009. En el artculo La Amazona no es Avatar13 preludio a un libro de igual ttulo, el economista sigue recomendando el mercado y la propiedad privada como panacea para los problemas del desarrollo, la globalizacin, e inclusive para la defensa de la biodiversidad. De Soto considera que al igual que la naturaleza favorece a la diversidad como mecanismo de adaptacin y evolucin, el mercado ofrece condiciones favorables para generar la diversidad necesaria para enfrentar y adaptarse a la globalizacin:
Nuestros hallazgos confirman que la Amazona, como el planeta Pandora en la pelcula Avatar, tiene gente bella pero, a diferencia de ste, no es un planeta solitario y autosuficiente. Es una parte del mundo donde ya lleg la imparable y creciente marca de la globalizacin. Es tiempo de que los indgenas amaznicos consideren la posibilidad de adoptar los derechos de propiedad y empresa para combinar cosas y crear diversidad y riqueza, protegindose de los peligros de la globalizacin y beneficindose de sus ventajas, de la misma manera que la vida de la Amazona se defiende de la degradacin ambiental con la biodiversidad. (p.8)
Bajo esta perspectiva, la construccin de identidades colectivas y organizaciones que las sostengan destruye la iniciativa privada, al echar
13 http://www.ild.org.pe/index.php?option=com_content&view=article&id= 124&Itemid=295&lang=es.
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en un mismo saco a los individuos aptos-capaces con personas e instituciones ineficientes, anacrnicas, ineptas o inapropiadas en trminos econmicos.14 En pocas palabras, la hegemona neoliberal juega en contra de la representacin colectiva de intereses al considerarla un obstculo al desarrollo econmico. Al mismo tiempo, los representantes del Estado tambin manejan un discurso anti-colectivo. El mejor ejemplo al respecto fue la serie de artculos escritos por el presidente Alan Garca entre el 2007 y 2008, publicados en el diario El Comercio, en la cual presentaba a los izquierdistas, a las organizaciones de la sociedad civil, a las demandas que presentaban, sus movilizaciones y protestas, como actitudes tpicas del perro del hortelano; es decir: de aqullos que no comen, pero tampoco dejan comer a los dems:15
No sale de su pobreza intelectual y quiere impedir que otros salgan de su pobreza material y educativa... Escribe y opina repitiendo su letana, desalentando, empujando a los extremistas a protestar por todo y contra todo, pero jams llega a movilizar entre bloqueos y marchas a ms de 10 000 activistas agresivos y callejeros. Usa esa tropa, arrastrndola
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Al no contar con la personalidad jurdica para su empresa, un indgena no puede constituir una jerarqua ejecutiva diferente de su familia o comunidad, y organizar un grupo con criterios puramente econmicos, sin influencias de otra ndole. Esto lo priva de capital humano y limita severamente su capacidad de combinar sus recursos con otras personas que no sean de su comunidad; no hay forma de saber si uno est dirigiendo a un empresario leal a sus intereses econmicos, a un guerrero leal a su jefe militar, a un poltico leal a su ideologa, a un pariente no identificado, o a un feligrs iluminado por su fe. (de Soto, 2010: 5-6) Hace referencia al hecho de que el perro guardin del hortelano cuida la huerta cuyos productos no consume (por ser carnvoro), a la vez que no deja que sean consumidos por los dems. En trminos generales, se refiere a la persona que no hace y no deja hacer, sea por envidia, celos, intereses mezquinos, entre otros motivos. Vase el ltimo artculo de Alan Garca en el siguiente vnculo: http://elcomercio.pe/ edicionimpresa/html/2008-03-02/el-perro-hortelano-contra-pobre.html.
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con premeditado engao: Se van a privatizar los colegios, Se va a vender Machu Picchu, Se va a chilenizar la selva, Se va a recortar los derechos laborales, etc.Y como nuestra educacin de precarios contenidos y mala calidad no ensea a comprender, ni a razonar crticamente, an tiene algunos crdulos que los escuchan. Por eso no acepta una verdadera revolucin educativa. Siempre hay que oponerse para que quien se cree tuerto sea rey en el pas que quiere mantener en la ceguera.
Como veremos ms adelante, al momento de examinar la relacin de las ONG con el Estado y el empresariado privado, toda forma de organizacin de la sociedad civil es vista como sospechosa por el Estado neoliberal, repitiendo as el discurso anticolectivo. Esto lo diferencia radicalmente del Estado populista, que alentaba la organizacin de la sociedad para as mejor cooptarla va el corporativismo (Lpez, 1997). Los gobernantes populistas no buscaban destruir a la organizacin social (sindicatos, organizaciones vecinales, federaciones campesinas), sino controlarla y utilizarla como mecanismo de negociacin poltica o de intimidacin.16 Mientras que los gobernantes neopopulistas a pesar de seguir utilizando los recursos estatales para generar clientelas dirigen sus prebendas a beneficiarios individualizados y atomizados. El mayor desarrollo de los medios masivos y de las estrategias de mercadeo poltico elimina la necesidad de intermediarios entre el neopopulista y la poblacin. Directa o indirectamente, el discurso neoliberal tambin ha tenido singular influencia en los gobiernos donantes y en algunas agencias
16 Durante el gobierno de Velasco Alvarado, por ejemplo, se crearon organizaciones y federaciones paralelas de sindicatos, organizaciones barriales y movimientos campesinos cercanos a la revolucin. Asimismo, se cre el Sistema Nacional de Movilizacin Social (SINAMOS), que justamente buscaba generar apoyo colectivo al rgimen y sus programas.
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de cooperacin (Bebbington et al., 2008a; Edwards, 2008; Negrn, 2009). El nfasis puesto en la obtencin de resultados concretos y de corto plazo tiende a desconocer las causas estructurales de la pobreza e insistir ms bien en soluciones pragmticas enfocadas en cambios inmediatos y medibles durante la vida de un proyecto (2 a 3 aos). Directa o indirectamente, se asume que el crecimiento econmico es el camino al desarrollo y que es necesario hacer que los excluidos puedan de una forma u otra participar en sus beneficios. En trminos muy simplistas, la propuesta parece ser: en lo posible llegar, influir e incorporar al mercado a los emprendedores y a los dems engancharlos en proyectos asistencialistas estatales o de responsabilidad social empresarial. En torno a la agenda de la reduccin de la pobreza, Bebbington et al. (2008a) sealan:
Mientras que resulta difcil criticar el mrito de dichas metas, este nfasis especialmente la creciente insistencia en la medicin y los indicadores tiene el potencial de no solo refrenar sino tambin de despolitizar el rango de estrategias abiertas para las ONG en la promocin del desarrollo. Hay por lo menos alguna evidencia que sugiere que cuando la ayuda est demasiado orientada a una reduccin medible de la pobreza, ha alejado a las ONG de sus relaciones con los movimientos sociales y las ha acercado ms hacia mejoras estrechamente diseadas y especficamente dirigidas de desarrollo. (p. 16, nuestra traduccin).
No nos debe extraar que, en la actualidad, los indicadores del avance de los proyectos hagan hincapi en la incorporacin de los pobres a la sociedad mayor o a la modernidad. Es comn encontrar proyectos que incluyan como indicadores, cuestiones tales como: (a) nmero de nios y nias incorporados al Seguro Integral de Salud (SIS); (b) nmero de mujeres agredidas que acuden a la DEMUNA; (c) nmero de proyectos incluidos en el presupuesto participativo;
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(d) nmero de personas que conocen sus derechos, entre otros. Esta incorporacin a la modernidad no implica necesariamente un paso adelante en el desarrollo de las personas y sus comunidades, ya que el SIS, las DEMUNAS, el presupuesto participativo y los mecanismos para ejercer los derechos no siempre funcionan bien. Son indicadores que solamente miden la incorporacin al sistema social imperante y no proporcionan informacin sobre cambios significativos en las actuales condiciones de desigualdad. Se retorna as a los esquemas dualistas de la sociedad nacional, que prevalecan en la teora de la modernizacin o de la marginalidad y que consideraban que el problema del subdesarrollo se resolva modernizando la sociedad.17
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Estamos de acuerdo con Bebbington: no se debe desmerecer los mritos de intentar vincular a la poblacin pobre con los servicios estatales. Sin duda, el hecho de que un nio trabajador de la calle cuente con una cobertura de salud es algo loable. Nuestra crtica tiene que ver con la presunta asuncin de que esta incorporacin de por s implique un cambio sustancial en la estructura social desigualitaria. Debemos evitar caer en el simplismo desarrollista que presenta el acceso a algunos bienes y servicios como sinnimo de desarrollo y bienestar. Por ejemplo, en los ltimos aos el gobierno y el sector privado presentan la creciente cobertura de la telefona celular como una muestra inequvoca del avance del pas. Inclusive sealan que la mayora de los campesinos hoy en da cuenta con celulares. Pero, como hemos planteado en otro documento, la brecha digital no puede medirse por el nmero de computadoras o celulares, sino que tiene que examinarse sobre la base del tipo de uso al cual tiene acceso el usuario (Daz-Albertini, 2006).
II. Los retos estratgicos
Entendemos que los principales retos estratgicos de las ONG conciernen asuntos ligados a su posicionamiento social, econmico y poltico en la actual etapa de desarrollo del pas. Esto implica, en primer lugar, la forma en que procesan su papel como tercer sector ante lo pblico y lo privado empresarial. En trminos especficos de la realidad nacional, involucra cmo han ido perfilando su lugar en la llamada sociedad civil, es decir, su POSICIN. En segundo lugar, cmo han ido definiendo cuestiones de DESEMPEO, especialmente en lo que concierne los posibles conflictos entre la eficiencia y la eficacia (compromiso), y las concesiones (trade off) que posiblemente se estn haciendo a favor de la primera. En tercer lugar, el grado de AUTONOMA de que gozan respecto al desarrollo de sus objetivos y finalidades, el diseo y planificacin de sus programas, y la ejecucin de sus actividades. En cuarto lugar, la construccin de sus bases de LEGITIMIDAD, cules son sus referentes y hasta qu punto la sociedad confa en ellas y aprueba el lugar que ocupan en la sociedad. Finalmente, como quinto punto, intentaremos concluir cmo todos estos retos han llevado a cierto redimensionamiento y redefinicin de las ONG. Cada uno de estos retos ser examinado por separado.
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2.1 Relaciones sectoriales: el posicionamiento

De acuerdo a lo que hemos examinado, en los ltimos aos se ha vivido un perodo de reforzamiento del paradigma neoliberal, lo cual implica una clara hegemona de las fuerzas del mercado y las grandes empresas. El Estado, a su vez, se debilita ante la preponderancia de las iniciativas privadas, en todo caso sirviendo de apoyo al sector empresarial bajo el signo de la promocin de las inversiones y el apaciguamiento de los conflictos sociales (Estado bombero). Por otro lado, se perfila una transferencia lenta e incompleta hacia lo regional y local, muchas veces como una forma del gobierno central de desentenderse de los grandes problemas sociales. Asimismo, se da un creciente peso de las rentas de las industrias extractivas en la recaudacin tributaria especialmente lo proveniente de la minera y de los hidrocarburos, lo cual demuestra una gran dependencia de factores externos (precios e inversiones) sobre los cuales el pas tiene poca o nula incidencia. Bajo el esquema neoliberal tradicional, las ONG pueden ser tiles como alternativa en la provisin de servicios antes considerados potestad del sector pblico. Esta utilidad se puede plasmar en una variada gama de actividades, como pueden ser la capacitacin y formacin (maestros, presupuestos participativos, pequeos agricultores, autoridades y funcionarios pblicos); la asesora tcnica (planes, programas, presupuestos, gestin); la ejecucin y supervisin de obras pblicas; y la gestin de servicios pblicos (educacin y salud). Tambin pueden coadyuvar a fortalecer la relacin entre poblaciones y microempresarios con el gran capital nacional y transnacional. Ejemplos al respecto son las intervenciones dirigidas a mitigar los posibles conflictos socioambientales al asesorar a las empresas privadas o experiencias que vinculan al pequeo productor agrcola con la industria agroalimentaria.
2.1.1 Posicionamiento ante el sector empresarial

A pesar de que el sector no gubernamental siempre genera suspicacias en el sector empresarial, tiende a ser ms eficiente como
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proveedor de servicios por su mejor relacin costo-beneficio, ya que el lucro no es el fin ltimo de sus acciones. Asimismo, casi todas las ONG se orientan sobre la base de valores altruistas, lo cual limita sus pretensiones salariales o la elevacin de sus gastos operativos. Y, ms importante an, es que su accin tiende a no ser vinculante, en el sentido de que se trata de programas que tienen un carcter puntual o temporal y con frecuencia no son considerados como parte de la poltica pblica, debido a lo cual no generan compromiso de continuidad por parte del Estado. Es por ello que en muchos pases del mundo la hegemona neoliberal ha trado consigo el incremento del financiamiento de las ONG. Esta contradiccin entre la suspicacia que genera cualquiera accin sin fines de lucro, al tiempo que se reconoce las ventajas comparativas de las ONG en la provisin de servicios, hace difcil generalizar al describir la direccin que toman las relaciones entre ambos actores. Aunque s podemos adelantar algunas consideraciones: Existe una desconfianza mutua, casi sustancial, entre los medianos y grandes empresarios y las ONG. Esto se debe fundamentalmente a que estas ltimas consideran que el capitalismo a pesar de generar ingresos juega un papel esencial en la reproduccin de las condiciones de desigualdad. Por ende, la desigualdad inherente a las relaciones de mercado deben ser contrarrestadas por diversas medidas que nacen en las bases sociales o en el seno del Estado. Ello incluye la redistribucin como uno de los mecanismos orientados a crear mayor equidad de oportunidades. Ninguna de las organizaciones del subgrupo que examinamos en este estudio estara dispuesta a aceptar que el egosmo racional y la competencia en el libre mercado sean el camino inequvoco al desarrollo. Tampoco aprobaran la hegemona del inters privado sobre el pblico. Es por ello que la animadversin es ms evidente hacia las grandes empresas o las transnacionales, especialmente
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porque en los ltimos aos el Estado ha rendido total pleitesa a la inversin privada, muchas veces en desmedro del derecho y desarrollo de las poblaciones locales. En los ltimos aos, las posiciones crticas ante la gran inversin han sido especialmente relevantes en las relaciones entre las empresas extractivas y las comunidades locales. Las ONG han estado involucradas directa e indirectamente en casi todos los conflictos sociales que han tenido lugar alrededor de la minera, casi siempre apoyando a las comunidades locales y otras veces buscando el consenso entre las partes. La mayora ha defendido el derecho de las comunidades a decidir sobre su entorno, generalmente planteando condiciones ms estrictas para la explotacin: en relacin al medio ambiente y el control sobre la contaminacin; en la promocin del contenido local; en el respeto a la cultura local; en la contribucin a la mejora de la infraestructura y los servicios pblicos, entre otros. Los grandes empresarios, por su parte, sienten que las ONG estn en contra de la libre empresa, que casi todas son izquierdistas y que causan problemas movilizando a los pobres. Pero la vehemencia con la cual sostienen estas opiniones est en funcin del nivel de conflicto que suscita la actividad econmica en cuestin, siendo pblico e indiscutible en las empresas extractivas, pero mucho menos evidente en la industria manufacturera.18 De una manera u otra, como observamos en el siguiente cuadro, los empresarios no confan mucho en ellas.19
18
19
Hasta los aos 80, las ONG tuvieron una fuerte presencia en el movimiento obrero, pero la crisis econmica, el crecimiento de la informalidad como modalidad de empleo, y el debilitamiento de la mayora de los sindicatos llevaron a que respaldaran a otras organizaciones populares. A pesar de que existen ONG que defienden los derechos de los trabajadores, no tienen la presencia de antao. Encuestas realizadas a muestras de los presidentes de directorio de las 1000 empresas con mayor facturacin en el pas en los respectivos aos. Es a nivel nacional.
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CUADRO N. 3 Nivel de confianza de los empresarios en las instituciones de la sociedad civil (% que confa).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Universidades privadas Iglesia Catlica Bancos privados Gremios empresariales ONG Sindicatos Medios de Comunicacin Partidos polticos
93,5 79,4 74,7 71,2 22,9 17,1 15,3 2,4
94,3 72,6 ---80,0 17,7 13,7 21,1 5,7
95,4 72,1 83,3 71,3 12,5 10,0 17,9 4,2
95,8 76,4 92,9 72,6 17,9 12,7 26,4 9,9
95,1 82,1 95,1 73,9 22,3 3,3 35,9 5,4
93,2 83,6 93,2 80,8 24,0 3,4 30,1 2,7
96,0 76,8 91,4 69,5 23,2 10,6 31,1 ----
Fuente: Encuesta anual a lderes empresariales, Grupo de Opinin Pblica, Universidad de Lima, 2003-2009.
Observamos que, en promedio, solo un 20% de los empresarios dijo confiar en las ONG, ubicndolas en conjunto con los sindicatos y los partidos polticos, entre las instituciones sociales menos confiables para estos representantes empresariales. Es decir, justamente las instituciones involucradas en la incidencia poltica, la vigilancia y la fiscalizacin son consideradas pocos confiables por el sector de las grandes empresas. Las ONG han participado junto con otras instituciones en la consolidacin de un discurso y prctica de responsabilidad social que ha tenido efectos en la conducta empresarial y que muchas veces ha significado la asignacin de fondos para los proyectos no gubernamentales. Tal es el caso del apoyo de la Fundacin Telefnica a las mochilas escolares en el programa Pronio, gestionado por ONG que trabajan para la erradicacin del trabajo infantil. En otros casos tambin se ha conseguido que las empresas patrocinen eventos y campaas en favor de causas humanitarias. Se
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han creados empresas especializadas en gestionar las relaciones empresa-comunidad, en la evaluacin social y comunal, y en responsabilidad social, como es el caso de Social Capital Group que cuenta con oficinas en Lima. Las empresas tambin han aprendido a generar sus propias ONG para desde all gestionar los recursos que destinan a la responsabilidad social. Esto ocurre entre las mineras para gestionar los fondos sociales (provenientes de las privatizaciones) y los aportes voluntarios dentro del marco de la ley (ver, por ejemplo, Fondo Social Las Bambas, Michiquillay, Antamina, Bayvar, Toromocho). En trminos de fondos sociales, en agosto del 2010 el monto comprometido superaba los 150 millones de dlares (Ministerio de Energa y Minas, 2010), es decir el equivalente al total de la cooperacin internacional no reembolsable donada por fuentes privadas al Per. En otros casos, sirven de nexo entre los pequeos productores y las empresas, superando as el carcter insular de nuestra sociedad y tejiendo puentes entre los diversos sectores.20 Este es el caso de un proyecto desarrollado en el valle del Mantaro, mediante el cual se brind apoyo a pequeos agricultores para que vendieran sus papas a una de las principales fbricas de snacks en el Per. Mediante la capacitacin, el otorgamiento de capital de trabajo, semillas mejoradas y asesora tcnica han logrado que los agricultores se conviertan en proveedores de esta empresa. El peligro de este tipo de apoyo, es que podra estar reproduciendo un rol reconocido de la pequea burguesa en la era neoliberal, que segn Portes y Hoffman (2003):
20 Diversos estudios realizados en el mbito internacional muestran que las redes sociales de los pobres se caracterizan por estar compuestas por muchas relaciones de vnculo (bonding) y pocas de relaciones puente (bridging). Las relaciones de vnculo son con otros pobres, mientras que las de puente permiten acceder a recursos de grupos de mayor nivel de ingresos o poder (Woolcock y Narayan, 2000).
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tradicionalmente ha desempeado la funcin de vincular a la economa capitalista moderna con la gran masa de trabajadores informales organizan este trabajo para producir bienes y servicios de bajo costo para los consumidores e insumos baratos subcontratados por las empresas grandes. Varios autores sostienen que sta es una funcin crucial que sirve tanto para la sobrevivencia de los pobres como para la continuacin del proceso de acumulacin de capitales en la forma que ocurre en las economas perifricas. (p. 14) Algunas ONG tambin han trabajado con las medianas y grandes empresas para prevenir conflictos en comunidades y para entablar relaciones armoniosas o cordiales de trabajo. Tradicionalmente, las ONG han apoyado la formacin y consolidacin de la pequea unidad productiva, sea en el campo o la ciudad. La generacin de ingresos y empleos es una de las principales razones de ello, porque inciden directamente sobre los niveles de pobreza y las condiciones de vida. En un primer momento, sin embargo, el apoyo se realizaba bajo el convencimiento de que estas unidades representaban formas no capitalistas de produccin (Daz-Albertini, 1989) y por ello eran denominadas economas solidarias (cooperativas, comunidades, propiedad social). En la actualidad, el apoyo est ms ligado a elementos empresariales (crdito, capacitacin, formalizacin), combinados con formas asociativas que permiten ser ms eficientes y rentables (como podran ser las cooperativas de usuarios o de comercializacin).
En los ltimos aos, ante el aumento del peso de la iniciativa privada empresarial en las principales decisiones del pas, se han hecho ms frecuentes los enfrentamientos con las ONG representadas en nuestro estudio. La prctica desaparicin del rol regulador del Estado y la nula vigilancia de los partidos polticos, han dejado a las ONG como nico
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frente con capacidad tcnica capaz de enfrentar la propuesta neoliberal y la tentacin autoritaria. Se han convertido as en el principal contrincante. Prueba de ello es la prensa que ha recibido de los medios portavoces de la derecha y el neoliberalismo criollo. Con frecuencia las critican por estar dominadas por los sectores caviares izquierdistas, que no logran ganar elecciones, o las presentan como un pinge negocio para los intelectuales tcnicos radicales (vase el recuadro N. 1 en la pgina siguiente).
2.1.2 Posicionamiento ante el sector estatal

Varios estudios sobre la relacin ONG-Estado han subrayado las relaciones tensas y conflictivas que han tenido desde los aos 70 (Toche, 2003; Llona, 2008; Panfichi y Alvarado, 2010). Esta tensin se pone de manifiesto en un comportamiento cclico de intentos de control, en los cuales se legisla o promulgan normas que intentan regularlas, controlando sus fuentes de financiamiento y actividades. Pero tambin existen perodos de acercamiento en los momentos de mayor apertura democrtica, cuando las nuevas autoridades buscan a sus intelectuales y tcnicos para ocupar cargos y contribuir con propuestas de cambio y de inclusin. Esto se dio durante el gobierno de transicin de Paniagua (2001) y en los primeros dos aos del gobierno de Toledo (2001-2002), durante los cuales personal de las ONG ocuparon varios ministerios, viceministerios y jefaturas de consideracin. Tambin ocurri al inicio del gobierno de Ollanta Humala. Durante el perodo examinado, no obstante, un aspecto central fue la creacin de la APCI. En el 2002, se cre la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI), en un intento por captar ms recursos internacionales, orientar la cooperacin hacia las principales estrategias y programas de desarrollo nacionales, y promover una mayor relacin entre las agencias de cooperacin. Se buscaba evitar la dispersin y la pobre gestin de recursos, gran porcentaje de los cuales no poda ser ejecutado por falta de contraparte pblica nacional. La creacin de APCI, adems, era
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RECUADRO N. 1
Nuestra izquierda, esa buena mierda Parafraseando a Marx, un espectro recorre el Per y se llama la izquierda, porque muerto est hace rato y no quiere percatarse. Ms o menos a la par de Alberto Flores Galindo, su ltimo dolo, su actual James Dean de pster. Lo que queda son rezagos patticos que obtienen en conjunto 1,5% de los votos un par de sindicatos absolutamente degradados y desprestigiados como el Sutep y la CGTP algunos vivos reciclados en ONGs (Ideele, Aprodeh, Desco, etc.) para subsistir como reyes, otros enquistados en el control y docencia de algunas universidades pblicas y privada Aldo Maritegui, Dedomedio, 30 de abril del 2010. Villarn llena el municipio de socilogos provenientes de varias ONG El ltimo 3 de febrero se oficializaron los nombres de los funcionarios que se harn cargo de las gerencias y reas administrativas de la Municipalidad de Lima. Lejos de que los designados sean personas con caractersticas gerenciales, ejecutivas o tcnicas, se ha elegido a socilogos de profesin vinculados a varias ONG. Correo, 8 de febrero del 2011. Las nuevas vacas lecheras Las ONG que hicieron del derechohumanismo un estilo de vida ciertamente muy bien remunerado se han dado cuenta de que este tema ya no da para ms. El perverso mecanismo de la justicia transicional que aplicaron en todo el continente, y que pasaba por la creacin de CVRs, efecto vinculante de sus informes para perseguir judicialmente a los militares, reparaciones colectivas y museos de la memoria, est prcticamente agotado. Esa vaca lechera, pues, ha sido ordeada al mximo, est seca. Y como mantener un estilo de vida progresista cuesta (no es barato comprar camionetas 4x4 y casa de verano en Eisha), las ONG a las que ingenio no les falta han encontrado ya a una nueva vaca lechera. Y sta, por cierto, puede ser ordeada hasta el infinito. Ahora son las empresas mineras las prximas en la lista para exprimirles las ubres Uri Ben Schmuel, La Razn, 26 de julio de 2011. Cmo poder dilucidar entre ser un izquierdista o de derecha? Cuando un tipo de derecha quiere ser rico, funda una empresa. Cuando un tipo de izquierda quiere ser rico, funda una ONG. http://www.forosperu.net/showthread. php?t=226348.
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vista como una reaccin estratgica ante la disminucin de los fondos internacionales destinados al Per. En este nuevo escenario, le corresponda al Per desarrollar sus capacidades institucionales para alcanzar una mejor posicin frente a la oferta de recursos de la cooperacin, mediante una mayor iniciativa en la coordinacin con los donantes, la mejora de los niveles de eficiencia en la ejecucin de los recursos transferidos, la implementacin de mecanismos de descentralizacin e incorporacin de los gobiernos regionales y locales al sistema nacional de gestin de los recursos, el aliento al dilogo entre las entidades pblicas y privadas para afianzar mecanismos de cooperacin, entre las medidas ms importantes (Negrn, 2006). Pero estas condiciones no han sido desplegadas suficientemente. Lo cierto es que muy poco se ha avanzado en los ltimos aos y desde la creacin de la APCI. Menos an se ha logrado generar lazos y puentes para mejorar la eficacia de la ayuda dentro del marco de la Declaracin de Pars del 2005. Inclusive, en un estudio realizado en el 2008 que prestaba especial atencin a la cooperacin espaola, se concluye:
La puesta en prctica de la Agenda Pars es muy pobre todava en el Per. De los contrastes y dicotomas que hemos presentado ms arriba principalmente la centralizacin poltico-administrativa y el importante papel de los actores privados puede concluirse que si bien la filosofa de la armonizacin resulta pertinente, la situacin actual es de parlisis. (Alasino, 2008, p. 23)
La importancia de los actores privados principalmente ONG a los cuales hace referencia Alasino radica en que, por un lado, reciben un 50% de la cooperacin no reembolsable y, por el otro, juegan un papel esencial en los procesos de democratizacin y fiscalizacin. Sin embargo, en los documentos de la APCI no se hace mencin a la coordinacin con estos actores. Por ejemplo, en la Memoria APCI del 2010, solo son mencionadas en el acpite referido a las Acciones de Fiscalizacin y
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Supervisin a Programas, Proyectos o Actividades ejecutados por ONGD y ENIEX con recursos de la Cooperacin Internacional No Reembolsable (CINR), para la cual han seguido como metodologa la determinacin de un universo de intervenciones pasibles de fiscalizacin, y luego se aplicaron criterios de seleccin basados en una previa estratificacin de stas segn los montos de los recursos de cooperacin asignados y declarados durante el ao precedente, con la finalidad de tener una distribucin proporcional y luego criterios tcnicos de ponderacin. Sobre acciones de articulacin, dilogo y generacin de voluntades y acuerdos polticos para orientar los recursos y hacer ms efectiva la actuacin de ambos agentes (APCI y ONG), hay una ausencia notable en las memorias institucionales. De ah que sea comprensible que exista un alto nivel de recelo por parte de las ONG, ya que la APCI solo se hace notar para fiscalizar y su presencia es ms notable cuando el gobierno de turno inicia una campaa en contra de las primeras. El ltimo gran intento de control ocurri a finales del 2006, cuando el gobierno aprista promulg cambios en la ley de creacin de la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional-APCI (Ley 28925). Los cambios estaban claramente orientados a controlar y fiscalizar las acciones de las ONG, an en aquellos casos en que la fuente financiera fuera privada y gestionada directamente sin intervencin estatal. Se les exiga registrar informacin sobre el proyecto, los planes, el financiamiento y la ejecucin de gastos. Asimismo, le otorgaban mayor poder a la APCI para que definiera la direccin de los proyectos y programas, al ponerla en funcin de la poltica nacional de desarrollo, instrumento de planeamiento y gestin que no existe debido al desmantelamiento del Instituto Nacional de Planificacin (INP) durante el gobierno fujimorista y la poca operatividad del CEPLAN (Centro Nacional de Planeamiento Estratgico), especialmente en la promocin de una cultura de planeamiento concertado. Finalmente, aument la severidad y las penalidades por diversas faltas, inclusive inhabilitando a los directivos de las organizaciones sancionadas para que trabajen en otras organizaciones similares por cinco aos.
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En esta ocasin, las ONG lograron unirse para responder a los ataques y para exigir que se respetaran sus derechos como organizaciones privadas. La estrategia tuvo efecto sobre la opinin pblica e inclusive en algunos sectores liberales, porque implicaba la intervencin estatal sobre la iniciativa privada. Algunos analistas consideraban peligroso que se permitiera restringir la libertad de esta manera y se opusieron a ello pensando que sera un precedente nefasto. En el debate que se dio en los medios, se hizo hincapi en que ya eran supervisadas y fiscalizadas por diversas instancias estatales y que no era cierto que hicieran lo que quisieran sin control estatal. En un segundo momento, un conjunto de ONG e instituciones de la sociedad civil logr presentar una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, que fue parcialmente fundada. El Tribunal orden dejar sin efecto cinco de los artculos ms polmicos, defendiendo as el derecho de estas organizaciones a planificar e implementar sus acciones en forma autnoma si reciban fondos de la cooperacin no gubernamental sin la intermediacin estatal. A pesar de esta importante victoria, todava se mantienen en pie modificaciones a la ley APCI que amplan la capacidad estatal de intervencin y podran ser utilizadas como mecanismo de presin y hasta persecucin.21
21 A los pocos meses de la sentencia del Tribunal en abril del 2008 se hizo pblica la carta de la Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH) dirigida al Parlamento Europeo, en la cual opinaban que el MRTA no deba incluirse en la lista de organizaciones terroristas por varias razones, pero haciendo hincapi en que podra usarse para reprimir a personas, organizaciones e instituciones por supuestamente estar vinculadas a dicho movimiento. Ms all de cuan afortunada fue la carta, el hecho es que gener una persecucin contra APRODEH y el inmediato uso de la APCI para ejercer presin sobre sta. Segn El Comercio del 26 de abril del 2008: Ayer la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI) solicit a esa organizacin no gubernamental (ONG) que, en un plazo de 48 horas, informe qu fuente de financiamiento y qu aspecto de su plan operativo anual le permite intermediar a favor de la banda terrorista MRTA ante organismos internacionales.
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Ms all de los intentos controlistas, lo que aflor claramente durante el debate de la Ley fue la gran animosidad hacia las ONG de amplios sectores de los congresistas y representantes de los partidos polticos, especialmente los de derecha o vinculados al fujimorismo. Panfichi y Alvarado (2010) han analizado el Diario de Debates del Congreso cuando se discuti la ley en mencin, y han agrupado las crticas en cuatro principales categoras: (a) no son transparentes en el uso de recursos e inclusive se benefician utilizndolos para usos personales o ilcitos; (b) no han logrado resultados, persistiendo la pobreza a pesar de los millones recibidos; (c) participan en poltica a pesar de no representar a nadie; y (d) tienen demasiado poder. Estos comentarios muestran el temor a instituciones que tienen la capacidad de vigilar y fiscalizar las acciones de la clase poltica. Todo lo mencionado no quita que existan buenas relaciones puntuales entre las ONG y algunas dependencias y funcionarios estatales. Tienden a ser relaciones basadas en el trabajo alrededor de temticas/ problemticas especficas. Con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) trabajan muchas organizaciones en programas de apoyo y defensa de los derechos de la mujer y los nios, nias y adolescentes. Han apoyado al Ministerio de Economa (MEF) en los programa de capacitacin para los participantes en los presupuestos participativos; han colaborado con el Ministerio de Trabajo en asuntos relacionados con el empleo juvenil y en la lucha por la erradicacin del trabajo infantil; han apoyado a comisiones del Congreso en la formulacin de normas legales; han capacitado a maestros y maestras en convenio con el Ministerio de Educacin y han participado en la revisin y evaluacin de los planes de estudio; han sensibilizado sobre el enfoque de gnero a la Polica Nacional, entre otras tareas. Las relaciones con los gobiernos subnacionales (regional, provincial, distrital) tienden a ser ms armoniosas debido a que se han tejido vnculos de mutuo apoyo y dependencia. Como hemos anotado en la seccin anterior, desde las elecciones municipales de 1981 ha existido una historia compartida entre los dos. Las ONG constituyen un importante sustento
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para entidades gubernamentales que no cuentan con los recursos o el personal necesario para asumir ciertos programas, estrategias o tareas. A la vez, las ONG necesitan de la legalidad y cobertura que ofrece el gobierno y sus autoridades para consolidar y extender el efecto de sus programas sobre la poblacin y el territorio. Lograr una ordenanza, por ejemplo, que institucionalice algn aspecto del trabajo de promocin, resulta importante para impulsar las metas de un proyecto. En el fondo, tienden a ser relaciones instrumentales de beneficio mutuo y de carcter personalizado, en el sentido de que dependen de la voluntad de la mxima autoridad (normalmente el alcalde). Estas relaciones se tambalean durante los procesos electorales y el cambio de autoridades, obligando a realizar un nuevo despliegue de acciones de persuasin para acercarse a las nuevas personas y grupos electos. La ausencia de partidos polticos fuertes, institucionalizados y representativos, la debilidad de las organizaciones de la sociedad civil, la escasa presencia de los movimientos sociales, han llevado a que las ONG asuman un protagonismo que a veces podra ser considerado como desmesurado en el intento de llenar vacos que normalmente seran competencias o funciones de otros sectores. Esto, por un lado, les ha brindado mayor presencia en diversos mbitos de la vida pblica nacional, pero tambin las ha hecho blanco fcil de toda una serie de crticas. Por ejemplo, durante los primeros aos del nuevo milenio, un conjunto de ONG se involucr en programas con financiamiento de USAID para reformar los poderes judicial y legislativo. A pesar de que la mayora tena las credenciales para coadyuvar a los procesos de reforma, no encontraron una verdadera voluntad poltica para el cambio. Finalmente las reformas fracasaron, y ahora se las culpa por su ineptitud.
2.2 La autonoma
Para los fines de este estudio, la autonoma se refiere fundamentalmente al tema financiero y a la manera en que afecta al proceso de toma de decisiones en las instituciones examinadas. La autonoma en otros
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aspectos, por ejemplo en trminos polticos, ya ha sido examinada en la seccin anterior (relacin con los dems sectores). El tema del financiamiento y sus efectos sobre la autonoma es antiguo y permanente entre las organizaciones sin fines de lucro, especialmente las no comerciales; es decir, las que no venden bienes y servicios. Dependen de donaciones y voluntariado para sostener la organizacin, financiar sus actividades y cumplir con su misin y planes. En el caso particular de las ONG peruanas, buena parte de estos recursos provienen de la cooperacin internacional en forma directa o indirecta a travs del Estado. A diferencia de las donaciones provenientes de la poblacin entendida en trminos genricos, que con frecuencia permiten un mayor margen de juego, las donaciones que se originan en instituciones, entidades y organizaciones pblicas o privadas conllevan exigencias ms bien especficas que afectan las estrategias y lneas de accin.22 Estas exigencias y condiciones han ido variando con el tiempo, pero siempre han marcado una relacin vertical con respecto al donante.
2.2.1 Caractersticas de la cooperacin oficial y privada internacional

En forma creciente desde finales de los aos 80, la agenda de desarrollo de la ayuda oficial ha estado marcada por cuatro principales caractersticas (Bebbington et al., 2008a; Negrn, 2006; Edwards, 2008): El paradigma neoliberal, que como hemos visto implica la preponderancia del mercado como mecanismo de desarrollo, la disminucin de la accin estatal en aspectos econmicos y
22 Pensamos, por ejemplo, en las donaciones que podra recibir la Sociedad Peruana de Lucha contra el Cncer en sus colectas anuales. Se trata de una masa de donantes annimos motivados por la lucha contra tan terrible enfermedad, a pesar de que no sepan y no le interese saber en qu se usan los fondos recolectados. La dispersin de los donantes los convierte en dbiles o inexistentes stakeholders.
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un fuerte impulso al individuo y la iniciativa privada como actor/ estrategia principal de desarrollo. En trminos polticos, el nfasis est puesto en la democracia liberal enfocada en el individuo como sujeto de Derecho y como ciudadano/a, y con ello la apropiacin del discurso de las ONG por el establishment: institucionalidad democrtica, sociedad civil, ciudadana, derechos humanos, empoderamiento y participacin, en lo que Dagnino (2008) califica de una confluencia perversa.23 Las identidades colectivas y las organizaciones sociales con frecuencia son vistas como un estorbo/ obstculo al desarrollo y al cambio social. La estrategia de lucha contra la pobreza, con sus dos principales impulsos: (a) incorporar a los pobres actualmente marginales a la sociedad mayor y (b) compensar a los pobres que no tienen ni tendrn lugar dentro de una economa capitalista global. Esto lleva a poner nfasis en resultados concretos y de corto plazo, que tienden a desconocer las causas estructurales de la pobreza, e insistir ms bien en soluciones pragmticas enfocadas en cambios inmediatos y medibles durante la vida de un proyecto (2 a 3 aos). Asimismo, la agenda del desarrollo pierde toda pretensin de querer universalizar los derechos y condiciones de todos los habitantes en tanto ciudadanos. La estrategia ha llevado a una mayor concentracin de la ayuda hacia los pases ms pobres, especialmente hacia frica subsahariana, en la cual la ayuda oficial per capita llega a 54 dlares y 5% del PBI, mientras que equivale respectivamente a 16 dlares y 0,2% del PBI en Amrica Latina. Directa o indirectamente, se asume que el crecimiento econmico es
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Dagnino (2008) examina cmo en Brasil aparentemente las ONG comparten un discurso democratizador con las agencias de cooperacin, las instituciones estatales y el sector privado empresarial, pero esto es solo en apariencia. Por ejemplo, mientras que el empoderamiento para las ONG tiende a referirse a un fenmeno social y colectivo, para muchas agencias se trata de un proceso individual, ms bien conceptualizado como un emprendedor.
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el camino al desarrollo y que es necesario hacer que los excluidos puedan de una u otra forma participar en sus beneficios. Uno de los principales efectos de la lucha contra la pobreza en la cooperacin internacional ha sido la virtual desaparicin del financiamiento institucional como modalidad de apoyo. Como examinamos en un estudio al respecto, la modalidad preferida en la actualidad es apoyar proyectos de corta a mediana duracin (Daz-Albertini, 2009). Esto implica un debilitamiento de las ONG en tanto actores polticos que propugnan y apoyan procesos estructurales o sistmicos de cambio social. La proliferacin de la modalidad de apoyo a proyectos por el contrario ha beneficiado la transformacin de muchas de ellas en eficientes proveedores de servicios sociales. Las licitaciones y los concursos son algunos de los mecanismos ms comunes para acceder a los fondos bajo esta modalidad. A pesar de que se presentan como medios para seleccionar las mejores propuestas y como formas de incentivar la formacin de consorcios entre organizaciones con diferentes ventajas comparativas, en la mayora de los casos se trata de maneras de imponer desde el arranque las prioridades poblacionales y geogrficas, las temticas a ser trabajadas, las estrategias a ser desarrolladas, los resultados esperados, as como los sistemas de planeamiento, monitoreo y evaluacin utilizados, entre otros aspectos. El tema/agenda de seguridad entendida especialmente despus del 11/09/2001 como la lucha contra las fuerzas que ponen en riesgo a los pases y/o culturas occidentales industrializados. El efecto principal ha sido derivar la ayuda oficial especialmente la estadounidense hacia los pases considerados crticos en la lucha antiterrorista. Por ejemplo, en el 2000 Afganistn reciba ayuda oficial per capita de $6, aumentando a $209 en el 2009. En el 2000, Iraq reciba $4 per capita, llegando a un tope de $774 en 2005 y $90 en el 2009. Otro tema relacionado con la seguridad
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es la lucha contra el narco-terrorismo. En Colombia se pas de 5 dlares per capita en el 2000 a $23 en el 2009. En el caso del Per, por varios aos casi 60% de la ayuda norteamericana estuvo destinada al desarrollo alternativo. En el 2010 esta estrategia concentr un 40% del total de sus donaciones. Otros pases del Norte, no obstante, prestan mayor inters al impulso de la institucionalidad y la inclusin social (COECCI, 2011). El nfasis est puesto en el establecimiento y la consolidacin de un marco normativo e institucional que coadyuve al funcionamiento de la democracia y la incorporacin de los tradicionalmente marginados en los procesos de toma de decisiones. Este impulso se traduce en brindar apoyo a proyectos orientados a incrementar la participacin ciudadana y a mejorar la gestin pblica. Algunos proyectos se orientan a establecer servicios (agua, electrificacin, educacin, salud), mientras que otros enfocan la gobernabilidad democrtica en los gobiernos subnacionales.
A diferencia de la ayuda oficial, la cooperacin internacional privada ha tendido a poner nfasis en el desarrollo integral con enfoque de derechos en el Per. Esto se est realizando principalmente en cuatro reas: (a) La produccin agrcola y la soberana alimentaria; (b) las consecuencias de la expansin de las industrias extractivas y la necesidad de lograr un mayor equilibrio con las necesidades de las comunidades y la naturaleza; (c) las estrategias frente al cambio climtico en el Per; y (d) la oferta educativa: el acceso universal a una educacin de calidad (COECCI, 2011). Queda claro que la preocupacin como mencionamos antes se centra en la inclusin bajo un enfoque de derechos; es decir, en dar impulso a la ciudadana civil, poltica y social, reconociendo que las tres dimensiones son integrales. En una encuesta realizada entre las agencias que integran la Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperacin Internacional asociacin que agrupa a 58 entidades privadas extranjeras de cooperacin internacional y representa al 80% de la cooperacin privada en el Per
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se muestra el peso que estas entidades confieren a los diferentes Objetivos del Milenio (ODM). En el grfico presentado a continuacin, resulta evidente que el peso est puesto en la erradicacin de la pobreza, seguida por la equidad de gnero y la sostenibilidad medioambiental. Menor peso tienen los temas relacionados con la educacin y la salud.
GRFICO N. 1 Grado de importancia de los ODM para las intervenciones de las ENIEX miembros de la COEECI.
(Porcentaje Eniex que sealaron el nivel de importancia segn ODM.)
1.Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2. Lograr la educacin primaria universal 3. Promover la equidad de gnero 4. Reducir mortalidad de nios menores de 5 aos 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades 7. Garantizar la sostenibilidad medioambiental 8. Fomentar una asociacin global para el desarrollo 0% 25% 50% 75% 100% Nada importante Poco importante Importante Muy importante
Fuente: COEECI, 2011: p.72.2.2.2 El efecto de la Declaracin de Pars.
2.2.2 El afecto de la Declaracin de Pars

La Declaracin de Pars de 2005 representa un singular intento por relacionar mejor la cooperacin internacional especialmente la ayuda oficial con las necesidades y prioridades de los pases receptores. El proceso de armonizacin de la ayuda justamente intenta establecer el liderazgo de stos (denominados socios) en el diseo y la implementacin de estrategias de desarrollo. Se trata de un cambio positivo al posicionar a las sociedades nacionales como decisorias y a sus Estados como actores principales en los procesos de definicin participativa de sus
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prioridades de desarrollo y en la coordinacin de la ayuda internacional. Como seala el Comit Directivo del proyecto La realidad de la ayuda:
La ayuda es un bien pblico global, que representa una obligacin moral de los pases ricos hacia las personas de los pases en desarrollo; es un catalizador que debe ser usado para complementar y reforzar los esfuerzos de los pases en desarrollo y sus habitantes, en procura del desarrollo colectivo y la realizacin progresiva de los derechos humanos de los grupos pobres y marginados. (Fernndez y Balbis, 2009: 13, nfasis en el original)
Este sentido es capturado en el texto de la Declaracin, que en sus cinco principios busca encauzar la ayuda oficial (ver cuadro de la pgina siguiente). Los principios ponen nfasis en la EFICACIA al relacionar el financiamiento con el logro de objetivos nacionales, inclinando la balanza que antes pona casi todo el peso en la eficiencia. Esta eficacia tiende a medirse con respecto a los Objetivos del Milenio, los de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, y en la mejora en la calidad de vida de los ms pobres y marginados. Para determinar las estrategias y prioridades, por lo tanto, resulta esencial incorporar la voz y accin de las organizaciones de la sociedad civil (OSC), especialmente las organizaciones sociales de base (OSB). La Declaracin y el Plan de Accin de Accra han sido diseados para tener mayor sentido e impacto en pases en los cuales se dan dos condiciones: a. Tienen un alto nivel de dependencia hacia la cooperacin internacional, sea en funcin de su PBI, presupuesto nacional o para implementar determinadas polticas sociales. Dado el peso de los donantes en el financiamiento de las actividades, resulta imperativo que se alineen con las prioridades nacionales.
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APROPIACIN:
Los pases socios (receptores de donaciones) deben liderar el proceso de diseo y elaboracin de sus polticas de desarrollo, de estrategias de implementacin y de coordinacin de las acciones de desarrollo. El indicador mide si el pas tiene una estrategia de desarrollo OPERATIVA. Los pases e instituciones donantes deben contribuir en trminos generales a las estrategias de desarrollo de los pases socios, sus instituciones y sus procedimientos. Los indicadores son: (a) fiabilidad del sistema de gestin de finanzas pblicas y aprovisionamiento; (b) realismo en estimaciones financieras; (c) asistencia tcnica coordinada; (d) utilizacin de sistemas nacionales; (e) evitamiento de la utilizacin de estructuras paralelas; (f) suministro ms predecible; (g) disminucin de la ayuda condicionada. Las contribuciones y acciones de los donantes deben estar ms armonizadas, ser transparentes y efectivas colectivamente. Sus indicadores: (a) cunta ayuda es programada; (b) cuntas misiones estn coordinadas; (c) cun coordinado est el anlisis nacional. Los procesos de diseo, planificacin y gestin de los recursos deben mejorar bajo un enfoque orientado a resultados. Indicador: marcos de evaluacin centrados en resultados. Donantes y socios deben asumir mutuamente la responsabilidad por los resultados del desarrollo y rendir cuentas. Indicador: posesin de sistemas de rendicin de cuentas mutua.
ALINEACIN
ARMONIZACIN:
GERENCIA POR RESULTADOS
MUTUA RENDICIN DE CUENTAS
b. El Estado es el que percibe y ejecuta la mayor parte de la ayuda oficial. Estas condiciones no se dan en el Per y esto se puede constatar desde varios puntos de vista:
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En primer lugar, la ayuda oficial para el desarrollo per capita ha ascendido a aproximadamente 15 dlares en el perodo 2000-2009, cercano al promedio para toda Amrica Latina, pero muy por debajo de los montos registrados en pases altamente dependientes, como Bolivia que durante este perodo ha oscilado entre 90 y 179 dlares o Nicaragua entre 109 y 134. Asimismo, representa el 2% del gasto total del gobierno central (mientras que en Nicaragua oscila entre un 60 y 70%) y solo llega al 7% del gasto social per capita (actualmente mayor a 230 dlares).24 En segundo lugar, representa un porcentaje relativamente pequeo de nuestro PBI, disminuyendo en los ltimos aos para ubicarse entre el 0,3 y 0,4% (vase grfico en pgina siguiente). En otras palabras, no es un factor determinante de nuestra economa, comparado con el de Nicaragua, que est entre el 12 y 15% del PBI, o de Bolivia, que se encuentra entre el 4 y 7%. En tercer lugar, del monto aproximado de 500 millones de dlares de cooperacin internacional no reembolsable que se recibe al ao, cerca del 50% est destinado el sector no gubernamental, distribuido entre ms de 450 instituciones y ms de 900 proyectos (en el 2005).25 Es decir, el efecto en las estrategias de desarrollo estatales es en trminos globales relativamente pequeo. Asimismo, casi un tercio de la ayuda recibida por el pas proviene de fuentes no gubernamentales, y muchas de estas agencias de cooperacin no estn plenamente de acuerdo con el proceso de
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En Afganistn, la AOD representa el 117% del gasto estatal; 106% en Sierra Leona; 101% en Togo; 88% en Benn, entre otros (Banco de datos del Banco Mundial). Segn APCI, al cierre del 2008 existan 2581 organizaciones inscritas en el Registro de ONGD y esta cifra inclua entidades vigentes y no vigentes. En el bienio 20072008, las organizaciones que ejecutaron intervenciones con recursos de la CINR representaron el 20% y el 19% respectivamente, en relacin con el nmero total de entidades registradas cada ao, lo que demuestra el nivel de dificultad para acceder a la cooperacin, ms aun teniendo en cuenta que el Per ya est clasificado entre los pases de Renta Media Alta. (APCI, 2010)
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GRFICO N. 2 Tendencia de la CINR ejecutada en el pas y participacin de la misma como porcentaje del PBI. Perodo 1997-2007.
(Millones de dlares americanos y porcentajes)
800 700 600 500 400 300 200 100 0 1,2 1,0 % del PBI 0,8 0,6 0,4 0,2 1997 1998 1999 2000 2004 2005 2006 2007 0,0
Millones de US$
Oficial Privado
1997
1998
1999
2000
2004
2005
2006
A precios de 2007. Datos y elaboracin: APCI.
CUADRO N. 4 Cooperacin agregada programada, desembolsada y ejecutada Ao 2008 dlares americanos.

Monto Programado Desembolsado Ejecutado(*)
Cooperacin bilateral Cooperacin multilateral Total oficial Cooperacin privada Total

Fuente: APCI (2010).
408 705 758 30 185 637 438 891 395 438 891 395
296 316 021 30 133 932 326 449 953 396 449 953
2007
293 086 811 33 913 189 327 000 000 170 555 465 497 555 465
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armonizacin, debido a que no confan en la capacidad de convocatoria, planeamiento, gestin y supervisin estatal, que son esenciales para cumplir este principio de la Declaracin de Pars (Alasino, 2008). Observando estas cifras, debemos preguntarnos: qu importancia tiene la cooperacin internacional en el Per? Opinamos que su importancia no proviene del monto, sino de su uso como elemento fortalecedor de la sociedad civil y su incidencia en la sociedad peruana. Siendo as, entonces, por qu sera importante la Declaracin de Pars y el Plan de Accin de Accra para una realidad como la nuestra? Al ubicar al Estado peruano en el liderazgo de la armonizacin, no se debilitara el trabajo de las ONG? Al considerar como lo hace APCI que los fondos de las ONG deben complementar los planes estatales, no se estara encauzando la cooperacin internacional hacia el proyecto hegemnico neoliberal? No sera mejor que la cooperacin siguiera respondiendo en un porcentaje saludable a la diversidad de los temas y sectores negociados entre las ONG y las fuentes de financiamiento? Trataremos de responder a estas preguntas, gracias al anlisis de algunas caractersticas especficas de la evolucin de la ayuda en los ltimos diez aos. En esta etapa se consolidaron una serie de cambios que han transformado radicalmente las relaciones de financiamiento, casi siempre en desmedro de la autonoma de las ONG: 1. Hasta mediados de la primera dcada del milenio, el flujo de cooperacin no gubernamental dirigido a las ONG latinoamericanas se mantuvo en sus niveles tradicionales, y hasta aument un poco en el caso peruano (Kees Biekart, 2005 y 2008), a diferencia de otros pases como Chile, cuyo crecimiento econmico lo ubicaba como de desarrollo humano alto. La significativa pobreza y desigualdad peruanas, aunadas a la apertura democrtica posterior al fujimorismo, favoreci la construccin de agendas alrededor de la
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reduccin de la pobreza y la defensa de los derechos humanos. En el segundo quinquenio, sin embargo, se constata una reduccin de las transferencias por donacin y el retiro de la cooperacin oficial y privada de pases tan importantes como el Reino Unido y los Pases Bajos. Como hemos visto anteriormente, los fondos no gubernamentales europeos fueron esenciales en los orgenes de las ONG y seguan siendo importantes, especialmente en el rea de la incidencia poltica. La disminucin de estos fondos ha significado el fin de relaciones de copartes, que a pesar de que ya no tenan el mismo nivel de interaccin e intercambio Norte-Sur implicaban trayectorias compartidas, una historia de confianza mutua y un bagaje de logros conjuntos. Este capital social desaparece y se debe entrar en otros circuitos de financiamiento. 2. Antes de esta reduccin de la cooperacin no gubernamental europea, las agencias comenzaron a implementar un importante cambio en su modalidad de financiamiento, pasando del apoyo institucional al de proyectos especficos. Esta variacin era el resultado de una redefinicin de la cooperacin a nivel internacional, buscando que los fondos apoyaran la llamada agenda de lucha contra la pobreza (Bebbington et al., 2008; Negrn, 2006). La tendencia era considerar a las ONG como eficientes proveedores de servicios pblicos con llegada a los sectores pobres. Se desplazaron as los objetivos de la cooperacin al logro de metas tangibles y medibles relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida, va el acceso a servicios pblicos u oportunidades de ingresos, en perodos relativamente cortos de tiempo (2 a 3 aos). El cambio social duradero y sostenible no es una meta de la nueva agenda de cooperacin oficial porque parte de la nocin (o del convencimiento) de que las actuales estructuras econmicas son las correctas o deseables. Es por ello que desde los aos 90 va creciendo la idea de que lo necesario es integrar a los pobres a
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la sociedad mayor, y esto incluye al mercado y el sistema poltico formal. En esencia, la nueva agenda considera que el problema de la sociedad no radica en el sistema, sino en las personas que la componen por no tener la necesaria educacin, capacidades o por problemas de tica (corrupcin). Las ideas que surgen del pos Consenso de Washington son que el mercado ha realizado su parte y que falta llevar a cabo la reforma del Estado para que cumpla eficiente y honestamente las tareas de inclusin. La disminucin de fondos para el financiamiento institucional ha implicado una reduccin del trabajo de incidencia, porque ya no se cuenta con los fondos necesarios para ello. El grueso del financiamiento est destinado a apoyar actividades concretas con las poblaciones beneficiarias, dejando poco tiempo para la reflexin, sistematizacin y el seguimiento, aspectos esenciales en la incidencia poltica. Asimismo, los cronogramas de los nuevos proyectos ponen especial nfasis en el cumplimiento de metas estrictamente establecidas e informadas, dificultando la reaccin ante retos y demandas de la coyuntura. 3. Segn las cifras de la APCI, el flujo de fondos de la cooperacin no reembolsable ha disminuido desde principios de la dcada del 2000 y se encuentra alrededor de los 400 millones de dlares (Llona, 2008; Panfichi y Alvarado, 2010; Alasino, 2008). Cerca del 80% proviene de fuentes bilaterales y multilaterales, y el resto de agencias no gubernamentales. El principal pas donante es los Estados Unidos, con cerca del 50% de la ayuda oficial, seguido por los pases europeos con cerca del 35%. Llona (2008), sin embargo, hace notar la diferencia registrada en el 2005, ao en el cual para la APCI la cooperacin privada ascenda a 84 millones, mientras que en un estudio realizado por Federico Negrn se sostiene que los recursos canalizados fueron 158,8 millones. Esto se debe a que no toda la cooperacin privada es registrada en la APCI. Finalmente, segn esta agencia, los fondos no reembolsables
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estn distribuidos en prcticamente igual proporcin entre las entidades gubernamentales y los receptores privados. La fuerte presencia de fondos bilaterales en la canasta de cooperacin es una muestra ms de que los mrgenes de juego de las organizaciones privadas de promocin al desarrollo cada vez son menores. Estos fondos tienden a estar orientados por polticas y estrategias diseadas por los respectivos gobiernos y sus agencias o ministerios de cooperacin internacional. El mejor ejemplo al respecto es la cooperacin estadounidense que, como sealamos, representa el 50% de los fondos oficiales no reembolsables. En el caso del Per, la agenda de la cooperacin norteamericana tiene como principal prioridad la lucha contra la produccin de coca y la bsqueda de alternativas a su cultivo (en el ao 2010 esta estrategia concentr el 40% de sus donaciones totales) y el resto se distribuye entre las estrategias de democratizacin, desarrollo econmico, medio ambiente, salud y educacin, variando de acuerdo a las prioridades quinquenales o coyunturales. Por ejemplo, en los primeros aos de la dcada del 2000, USAID destin sus fondos de democracia a apoyar los procesos de descentralizacin y participacin ciudadana, por un lado, y por el otro a la reforma de los principales poderes e instituciones estatales. Una vez definido el tema, USAID determina los mbitos geogrficos, las poblaciones beneficiarias, las principales estrategias a ser utilizadas, el tiempo y el presupuesto de ejecucin, y luego llama a un concurso. Es evidente que el margen que deja a las instituciones concursantes para el diseo del proyecto es muy pequeo, reducindose ms bien a una competencia caracterizada por la formacin del mejor consorcio y equipo, y en exponer la mejor metodologa de trabajo para lograr los objetivos ya establecidos por USAID. Algo parecido ocurre con muchos de los fondos contravalor, la mayora creados en esquemas de la condonacin de deuda por desarrollo.
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Finalmente, con frecuencia los fondos bilaterales vienen con condiciones impuestas que van ms all de los fines del proyecto y las actividades financiadas. Como mencionamos anteriormente, la famosa ley mordaza (gag rule) del gobierno estadounidense prohibiendo que toda institucin receptora de fondos realice la defensa o difusin del aborto tuvo un fuerte impacto en ONG feministas o pro derechos de la mujer.26 4. Ante las crecentes dificultades para conseguir fondos (sea por su disminucin, cambio de modalidad, o por contener condiciones inaceptables), las ONG peruanas y latinoamericanas han tenido que intensificar y diversificar sus fuentes de financiamiento. Esto ha tenido varios efectos: En primer lugar, existe una atomizacin de fuentes que dificulta el proceso de integracin institucional y que absorbe mucha energa debido a la gestin de mltiples proyectos. En el estudio realizado sobre financiamiento institucional, el promedio de fuentes de financiamiento por ONG era de 16,9 y la media 13 (Daz-Albertini, 2009). La mayora de estas fuentes financiaban solamente un proyecto y exigan una gestin independiente de los fondos en trminos de informes narrativos, financieros y auditoras. En segundo lugar, implica destinar mayor cantidad de recursos institucionales a la bsqueda de fondos, ocupando en especial el tiempo de los principales directivos. Esto resta
26 Felizmente el presidente Obama derog la ley mordaza en uno de sus primeros actos de gobierno en enero del 2009. Pero no se limita a este tipo de presin: Chvez y Coe (2007) analizan cmo USAID/Per ha modificado su apoyo a la contracepcin de emergencia debido a la presin de grupos conservadores norteamericanos y peruanos. Por ejemplo, en el 2005 esta agencia pidi a sus receptores de fondos que mantuvieran neutralidad respecto a la anticoncepcin oral de emergencia.
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tiempo a las importantes actividades de reflexin, incidencia y trabajo conjunto con otros sectores de la sociedad. El cambio de modalidad ha hecho que los directivos se transformen en fund raisers. En tercer lugar, con frecuencia lleva a aceptar financiamiento a causa de la necesidad de obtener fondos y no porque la temtica o lnea de trabajo sea prioritaria para la institucin. Ello contribuye a la dispersin.
Todos estos aspectos ponen sobre el tapete el problema de la autonoma, cuando se depende de fuentes que tienen sus propias prioridades y agendas. Desde hace muchos aos, especialistas pronosticaron que si no cambiaba el sistema de financiamiento y la dependencia del Sur hacia las prioridades gubernamentales del Norte, la viabilidad de las ONG como organizaciones promotoras del cambio sera puesta en cuestin (Edwards, 2008). Resulta sumamente difcil romper la actual dependencia, porque el financiamiento externo sigue siendo su red de seguridad y la mayora estn dispuestas a ser menos alternativas con tal de lograr la estabilidad.
2.3. Legitimidad, transparencia y rendicin de cuentas

El reto estratgico de la legitimidad (y por extensin de la transparencia y rendicin de cuentas) es uno de los ms complejos y polmicos en el mundo de las ONG. Como hemos sealado anteriormente, son organizaciones que buscan transformar la sociedad hacia arreglos y estructuras inclusivas que coadyuven al desarrollo y bienestar de las mayoras actualmente excluidas. Una de las condiciones para que sean efectivas en esta tarea, radica en contar con el consenso de diversos sectores de la sociedad sobre: (a) el derecho que tienen para plantear los cambios a favor de otros; (b) la vigencia de sus agendas y propuestas; y (c) la pertinencia de su actuacin social. Siguiendo las pautas de las ciencias polticas, la legitimidad se construye sobre creencias de que los actores
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o instituciones polticas son los apropiados, necesarios y confiables. En pocas palabras, la legitimidad se construye sobre la base de consensos y percepciones, ms que con datos concretos o legalidades obtenidas. Una primera y necesaria constatacin al respecto es que tradicionalmente han sido vistas como organizaciones que no tienen bases sociales (constituency), cuerpos electorales o miembros a los cuales deban rendir cuentas. En los aos 80, por ejemplo, se consideraba que esta era una de sus ventajas comparativas respecto al Estado y las organizaciones de base (Douglas, 1987). Resultaba siendo una ventaja porque, tericamente, las haca ms flexibles y audaces al momento de proponer y actuar en torno a cambios sociales, puesto que no estaban atadas a un mandato estricto, salvo el que posiblemente estaba condicionado por sus estatutos internos o sus fuentes de financiamiento. Se consideraba que este atributo tambin haca posible que fueran ms capaces de responder a las especificidades socioculturales de las diversas poblaciones con las cuales se relacionaban. El Estado, por el contrario, deba responder al elector y a la opinin pblica. Este hecho restringa su capacidad de ser audaz o experimentar en sus programas debido al costo poltico que podran acarrear posibles errores y fracasos.27 Si no estn obligadas a rendir cuentas, entonces bajo qu mecanismos es que se legitiman? Para responder a esta pregunta y examinar este reto estratgico, organizaremos el anlisis en tres partes. En primer lugar, intentaremos responder a la pregunta: quines son representados por las ONG, especialmente en el Per? En un segundo momento, analizamos a quines es que tienen o deben rendir cuentas sobre diversas facetas
27 Algunos analistas norteamericanos sealan que todo gobierno busca maximizar la votacin va la satisfaccin de las demandas del votante medio o promedio. Bajo estas condiciones, el Estado no estara dispuesto a invertir en bienes pblicos o cuasi pblicos que superen las expectativas de este votante medio. En esto consiste el fracaso del Estado, porque no logra satisfacer demandas que surgen de un electorado cada vez ms diverso. Esto lleva a que toda una serie de bienes y servicios tengan que ser asegurados va el mercado o las ONG, como podra ser, por ejemplo, una educacin escolar religiosa o una que responda a ciertas etnias.
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de su quehacer. En tercer trmino, presentamos algunas impresiones sobre la legitimidad del universo de ONG que estamos examinando, aquellas que Panfichi y Alvarado (2009) denominan de incidencia.
2.3.1 A quines representan?

El hecho de no tener que rendir cuentas, sin embargo, tiene alto un costo poltico ya que pone en juego su legitimidad (Bebbington, 1995; Valderrama, 1998; Mendoza y Melgar, 2000). La ausencia de una base social constituida por miembros, participantes o socios capaces de planificar y fiscalizar sus acciones, tambin significa que no representan a sectores o poblaciones (salvo a s mismas). Con frecuencia este hecho ha llevado a que las ONG no se sientan obligadas a hacerlo, e inclusive presenten resistencia y renuencia a transparentar diversos aspectos de su funcionamiento y quehacer. Si no tengo que rendir cuentas, por qu voy a publicitar aspectos internos de gestin, planificacin y financiamiento? En este sentido, Panfichi y Alvarado (2010) hacen referencia a un estudio de los portales web de 17 ONG peruanas y solo el 48% alcanzaba lo que sera la transparencia ideal. Es un hecho conocido que en el trabajo con las bases sociales, muchas organizaciones no revelan informacin sobre los montos del financiamiento, el presupuesto del proyecto, el personal que labora en l y sus remuneraciones. A quines, entonces, representan? La dificultad de responder a esta pregunta se deriva de algunas de sus caractersticas constitutivas, que podemos resumir de la siguiente manera: Son organizaciones orientadas e informadas por valores ticos, religiosos y/o polticos (en ingls value driven).28 Cuando afirmamos
28 Una de las caractersticas saltantes de las ONG es que sus acciones tienden a estar dirigidas por valores ticos. Este atributo es reconocido por el mismo Banco Mundial como una ventaja comparativa de las ONG (vase Nongovernmental Organizations and the World Bank, editado por Samuel Paul y Arturo Israel, 1991).
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que una ONG es feminista, ecologista, izquierdista, o derechohumanista, no solo estamos haciendo referencia a intereses especficos de un grupo, sino ms bien a una posicin marcada por un compromiso tico. Las ONG representan, en primer lugar, a estos valores a travs de los cuales buscan darle voz y presencia a los excluidos:
Lo que no se reconoce con claridad es que el fundamento para la existencia de las ONG no es la representacin de un grupo particular de la sociedad, como pueden ser los trabajadores, grupos indgenas, mujeres, o empresas, etc. Est basado primordialmente en la representacin y promocin de ciertos valores. Es por medio de ellos que ocurre la representacin de los marginados y sin voz. (Kilby, 2004: 71, nuestra traduccin y nfasis.)
Este hecho las ubica en una posicin sui generis respecto a los mismos sectores que dicen representar, puesto que los valores que ostentan no siempre son compartidos. Una institucin ecologista puede estar en contra de las semillas transgnicas, a pesar de que los pequeos agricultores que apoyan favorezcan su uso porque podra aumentar su productividad. En un estudio realizado por Portocarrero et al. (2002), por ejemplo, se examinan los constantes desencuentros entre las ONG ambientalistas y las poblaciones nativas en el Per, debido a que cada parte concibe de distinta manera el uso apropiado de los recursos naturales de la selva. Las ONG conservacionistas, por ejemplo, se oponen a la realizacin de actividades econmicas que algunas organizaciones nativas favorecen. Se convierten as en organizaciones construidas alrededor de intereses o beneficios considerados pblicos (Kilby, 2004). En segundo lugar, entonces, se deben al bien pblico. Pero, cmo se representa a lo pblico? Con qu derecho se adjudican la facultad de hablar y actuar en torno a lo pblico? Cul es la forma que asume esta representacin en trminos de organizaciones sociales,
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poblaciones e instituciones? Cules seran los mecanismos de fiscalizacin y a quines se rendira cuentas? Esta dificultad de aterrizar lo pblico en instancias, canales y mecanismos de vigilancia, lleva a que Kilby seale:
mientras que las ONG pueden estar defendiendo la causa de los pobres y oprimidos, en la prctica no pueden ser fiscalizadas por estos grupos sociales con respecto a las formas como estn avanzando a favor de esta causa, y as los supuestos representados tienen poco poder en la relacin. Esta es una caracterstica definitoria de las ONG que las hace vulnerables a las crticas. (Nuestra traduccin, ibdem, p. 70.)
Las crticas a las que Kilby hace referencia son las que provienen del mundo poltico formal y de los grandes empresarios. Al sentarse una ONG a una mesa de concertacin, en una comisin del Congreso o en una asamblea popular, la pregunta que surge es: cul es su representatividad? Bajo qu criterios puede argir que representa el bien pblico? Al no mediar un proceso formal de eleccin de representantes, la defensa de la causa se basa en la orientacin brindada por los valores que cada organizacin considera como de inters pblico. De ah que lo ms consecuente, en tercer lugar, es que deberan representar a los movimientos sociales.29 Esta solucin, sin
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entendemos por movimiento social un proceso de accin colectiva politizada dirigido a luchar contra formas de acumulacin y colonizacin que reproducen la injusticia, y que cuenta con una visin alterna de sociedad y desarrollo. Los movimientos sociales son procesos difusos espacial y temporalmente, pero sostenidos en el tiempo. Los movimientos sociales incluyen organizaciones de base formales, pero tambin van ms all al incluir formas de accin colectiva ms nebulosas (y en muchas ocasiones cclicas), que incluyen ONG y redes que sirven para vincular tanto a los actores organizados como a los dispersos en el proceso de movilizacin social. (Scurrah y Bielich 2010, p. 54).
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embargo, no nos libra del problema de la representatividad, ya que resulta difcil establecerla en movimientos (no en organizaciones) que por su naturaleza tienden a ser poco estructurados y congregan a individuos, organizaciones, militantes e instituciones que se manifiestan en contextos y episodios especficos. En cambio, en otros casos resulta casi imposible diferenciar los movimientos de las mismas ONG que los componen.30 Es decir, en este caso se rinden cuentas a s mismas. Aun as, es innegable su estrecha relacin con los movimientos sociales:
La alianza ms importante de los movimientos sociales es la que establecen con aquellas ONG que trabajan con ellos, los apoyan y les representan posibilidades de financiamiento e incidencia. Muchos movimientos se reconocen dependientes de la relacin con las ONG y precisamente por ello no quieren que el papel de stas abarque mbitos que les corresponde a las organizaciones populares. De hecho, la cercana tambin se traduce en tensiones sobre temas de representacin social y el control de los fondos de la cooperacin internacional. (Scurrah y Bielich 2010, p. 56, nuestro nfasis.)
Es importante acotar que, a pesar de esta relacin, no todos los movimientos consideran a las ONG como sus integrantes y, por ende,
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Esto se debe en parte a la creciente profesionalizacin de la accin poltica que se refleja, por ejemplo, en la asuncin de estrategias de incidencia (abogaca, cabildeo, capacitacin, vigilancia) desde los movimientos sociales. Solo es posible construir las capacidades necesarias para incidir poltica y socialmente en ciertas temticas sobre la base de organizaciones estables con personal calificado y rentado. La profesionalizacin de los movimientos sociales y sus nuevas formas de accin poltica hasta cierto punto ponen en jaque la nocin del voluntariado, ya que la presencia de ste tiende a darse en los momentos de movilizacin, sea en campaas, marchas y protestas. En el caso peruano, Scurrah y Bielich consideran que los movimientos feministas, de derechos humanos y agrarios cuentan con una importante presencia de ONG.
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sus representantes. En el estudio citado, Scurrah y Bielich sealan que de los diez movimientos sociales que calculan vigentes en el Per (agrario, cocalero, ambientalista, industrias extractivas, feminista, derechos humanos, indgena, sindical, regionales y mujeres populares), solo tres son abiertos en el sentido que no es requisito indispensable ser parte de la organizacin popular para poder ser considerado como miembro del movimiento (p. 59). Los movimientos agrario, feminista y de derechos humanos son los que tienen este carcter, lo cual permite hasta cierto punto que las ONG integrantes logren representarlos. Llama la atencin que en el estudio no se incluya al movimiento ambientalista entre los abiertos En conclusin, vemos que las ONG representan fundamentalmente: (a) ciertos valores de cambio social; (b) estn orientadas al inters o bien pblico y; (c) que encontraran en los movimientos sociales su lugar en la sociedad. Su ubicacin y participacin en los movimientos, no obstante, vara de acuerdo a la naturaleza y conformacin de stos.
2.3.2 A quin rendirle cuentas?

Hemos visto que les resulta difcil encontrar un sector especfico de la poblacin al cual puedan representar y as construir su legitimidad. Asimismo, orientan su trabajo hacia la incidencia, lo cual implica estar presentes en mltiples esferas sociales, polticas y econmicas, y no solo con sus grupos objetivo. Son instituciones, adems, que se precian de ser nuevas formas de organizacin del trabajo y de la gestin, contrarias a la jerarquizacin y el burocratismo caractersticos de la empresa privada y el empleo estatal. Esta multiplicidad de audiencias o stakeholders conduce a procesos complejos de rendicin de cuentas. Fowler (2003) y Gonzlez (2008) sealan que por ello la rendicin tiene varias dimensiones: hacia arriba (Estado, agencias de cooperacin, movimientos globales, opinin pblica), hacia abajo (grupos priorizados en su misin, beneficiarios de los proyectos) e interna como centro
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laboral. Consideramos pertinente aadir una cuarta dimensin la horizontal compuesta por las organizaciones afines a sus valores y finalidades, es decir por sus pares. Hacia arriba En la prctica, la rendicin de cuentas hacia arriba es la ms practicada por dos razones. En primer lugar, porque estn obligadas a hacerlo, sea por ser parte de sus convenios y contratos con las agencias de cooperacin y entidades estatales, o porque el sistema legal lo exige. En segundo trmino, porque los mecanismos para realizarlo son relativamente especficos y perentorios: En trminos de las agencias de cooperacin, el problema principal no es la falta de rendicin de sus copartes, sino ms bien: (a) la calidad de lo rendido; (b) el escaso alcance (difusin y divulgacin) que tiene lo rendido en la respectiva agencia; y (c) la limitada incidencia en los decididores de las polticas de cooperacin del Norte. Los informes de actividades y evaluaciones tienden a ser tediosos, abundando en generalidades, o sumamente detallistas. Debido al recorte de personal administrativo de las agencias, no hay capacidad de leerlos y analizarlos detenidamente, dificultando su procesamiento y su posterior divulgacin a otras esferas de la agencia o entidades de los pases donantes. La rendicin termina convirtindose en un instrumento de control y no de aprendizaje mutuo que podra llevar a formular mejores propuestas de desarrollo. Con respecto a la rendicin de cuentas al Estado, en la seccin sobre las relaciones de las ONG con los otros sectores hemos adelantado que han sido tensas, agravndose a partir del ao 2003. A pesar de que en los orgenes de la APCI la rendicin era vista como un mecanismo para generar sinergias e interrelacionar la accin no gubernamental con los planes nacionales, la presin
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poltica de la derecha neoliberal ha tendido a enfatizar la funcin de control y fiscalizacin. Esto se refleja en los intentos por cambiar hacia normas ms controlistas y en el hecho de que no existe coordinacin alguna con la APCI. Aunque no se rinde cuentas a la opinin pblica, s resulta importante proyectarse hacia ella para difundir el trabajo realizado, sensibilizar a la poblacin alrededor de ciertas problemticas, denunciar hechos y conductas, y de esta manera crear corrientes de opinin. Segn Panfichi y Alvarado (2010), las ONG de incidencia poltica cuentan con el apoyo de un importante sector de la prensa, periodistas y medios. Esta es una relacin que se fortalece durante los aos 90 y el control fujimorista ejercido sobre la mayor parte de los medios. Las ONG ofrecen informacin, datos, opiniones y crticas que alimentan las noticias y reportajes. La cobertura, a su vez, visibiliza el trabajo de las organizaciones y contribuye a su legitimidad, contrarrestando la mala prensa que reciben de otros medios.
Hacia abajo Resulta ms difcil generalizar sobre la rendicin hacia abajo, porque no se ha sistematizado mucho al respecto. En trminos generales, sin embargo, la rendicin de cuentas tiende a darse de las siguientes formas: En el marco de los proyectos, especialmente de los que cuentan con convenios entre la ONG y las organizaciones/poblaciones beneficiarias, existen espacios para revisar y evaluar el trabajo o las acciones contempladas. Como hemos indicado en otros estudios, la suscripcin de convenios ha trado consigo un importante avance en la relacin entre las partes, porque conduce a la planificacin conjunta y la mutua asuncin de responsabilidades. Es una rendicin, no obstante, limitada a las
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poblaciones y actividades contempladas en el marco del proyecto y/o convenio. Algunas incluyen a las poblaciones objetivo en el proceso de evaluacin semestral o anual del trabajo institucional, lo cual permite que se informe y se reaccione respecto al trabajo realizado. Algunas agencias financieras exigen este tipo de retroalimentacin, lo cual no implica necesariamente una rendicin de cuentas, pero s permite conocer pblicamente lo que las instituciones han hecho y los resultados principales de su accin. En la difusin de su trabajo, las ONG normalmente incluyen informacin como su posicin sobre ciertas problemticas, las recomendaciones y sugerencias al respecto, las acciones emprendidas, los compromisos asumidos o las medidas planteadas hacia el futuro.
Solo en casos extraordinarios las ONG rinden cuentas de su trabajo en forma integral hacia los grupos sociales de su mbito de accin. En parte, esto es comprensible porque no forman estrictamente parte de sus bases (constituency) y porque los fondos que manejan no provienen de los grupos con los cuales trabajan (aunque puede ser que los hayan recibido en su nombre). Una apertura total podra, en todo caso, generar problemas en la relacin, incluyendo expectativas con respecto a los fondos. Un aspecto especialmente sensible es el monto de las remuneraciones, porque a pesar de que no son muy altos s marcan una gran diferencia con los ingresos de los sectores pobres. Tambin se da el caso de que gracias a la profesionalizacin las instituciones acten como si sus poblaciones metas fueran clientes, sea en la asistencia tcnica, la asesora legal, la consultora sobre mercados, la capacitacin en gestin, entre otros. Cuando se establecen relaciones de este tipo ya no se rinden cuentas, sino que el trabajo se evala en funcin de los productos y resultados. El compromiso, en este caso, est ms vinculado a la calidad del producto que a ciertas ideologas, valores o metas compartidos.
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Estas dificultades en la rendicin de cuentas hacia abajo, se presentan como un problema lgido para las organizaciones no gubernamentales a nivel internacional. Como veremos ms adelante, la relacin con las bases sociales y la rendicin de cuentas es uno de los asuntos que deben trabajarse en torno a la legitimidad: Por lo general, solo un nmero reducido de ONG cuenta con mecanismos fuertes de rendicin de cuentas hacia abajo, que directamente den cuenta de sus acciones y decisiones a las bases sociales. Si bien generalmente no hay razones imperiosas para que una agencia que presta servicios tenga mecanismos formales de rendicin de cuentas, la evidencia parece sugerir que aquellas ONG con ms mecanismos formales destinados a informar sobre la direccin estratgica de la agencia y su labor en proyectos, son ms efectivas. (Kilby 2004, nuestra traduccin.) Hacia adentro Las ONG tambin nacen como centros laborales alternativos, en los cuales se buscaba implantar nuevas formas ms democrticas de relacin entre trabajadores. El nfasis estaba puesto en la participacin del personal en el gobierno y la gestin institucional. La plena participacin se alcanzaba al obtener la membresa, porque implicaba ya formar parte de la asamblea institucional, ser elector y elegible para los principales cargos institucionales. La membresa, a su vez, implicaba un compromiso mayor con la institucin y sus valores. Casi todas las que componen nuestro subgrupo tenan estructuras participativas, aunque se diferenciaban en cun abiertas o cerradas eran con respecto a la incorporacin de nuevos miembros, en la conformacin del consejo directivo, y otros asuntos de gestin. En la asamblea se presentaban las memorias (incluyendo las auditoras) y las programaciones anuales para su revisin y aprobacin por los miembros.
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A partir de los aos 90 esta situacin comienza a variar, primeramente como resultado de la mayor profesionalizacin de las instituciones y luego como consecuencia de la disminucin de fondos, especialmente de apoyo institucional. Con la profesionalizacin, las instituciones comienzan a establecer jerarquas sobre la base de niveles de educacin y experiencia, relegando a los trabajadores administrativos a un nivel inferior. Incluso, algunas instituciones reservaron la membresa al personal profesional o tcnico. La disminucin de fondos tuvo un primer efecto en la estabilidad laboral, al vincular el trabajo a la vida del proyecto y sus posibles continuaciones. La mayora del personal pas a la situacin de temporal o eventual. La paulatina disminucin del financiamiento institucional tambin afect la estabilidad del personal al reducir el nmero de trabajadores que poda ser cubierto por el fondo institucional. Durante la dcada de los 90, numerosas instituciones pasaron por procesos de reingeniera como mecanismo para hacerlas ms eficientes, incluyendo la reduccin de personal siguiendo criterios ms objetivos.31 Poco a poco, salvo notables excepciones, las ONG se estn convirtiendo en centros laborales, con un pequeo grupo de directivos estables. La principal forma de participacin del personal en la actualidad tiende a darse alrededor del financiamiento, principalmente en la bsqueda de fondos. Entre pares La rendicin de cuentas entre pares es quiz la forma menos estructurada de todas. En todo caso, est restringida a las organizaciones que forman parte de redes, consorcios, plataformas o movimientos sociales; es
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En la novela El hombre de la azotea, Abelardo Snchez Len (2008) captura claramente este proceso al narrar cmo los procesos de reingeniera, la competencia por fondos, la elaboracin de proyectos y la cercana a la banca multilateral, van transformando a una ONG de ficcin, destruyendo en el proceso agendas, misiones, relaciones y amistades.
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decir, cuando comparten e impulsan programas o acciones comunes. Mnimamente deben rendir cuentas sobre lo realizado en el marco de los planes de accin aprobados, pero tambin se puede dar el caso de tener que responder por la conducta institucional en funcin de ciertos valores compartidos. Esto ltimo tiende a ocurrir ms bien entre las ONG que forman parte de un movimiento, como puede ser el de derechos humanos o el feminista. En conclusin, vemos que la rendicin de cuentas ms desarrollada es la que en trminos generales podemos denominar hacia arriba, primordialmente hacia las fuentes de financiamiento y el Estado. En ambos casos, sin embargo, no se da un rebote hacia la sociedad, sino ms bien se trata de mecanismos de control estipulados en los convenios suscritos o en la normativa nacional. La rendicin hacia las bases tiende a estar restringida a los aspectos de los proyectos ejecutados y se realiza ante la poblacin beneficiaria, muchas veces dentro del marco de lo que estipula el convenio suscrito entre las partes. En trminos de la rendicin al interior de la institucin misma, esta prctica se ha visto afectada por la precarizacin del empleo. La rendicin hacia los pares es poco comn.32
2.3.3 Legitimidad
En la era neoliberal, la principal crtica a las ONG es que no representan a nadie, salvo sus propios intereses como grupo de individuos organizados en una asociacin civil sin fines de lucro. Los sectores conservadores de los EEUU y Europa las critican acusndolas de debilitar la democracia
32 Segn Kilby (2004), las ONG tienen tres grandes cuentas que rendir. En primer lugar, ante sus valores y su misin, para lo cual deberan existir comunidades con valores y misiones compartidos que puedan validar (o no) su actuacin. En segundo trmino, tienen que dar cuenta de su desempeo en el cumplimiento de su misin, es decir a su membresa (si la tienen) y a los que financian sus actividades. Tercero, deben rendir cuentas como parte de la sociedad civil.
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representativa, mediante esquemas participacionistas que no respetan la voluntad del pueblo reflejada en las urnas.33 Inclusive, sealan que llegan a copar espacios antiguamente reservados a representantes del pueblo, favoreciendo una democracia participativa con dbil representatividad. Algo similar afirma la derecha nacional, al cuestionar los presupuestos participativos y los Consejos de Coordinacin Local, porque debilitan el poder de las autoridades elegidas por el voto popular a favor de representantes elegidos de las organizaciones de la sociedad civil en un sufragio que est lejos de ser universal. Tambin son acusadas de tener una posicin poltica de izquierda, pero oculta bajo el manto de organizacin sin fines de lucro. Supuestamente, por ello es que son contrarias a las inversiones, la empresa privada, la Iglesia Catlica y las fuerzas del orden. En trminos especficos, son tildadas de ser un refugio de la izquierda que fracas en la poltica nacional y que por ello intenta imponerse polticamente va la incidencia y presin poltica financiada desde el exterior. Gracias a los fondos que manejan, los crticos sealan que los directivos se dan la buena vida, y por ello les aplican el calificativo de izquierda caviar.34 En los ltimos aos han sido acusadas de debilitar las libertades econmicas
33 En el 2003, el American Enterprise Institute for Public Policy Researchun un think tank de extrema derecha norteamericana organiz un evento sobre las ONG titulado Organizaciones no gubernamentales: el creciente poder de unos pocos no elegidos (Nongovernmental Organizations: The Growing Power of an Unelected Few); las ponencias estn disponibles en lnea, vase http://www.aei.org/event/329#doc. Las ponencias hacen hincapi en que las ONG no tienen base alguna para participar en la poltica en representacin de sectores de la poblacin. Inclusive, una de las ponencias plantea que son organizaciones positivas e importantes en sistemas autoritarios, pero no tienen lugar alguno en la democracia. Finalmente sealan que un grupo de ONG son parte de una conspiracin internacional contra la empresa privada y la cultura occidental. 34 Iniciada en Francia, la expresin de izquierda caviar (gauche caviar) hace referencia a sectores que gastan y viven bien, pero que profesan una ideologa o discurso de izquierda (o sea, son vistos como hipcritas). En Inglaterra son conocidos como champagne socialists y en Estados Unidos como radical chic.
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al entorpecer inversiones, defender a los terroristas y perseguir poltica y judicialmente a las fuerzas armadas, impedir la introduccin de nuevas tecnologas que han demostrado traer beneficios para la poblacin (los transgnicos); por imponer prcticas que van en contra de los deseos de la mayora (matrimonios gay, aborto); por presionar a las empresas a que asuman tareas propias del sector estatal (la responsabilidad social); por apoyar candidaturas, a pesar de presentarse como organizaciones no partidarias (apoyo de la Comisin de DDHH a la candidatura de Humala) e inclusive se les acusa de desestabilizar, siguiendo una estrategia propuesta desde el exterior:
sigo viendo peligro en los sectores de la izquierda caviar que tienen mucho poder extrapartidario (...) tienen un lenguaje de izquierda, pero representan al imperialismo, porque es el Departamento de Estado el que las financia. A los intereses imperialistas les gusta generar condiciones de ingobernabilidad en nuestros pases y las ONG son avanzadas quintacolumnistas del imperialismo. Parlamentario aprista Mauricio Mulder entrevistado en La Repblica (9/2/06), citado en Alasino (2008, pp. 18-19).
Para este sector duro conservador, liberal, tradicional catlico o fujimorista, las ONG no tienen legitimidad porque no tienen representatividad y, adems, por ser parte de una opcin poltica que desde hace muchos aos no cuenta con el voto o respaldo popular. Por ejemplo, vimos antes cmo ms del 80% de la lite empresarial no confiaba en ellas. De ah que desde la derecha se recomiende que el Estado las controle, especialmente con respecto al origen y destino de los recursos que reciben del exterior. Consideran que la legitimidad debe emanar del Estado y que deben ser reguladas al igual que las empresas privadas en reas como la banca y las finanzas, en los servicios pblicos, entre otros. Resulta difcil medir la legitimidad que alcanzan en sectores menos extremistas y politizados. Para ello solo contamos con encuestas generales sobre confianza y algunas impresiones que podemos inducir de
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la conducta de algunos sectores de la sociedad. Comencemos con las encuestas. En el cuadro N. 5 presentamos los resultados de encuestas realizadas en Lima entre el 2004 y 2009. Notamos cierta variacin en la poblacin que confa en las ONG, pero en trminos generales podemos afirmar que un poco ms de un tercio de los limeos y limeas confan en estas organizaciones. Estos niveles de confianza son mucho ms altos que los que reciben los partidos polticos, el Congreso, el Poder Judicial y el Ejecutivo. En el cuadro, no obstante, tambin resulta notorio un alto porcentaje de personas que no saben qu son, llegando a casi al 20% de la poblacin.
CUADRO N. 5 Por lo general, confa o no confa en las ONG?
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Si confa No confa No sabe No contesta Total
28,9 54,8 16,1 0,0 100,0
37,3 43,4 17,5 1,8 100,0
36,8 40,0 23,1 0,1 100,0
35,2 51,9 12,2 0,6 100,0
40,8 39,1 18,3 1,8 100,0
41,1 37,6 20,6 0,7 100,0
Fuente: Grupo de Opinin Pblica, Universidad de Lima, 2004-2009.
La confianza vara de acuerdo al nivel socioeconmico, como vemos en el cuadro N. 6, en el cual comparamos los dos extremos en la estratificacin (el nivel socioeconmico - NSE A y E). Salvo los resultados del 2007, notamos varias diferencias significativas. En primer lugar, los niveles ms altos tienden a confiar ms en estas organizaciones, normalmente mostrando 10% de diferencia. En segundo lugar, tambin desconfan ms, mostrando diferencias entre 10 y 20% de mayor desconfianza. Esta aparente contradiccin se debe a que un porcentaje muy alto del NSE E no sabe qu son estas organizaciones, llegando en el 2006 a superar al tercio de la poblacin, mientras que en promedio no
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CUADRO N. 6 Comparando NSE A y E: confianza en las ONG

2006 A E A 2007 E A 2008 E A 2009 E
Si confa No confa No sabe No contesta Total
46,2 36,9 13,8 3,1 100,0
37,8 26,7 35,6 0,0 100,0
41,3 50,0 7,5 1,3 100,0
42,0 41,0 16,0 1,0 100,0
52,5 38,8 7,5 1,3 100,0
37,0 34,0 29,0 0,0 100,0
46,8 44,3 7,6 1,3 100,0
35,0 24,0 39,0 2,0 100,0
Fuente: Grupo de Opinin Pblica, Universidad de Lima, 2004-2009.
llega al 10% en el NSE A. Si tomamos en cuenta este factor y solo nos fijamos en cada nivel socioeconmico, encontramos que en trminos relativos los pobres tienden a desconfiar menos. Es decir, siempre es mayor el porcentaje de los que confan en comparacin con los que desconfan, mientras que para el NSE A esta relacin no siempre es clara. Estos resultados nos muestran que los sectores ms pobres conocen menos sobre las ONG, dato que se confirma en una encuesta realizada por la Pontificia Universidad Catlica en el 2009, que es analizada por Panfichi y Alvarado (2010). La opinin del 70,6% de los limeos y limeas es que la labor de las ONG estaba entre regular y muy positiva, e inclusive ms de un tercio afirm que su labor es fundamental para el desarrollo del pas (39,2 por ciento), que defienden los derechos de las minoras (37,3 por ciento). En el mismo sentido van las respuestas que afirman que las ONG generan cambios importantes en la sociedad y que trabajan en beneficio de la sociedad y no en su propio beneficio (p. 30). No obstante, al comparar los niveles socioeconmicos, solo un 26% del NSE E supo definirlas como asociaciones sin fines de lucro, en comparacin con 62,2% de los NSE A/B. Para los NSE D/E, las ONG eran empresas privadas (15,9%), parte del Estado (12,7%), un partido poltico (6,9%) o simplemente no podan precisar lo que eran (28,3%). Es importante indicar que esta era una
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pregunta con respuesta asistida; es decir, los encuestados escogan la respuesta entre una lista proporcionada por el encuestador. Ms all de lo que indican las encuestas, en trminos cualitativos el subgrupo de ONG que analizamos tiende a estar bien considerada por los grupos de base con los cuales trabajan. Prueba de ello son los resultados de las evaluaciones externas en las cuales se refleja la opinin favorable de los grupos involucrados en los proyectos. El problema, sin embargo, radica en que constituyen un grupo relativamente pequeo de la sociedad y con muy poca llegada a la opinin pblica. Por otro lado, como sealamos anteriormente, los funcionarios y autoridades locales reconocen su papel indispensable como asesores y capacitadores. Asimismo, diversos gremios profesionales, acadmicos, de trabajadores, productores, asambleas y asociaciones de gobiernos locales y movimientos sociales las conciben como aliadas o acompaantes en sus quehaceres y luchas. Consideramos correcta la apreciacin de Panfichi y Alvarado (2010) segn la cual la legitimidad de las ONG como actores polticos a nivel nacional se afianza en sus roles de incidencia poltica: cabildeo, denuncia, vigilancia y fiscalizacin. En estos roles han encontrado una caja de resonancia en un sector de la prensa independiente, que ve alimentado su trabajo gracias a la vigilancia realizada por las ONG de las acciones estatales y de la empresa privada. Esto incluye el monitoreo a violaciones de los derechos humanos, actos de corrupcin, contaminacin ambiental y otro tipo de abusos pblicos y privados. Esto implica lo siguiente: La legitimidad ante la ciudadana en general, la mayora de la cual no es beneficiaria directa, depende de la difusin de sus acciones, sean de sensibilizacin, de estudio o de denuncia. Su aliado en estas acciones es un sector de la prensa nacional independiente (periodismo serio), que tiende a tener mayor llegada a los niveles socioeconmicos superiores (A/B). Ello explica por qu son menos conocidas en los sectores de menores ingresos, a pesar de ser los principales beneficiarios de sus acciones.
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Debido al hecho de que la incidencia poltica normalmente de denuncia y protesta es el aspecto ms conocido por la opinin pblica, es que los sectores normalmente afectados funcionarios estatales, autoridades, partidos, empresas utilizan su propia prensa aliada para deslegitimarlas sobre la base de campaas de desprestigio e infundios. Es decir, la estrategia de incidencia y el uso dado por los medios tiende a radicalizar las posiciones, rara vez logrando convocar espacios de reflexin, debate y consenso. El trabajo ms cotidiano en torno a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin es menos conocido, mostrando dificultades en la difusin de los proyectos y sus impactos. Hasta cierto punto, esto hace posible que los opositores propaguen insistentemente la idea de que las ONG solo sirven para mantener a un pequeo grupo de revoltosos que se dan la gran vida.
En trminos generales, podemos concluir que la legitimidad de las ONG en el mbito nacional es relativamente endeble porque depende del apoyo de una opinin pblica difusa pro democrtica, proclive a respaldar la defensa de los derechos humanos y otras libertades. Los sectores ms pobres de esta opinin pblica no siempre tienen una nocin clara de ser sujetos de Derecho, como muestran sendos estudios realizados por el PNUD entre 2003 y 2010. Ellos siguen estando ms conscientes de las acciones polticas que generan bienestar o infraestructura concreta, rea en la cual las ONG tienen menor capacidad de difusin de su accionar hacia la opinin pblica. Ante las actuales circunstancias de ataque neoliberal y debido a los problemas que se presentan para constituir una base de apoyo sobre la base de los beneficiarios, resulta imperativo que desarrollen mejores prcticas de rendicin de cuentas:
Por otro lado, algunos de sus puntos de agenda ahora deben volverse sobre ellas mismas, para readquirir legitimidad: las demandas de transparencia que nacieron como exigencia de la
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sociedad civil hacia el sector pblico, ahora alcanzan a las ONG, siendo imprescindible apostar por la autorregulacin. De esta manera, mecanismos como los cdigos de tica, modelos de rendicin de cuentas o de balance social, constituyen iniciativas en curso en varias ONG y agencias que trabajan en el Per. (Llona, 2008)
Tambin deben afianzar su lugar en la sociedad nacional, siendo recomendable fortalecer sus relaciones con los principales movimientos sociales del pas (Bebbington et al., 2008b; Panfichi y Alvarado, 2010; Llona 2008), espacio natural para el desarrollo de sus acciones de incidencia poltica.
2.4 Redimensionamiento
Esta seccin se construye sobre la base de las diversas impresiones que hemos podido sistematizar en nuestro trabajo de asesora y evaluacin. No existen estudios especficos que hayan examinado los cambios organizativos o administrativos de las ONG incluidas en nuestro universo de estudio. Es evidente, no obstante, que han pasado por diversos procesos de ajuste y adaptacin a las situaciones cambiantes del contexto nacional e internacional, muchas de las cuales ya hemos examinado en las secciones anteriores. Estas adaptaciones con frecuencia se reflejan en transformaciones en las formas organizativas, los estilos de gestin y en la manera en que se forma y acumula el capital humano e institucional. En trminos generales, podramos decir que para enfrentar los retos especialmente los cambios en las fuentes y tipos de financiamiento han tenido que asumir actividades que las acercan a organizaciones prestadoras de servicios, limitando en algo el trabajo alrededor del desarrollo; es decir, el diseo de alternativas, la implementacin de experiencias piloto y la incidencia poltica. Veamos algunas de las razones que nos llevan a esta impresin:
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La disminucin de los fondos de cooperacin que tradicionalmente las apoyaron normalmente de origen europeo, no gubernamentales y sustentados en valores cristianos o progresistas ha llevado a una creciente competencia por recursos y ello ha tenido impacto en varios frentes: a. Ha llevado a una mayor dedicacin institucional a la bsqueda de fondos (fund raising), proceso que absorbe recursos y energas en actividades como la identificacin de fuentes, la conformacin de consorcios, la elaboracin de propuestas y la participacin en concursos y licitaciones. La mayora de las instituciones no cuenta con fondos de preinversin ya sean producto de utilidades o de ahorro que permitan asumir estos costos al margen de las actividades institucionales financiadas va proyectos. De ah que deban asegurarlo sobre la base de la dedicacin de los directivos, la contratacin de consultores o mediante esquemas de riesgo compartido con otras instituciones y profesionales independientes. En este proceso no se construye experticia institucional, sino que se va generando un grupo de especialistas en las artes de la consecucin de fondos, muchos de los cuales se independizan y trabajan como consultores. b. Reduce las posibilidades de seleccionar las fuentes de financiamiento, obligando con frecuencia a asumir compromisos y tareas marginales a las prioridades y finalidades institucionales. Se generan as compartimentos estancos en las organizaciones, lo que dificulta el establecimiento de sinergias y la construccin del bagaje institucional. c. Tiende a condicionar considerablemente los objetivos y las estrategias de los proyectos, reduciendo el margen propositivo institucional. En la mayora de los concursos, por ejemplo, se determina de antemano a la poblacin beneficiaria, la zona de trabajo, las metas deseadas y el marco temporal. En el fondo, lo que interesa es saber si las instituciones concursantes
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tienen la capacidad de implementacin necesaria (profesionales, infraestructura, redes, fondos complementarios). d. Produce mayor precariedad laboral, por la contratacin de personal por proyecto concursado, cuyo horizonte de empleo tiende a estar limitado a la duracin de ste. Esta mayor precarizacin en el trabajo afecta negativamente las posibilidades de ir construyendo un compromiso o mstica alrededor de la misin o finalidades institucionales. Asimismo, hace ms difcil la acumulacin de capital humano institucional. e. Puede comprometer ideolgicamente a la institucin en varios sentidos. En primer lugar, al asociar la ONG a fuentes de financiamiento conservadoras, afectando su posicin ante otras organizaciones de la sociedad civil. En segundo lugar, al aceptar condicionantes con respecto a acciones o pronunciamientos ante ciertos temas o coyunturas. El creciente nfasis puesto en resultados a corto o mediano plazo pone a prueba a las ONG de incidencia, ya que stas tienen objetivos y perspectivas de mayor aliento. Como examinamos en la investigacin sobre financiamiento institucional, cuando una organizacin depende de mltiples fuentes de financiamiento alrededor de proyectos puntuales, tiende a sacrificar aspectos esenciales de su gestin y quehacer (Daz-Albertini, 2009): a. No pueden desarrollar las agendas de desarrollo contempladas en sus planes estratgicos. b. No pueden construir un equipo de direccin y administracin que posibilite el fortalecimiento institucional. Resulta muy difcil contar con un staff permanente, con capacidad de integrar las diversas intervenciones institucionales. Estas tareas son particularmente difciles para las personas que se encuentran inmersas en proyectos de ejecucin directa, con cronograma ajustado y resultados medibles.
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c. No pueden mantener una presencia institucional activa en los espacios pblicos, lo cual implica menor cobertura, articulaciones y coordinaciones. d. No pueden dedicar tiempo a consolidar la institucionalidad propia de la organizacin, lo cual se logra cultivando una permanente legitimidad ante los sectores referentes. La venta de servicios profesionales se ha convertido en otra estrategia comn. Asume muchas formas, pero tiende a caer bajo las categoras de investigaciones (estudios, diagnsticos, encuestas de opinin), capacitaciones (cursos, diplomados), asesoras (tcnicas comunales, polticas, estratgicas) y consultoras varias. a. El tratamiento ha variado entre las instituciones. En algunas, la venta de servicios es asumida informalmente dependiendo de la oportunidad. En otras, se ha convertido en una prctica con suficiente demanda que es manejada por la alta direccin. Finalmente, un tercer grupo ha creado instancias independientes que se encargan de este trabajo bajo una ptica comercial. Por el hecho de que las consultoras son mejor pagadas que el trabajo regular, con frecuencia generan pugnas y conflictos al interior de la institucin. b. La venta de servicios normalmente est destinada a los integrantes ms capacitados y con mayor experticia al interior de la institucin. Ello significa que la atencin se desva hacia estos quehaceres, afectando la dedicacin a los proyectos y programas que conducen hacia el logro de la misin institucional.
Todas estas tendencias nos sealan que las ONG se estn redimensionando en varios aspectos. Algunas se han vuelto ms pequeas debido a un menor financiamiento, lo cual disminuye su capacidad de impacto. Otras han crecido, pero sobre la base de la multiplicacin de proyectos y la venta de servicios, lo cual est creando
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instituciones complejas, cual federacin (o feudo) de proyectos y con limitada proyeccin institucional. Finalmente, un tercer grupo ha buscado mantener su estructura original, derivando los aspectos ms comerciales a instancias ad-hoc. En cualquiera de sus versiones, los nuevos arreglos institucionales tienen un efecto generalmente negativo sobre el trabajo focalizado en la generacin del cambio social.
III. Las ONG peruanas ante coyunturas crticas
En esta seccin nos interesa examinar el rol de las ONG en momentos, temticas y procesos crticos para la sociedad nacional en los ltimos diez aos. Con ello buscamos establecer en lneas generales cmo y hasta qu punto logran incidir, desde la sociedad civil, en reas que son esenciales para el desarrollo humano integral de la sociedad peruana. Dependiendo de los fines de las organizaciones examinadas, el nfasis estar puesto en el impulso del cambio en las esferas polticas, socio-culturales, econmicas, legales y ambientales, entendiendo que todas contribuyen a generar una sociedad ms justa e inclusiva. Nos anima contestar a la pregunta: Cul ha sido la contribucin y el impacto del actuar de las ONG en la generacin de estas condiciones? Partimos del convencimiento como sealamos en la presentacin de este informe de que el Per es un mejor lugar gracias al trabajo de estas organizaciones. El asunto crtico, entonces, no es justificar la existencia de este sector, sino ms bien evaluar si pudo lograr ms. Esta perspectiva nos permite profundizar el anlisis en aquellos asuntos internos y externos que facilitan o entorpecen su apoyo a la construccin de una sociedad ms justa. Como veremos, la dbil institucionalidad especialmente de las instancias gubernamentales y estatales es el hilo conductor que
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paradjicamente explica los xitos y limitaciones. Y es as porque la escasa presencia efectiva estatal genera vacos que se convierten en enormes oportunidades para el diseo, la elaboracin e implementacin de planes desde la sociedad civil. Asimismo, la crisis de los partidos polticos y la debilidad de las organizaciones de la sociedad civil magnifican estas oportunidades. En pocas palabras, las ONG siguen siendo una de las pocas institucionalidades relativamente firmes en nuestra realidad. Pero esta presencia institucional tiene un costo considerable y casi siempre se encuentra ligada a la poca sostenibilidad de los cambios introducidos. Resulta sumamente difcil acumular logros en un medio en el cual pareciera que permanentemente se est comenzado de nuevo. Parafraseamos as al socilogo polaco Zygmunt Bauman (2004), cuando afirma que la sociedad posmoderna es lquida, razn por la cual resulta difcil comprometer a los individuos e instituciones en arreglos duraderos, sino por el contrario se caracteriza por constantemente terminar y empezar de nuevo desde el principio (p. 224). Hemos escogido temticas que cumplen dos criterios. En primer lugar, se trata de temticas que resultaron crticas en los diez aos examinados porque repercutieron en la calidad de vida, especialmente entre los sectores tradicionalmente excluidos. En segundo lugar, porque son temticas en las cuales las ONG tienen un largo camino recorrido. Es decir, ya tenan experiencias, propuestas, relaciones y actividades que permitieron una rpida evaluacin de su actuar y contrastarlas con lo hecho en el pasado. Siguiendo estos criterios, hemos seleccionado cuatro temas: la reforma del Estado (descentralizacin, elecciones, corrupcin, participacin ciudadana); los derechos humanos; los conflictos sociales (ambientales, grupos originarios); y los derechos de las mujeres (violencia, inclusin, Estado laico). Examinaremos cada uno de ellos a continuacin.
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3.1 La gobernabilidad democrtica, la descentralizacin y la reforma del Estado

3.1.1 Presentacin y antecedentes
A partir de la elecciones municipales de 1980, un significativo grupo de ONG comenz a trabajar el tema de la gobernabilidad democrtica, especialmente desde los espacios locales.35 En un primer momento, este trabajo se realizaba bajo la concepcin de la democracia popular, con la idea de subsumir los gobiernos municipales en la voluntad del pueblo organizado, promovindose asambleas populares y cabildos abiertos como mecanismos de toma de decisiones desde las bases. Con el tiempo, sin embargo, se comenz a reconocer la pertinencia de la autoridad, las atribuciones municipales y con ello su liderazgo en los procesos de planeamiento del desarrollo del territorio local. Pero se opinaba que esta autoridad deba ser ejercida sobre la base de una institucionalidad democrtica participativa, es decir conjuntamente los vecinos y sus organizaciones. Es as como desde mediados de los 80 y durante los 90 se trabaja alrededor del planeamiento participativo y se da inicio a las experiencias de las mesas de concertacin y los presupuestos participativos. Durante el rgimen autoritario fujimorista, estas experiencias se convirtieron prcticamente en el nico refugio para impulsar el desarrollo de la institucionalidad democrtica. Con el gobierno nacional, no obstante, las relaciones durante este mismo perodo (1980-2000) fueron ms bien espordicas y tensas. En algunas reas y con algunos sectores se lleg a establecer relaciones de trabajo continuas y fructferas, como por ejemplo en la lucha
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Esto se debe a dos razones principales. En primer lugar, a que el gobierno nacional era visto como burgus, razn por la cual no se consideraba apropiado colaborar con l. En segundo trmino, el gobierno local era visto como cercano a las bases y, por ende, propicio para construir la democracia popular.
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contra la violencia hacia la mujer. En este caso se dio una relacin de cooperacin entre la polica, el MIMDES, la Fiscala y los gobiernos locales, entre otros. Algo parecido ocurri con el sector salud (la experiencia CLAS), el sector educacin (capacitacin a maestros, educacin sexual) y en experiencias fallidas de reforma del Congreso y el Poder Judicial. Estas experiencias tenan en comn desarrollarse en reas limitadas de la poltica social o asistencial, siendo los gobiernos casi impermeables en lo relativo a asuntos ligados al modelo econmico o a la reforma del Estado. Entonces, a pesar de que las ONG siempre han sido activistas y defensoras de la gobernabilidad democrtica, en escasas ocasiones han tenido la oportunidad de incidir en las polticas nacionales dirigidas a ampliar y fortalecer un sistema inclusivo y participativo. A principios de la dcada del 2000, sin embargo, se dieron condiciones propicias que permitieron una importante incidencia de la sociedad civil en el diseo de estos mecanismos. Despus de diez aos de rgimen autoritario, el pas recuper su democracia como resultado de un ao de movilizaciones masivas contrarias a la segunda reeleccin, acompaadas de la creciente presin y aislamiento internacional (mesa de dilogo propuesta por la OEA), los destapes periodsticos (vladivideos) y el disminuido respaldo de la poblacin al gobierno debido a los magros resultados econmicos producto de la recesin y crisis internacional de 1998-1999. Este conjunto de procesos culmin con la renuncia de Fujimori en noviembre del 2000 y el encarcelamiento de su asesor Vladimiro Montesinos (junio del 2001).
3.1.2 Actuacin de las ONG en un contexto crtico

Con el gobierno de transicin (noviembre 2000 a julio 2001) se dio inicio a una primavera democrtica que dur cerca de dos aos. En ella se busc recuperar y ampliar la institucionalidad democrtica que haba sido atropellada en la dcada de los 90. Como examinamos anteriormente, los perodos de democratizacin tienden a ser propicios para el
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acercamiento de las ONG a la clase poltica, las autoridades y los funcionarios estatales. En el perodo 2001-2003, por ejemplo, numerosos profesionales de sus canteras ocuparon altos cargos gubernamentales, sea como ministros, viceministros o en otros cargos directivos de sectores y agencias gubernamentales.36 Es en este contexto que se crean mecanismos que an existen orientados a incluir a la sociedad civil en la bsqueda de establecer dilogo y consensos con el Estado: El Acuerdo Nacional, creado en el 2001 como espacio que agrupa a partidos polticos, empresarios privados y a la sociedad civil para la formulacin de polticas de Estado. Por un buen nmero de aos, las polticas acordadas en el Acuerdo constituyeron el nico intento de disear una poltica de desarrollo nacional. Recin en el 2011 fue promulgado el Plan Bicentenario 2021 por CEPLAN (Centro Nacional de Planeamiento Estratgico). La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, tambin constituida en el 2001, en la cual confluyen representantes del Estado y la sociedad civil para la determinacin y vigilancia de las polticas sociales. La Comisin de la Verdad y Reconciliacin, encargada de investigar la violencia poltica del perodo 1980-2000, incluyendo la identificacin de vctimas y victimarios, as como la elaboracin de recomendaciones para paliar en algo sus efectos. Se retom la descentralizacin, frustrada durante el gobierno fujimorista, introduciendo importantes cambios respecto a la
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Diego Garca Sayn (ministro de Justicia y Canciller); Susana Villarn (ministra de la Mujer); Gino Costa (ministro del Interior); Cecilia Blondet (ministra de la Mujer); Fernando Rospigliosi (ministro del Interior). Varios viceministros y directores: Violeta Bermdez, Carlos Basombro, Carmen Vildoso, Mariano Valderrama, Mara Filomeno Chvez.
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participacin y el control ciudadano. La descentralizacin y regionalizacin tambin se constituyen en pieza central de la reforma del Estado.
En todos estos aspectos, la presencia y participacin de las ONG fueron importantes y, a veces, definitorias en el carcter asumido por las reformas implementadas. Este contexto, no obstante, comenzar a matizarse a partir del 2003 y ya se estanca o retrocede durante el segundo gobierno de Alan Garca (2006-2011). En esta ventana de oportunidad del 2001 al 2003, contribuyeron a fortalecer la institucionalidad democrtica desde diversos frentes: a. En el diseo, la discusin y la incidencia de normas que impulsaran la regionalizacin, la descentralizacin y, en stas, la participacin ciudadana. Durante la dcada de los 90, las ONG intentaron impactar sobre la escena poltica con la descentralizacin e, incluso, entre las contrapartes de EED se cre el Grupo Propuesta Ciudadana, con la finalidad de consolidar esfuerzos nacionales hacia este fin. Sin embargo, el rgimen fujimorista se caracteriz por su hipercentralismo y no se obtuvo el efecto esperado. Por ejemplo, se intent instalar el tema de la descentralizacin en las elecciones generales de 1995 y 2000, pero sin mayor efecto ya que la discusin gir ms bien en torno a la reeleccin, el autoritarismo y el fraude electoral. En forma sorpresiva, entre enero y diciembre del 2002, hubo una marcada voluntad del Ejecutivo y el Congreso por dar inicio al proceso de regionalizacin en forma acelerada. En este espacio de tiempo se elabor el marco normativo de la descentralizacin (incluyendo la modificacin constitucional y la Ley de Bases) y se realizaron las primeras elecciones regionales dentro de dicho marco. Incluso para la Ley de Bases se realizaron consultas descentralizadas en 24 departamentos y la provincia constitucional de El
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Callao, que contaron con la activa participacin de la sociedad civil y el apoyo de las ONG.37 La experiencia acumulada permiti que pudieran enfrentar el reto y participar decididamente en un proceso tan acelerado e inesperado. En una sistematizacin del trabajo de las contrapartes peruanas de EED llevada a cabo en el 2005, 89% de las organizaciones sealaron haber contribuido en la incidencia y formulacin de normas favorables a una descentralizacin democrtica y participativa (Daz-Albertini, 2006). El apoyo a la normatividad se dio en todos los niveles: desde el gobierno nacional hasta los gobiernos subnacionales (regional, provincial, distrital). Entre el 2002 y el 2005 estuvieron involucradas en la produccin de 110 normas formuladas para facilitar el cambio. Inclusive, en muchas localidades las ONG fueron las que posibilitaron el cumplimiento de las normas nacionales, ya que prepararon los reglamentos para que se pudieran realizar los procesos de presupuestos participativos y las elecciones, as como la instalacin de los consejos de coordinacin regionales y locales. Las actividades de promocin e incidencia alrededor de la normatividad continan desarrollndose hasta la actualidad, pero sin la dinmica de los primeros aos, ya que una vez promulgadas las leyes y reglamentos bsicos, estuvieron ms abocadas a la promocin del cumplimiento y la correcta aplicacin de estas normas. Recin en los ltimos aos como producto de la evaluacin de la puesta en marcha de la descentralizacin se estn retomando las actividades de incidencia poltica con mpetu, especialmente para profundizar los procesos en cuestiones vitales como la descentralizacin fiscal y el ordenamiento territorial. b. El acceso a la informacin y la transparencia. El impulso a la informacin y difusin se dio en dos sentidos. En primer lugar,
37 El proceso fue tan acelerado que la Ley de Regionalizacin fue promulgada (16 de noviembre) un da antes de las elecciones regionales (17 de noviembre).
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informando a la poblacin sobre la descentralizacin y lo que significaba. Como hemos visto, se trat de un proceso tan rpido que, por parte de la sociedad civil, se vivi un perodo de generacin de expectativas, pero sobre todo de desinformacin y desconocimiento. Encuestas realizadas en el 2002 mostraban que ms del 75% de los encuestados se describan a s mismos como descentralistas y una mayora seal que estaba dispuesta a participar en los nuevos gobiernos, principalmente cumpliendo la funcin de vigilancia.38 Manifestaban, asimismo, no tener mucha informacin sobre el proceso. Es as que un nmero significativo de ONG se dedic a difundir informacin, destacando en este sentido el Grupo Propuesta Ciudadana y su proyecto Participa Per, realizado en alianza con otras instituciones. En segundo lugar, el acceso a la informacin consisti en promover una mayor transparencia y rendicin de cuentas por parte de los gobiernos regionales y locales. A pesar de que exista un marco legal (Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del 2002 y su Reglamento del 2003) que obligaba a las instituciones pblicas a que facilitaran el acceso a la informacin al pblico y aseguraran medidas para transparentar la actuacin gubernamental, haba enormes resistencias a romper con la cultura del secreto tan arraigada en nuestro sistema poltico. Las ONG comprendan que la transparencia era esencial para poder llevar a cabo el control y la vigilancia ciudadana, as que se abocaron a mejorar la situacin en las localidades en las cuales trabajaban. Para desarrollar estas actividades contaron con el apoyo de la Defensora del Pueblo, que desde sus inicios (a mediados de los 90) ha tenido una lnea de seguimiento de esta temtica.
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Trivelli, Carolina: Somos o no descentralistas? Anlisis de una encuesta de opinin en el Per. IEP, Lima 2002.
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En trminos formales, se ha logrado que la mayora de los gobiernos regionales tengan portales de transparencia y que brinden la informacin solicitada por la ciudadana. No obstante, siempre hay que estar alertas y realizar continuos seguimientos para mantener los estndares de transparencia. Por el momento, este seguimiento lo realizan algunas ONG y los medios de prensa. Es menos comn que estos mecanismos sean utilizados por las organizaciones de la sociedad civil debido a la falta de recursos y experticia para ello. c. El apoyo y promocin de la participacin ciudadana ha sido quiz el rea de mayor accin de las contrapartes. Las ONG han hecho suyo el nuevo marco participativo y han forzado a que se implemente y funcione de la mejor forma posible. Hasta cierto punto, podemos decir que el relativo xito o avance de mecanismos de participacin como los presupuestos participativos, los CCRs y CCLs, los comits de vigilancia, las asambleas de rendicin de cuentas, han sido fruto del esfuerzo de las ONG y sus aliados locales y nacionales. Este apoyo se canaliz mediante diversas estrategias entre las cuales destacaron las siguientes: Capacitacin. Entre el 2000 y el 2005, las contrapartes de EED haban realizado ms de 1000 actividades de capacitacin, incluyendo diplomados, escuelas, cursos, talleres y conferencias (Daz-Albertini 2006, p. 75). Mediante estos eventos de capacitacin, haban formado a cerca de 2000 autoridades/funcionarios y a ms de 20 000 lderes/dirigentes sociales. Los ms importantes temas trabajados fueron (en orden descendente): (a) instrumentos de gestin; (b) presupuesto participativo; (c) planificacin y desarrollo; (d) concertacin; y (e) otros (liderazgo, incidencia, descentralizacin). Asesoras. En las cuales destacan la asistencia tcnica a los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil para el correcto funcionamiento de los presupuestos participativos, los
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planes concertados de desarrollo, la gestin municipal y los espacios de concertacin y vigilancia. Seguimiento y evaluacin de los procesos participativos. Tambin es importante recalcar los estudios e investigaciones que se han realizado para comprender y evaluar el proceso de democratizacin y descentralizacin. Nuevamente, para el 2005 se haban llevado a cabo 67 estudios y sistematizaciones, destacando los temas del presupuesto participativo (15), la participacin ciudadana (9) y la planificacin y gestin (7).
d. El apoyo y participacin en redes ha sido importante porque ha generado un espacio de intercambio y de construccin de agendas comunes, lo cual ha resultado esencial en la facilitacin de la incidencia poltica y en el relacionamiento con otros actores polticos. En el rea de la gobernabilidad y descentralizacin existen diversas formas de trabajo en red. En primer lugar, existe el Grupo Propuesta Ciudadana, consorcio que rene a 11 ONG que trabajan el tema, la mayora de las cuales son contrapartes de EED. En segundo lugar, existen varios espacios y organizaciones que agrupan a los gobiernos subnacionales en los cuales participan como asesores. Tal es el caso de REMURPE, AMPE y, recientemente, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Finalmente, existe un tercer grupo de redes que agrupa a actores diversos entre autoridades, funcionarios, organizaciones de la sociedad civil como son CONADES y Red Per.
3.1.3 Contribucin a la gobernabilidad democrtica: fortalezas y debilidades

Por lo que hemos analizado, resulta evidente que la intervencin de las ONG en el proceso de democratizacin y descentralizacin ha sido
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crucial e importante. No solo se particip en la definicin del marco legal que impuls el proceso regional y local, sino que tambin fue un actor principal en la generacin de las condiciones que pusieron en marcha los nuevos procesos participativos. En la opinin de muchos analistas, a pesar del escaso tiempo transcurrido resulta realista considerar que el proceso de descentralizacin ya es irreversible gracias al despliegue que ha tenido en los ltimos nueve aos. Esto se debe fundamentalmente a que ha sido apropiado por una masa crtica de ciudadanos y organizaciones, considerndolo como un derecho adquirido. Mecanismos de participacin como los presupuestos participativos se han convertido en una parte constitutiva de las prcticas locales y regionales, a la vez que constituyen hitos en las agendas anuales de muchas organizaciones. Es ms, el sistema de consulta a las organizaciones y su participacin en procesos de dilogo se ha convertido en prctica comn en las relaciones que se establecen entre las empresas privadas especialmente las extractivas y las comunidades. A diferencia de las mesas de concertacin de los aos 90, que se establecan por expresa voluntad de la autoridad, el mandato legal de las nuevas formas obliga a que el gobierno se relacione con la sociedad civil. El aporte de las ONG se ha centrado en asegurar en muchas regiones y localidades que las prcticas hayan podido desarrollarse sin mayor retraso y bajo marcos normativos apropiados. Sin embargo, queda la sensacin de que las ONG y otras organizaciones de la sociedad civil han actuado ms preocupadas por hacer funcionar el sistema implementado desde arriba, en vez de trabajar en torno a alternativas propias desde la sociedad civil para democratizar la poltica. Es decir, se ha estado trabajando sobre la base del modelo de gobernabilidad y gobernanza diseado vale decir, con algn input de las ONG desde el poder. Creemos que este hecho pone de manifiesto las siguientes debilidades: a. Como bien sostiene Dagnino (2008) para el caso brasileo, existe una confluencia perversa entre el impulso de las fuerzas
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democrticas y la agenda neoliberal respecto a la participacin ciudadana. Las fuerzas democrticas entre las cuales se encuentran las ONG conciben la participacin como un mecanismo para hacer de la gobernabilidad y gobernanza un ejercicio ms democrtico, es decir ms cercano a las mayoras. Esto conlleva incidir directamente sobre los procesos de toma de decisiones y alienta el ejercicio del control y la vigilancia ciudadana en la totalidad del funcionamiento del gobierno. Mientras que la agenda neoliberal parte del principio de que todo gobierno es un mal necesario que debe ser minimalista, y una de las formas de lograrlo es estimulando la participacin ciudadana como mecanismo para disminuir costos, buscando por ejemplo formas de coproduccin de servicios (ojo, no se trata de cogobierno). Hasta qu punto, entonces, las actuales formas de participacin impulsadas desde las ONG representan una redistribucin del poder de decisin en las regiones o localidades? O se trata, ms bien, de formas de cooptar el accionar de las organizaciones de la sociedad civil al involucrarlas y absorber su energa social en el reparto de una parte muy pequea del presupuesto? Las organizaciones de base son ahora ms dependientes de la iniciativa estatal? b. Desde el trabajo de las ONG resulta muy difcil revertir la dbil institucionalidad de nuestros gobiernos y la falta de voluntad poltica de sus autoridades y funcionarios. El patrimonialismo y el personalismo siguen campeando en la cultura poltica nacional y en todos los niveles de gobierno. Ante ello resulta muy complejo construir sobre la base del fortalecimiento de capacidades y asesoras nuevas prcticas que vayan consolidndose como propio y permanente accionar del gobierno. De ah que sea necesario sensibilizar y capacitar permanentemente, porque no existe una real voluntad poltica de cambio. Por ejemplo, las autoridades rotan a los funcionarios y operadores, a pesar de que han sido capacitados como resultado
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de convenios suscritos con las ONG. Asimismo, la eleccin de nuevas autoridades invariablemente significa comenzar de nuevo. No nos debe llamar la atencin que muchas agencias de cooperacin cuestionen el nmero de veces que se les solicita financiar iguales capacitaciones (temticas, pblicos) en una misma regin. c. Despus de un gran impulso inicial, el proceso de descentralizacin se ha estancado desde el ao 2004. Sin duda han aumentado las transferencias presupuestarias y muchos gobiernos cuentan con mayor cantidad de recursos debido al canon minero, pero se ha paralizado el proceso de transferencia de poder, por ejemplo en lo relativo a la captacin de sus rentas y el ordenamiento territorial. Sin la descentralizacin fiscal y la capacidad de decisin sobre el ordenamiento territorial, el proceso deriva en un sistema de administracin desconcentrada, mas no en una reforma estatal. Tampoco hay avances importantes en la regionalizacin propiamente dicha. El intento de crear regiones en el 2005 que cont con el decidido apoyo de las ONG fracas y solo se ha retomado tmidamente en los ltimos aos. d. La sociedad civil tambin se encuentra debilitada, con dirigentes que rotan continuamente y escasa capacidad de institucionalizacin. La alta rotacin de dirigentes implica que las ONG deban invertir recursos en forma permanente para preparar a los nuevos dirigentes y lderes.
3.2 La defensa y promocin de los derechos humanos

La labor de las ONG peruanas en el rea de los derechos comenz con la defensa de reivindicaciones especficas y sin un enfoque claro de derechos humanos. Es as que trabajaban alrededor de la promocin de derechos de poblaciones puntuales tales como los obreros,
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campesinos, las mujeres y los nios, y en temas determinados como la vivienda, la educacin y la salud. El fin de los doce aos de gobierno militar y la promulgacin de una nueva Constitucin socialdemcrata (1979) alimentaba una creciente preocupacin por estos sectores y sus derechos. Las principales estrategias eran: (a) el fortalecimiento de las organizaciones de base y su agrupacin en federaciones de segundo piso como instrumento para enfrentar al Estado y arrancar las reivindicaciones a las cuales tenan derecho; (b) la movilizacin y, a veces, la defensa legal colectiva; y (c) la creacin de experiencias alternativas en las cuales se brindaran servicios pilotos respetuosos de dichos derechos, como podan ser las postas de salud populares, los colegios alternativos, entre otros. Se podra decir que los derechos que ms se trabajaban eran los que actualmente se denominan econmicos, sociales y culturales (DESC). La creciente violencia que trajo consigo el conflicto interno que comenz en 1980 es lo que induce a la creacin de organizaciones que asuman la defensa de los derechos humanos en trminos generales, pero principalmente los derechos civiles que se vean extremadamente afectados por la guerra sucia. El derecho a la vida, a la integridad fsica, al libre trnsito y a la expresin, se vean cotidianamente violentados en un nmero creciente de poblaciones y territorios del pas. Si nos fijamos en algunas de las organizaciones ms emblemticas de derechos humanos como son APRODEH (fundada en 1983); IDL (1984), IPEDEH (1985), Paz y Esperanza (1984), todas tienen sus inicios respondiendo a estas circunstancias de masivo irrespeto de los derechos de sectores caracterizados por su indefensin. La magnitud del problema y las dificultades de enfrentarlo cabalmente desde organizaciones independientes, impulsaron la creacin de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos en 1984, que agrup a las principales instituciones involucradas en la promocin y defensa de derechos en el pas. Las ONG y la Coordinadora jugaron un creciente e importante rol en el mantenimiento del flujo de informacin sobre la situacin de los
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derechos en zonas en las cuales ni el Estado ni los medios masivos tenan inters en divulgar lo que ocurra. La cultura del silencio y el miedo segn lo interpretaban estas organizaciones era uno de los principales elementos que alimentaban la impunidad. Segn Sofa Macher, veterana militante de los derechos humanos, la red creada por la Coordinadora permita organizar la accin rpida en caso de detenidos y desaparecidos, tratando de defender la integridad fsica de los afectados al hacer pblica la situacin, y visitar los cuarteles y comisaras donde estaban detenidos.39 De igual modo, el trabajo activo de estas instancias permiti dar inicio al registro de las vctimas y desaparecidos, dando identidad a los afectados y respaldando a sus familiares y comunidades en la difusin de su caso y en su bsqueda. Se luchaba en contra de la invisibilizacin de las atrocidades y la apata de amplios sectores, que en gran parte debido al etnocentrismo y racismo no se identificaban con las vctimas.40 Esta presencia tambin era esencial en momentos en los cuales las organizaciones de la sociedad civil especialmente de base se encontraban sumamente debilitadas porque haban sido acosadas, atacadas y descabezadas, aniquilando a sus dirigentes o forzndolos a renunciar. Es importante recalcar que en los momentos de mayor violencia, cerca de un 70% de la superficie del pas se encontraba bajo el control de las fuerzas armadas, casi transformada en zonas extraterritoriales.41
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Entrevista realizada para el documental Estado de miedo de Pamela Yates, 2005. El Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR) seala que 75% de las vctimas de la violencia eran quechuahablantes, pobladores rurales y campesinos de ocupacin. Es decir, los sectores tradicionalmente excluidos de nuestro pas. El general Luis Cisneros Vizquerra declar lo siguiente, una vez que las fuerzas armadas haban asumido el control del orden interno en Ayacucho: no podemos entender cmo en una zona de guerra, una zona prcticamente extraterritorial, pretendemos mantener el Estado de Derecho. Le encargamos a la fuerza armada que elimine a Sendero y cuando va a apretar el gatillo aparece el Fiscal de la
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En la dcada de los 90 especialmente despus de que fuera capturado Abimael Guzmn (09/1992) y se diera la consecuente disminucin de acciones terroristas las ONG de derechos humanos modificaron su estrategia para luchar contra el autoritarismo de Fujimori y recuperar la democracia. El rgimen fujimorista utilizaba el miedo como pretexto y justificacin para la dacin de normas y medidas supuestamente antisubversivas, que eran lesivas a las libertades y los derechos ciudadanos. Las formas de detencin y procesamiento de casos (incluyendo los jueces sin rostro) llenaron las crceles de inocentes y favorecieron la impunidad. Todo esto estuvo acompaado de acciones paramilitares en el curso de las cuales se eliminaba a los enemigos del rgimen. En 1996 entra en funcionamiento la Defensora del Pueblo, institucin estatal que resultar siendo un importantsimo aliado de estas ONG.42 Inclusive en sus primeros aos, muchos de sus directivos y funcionarios provenan del mundo de las ONG y de instituciones pro derechos humanos. En forma conjunta lograron establecer un sistema de indultos que excarcel a ms de 1500 personas inocentes e iniciaron un registro de las vctimas y desaparecidos de la violencia poltica. Tambin fueron partcipes de la Mesa de Dilogo impulsada por la OEA, que result crucial en el proceso de transicin ante la renuncia de Fujimori.
3.2.2 Actuacin de las ONG en el contexto crtico

El retorno a la democracia como hemos sealado anteriormente abri una ventana de oportunidades que acerc el gobierno a las
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Nacin para ver si al hombre lo vamos a matar de frente, y se presenta el abogado, el periodista En la guerra no hay derechos humanos. (Caretas 817, setiembre de 1984). A finales de los 90, en una conferencia presentada en el primer encuentro nacional de la Defensora, Ernesto de la Jara utiliz la expresin Sper-ONG para definir a esta institucin estatal. Vase Memoria de este Encuentro, diciembre de 1999.
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organizaciones de la sociedad civil. Es en estas circunstancias que las ONG y la Defensora del Pueblo incidieron a favor de la creacin de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR), lo cual tuvo lugar en junio del 2001, durante la transicin, y posteriormente fue ratificada por el gobierno de Alejandro Toledo. La CVR fue creada para esclarecer los hechos y responsabilidades de la violencia poltica y de la violacin de derechos humanos en el perodo 1980-2000, as como para proponer iniciativas de paz y concordia entre los peruanos. El trabajo en torno a la CVR y el seguimiento de sus recomendaciones se convertiran en los principales ejes del trabajo de estas organizaciones en el decenio 20012010. Tambin se abrirn nuevas reas de promocin producto de un cambio esencial de estrategia que comienza desde la dcada de los 90: el enfoque integral de derechos. Estas dos influencias se traducen en las siguientes actuaciones: a. Apoyo a la CVR desde varios frentes. En primer lugar, cinco de los doce comisionados provenan de las canteras de las ONG, principalmente relacionadas con los derechos humanos, lo cual permiti imprimir un carcter abierto y pblico a la labor de la comisin. En segundo lugar, muchos de sus tcnicos, administradores y profesionales tenan experiencia de trabajo con las ONG, ayudando en varios aspectos, pero sustancialmente en la concrecin del apoyo de la cooperacin internacional, sin la cual no hubiera tenido la cobertura y profundidad lograda. En tercer lugar, de los 30 convenios de cooperacin suscritos por la CVR, ms de la mitad fueron con ONG. En cuarto lugar, en toda localidad con presencia de ONG, los representantes de la CVR fueron respaldados en una gran diversidad de maneras. c. Seguimiento de las recomendaciones de la CVR, una vez entregado el Informe en el 2003. Esto se ha realizado impulsando la judicializacin de los casos recomendados por los hallazgos de la CVR. Esta es una tarea de presin continua debido a la lentitud,
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ineficacia y desidia de la Fiscala y el Poder Judicial. La gran mayora de los casos estn siendo archivados debido al tipo de prueba exigido por la Fiscala o los jueces (por ejemplo, que las rdenes de superiores en el ejrcito estn por escrito), lo cual resulta poco probable en el contexto de una guerra sucia. La presin de los medios masivos cercanos a las fuerzas armadas y al fujimorismo se manifiesta en permanentes campaas contra la judicializacin y las organizaciones que la impulsan. Las organizaciones de DDHH tambin han vigilado y se han movilizado en contra de cualquier norma o medida que busque indultar o amnistiar a los responsables de violaciones de derechos humanos y crmenes de lesa humanidad, tal como ocurri durante el gobierno de Garca con el D.L. 1097.43 Durante el juicio a Fujimori, la actitud vigilante de las ONG de derechos humanos fue esencial para asegurar un juicio justo. Asimismo, se realiza el seguimiento de la poltica integral de reparaciones (individuales y colectivas) para las vctimas de la violencia y de los planes para apoyar a los desplazados por la violencia. En trminos generales, los procesos de seguimiento de las recomendaciones se mueven con pasmosa lentitud. A los ocho aos del informe, recin se estn entregando las acreditaciones a las vctimas (hasta ahora a un 30% de stas) y las reparaciones han sido fundamentalmente colectivas.
43 La emisin del DL 1097 caus gran polmica porque sorpresivamente buscaba la prescripcin de todos los casos que tuvieran ms de 15 aos de antigedad. Muchos sectores declararon que era una nueva amnista, pero encubierta. Motiv la renuncia de Mario Vargas Llosa a la Presidencia del Lugar de la Memoria. La razn de mi renuncia es el reciente Decreto Legislativo 1097 que, a todas luces, constituye una amnista apenas disfrazada, seal la carta que envi al presidente Alan Garca. Aadi: Ignoro qu presiones de los sectores militares que medraron con la dictadura y no se resignan a la democracia, o qu consideraciones de menuda poltica electoral lo han llevado a usted a amparar una iniciativa que solo traer desprestigio a su gobierno, Per21, 13 de setiembre del 2010.
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d. El enfoque integral de derechos conduce a una mayor preocupacin por los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). A partir de los aos 90 comienza a tener gran acogida el llamado enfoque integral de derechos en la comunidad de derechos humanos. Tomando como base la clsica divisin de Marshall (1949) de tres tipos o generaciones de derechos a saber, los civiles (libertades), polticos (participacin) y sociales (econmicos, sociales y culturales) se proclama que el pleno ejercicio de stos solo es posible de una manera integral. Se cuestiona as la nocin de que es necesario conquistar los derechos civiles y polticos antes de gozar de los sociales. El nuevo paradigma seala que, por ejemplo, sin el pleno goce de bienestar econmico y social (educacin y salud) resulta casi imposible ejercer y hacer valer apropiadamente los derechos civiles y polticos. Esto implica que se ample la actuacin de las ONG de derechos en temas como la supervisin de las polticas pblicas (educacin, salud, saneamiento, vivienda), la defensa de los pueblos originarios (principalmente alrededor del Convenio 169 de la OIT y la consulta previa), la proteccin del medio ambiente y la lucha contra la discriminacin. e. La agenda neoliberal y la conflictividad social. La poltica del dejar hacer de los ltimos gobiernos ha ampliado la libertad de accin de las inversiones privadas, muchas veces en desmedro de los derechos y condiciones de vida de la poblacin. Como resultado de ello han aumentado los conflictos sociales que tienen como base estas inversiones, especialmente las extractivas. Las organizaciones de DDHH han asumido la defensa de estas comunidades difundiendo denuncias, acompaando las negociaciones y movilizaciones, y luchando en contra de la creciente criminalizacin de la protesta social. e. Finalmente, se contina con las tareas de sensibilizacin, comunicacin y formacin mediante una diversidad de medios y formas.
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Algunas instituciones prosiguen con la formacin de promotores en derechos humanos, mientras que otras han incursionado en el periodismo y los medios masivos. Durante el decenio, las ONG de derechos humanos se involucraron en asuntos que directamente afectan a grupos polticos y econmicos poderosos. En el caso de la violencia poltica, el Informe de la CVR encuentra que los principales responsables fueron las autoridades civiles, los partidos polticos y la jerarqua castrense, que no fueron capaces de combatir al terror dentro del marco de la institucionalidad democrtica y eligieron combatirlo bajo los mismos trminos que los grupos subversivos. Esto condujo a la guerra sucia. De ah que las recomendaciones del Informe de la CVR sean altamente incmodas para grupos que an estn en el poder. Por otro lado, la lucha a favor de los derechos econmicos y polticos de las comunidades afectadas por la gran inversin las enfrentan al poder econmico del gran capital respaldado por el Estado. No debe extraar que las ONG de derechos humanos se encuentren entre las ms atacadas por aquellos sectores de la prensa nacional dominada por la derecha, los grupos conservadores y el fujimorismo.44
3.2.3 Contribucin a la defensa de los derechos humanos: fortalezas y debilidades

Cuando comentamos la legitimidad en la primera parte del presente estudio, sealamos que en el Per resultaba prcticamente imposible
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Ana Ortega en el Estudio sobre las ONG peruanas: visin de la prensa escrita realizado en el 2011 con apoyo del SdF Per, al examinar la informacin aparecida en la prensa sobre las ONG en la ltima dcada, concluye que la conflictividad social y los derechos humanos estn entre las tres principales temticas abordadas por la prensa. Aade que la mayora de las veces, el tratamiento ha sido crtico, negativo y sumamente parcializado.
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pensar en el movimiento de derechos humanos sin tener en cuenta a las ONG. Salvo algunos partidos de izquierda cada vez ms debilitados y menos significativos y algunos sectores de la Iglesia Catlica e iglesias evanglicas, han sido las nicas instituciones que de manera estable y permanente han promovido los derechos humanos en el pas. Para cumplir esta funcin, tambin han contado con apoyo del exterior (cooperacin internacional, sociedad civil global, organizaciones internacionales, instancias jurdicas supranacionales, gobiernos extranjeros) que ha permitido en muchas ocasiones contrarrestar la falta de accin gubernamental nacional. Su victoria ms importante en los ltimos diez aos fue la creacin de la CVR, porque reivindic la labor de ms de dos dcadas en contra de la violencia e hizo pblicas las barbaridades cometidas por la subversin y la contrasubversin. Sensibiliz a importantes sectores de la poblacin al hacernos partcipes del proceso va las audiencias pblicas y despus en la difusin de su trabajo (exhibiciones itinerantes, exposiciones de fotos, teatro, archivos digitales, portal web). Otra de sus importantes contribuciones fue que mantuvo viva la memoria histrica, a pesar de todos los esfuerzos de quienes defendan el olvido como mecanismo para cicatrizar heridas y supuestamente seguir adelante. Al asumir el enfoque integral de derechos, han abierto una importante veta para incidir directamente en la vida de la poblacin. La promocin de DESC(A) aproxima los derechos humanos a la vida cotidiana, especialmente cuando la poblacin no est sufriendo directamente embates a la libertad o a la integridad fsica. La lucha por los derechos humanos deja de ser para la poblacin algo que solo ocurre en casos extremos de torturas, desapariciones y muertes, y se convierte en una prctica que busca incidir directamente sobre la calidad de vida a la cual todos tenemos derecho. Finalmente, el tenaz seguimiento de las organizaciones de derechos humanos a la actuacin del Estado, es un mensaje continuo a los gobiernos de que se les vigila y se ejerce el control social, aspectos que impactan en un sistema poltico acostumbrado a la impunidad.
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Como bien sealan Panfichi y Alvarado (2010), para ello se cuenta con una alianza informal (no escrita) con un sector de la prensa nacional que difunde los hallazgos, denuncias e investigaciones de estas organizaciones. Se contribuye as a la democratizacin de la sociedad. No se puede negar, entonces, la capacidad de estas organizaciones de contener la mala accin estatal y empresarial, y ello constituye uno de sus principales aportes a la sociedad nacional. Pero, al mismo tiempo, pone de manifiesto que la defensa de los derechos humanos an depende fuertemente de estas organizaciones, lo cual pone en duda su sostenibilidad ante la posible ausencia de las ONG especializadas en este campo. La escasa sostenibilidad se debe a las siguientes razones: a. An se est muy lejos de forjar un Estado promotor de derechos. Por el contrario, parece que en los ltimos aos se hubiera retrocedido, como se puede constatar en casos como el intento de amnistiar a los militares o en el desinters en legislar la consulta previa a pesar de ser un compromiso asumido al suscribir el Convenio 169-OIT. Desgraciadamente, las instituciones estatales sus autoridades y funcionarios son las que perpetan la discrecionalidad, la excepcin y la impunidad. La corrupcin sigue corroyendo a la institucionalidad, a pesar de las denuncias. Sin una reforma del Estado que tenga como principal baluarte el respeto de los derechos y la lucha contra la corrupcin, es poco probable que las acciones de promocin, difusin y defensa sean plenamente asumidas por el aparato estatal y la ciudadana. b. El pleno reconocimiento de los derechos de los dems se fortalece cuando vemos en el otro u otra a un igual. La discriminacin tnico-racial fue uno de los principales factores que gener el enorme distanciamiento que existi entre las vctimas del terror en los 80 y 90 y el resto del pas ms urbano, occidental y criollo. El problema de la violencia y la guerra sucia no era asumido como propio por
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estos ltimos, hasta que empez a afectar la vida en las grandes ciudades. Lo afirm claramente Primitivo Quispe en la audiencia pblica de Ayacucho organizada por la CVR: Entonces, mi pueblo era pues un pueblo, no s...un pueblo ajeno dentro del Per.45 Tal como seala Gonzalo Portocarrero (2007):
El Per no quiere admitirse como una sociedad discriminadora pese a las abrumadoras evidencias que as lo demuestran. Quiz el ejemplo ms contundente de esta resistencia sea la tibia recepcin del informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Como se sabe, el informe seala que el trasfondo del conflicto interno han sido las brechas y las desigualdades que separan a los peruanos. Esta conclusin ha sido ignorada por una gruesa parte de la poblacin que lejos de ser solidaria con las vctimas ha preferido colocarse de perfil, permanecer en una cmoda pasividad. Si el informe hubiera sido recibido en una manifestacin de cientos de miles de personas, el gobierno no hubiera tenido otra carta que implementar las recomendaciones respectivas Pero no fue una muchedumbre la que recibi el informe En otras palabras los 70 000 muertos contabilizados por la Comisin fueron desairados. Aunque nadie lo dice abiertamente, en realidad es poco lo que importan. E importan poco porque la mayora de ellos fueron indgenas. Gente que no despierta ganas de identificarse con ellos. (p. 24)
La exclusin, entonces, sigue presente y fuerte. Algunos opinan que ya no se da tanto por razones tnicas y raciales, y que ms bien los motivos son de orden econmicos (clasismo). Sin embargo, resulta ms correcto verlos como formas de exclusin
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Informe de la Verdad, Tomo 1, captulo 3. La cita corresponde a la audiencia pblica del 8 de abril del 2002.
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que se retroalimentan, y en las cuales la discriminacin racial an juega un papel esencial. Este es un tema, no obstante, que no ha tenido la dedicacin necesaria por parte de la comunidad de los derechos humanos y otras ONG en el pas. Sin duda, la Coordinadora trabaja el tema y design el 2005 como ao contra la discriminacin racial, pero el impacto pblico de estos hechos ha sido limitado. La lucha contra la discriminacin presenta, entonces, un aspecto cultural que debe ser abordado. c. El enfoque integral de derechos plantea retos importantes, pero quiz el primero de todos sea responder a la pregunta: cules son los derechos bsicos? El hecho de no buscarle respuesta puede llevar a la dispersin, porque lo integral puede conducir hacia la inclusin de toda variedad de derechos, sin tomar debida medida sobre su relativa importancia y posibilidades de hacerlos valer. Segn Guillermo ODonnell, resulta problemtico llegar a un consenso sobre cules son los derechos bsicos o mnimos que hacen posible y facilitan el pleno ejercicio de la ciudadana.46 Aade que cuando se ha pedido a expertos que enumeren los derechos bsicos, las listas han sido totalmente dismiles. En el ejercicio para determinar cules son los derechos fundamentales que permiten una ciudadana efectiva, resulta necesario tener en cuenta lo siguiente: (a) reconocer que el Estado tiene limitaciones presupuestarias y que no es posible la inmediata realizacin de todos los derechos sociales; (b) asimismo, reconocer que las ONG no pueden actuar sobre todos los derechos, sino que deben analizar cules son los centrales en la exclusin, aqullos que al no estar vigentes no permiten que los ciudadanos especialmente los ms pobres puedan ejercer plenamente sus derechos;
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Notas sobre la democracia en Amrica Latina, El debate conceptual sobre la democracia. PNUD, Buenos Aires 2004, pp. 9-80.
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(c) una vez determinados, resulta necesario identificar cules son las causas principales que estn detrs de estas vulneraciones y cmo la accin o inaccin estatal y de la sociedad contribuyen a ello; (d) luego analizar el contenido de estos derechos tomando en cuenta las condiciones del pas y bajo un enfoque de gnero y multicultural y plantear los cambios necesarios para su realizacin; y (e) finalmente plantear las acciones que deben y pueden realizar las ONG en el corto, mediano y largo plazo, tomando en cuenta las fuentes de financiamiento existentes.
3.3 Conflictos socioambientales y actividades extractivas47

Durante la dcada de los 90 se dieron significativos cambios en las industrias extractivas, especialmente en la minera: (a) la recuperacin de los precios de los minerales; (b) la expansin del rea geogrfica dedicada a esta actividad, multiplicndose las reas concesionadas (de 2 a 15 millones de ha); (c) el incremento de la inversin privada. En un contexto poltico favorable bajo el gobierno de Fujimori, que otorg privilegios mediante contratos de estabilidad jurdica y beneficios tributarios, mientras que flexibiliz los mecanismos de proteccin de los derechos a la propiedad de las comunidades y los controles medioambientales correspondientes, se inici un proceso de vulneraciones sistemticas de los derechos sociales, culturales, ecolgicos y polticos, tanto individuales como colectivos de los ciudadanos del pas.48
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Elaborado con la colaboracin de Anthony Jo y Vctor Snchez (miembros de la Asociacin Civil Labor) y sobre la base de entrevistas a representantes de ONG que operan en la dimensin ambiental. Minera y territorio en el Per. Conflictos, resistencias y propuestas en tiempos de globalizacin. Jos de Echave C., Raphael Hoetmer y Mario Palacios Panz (coordinadores). Programa Democracia y Transformacin Global, Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera, CooperAccin Accin
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Los primeros aos de la dcada del 2000 se caracterizan por una amplia discusin internacional derechos de las comunidades, conservacin del ambiente y los recursos naturales, responsabilidad social y aporte de las industrias extractivas al desarrollo de las zonas en donde intervienen, entre otros derivada de la agenda y de los compromisos pre y pos Cumbre de Ro+10 (2002). Como consecuencia de sta, en el Per se llevaron a cabo una serie de iniciativas voluntarias, espacios de discusin y coordinacin intergubernamental, as como declaraciones de principios dirigidas a guiar el accionar del Estado y del propio sector empresarial privado.49 Paralelamente, un conjunto de conflictos vinculados con las actividades extractivas (minera e hidrocarburos) se constituyen en temas centrales de la coyuntura poltica: Tambogrande (Piura, 2002-2003), Andoas (Iquitos, 2008), Moquegua (2007), La Oroya (Junn, 2008-2010), Bagua (Amazonas, 2009), Yunguyo y Chucuito (Puno, 2009), Islay (Arequipa, 2010). Fueron casos emblemticos que pusieron en agenda temas relevantes relacionados con el debate internacional de la primera mitad de la dcada, as como una serie de exigencias surgidas de la propia realidad
Solidaria para el Desarrollo, Fondo Editorial de la Facultad de Ciencias Sociales, Unidad de Posgrado de la Universidad Nacional de San Marcos. Lima, junio del 2009. Entre las ms importantes se encuentran el Pacto Global (2000), Foro Permanente para Cuestiones Indgenas de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (2000), Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible (2002), Declaratoria de Principios del Consejo Internacional de Minera y Metales - ICMM (2003), la adopcin (2000) y reciente actualizacin (agosto 2011) de las salvaguardias socioambientales del Banco Mundial y su brazo empresarial, la Corporacin Financiera Internacional - IFC. En el 2007 Naciones Unidas aprueba la Declaracin de Derechos de los Pueblos Indgenas (2007) y el ao 2010 se llev a cabo la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climtico y los Derechos de la Madre Tierra, celebrada en Cochabamba Bolivia, donde se promueve la adopcin de el buen vivir como paradigma de desarrollo alternativo al del vivir mejor, del sistema capitalista. Sumak Kawsay en quechua, Suma Qamaa en aymara, el concepto fue introducido en las constituciones polticas de Ecuador y Bolivia en el 2008 y 2009 respectivamente.
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local y nacional: la discusin sobre el modelo de desarrollo, el papel de la poblacin en la toma de decisiones sobre el aprovechamiento de los recursos naturales, los instrumentos de consulta y participacin ciudadana, las polticas de salud ambiental frente al impulso de la inversin privada, la desarticulacin de las concesiones debido a procesos de ordenamiento territorial o consulta previa, entre otros. Al examinar brevemente la actuacin de cada gobierno durante la dcada, se pone de manifiesto una poltica cada vez ms favorable a las inversiones y las actividades extractivas, en muchos casos a costa de los derechos de las comunidades que se ven afectadas por los impactos generados por dichas actividades. Esto se da en un marco de reforma de la institucionalidad y la normatividad ambiental, como la creacin del Ministerio del Ambiente (2008), la Autoridad Nacional del Agua (2009), la aprobacin de la Ley de Recursos Hdricos (2009), el debate de la Ley de Consulta Previa (2009) y su promulgacin (2011); en gran medida debido a las obligaciones adquiridas por el Estado en el marco de implementacin del TLC con los EEUU y de cara a los estndares asumidos por la comunidad internacional en materia de derechos sociales y ambientales de las comunidades: Gobierno de Transicin de Valentn Paniagua (2000-2001): en su breve perodo de gobierno continu y se concret un importante proceso de dilogo con las comunidades nativas en busca de la reivindicacin de su derecho a ser incluidas en la toma de decisiones respecto a las propuestas de inversin y/o desarrollo en sus territorios, el mismo que culmin en un Plan de Accin.50
50 El plan inclua propuestas concertadas entre las que podemos encontrar: 1) garantizar los derechos de propiedad y la seguridad jurdica de las comunidades nativas; 2) construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva central; 3) asegurar la participacin de los pueblos indgenas en el manejo y en los beneficios de las reas naturales protegidas; 4) garantizar el acceso, el uso y la participacin de las comunidades nativas en los beneficios
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Gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006): la poltica que aplic para los proyectos mineros, de infraestructura (carretera Interocenica) e hidrocarburos, se caracteriz por el s o s; actitud que exacerb los nimos de las comunidades indgenas y campesinas, que no encontraron voluntad alguna del gobierno de escuchar sus reclamos y defender sus derechos. Desde el 2004 la Defensora del Pueblo inicia el monitoreo de conflictos socioambientales, emitiendo reportes e informes anuales, los mismos que se han constituido en referentes para el anlisis de los niveles de conflictividad social en el Per. Segundo Gobierno de Alan Garca Prez (2006-2011): continu con la aplicacin del modelo econmico liberal. Durante este perodo se incrementaron y agudizaron los conflictos en ms del 200%; se criminaliz la protesta y se instaur la poltica del perro del hortelano, mediante la cual se identificaba como contrario al desarrollo a todo aqul que expresara rechazo y/o resistencia a los proyectos promovidos por el gobierno o el sector privado.51
Estos procesos se dieron en un contexto de incremento constante del PBI minero, que pas de 6 mil millones a 11 mil millones de soles al final de la dcada, dando cuenta de un 6% del PBI nacional durante todo el perodo y del 60% de las exportaciones. Este comportamiento se debi principalmente a la recuperacin de los precios internacionales de los minerales. Como resultado de este hecho se gener una mayor recaudacin del impuesto a la renta pagado y, por lo tanto, mayor canon minero, que pas de 55 millones (2000) a 3,5 mil millones de soles (2010). Los departamentos ms beneficiados con estos recursos son
del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la prevencin de daos ambientales. 51 Ver: http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales-reportes.php.
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Ancash, Arequipa, La Libertad, Cajamarca, Moquegua, Tacna y Puno, que concentran el 80% del canon.52 Por su parte, el principal aporte del sector extractivo ha sido la incorporacin y el desarrollo de polticas y prcticas de Responsabilidad Social Corporativa, lideradas principalmente por empresas trasnacionales (incluidas en el Pacto Global y conformantes del ICMM), no ajenas a inconsistencias y conflictos con las comunidades involucradas en los mbitos de influencia de sus operaciones. Sin embargo, por lo general la responsabilidad social es un tema que en el pas se encuentra an en un nivel incipiente de desarrollo, pero cuenta con mayor presencia en la agenda pblica.
3.3.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo

En este contexto, diversas ONG han venido operando a travs del auspicio de una serie de proyectos de desarrollo.53 La actuacin en red ha sido la estrategia ms relevante en la escena poltica en la ltima dcada, siendo las redes ms importantes: La Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera (Conacami), conformada en 1999 por comunidades de base y organismos no gubernamentales. Se ha encargado de articular los intereses y organizaciones de las poblaciones afectadas
52 53
Ministerio de Economa y Finanzas. En: http://www.mef.gob.pe. Entre las instituciones que trabajan sobre los derechos de comunidades y conflictos socioambientales generados por las actividades mineras destacan Cooperacin, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), Asociacin Civil Labor, Oxfam, CARE Per, CEPES, CEAS, FEDEPAZ, GRUFIDES, Grupo Propuesta Ciudadana; Centro de Cultura Popular Labor (Pasco), mientras que en los temas relacionados con los hidrocarburos: Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Forum Solidaridad Per, Instituto del Bien Comn, Servicios Educativos Rurales (SER), WWF, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y la Red Ambiental Loretana.
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por la minera a nivel nacional, haciendo posible la representacin e incidencia directa en el debate y en las instancias pblicas. Esta organizacin sigue siendo la representacin ms visible de las comunidades afectadas por la minera. Red Muqui, conformada por 24 organizaciones (ONG, centros pastorales, redes). Promueve la ampliacin y defensa de los derechos de las comunidades y poblaciones en reas de influencia minero metalrgica. Sus propuestas giran alrededor de la minera y el desarrollo, el agua, el ordenamiento territorial, la consulta previa, la participacin ciudadana y la minera artesanal. Sus estrategias de trabajo se centran en capacitaciones, formacin de alianzas, formulacin de polticas pblicas, incidencia y campaas pblicas. Grupo Propuesta Ciudadana, orientado al seguimiento del impacto econmico de la actividad minera en las regiones en que esta actividad se desarrolla, as como a la vigilancia del proceso de descentralizacin que se da en el pas. Accin Ciudadana Camisea (ACC), colectivo de organizaciones enfocadas en que el proyecto Camisea cumpla con los adecuados estndares sociales y ambientales necesarios para a partir de ello lograr generar cambios en otros proyectos hidrocarburiferos, as como cambios de poltica del sector. Formado inicialmente por DAR, Asociacin Civil Labor, Escuela para el Desarrollo, SPDA, Oxfam, y ltimamente COINCIDE. El Colectivo reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos, enfocado en la generacin de espacios de dilogo con las autoridades y empresas, as como en la sensibilizacin e incidencia en polticas referidas a proyectos hidroelctricos. Conformado por DAR, SPDA, WWF, Central Ashaninka del ro Ene, SER, IBC, entre otros.
Las principales intervenciones que han llevado a cabo se han sustentado en la existencia de un movimiento social local con el cual y hacia el cual han dirigido sus estrategias:
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a. Construccin de una agenda nica nacional, orientada a modificar el escenario actual a favor de un nuevo contrato social y ambiental, donde las empresas extractivas asuman un rol acorde con un enfoque de desarrollo sustentable, con un comportamiento de respeto y el cumplimiento de las normas y estndares ambientales, de relaciones socioculturales inclusivas, y respetuoso de los derechos de las poblaciones y comunidades involucradas en los mbitos de sus proyectos u operaciones. La Red Muqui y sus asociados destacan en esta estrategia, trabajando por la Ley de Consulta Previa y el ordenamiento del territorio nacional con la participacin de las comunidades y de los gobiernos regionales y locales. Asimismo, el colectivo ACC ha colocado en la agenda pblica nacional el recambio de una matriz energtica sostenible y la necesidad de impulsar la elaboracin y aprobacin de polticas que eleven los estndares sociales y ambientales para estos proyectos. b. Monitoreo y seguimiento de casos, orientados a conocer, analizar y poner en debate la poltica de hidrocarburos del Per desde el punto de vista de las organizaciones de la sociedad civil y los instrumentos de planificacin sectorial. Bajo esta premisa, ACC desarroll acciones que van desde el seguimiento realizado a los contratos del gas de Camisea, hasta el monitoreo de los 21 compromisos asumidos por el Gobierno del Per en el mbito del proyecto Camisea. De igual forma, el colectivo reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos, desarroll el seguimiento de uno de los casos ms emblemticos del convenio Per Brasil: la hidroelctrica de Inambari. En trminos ms generales, el Grupo Propuesta Ciudadana ha establecido un sistema de monitoreo a las rentas de la industria extractiva y los fondos voluntarios, a la vez que participa como representante de la sociedad civil en EITI-Per (Extractive Industries Transparency Initiative). c. Elaboracin de propuestas de polticas y estudios tcnicos, cuya finalidad es mejorar la poltica de hidrocarburos, implementar
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acciones para una adecuada planificacin energtica, actualizar la legislacin social y ambiental del sector hidrocarburos (mejorar los estndares ambientales y sociales para estudios de compatibilidad, los estudios de impacto ambiental y la Evaluacin Ambiental Estratgica - EAE), y mejorar la participacin ciudadana, la transparencia y el acceso a la informacin pblica. La Red Muqui tuvo destacada participacin en la discusin de la Ley de Recursos Hdricos aprobada en el 2009, promoviendo eventos y propuestas a la luz de las experiencias de sus miembros en relacin con el agua y la actividad minera. En la actualidad, su atencin est centrada en la promocin del ordenamiento territorial, promoviendo y participando en diversos espacios y campaas. ACC ha enfocado su accin en el mejoramiento de la poltica de hidrocarburos, as como la implementacin de acciones para una adecuada planificacin energtica. El colectivo reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos present en marzo del 2011 un informe legal sobre el cumplimiento del proyecto Inambari. Adems, en el perodo 2008-2010 ACC present una serie de propuestas y estudios enfocados al mejoramiento de la poltica de hidrocarburos en el Per, el desarrollo energtico regional, la evaluacin social y ambiental del proyecto Camisea, las obligaciones del Estado peruano relativas a la proteccin de los pueblos indgenas, entre otras intervenciones relevantes. d. Incidencia poltica ante el Estado y los organismos internacionales que financian megaproyectos (BID, CAF), a fin de conseguir que las inversiones privadas se realicen respetando los derechos y la cultura de los pueblos indgenas y las comunidades del entorno. Es el caso de Accin Ciudadana Camisea, que en las diversas audiencias impulsadas por el BID ha venido planteando temas como la intangibilidad de las reas Naturales Protegidas, la necesidad de disear e implementar un sistema de monitoreo independiente. Por otro lado, con el apoyo de Friends of the Earth, y sobre la
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base del caso Choropampa (mina Yanacocha), la Asociacin Civil Labor ha realizado una campaa internacional de incidencia sobre el Banco Mundial, a fin de reorientar los recursos de su brazo empresarial (la Corporacin Financiera Internacional), dejando de lado la inversin en minera, proponiendo la aplicacin de las salvaguardas del BM sobre los marcos normativos nacionales, cuando stos sean muy permisivos. e. Acompaamiento de procesos y movimientos sociales, mediante mltiples servicios de asesora tcnica y legal, capacitacin e informacin a organizaciones sociales de los mbitos de influencia de las actividades extractivas (mineras e hidroenergticas), principalmente a comunidades afectadas y a sus gobiernos locales.
3.3.3 Contribucin en el rea de conflictos ambientales: fortalezas y debilidades

A pesar de la existencia de estos espacios de coordinacin e interrelacin, el trabajo de las ONG en el campo de los conflictos socioambientales est cruzado por varias tensiones, divergencias e indefiniciones que inciden sobre sus capacidades como actores impulsores de cambios hacia sociedades respetuosas de los derechos de sus habitantes. Examinemos las principales. a. Existe una diversidad de estrategias implementadas y efectividad en las acciones de incidencia. El escenario nacional ha estado signado por la tensin existente entre la presencia auspiciosa de inversiones mineras e hidrocarburferas y la imposibilidad de alcanzar consensos nacionales basados en evidencias razonables de que su explotacin traiga consigo un desarrollo real (y no solo un incremento de las cifras macroeconmicas), que se exprese en una revaloracin del capital natural, el respeto de los derechos de los pueblos y la permanencia de pactos sociales de largo plazo.
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Esta tensin se ha expresado, las ms de las veces, en conflictos que han involucrado al Estado, a las empresas mineras, as como a sectores variados y diversos de la sociedad, que en funcin de sus distintas maneras de entender el problema y la forma de solucionarlo, han asumido estrategias especficas. Al referirse a los conflictos mineros, Bebbington menciona la existencia de una gama de visiones, proyectos polticos y estrategias que van desde aquellos que terminan apostando por alguna forma de compensacin como manera de resolver conflictos y aquellos otros que apuestan ms bien por cierto replanteamiento de las reglas de juego, y que tienen que ver con el grado de cuestionamiento de la relacin asimtrica que existe entre medio ambiente, sociedad y mercado en el modelo de desarrollo hegemnico.54 Inmersos en esta gama de enfoques y posiciones se encuentran las ONG que trabajan la problemtica de los conflictos socioambientales, pero la pluralidad de sus posiciones ha impedido que se consoliden como un interlocutor vlido y de referencia frente al Estado y la empresa privada, y con legitimidad suficiente ante la sociedad civil como par constituir un actor con autoridad y capacidad para mediar o promover el debate poltico y la transformacin institucional de la gestin ambiental en general y de la actividad extractiva en particular. Este es uno de los campos de actuacin de las ONG en el que se enfrentan de manera directa a grandes poderes econmicos que expanden sus relaciones e influencias en la poltica nacional, medios de comunicacin y sectores de la sociedad local, lo cual exige establecer un deslinde entre los intereses en juego, y donde en el mejor de los casos han mantenido un silencio
54 Respecto a los tipos de ambientalismos, consultar en: Bebbington, Anthony y Humphreys Bebbington, Denise. Actores y ambientalismos: conflictos socioambientales en Per. conos. Revista de Ciencias Sociales, N. 35, septiembre del 2009, pp. 117-128. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Quito.
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pragmtico exigido por el clculo de oportunidad de acceso a nuevas fuentes de financiamiento o debido a cambios en sus esquemas ideolgicos relativos al desarrollo. A esto se suma un tipo de discurso conspirativo del Estado respecto a los conflictos y los factores que los originan, en el que funcionarios y polticos consideran que los conflictos se originan por la presencia de actores locales que tienen intereses particulares (econmicos y polticos) o por agentes externos como las ONG ambientalistas que manipulan a la poblacin.55 Discurso ampliamente compartido y difundido por polticos que asumen la representacin de los intereses de las empresas mineras en el debate pblico. Sin embargo, esto no se ajusta a la percepcin que est gestndose en la sociedad y que dara cuenta de una polarizacin en las posiciones frente a los conflictos mineros, donde la participacin de las ONG no es considerada significativa. En una encuesta reciente (noviembre del 2011) Ipsos Apoyo da cuenta de que el 47% de la poblacin encuestada est a favor de las inversiones mineras y su ampliacin, mientras que el 44% adopta posiciones crticas que incluyen el cierre y retiro de estas actividades. El 57% est de acuerdo con las protestas de Cajamarca, Andahuaylas y Ancash contra las empresas mineras y sus proyectos de explotacin; de los cuales el 40% considera que estos movimientos expresan el reclamo autnomo de las comunidades afectadas, mientras que el otro 40% piensa que responden a la accin de grupos de inters. Entre stos, el 41% considera que se trata de grupos polticos locales, el 37% de grupos polticos nacionales, el 31% de grupos de intereses relacionados con la minera informal, y solo un 17% cree que seran obra de las ONG nacionales.56
55 56 ngela Acevedo y otros: El Estado y la gestin del conflicto 2006 2011. Conflictos mineros por usos del territorio. SER. Lima, setiembre del 2011. Opinin Data. Resumen de encuestas de opinin pblica. Ao 11, Nmero 147. Ipsos APOYO, Opinin y Mercado, 21 de noviembre del 2011.
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b. Tambin existen tensiones entre los enfoques de intervencin entre las propias ONG. Si durante los aos 70 y 80 las ONG organizaron sus pensamientos y accin estratgica en funcin de objetivos polticos partidarios, y en los aos 90 a travs de marcos conceptuales del desarrollo y valores orientados por su misin, en esta ltima dcada el pragmatismo estara permitiendo la convivencia de diversas aproximaciones a los problemas sociales y de diversas agendas al interior de una misma organizacin. Bajo el concepto de desarrollo sustentable, se ha asumido un discurso en el que se promueve una relacin simtrica entre sociedad, economa y ambiente; pero que en la prctica ha terminado impulsando estrategias segmentadas, donde el logro de resultados en una de ellas supone la exclusin de otras. Como ejemplo, solo diremos que la necesidad de articular a los productores agrarios en mejores condiciones con el mercado, con frecuencia viene implicando la imposicin de esquemas de produccin basados en el monocultivo de mayor rentabilidad econmica; mientras que por otro lado se levanta el discurso de la promocin de la biodiversidad y la seguridad alimentaria. Al interior de las ONG que trabajan en la problemtica socioambiental, se advierte la coexistencia de una variedad de enfoques, discursos y estrategias que podra restar consistencia y contundencia a las acciones de incidencia poltica y a su posicionamiento como actores con solvencia tcnica y legitimidad social. Son frecuentes las tensiones que se dan entre dos perspectivas conceptuales y estratgicas al interior de la ONG, como aquella que sostiene la defensa de los derechos de los pueblos afectados por las actividades extractivas y que ha supuesto alianzas estratgicas y la asuncin de roles de soporte tcnico, elaboracin de argumentos, denuncias y hasta patrocinio de la judicializacin de los casos de agresin de dichos derechos, con la que asume ms bien una de aseguradores de la gobernabilidad y que exige comportamientos dialogantes y concertadores, en los
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cuales se reduce el germen de los problemas (control asimtrico del poder) al campo de las actitudes (desconfianza) y posiciones (anti minera), negando el potencial del conflicto como factor de transformacin de la institucionalidad ambiental. En trminos ms elaborados, estas posiciones se presentan como la capacidad de convertir a la ONG y sus integrantes en lderes que articulen y conecten a los diversos actores que hoy dan forma a un sistema complejo cuya caracterstica es la crisis global, la reubicacin de los fondos de la cooperacin y la transformacinde roles en un contexto de incertidumbre poltica y econmica. Estos comportamientos podran tener explicacin entre otras razones en lo siguiente: (a) la conciencia de que se enfrentan a poderes sobre los cuales es poco probable tener xito en el cambio de la correlacin de fuerzas; (b) la escasez de recursos financieros no permite sostener estrategias de larga duracin o de alta incidencia; (c) el retroceso en la calidad conceptual y tcnica en el tratamiento de los problemas ambientales; (d) el pragmatismo tecnocrtico de una nueva generacin que ha sido asimilada a las ONG. Lo cierto es que, salvo excepciones, las ONG que otrora participaban al lado de las comunidades afectadas por las actividades extractivas, estaran pagando sus silencios o comportamientos sinuosos con una prdida de legitimidad social. c. Ante los intereses que estn en juego y el peso de las actividades mineras sobre la vida de las comunidades, surgen tensiones entre la necesidad de la reproduccin institucional, el comportamiento poltico y la legitimidad. En un contexto en el cual el Per es considerado un pas de ingresos medios altos y ante la orientacin de los fondos de la cooperacin hacia otras zonas menos favorecidas, las ONG nacionales deben enarbolar una mayor competencia debido a la menor cantidad de recursos que van quedando a su disposicin. La venta de servicios profesionales se constituye en una opcin para la generacin de ingresos y una de las fuentes
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ms atractivas est constituida por los fondos generados por las propias empresas extractivas (especialmente las mineras). Esta venta de servicios adopta varias modalidades a travs de las cuales se formaliza la transaccin: i) las consultoras directas que son contratadas con la ONG; ii) las consultoras que son contratadas a travs de alguno de los miembros de la ONG; iii) los convenios de cooperacin mutua bajo la forma de proyectos de asistencia tcnica; iv) la subcontratacin a travs de otros organismos intermediarios (municipalidades, otras ONG u oficinas consultoras). Independientemente de la forma de transaccin, lo cierto es que los compromisos financieros asumidos suelen neutralizar la accin crtica que desde otros momentos y escenarios enarbolaban las mismas ONG. Una segunda opcin la constituye el propio Estado, ya sea mediante la participacin en fondos concursables bajo la forma de proyectos de desarrollo o venta de servicios por consultoras, aprovechando las capacidades que existen en las ONG; demandas que tienen altas exigencias de orden tcnico. Ambas opciones exigen implementar adecuados mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, que en la actualidad no han sido lo suficientemente desarrollados, aun cuando es un tema exigido desde las ONG a las empresas. Constituye, por lo tanto, una tarea pendiente. Aunque algunas ONG no tienen problema alguno en trabajar con empresas y brindar sus servicios para lo cual han desarrollado instrumentos que les permiten asegurar su independencia e imagen, o simplemente el tema no es materia de preocupacin, otras prefieren no considerar el financiamiento directo desde las empresas, o lo consideran viable solo en caso de que se trate de fondos concursables, fideicomisos u otras formas existentes. Finalmente, en los ltimos aos un nmero importante de miembros de las ONG, cuyas misiones y estrategias tienen que ver con la
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temtica ambiental y la gestin de conflictos, se han asimilado a las empresas mineras, ya sea en funciones de asesora tcnico legal o en la conduccin y participacin en sus estrategias de relacin con las comunidades afectadas por sus actividades o dentro de sus reas de influencia. Ante ello, es razonable pensar que algunos sectores de la sociedad y del movimiento social pueden sentir desconcierto o desconfianza por aquellas ONG que se vinculan con quienes se encuentran enfrentados (empresa, Estado), ms an cuando los enfoques conceptuales y las estrategias que sustentan sus prcticas no son suficientemente difundidos, o cuando los comportamientos llegan a expresar un doble discurso.
3.4 La defensa y promocin de los derechos de las mujeres 57

3.4.1 Presentacin, antecedentes y contexto
Desde inicios de la dcada de los 90, diversos asuntos, reivindicaciones y estrategias medulares con respecto a los derechos de las mujeres adquieren mayor visibilidad y son incorporados a la discusin, accin y lucha poltica nacional. El gobierno de Fujimori se caracteriz en este aspecto por levantar tempranamente un discurso favorable a los derechos de las mujeres, que se concret mediante el impulso de una propuesta de salud sexual y reproductiva, y la creacin del Ministerio de Promocin de la Mujer. Estas ofertas atrajeron a ms de una organizacin feminista a respaldar y promover los cambios propuestos. Sin embargo, como veremos, no se presagi el desenlace negativo que tuvieron estas propuestas polticas.
57 Para la elaboracin de este acpite se realizaron entrevistas a Roxana Vsquez Sotelo, dirigente feminista, fundadora de Demus y Cladem; Gina Yaez de La Borda, ex directora del Movimiento Manuela Ramos y Mara Ysabel Cedano Garca, ex directora de Demus y ex directora de la Direccin General de la Mujer del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
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Del conjunto de asuntos impulsados en los ltimos 20 aos, consideramos que los ms significativos se dieron en torno a: las polticas pblicas con respecto a la equidad de gnero; los derechos sexuales y reproductivos; la participacin poltica y la institucionalidad democrtica; y la lucha contra la violencia. Examinaremos cada uno de ellos a continuacin, poniendo atencin en los principales hitos, avances y retrocesos que trajeron consigo. Polticas pblicas En el ao 1996 se crea el Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano Promudeh (hoy Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), bajo un enfoque de gestin de la vulnerabilidad social en vez de otro orientado a enfrentar las desigualdades de gnero. En el 2001 se crea el Programa Nacional de Lucha contra la Violencia Familiar y Sexual, encargado de disear y ejecutar las polticas respectivas.58 En el ao 2007, el gobierno de Garca redefine el rol del MIMDES, privilegiando la gestin de polticas sociales y teniendo como segundo objetivo la reduccin de la violencia familiar, e impacta con ello en la autonoma del Programa. Este hecho gener el cuestionamiento de las organizaciones feministas y de la propia Defensora del Pueblo. Si bien el presupuesto del Programa se ha incrementado del 1,5% del presupuesto del sector (2001) al 2,0% (2010), refleja la poca relevancia que el Estado peruano, en los dos ltimos gobiernos, ha asignado a la lucha contra la violencia. Como resea Diana Miloslavich,59 en el Per se firma un Acuerdo Nacional con 28 polticas de estado el 2002, con una de ellas a favor de
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Fenmeno que atraviesa toda la sociedad peruana. Para el 2009, el 39% de las mujeres de las zonas urbanas, el 37% de las zonas rurales, el 41% de la sierra y el 43% de la selva, han sido vctimas de alguna modalidad de violencia. Diana Miloslavich Tupac. Participacin poltica de las mujeres en el Per. Un largo camino recorrido. Estudios Feministas. Junio del 2007.
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la mujer, que articul parte de la agenda de las organizaciones de mujeres y se constituy en elemento orientador en los espacios regionales y locales a lo largo de los ltimos aos y que ha permanecido (junto con las otras) durante los dos ltimos gobiernos. En marzo del 2007 se aprueba la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres y la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, donde se incorporan medidas destinadas a asegurar el anlisis de gnero en la asignacin de partidas. Sin embargo, a 5 aos de su promulgacin la Defensora del Pueblo da cuenta de que solo 15 gobiernos regionales han formulado su Plan Regional de Igualdad de Oportunidades (PRIO), de los cuales solo 10 mencionan expresamente que realizarn las gestiones pertinentes para asignar el presupuesto respectivo, y nicamente 4 aprobaron (el 2010) presupuestos especficos que den sustento a su implementacin. Por otro lado, los temas que financian los gobiernos regionales (con o sin PRIO), son el de la salud materna (24), el acceso al mercado laboral (12), el acceso y permanencia en el sistema educativo (10), la adecuada identificacin de mujeres y hombres (9), la violencia contra la mujer (4), la participacin de la mujer (1), lo cual expresa la visin que se tiene de la problemtica de los derechos de la mujer en un contexto de discriminacin y segregacin.60 Debilidades conceptuales, incompetencia tcnica e insensibilidad frente al tema por parte de autoridades y funcionarios, son las principales razones que explican este hecho. Esta situacin pone en tela de juicio toda la inversin que desde la cooperacin internacional y el Estado se ha llevado a cabo en los ltimos 20 aos en asuntos relacionados con la difusin y formacin en las regiones y provincias del Per.
60 Defensora del Pueblo. Cuarto Reporte de la Defensora del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2010). Supervisin de los Presupuestos de los Gobiernos Regionales. Serie Informes de Adjunta. Informe N 001-2011-DP/ADM. Lima, marzo del 2011.
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Para el 2010, la Ley de Presupuesto del sector pblico dispuso el diseo del Programa Estratgico de Violencia Familiar y Sexual, y el de Seguridad Alimentaria; sin embargo, divergencias conceptuales y de prioridades con el equipo del Ministerio de Economa, no han permitido llegar a su concrecin. 61 Los derechos sexuales y reproductivos Durante el gobierno de A. Fujimori en el marco de la aplicacin del Programa Nacional de Salud Reproductiva y Planificacin Familiar 19962000 se someti a miles de mujeres a la anticoncepcin quirrgica, sin contar con su consentimiento; la mayora de ellas en Piura, Cusco, Huancavelica y Cajamarca, que tenan como caractersticas comunes su bajo nivel de instruccin, el ser pobres, quechuahablantes, y habitantes de zonas rurales. A fines de los 90, CLADEM realiz el informe Nada Personal, y la Defensora del Pueblo empez a registrar los casos de fallecimiento. En el 99 se present el caso de Mara Mamrita Mestanza Chvez (MMMCH) ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Durante el gobierno de A. Toledo (202) se produjeron dos investigaciones del Congreso que fueron finalmente archivadas; sin embargo, dieron origen a una investigacin llevada a cabo por la Fiscala Especializada en Delitos contra los Derechos Humanos. Ese mismo ao, la Defensora del Pueblo adelant una primera cifra (272,028) de casos de esterilizacin forzada. En el 2003 se produjo un Acuerdo de Solucin Amistosa entre el Estado peruano y representantes de MMMCH, en el que el primero se compromete a investigar, sancionar y reparar los daos causados, reconociendo su responsabilidad por las violaciones de derechos humanos cometidas.
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Movimiento Manuela Ramos. Elecciones Generales 2011. Agenda por la igualdad. Lima, marzo del 2011.
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Durante el gobierno de Garca (2009), y tras siete aos de investigacin en la fiscala, se archivan los 2072 casos investigados, incluyendo el de MMMCH, sealando que los delitos habran prescrito, que estos hechos no habran sido parte de una poltica pblica sino casos aislados producto de negligencia mdica, y que no se trataba de un delito de lesa humanidad, ni de graves violaciones a los derechos humanos. En el 2010, varias ONG feministas presentan dos de los casos archivados ante la Comisin IDH.62 Participacin poltica El 2003 se inicia el proceso de regionalizacin y descentralizacin, y se convoca a las primeras elecciones regionales, con la participacin de un nmero significativo de mujeres en los espacios regionales y locales, candidateando como presidentas regionales, consejeras, alcaldesas, regidoras. Sin embargo, las mujeres no encontraron espacios adecuados para desarrollar sus agendas, sus polticas y sus programas, debido al peso que adquirieron los programas sociales en nuestro pas, y al fortalecimiento de los sectores conservadores que se negaron a discutir una agenda de las mujeres ms amplia que los programas sociales alimentarios. Sin embargo, algunas iniciativas de generacin de organismos gubernamentales se registran en los gobiernos regionales de Moquegua, Callao, Junn y Piura, donde las ONG en alianza con regidoras, consejeras y alcaldesas crearon una diversidad de espacios para presentar sus demandas y propuestas, se implementaron polticas, planes o proyectos relacionados con las mujeres en el presupuesto participativo y el plan de desarrollo concertado.
62 Portal Farfn, Diana. Esterilizaciones sin su voluntadde mujeres realizadas en el Per durante el gobierno Fujimorista. DEMUS Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer. 3 de junio del 2011. En: http://www.demus.org.pe/alertasarticulos.php?p=1
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Los espacios abiertos por la descentralizacin (Consejos de Coordinacin Local y Concejo de Coordinacin Regional) permitieron el ingreso progresivo de las mujeres en la discusin y decisin sobre los Planes de Desarrollo y el Presupuesto. ONG de todas las regiones participaron de alguna manera en el desarrollo de las condiciones necesarias para asegurar esta participacin: campaas de formalizacin de las organizaciones de mujeres, talleres de capacitacin, informacin y difusin de los procedimientos, asesora para la elaboracin de perfiles de proyectos sobre los intereses y demandas de las mujeres, etc. En el ao 2006 se aprob la Ley de Cuotas en el Per, que garantiza la participacin poltica para las mujeres y los pueblos originarios, propuesta presentada por una serie de ONG. Las elecciones presidenciales del 2006 le dieron la victoria a Alan Garca en una segunda vuelta, se cre el Grupo Parlamentario de Mujeres que impulsaron dos leyes de suma importancia: la Ley de Igualdad de Oportunidades y la introduccin en la Ley de Presupuesto Pblico de un artculo que pide una evaluacin por resultado de gnero de la inversin pblica. Sin embargo, ha sido mucho ms conservador en aquellos temas en los que se afecta los intereses de dos poderes centrales en la poltica peruana: la iglesia y las fuerzas armadas. De tal modo que asuntos vinculados a los derechos sexuales y reproductivos han sido relegados o se ha retrocedido, como es el caso del aborto. Derechos humanos En relacin con el cumplimiento de las recomendaciones del Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, el gobierno de Alan Garca dio claras muestras de no tener un compromiso real con las vctimas del conflicto armado interno. Muestra de ello son: el uso asistencialista que el gobierno le dio a las reparaciones colectivas, desvirtuando su fin reparador; un Ministerio de Defensa que se niega a proporcionar los nombres de los responsables directos de las violaciones de derechos humanos cometidas durante el conflicto armado interno, dificultando
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as los procesos de justicia; un recorte permanente del presupuesto que se asigna al Consejo de Reparaciones, llevndolo a una lenta extincin que no le permite terminar con la tarea que le fue asignada: registrar y acreditar a todos los afectados y afectadas, entre otras.
3.4.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo

En este contexto, diversas ONG han venido operando mediante el auspicio de una serie de proyectos en el campo de la ampliacin o mejora de los servicios dirigidos a la mujer y en el incremento de sus capacidades a travs de la transferencia de conocimientos e informacin sobre sus derechos y la forma de ejercerlos. Pero las intervenciones que expresan el mayor grado de interpelacin al Estado y a la sociedad, as como mayor presencia en la escena poltica son las siguientes: a. Monitoreo e incidencia para el cumplimiento de las obligaciones del Estado peruano establecidas en la Convencin para Eliminar toda Forma de Discriminacin contra la Mujer - CEDAW Esta convencin, aprobada en 1979 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se basa en la prohibicin de todas las formas de discriminacin contra la mujer y exige que se reconozca a la mujer derechos iguales a los de los hombres. Ha sido suscrita por el Estado peruano el ao 1981, que por lo tanto est obligado a cumplir con cada derecho, obligacin y artculo contenido en la Convencin. Un hecho significativo fue el trabajo de monitoreo e incidencia realizados por CLADEM-Per sobre la presentacin del VI Informe del Estado Peruano ante la 37 sesin del Comit CEDAW (enero del 2007), con la finalidad de que este ltimo emita recomendaciones dirigidas al Estado peruano. En coordinacin con la Asociacin Pro Derechos Humanos APRODEH, la Federacin Internacional de Derechos Humanos FIDH y DEMUS, consigui que el documento Observaciones Generales y Recomendaciones al Estado Peruano, incorporara una serie de
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preocupaciones e inquietudes de las mujeres, del movimiento feminista y de organizaciones de derechos humanos respecto a la situacin de las mujeres en el Per. Entre las ms importantes se tiene: a) que el Estado tome en cuenta la diferencia sexual, de gnero y cultural como componente del Derecho y la poltica sobre igualdad; b) la necesidad de ampliar el concepto de violencia sexual durante el conflicto armado en la poltica de reparacin, con el fin de que no se circunscriba al concepto de violacin sexual; c) revisar la legislacin penal en materia de aborto y cumplir con el dictamen emitido por el Comit de Derechos Humanos en el caso KL63; y d) se debe garantizar los derechos de las mujeres de los pueblos indgenas, las mujeres afrodescendientes y aqullas que pertenecen a grupos minoritarios, concepto en el que estaran comprendidas las mujeres lesbianas.64 b. Reconocimiento de delitos de violencia sexual en contextos de conflicto armado como delitos de lesa humanidad El Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin identific diversas formas de violencia sexual en las zonas de conflicto armado, como los desnudos forzados, la servidumbre sexual, las violaciones, embarazos, abortos y uniones forzadas, entre las ms comunes, producidas en mayor medida por los integrantes de las fuerzas armadas.65
63 Caso llevado al Comit de Derechos Humanos, donde por primera vez un rgano supranacional de proteccin de derechos humanos responsabiliza a un Estado por no haber provisto del servicio de aborto legal a una mujer, y le ordena medidas para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. Caso emblemtico llevado por DEMUS. 64 El CEDAW y el Estado peruano: una experiencia de monitoreo. Maria Ysabel Cedano Garca. En: Los derechos de las mujeres en clave feminista. Experiencias de Cladem. Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer Cladem. Lima 2009. 65 Nilton Torres. Desde el dolor y la verdad. La Repblica. Suplemento Domingo. 31.08.2008.
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La CVR present ante el Ministerio Pblico 47 casos para su judicializacin, 2 de los cuales se refieren a violencia sexual: el caso de Magdalena Monteza y el de 26 mujeres de las comunidades de Manta y Vilca (Huancavelica). De este ltimo caso, DEMUS asesora a 2 de las mujeres que sufrieron violencia sexual. Asimismo, las ONG que trabajan por los derechos de las mujeres, se han ocupado de la ampliacin del nmero de inscripciones de mujeres vctimas de violencia sexual en el Registro nico de Vctimas del Conflicto Armado Interno, que hasta el 2009 tena registrado 505 casos acreditados a nivel nacional, quedando pendientes ms de 4 mil solicitudes por calificar, confirmando as el subregistro existente en este tipo de casos. DEMUS, el Grupo Interinstitucional66 y diversos movimientos y organizaciones de mujeres (Coordinadora Nacional de Mujeres Afectadas por el Conflicto Armado Interno CONAMUACAI, el Colectivo Canto a la Vida y la Plataforma Nacional de la Mujer Peruana, Colectivo Mujeres Enlazadas hacia la Cumbre de los Pueblos) han enarbolado este tema como parte de sus demandas, y vienen trabajando para que se logre la aprobacin definitiva del proyecto de ley N 1707-2007-CR, que modifica el Cdigo Penal y lo adeca al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, al tipificar el delito de violencia sexual en conflicto armado y la esterilizacin forzada como delitos de lesa humanidad, convirtindolos en imprescriptibles.
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Conformado por: Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, la Comisin de Derechos Humanos (COMISEDH), la Comisin Andina de Juristas, la Seccin Peruana de Amnista Internacional, el Instituto de Defensa Legal y DEMUS. Recibe el apoyo de la Defensora del Pueblo, la Direccin de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Comisin Nacional de Estudio y Aplicacin del Derecho Internacional Humanitario (CONADIH) y el Comit Internacional de la Cruz Roja.
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c. Reconocimiento de la figura jurdica del feminicidio En el 2001, Demus public el primer fascculo sobre feminicidio, en el que desarrolla el concepto como alternativo al de homicidio, sustentando su posicin para que sea abordado como crimen que atenta nicamente contra la vida de las mujeres y que responde a condiciones permanentes de discriminacin; asimismo, que expresa la vigencia de un orden social patriarcal y pone en evidencia a un Estado que no cumple con sus compromisos para erradicar la violencia contra las mujeres. A partir de ah, junto con el centro Flora Tristn, han venido recopilando informacin emprica en diarios de circulacin local y nacional que ha permitido crear una base de datos y visibilizar el hecho como producto social de la discriminacin y violencia por razones de gnero. Al mismo tiempo, las ONG feministas han insistido en el hecho de que los medios de comunicacin, en tanto juegan un rol social fundamental al transmitir mensajes y construir significados basados en un discurso que patologiza al responsable, mantienen estereotipos de gnero y simblicamente culpabilizan y sancionan a la mujer por su propia muerte.67 En febrero del 2009, el Estado aprob el registro del Ministerio Pblico sobre informacin relativa a los casos de feminicidio ntimo que se denuncian, constituyndose en un avance el desarrollo de un sistema de estadstica diferenciada por sexo/edad/vnculo. En diciembre del 2011, el Congreso de la Repblica aprob la Ley que reconoce la figura del feminicidio y determin penas de crcel que van entre 15 a 25 aos, ante la oposicin de congresistas fujimoristas y representantes de la jerarqua de la Iglesia Catlica.
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Feminicidio. Separata N 2. Demus - Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer, ASPEM - Asociacin Solidaridad Pases Emergentes, Cladem Per, Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn. Lima, julio del 2008.
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d. Despenalizacin del aborto Desde 1993, las ONG del Per se suman a la Campaa 28 de Setiembre, Da por la Despenalizacin del Aborto en Amrica Latina y el Caribe, fecha acordada en el V Encuentro Feminista de Latinoamrica y el Caribe (Argentina, 1990) para incidir en los gobiernos con el objeto de que se generen cambios en la legislacin de los pases de la regin, as como de difusin sobre el significado del derecho al aborto, desde una perspectiva de derechos humanos. Pero, sin duda, la accin ms relevante en lo que atae a este tema ha sido la presentacin del caso de la adolescente KL ante el Comit de Derechos Humanos (2002), debido a la vulneracin de siete derechos reconocidos en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, al habrsele negado el aborto teraputico. En este caso, el CDH estableci que el Estado Peruano era responsable de la violacin de derechos de la adolescente (ratificndose el derecho al aborto) y dispuso una indemnizacin. Asimismo orden, con el fin de que un hecho semejante no se repita, que el Estado Peruano adopte medidas para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. Desde esa fecha a la actualidad, los gobiernos de Toledo y Garca han evadido su responsabilidad, y no han permitido la aprobacin del Protocolo respectivo y su difusin en los establecimientos de Salud a escala nacional, sometindose a la presin de los sectores ms conservadores de la poltica y el clero nacional. Lo cierto es que el Dictamen del CDH constituye un hito sin precedente para los pases que conforman las Naciones Unidas.68 Las principales intervenciones realizadas se han sustentado en la existencia de un movimiento social local con el cual y hacia el cual
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Jeannette Llaja Villena. El aborto teraputico. Un caso de litigio emblemtico. En: Los derechos de las mujeres en clave feminista. Experiencias de Cladem. Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer Cladem, Lima 2009.
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han dirigido sus estrategias, as como en la accin coordinada entre las ONG, principalmente en las actividades de denuncia e incidencia poltica: Defensa de casos emblemticos, a travs de los cuales se obligue al sistema de justicia a pronunciarse sobre los derechos humanos de las mujeres, reinterpretndolos o reconociendo otros nuevos, que por su naturaleza y significado tienen la capacidad de impactar en el ordenamiento jurdico, en el sistema poltico, en situaciones similares y en las mentalidades sociales. Algunos de los casos emblemticos abordados en la ltima dcada son: caso anticoncepcin oral de emergencia (2002); denegacin de aborto teraputico en caso de embarazo de feto anenceflico-Caso K.L. (2003); caso de discriminacin por orientacin sexual (2004); demandas de accin relativas al cumplimiento del Plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2002 2007 (2008); caso de cambio de nombre por identidad sexual (2008). Todos ellos a cargo de Demus. Fortalecimiento del liderazgo de las mujeres para el ejercicio de la ciudadana activa y la participacin poltica, mediante el desarrollo de capacidades que permitan conducir acciones de vigilancia de las polticas pblicas y de fiscalizacin de los poderes pblicos; la negociacin con los partidos y con las instancias del poder formal; el incremento de su presencia en los espacios de toma de decisiones polticas y en los cargos por eleccin popular; promocin de su participacin en los procesos de planificacin y gestin en los gobiernos locales, presupuestos participativos y en el plan de transferencia de los programas sociales en el proceso de descentralizacin. Esta estrategia ha sido implementada por Demus, el Movimiento Manuela Ramos, Flora Tristn, Chirapac, entre otras, capacitando a mujeres lderes de zonas urbanas, rurales y pueblos originarios. Incidencia poltica y cultural, a travs de la influencia y presin ejercida entre decididores y operadores de las polticas, a fin de
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posicionar en la agenda pblica temas prioritarios, proponer normas e instrumentos que garanticen el ejercicio de los derechos de las mujeres, proponer argumentos y discursos propios, para la produccin de cambios en diferentes niveles y mbitos de la gestin pblica. Estudios, debates y transferencia de conocimientos, mediante la promocin y el desarrollo de investigaciones nacionales y regionales que, desde la perspectiva feminista, aporten al conocimiento de los mecanismos de subordinacin y poder que sustentan las desigualdades de gnero, en temas como mujer en la historia, las jerarquas de gnero, la teora feminista, la migracin y la pobreza. Asimismo, impartiendo formacin sobre teora y poltica feminista, tanto presenciales como virtuales, orientadas a diversos pblicos de la academia, polticos, dirigentes sociales y profesionales de la promocin del desarrollo, entre otros. Mejoramiento y ampliacin de la cobertura y calidad de los servicios orientados a la mujer, propios o de algn organismo del Estado, que tiene como misin o funcin ofrecer algn tipo de servicio vinculado a la informacin, denuncia, atencin u otra gestin en favor de las necesidades e intereses de las mujeres (servicios de salud, Centro de Emergencia Mujer, Juzgado y Fiscala de Familia, DEMUNA, promocin del empleo e iniciativas econmicas, servicios financieros, etc.). Asesora para el derecho a una vida sin violencia, asesora legal especializada y actividades de prevencin, sensibilizacin y difusin, para la eliminacin de la violencia sexual y domstica; participacin en instancias consultivas, de organismos privados y pblicos multisectoriales, encaminadas a plasmar polticas pblicas y proyectos de ley sobre los derechos de las mujeres. Promocin y defensa de los derechos sexuales y reproductivos, orientadas a posibilitar el acceso de las mujeres a informacin y atencin en salud sexual y reproductiva. Promueve una sexualidad sana y placentera, as como el conocimiento y la
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autodeterminacin de la funcin reproductiva de las mujeres, a travs del fortalecimiento de sus capacidades individuales y organizativas. Impulsar y participar en alianza, redes y articulaciones, buscando en cada actividad el fortalecimiento de la sociedad civil interesada en el acceso a la justicia y el pleno ejercicio de los derechos. Desarrollar campaas en coordinacin con otras instituciones del Estado y de la sociedad civil, para combatir todo tipo de violencia, discriminacin, o afectacin de los derechos de la mujer.
3.4.3 Fortalezas y debilidades

A pesar de la constitucin de estos espacios de coordinacin e interrelacin, el trabajo de las ONG en el campo de la defensa y promocin de los derechos de la mujer est cruzado por varias tensiones, divergencias e indefiniciones que inciden sobre sus capacidades como actor impulsor de cambios hacia sociedades respetuosas de los derechos de sus habitantes. Examinemos los principales. a) El proceso de institucionalizacin como medio para asegurar su reproduccin material y el logro de sus objetivos viene condicionando las formas de actuacin que, al ser bsicamente de tipo poltico, demandan un alto grado de flexibilidad y movilidad para la implementacin de estrategias y acciones concretas. La formalidad plantea la necesidad de prestar atencin a ciertas exigencias y condiciones legales y administrativas ineludibles (mantener una planilla, obligaciones laborales y tributarias, informes a financieras, etc.) que inciden en la naturaleza de sus actuaciones y que se suelen anteponer al diseo y cambio de formas de organizacin y funcionamiento. A ello se suma el redireccionamiento y cambio en los trminos del dilogo con las financieras (convocatorias rgidas, relaciones verticales, exigencias de ser ejecutoras antes que socios
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estratgicos, financiamiento por proyecto antes que por objetivos polticos, etc.). Se aprecia un mayor grado de sujecin a las agendas y mecanismos de gestin que las fuentes de cooperacin plantean como requisito y que junto con la competencia interna que supone para conseguir dichos fondos es un tema que en la reflexin, el discurso y en los procesos de diseo de las estrategias no se trata suficientemente, en tanto factor que incide en la actuacin de las organizaciones. b) Se advierte la presencia de dos dimensiones del quehacer institucional que podran describirse como cierta ambigedad de funcin, al combinar servicios orientados a cubrir los vacos o deficiencias del Estado y que puedan ser espacios reconocidos para argumentar, denunciar y proponer dentro del sistema hegemnico, con otras estrategias e intervenciones que transgreden el orden social, poltico, cultural, jurdico, y que cuestionan abiertamente la estructura de poder establecida en la sociedad y el Estado peruanos. Las ONG feministas reconocen que siempre han sido tributarias de un movimiento y siempre han tenido un referente ideolgico no solo nacional, sino internacional, espacios ambos donde la agenda se inspira y se refresca. Agenda que, al sustentarse en la existencia del patriarcado como sistema de poder que se superpone a todos, dificulta el logro de ciertas reivindicaciones feministas, independientemente de que los gobiernos sean de izquierda o derecha, democrticos o autoritarios, con presencia de hombres o de mujeres; donde la jerarqua y el poder eclesial, as como la jerarqua militar aparecen como fuerzas que perviven y que son profundamente patriarcales. Esta agenda coloca en el debate y la reivindicacin ciertos temas duros en los que se enfrentan frreas resistencias: Estado laico, sexualidad, vida placentera, plural, violencia, educacin sexista, valor diferenciado del trabajo, entre otros.
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Por todo ello, si las ONG feministas se ubican dentro de la perspectiva de la institucionalizacin, consideran adecuado trabajar dentro de la lgica de la igualdad de oportunidades (consagrada, aunque perfectible, en el sistema jurdico y poltico nacional), incidir para lograr que las leyes se cumplan, ampliar la cobertura y la calidad de los servicios. Pero si se colocan en la lgica de enfrentar los temas duros que cuestionan el poder patriarcal, los desafos aparecen como muy grandes, aunque sera necesario plantearse horizontes de mediano o largo plazo. c) Otro tema importante es el referido a las brechas que existen entre las agendas de organizaciones feministas y las de las organizaciones populares de mujeres, ya que los enfoques y las visiones son distintos. Consideran que todava se encuentran ante una suma de agendas, cuando no una disputa, por la primaca de cada una de ellas. Reconocen avances en la intencin de conectar con las agendas de otros movimientos y dejar de hablar de una mujer, y de este modo construir una visin ms amplia de lo que son las mujeres en el Per, una visin ms amplia y diferenciada de lo que son las mujeres urbanas y las mujeres rurales, las mujeres andinas y las mujeres de las comunidades indgenas. d) Finalmente, desde el punto de vista histrico y en tanto propuesta transgresora, se percibe un debilitamiento en el posicionamiento de las ONG feministas. Las contribuciones ms visibles tienen que ver con demandas al Estado, con servicios que no se cumplen, con la ampliacin o el reconocimiento de ciertos derechos; en definitiva, con el perfeccionamiento de la institucionalidad del Estado en materia de cumplimiento de sus obligaciones consagradas por la Ley (y que suelen reconocer como la Agenda de lo posible). Pero quedan pendientes propuestas ms innovadoras para abordar el significado de ser mujer en el Per, o retrabajar los
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viejos y nuevos problemas de discriminacin ms sutiles, menos visibles para el sentido comn. Y contrarrestar el discurso que se viene consolidando en el sentido de que ya se logr la igualdad entre mujeres y hombres, o la asociacin mecnica que se hace entre la incorporacin de la mujer al mundo laboral y la disfuncin familiar, o en el tema del aborto. En todos estos temas se pretende responsabilizar a la mujer y establecer un dominio sobre ella y su libertad a decidir sobre su sexualidad y su futuro. De ah que el reto radique en construir un discurso poltico atractivo sobre lo que est pasando con la sociedad peruana, propiciando una lectura ms fina sobre la racionalidad de las mujeres, que permita disputar a las fuerzas patriarcales (jerarqua de la iglesia y fuerzas armadas) una visin del mundo. Y que ello alimente nuevos desafos para las organizaciones feministas.
IV. Fortalezas, debilidades y las principales interrogantes
El anlisis realizado en las secciones anteriores ya ha informado sobre los principales logros y limitaciones de las ONG como actores del cambio social. Lo que pretendemos en esta ltima seccin es sintetizar las principales fortalezas y debilidades encontradas en este proceso. Esta discusin debe ser asumida como un ejercicio impresionista; no se refiere a organizaciones en particular, sino a las caractersticas generales que se estn manifestando ms en algunas instituciones que en otras, pero que remiten a fortalezas y debilidades presentes en el sector no gubernamental. En primer trmino presentamos las fortalezas, luego las debilidades y terminaremos con una propuesta de las principales preguntas y asuntos que deberan examinarse en un estudio relativo a la regin andina.
4.1 Fortalezas
1. Capacidad de respuesta en momentos y coyunturas crticos. Las ONG han podido incidir en algunos de los momentos ms crticos del ltimo decenio. La capacidad de respuesta que han puesto de manifiesto en procesos polticos y sociales de gran dinamismo, muestra que son organizaciones con una experiencia y bagaje acumulado que les permite proponer y actuar rpidamente:
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Tuvieron un papel esencial en la definicin del marco normativo y los mecanismos que condujeron a una descentralizacin participativa. Han contribuido as al nico proceso de reforma del Estado que ha mostrado algn avance, y tal vez irreversibilidad. Han mantenido vigente el tema de la defensa y promocin de los derechos humanos, especialmente alrededor del trabajo de la CVR y bajo el enfoque de derechos. En este proceso se han enriquecido las concepciones de ciudadana, especialmente la social, y la importancia de los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). Estos avances se han dado a pesar del entorno neoliberal que tiende a restringir los derechos al campo de los civiles (libertad y propiedad). Han contribuido a generar mayor conciencia respecto al derecho de las comunidades a decidir sobre el manejo de su territorio y el destino de sus recursos, poniendo nfasis en la sostenibilidad. Como resultado de ello, las personas y las comunidades estn ms alertas y vigilantes en lo que atae las pretensiones de la iniciativa e inversin privada sobre sus tierras, recursos y calidad de vida. Tambin estn obligando al Estado a redefinir su estrategia de desarrollo neoliberal, anteriormente vinculado solo al crecimiento y a la obtencin de indicadores macroeconmicos positivos. Han establecido mecanismos de participacin de los pobres en una economa de mercado, buscando formas organizativas y de gestin (empresariales) que han incrementado sus mrgenes de rentabilidad, mejorando as las condiciones de vida de la poblacin. Han mantenido una actitud vigilante sobre el Estado respecto a los derechos de las mujeres, usando para ello instrumentos legales nacionales e internacionales, procesos de incidencia poltica y meditica, as como la movilizacin. Esto ha sido esencial en reas como los derechos sexuales y reproductivos,
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la participacin poltica, la lucha contra la violencia y el mejoramiento de los programas sociales. 2. Capacidad de adaptacin a las condiciones cambiantes de la cooperacin internacional. A pesar de la contraccin de los fondos de la cooperacin no gubernamental europea, que tradicionalmente haba sido el sostn financiero de las ONG de nuestro universo de estudio, la gran mayora de esas instituciones ha logrado obtener el apoyo necesario para garantizar su funcionamiento. Todas las organizaciones contrapartes de EED han diversificado sus fuentes de financiamiento, segn muestra un estudio realizado en el 2009. La mitad de ellas, adems, ha incrementado su presupuesto operativo. En trminos generales, ha disminuido la dependencia que antes tenan de dos o tres agencias. Ello ha implicado identificar las fuentes de pases que han pasado a tener mayor peso en la cooperacin (Espaa y los EEUU), participar en concursos nacionales e internacionales en fondos como los contravalores, y entrar en contacto con fondos administrados por el Estado o de responsabilidad social de las empresas privadas. La mitad de las organizaciones encuestadas en el 2009 haba incrementado sus recursos propios, principalmente como producto de la venta de servicios de consultora e investigacin. Sus clientes son variados e incluyen al Estado, las empresas privadas, organismos internacionales y centros de investigacin. La escasez de fondos y la mayor competitividad para obtenerlos han tenido como efecto un mejoramiento de la gestin y administracin de stos. Prcticamente todas han pasado por procesos de reingeniera y han modificado sus estructuras organizativas para blindarse mejor ante la precarizacin de las fuentes de financiamiento. La mayora ha logrado mantener sus procesos de planeamiento estratgico de mediano plazo (5 aos), instrumentos que
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siguen guiando buena parte del quehacer institucional. Inclusive algunas instituciones han optado por establecer centros de consultora y venta de servicios, independientes del resto de la institucin, como medida para diferenciar el trabajo en torno al desarrollo, con el de corte ms comercial. 3. Principales fiscalizadores del Estado, los partidos polticos y el sector empresarial privado. Ante la debilidad de los partidos polticos (especialmente de la oposicin), de la funcin fiscalizadora del Congreso, y de la capacidad de vigilancia de la sociedad civil, las ONG se han convertido en depositarias del control ciudadano sobre el poder poltico y econmico en el pas. Han establecido sistemas de vigilancia de la labor gubernamental, el gasto estatal y de las rentas provenientes de la actividad extractiva. Conjuntamente con la Defensora del Pueblo, las ONG han promovido la transparencia y el acceso a la informacin pblica, e impulsado portales que difunden esta informacin. Han capacitado a millares de ciudadanos en los procesos de vigilancia, ayudando a generar una cultura de control ciudadano. Han estado vigilantes y han denunciado los casos de violacin de derechos humanos, sea por parte del Estado o de las empresas privadas. Han logrado establecer alianzas estratgicas con diferentes medios que garantizan la difusin de su informacin. 4. Constituyen el eje principal contra hegemnico al neoliberalismo, estimulando el cuestionamiento de sus principales premisas, principalmente la primaca del inters individual sobre el pblico y la reduccin del Estado. Ante la slida alianza neoliberal extrema del Estado con el sector empresarial privado, las ONG han cumplido el rol de constante crtica a esta visin unidimensional que solo beneficia a los que ms tienen. Presionan para que en la agenda
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poltica se incluyan elementos de inters o bien pblico, los derechos de los ciudadanos (y consumidores) frente al Estado y la gran empresa, el derecho a la educacin y salud de calidad, as como a un ambiente sano. Todos son intentos de situar a las personas en primer lugar. Han participado activamente en los espacios ciudadanos que exigen mayor gasto estatal en inversin social, buscando que se diseen polticas pblicas adecuadas para ello. Constituyen experiencias importantes al respecto el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza. Han impulsado la agenda de responsabilidad social ante las empresas, sensibilizando o demandando mayor preocupacin por los trabajadores, las comunidades y el pas. Constituyen una parte esencial de los promotores de la diversidad y pluriculturalidad, promoviendo polticas y programas pblicos respetuosos de las diferencias dentro de un marco democrtico. Esto se refleja en su apoyo a la consulta previa, en sus campaas contra todo tipo de discriminacin, a favor del multilingismo, entre otros. 5. La mayora sigue trabajando en torno a valores sociopolticos y utopas que informan sus acciones y que constituyen la base de su legitimidad en la sociedad. Hemos visto cmo un sector significativo de la poblacin (40%) confa en las ONG y considera que su trabajo es importante (70%) para la sociedad peruana. Esto sucede a pesar de la persistente campaa meditica condenatoria y de la frecuente crtica de los representantes de los gremios empresariales, las autoridades y los funcionarios estatales. En trminos generales, podramos interpretarlo como una seal de que se est avanzando y de que su actuacin incomoda a los sectores que detentan el poder econmico y poltico. Han mantenido importante vinculacin con los principales movimientos sociales del Per. Inclusive en algunos casos
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(derechos humanos y feministas) las ONG y sus integrantes son sus principales representantes y lderes. La relacin ONGmovimiento social permite entre otros aspectos que la agenda de cambio propuesta tenga mayor difusin y cobertura, superando as las limitaciones propias de un trabajo y activismo que tiende a ser ms localizado. Acuden y utilizan con frecuencia los instrumentos internacionales vinculantes (pactos, convenios, acuerdos) como estrategia ante la falta de respuesta del Estado o la prepotencia empresarial. Esta caracterstica sigue siendo valiosa y base de la legitimidad de que gozan ante la cooperacin internacional, que sigue apreciando sus capacidades para impulsar los derechos, la democracia y la ciudadana.
4.2 Debilidades
1. Dificultades de garantizar la sostenibilidad de los cambios introducidos por no venir acompaados de las debidas institucionalidades. Los avances conquistados en el marco de los proyectos o programas no se anclan en institucionalidades capaces de impulsar y sostener tales cambios. Como sealamos anteriormente, el trabajo de las ONG con frecuencia consiste en terminar, para comenzar de nuevo desde el principio. Se obtiene impacto en el cambio de las reglas de juego por lo general reflejado en la normatividad, los procedimientos, mecanismos y reglamentos pero no en su institucionalizacin; es decir, en lograr que se conviertan en una parte regular de la conducta de las instituciones y sus integrantes. La contraparte institucional (normalmente el Estado) sigue dando muestras de patrimonialismo y corrupcin, y las organizaciones de bases no logran consolidarse en una fuerza capaz de funcionar sin el apoyo y el acompaamiento de las ONG.
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Se repiten estrategias que no han mostrado tener efecto, a pesar de ser tericamente apropiadas. Tal es el caso de las capacitaciones que se repiten en todos los proyectos y se retoman cada ao, a pesar de que los beneficiarios no estn (o no puedan estar) comprometidos a mediano o largo plazo con las tareas en las cuales han sido formados. El caso emblemtico es el de los funcionarios estatales, que son capacitados pero con frecuencia no permanecen en el puesto por largo tiempo. Se generan capacidades, pero no suficientes oportunidades para que se apliquen. Los cambios introducidos no vienen acompaados de procesos de socializacin en asociacin con los principales agentes socializadores (familia, escuela, pares, vecindad, medios). Resulta difcil, entonces, cambiar mentalidades y conductas si no existen entornos integrados que retroalimenten el proceso socializador. Por ejemplo, un dirigente varn puede capacitarse en el respeto del derecho de participacin de las mujeres dirigentes, pero puede seguir siendo machista en su familia, su barrio o ante los maestros de la escuela. Resulta muy difcil generar voluntad poltica hacia el cambio social, especialmente cuando la mayora de las autoridades no lo propician. Las autoridades aceptan la participacin ciudadana porque se hace necesario acatarla, pero muchas de ellas se resisten a respetar sus decisiones una vez tomadas (sucede con los presupuestos participativos que una vez acordados rara vez son ejecutados siguiendo estrictamente las prioridades establecidas).
2. La autonoma de las instituciones se encuentra comprometida por los cambios en las condiciones de financiamiento. A pesar de que se han adaptado a las nuevas condiciones, los cambios han tenido un efecto negativo en las capacidades institucionales de las ONG para disear independientemente sus prioridades y lneas de accin.
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Se contina dependiendo profundamente del financiamiento externo y ste sigue siendo la red de seguridad de las ONG. Ante los cambios que se han dado en las condiciones hoy en da prcticamente impuestas desde arriba hay muy poco margen de juego para las instituciones receptoras, que deben adaptarse a ellas como bien puedan. No se ha avanzado en la bsqueda de alternativas de financiamiento, incluyendo nuevas formas de relacionarse con la poblacin nacional, en esquemas Sur-Sur o en fondos con auspicio estatal, pero siguiendo mecanismos de gestin similares a los fondos contravalor (comits directivos compuestos por representantes del Estado, de la cooperacin internacional y de la sociedad civil). Hay escaso aprovechamiento de instrumentos y acuerdos internacionales, como la Declaracin de Pars, que permitan lograr mayor incidencia de la poblacin y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de apropiacin de recursos de la ayuda oficial internacional. La mayor presencia de la empresa privada y el Estado en el financiamiento, ha demostrado haber afectado los objetivos y contenidos de la accin no gubernamental. En situaciones de conflictividad por ejemplo, las medioambientales esta relacin dificulta una adecuada toma de posicin ante las acciones estatales o empresariales. La multiplicacin de fuentes de financiamiento alrededor de proyectos independientes parece estar creando compartimentos estancos al interior de algunas ONG, dificultando de esta manera la accin conjunta alrededor de la misin y los objetivos estratgicos institucionales. La disminucin de los fondos de tipo institucional pone en riesgo la asuncin de agendas de mayor aliento, alimentando cierto pragmatismo y cortoplacismo. Si no est adecuadamente incorporada en la dinmica institucional, la venta de servicios puede comprometer el tiempo
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del personal con mayor formacin y experticia, restando recursos para las tareas fundamentales de la institucin. Finalmente, el mayor nfasis puesto en la obtencin de resultados concretos, validados por sistemas de seguimiento y evaluacin que midan el avance mediante indicadores concretos, dificulta la realizacin de un trabajo dirigido hacia objetivos ms cualitativos, sutiles y de largo aliento.
3. Encontramos dificultades en los procesos de representacin y rendicin de cuentas que ponen en juego la legitimidad de las ONG. A pesar de que predican y presionan a favor de la transparencia y la rendicin de cuentas, estas ltimas an distan de ser una prctica comn y permanente entre las instituciones. La rendicin de cuentas tiende a limitarse a sus contrapartes financieras y al Estado (APCI). Este hecho debilita el establecimiento de relaciones horizontales con diversos actores de la sociedad. Se han debilitado las relaciones con los movimientos sociales, ya que las ONG estn priorizando el trabajo con organizaciones especficas dentro del marco temporal exigido bajo la modalidad de financiamiento por proyecto. La ejecucin de proyectos cortos y con resultados puntuales resta tiempo y dedicacin a la realizacin de un trabajo alrededor de los movimientos, que tenga alcances polticos y territoriales mayores. En las relaciones que se instauran con los movimientos, con frecuencia existe una asimetra bsica: las ONG manejan los fondos y las principales redes. Esto genera fricciones y dependencia, que muchas veces se ponen de manifiesto en conflictos que surgen debido al manejo de los fondos. Paradjicamente, los sectores pobres son los que ms desconocen a las ONG. Es decir, los mismos sectores que deberan ser los principales beneficiarios de sus actividades y proyectos,
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son los que menos saben de stas. Sin duda podramos explicar esta falta de conocimiento por las enormes diferencias que existen entre los sectores socioeconmicos en trminos del nivel de acceso a la informacin. Los sectores tradicionalmente marginados tienden a conocer solamente lo que circula por sus respectivas realidades, y se encuentran bastantes desvinculados de los medios de cobertura nacional.69 El financiamiento ha resultado a veces ser un impedimento para la toma de posicin, especialmente cuando es necesario ser crtico del gobierno o de la iniciativa privada. El impulso dado por las ONG a la concertacin y la negociacin en ciertas coyunturas, puede interpretarse como falta de compromiso o, peor an, defensa de los intereses de los grupos poderosos.
4.3 Retos, perspectivas y preguntas: sugerencias para un estudio regional

El desarrollo del caso peruano como parte de la problemtica de las ONG en la regin y en el mundo, nos permite avizorar algunas posibles temticas que consideramos cruciales para entender cmo y hasta qu punto est comprometida la posibilidad de impulsar el cambio social. Creemos que las indagaciones deben darse en torno a la posicin de las ONG con respecto al Estado, los movimientos sociales, las empresas privadas y las fuentes de financiamiento.
69 Los pobres, especialmente los rurales que tienen el aymara o quechua como lengua materna, desconocen lo que es la democracia formal en porcentajes que bordean al 70%, segn un estudio sobre la democracia en el Per realizado por el PNUD en el 2006. El informe enfatiza, sin embargo, que los pobres tienen su propia democracia, a veces de proveniencia ancestral, otras como medio defensivo, y otras ms bien respondiendo a programas estatales (vaso de leche y comedores). Este desconocimiento del mundo formal es producto de la falta de acceso a la educacin y a los principales medios de informacin.
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El Estado En el Per, al igual que en Chile, Bolivia y Ecuador, existen largas trayectorias de colaboracin con el Estado. Mucha energa de las ONG ha estado dirigida a fortalecer sistemas, normativas, entidades y mecanismos que forman parte de la estructura poltica. Bajo la nocin del fortalecimiento de la institucionalidad democrtica, se han acercado a las entidades estatales buscando generar espacios de encuentro, consenso y concertacin. Han cultivado una relacin de consenso, evitando enfrentarse con los gobiernos. Estos acercamientos, no obstante, implican ciertos costos y dudas. Es alternativo hacer que el sistema funcione bien? Este impulso se basa en el hecho de que muchas de nuestras normas no se cumplen y resulta, por ende, alternativo que podamos contar con un aparato estatal que logre asegurar la igualdad de derechos, planes concertados, presupuestos participativos y espacios de concertacin o consulta. La cuestin es que podramos estar siendo vctimas de lo que Dagnino denomina la confluencia perversa entre el discurso del neoliberalismo y el discurso de los activistas de la sociedad civil. Ambos impulsan la ciudadana, la participacin de la sociedad civil y un Estado no omnipresente, pero debido a razones e intenciones muy diferentes. Analistas como Dagnino sealan que no tener conciencia de esta diferencia bien podra implicar caer en el juego hegemnico neoliberal. Se est cambiando al Estado o a las organizaciones (personas)? Relacionada con la pregunta anterior, interesa conocer hasta qu punto la accin no gubernamental ha logrado cambiar al Estado, hacindolo ms prximo, transparente y atento a las demandas de los sectores populares. Se ha logrado disminuir, por ejemplo, la corrupcin? Por el contrario, varios analistas piensan que el trabajo realizado por las ONG en los ltimos aos ha logrado despolitizar y desradicalizar reas enteras de la vida social: mujeres, vecindades y organizaciones juveniles. Se ha domesticado al
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Estado o se est domesticando a las organizaciones de la sociedad civil? Las ONG como impulsoras de alternativas funcionan mejor bajo la democracia o en regmenes autoritarios? Diversos analistas sealan que las ONG tienen una presencia esencial cuando se enfrentan a un rgimen autoritario, especialmente en la defensa de los derechos humanos. En democracia, no obstante, consideran que se deben respetar las reglas de juego y, por ende, muchas terminan convertidas en ejecutores de planes y programas estatales, en un apndice del aparato estatal.
La empresa privada Por lo menos en el caso peruano, algunas ONG se han estado acercado al mundo empresarial, cumpliendo por lo menos cuatro funciones. En primer lugar, han apoyado la creacin y consolidacin de pequeas y microempresas entre los productores populares, con frecuencia impulsando su formalizacin. En segundo trmino, han buscado vincular al productor popular a las empresas medianas y grandes, muchas veces como proveedores de insumos, para lo cual los asesoran o capacitan para que puedan responder a los criterios de calidad de stas. En tercer lugar, han apoyado a las empresas en sus relaciones con las comunidades, especialmente las del sector minero o de hidrocarburos. Finalmente, han participado en las acciones de responsabilidad social empresarial, sea como asesores al confeccionar sus carteras de proyectos o como receptores de donaciones. Estas cercanas, no obstante, no han sido debidamente examinadas y problematizadas. En los aos 80, el trabajo con el sector empresarial se justificaba desde la izquierda porque la propiedad asuma formas cooperativas, comunales o sociales. Es decir, no tena al lucro individual o egosta como principal estmulo. Las ONG trabajaban asuntos colectivos intencionalidad recogida en la gestin de estas empresas, pero vean a
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la empresa privada capitalista como la propulsora de la explotacin alimentada por el individualismo y egosmo bajo el signo del lucro, asuntos que combatan dentro de una dinmica de cambio social. A partir de los 90, sin embargo, el mercado pas a ser considerado como uno de los mecanismos esenciales para el desarrollo y muchas ONG han estado apoyando una mejor y ms eficiente participacin del pobre en el intercambio comercial. Hasta qu punto se puede apoyar a la empresa privada y ser alternativo? La polmica surge cuando se tiene como principal finalidad incorporar a los pobres a la sociedad mayor, lo cual incluye los mecanismos del mercado. El desarrollo del mercado nacional, adems, est llevando a que los productores antes considerados marginales e informales paulatinamente sean objeto del inters de las empresas formales, especialmente las financieras. Bajo qu condiciones la responsabilidad social de la empresa trae consigo el desarrollo de los sectores populares? Hasta qu punto puede una ONG ser beneficiaria de donaciones empresariales, sin considerar el efecto que tienen las prcticas empresariales en asuntos laborales, de mercadotecnia y de impacto ambiental?
La sociedad civil Como indicamos a lo largo de este texto, la legitimidad de las ONG en nuestras sociedades debera estar ligada a su presencia y ascendencia en los movimientos sociales populares. Diversos anlisis, sin embargo, enfatizan el creciente distanciamiento de las ONG de dichos movimientos. En la actualidad tienden a funcionar ms en asociacin con organizaciones especficas y alrededor de ciertas temticas determinadas afines a los proyectos implementados. Los movimientos, por el contrario, parecieran ser un estorbo para el cumplimiento de los objetivos de los proyectos.
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Hasta cierto punto, algunas ONG parecen reproducir las conductas corporativistas de los Estados populistas, teniendo mayor disposicin a trabajar con un grupo reducido de dirigentes, que a su vez sacan provecho de esta relacin porque les provee de valiosos recursos (informacin, capacitacin, materiales, ingresos). Es posible, entonces, que existan organizaciones poco efectivas y funcionales, pero que se mantienen sobre la base de la capacidad de los (las) dirigentes de convertirse en intermediarios (o brokeres) entre los actores externos de la comunidad y las bases sociales poco participativas y atomizadas. En un estudio realizado por Portocarrero et al. (2006) sobre las redes de los dirigentes de organizaciones populares limeas de vivienda, encontraron que:
En sntesis, las redes nos permiten confirmar que por la baja participacin de los miembros de la comunidad en la junta vecinal, el capital social que se genera en este ambiente es reducido. Esto no ocurre con el dirigente, a quien los contactos con el interior de la organizacin (otros dirigentes) le permiten obtener informacin, que es un recurso indispensable para la funcin que desempea. Por otro lado, destacan los contactos que establecen con dirigentes de otros asentamientos humanos y organismos pblicos, y sobre la base de esta evidencia es claro que el capital social que obtienen de esta fuente es un aliciente adicional que los motiva a continuar a cargo de una organizacin con escasa funcionalidad. (p. 221)
Es necesario ser conscientes, sin embargo, de que parte del problema radica en que muchos de los clsicos movimientos sociales de la regin estn en situacin de estancamiento o decadencia. Bajo el neoliberalismo se han quedado sin piso, sin interlocucin y sin capacidad de renovar sus filas. El movimiento sindical, por ejemplo, corre esta suerte. Pero algo parecido ocurre con los movimientos de las mujeres populares, los movimientos vecinales y agrarios.
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Sin embargo, los movimientos son los que promueven el cambio social y a la larga son los que tienen la fuerza y presencia necesaria para incidir significativamente en el sistema poltico. Interesara, entonces, evaluar cul es la situacin de los movimientos y el papel de las ONG en stos. Las fuentes de financiamiento Los cambios que se han dado en el mundo especialmente el auge del paradigma neoliberal se manifiestan con particular fuerza en la rbita del financiamiento de las ONG. Poco a poco, la mayora de las agencias sostienen agendas compartidas que priorizan: (a) el crecimiento econmico bajo la batuta del libre mercado; (b) la lucha contra la pobreza medida sobre la base de indicadores de condiciones de vida mnimos; y (c) el tema de la seguridad global (antiterrorista). Los fondos estn destinados a beneficiar a los emprendedores econmicos, mientras que se intenta aliviar la pobreza con programas asistencialistas. En trminos globales, ms recursos pasan a las sociedades identificadas como asociadas con la lucha contra los movimientos terroristas (Iraq, Afganistn, Paquistn). Buena parte de los pases de Amrica Latina pasan a ser calificados de renta media alta, lo cual implica una mayor reduccin de los fondos disponibles, aunque esto tambin depende de otros factores (por ejemplo, el narcotrfico en el Per y Colombia, y la importancia que tienen en la poltica norteamericana). Todos sabemos que ha aumentado la competencia por recursos y que las condiciones para acceder a stos son cada vez ms estrictas e impuestas, reduciendo el margen de juego de las instituciones nacionales. Las ONG han tenido que construir complejas estrategias de supervivencia, en las cuales combinan fondos sumamente restrictivos, con los pocos que an permiten mayor autonoma. Aunque esto ltimo tambin depende del recambio generacional, que puede estar llevando a que se promuevan medidas ms pragmticas y menos dependientes de valores a como
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estaba acostumbrada a hacerlo la generacin politizada de los aos 80. Interesara estudiar el impacto que ha tenido la lucha por fondos en las actitudes, estilos y trabajo de las ONG orientadas al cambio sistmico.
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ANEXO:
Paradigma de desarrollo Agenda de la Cooperacin Internacional Contexto Nacional Estrategias de las ONG
Sntesis de la evolucin de las ONG en el Per
PRIMERA ETAPA:
Diagnstico
MODERNIZACIN Y ASISTENCIA 1950-1960
Bajas tasas de inversin y ahorro impiden crecimiento necesario para el desarrollo. Sociedad dual, tradicionalmoderna en lo econmico, poltico y social. Presencia de elementos culturales o psicolgicos que impiden u obstaculizan el desarrollo.
Programas de alivio y/o Durante los aos 50, el Per paliativos a la pobreza. muestra un crecimiento 20% Principal programa de ayuda superior al promedio regional. de los Estados Unidos es la Tiene la economa ms abierta de donacin de alimentos. la regin y no sufre de inflacin, Cooperacin internacional dficit fiscal o deuda externa. europea dirigida a asistencia Sin embargo, es el pas andino en caso de desastres naturales que cuenta con peor distribucin o catstrofe social. de ingresos y las mayores tasas de mortalidad infantil y materna. Las ONG se encuentran en un perodo caracterizado por el asistencialismo y el paternalismo. El trabajo de Critas y OFASA en torno a la donacin de alimentos por trabajo refleja el tipo de ayuda caritativa. No se manejaba una nocin de desarrollo.
Estrategia
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Tasas crecientes de inversin La poblacin pobre debe garantizan crecimiento, siendo esperar proceso de goteo necesario garantizar ahorro en o chorreo. Como es un sectores de mayores ingresos. proceso de mediana a larga Crecimiento econmico duracin, es necesario paliar moderno (industria, tecnologa), los efectos de la creciente cambio de estructuras, desigualdad en ingresos. actitudes, cultura. Esta se revertir con el Se hace necesario permitir la crecimiento econmico. difusin de lo moderno en el mbito tradicional mediante procesos de educacin, medios masivos y la implementacin de sistemas polticos democrticos.
Paradigma de desarrollo La ayuda no es suficiente dadas las necesidades y la creciente pobreza. Aumenta el proceso de migracin/urbanizacin, as como la movilizacin en las zonas rurales.
Agenda de la Cooperacin Internacional
Contexto Nacional Estrategias de las ONG
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Problemas
Inicial concentracin de ingresos, mayor desigualdad. Resistencia de las lites tradicionales. Necesidad de establecer programas asistenciales del Estado para contrarrestar inicial desigualdad.
SEGUNDA ETAPA:
Diagnstico
TEORA ESTRUCTURAL Y AUTOAYUDA/ DESARROLLO COMUNITARIO 1961-1968
Trminos de intercambio internacional desfavorables entre el centro y la periferia: demanda decreciente de productos primarios y apropiacin de mano de obra barata. Estructura econmica y poltica premoderna, dominada por oligarqua agraria. Mercado interno pobre y pequeo. Aumentar la productividad de los pobres en proyectos que ellos mismos puedan gestar y sostener. Filosofa detrs del Cuerpo de Paz y la Alianza para el Progreso bajo gobierno de Kennedy.
Es necesario analizar las condiciones que generan la pobreza para revertirlas. Se incorpora la idea de desarrollo. - Se considera que el problema principal de los pobres es su baja productividad y su inercia (cultura de la pobreza).
La teora sociolgica subraya la capacidad de los pobres para buscar soluciones y superar la cultura de la pobreza. En el caso urbano, se enfatiza que la formacin de barriadas es un mecanismo de dicho tipo, especialmente al compararlo con los tugurios.
Estrategia
Desarrollo hacia adentro, ampliando la demanda y el mercado interno. Sustitucin de importaciones impulsada por medidas proteccionistas.
El papel de las ONG y el Estado es canalizar esta energa social hacia el mejoramiento de la comunidad. El Estado bajo la concepcin de Cooperacin Popular. Las ONG mediante el desarrollo comunitario.
Paradigma de desarrollo
Estrategia
Fortalecimiento del mercado En 1964, las donaciones del Las ONG progresistas trabajan interno. gobierno de los EEUU a ONG fundamentalmente en el sector Cambios necesarios en ascendi a $80 millones; en sindical y laboral. la estructura: propiedad, 1973 a $207.9 millones; en distribucin de ingresos, 1979 a $627.6 millones. reforma tributaria, participacin poltica. Comienza a cuestionarse el concepto de que el pueblo lo hizo, que es visto como una forma de sobreexplotacin de la fuerza de trabajo.
Problemas
Resistencia de los grupos tradicionales de poder, especialmente de la oligarqua. Desplazamiento de algunas industrias y sectores productivos. Dbil institucionalidad del aparato estatal.
TERCERA ETAPA:
Diagnstico
DEPENDENCIA Y MARGINALIDAD:
DE LA COGESTIN A LA AUTOGESTIN 1968-1976
Pases desarrollados nunca Las estructuras econmicas fueron subdesarrollados, as que y polticas de los pases no se puede seguir el mismo latinoamericanos son difciles trnsito. de cambiar hacia sistemas y Mundo dividido en pases prcticas inclusivas. dominantes y dependientes . Es necesario un Desarrollo de los dependientes cambio desde abajo, es solo reflejo de dominantes. incrementando la Es necesario tratar con el participacin econmica y frente externo para entender el poltica de los marginados. subdesarrollo, porque responde a dinmica del sistema mundial.
Dos teoras dominan el perodo: La teora de la marginalidad, que resucita la idea de una sociedad dual, en la cual la mayora se encuentra al margen del sistema dominante (paralelo interno a teora de dependencia). La vertiente marxista considera que no son marginales, sino un ejrcito industrial de reserva.
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Paradigma de desarrollo La experiencia velasquista marca el perodo, en dos etapas fundamentales. Primero: muchas ONG apoyan reformas del gobierno, apuntalando la cogestin. Luego, al cuestionar carcter controlista del gobierno y el desmantelamiento de las reformas con Morales Bermdez, se insiste ms en la autogestin. Solo la InterAmerican Foundation apoy con $3,6 millones al sector de autogestin, cooperativo y de propiedad social. Otras apoyan al movimiento sindical.
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Estrategias
Desarrollo solo es posible Desarrollo de base, mediante cambio de sistema principalmente va la econmico mundial. autogestin y la propiedad Algunos consideran que social. la solucin radica en Comienza una abierta desconectarse del sistema desconfianza hacia el de dominacin, otros en Estado y la necesidad de modificarlo. Otros ms buscar soluciones no en establecer regmenes gubernamentales. socialistas. Trazar estrategias propias y compartidas con pases del Tercer Mundo. Tipo de dependencia est relacionado con dinmica interna particular de cada pas y su estructura de clases sociales.
Problemas
Economas nacionales son muy dbiles para enfrentar a gran capital transnacional. Competencia entre naciones dependientes debilita solidaridad y accin conjunta. Resistencia de grupos que se benefician de situacin de dependencia.
El gobierno intenta controlar la participacin social, siendo necesario apuntalar la autonoma de las organizaciones.
CUARTA ETAPA:
Diagnstico
REVOLUCIN Y CONCIENTIZACIN 1977-1982
Las reformas desde arriba han fracasado por el carcter clasista del Estado. La estrecha relacin entre el sector privado empresarial y la accin estatal que lo defiende y sustenta, no permite un cambio gradual y pacfico que beneficie a las clases explotadas. Esto lleva necesariamente a la confrontacin como nica medida de real cambio social.
En la cooperacin El pas viva momentos de internacional existe un grandes movilizaciones sociales, creciente desencanto con logrndose, por ejemplo, la respecto a las posibilidades confluencia de la movilizacin de que el Estado y el mercado obrera con la barrial y la sean actores interesados campesina. La izquierda va o capaces de inducir los adquiriendo mayor poder en procesos de desarrollo. los sindicatos, el movimiento El desarrollo se convierte en la estudiantil y en trminos herramienta de cambio de los electorales. sectores desposedos. Una parte de la Iglesia Catlica se radicaliza en torno a la Teologa de la Liberacin. Se ha formado una generacin de profesionales en las universidades que comulgan con una ideologa izquierdista.
Estrategias
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La construccin de las condiciones propicias para lograr cambios revolucionarios como producto de la movilizacin popular, dirigida por las clases obreras y campesinas. Para ello es necesario crear y reforzar la conciencia poltica clasista.
Incidir en el carcter no gubernamental de los procesos de desarrollo alternativo. Se insiste ms en el desarrollo de base, pero aadindole un carcter ms poltico. La poltica se transforma en la principal preocupacin de la cooperacin.
La principal estrategia consiste en generar conciencia de clase entre los sectores populares. La idea de un poder y organizacin alternativos impregna los proyectos de promocin, en los cuales se privilegia la formacin de dirigentes clasistas y el trabajo de difusin y comunicacin alternativa:
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Paradigma de desarrollo A esto contribuye el desencanto en los propios Estados del Norte y el hecho de que muchos de los oficiales de proyectos fueron forjados durante la movilizacin estudiantil europea y norteamericana de finales de los aos 60 y principios de los 70. Educacin popular, comunicacin popular. Paulo Freire (Pedagoga del oprimido) y Antonio Gramsci (intelectuales orgnicos) tienen incidencia en las concepciones y metodologas. Especial peso se confiere a la organizacin de los diversos segmentos de la poblacin. Las ONG se autodefinen como al servicio de los sectores populares. Su trabajo es ms bien semiclandestino y est muy cercano a las opciones de los partidos de izquierda o la Iglesia Catlica progresista.
Estrategias
Problemas
La alienacin. producto del dominio de la ideologa dominante burguesa, genera una falsa conciencia en los sectores oprimidos. El control del Estado burgus del sistema educativo y de la burguesa de los medios masivos, contribuyen a la alienacin.
Resulta difcil medir los resultados de los proyectos basados en la concientizacin y la movilizacin poltica.
La identidad de las ONG es problemtica, especialmente en lo referente al lugar que ocupan en una sociedad concebida en trminos de clases sociales antagnicas.
QUINTA ETAPA:
Diagnstico
DESARROLLO DE BASE: NUEVOS MOVIMIENTOS SOCIALES, SUPERVIVENCIA Y DEMOCRACIA POPULAR 1982-1990
Sigue considerndose al Estado Desarrollo de base, En su trabajo cotidiano las y las clases dominantes como especialmente ligado a la ONG llegan a reconocer dos los principales obstculos al idea de territorio y gobierno aspectos centrales: (a) las proceso de desarrollo popular. local. Se define as la idea de condiciones de vida tienen un Sin embargo, la idea ya no es un desarrollo alternativo poder esencial en la organizacin la toma del poder, sino ms como respuesta al fracaso o y movilizacin de los sectores bien la creacin de un poder desinters de la sociedad populares; (b) el gobierno local alternativo sobre la base de las mayor en la generacin escapaba a la caracterizacin iniciativas que emanan de las de procesos de desarrollo y burguesa del Estado y era un propias bases sociales. Estas cambio social. importante referente para los(as) iniciativas, adems, estaban Una parte esencial de la idea ciudadanos(as). logrando niveles importantes de desarrollo alternativo La visin restringida del clasismo de articulacin en movimientos consiste en reconocer la da lugar a otra que enfatiza lo sociales que no respondan a las heterogeneidad de los actores popular que, desde abajo, preocupaciones clasistas de sociales y sus organizaciones. tiene la capacidad de cambiar la antao. sociedad. Se comienza a abrazar En algunos crculos, se habla y aceptar la heterogeneidad de de una energa social que puntos de vista, perspectivas est en constante proceso de o enfoques: de gnero, evolucin y transformacin, en descentralizador, ambiental, una incesante bsqueda de empoderamiento y participacin soluciones a los problemas de democrtica, entre otros. Esto la supervivencia. viene acompaado, de una mayor preocupacin por la profesionalizacin de la institucin y por darle un contenido ms tcnico a las propuestas.
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Paradigma de desarrollo Los principales temas se dan alrededor de la supervivencia (comedores, vaso de leche, ambulantes, pequeos productores) y esquemas de microcrdito. La capacitacin asume un papel principal, pero ya no tan ligado a la conciencia poltica, sino ms bien a temas organizacionales y tcnicos. Comienza la introduccin de temas transversales como gnero y medio ambiente. La relacin con el Estado sigue siendo conflictiva, salvo en los gobiernos locales en los cuales se busca impulsar la democracia popular. La introduccin del planeamiento participativo, los cabildos abiertos y las asambleas populares. El peso estaba puesto en lo alternativo.
Estrategias
Apoyar los esfuerzos de La estrategia bsica radicaba organizacin y accin de los en apoyar las experiencias grupos que desarrollan formas de organizacin y desarrollo alternativas de supervivencia alternativo, y su posterior y mejoramiento de las eslabonamiento hacia condiciones de vida: vaso de arriba. Una parte esencial de leche, comedores populares, esta apuesta era el territorio, organizaciones de ambulantes, sea geogrfico (cuencas) o promotoras de salud, poltico (municipalidad). organizaciones campesinas, entre otros. Ante el Estado entendido como gobierno central existe gran desconfianza y una actitud de incredulidad. No obstante, debido a las elecciones municipales se llega a debatir su importancia en el proceso de desarrollo y comienza a tomar fuerza la idea del gobierno local como espacio para el desarrollo de la democracia popular. La violencia poltica lleva a una redefinicin de las apuestas polticas.
Paradigma de desarrollo La heterogeneidad y el surgimiento de mltiples organizaciones traen consigo una dispersin en el financiamiento. Es difcil calcular el impacto de la cooperacin, porque tiende a medirse sobre la base de organizaciones y miembros, y no tanto por su efecto en la sociedad mayor. Problema de dispersin en trminos de temticas, actores y territorios. La creciente presencia de los grupos subversivos lleva a limitar los mbitos de accin.
Problemas
La ampliacin del nmero de los actores sociales considerados agentes de desarrollo significa un reto respecto a la creacin y consolidacin de un movimiento popular.
El neoliberalismo llega al Per Creciente decepcin ante las y el mercado se convierte en perspectivas de desarrollo el espacio esencial para el debido a los limitados crecimiento y el desarrollo. resultados de la cooperacin El desarrollo impulsado internacional. Evaluacin de por el Estado (populismo, los programas no permite proteccionismo) haba fracasado medir los impactos logrados. dejando al pas en una profunda Por otro lado, los gobiernos crisis. Esto lleva a una necesaria donantes y sus ciudadanos redefinicin de su rol en la se encuentran ms reacios a sociedad, pero principalmente contribuir al desarrollo. orientada al equilibrio fiscal, la generacin de condiciones favorables para la inversin y el control social.
179
Las organizaciones sociales se encuentran debilitadas debido al doble efecto de la crisis econmica y la violencia poltica. Asimismo, el clientelismo estatal lleva a una mayor dependencia del Estado o de las organizaciones sociales. Hay una considerable disminucin de las fuentes de cooperacin tradicionales. El lugar es ocupado por las fuentes bilaterales o gubernamentales, lo cual implica una redefinicin del trabajo, as como de las modalidades y estrategias.
180
SEXTA ETAPA
Diagnstico
EL MERCADO Y LAS CONDICIONES DE VIDA 1990-2000
Los partidos, al igual que el Es- Vuelco importante en las Las ONG se abocan ms al tado, haban fracasado, resulprioridades en la agenda mercado, y los proyectos tando en una desideologizacin de desarrollo. Primero: productivos y de apoyo a de la poltica y la bsqueda del cuestionando el trmino en s, la microempresa asumen pragmatismo. Esta filosofa tamen algunos casos prefiriendo importancia. bin orienta la lucha contrasubotras medidas como, por En el plano poltico, versiva en su ltima etapa. ejemplo, cun incorporados especialmente a partir de se encuentran los pobres a los mediados de la dcada de los mecanismos del mercado o 90, se otorga mayor importancia Estado. a la ciudadana, al lder social y La cada del muro de Berln a las mesas de concertacin. Se lleva a que parte de los incorporan estrategias polticas recursos de la cooperacin se como el advocacy, el lobbying y dirijan a los pases de Europa la vigilancia ciudadana. Oriental. Mayor presencia y peso de la cooperacin norteamericana en el pas.
Estrategias
Considerando al mercado como Mayor focalizacin de la Las ONG descubren al el ms eficiente espacio para la ayuda, en trminos de individuo como agente de asignacin de recursos, se inicia temas, zonas geogrficas y cambio social. El nfasis el proceso de ajuste estructural. poblaciones. Se exige que los puesto en lo productivo y Se da un proceso rpido de proyectos estn orientados en el liderazgo, desplaza desregulacin y privatizacin. hacia resultados mesurables a la importancia conferida Las medidas conducen a una (indicadores cuantificados). anteriormente a lo organizativo y disminucin del aparato estatal colectivo. y a una mayor flexibilizacin del mercado laboral.
Paradigma de desarrollo La propuesta poltica desde las ONG tiende a estar ms cercana a las virtudes cvicas que a modelos y esquemas de cambio social. Los contenidos polticos ms importantes se dan alrededor de temas (issues). Lo alternativo va dando lugar a la concertacin, en la cual juegan un papel central la sociedad civil y sus lderes. El gobierno local cobra mayor importancia como espacio de planificacin y negociacin, debido al autoritarismo del gobierno central. El espacio local es lo que permite conferir integralidad a las acciones de promocin al desarrollo. Sin embargo, la dbil institucionalidad lleva a invertir y reinvertir recursos ante cambio de autoridades y funcionarios. Se plantea el problema de la sostenibilidad.
Estrategias
La poltica econmica tiene El imperio de los marcos tres principales orientaciones: lgicos, planes estratgicos (a) disminuir la inflacin; (b) e indicadores (de proceso, fomentar las inversiones resultados, impacto). Para extranjeras; (c) la flotacin algunos autores estas sucia del dlar. El conjunto herramientas reemplazan la de medidas es exitoso en poltica e ideologa en las trminos del equilibrio ONG. macroeconmico, en los flujos Efecto directo en las de inversin y crecimiento de condiciones de vida es uno las exportaciones. de los criterios bsicos para Debido al inicial crecimiento de justificar el impacto de los la desigualdad, el gobierno crea proyectos. programas de alivio, lucha o compensacin a la pobreza.
181
Los problemas principales tienen El desarrollo integral pasa que ver con la distribucin de a un segundo lugar, debido los ingresos y el empleo, y en a las dificultades de lograr trminos de desarrollo con resultados a corto plazo. la dependencia de factores Lleva a un alto nivel de externos. Hay una creciente especializacin de la ayuda y reprimarizacin de la la promocin. economa y el chorreo se hace esperar. Como consecuencia de ello, el pas tiene ms pobres, mayor concentracin del ingreso y menos empleo.
Paradigma de desarrollo La agenda de la cooperacin internacional responde ms a los criterios y nfasis impuestos desde los respectivos gobiernos nacionales. Como resultado de ello, poca ayuda se orienta hacia proyectos que cuestionan abiertamente la poltica fujimorista. Este aspecto sigue siendo parcialmente el dominio de las agencias de cooperacin no gubernamentales. Algunos crticos consideran que la sociedad civil es visualizada como un colaborador del Estado en torno a la gobernabilidad. Es decir, una sociedad civil funcional al sistema poltico que realza e impulsa los canales formales de hacer poltica. En el proceso, las ONG van adquiriendo importancia y presencia en la poltica oficial, pero quiz disminuyendo su capacidad de movilizacin y cambio estructural.
182
Problemas
En trminos polticos, se evidencia un creciente autoritarismo, el debilitamiento de instituciones y corrupcin. La poltica hacia los sectores de menores ingresos es abiertamente populista (algunos la denominan neopopulista) y de chantaje hacia las poblaciones y organizaciones populares que dependen de las transferencias estatales. Fortalecimiento del Ministerio de la Presidencia que centraliza los programas sociales.
SPTIMA ETAPA:
Diagnstico
DEMOCRACIA, DERECHOS Y DESCENTRALIZACIN 2001-2010
Cuestionamiento del Consenso de Washington. Ajuste estructural no produce los efectos esperados, especialmente en trminos de crecimiento y equidad (durante el gobierno de Fujimori se alcanza un promedio de 1,9% anual).
Los problemas de institucionalidad democrtica vuelven con fuerza a la agenda del desarrollo. Diversos estudios muestran con gran insistencia que el desarrollo tambin depende de la cantidad y calidad de instituciones que no solo promueven eficiencia, sino tambin eficacia y equidad.
En el caso particular del Per, el proceso de democratizacin tuvo una fuerte incidencia sobre los planteamientos de desarrollo. La recuperacin de la democracia es vista como un proceso conjunto de fortalecimiento de la ciudadana y de la institucionalidad democrtica.
SPTIMA ETAPA:
Diagnstico
DEMOCRACIA, DERECHOS Y DESCENTRALIZACIN 2001-2010
Apertura irrestricta de mercados La cultura y la sociedad van Esto lleva a que se acte en (financieros, comerciales, adquiriendo importancia en ambas esferas (sociedadservicios) sin atender fallas de la agenda del desarrollo, gobierno). La reforma del mercado, gener situacin despus de una dcada de Estado, pero especialmente la de vulnerabilidad y crisis importancia dada al mercado descentralizacin, ocupa un lugar en los pases en desarrollo. u otras formas de inclusin en central en el anlisis del cambio. El Consenso no consider el modelo imperante. Temas La exclusin es vista como asuntos de externalidades, como el de las capacidades la principal causa de las bienes pblicos, asimetra y oportunidades adquieren desigualdades y la pobreza en de informacin, costos de mayor importancia. el Per. La aproximacin hacia la aprendizajes entre otros Igualmente, existe mayor inclusin tiende a estar dominada que eran esenciales para preocupacin por los por el enfoque de derechos y impulsar los cambios hacia derechos, su vigencia y la conquista de su vigencia y economas de mercado. capacidad de ejercerlos. La ejercicio como prioridad. Asimismo, hubo un tratamiento inclusin y el enfoque de Asimismo, se asume un muy superficial del Estado y derechos se convierten rol ms crtico respecto al su institucionalidad. El papel en los criterios que guan modelo econmico neoliberal reducido del Estado y las la accin poltica, a falta de debido a su efecto sobre las polticas destinadas a limitar ideologas. desigualdades y la calidad su actuacin, implicaron una de vida (principalmente su prdida de credibilidad y efecto negativo sobre el medio generaron mayor desconfianza. ambiente). Como resultado, la ciudadana comenz a rechazar las polticas econmicas por sus fracasos en la generacin de mejores condiciones de vida.
183
184
Estrategias
Las nuevas estrategias La estrategia vuelve a la comienzan a conferir ms localidad, al territorio, y no peso a la institucionalidad, sea tanto al mercado. Los procesos pblica o privada. Se expresa de descentralizacin ameritan en la necesidad de eficiencia y apoyo, asesora y seguimiento. transparencia, incluyendo una Esto incluye una renovada mayor preocupacin respecto al importancia asignada a la impacto social y ambiental de la participacin ciudadana. accin econmica. Tambin se apoya la A su vez, se vuelve a insistir en la reforma del Estado y la redistribucin desde el Estado y democratizacin desde su creciente rol en la disminucin otros ngulos (no solo la de los riesgos y vulnerabilidades descentralizacin). Esto implica que produjeron las polticas de actuar hacia y con el sector ajuste estructural, sea en trminos estatal en sendos proyectos de flujo de inversiones, en las de reformas (judicial, privatizaciones de los servicios parlamentaria, Ejecutivo), con pblicos, en el sistema de el concurso de organizaciones pensiones, entre otros. de la sociedad civil (ONG, Finalmente, se empieza a dar colegios profesionales, mayor peso a la asimetra de la universidades, entre otros). informacin y las formas de Una ltima estrategia superarlas. favorecida es la de En al mbito social, se comienza empoderamiento, que a insistir en la inversin social busca generar capacidades y, para ello, en la necesidad para acompaar los procesos de consolidar la tributacin. de apertura y transparencia en Finalmente, se insiste en la los gobiernos. descentralizacin ordenada y con capacidades del Estado.
La estrategia fundamental es la concertacin. Para ello resulta esencial fortalecer la capacidad de lderes y organizaciones, a la vez que se fortalecen las instituciones del gobierno. Esto se nota con mayor claridad en el mbito local y regional. Pero tambin se incursiona en el fortalecimiento de instituciones del gobierno central (Congreso, sistema judicial) y de la misma representacin poltica (los partidos). Se contina brindando apoyo a las empresas populares, pero ligndolas ms al aspecto territorial y de acceso a la informacin. El informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin tambin estimula un mayor tratamiento de los derechos humanos y de las reparaciones.
Paradigma de desarrollo Las ONG se encuentran ms que nuncaactuando simultneamente en dos mbitos: la sociedad civil y el gobierno. Esto genera dificultades, ya que no es fcil distinguir su papel de promotor del desarrollo social del de asesor y consultor. El hecho de participar en concursos o ejecutar proyectos financiados por agencias de cooperacin gubernamentales, tiene un efecto sobre su autonoma y prioridades. Las ONG se tornan ms conspicuas an, generando todo tipo de suspicacias con respecto a su poder y sus fines. El enfrentamiento con el poder econmico empresarial se hace ms abierto.
Problemas
185
El principal problema radica Resulta bastante difcil incidir en que las nuevas tendencias desde los proyectos y la dependen fuertemente de la cooperacin internacional accin del Estado y su necesaria en cambios importantes y colaboracin con el mercado y sustantivos en el Estado la sociedad civil. Los Estados, La cuestin de la voluntad sin embargo, difcilmente poltica juega un importante pueden cambiar de la noche a rol al respecto. la maana a menos que existan voluntades y capacidades para Al brindar mayor apoyo a hacerlo. Cmo reformar cuando la reforma del Estado, las el agente encargado sufre de agencias van perdiendo su enormes carencias y problemas? autonoma con respecto a la Para las elites econmicas, implementacin de agendas adems, el cambio en las de desarrollo. polticas significa sacrificar las condiciones que les han permitido obtener importantes ganancias y se resisten a aceptar cambios en el modelo. Finalmente, de parte de la poblacin que enfrenta los problemas de la pobreza y el empleo, hay una creciente tentacin autoritaria, en la bsqueda de aquellos que puedan atender e intervenir para mejorar sus condiciones de vida.
Javier Daz-Albertini, 2011.

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EL DESARROLLO PENDIENTE Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Javier Daz-Albertini Figueras Walter Melgar Paz

2.4 Redimensionamiento 86 [7]

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

Sntesis de la evolucin de las ONG en el Per 171

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EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Temticas examinadas: organizacin del informe

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Pueden las ONG marcar la diferencia?

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I. La evolucin del papel de las ONG

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1.1 Etapas en la evolucin de las ONG

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Fuente: PNUD, http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/.

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1.2 Las ONG en la era neoliberal

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II. Los retos estratgicos

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2.1 Relaciones sectoriales: el posicionamiento

2.1.1 Posicionamiento ante el sector empresarial

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93,5 79,4 74,7 71,2 22,9 17,1 15,3 2,4

94,3 72,6 ---80,0 17,7 13,7 21,1 5,7

95,4 72,1 83,3 71,3 12,5 10,0 17,9 4,2

95,8 76,4 92,9 72,6 17,9 12,7 26,4 9,9

95,1 82,1 95,1 73,9 22,3 3,3 35,9 5,4

93,2 83,6 93,2 80,8 24,0 3,4 30,1 2,7

96,0 76,8 91,4 69,5 23,2 10,6 31,1 ----

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2.1.2 Posicionamiento ante el sector estatal

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