Avanços Recentes No Quadro Normativo Federal Da Regularização Fundiária

AVANOS RECENTES NO QUADRO NORMATIVO FEDERAL DA REGULARIZAO FUNDIRIA*
Renato Balbim**
Este ensaio faz um relato circunstanciado das alteraes e inovaes recentes no quadro normativo federal acerca da regularizao fundiria urbana no Brasil. Para tanto feito um esforo de recuperao e discusso de todo o quadro normativo federal acerca do tema ainda em vigor, apontando os principais instrumentos previstos em cada lei, as alteraes institudas, as possibilidades advindas, vinculando-os de maneira expedida s transformaes sociais em cada perodo. Ao final apresentado um quadro-sntese de todos os textos legais federais que dialogam com o tema e proposta como concluso do texto a criao de um estatuto da regularizao fundiria urbana. Palavras-chave: Regularizao Fundiria; Quadro Normativo; Funo Social da Propriedade; Imveis da Unio; Habitao de Interesse Social.
RECENT DEVELOPMENTS IN THE FEDERAL LEGAL FRAMEWORK OF URBAN LAND REGULARIZATION

This essay deals with the recent changes and innovations on the federal legal framework of Brazilian urban land regularization policies. In order to do so we review and comment the current legal framework about this topic. We proceed by pointing out the main instruments recognized by each law, the modifications implemented and the possibilities opened. In a straightforward way, we connect these with the social transformations of each period. At the end we present a synthesizing table with all the federal laws that are involved with the topic. As a conclusion we suggest the establishment of an Urban Land Regularization Statute. Key words: Land Regularization; Legal Framework; Social Function of Property; Federal Real Estate Properties; Social Housing.
DESARROLLO RECIENTE EN EL MARCO NORMATIVO FEDERAL DE REGULARIZACIN DEL SUELO

Ese articulo es la cuenta detallada de los cambios y las innovaciones recientes en el marco legislativo federal para la regularizacin del suelo urbano en Brasil. Se hace un esfuerzo para recuperar y debater todo el entramado federal de reglamentacin sobre el tema que sigue en vigor, sealando las principales herramientas de que dispone la legislacin, los cambios introducidos, las posibilidades resultantes, vinculndolos de manera consignada al cambio social en cada perodo. Al final se presenta una tabla
* As informaes contidas neste texto so decorrentes de anlises do corpo legal vigente e do conhecimento prtico. O texto no pretende ser uma reviso do tema, mas, ao contrrio, objetiva jogar luz em inovaes recentes e em curso, buscando contribuir para a formulao de polticas pblicas. Agradeo a preciosa ajuda e fundamentais crticas de colegas e amigos, entre eles: Marta Abramo, Cleandro Krause, Vanessa Nadalin, e dos pareceristas que colaboraram com o enriquecimento do texto. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Dirur/Ipea.
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planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 34 | jan./jun. 2010
resumen de todos los textos legales que se ocupan de la cuestin y se propone como conclusin del texto la creacion de un estatuto de la regularizacin de tierras urbanas. Palabras-claves: Regularizacin; Marco Regulatorio; Funcin Social de la Propiedad; Propiedad Publica de la Unin; Vivienda social.
EVOLUTIONS RECENTES DANS LAJUSTEMENT DU CADRE NORMATIF DE LA REGULARISATION FONCIERE

Cet article propose un compte rendu dtaill des changements et des innovations rcentes dans le cadre lgislatif fdral de la rgularisation foncire urbaine au Brsil. Dabord il est rcupr lensemble du cadre rglementaire fdral sur la question toujours en vigueur, en soulignant les principaux outils prvus par chaque loi, les modifications introduites, les possibilits qui en rsultent, en les reliant de manire simple aux changements sociaux dans chaque priode. A la fin, nous prsentons un tableau rcapitulatif de tous les textes juridiques qui traitent de question fdrale. Il est propos en conclusion du texte tablir le Statut de la Rgularisation Foncire Urbaine. Mots-cls: Rgularisation; Cadre Rglementaire; Fonction Sociale de la Proprit; Immeuble Publique Federale; Logement Social.
1 O QUADRO DA IRREGULARIDADE: UM BORRO!
Anlises indicam nmeros impressionantes sobre o quadro fundirio urbano no pas. Alguns chegam a afirmar que mais de 50% de todos os domiclios urbanos so irregulares (MARTINS, 2003). Especialistas na questo parecem concordar1 que governos, em todas as esferas, e a populao brasileira, de maneira geral, devem acordar para a realidade e reconhecer que a informalidade no mais a exceo, a regra! Alm de impressionar por sua dimenso, a questo da irregularidade fundiria em meio urbano impressiona tambm, e sobretudo, pela enorme disparidade e inconsistncia entre os dados existentes no pas, evidenciando uma lgica histrica e perversa de no conhecer para no haver a necessidade de reconhecer. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2008), das cidades brasileiras, 33% afirmam possuir favelas e 53% alegam ter loteamentos irregulares ou clandestinos. Nos maiores municpios, acima de 100 mil habitantes, aqueles que concentram a maior parcela da populao urbana do pas, esses valores passam para 87% e 92,5%, respectivamente. Segundo o mesmo IBGE (Censo de 2000), cerca de 2,6 milhes de domiclios em reas urbanas tm condio de ocupao incerta, ou seja, a questo dominial encontra algum tipo de irregularidade.2
1. Ver, entre outros, Fernandes (2006a), Maricato (2001), Rolnik (2006), Bassul (2002) e Alfonsin (2006). 2. Deve-se ressaltar que o IBGE apenas questiona se a moradia e o terreno so prprios ou no, no tendo como aferir a informao prestada pelo morador.
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O IBGE define ainda, entre os setores censitrios, os aglomerados subnormais, que englobam reas de urbanizao precria nas cidades,3 nos quais a irregularidade do domnio fundirio predominante. Com base nessas informaes, ao longo dos anos 2000 foram realizados estudos de carter nacional com o objetivo de dimensionar a irregularidade urbana. De acordo com o Centro de Estudos da Metrpole (CEM),4 existiriam no Brasil 3,27 milhes de domiclios localizados em assentamentos precrios, com irregularidade fundiria e insuficincia urbanstica (sem acesso a infraestrutura e a servios urbanos), alm de questes ligadas escolaridade e demografia, que tambm so consideradas na metodologia. Em 2009, com base em dados do Censo de 2000 e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007, a Fundao Joo Pinheiro estimou que 10,5 milhes de domiclios urbanos tinham algum tipo de irregularidade ou precariedade urbanstica, sendo que 1,88 milho teriam algum tipo de inadequao fundiria (BRASIL, 2009). Resultados ainda preliminares obtidos por instituies estaduais e municipais de pesquisa, participantes do projeto Caracterizao e Tipologia de Assentamentos Precrios Brasileiros, coordenado pelo Ipea e pela rede Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes), apontam situaes divergentes entre assentamentos subnormais definidos pelo IBGE, assentamentos precrios definidos no estudo do CEM, e os registros locais desses assentamentos. Anlises como essa, necessrias e fundamentais, devem motivar a realizao de levantamentos de campo e aprofundamento da questo, aprimorando metodologias na busca da maior aproximao realidade. Verifica-se, primeiramente, a inexistncia de levantamentos censitrios especficos sobre as irregularidades urbansticas. Essa importante lacuna pode estar relacionada com a impreciso de entendimento acerca da abrangncia do termo irregular. Pode estar relacionada tambm ao fato de ainda ser recente a discusso institucional do tema, que apenas nas ltimas dcadas passa a ter efetiva ressonncia nas polticas pblicas. Pode-se especular tambm acerca da utilidade do desconhecimento; afinal, reconhecer a questo acarretaria a necessidade de efetivamente enfrent-la. Diversos autores j destacaram os mecanismos de excluso socioespacial promovidos pelo Estado, associado ou no a interesses corporativos privados, e
3. De acordo com o IBGE, aglomerado subnormal um conjunto de unidades habitacionais (barracos, casas), ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terrenos de propriedade alheia, dispostas de forma desordenada e densa e carente de servios pblicos essenciais. 4. Ver pesquisa do CEM de 2007 e definies metodolgicas em Ferreira et al. (2007).
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pela sociedade no Brasil. Entre eles podem ser mencionados: Milton Santos (1987, 1990, 1993), em inmeros estudos e pesquisas; Odete Seabra (1987), ao analisar a urbanizao das margens dos rios em So Paulo; Maria Adlia de Souza (1998), ao relatar o processo de urbanizao de So Paulo; Ermnia Maricato (2001); Edsio Fernandes (2006b); e Betnia Alfonsin (2006). Tanto a formulao quanto a aplicao do aparato normativo no Brasil tiveram como mote histrico a manuteno e a concentrao de poder e privilgios na mo de poucos. A cidade corporativa e fragmentada (SANTOS, 1990) reflete e promove as desigualdades e injustias; a excluso socioespacial das favelas, loteamentos irregulares e de seus moradores a expresso mxima dessa lgica de urbanizao brasileira.
A presena desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambgua na cidade uma das mais poderosas engrenagens da mquina de excluso territorial que bloqueia o acesso aos mais pobres s oportunidades econmicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Alm disso, alimenta de forma permanente relaes polticas marcadas pela troca de favores e manuteno de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia includente. Finalmente, o modelo condena a cidade, como um todo, a um padro insustentvel, do ponto de vista ambiental e econmico, j que impe perdas ambientais e externalidades para o conjunto da cidade muito difceis de recuperar (ROLNIK, 2006, p. 9).
2 REGULARIZAO FUNDIRIA: APRESENTAO
No se pretende aqui aprofundar ou debater o entendimento e a definio, tanto na poltica quanto na produo do conhecimento e das tcnicas, do que vem a ser regularizao fundiria. Vrios autores j o fizeram com concepes abrangentes sobre o termo, sendo que seu emprego, como afirma Fernandes (2006a, p. 19), se d com diferentes sentidos, por diversas vezes restringindo-se a aes de urbanizao ou de legalizao fundiria e, apenas em alguns casos, de maneira mais compreensiva, envolvendo essas duas dimenses fundamentais. Segundo o autor, so ainda mais raros os programas que tm se proposto a promover a regularizao das construes informais. Essa viso corroborada por Alfonsin (2006, p. 57), que entende que a concepo de regularizao fundiria tem sido objeto de muitos debates e o termo tem sido utilizado para designar as mais variadas intervenes pblicas. A autora entende que a regularizao fundiria se efetiva conjugando quatro dimenses: a jurdica (titulao e registro); a urbanizao (do assentamento); a urbanstica (regime urbanstico da rea); e a social (auto-organizao, associativismo e cooperao pela busca da melhoria da qualidade de vida) (ALFONSIN, 2006, p. 60).
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Negligenciar qualquer dessas esferas significaria no atingir plenamente os objetivos do processo de regularizao fundiria. Dados esses fundamentos e a necessidade de simplificao imposta pelo objetivo proposto neste trabalho, relatar e analisar os avanos no quadro jurdico5 federal da regularizao fundiria, toma-se partido claro de um entendimento simples e ao mesmo tempo amplo de regularizao fundiria, a saber: o processo que visa garantir a segurana jurdica do uso do solo a quem de fato o ocupa, adequando-o urbanisticamente. O reconhecimento do uso como princpio gerador do processo de regularizao em meio urbano est, na maior parte dos casos, associado moradia. Atualmente, esse uso pode ser reconhecido, assegurado e aceito, inclusive como garantia, de formas diversas. Mas, at bem pouco tempo, isso apenas acontecia com a transferncia da propriedade plena. Destaque-se aqui que o reconhecimento da moradia como direito social constitucional extremamente recente, data da Emenda Constitucional (EC) n 26, de 14 de fevereiro de 2000.6 Ainda que a regularizao tenha diversas dimenses, como apontado anteriormente, h certo consenso, tambm j apontado, acerca da grande relevncia da dimenso jurdica para o tema, particularmente dos instrumentos ligados defesa de direitos. Direitos esses de carter subjetivo, necessitando, portanto, de reconhecimento, comprovao. Esse o caso, por exemplo, do instrumento da usucapio, que conforme definido no Cdigo Civil Brasileiro, captulo II, seo I, deve ser comprovada a ocupao de maneira mansa e pacfica; ininterrupta; sem oposio do proprietrio; e por prazo igual ou superior a dez anos.7 A regularizao fundiria constitui-se, portanto, em uma ao primeira de reconhecimento de direitos. Entretanto, ela no se encerra na complexa questo jurdica da terra, pois os direitos esto associados a usos, no caso o da moradia, que dependem de regularizar os aspectos urbansticos, econmicos e sociais do assentamento, a ponto de efetivar-se plenamente o direito constitucional. Sobretudo num contexto de segregao socioespacial, desigualdades profundas, fragmentao urbana e excluso, como o contexto das cidades brasileiras, j resumidamente relatado na seo anterior, entende-se que o reconhecimento de direitos passa fundamentalmente, sem no entanto se esgotar, por suas definies e
5. A importncia da interveno jurdica reconhecida, sendo a insegurana no exerccio do direito de morar, segundo Alfonsin (2006, p. 57), um forte reforo no dficit de habitabilidade brasileiro, uma vez que o morador no investiria em melhorias por medo de perder sua morada. 6. Acerca do reconhecimento do direito moradia e sua positivao, bem como sua insero no plano internacional e o papel das relaes diplomticas para a segurana e efetivao do direito, ver Saule Jr. (1997). 7. Caso o possuidor comprove ter adquirido o imvel onerosamente, com registro posteriormente cancelado, e que tenha realizado investimentos de interesse econmico e social, ou ter estabelecido, no imvel, a sua moradia habitual, o prazo pode ser reduzido para cinco anos.
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previses legais, alm, claro, da necessria criao de instrumentos e mecanismos jurdicos para que se efetive esse reconhecimento. Da mesma forma acontece com os aspectos urbansticos da regularizao, cuja efetivao exige edificar juridicamente um arcabouo de mecanismos e instrumentos que permitam e assegurem a ao do Estado, de maneira adequada e adaptada, em reas precrias e irregulares. Assegurar transformaes sociais, sobretudo a participao ativa das comunidades nos processos de regularizao e urbanizao, tambm necessita de aparatos previstos e reconhecidos juridicamente. justamente por meio desse imprescindvel reconhecimento legal e da previso em lei de instrumentos e mecanismos tanto jurdicos quanto urbansticos, institudos no pas, em nvel federal, que se pretende aqui abordar a discusso da regularizao fundiria. O simplificado dimensionamento e o esboo da questo feitos acima parecem j evidenciar que se est diante de um problema que resulta de longo processo histrico de formao das cidades brasileiras. Este breve relato tem o objetivo de apontar os avanos recentes nas normas federais que incidem sobre os urgentes processos de regularizao fundiria que devem ser levados a cabo pelos municpios, estados e particulares interessados, todos esses os passveis executores das aes de regularizao. A Unio, a princpio, entraria nesse processo de maneira auxiliar, visto no ser seu papel a execuo direta da regularizao fundiria, salvo em seus imveis. Ademais, o Estatuto da Cidade no s consolidou o espao da competncia jurdica e da ao poltica municipal, aberto pela Constituio de 1988, como tambm o ampliou sobremaneira, sobretudo no que toca questo da regularizao fundiria (FERNANDES, 2006a, p. 24). No entanto, o volume de imveis de propriedade da Unio, as condies histricas do processo de urbanizao, o papel principal que exerce a Unio na definio de normas, princpios e diretrizes na federao brasileira, em especial quando se trata da questo da terra no Brasil, alm do seu papel fundamental no financiamento da poltica urbana, deixam claro que essa posio, em tese auxiliar, passa a ser exercida muitas vezes como de forte liderana, induzindo, viabilizando e at definindo e executando grandes projetos de regularizao, inclusive de regularizao fundiria em seus aspectos urbansticos e sociais, para alm dos jurdicos, como foi pretendido pelo Programa Habitar Brasil Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) , a partir de 1999, e atualmente o pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) na urbanizao de assentamentos precrios. Por todos esses motivos ser feita uma retomada dos principais instrumentos normativos da regularizao fundiria no plano federal, com destaque para aqueles que tratam das especificidades da regularizao de imveis pblicos da Unio.
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Deve-se alertar que, ainda que se trate de matria de natureza jurdica, essa no a principal linha de anlise. Tentar-se- simplesmente evidenciar as transformaes, destacar o que se entende por principais avanos e, ao fim, levantar contribuies para a formulao de polticas pblicas na rea.
3 O APARATO NORMATIVO
A dimenso atual das questes fundirias urbanas no Brasil resulta de um passivo construdo ao longo de sculos de uma viso patrimonialista ligada terra, viso essa edificada pelas elites dominantes do pas por meio, entre outros, do poder do Estado na definio de normas. Essa dimenso tambm chega a causar espanto na atualidade, pois somente nas ltimas dcadas iniciou-se um processo lento de compreenso de que a irregularidade fundiria em meio urbano, e o modelo de produo de cidades correspondente, prejudicial a todos, gerando deseconomias em escala. Essa ainda no uma viso pacificada, mas na atualidade verifica-se que, alm da Unio, todos os estados e pelo menos as principais cidades do pas tm programas e polticas de regularizao fundiria implantados, resultado, na maior parte das vezes, de inmeras disputas locais. Analisado exclusivamente o quadro normativo federal, poder-se-ia apontar a Lei de Terras de 1850 como um primeiro grande marco na configurao do arcabouo jurdico moderno da terra no Brasil. A Lei de Terras encerra a fase do Brasil colonial, na qual a distribuio de terras pblicas era feita pelo instrumento das sesmarias e os posseiros tinham o direito de ocupar para produo as terras devolutas. A Lei n 601/1850 define a compra como a nica forma de aceder terra, sendo que esta deveria passar a ter identificao e registro nos termos da regulamentao da lei que ocorre em 1854. Essa lei, cujo objetivo era a correo de complicadas situaes do passado (garantiram-se a validao de sesmarias e a legitimao de posses e concesses), tambm foi a responsvel por dificultar o acesso dos trabalhadores, migrantes e escravos libertos terra por meio da posse. Deve-se recordar que o movimento abolicionista ganha fora no perodo em todo o mundo, apontando para a possibilidade de libertao de um sem-nmero de escravos, podendo estes, pelas normas vigentes antes da Lei n 601/1850, acederem terra por meio do trabalho, do uso e da posse. Da mesma maneira deve-se considerar a questo dos migrantes. Parece, pois, haver uma orquestrao de interesses que impede o acesso direto do trabalhador terra por meio de sua fora de trabalho, que dever ser intermediada pelo capital. H, desde ento, um reforo da viso patrimonialista da terra, sendo a forma exclusiva de acesso aquisio da propriedade: excluem-se os desprovidos
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de recursos, limita-se ou mesmo extingue-se por completo a ideia de que a terra deva cumprir uma funo. Essa situao perdurou por diversos anos, no sem transformaes, evidentemente. Afinal, foram sendo criados, por exemplo, os mecanismos subsidirios comercializao de imveis, como a instituio, por meio do Cdigo Civil Brasileiro, Lei n 3.017/1916, dos Cartrios de Registro de Imveis. A intensa urbanizao brasileira na segunda metade do sculo XX resultou em uma presso maior por terras, especialmente rurais, para a expanso perifrica das cidades, impondo ao poder pblico a edio de normas especficas acerca do parcelamento do solo, seu registro e formas de negociao e, em consequncia, por vezes, de sua regularizao. Primeiramente com o Decreto-Lei n 58/1937, que tratava do solo rural e urbano, e considerava, antes mesmo de seu primeiro artigo, o crescente desenvolvimento da loteao de terrenos para venda mediante o pagamento do preo em prestaes como justificativa para sua edio, ou seja, considerava o fato de estar em franca formao um efetivo mercado de terras no pas e definiu uma srie de regulamentos para o registro e matrcula de imveis que viriam a ser comercializados. Entende-se que com o Decreto-Lei n 9.760/1946, em vigor, h um novo marco no aparato normativo federal da destinao de imveis pblicos e, por conseguinte, na questo da regularizao fundiria, em particular dos imveis da Unio. Esse decreto-lei garantiu a transferncia de terras pblicas para as Unidades da Federao (UFs) e as formas para sua identificao, demarcao e uso, alm dos usos pela prpria administrao. So definidos o aforamento, a locao, o arrendamento e a cesso como instrumentos de alienao. O decreto-lei define ainda procedimentos administrativos e judiciais, cria o Conselho de Terras, em mbito nacional, e legitima a posse da terra. Em seguida, veio o Decreto-Lei n 271, de 1967, que reconhece a Concesso do Direito Real de Uso (CDRU), em imveis pblicos ou privados, para fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, ou outra utilizao de intersse (sic) social. No entanto, a incluso da finalidade especfica de uso da CDRU para regularizao fundiria de interesse social e habitao de interesse social teve que esperar 40 anos e aconteceu apenas com as modificaes trazidas pela Lei no 11.481/2007. A expanso urbana, o crescente negcio de terras no pas e as profundas disparidades entre as cidades, em especial suas capacidades institucionais, impuseram a edio de lei especfica no plano federal acerca do parcelamento do solo, ainda que a matria fosse de responsabilidade dos municpios, a Lei n 6.766/1979.
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Essa lei definiu padres mnimos para o parcelamento do solo urbano utilizveis em todo territrio nacional, sendo considerada por isso, alm de outros fatores, responsvel por um sem-nmero de ocupaes irregulares. Mas, ao mesmo passo, a Lei n 6.766 tambm contribuiu com a regularizao fundiria ao abrir uma brecha para que os estados e municpios pudessem prever padres e ndices urbansticos diferenciados para os parcelamentos considerados de interesse social. Essa simples brecha na legislao federal permitiu, aps diversos anos e muita presso social, alguns consubstanciados na Lei n 9.785, de 1999, fortes avanos nos processos de regularizao, especialmente aps as iniciativas inovadoras da Prefeitura Municipal de Recife,8 que criou o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) e as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis).9 A questo do parcelamento e da regularizao de maneira geral s reaparece no mbito da legislao federal com o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001). A Constituio Federal de 1988, em seu captulo dedicado poltica urbana, alm de estabelecer o princpio da funo social da propriedade, institui em seu Artigo 183 o instrumento de usucapio especial urbana, que define:
aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
Tambm no cenrio especfico dos imveis pblicos a regularizao da ocupao de imveis, rurais e urbanos, tornou-se necessria e instrumentos e diretrizes foram institudos, conformando o seguinte quadro legal: Decretos-Lei n 271/1967, n 1.561/1977, n 1.876/1981 e n 2.398/1987; Leis n 8.666/1993 e n 9.636/1998; e Decreto n 3.725/2001. At o incio dos anos 2000 o quadro normativo da regularizao fundiria em mbito federal de certa forma sucinto e autorizativo, relevando a estados e municpios brechas, como a presente na Lei n 6.766, e alguns poucos instrumentos, como a usucapio e a CDRU, entretanto no h vinculao expressa com o interesse social que essas terras cumprem, com a funo que exercem e com a possibilidade de assegurar direitos adquiridos. No caso especfico dos imveis pblicos da Unio a regularizao desses imveis tem carter exclusivamente arrecadatrio at este momento.
8. Ver, entre outros, Moraes, D. [s.d.]. 9. Grosso modo, entende-se por Zeis reas definidas no zoneamento da cidade, inscritas no Plano Diretor, que, mediante um plano especfico de urbanizao, possibilitem o estabelecimento de padres urbansticos prprios e diferenciados, possibilitando a regularizao fundiria de determinados assentamentos, o que no seria possvel caso os mesmos devessem seguir o cdigo urbanstico padro. As Zeis podem tambm ser institudas em reas vazias, e a flexibilizao dos padres urbansticos, neste caso, tem por objetivo viabilizar e assegurar o interesse social na ocupao da rea. A Lei no 11.977/2009 define Zeis no Artigo 47, Inciso V, como: (...) parcela de rea urbana instituda pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo.
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4 O RECENTE APARATO NORMATIVO
O incio dos anos 2000 revela o processo de constituio de um novo marco para a regularizao fundiria no Brasil que tem o interesse social, a gesto compartilhada e o apoio ao desenvolvimento local e aos programas e polticas pblicas como princpios da ao do governo federal. Essa transformao marcada pela EC n 26, de 2000, que institui a moradia como direito constitucional, a sano do Estatuto da Cidade em 2001 e da Medida Provisria (MP) n 2.220 e, em 2003, a entrada de um novo governo no plano federal, governo que ao menos em sua eleio e constituio contou com o apoio expresso de foras polticas que historicamente defendiam os princpios, definies, diretrizes e instrumentos consolidados no Estatuto da Cidade. Entre essas foras destaca-se o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), organizao no governamental (ONG) que rene movimentos populares, associaes de classe, demais ONGs e instituies de pesquisa que discutem e promovem a reforma urbana no Brasil. Essas transformaes so reconhecidas por diversos autores10 e sintetizadas por Fernandes (2006b, p. 24) ao afirmar que: a ordem jurdica aplicvel questo dos assentamentos informais foi bastante aprimorada, em referncia ao Estatuto da Cidade, MP n 2.220/2001 e EC n 26. Segundo o autor, muitos dos principais obstculos regularizao foram removidos e um nmero cada vez maior de municpios tem formulado polticas e implantado programas de regularizao fundiria.
A nova lei federal tem quatro dimenses fundamentais, quais sejam: consolida a noo da funo social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual jurdico-poltico para o Direito Urbanstico; regulamenta e cria novos instrumentos urbansticos para a construo de uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos municpios; aponta processos poltico-jurdicos para a gesto democrtica das cidades; e, de forma a materializar o direito social de moradia, prope diversos instrumentos jurdicos notadamente a usucapio especial urbana, a concesso de direito real de uso e a concesso de uso especial para fins de moradia , para a regularizao fundiria dos assentamentos informais em reas urbanas municipais (FERNANDES, 2006b, p. 24).
Em 2003 criado o Ministrio das Cidades (MCidades), e neste um programa especfico de regularizao fundiria Papel Passado que define claramente o papel do patrimnio da Unio, vinculado ao Ministrio do Planejamento, como parceiro de primeira ordem da execuo das polticas urbanas no governo federal, o que significa trabalhar pela regularizao fundiria em assentamentos precrios e pela urbanizao de interesse social, sobretudo em terras pblicas da Unio.
10. Essa afirmao pretende fazer coro com o entendimento de diversos autores, entre eles: Bassul (2002), Rolnik (1997), Maricato (1997) e De Grazia (2002).
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No caso dos imveis pblicos tenta-se superar a viso histrica de que terra pblica terra de ningum, fundando a ideia de que terras da Unio pertencem ao povo brasileiro. No seio dessa transformao est a funo social11 que deve exercer a propriedade, conforme definido na Constituio de 1988 como clusula ptrea e como princpio da atividade econmica. No caso dos imveis da Unio essa previso constitucional s ser reconhecida nos institutos legais a partir de 2007, quando da sano da Lei no 11.481. Entretanto, quer por meio de acordos e convnios, quer por meio de normas administrativas e MPs, a administrao pblica federal vem desde 2003 reforando o entendimento e a prtica de destinao dos imveis pblicos, em especial para a regularizao fundiria, em funo do interesse social vinculado ao uso da terra. Essa prerrogativa estava presente no Artigo 83, Pargrafo 1o, da Constituio Federal, regulamentado pela MP no 2.220/2001, que faz eco ao Estatuto da Cidade, Lei no 10.257/2001, que ao seu turno trata da CDRU. A MP no 2.220/2001 ainda institui a Concesso de Uso Especial para Moradia (Cuem) para os imveis pblicos, de forma gratuita, facultando ao legitimado a possibilidade de impor ao ente estatal o dever de regularizar administrativamente e at de urbanizar a rea onde mora h mais de cinco anos.12 A Cuem, aplicada exclusivamente aos imveis pblicos, um instrumento similar usucapio especial urbana. A Cuem tambm guarda similaridades com a CDRU, constituindo ambas direito real de transferncia do uso de bem pblico, sendo que a CDRU uma faculdade do poder pblico, enquanto a Cuem uma obrigao. A CDRU no tem limitao no tempo, como a Cuem, que tem um limitador para sua utilizao (30 de junho de 1996; ou cinco anos de posse ininterrupta e sem oposio anterior a 30 de junho de 2001, conforme previsto no Artigo 1o da MP no 2.220/2001). A CDRU pode ser constituda tambm
11. O jurista Edsio Fernandes (1998), assim como Bassul (2002), lembra que o princpio da funo social da propriedade est presente em todas as constituies brasileiras desde 1934. Entretanto, a partir da Constituio de 1988, o que se pode verificar a positivao de instrumentos para que o princpio se efetive e o empoderamento do ente municipal que passou a ter competncia expressa para promover o ordenamento de seus territrios mediante o planejamento e o controle do uso e da ocupao do solo, alm do seu parcelamento (ver Constituio Federal de 1988, Artigo 30, Inciso VII). Por funo social entende-se o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano, ou seja, tendo o interesse coletivo prevalncia sobre interesses particulares, sobretudo em relao propriedade da terra. 12. A CUEM tem como parmetro bsico de incidncia a posse de Terrenos Pblicos. Objeto de inmeras controvrsias jurdicas a Posse, a realidade ftica e fundamental para a presena legal do indivduo na terra, requisito indispensvel para compreenso do processo de reproduo de nossas cidades(...) (AGUIAR e BORBA, 2006, p. 144). Alm disso, a CUEM, ainda que definida por fora de lei, em si um instrumento administrativo de legalizao possessria, impondo e definindo aes ao poder pblico executivo: a regularizao administrativa, a remoo caso necessria com assegurado acesso habitao e urbanizao, todos s custas do estado. Segundo os autores, as discusses em relao CUEM se acirram em sua associao ao direito de moradia, (...) em que pese a mesma gozar da condio de Direito Social, por fora da Emenda Constitucional, reina ainda grande controvrsia acerca da efetividade dessa previso. Muitos tratam, ainda, o Direito Moradia como Norma Programtica, destituda de Ao, como uma expectativa de Direito, ou como uma carta de inteno do Poder Pblico (Idem, 2006, p. 150).
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como ato administrativo, remunerada ou gratuita, enquanto a Cuem sempre gratuita. Todas as duas podem ser transmitidas e negociadas, sendo que a CDRU est primeiramente vinculada a uma forma de concorrncia pblica. A CDRU pode comportar prazo determinado ou no, enquanto na Cuem o prazo sempre indeterminado (AGUIAR e BORBA, 2006). No caso dos imveis da Unio o reconhecimento de um novo arcabouo normativo federal para a regularizao fundiria, em especial que incida sobre seus bens prprios, s acontecer com a edio do seguinte quadro legal: Lei no 11.481/2007 trata das terras da Unio, da adequao da legislao patrimonial ao Estatuto da Cidade e MP no 2.220/2001 (Cuem); Lei no 11.952/2009, que trata de glebas na Amaznia que, previstas para assentamentos rurais, foram urbanizadas; e a Lei no 11.977/2009, que cria o Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) e, no intuito de garantir sua eficincia, traz um captulo especfico sobre regularizao fundiria.13
5 AVANOS RECENTES NA COMPREENSO POLTICA DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Antes de adentrar a discusso dos avanos no quadro normativo federal da regularizao fundiria, necessrio, ou ao menos ilustrativo, apontar alguns entendimentos polticos atuais acerca dos processos de regularizao. Novamente entende-se que o exemplo dos imveis pblicos da Unio o mais adaptado para esse apontamento, visto ser a viso do Executivo que est propondo leis, programas e aes de regularizao fundiria sobre seus prprios imveis, ou melhor, imveis de todos os brasileiros, geridos pela Unio. Segundo anlises da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU),14 os tipos mais comuns de ocupaes nas terras pblicas da Unio formam trs grupos. Um primeiro grupo de assentamentos urbanos, de baixa renda, com alto grau de informalidade tanto fundiria, quanto urbanstica; trata-se das favelas, loteamentos clandestinos e das palafitas. Um segundo grupo formado pelas comunidades de populaes tradicionais, localizadas em bens da Unio; so os quilombolas, as populaes indgenas e os ribeirinhos/vazanteiros. Um terceiro grupo, bem distinto, o dos empreendimentos e das ocupaes de alta e mdia rendas.
13. Ao final desse perodo tm-se hoje os seguintes instrumentos de regularizao fundiria previstos em lei: CDRU, Cuem, direito de superfcie, doao, dao em pagamento, aforamento, alienao, todos esses aplicveis a imveis pblicos, alm da usucapio especial urbana, da usucapio extraordinria e da adjudicao compulsria. 14. As posies e definies da SPU mostradas, a seguir podem ser encontradas em apresentao realizada pela secretria nacional da SPU Alexandra Reschke na 4a Conferncia Estadual das Cidades do Paran, que ocorreu nos dias 07 a 09 de abril de 2010. Disponvel em: <www.4conferenciadascidades.pr.gov.br/.../4_confest_alexandrarechke.pdf>
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Visando fazer valer a funo social dos bens da Unio e considerando as especificidades de cada um desses trs grupos, o governo federal vem propondo que os imveis da Unio sejam utilizados no apoio reforma agrria; nas polticas sociais; no desenvolvimento local e regional; na preservao do meio ambiente; e no reconhecimento e promoo do direito moradia. Ao longo dos ltimos anos, para que essa pauta fosse colocada em exerccio, uma srie de articulaes institucionais foi necessria. Frisa-se aqui que at o momento anterior, quando a funo definida pela Unio para a gesto dos seus imveis era exclusivamente arrecadatria, essa agenda institucional era bem diminuta. Das parcerias institudas, algumas sero tratadas mais adiante quando da anlise do marco normativo ou, especificamente, na seo acerca dos novos modelos institucionais. Fato que a SPU, em particular, e o governo federal, como um todo, revelam esforos no sentido de institucionalizar prticas e aes que vinculem os principais atores pblicos da regularizao fundiria, que no plano federal so hoje: a SPU, na qualidade de gestor dos prprios; o MCidades, como gestor da poltica urbana; a Caixa Econmica Federal (Caixa), enquanto executora dos programas que envolvem financiamento da Unio, em especial na rea urbana; o Ministrio do Meio Ambiente (MMA); o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); o Ministrio da Previdncia Social e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), como gestores de imveis do Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS); o Ministrio da Fazenda (MF); a Advocacia Geral da Unio (AGU), o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a Fundao Nacional do ndio (Funai); o Poder Judicirio; e o Ministrio Pblico. J no plano estadual, citam-se: os estados; os institutos de terras e previdencirios, os cartrios de notas e registro de imveis; as defensorias pblicas; o Poder Judicirio; e os ministrios pblicos. No plano local citam-se: os municpios e as cmaras municipais. Alm dessas parcerias institucionais estratgicas, fundamental para a compreenso da transformao vivida nos ltimos anos a anlise do lugar que ocupa a participao social nos processos recentes, tema esse que ser tratado com detalhes mais adiante, mas que est ligado em grande medida instituio, em 2003, do processo das Conferncias das Cidades em todo pas e do Conselho Nacional das Cidades, em 2004, seguido de conselhos estaduais e municipais que tratam de temas correlatos, incluindo com grande fora o tema da regularizao fundiria, em imveis pblicos ou no. Vale aqui ressaltar que todas as leis que se seguem nesta anlise foram amplamente discutidas no Conselho Nacional das Cidades e o encaminhamento de cada qual no Legislativo e sua aprovao tem o mrito da representao dos conselheiros como fora poltica atuante na sociedade.
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Entretanto, no tema da participao social muito ainda est por ser construdo, consolidado; considere-se, por exemplo, a disputa, desde 2003, pela definio do carter deliberativo do Conselho Nacional das Cidades. Considere-se tambm que ainda que o carter deliberativo ou consultivo dessa esfera de participao social esteja em discusso, no se tem notcia de questionamento da representatividade de seus conselheiros nos definidos segmentos. Logo, entende-se, o Conselho Nacional das Cidades, formado por representantes da sociedade, por si uma fora poltica que, nos ltimos anos, prestou servios ao Estado como o aprimoramento poltico dos instrumentos normativos transformados em leis pelo Congresso Nacional. Em 21 reunies realizadas pelo Conselho das Cidades de 2004 a 2009, foram aprovadas 93 resolues, sendo 16 administrativas, 9 normativas e 68 recomendadas. Algumas dessas resolues, embora no deliberativas, so tomadas como referncias em municpios, em relao a programas e projetos, no encaminhamento de questes internas do ministrio e, sobretudo, no debate legislativo, conforme relato apresentado por conselheiros da Cidade no balano dos trabalhos da 1a Gesto da Coordenao Executiva do Conselho das Cidades, ocorrida na 21a reunio do conselho em outubro de 2009. Vale ressaltar tambm a utilizao das resolues do conselho pelos ministrios pblicos, conforme se verificou com a resoluo que ficou conhecida como a do Contedo Mnimo dos planos diretores.
6 OS PRINCIPAIS AVANOS DA LEI No 11.481/2007
Em linhas gerais, a Lei no 11.481/2007 trata das terras pblicas da Unio, adequando a legislao patrimonial ao Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001) e a MP no 2.220/2001 (Cuem). Entretanto, mais que adequar o aparato normativo que define e regula a ao da SPU aos preceitos e transformaes recentes da legislao brasileira, essa lei traz uma srie de medidas inovadoras e uma srie de simplificaes nos processos de cadastramento, demarcao, registro e fiscalizao dos imveis da Unio, autorizando expressamente a SPU a proceder com processos de regularizao fundiria de interesse social. So medidas motivadas pelos inmeros bloqueios encontrados no aparato legal brasileiro e que impediam ou dificultavam em muito a efetiva implementao das transformaes trazidas pela EC no 26, pelo Estatuto da Cidade e pela MP no 2.220, buscando a regularizao e a destinao de terras pblicas para seus legtimos ocupantes e para a viabilizao das polticas de urbanizao de assentos precrios e produo de habitao de interesse social. Questes de ordem administrativa, como dificuldades na identificao, demarcao e registro de imveis, que deveriam percorrer roteiros definidos sobretudo na Lei no 9.636/1998, foram simplificadas e adaptadas s particularidades impostas
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por um processo que, nesse momento, passa a visar a regularizao fundiria e a proviso habitacional de interesse social. Ou seja, at este momento, como o objetivo no era regularizar, tornava-se extremamente difcil faz-lo, pois os imveis e os ocupantes no preenchiam vrios requisitos das diversas etapas previstas para o registro e posterior regularizao. Houve, por exemplo, a dispensa de licitao para a regularizao de imveis e para a habitao de interesse social, autorizao de que se procedesse com a regularizao para baixa renda, definio da inscrio de um imvel como ato administrativo precrio e resolvel que, entretanto, confere obrigaes ao ocupante. Essas obrigaes, por sua vez, passam a estar associadas ao ocupante, e no ao imvel, retirando enormes impedimentos nas cadeias sucessrias. Alm disso, a demarcao de um imvel passa a ser anterior ao cadastramento das ocupaes, ou seja, no h a princpio a necessidade de se individualizar as posses para que haja o incio do processo de reconhecimento dos direitos. Vale aqui lembrar que a Lei no 11.481/2007 resultado de duas MPs, a MP n 292 e a MP no 335, ambas de 2006, elaboradas e de interesse primeiro do Executivo federal. O maior mrito dessas MPs foi levar discusso poltica e legislativa entraves bsicos para a destinao de imveis pblicos, e tambm privados, que deveriam passar por processos de regularizao fundiria. As MPs tiveram o mrito de congregar interesses de diversos setores da sociedade, daqueles interessados no reconhecimento de direitos, at aqueles interessados na efetivao e segurana de investimentos e transaes comerciais, por exemplo.
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A dimenso e a importncia desta lei podem ser verificadas tambm a partir das inmeras alteraes que ela impe ao Decreto-Lei no 9.760/1946, a legislao bsica do patrimnio da Unio. com a Lei no 11.481/2007 que se passa a poder destinar no Brasil, com todo o respaldo legal, o domnio de imveis pblicos para fins de regularizao fundiria e habitao de interesse social. Inclusive, apenas com as alteraes definidas por essa lei que o termo interesse social passa a fazer parte do arcabouo da regularizao e destinao de imveis pblicos da Unio. A lei tambm avana ao criar um captulo exclusivo no Decreto-Lei no 9.760/1946 sobre a demarcao e destinao de terras para fins de regularizao fundiria de interesse social. Reforando a dimenso e importncia da Lei no 11.481/2007, deve-se citar que ela altera ainda a Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005, que trata do SNHIS; a Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, o Cdigo Civil; e a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei de Licitaes. De maneira geral essa lei beneficia todas as famlias, residentes em reas pblicas ou no, com renda mensal de at cinco salrios mnimos (SMs), atendidas
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por programas de interesse social sob gesto de rgos ou entidades da administrao pblica, em rea urbana ou rural. Alm disso, ao sistematizar e simplificar procedimentos de demarcao e registro de imveis seu espectro de beneficirios se alarga, abrangendo todas as classes de renda e demais usos. Os principais avanos da Lei no 11.481/2007 esto listados a seguir:
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autoriza a SPU a proceder com a regularizao fundiria de interesse social; possibilita o uso de instrumentos de regularizao fundados no reconhecimento da posse aplicao da Cuem e da CDRU em reas da Unio, inclusive em terrenos de marinha e acrescidos; permite diversas modalidades de doao de imveis; define a gratuidade do primeiro registro de direito real e primeira averbao de construo (at 70m) para regularizao fundiria social em reas urbanas e em reas rurais de agricultura familiar; assegura que os instrumentos que garantem a posse sejam aceitos como garantia de financiamentos. A Cuem, a CDRU e o direito de superfcie passam a ser objeto de garantia real, assegurada sua aceitao pelos agentes financeiros no mbito do Sistema Financeiro da Habitao (SFH); permite a alienao fiduciria de direitos reais e domnio til; institui o auto de demarcao administrativa com o fim de regularizao fundiria de interesse social; define novas formas de extino de ttulos existentes e acrescenta o abandono e o interesse pblico como hipteses para o cancelamento de aforamento; dispensa de licitao para alienao de imveis pblicos nos casos de interesse social, regularizao e proviso habitacional. Esto includos os imveis comerciais inseridos em programas de regularizao fundiria de interesse social; isenta de pagamento das receitas patrimoniais as famlias de baixa renda; vincula os dbitos s pessoas e no aos imveis; possibilita a reverso, Unio, de imveis entregues a rgos da administrao pblica direta; determina ao Poder Executivo a realizao de levantamento dos imveis da Unio que possam ser destinados a implementar polticas habitacionais no mbito do SNHIS; e
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define mecanismo para a alienao de bens imveis do Fundo do RGPS desnecessrios ou no vinculados s suas atividades operacionais.
Como se pode verificar pela abrangncia das mudanas no marco normativo do patrimnio da Unio, e pela importncia dos instrumentos que tiveram seu uso autorizado e/ou regulamentado, alm da previso de medidas como o reconhecimento dos direitos de posse como garantias para o SFH, a Lei no 11.481/2007 institui-se como novo marco normativo dos imveis pblicos da Unio, estabelecendo claramente a regularizao fundiria de interesse social e os instrumentos que asseguram a posse e permitem o acesso de famlias de baixa renda terra urbana para fins de moradia, conformando com o Decreto-Lei no 9.760, de 1946, e demais leis em vigor, o atual quadro normativo federal da regularizao fundiria e destinao de imveis pblicos.
7 NOVOS PRINCPIOS E MTODOS DE TRABALHO NO GOVERNO FEDERAL
Alm dos avanos e transformaes de mbito normativo at o momento citados, torna-se necessrio, neste momento que antecede a anlise das Leis no 11.952/2009 e no 11.977/2009, apontar algumas transformaes vinculadas gesto e execuo das polticas habitacionais e de regularizao fundiria nos ltimos anos. Muitas dessas transformaes foram consolidadas na Lei no 11.481/2007, que em seu Artigo 23 determina que o Executivo Nacional faa o levantamento de seus imveis que possam colaborar com a implementao da poltica nacional de habitao de interesse social. Essa previso legal foi inserida no corpo da lei por meio de uma emenda parlamentar ao texto da MP no 335/2006, que por sua vez sucedeu a MP no 292/2006. Essas duas MPs propostas pelo Executivo Nacional, em particular pelo MCidades e pela SPU, formam a base da Lei no 11.481/2007, e os elementos e transformaes a constantes foram elaborados e motivados pelas intensas discusses com os movimentos sociais e representantes de setores da sociedade civil organizados no Conselho Nacional das Cidades. Tambm foram balizadoras e motivadoras as discusses que vinham acontecendo neste mesmo momento em torno da constituio do SNHIS. Ou seja, mais que avanar em instrumentos normativos, a participao social deste momento, conhecedora dos entraves e dificuldades de se levar a cabo processos de regularizao e destinao de imveis para fins de interesse social, previu e requisitou formalmente a incluso de mecanismos que pudessem minimamente assegurar a gesto pblica dos processos. O Artigo 23 da Lei no 11.481/2007 ensejou a criao pela SPU, por meio da Portaria no 80, de 26 de maro de 2008, de Grupo de Trabalho (GT) para definir
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critrios para destinao de imveis da Unio para programas de proviso habitacional de interesse social e para a definio de aes de regularizao fundiria e fortalecimento da gesto democrtica do patrimnio da Unio. O GT ainda foi formado por representantes da SPU, do MCidades e do Conselho Nacional das Cidades (segmentos: poder pblico estadual; poder pblico municipal; movimentos populares; entidades de pesquisa, profissionais e acadmicas; ONGs; trabalhadores; e empresrios). O prazo de constituio do GT foi prorrogado por duas vezes, pela Portaria no 368, de 25 de setembro de 2008, e pela Portaria no 199, de 8 de outubro de 2009, que alterou seus objetivos, vinculando este GT ao apoio constituio e aos trabalhos dos seus correlatos no mbito de cada um dos estados onde foram autorizados a ser criados, nos mesmos moldes do GT nacional, por meio da Portaria no 436, de 28 de novembro de 2008. Ainda que tais grupos participativos de trabalhos no tenham como objetivo central a regularizao fundiria, e sim a definio e destinao de imveis para fins de proviso habitacional, colaborando com o Estado para fazer valer a funo social da propriedade urbana em seus prprios, eles so de suma importncia para a efetivao das aes de regularizao fundiria de interesse social no apenas nos imveis pblicos, mas tambm no conjunto de toda a cidade. Isso resulta de estar-se levando a cabo o objetivo maior desses grupos, que fortalecer a gesto democrtica do patrimnio pblico, reforando o grau de informao da sociedade sobre seus direitos e criando canais para que esses direitos possam ser cobrados e fiscalizados. A instituio dessa forma de fazer a poltica de gesto fundiria no pas, bem como sua disseminao e/ou radicalizao, ainda est por acontecer. Entende-se que isso apenas possa acorrer no mbito das discusses do Conselho Nacional das Cidades que, tendo sua representatividade assegurada e reforada por meio legal, ter maiores chances de se instituir como uma poltica de estado e no de um governo. A fora dos GTs do patrimnio da Unio est diretamente associada participao dos representantes do Conselho Nacional das Cidades. Sua fragilidade est no fato de ser institudo apenas como portarias de gestores de polticas pblicas, secretrio nacional e superintendentes regionais, no sendo nem mesmo reconhecidos pelo Conselho Nacional das Cidades.
8 OS PRINCIPAIS AVANOS DA LEI No 11.952/2009
Conhecida como a Lei de Regularizao Fundiria de reas da Unio na Amaznia, a Lei no 11.952/2009 altera as Leis no 8.666, de 21 de junho de 1993, e a de no 6.015, de 31 de dezembro de 1973. O objetivo da lei, como explicitado em seu nome, ser o instrumento necessrio para que seja feita a regularizao fundiria dos imveis pblicos na Amaznia Legal.
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A princpio inmeros imveis pblicos da Unio foram repassados ao Incra para realizar assentamentos rurais na Amaznia. Entretanto, ao longo dos anos e por inmeros razes que no sero aqui tratadas, diversos desses imveis tiveram seus usos convertidos em imveis urbanos. Ou seja, em muitos deles no houve apenas o loteamento irregular de uma rea, mas chegou-se a situaes de se produzir vilas e cidades, reas efetivamente urbanas, sobre terras pblicas de uso exclusivamente rural. Consolidou-se ento um efetivo impasse, visto o Incra, possuidor dos direitos plenos sobre as terras da Unio, no ter o poder de regulariz-las para o uso urbano, incorrendo, caso o fizesse, num desvio das funes para as quais o rgo foi criado. Os casos deveriam ento ser analisados individualmente, e apenas por meio de autorizao legislativa, retornariam os imveis SPU,15 que em seguida deveria proceder com a regularizao fundiria. Claro que o complexo mecanismo no funcionava, e ainda trazia embutido a possibilidade de questionamento de favorecimentos, visto no haver critrios objetivos e universais, sendo os casos tratados de maneira individual. Alm disso, notrio que um dos fatores mais importantes para a gerao de conflitos fundirios, e na Amaznia essa uma realidade de grandes dimenses, a impreciso sobre a posse da terra, gerando o conflito de interesses. Esse fato, que abre a exposio de motivos da MP no 458/2009, encaminhada pelo executivo para que o Legislativo apreciasse e votasse como a lei ora analisada, ainda foi corroborado pela informao, tambm trazida na exposio de motivos, que desde os anos 1980 as aes de destinao de terras pelo governo federal na Amaznia Legal foram interrompidas, agravando ainda mais a situao, dada a presso pela terra e a impreciso de sua posse devido falta de polticas pblicas, gerando conflitos fundirios, alm do desmatamento que em diversas situaes est ligado tomada de poder sobre determinada terra. O item terceiro desta exposio de motivos impressiona ao reconhecer que:
(...) nos ltimos cinco anos, foram destinados 81 milhes de hectares de terras federais na Amaznia Legal, constituindo projetos de assentamentos da reforma agrria, unidades de conservao ambiental e terras indgenas. Entretanto a Unio detm 67 milhes de hectares no destinados, ou seja, 13,42% da rea total da regio. Nestas reas possvel implantar uma poltica de regularizao fundiria, reduzindo os conflitos e permitindo segurana jurdica, insero produtiva e acesso s polticas pblicas para aqueles que hoje a ocupam.
15. Deve-se deixar claro que a Lei no 11.481/2007, anterior Lei no 11.952/2009, havia previsto o retorno de imveis SPU, mas somente daqueles entregues a rgos da administrao direta.
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Verifica-se, pois, que a destinao e a regularizao de terras na Amaznia voltaram a acontecer em anos recentes. A lei, conforme se verifica no seu contedo, quis avanar, sobretudo, na adequao de dispositivos, acelerando os processos, contemplando e autorizando legislativamente que o MDA e o Incra faam, junto SPU e ao Mcidades, a doao para os municpios de terras pblicas federais localizadas em reas urbanas consolidadas ou em reas de expanso urbana. Segundo a exposio de motivos da MP no 458/2009 h 436 municpios na Amaznia Legal nos quais h glebas pblicas federais devidamente arrecadadas e registradas em nome da Unio ou do Incra e, dentre estes 172 municpios tem a totalidade de seu permetro urbano sobre tais reas que carecem de regularizao fundiria. Num estado como o do Par, que somou uma tera parte dos 2.931 conflitos de terra existentes nos anos 2000 na Amaznia, 36% de seu territrio no possuem definio sobre direitos de propriedade, sendo que 21% destas reas so supostamente pblicas com ocupao incerta e 15% podem ser propriedades privadas sem confirmao do Incra.16 A lei autoriza o uso da CDRU e define a doao em prol dos municpios para fins de regularizao de reas remanescentes de assentamento do Incra tornadas urbanas. A lei, em seu captulo terceiro, dedicado a regularizao fundiria das terras urbanas, define procedimentos e instrumentos para regularizao de reas ocupadas e para a expanso urbana, havendo a necessidade de planejamento especfico, vinculado ao Plano Diretor Municipal e ao Estatuto da Cidade, conforme parecer do MCidades. Ou seja, a lei define uma parceria entre MDA/MCidades/ SPU e os estados e municpios, assegurando a posse dos ocupantes e o desenvolvimento dos municpios por meio do planejamento urbano. Segundo dados da SPU divulgados na Conferncia das Cidades do Estado do Paran, em abril de 2010,17 a regularizao fundiria na Amaznia urbana, que atinge sedes, bairros e imveis urbanos em reas da Unio, est presente em 61 municpios, atingindo cerca de 30.800 famlias que j foram cadastradas, sendo que 6 mil famlias j tm suas terras tituladas. Soma-se ainda a regularizao dos ribeirinhos, que tambm atinge sedes, bairros e vilas ribeirinhas em reas da Unio. Nestes casos esto envolvidos 46 municpios, cerca de 47.600 famlias cadastradas, e por meio de Termo de Autorizao de Uso de Vrzeas Federais h o reconhecimento de posse em prol de 20.813 famlias (230 mil hectares). Em consonncia com os princpios da gesto pblica presentes no perodo recente, em especial os relacionados participao e ao controle social, como j previsto na Lei no 11.481/2007, a Lei no 11.952/2009 traz em seu Artigo 35
16. Ver O Estado da Amaznia, n. 15, maro de 2010. Disponvel em: <www.imazon.org.br>. 17. Ver em: <www.4conferenciadascidades.pr.gov.br/.../4_confest_alexandrarechke.pdf>.
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a necessidade de que sua implementao seja avaliada de forma sistemtica por comit institudo especificamente para esse fim, assegurada a participao de representantes da sociedade civil organizada que atuem na regio amaznica. Entretanto, o decreto presidencial, de 27 de abril de 2009, que prev a formao, na Presidncia da Repblica, de um Grupo Executivo Intergovernamental para a Regularizao Fundiria da Amaznia Legal, tendo como finalidade definir diretrizes e monitorar as aes, no prev a participao social, formando um grupo de monitoramento interno ao governo. Aguarda-se agora a regulamentao da lei no que tange os imveis urbanos, visto o Decreto no 6.829, de 27 de abril de 2009, que trata desta matria, estar relacionado MP no 458, de 10 de fevereiro de 2009, da qual a lei deriva e que a lei extingue. Ou seja, enquanto MP havia um decreto para a regulamentao das aes de regularizao em reas urbanas. Agora, como lei, h a necessidade de edio de novo decreto, uma oportunidade para reafirmar os princpios de participao e controle social.
9 OS PRINCIPAIS AVANOS DA LEI No 11.977 DE 2009
A Lei no 11.977/2009 cria o programa MCMV, de produo de unidades habitacionais e traz no seu bojo uma srie de alteraes legais e normatizaes visando dar efetividade implementao do programa. Entre as principais leis alteradas esto a de criao do SFH, a de Registros Pblicos, a do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e o Estatuto da Cidade. A lei est dividida em quatro captulos, sendo o primeiro dedicado ao programa MCMV, seus mecanismos para a produo, aquisio e requalificao de unidades habitacionais. O segundo captulo est dedicado ao registro eletrnico de imveis, que altera substancialmente o ato de registrao previsto na Lei de Registros Pblicos no 6.015/1973, e define a formao de um banco de dados nacional com os atos de registrao praticados mesmo anteriores a 1973. O terceiro captulo define os conceitos, regras e diretrizes para a promoo da regularizao fundiria. E o ltimo captulo trata das disposies finais. O Artigo 46 da Lei no 11.977/2009 define que
(...) regularizao fundiria consiste no conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Verifica-se que o governo teve algumas preocupaes tambm inovadoras se comparadas s prticas anteriores de gesto pblica. Primeiro, a criao de um
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programa de governo para contribuir com o fim do dficit habitacional como uma ao do Estado brasileiro por meio de lei, em seguida, e aproveitando-se do aparato legal, abarcando a reviso dos principais entraves identificveis para a execuo da ao pretendida, no caso as questes de registro e de regularizao fundiria. No caso especfico da questo da regularizao fundiria, muito se tem dito que esta lei em si o novo marco normativo da regularizao fundiria no pas. Entende-se que esta afirmao, que tem evidente conotao poltica, deva ser relativizada, ou ao menos complementada e, justamente, esse um dos objetivos deste trabalho. O fato que a lei traz para seu bojo uma parte importante da reviso e reformulao da Lei no 6.766, de 1979, lei de parcelamento e uso do solo, em discusso h diversos anos, e com especial ateno do Executivo Nacional desde a criao do MCidades e do Conselho Nacional das Cidades. As discusses da Lei no 6.766/1979 ao longo dos ltimos anos avanaram em diversas direes e por certas vezes parece ter havido um consenso provisrio quanto oportunidade de sua votao, fato esse que ainda no veio a ocorrer. Todavia, diversos pontos da reviso da Lei no 6.766 continuam a ser extremamente polmicos, pois contrapem fortes interesses a princpio divergentes, como de ambientalistas, dos movimentos sociais, dos loteadores, da construo civil e dos registradores. A questo dos condomnios urbansticos uma delas. Entretanto, ao longo dos anos de discusso foi-se verificando que as principais divergncias que no permitiam a entrada em votao dos instrumentos de reviso da Lei no 6.766 estavam ligados mais definio de regras para os novos parcelamentos do que com os temas que tocavam a normatizao necessria para levar a cabo a regularizao fundiria dos assentamentos precrios consolidados. Ao longo desses anos parece ter se tornado cada vez mais clara para diversos setores da sociedade a necessidade da regularizao fundiria de assentamentos consolidados, entretanto as formas de consolidao desse processo de regularizao e a amplitude que o mesmo pode chegar a obter parecem ser ainda objeto de muitas disputas, sobretudo em relao s questes ambientais e sociais. Por diversas vezes, no Conselho Nacional das Cidades e no MCidades, chegou-se a avaliar a oportunidade de separar da discusso da reviso da Lei no 6.766 o captulo referente regularizao fundiria, enviando o mesmo como projeto de lei ou outro instrumento normativo autnomo. Quando das discusses da criao do Programa MCMV verificou-se a oportunidade para realizao deste desmembramento de temas, deixando o parcelamento e seus demais aspectos no mbito do Projeto de Lei n 3.057, de 2000, de reviso da Lei no 6.766, em trmite, e trazendo para dentro da lei de
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criao de um programa habitacional os elementos necessrios para a efetivao da regularizao fundiria urbana, como forma e estratgia de se dar maior acesso terra e, consequentemente, maior efetividade ao programa. O captulo da lei se inicia definindo a regularizao fundiria como um conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam efetiva integrao dos assentamentos informais cidade. A lei estabelece a necessidade do projeto de regularizao fundiria, definindo seus principais aspectos: urbansticos, ambientais, de controle de riscos e dominiais. E, reconhece o municpio como titular da regularizao, que deve por seu turno disciplinar por lei os procedimentos necessrios para sua efetividade. Ainda que no exista at aqui nenhuma efetiva inovao, h sim uma definio clara do papel dos atores e a vinculao resultante da regularizao s demais leis urbansticas municipais e ao planejamento urbano. Nesse sentido questiona-se se seria o caso de imaginar um novo status para regularizao fundiria no planejamento urbano, com valores mais preventivos, ou seja, associando a regularizao s polticas de produo de novas unidades, sem a perda das aes e medidas de carter paliativo e corretivo. A definio clara do papel principal que ocupa o municpio nos processos de regularizao fundiria visa tambm simplificar a aprovao do projeto de regularizao, que conforme definido a partir desta lei pode ser totalmente realizada no plano administrativo municipal. Alm disso, a lei avana ao prever que nos casos de regularizao fundiria de interesse social a aprovao do projeto pelas prefeituras serve, ao mesmo tempo, como licenciamento urbanstico e como licenciamento ambiental. Essa hiptese vlida no caso dos municpios com rgos ambientais estruturados. Do ponto de vista da execuo do programa habitacional no qual o captulo de regularizao fundiria pegou carona, essa medida mostra todo o seu significado, uma vez que nos maiores municpios que o dficit habitacional se concentra e para onde o programa estava voltado, sendo tambm esses municpios aqueles com maior capacidade de gesto, logo de efetivao dessa prerrogativa que segue o modelo dos chamados guichs nicos para aprovao de projetos, utilizados nas maiores cidades quando da priorizao de determinada poltica. Neste caso h, sobretudo, a clara definio dos papis entre os entes federados, visto que a questo ambiental , a princpio, de competncia dos estados e do governo federal, podendo ser repassada por convnio aos municpios, cabendo a urbanstica exclusivamente a estes. No contexto ambiental a lei d um grande passo para os processos de regularizao, e nesse sentido viabilizando em muito a urbanizao de assentamentos
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precrios, ao admitir a regularizao em reas de Preservao Permanente (APPs) urbanas consolidadas, desde que estudo tcnico comprove as melhorias das condies ambientais e de habitabilidade. Essa previso, que j fazia parte da Resoluo no 369/2006 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) passa agora a ter fora de lei. A lei permite tambm que obras de infraestrutura sejam feitas antes que a situao dominial esteja completamente resolvida, um avano significativo na face urbanstica da regularizao fundiria e que pode transformar em muito os processos de regularizao e, consequentemente, a realidade de precariedade vivida pela populao, haja vista a lentido dos processos judiciais e cartoriais em nosso pas. Alm disso, a lei simplifica procedimentos para regularizao dominial de parcelamentos anteriores a 1979. Seguindo os moldes e inovaes da Lei no 11.481/2007, a Lei no 11.977 estabelece a demarcao urbanstica para todos os processos de regularizao fundiria, seja em imveis pblicos e/ou privados. Significa dizer que uma rea com diversas famlias ocupantes pode ser regularizada sem que haja a prvia individualizao de cada um dos lotes, utiliza-se a frao ideal para tanto. Como a regularizao tambm urbanstica, havia at ento uma questo estabelecida de anterioridade. Para dar incio ao processo de regularizao era preciso individualizar lotes que efetivamente eram inviveis na forma de sua implantao e, para regulariz-los urbanisticamente, havia a necessidade da regularizao dominial, travando todo o processo. E, novamente relacionada ao processo de aprimoramento da legislao de regularizao fundiria do patrimnio da Unio, a lei refora a legitimao da posse, agilizando os processos de usucapio quando da inexistncia de proprietrio ou quando no h oposio. H, por fim, na seo IV, o estabelecimento de critrios para o registro da regularizao e, especificamente, est prevista a gratuidade do primeiro registro da regularizao fundiria de interesse social. Interessante notar que o tema da gratuidade do primeiro registro j havia sido previsto de maneira ampla e genrica nos casos de regularizao fundiria e habitao de interesse social na Lei no 11.481/2007. Da mesma maneira, a Lei no 10.931/2004 previa o no pagamento de custas ou emolumentos notariais ou de registro decorrentes de regularizao fundiria de interesse social a cargo, no caso desta lei, especificamente, da administrao pblica.18
18. Alm das leis citadas que instituem a gratuidade, poderamos citar ainda a MP no 1.944-19, de 21 de setembro de 2000, que cria o Programa de Arrendamento Residencial, programa habitacional de interesse social, e que define em seu Artigo 35 que todos os emolumentos devidos aos cartrios de registros relacionados ao programa teriam 50% de desconto.
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10 CONCLUSES
Pde-se verificar que a questo fundiria no Brasil, em especial no meio urbano, foi marcada fortemente pelo modelo rgido definido a partir de 1850 com a Lei de Terras. Alm da necessidade de criao de uma massa obreira no campo e nas cidades, esse momento marcado por fortes presses que reivindicavam a abolio da escravatura, alm do incio de correntes migratrias para o pas. A Lei de Terras, ao definir como forma exclusiva de acesso terra a sua compra, e no mais seu uso, restringiu substancialmente as oportunidades para que migrantes e ex-escravos pudessem aceder terra por meio do trabalho, ou seja, da posse. Essa imposio histrica consolida uma viso comumente chamada de patrimonialista sobre a terra no Brasil, que teve como principais resultados o aprofundamento da diviso social, entre os proprietrios, regulares, inseridos na modernidade e na urbanizao, e os ocupantes, posseiros, invasores etc., irregulares, atrasados e desprovidos das benfeitorias da urbanizao. A histria da primeira favela no Brasil parece j reforar esse aspecto. O morro da Providncia, no Rio de Janeiro, batizado no final do sculo XIX como morro da Favela, foi o resultado da fixao e autoconstruo de barracos por cerca de 10 mil ex-combatentes da Guerra de Canudos que, alternativamente falta de poltica de acesso a terra e habitao, aos desmandos, indefinies e demora na ao governamental, se viram obrigados a ocupar a rea que viria a se tornar a primeira favela do Brasil. Nas ltimas dcadas, e principalmente nos ltimos anos, verificam-se vrios avanos no sentido de garantir o reconhecimento dos direitos sobre a terra por meio do seu uso e da posse, em especial da terra urbana. O reconhecimento desse direito se estabelece no marco jurdico ao mesmo passo em que se consolidam os entendimentos acerca das limitaes da propriedade da terra, ainda entendida como sendo absoluta, mas que, entretanto, limitada ao menos pela funo social que deve exercer, pela supremacia do direito pblico e pelas limitaes administrativas que seu uso pode sofrer, conforme definies previstas na legislao urbanstica.19 Verifica-se que no plano federal o quadro normativo da regularizao fundiria est detalhado, e conta com a previso de aplicao dos diversos instrumentos jurdicos, urbansticos e tributrios necessrios para a efetivao dos processos. Entende-se, como revela a ainda necessria regulamentao da Lei no 11.952/2009, que o governo federal ainda deva reforar a institucionalizao dos mecanismos de controle e participao social, que, como revelado, foram
19. Entre as principais restries constitucionais, a propriedade encontra-se limitada pelo exerccio da funo social. Acerca das restries ao direito de propriedade, que no mais se reveste de carter absoluto e intangvel, herana do Direito Romano e da Revoluo Francesa, ver, entre outros, Aguiar e Borba (2006).
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historicamente fundamentais para o xito dos avanos recentes no quadro normativo da regularizao fundiria. Fica claro tambm que esse quadro normativo formado por um conjunto extenso de leis, que regem temas diversos, ora se alterando umas s outras e, por vezes, tratando do tema da regularizao fundiria de maneira subsidiria ao tema efetivo da lei. Alm disso, ainda que existam diferenas no trato da propriedade, nas suas formas de destinao, quer seja ela pblica ou privada, o conjunto normativo no deixa claro quais so essas diferenas e quais so os princpios que as regem. Por vezes, inclusive, o emaranhado legal pode levar compreenso errnea de que existam diferenas entre propriedades. Refora-se que existem diferenas atreladas aos diferentes proprietrios, quer sejam pblicos ou privados. Em essncia, entretanto, a propriedade em si nica e est vinculada ao domnio, que permite ao proprietrio usar, gozar, dispor e reivindicar.20 Entende-se que existam diferenas nos processos de regularizao de imveis pblicos e/ou privados. Mas, tomadas as disposies que recaem sobre os imveis destinados habitao e regularizao de interesse social, verifica-se tambm uma srie de mtodos, etapas e procedimentos que poderiam ser unificados num efetivo marco normativo que vise levar a cabo uma poltica de regularizao plena no Brasil. Nesse sentido, seria preciso tanto uma reunio do quadro normativo, quanto a clara definio dos instrumentos que viabilizam a regularizao fundiria e os procedimentos a ser adotados quando da propriedade pblica e/ou privada. As principais leis que regem no plano federal a regularizao fundiria esto anexas em um quadro ao final deste texto. Ao todo so 20 leis que tratam dos seguintes instrumentos: Cuem, CDRU, direito de superfcie, enfiteuse, compra e venda, doao, permuta, usucapio, autorizao de uso, cesso de uso e dao em pagamento. Alm dos instrumentos jurdicos, urbansticos e tributrios, o conjunto legal trata de uma enorme gama de procedimentos, e define conceitos, princpios e diretrizes para a regularizao fundiria. A reunio do quadro normativo, efetivando um marco da regularizao fundiria urbana no pas, o que poderia vir a ser visto por juristas como algo secundrio ou at desnecessrio, de grande relevncia para a efetivao da participao e do controle social. A reunio de todos os instrumentos utilizados na regularizao fundiria em um nico marco legal teria inmeros mritos, entre eles a possibilidade de contribuir para pacificar entendimentos jurdicos, reconhecendo principalmente
20. Esses princpios do Direito foram apreendidos pelo autor com a fundamental discusso proposta por Marta Abramo e Cristina Benedetto no III Congresso do Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico (IBDU) realizado em So Paulo, em 2007.
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o estatuto muitas vezes similar entre instrumentos de direitos reais diversos. Alm disso, e acima de tudo, essa reunio colaboraria com a capacidade da sociedade de conhecer o aparato legal, fazendo valer seus direitos, normas, instrumentos e dispositivos, efetivando o fundamental controle social da aplicao dos instrumentos legais que esto a sua disposio. Determinadas leis, chamadas inclusive de estatutos, tm esse mrito de servir como compndio e referncia bsica para o assunto para o qual foram criadas. A dimenso da tarefa que o pas tem com a regularizao fundiria, e o papel protagonista que tm nesse processo os municpios e a sociedade civil, justifica a reunio desta legislao em mbito nacional, norteando processos, dirimindo entendimentos difusos e contraditrios. A ttulo de exemplo final, mencione-se o caso da gratuidade do registro do primeiro ttulo. Essa previso est presente hoje em trs leis diferentes e, ainda assim, continua a se revelar de difcil aplicao e, sobretudo, de desconhecimento da maior parcela da populao, inclusive dos gestores pblicos. H uma tarefa ainda mais rdua a ser empreendida por cada um dos municpios brasileiros, e que deve contar com o apoio dos governos federal e estaduais, que a de criar, atualizar, simplificar e adaptar seu conjunto de atos normativos para a efetivao da regularizao fundiria, considerando aqui as necessidades de aprimoramento e capacitao da gesto pblica. Fernandes (2006b, p. 25) definiu essa tarefa, a promoo de uma ampla reforma das ordens jurdicas municipais de acordo com os princpios constitucionais e legais federais, como de crucial importncia. Alm disso, segundo o autor: (...) fundamental que os municpios confrontem a questo da informalidade urbana no como a exceo regra, mas como uma questo estrutural e estruturante dos processos de crescimento urbano, requerendo, ao invs de polticas marginais e isoladas, um conjunto de polticas e programas integrados e compreensivos.21 O governo federal deve enfrentar a sua tarefa constitucional de definir as diretrizes do desenvolvimento urbano para o pas. No caso analisado muito j se fez, boa parte fruto de disputas que apenas recentemente tiveram sua arena reconhecida, como se pode verificar pelo nmero e importncia de leis recentemente institudas. Entende-se, entretanto, que a diversidade de foras e posies hoje reconhecidas e recebidas no cenrio da poltica urbana no Brasil, em especial da poltica fundiria, ainda no pode comemorar uma efetiva consolidao de suas recentes e difusas composies. A reunio e a compatibilizao dos avanos em torno dos dispositivos legais federais da regularizao fundiria urbana poderiam contribuir nesse sentido.
21. Essa posio sustentada por outros diversos autores, entre eles, Maricato (2001).
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Quadro 1
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Sntese dos textos legais federais que tratam da regularizao fundiria urbana
Tema principal2 P x x x x D R Legislao alterada Principais avanos Associa compra e venda ao registro anterior do imvel e loteamento. Trata da venda prestao e do parcelamento. Lei bsica do patrimnio da Unio. Trata da sua regularizao, utilizao, usos, taxas, instrumentos de cesso, ocupao e alienao, locao etc. Cria o Conselho de Terras da Unio. Decreto-Lei no 58/1937 Dispe sobre e define o loteamento urbano, as responsabilidades do loteador e institui a concesso de uso de terras pblicas ou privadas. Define as regras para o registro de imveis, escriturao, ttulos, matrculas etc. e possibilita a retificao administrativa de matrcula. Veda a ocupao gratuita de terras da Unio, salvo definies legais. Regula a inscrio na posse. x x x Dispe sobre e define loteamento e desmembramento, os requisitos urbansticos bsicos e de projeto. Regula os contratos e define disposies penais sobre as aes de loteamento. Dispensa do pagamento de foros e laudmios titulares do domnio til dos bens imveis da Unio. Dispe sobre foros, laudmios e taxas de ocupao relativas a imveis de propriedade da Unio. x x Define a alienao de imveis da administrao pblica, permitindo que seja gratuita para fins de regularizao ou proviso habitacional de interesse social (conforme alterao da Lei no 11.481/2007).
(continua)
Instrumento
Tipo imvel1
Pb
Pr
Decreto-Lei no 58/1937
Decreto-Lei no 9.760/1946
Decreto-Lei no 271, de 1967 x x
Lei no 6.015/1973 Lei do Registro de Imveis
Lei n 6.766/1979
Decreto-Lei no 1.876/1981 x x x
Constituio Federal de 1988
Lei no 8.666/1993
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(continuao)
Instrumento P x x x Decretos-Leis no 9.760, de 5 de setembro de 1946, e no 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamentam o 2o do Artigo 49 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias D R
Tipo imvel1 Legislao alterada Principais avanos
Tema principal2
Pb
Pr
Lei no 9.636/1998
Junto com o Decreto no 9.760/1946, conforme o quadro normativo bsico dos imveis da Unio, considerando as alteraes definidas pela Lei no 11.481/2007, dispe sobre a regularizao, administrao, aforamento e alienao de bens imveis de domnio da Unio, cadastro, fiscalizao, direitos dos ocupantes (cesso, permisso, concesso), alm da permuta e doao. Cria a figura da ocupao para posterior regularizao. Amplia a autonomia municipal com relao ao planejamento urbano, regularizao e urbanizao de reas, ao transferir integralmente ao municpio a definio de ndices urbansticos, percentuais de reas pblicas e reas mnimas e mximas, de acordo com o zoneamento fixado por lei local. Define infraestrutura bsica para as Zonas de Habitao de Interesse Social (ZHIS). Viabiliza a previso da Lei no 6.766 quanto a regularizao em zonas especiais. Relativiza a importncia do ttulo quando das desapropriaes e imisso provisria da posse. Autoriza a celebrao de convnios ou contratos pela SPU para identificao, demarcao, cadastramento, regularizao e fiscalizao das reas do patrimnio. Define srie de instrumentos jurdicos, urbansticos e tributrios para a urbanizao, regulamenta a aplicao do princpio da funo social da propriedade urbana. Define a usucapio urbana. Cuem.
Lei no 9.785/1999
Decreto Lei no 3.365/1941 (desapropriao por utilidade pblica) e as Leis no 6.015/1973 (registros pblicos) e no 6.766/1979
Decreto no 3.725/2001
Regulamenta a Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998 x Regulamenta os Artigos 182 e 183 da Constituio Federal Regulamenta o 1o do Artigo 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU)
Lei no 10.257/2001 Estatuto da Cidade x x
MP no 2220/2001
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(continua)
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(continuao)
Instrumento P D R Procedimentos para usucapio e formas de reconhecimento de ttulos de posse como garantias. x x x Leis no 9.636, de 15 de maio de 1998; no 8.666, de 21 de junho de 1993; no 11.124, de 16 de junho de 2005; no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil); no 9.514, de 20 de novembro de 1997; e no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e dos Decretos-Leis no 9.760, de 5 de setembro de 1946; no 271, de 28 de fevereiro de 1967; no 1.876, de 15 de julho de 1981; e no 2.398, de 21 de dezembro de 1987
Tipo imvel1 Legislao alterada Principais avanos
Tema principal2
Pb
Pr
Lei no 10.406/2002
Lei no 11.481/2007
Dispe sobre a regularizao fundiria em imveis da Unio, cadastramento, parcelamento, inscrio, demarcao, instrumentos e diversas alteraes no quadro normativo anterior assegurando que a posse seja garantida e dada como garantia. Institui a gratuidade do primeiro ttulo etc.
Lei no 11.952/2009
Altera as Leis no 8.666, de 21 de junho de 1993, e Dispe sobre a regularizao fundiria das ocupaes incidentes no 6.015, de 31 de dezembro de 1973 em terras situadas em reas da Unio, no mbito da Amaznia Legal. Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941; Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964; Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973; Lei no 8.036, de 11 de maio de 1990; Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001; MP no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005 Define regularizao fundiria de interesse social e d seus principais elementos. Reconhecimento das formas de legitimao da posse para registro em cartrio. Instituio do auto de demarcao urbanstica. Possibilidade de regularizao em APPs.
Lei no 11.977/2009
Fontes: Podem-se citar as seguintes leis como subsidirias deste quadro: Lei no 10.931/2004 institui a gratuidade do primeiro registro imobilirio dos programas de regularizao levados a cabo pelo poder pblico (houve superao do tema com as Leis no 11.481/2007 e no 11.977/2009). Lei no 11.124/2005, de iniciativa popular, que cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e permite a aplicao de seus recursos para a regularizao fundiria. E Lei no 11.888/2008, que define o direito assistncia tcnica gratuita para o projeto e a construo de habitao de interesse social, e inclui entre os itens financiveis as aes de regularizao fundiria.
Notas: 1 Tipo de imvel: (Pb pblico); (Pr privado).
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Tema principal: (P parcelamento); (D demarcao e cadastro); (R regularizao).
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SANTOS, M. O espao do cidado. So Paulo: Nobel, 1987. _____. Metrpole corporativa e fragmentada. O caso de So Paulo. So Paulo: Nobel, 1990. _____. A urbanizao brasileira. So Paulo: Hucitec, 1993. SAULE JNIOR. N. O direito moradia como responsabilidade do Estado Brasileiro. So Paulo: mai. 1997 (Cadernos de Pesquisa CEBRAP, no 7). SEABRA, O. Os meandros dos rios nos meandros do poder. 1987. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, Departamento de Geografia, So Paulo, 1987. SOUZA, M. A. de. So Paulo. Ville mondiale et urbanisme franais sous les tropiques. Paris: LHarmattan, 1998.
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Avanços Recentes No Quadro Normativo Federal Da Regularização Fundiária

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AVANOS RECENTES NO QUADRO NORMATIVO FEDERAL DA REGULARIZAO FUNDIRIA*

RECENT DEVELOPMENTS IN THE FEDERAL LEGAL FRAMEWORK OF URBAN LAND REGULARIZATION

DESARROLLO RECIENTE EN EL MARCO NORMATIVO FEDERAL DE REGULARIZACIN DEL SUELO

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 34 | jan./jun. 2010

EVOLUTIONS RECENTES DANS LAJUSTEMENT DU CADRE NORMATIF DE LA REGULARISATION FONCIERE

1 O QUADRO DA IRREGULARIDADE: UM BORRO!

Avanos recentes no quadro normativo federal da regularizao fundiria

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2 REGULARIZAO FUNDIRIA: APRESENTAO

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4 O RECENTE APARATO NORMATIVO

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Avanos recentes no quadro normativo federal da regularizao fundiria

Decreto-Lei no 271, de 1967 x x

Lei no 6.015/1973 Lei do Registro de Imveis

Constituio Federal de 1988

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Tipo imvel1 Legislao alterada Principais avanos

Avanos recentes no quadro normativo federal da regularizao fundiria

Lei no 10.257/2001 Estatuto da Cidade x x

Tipo imvel1 Legislao alterada Principais avanos

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Notas: 1 Tipo de imvel: (Pb pblico); (Pr privado).

Tema principal: (P parcelamento); (D demarcao e cadastro); (R regularizao).

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