IDH, INDICADORES SINTTICOS E SUAS APLICAES EM POLTICAS PBLICAS: UMA ANLISE CRTICAi

Jos Ribeiro Soares Guimares1 Paulo de Martino Jannuzzi2 Resumo Uma das reas de pesquisa interdisciplinar nas Cincias Sociais Aplicadas que vem merecendo ateno crescente nas universidades, centros de pesquisa e agncias estatsticas o campo de estudos em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas, que se revela pela proposio de medidas-resumo indicadores sintticos- da realidade social vivenciada pela populao brasileira. Neste trabalho faz-se uma anlise crtica dessas medidas, comeando pelo ndice de Desenvolvimento Humano Municipal e extendendo-se por diversas outras propostas de indicadores propostos ao longo dos ltimos 10 anos. Reconhece-se a contribuio dos mesmos no sentido de trazer a discusso sobre a pobreza, excluso social para a agenda poltica nacional, mas aponta-se os problemas de natureza conceitual e metodolgica das propostas, assim como, o que pior, o uso mal informado de indicadores sintticos como critrios de elegilibilidade de municpios para polticas sociais. Palavras-chave: Indicadores Sociais; Indicadores Sintticos; ndice de Desenvolvimento Humano; Polticas Pblicas; Planejamento

Abstract Social Indicators and Public Policy is one of the mutidisciplinary research fields on Social Sciences that has been deserving growing interests in universities, research centers and statistical agencies, as it can be seen by the proposoals of synthetic indicators develop to resume the social context. This paper presents a critical analysis of these social measures, begining with the Human Development Index calculated for cities and towns in Brazil and covering other indicators proposed on the last 10 years. Those measures have been important to bring social themes like poverty and exclusion to the national political agenda. But as it is discussed here, those measures have conceptual and methodologycal problems, that should be known by the ones that use them to social policy making, specially at local scale social programs. Keywords: Social Indicators; Synthetic indicators; Human Development Index; Public Policy; Planning

Diretor de Estudos e Pesquisas da SEI/BA, Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da ENCE/IBGE, Professor da FACET e membro da diretoria da Associao Brasileira de Estudos Populacionais-ABEP. End. eletrnico: ribeiro@sei.ba.gov.br . 2 Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE e PUC-Campinas, Assessor tcnico da Diretoria Executiva da Fundao SEADE, Pesquisador do CNPq no projeto Informao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas no Brasil (Proc. 307101/2004-5). End. Eletrnico: pjannuzzi@ibge.gov.br .
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IDH, INDICADORES SINTTICOS E SUAS APLICAES EM POLTICAS PBLICAS: UMA ANLISE CRTICA

Como tive, j oportunidade de afirmar, o alvo que me proponho atingir , atravs de minhas pesquisas, chegar a uma expresso to exata quo possvel, do que chamaremos estado econmico, social e moral das sociedades humanas, em dada poca e diversos pases. (NEUMANN-SPALLART em Congresso Internacional de Estatstica de 1887)ii.

1. Introduo
Uma das reas de pesquisa interdisciplinar nas Cincias Sociais Aplicadas que vem merecendo ateno crescente nas universidades, centros de pesquisa e agncias estatsticas o campo de estudos em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas. revelador do interesse nesse campo a atividade de pesquisa e produo de Mapas, Atlas ou ndices de Excluso Social, Desigualdade Social, Fim da Fome , Vulnerabilidade Juvenil, Desenvolvimento Humano, Responsabilidade Social ou Qualidade de Vida Urbana, desenvolvidos em diferentes escalas espaciais, com diferentes preocupaes temticas, em diversas instituies no pasiii. Essa intensa atividade de pesquisa aplicada nos ltimos dez anos est certamente associada ao aprofundamento, no meio acadmico, dos estudos sobre pobreza e excluso social no contexto da crise e estagnao econmica nos anos 80, que desde ento, passaram a disputar a centralidade do debate da agenda social com os estudos sobre desigualdade de renda e condies de vida, de origem mais antiga. Alm disso, contribuiu para dinamizar a produo de trabalhos aplicados em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas, o interesse crescente do poder pblico em dispor de instrumentos tcnicos para focalizar a ao social, em um quadro de recursos mais escassos e demandas pblicas cada vez mais organizadas, no qu o Mapa da Fome, desenvolvido no final dos anos 80 e incio dos 90, pode ser apontado como um dos marcos iniciais. Tambm se deve creditar aos rgos do Sistema Estatstico Nacional - IBGE, agncias federais como INEP, DATASUS, do Ministrio do Trabalho e os institutos estaduais de estatsticas- uma contribuio fundamental para a pesquisa na rea, seja pela ampliao do escopo das estatsticas pblicas disponveis, seja pela prontido e versatilidade com que as mesmas passaram a ser disseminadas, pela Internet, CD-ROMS inteligentes, microdados e outros meios e suportes. No fosse a

rapidez com que as agncias estatsticas absorveram as novas tecnologias de informao e comunicao e reformularam suas polticas de disponibilizao de dados e microdados aos usurios certamente o campo aplicado em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas no teria apresentado tal desenvolvimento no pas. O surgimento do ndice de Desenvolvimento Humano IDH - no incio dos anos 1990 e seu sucesso de mdia tambm certamente deu um impulso importante para multiplicao de estudos na rea, sobretudo os de carter mais descritivo, voltados a propor e construir medidas-resumo indicadores sintticos- da realidade social vivenciada pela populao brasileira. Em que pesem os nobres propsitos desses instrumentos e pesquisas, parece haver um certo deslumbramento com as novas tecnologias e tcnicas e a crena de que essas ferramentas e a disponibilidade de novos indicadores (como o IDH ou outros ndices correlatos em escala municipal ou sub-municipal) garantiriam, per se, uma melhor gesto dos recursos e programas sociais. Discutir, pois, a mitificao, objetividade e pertinncia do IDH e desses indicadores sintticos como balizadores de polticas pblicas o que se objetiva nesse texto. Inicia-se, assim, com uma discusso sobre o IDH, suas origens, caractersticas e limitaes em representar o que, a priori, se prope a indicar. Depois faz-se uma discusso metodolgica sobre o IDH-M e alguns indicadores sintticos propostos no pas, finalizando-se com uma avaliao crtica sobre o uso mal informado de indicadores sintticos como critrios de elegilibilidade de municpios para polticas sociais.

2. Virtudes e limitaes do IDH

O surgimento do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi bastante influenciado pela necessidade de suprir as deficincias apontadas pelos chamados Indicadores de Primeira Gerao indicadores de natureza bastante restrita e simplria, a exemplo do PIB e PIB per capita O iderio dos Indicadores de Primeira Gerao ganha fora no ps-guerra. Conforme destacam Kayano e Caldas (2001), a elaborao de indicadores naquela poca estava essencialmente voltada para as quantificaes de natureza econmica, com destaque para os sistemas de contas nacionais e a mensurao dos agregados macroeconmicos. A universalizao do PIB per capita como indicador de desenvolvimento a partir da dcada de 1950 esteve associada diretamente aos seguintes fatores: tratar-se de um dado disponvel para a quase totalidade dos pases; constituir-se numa varivel de fcil entendimento; permitir comparabilidade factvel;

relacionar-se a dimenses geralmente reconhecidas como parte integrante do processo de desenvolvimento, tais como o crescimento econmico e a dinmica demogrfica (Fundao SEADE, 2002). A constatao de que o crescimento econmico no provocava, por si s, uma evoluo no nvel de qualidade de vida da populao, levou busca de novas informaes e indicadores que fossem capazes de melhor refletirem a melhoria do bem estar da populao que o PIB per capita. Com efeito, ao longo do tempo, esse indicador demonstrou uma srie de desvantagens dentre as quais possvel destacar: a incapacidade de refletir a distribuio da renda interna em cada unidade territorial, o fato de ser sensivelmente afetado pela variao cambial e o seu carter unidimensional, ou seja, no capta outros aspectos essenciais, tais como a educao, sade, meio ambiente, etc. Com progressivo desgaste do PIB per capita como indicador do nvel de desenvolvimento socioeconmico, os mais diversos pesquisadores e organismos internacionais passaram a propor e testar outros indicadores substitutos. A publicao dos livros Social Indicators e Toward a Social Report, elaborados sob encomenda do governo americano em meados dos anos 60, Sociais na pocaiv. Entre as vrias propostas desenvolvidas, os estudos realizados nos anos 1960 no Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento das Naes Unidas (Unrisd) para a construo de um indicador quantitativo do nvel de vida, parecem ser aqueles que mais tarde viriam a influenciar de forma decisiva a definio do IDH. Nesse contexto, surgem os Indicadores de Segunda Gerao (aqueles predominantemente compostos), dos quais o IDH desponta como o mais popular e destacado substituto do PIB per capita como indicador de bem-estar de uma populao. Desde 1990, com base no enfoque de capacidades e titularidades de Amartya Sen, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem publicando relatrios anuais sobre o estado do Desenvolvimento Humano no mundo, trazendo o IDH para vrios pases e anlises sobre algum tema em particular. Como se pode verificar no Quadro 1, o escopo temtico abrangido pelos quinze relatrios publicados bastante amplo, procurando aprofundar as dimenses ou medidas do Desenvolvimento Humano Participao Social, Gnero, Direitos Humanos, Segurana, Cultura -, e relacion-lo com os processos econmicos ou polticos gerais em curso Globalizao, Novas tecnologias, Crescimento Econmico, Democratizao- ou ainda focaliz-lo em temas como Pobreza e Padro de Consumo. representaram marcos importantes nesse processo, inaugurando o que viria se chamar de Movimento de Indicadores

Quadro 1: Temticas dos Relatrios Anuais de Desenvolvimento Humano Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Sub-ttulo do Relatrio Conceito e medida do desenvolvimento humano Financiamento do desenvolvimento humano Dimenses globais do desenvolvimento humano Participao social Novas dimenses da segurana humana Gnero e Desenvolvimento Humano Crescimento econmico e desenvolvimento humano Desenvolvimento humano para erradicar a pobreza Padres de consumo para o desenvolvimento humano Globalizao com uma face humana Direitos Humanos e desenvolvimento humano- liberdade e solidariedade Fazendo as novas tecnologias trabalhar para o desenvolvimento humano Aprofundar a democracia num mundo fragmentado Um pacto entre as naes para eliminar a pobreza humana Liberdade cultural no mundo diverso da atualidade

O IDH trazido no Relatrio do Desenvolvimento Humano prope-se a permite a comparao, atravs do tempo, da situao relativa dos pases segundo as trs dimenses mais elementares do desenvolvimento humano. Trata-se de um ndice que busca mensurar o nvel de desenvolvimento de um pas sob a perspectiva mais ampla do que a simples relao entre o produto interno bruto e a populao. Para tanto, o IDH incorpora em seu cmputo, alm da renda per capita, as dimenses longevidade e educao, combinados atravs de um procedimento aritmtico simples (Quadro 2). Para a dimenso renda adota-se um procedimento de clculo mais complexo. Primeiramente, para poder comparar o valor do rendimento de distintos pases entre si, o mesmo deve refletir a capacidade de compra em cada um deles. Por essa razo, se corrige o rendimento (expresso em dlares) com base na Paridade do Poder de Compra (PPC). Em segundo lugar, o indicador deve refletir a existncia de retornos decrescentes a escala no processo de transformao da renda em capacidades humanas, ou seja, para alcanar um nvel elevado de desenvolvimento, no necessrio uma renda ilimitada. Por isso, procede-se uma transformao logartmica da renda per capita para efeito do cmputo do IDH. O PNUD sustenta que o conceito de desenvolvimento humano se diferencia de outros enfoques previamente existentes.Primeiramente, no compartilharia com as teorias do capital humano nas quais se considera que as pessoas sejam meio de produo e no objetivos finais. Em segundo lugar, tambm se diferenciaria dos

enfoques de bem-estar que consideram as pessoas como beneficirias do desenvolvimento e no como participantes. Adicionalmente, o conceito de desenvolvimento humano iria alm do enfoque de necessidades bsicas, j que este se centraria mais na proviso de bens bsicos do que no tema das possibilidades de escolha. (MANCERO, 2001). Quadro 2: Processo de construo do IDH
Pelo fato de os indicadores que compem o IDH possurem diferentes unidades de medida e, portanto, com diferentes intervalos de variao necessrio transforma-los em medidas adimensionais com variao de 0 a 1, a partir de valores mximos e mnimos estabelecidos para cada um dos indicadores, usando-se a frmula seguinte: ndice = Valor Observado Valor Mnimo Valor Mximo Valor Mnimo Os valores mximos e mnimos de cada indicador so os seguintes: Esperana de vida ao nascer: 25 a 85 anos Taxa de alfabetizao de pessoas de 15 anos ou mais: 0% a 100% Taxa de escolaridade bruta combinada: 0% a 100% PIB real per capita (medido em dlares internacionais da Paridade do Poder de Compra PPC): US$100 a US$ 40.000 Antes de calcular o IDH necessrio aplicar-se a frmula acima para clculo dos ndices parciais. No caso do ndice de educao h uma etapa a mais de clculo, j que se trata de uma mdia ponderada entres os ndices parciais de alfabetizao (peso 2) e da taxa de escolarizao bruta combinada (peso 1). Uma vez calculados os ndices parciais referentes a cada uma das trs dimenses, o IDH obtido por intermdio de uma mdia aritmtica: IDH = 1/3 (ndice da esperana de vida) + 1/3 (ndice da educao) + 1/3 (ndice do PIB) Para efeito de anlise comparada entre os pases, o PNUD estabeleceu trs categorias de desenvolvimento em funo dos valores do ndice: 0,000 IDH < 0,500 baixo desenvolvimento humano 0,500 IDH < 0,800 mdio desenvolvimento humano 0,800 IDH 1,000 alto desenvolvimento humano

Uma das caractersticas que tm sido relacionadas como interessantes do IDH, caberia destacar inicialmente que o reduzido nmero de dimenses utilizados na construo do ndice tem servido para manter a simplicidade de entendimento do mesmo, o que tem se constitudo num fator muito importante de sua transparncia e de simplicidade para transmitir seu significado a um pblico amplo e diversificado. Ademais, o IDH tem permitido a construo de modelos visuais que facilitam a comparao entre diferentes regies ou diferentes momentos no tempo. O IDH seria, pois, apropriado tanto para a sntese jornalstica sempre preocupada com quem o melhor, qual a posio do Brasil no ranking do desenvolvimento etc- como para a instrumentalizao de demandas de movimentos sociais. De fato, medidas inspiradas no IDH como o IDG ndice Diferencial de

Gnero, trazido nos Relatrios do IDH e o IDH-Negro medida desenvolvida aqui no Brasil- se prestam a retratar de forma clara as desigualdades de condies de vida entre homens e mulheres, no primeiro caso, e entre negros e a populao em geral, no segundo. Um outro argumento comumente utilizado como vantagem do IDH guarda relao com o fato de que os dados relativos aos componentes do ndice so acessveis em quase todos os paises do mundo, possibilitando, portanto a comparao dos nveis de desenvolvimento humano entre os pases e a conseqente elaborao do ranking mundial de desenvolvimento humano. Entretanto, vrios pases no contam com informao atualizada ou confivel sobre a esperana de vida e educao. Uma importante limitao do IDH, estreitamente vinculada ao plano das polticas pblicas, guarda relao direta com a mitificao desse ndice, geralmente lastreado num processo de negligenciamento do entendimento que um indicador nada mais do que a medida operacional do conceito. No concernente a essa questo, Jannuzzi (2002) chama a ateno para o fato de que parece estar se consolidando em uma prtica corrente a substituio do conceito indicado pela medida supostamente criada para operacionaliz-lo, sobretudo no caso de conceitos abstratos complexos como desenvolvimento humano e condies de vida. Assim, por exemplo, a avaliao da melhoria das condies de vida ou desenvolvimento humano em pases, unidades da federao e municpios reduz-se a uma apreciao da variao do indicador construdo. No tendo havido modificao no indicador, no haveria eventuais avanos ou retrocessos das condies de vida ou desenvolvimento humano, ainda que fossem realizados (ou no) esforos de polticas para mudana social em uma dimenso no-contemplada pela medida. Nesse sentido, perdura uma excessiva preocupao com a operacionalizao do fenmeno, problemtica precisamente elucidada por Mendona e Souto de Oliveira (2001: 95) ao destacarem que esse processo acaba produzindo uma inverso, mediante a qual o indicador medida operacional do conceito acaba por deslocar e ocupar o lugar do conceito. Efetua-se, dessa forma, a substituio do todo o desenvolvimento humano considerado em suas mltiplas e complexas dimenses pela parte restrita s trs dimenses contempladas pelo IDH. A reificao da medida em detrimento do conceito tem outro desdobramento muito preocupante sobre o campo da formulao de polticas, que o de reforar a tendncia de encar-la como isenta de valores ideolgicos ou polticos, como se na sua construo no interviessem orientaes tericas e opes metodolgicas dos seus proponentes. Com efeito,

Um outro problema, no menos importante, que as anlises associadas ao debate sobre desenvolvimento humano tendem a desconsiderar a importncia das relaes de poder internacionais, na produo da desigualdade de acesso riqueza entre os pases pobres, com conseqncias sobre as desigualdades internacionais, centralizando a discusso no debate sobre a eficincia da ao do Poder Pblico. (CARDOSO, 1998: 46). Ainda na viso de Cardoso (1998) apud Kayano e Caldas (2001, p. 28) o principal problema que se coloca para o IDH o fato de este ndice estabelecer padres mnimos universais de qualidade de vida, vlidos para todos os pases e culturas, desrespeitando, portanto, as particularidades regionais, alm de desconsiderar certa relatividade concernente aos hbitos de consumo e satisfao. O autor ainda acrescenta que A utilizao desses contedos para a noo de desenvolvimento humano, ou mesmo a utilizao da comparao internacional como metodologia revelam um vis etnocntrico que toma os padres ocidentais modernos como modelos a serem atingidos por todas as naes do planeta. Por exemplo, em sociedades com baixo grau de institucionalizao das relaes mercantis, a renda um critrio pouco efetivo para avaliar a produo e a circulao de bens e riquezas. Da mesma forma, existem sociedades em que o acesso ao conhecimento se d a partir de meios ligados tradio ou transmisso oral, mais eficazes para lidar com as realidades locais do que a alfabetizao. (CARDOSO, 1998:46). Por mais rigorosas e criteriosas que aparentem ser as metodologias e prticas estatsticas utilizadas na construo desse tipo de ndice composto, suas hipteses so muito mais arbitrrias do que se supe. Ademais, a operao de sintetizao de indicadores sociais em um nico ndice raramente apoiada em alguma teoria ou marco metodolgico consistente. No caso do IDH, a ponderao atribuda a cada um dos indicadores (igualmente um tero para cada componente) arbitrria e presume uma funo de bem-estar social. Afinal de contas, qual a racionalidade implcita de se somar a esperana de vida com alfabetizao? A problemtica da arbitrariedade da mdia aritmtica tambm questionada por Veiga (2003): O principal defeito do IDH que ele resulta da mdia aritmtica de trs ndices mais especficos que captam renda, escolaridade e longevidade. Mesmo que se aceite a ausncia de outras dimenses do desenvolvimento para as quais ainda no h disponibilidade de indicadores to cmodos como a ambiental, a cvica, ou a cultural duvidoso que seja essa mdia aritmtica a que melhor revele o grau de

desenvolvimento atingido por uma determinada coletividade (neste caso o municpio). Ao contrrio, mais razovel supor que o cerne da questo esteja justamente no possvel descompasso entre o nvel de renda obtido por determinada comunidade e o padro social que conseguiu atingir, mesmo que revelado apenas pela escolaridade e longevidade. (VEIGA ,2003:12). De maneira bastante simples e didtica, a Fundao Seade ilustra a dificuldade analtica gerada pela metodologia de clculo do IDH: Ao se deparar com situaes distintas pas A com alto PIB per capita, mas baixa esperana de vida ao nascer e baixo grau de educao, e pas B com alto grau de educao, mais baixo PIB per capita e baixa esperana de vida ao nascer a ordenao ser feita atravs da mdia entre os trs componentes do ndice. Sendo assim, admita-se que o pas A obtenha uma classificao melhor que o pas B. Isso significa que mais valioso - principalmente do ponto de vista do desenvolvimento humano possuir renda elevada do que alta escolaridade? (SEADE, 2002:78). Outra grande problemtica guarda relao com o fato de que no processo de construo do ndice so misturados indicadores de estoque alfabetizao e esperana de vida com indicadores de fluxo escolaridade bruta e PIB per capita. Ademais, sendo o PIB per capita uma varivel mais suscetvel a variaes conjunturais, as alteraes anuais do IDH e a classificao entre os pases podem estar refletindo, em muitos casos, de forma mais efetiva as mudanas desta componente e no dos eventuais progressos nas dimenses de educao e sade. Por outro lado, para o caso de uma expressiva parcela de pases que no dispem de pesquisas domiciliares anuais, as variaes no IDH podem ser apreciveis e repentinas quando so incorporados os novos resultados dos censos demogrficos que tendem a se realizar a cada dez anos. Estas deficincias geram graves conseqncias no momento de se realizar comparaes intertemporais do IDH. As mudanas no ndice ao longo do tempo podem no estar vinculadas s transformaes reais ocorridas na situao de um pas, guardando relao apenas com a reviso de dados utilizados no clculo do ndice novos levantamentos censitrios ou amostrais ou revises dos valores do PPC ou a variaes geradas artificialmente pelos modelos de estimao. Murray (1991) apud Mancero (2001) afirma que as tendncias ano a ano do IDH, tal como se calcula e apresenta, no so diretamente interpretveis. Mudanas significativas no IDH de um ano para o outro podem no corresponder a repentinas aceleraes no desenvolvimento socioeconmico, estando mais vinculadas

introduo de nova informao sobre mortalidade, educao ou valores PPC, o que, por sua vez, termina afetando radicalmente as estimativas do ndice nos pases. Vale observar que o clculo do dlar PPC envolve uma metodologia complexa no consensualmente definida na bibliografia economtrica internacional (KILSZTAJN 2000). Cabe destacar ainda que o conjunto das transformaes matemticas aplicadas aos indicadores para torna-los algebricamente manipulveis e, por conseguinte, permitir a construo do ndice conforme ocorre com o IDH retira-lhe uma de suas mais importantes caractersticas, que a comensurabilidade de suas variaes: Um aumento de dois anos de escolaridade mdia de uma populao em cinco anos, por exemplo, indicativo de um grande esforo de poltica educacional. Seria possvel fazer raciocnio semelhante com base um uma medida transformada de escolaridade mdia, que tivesse uma escala de variao de 0 a 1? (JANNUZZI, 2002:65). Na viso de Jannuzzi (2002) faz pouco sentido realizar manipulaes aritmticas com indicadores de naturezas to distintas, como no caso do IDH. Estes indicadores referem-se a eventos e escalas de medida de natureza completamente distinta, muito diferente do que sucede com os ndices de preos ou PIB (construdos a partir de indicadores econmicos de mesma natureza dimensional variaes de preos ou valores monetrios). Um outro conjunto de limitaes vinculado ao IDH relaciona-se ao fato de que o processo de medio do desenvolvimento humano baseado em grandes mdias nacionais que terminam por ocultar as disparidades existentes no interior de cada pas. Ainda que a desigualdade possa ser considervel entre os indicadores educacionais e de sade (no caso, a esperana de vida) na distribuio de renda que ela se manifesta de forma mais contundente. No Relatrio do Desenvolvimento Humano de 1994 o PNUD calculou um IDH ajustado em funo da distribuio de renda. A metodologia consistiu em dividir a participao dos 20% mais pobres na renda pela participao dos 20% mais ricos e multiplicar esse quociente pelo IDH geral do pas, obtendo-se assim o IDH ajustado em funo da distribuio de renda. Em decorrncia da disponibilidade de informaes, essa experincia foi realizada para um conjunto de 55 pases. Uma vez que nenhum pas possui uma perfeita distribuio de renda, o ajuste propiciou reduo do IDH em todos os pases. Entretanto, esse efeito foi bastante significativo para alguns pases e em especial para o Brasil. Ao introduzirse a dimenso distributiva da renda, o IDH do Brasil em 1992 que era de 0,756 reduz-

se significativamente para 0,436, fazendo com que o pas passasse da condio de integrante do grupo de pases com mdio desenvolvimento humano (IDH entre 0,500 e 0,799) para o de baixo desenvolvimento humano (IDH inferior a 0,500)v. Ademais, em decorrncia desse ajuste, o Brasil perderia sete posies no ranking, figurando como o segundo pas em desenvolvimento a mais rebaixar sua posio no apresentando desempenho pior do que apenas o devastado pas africano de Botswana, que perdeu oito posies no ranking. No mesmo sentido, como mostra o Relatrio de Desenvolvimento de Cuba (PNUD 1997), se no cmputo do IDH fosse incorporado um indicador de desigualdade na distribuio de rendimentosvi, o desenvolvimento humano sofreria fortes reveses. Pases como Cuba e outros da extinta Unio Sovitica subiriam no ranking mundial do desenvolvimento, distanciando-se ainda mais de pases como o Brasil, da Amrica Latina e Oriente Mdio. Com tal implementao metodolgica, por outro lado, cairia, 44 posies nesse ranking. Uma outra sria limitao do IDH consiste em ocultar mais do que revelar, principalmente no concernente ao superdimensionamento do que se costumou chamar de progresso. A problemtica reside no fato de que o avano termina sendo refletido exclusivamente por evolues estritamente quantitativas dos indicadores, sem nenhuma aluso ao padro qualitativo de desenvolvimento efetivo do pas. Rocha (2003) enfatiza que o IDH no trouxe uma soluo adequada para a comparao e monitoramento da incidncia de pobreza nos diferentes pases. Mesmo abstraindo as dificuldades de garantir a comparabilidade em funo de especificidades culturais, isto se deve ao fato de que todos os indicadores utilizados na construo do IDH so mdias, o que mascara a ocorrncia de situaes extremas associadas desigualdade de bem-estar entre indivduos. Nesse sentido, por exemplo, o IDH no permite diferenciar, a um dado nvel de PIB per capita, qual a incidncia de pobreza que ocorre como resultado da desigualdade de renda em cada pas. Com efeito, a utilizao exclusiva do PIB per capita como indicador pode encobrir expressivas desigualdades de renda, como ocorre no caso brasileiro. Indiscutivelmente o IDH teve o mrito de sinalizar aos gestores pblicos que o alcance do progresso no sinnimo exclusivo de crescimento econmico, ou seja, de exclusivamente incrementar a produo de bens e servios. Nesse contexto, foi possvel introduzir o debate de que, pelo menos, a melhoria das condies de sade e educao da populao deve tambm ser considerada como integrante do processo de desenvolvimento. Contudo, o conjunto dessas problemticas aponta as limitaes e falta de especificidade do IDH para retratar avanos e retrocessos de determinadas Cuba subiria 40 posies no ranking de pases de maior desenvolvimento humano. A Arbia Saudita,

polticas sociais, principalmente em pases de natureza como o Brasil. Diante desse contexto, o IDH apresenta pouca efetividade em aferir os impactos das polticas pblicas, principalmente no concernente aos resultados e qualidade das aes multidimensionais implementadas.

3. A adaptao do IDH da escala nacional para a municipal: o IDH-M

O IDH-M uma adaptao do ndice de Desenvolvimento Humano para a escala municipal, desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro e pelo IPEA, a partir de estudo pioneiro sobre o desenvolvimento humano nos municpios mineiros. O ndice foi calculado para Unidades da Federao, Grandes Regies e Brasil, mas no comparvel ao IDH, mesmo quando estes dois ndices se referem mesma unidade geogrfica e ao mesmo ano. Entretanto, ambos os ndices sintetizam as mesmas trs dimenses (Renda, Educao e Longevidade), sendo que as principais adaptaes foram feitas nos indicadores de Renda e de Educao, com o propsito de que os indicadores envolvidos refletissem, com mais preciso, o desenvolvimento humano da populao efetivamente residente em cada municpio. O IDH-M que integra o novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil3 difere do IDH-M constante do Atlas do Desenvolvimento Humano (anteriormente divulgado com base nos dados censitrios de 1970, 1980 e 1991)vii. Na nova verso, o IDH-M tem as dimenses explicitadas a partir dos indicadores apresentados no Quadro 3. Em que pese se tratar de um ndice com marca consolidada e de grande credibilidade institucional, uma vez que foi desenvolvido, adaptado e chancelado por instituies do porte do PNUD, IPEA e Fundao Joo Pinheiro, o IDH-M acentua ainda mais alguns dos diversos problemas inerentes j mencionados no IDH nacional. Na dimenso renda, a opo pelo indicador renda municipal per capita, em lugar da renda familiar per capita mdia (utilizada no clculo do IDH-M anterior) despreza a famlia como a verdadeira unidade de consumo dos indivduos e no contempla indicadores do nvel de desigualdade da distribuio da renda e de aferio da proporo de pessoas e/ou famlias situadas abaixo de determinado nvel de renda (proporo de famlias pobres ou indigentes, por exemplo), fundamental para o planejamento de programas focalizados em famlias mais vulnerveis. Na dimenso Educao, a principal problemtica refere-se adoo da taxa bruta de freqncia escola, indicador mais problemtico que o nmero mdio de anos de estudo (adotado no clculo do IDH-M anterior). Isto porque, enquanto esse
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ltimo indicador d conta da escolaridade mdia efetivamente alcanada pela populao, at um momento determinado, a taxa bruta de freqncia escolar revela apenas a parcela de pessoas (independente da idade) com acesso sala de aula, comparada com a populao em idade escolar. Ademais, esta taxa no permite a identificao daqueles que, em idade escolar, deveriam estar e no esto freqentando qualquer estabelecimento de ensino, bem como no revela o grau de distoro entre idade e srie cursada, s para citar dois balizadores fundamentais das polticas educacionais. Diante do histrico atraso escolar existente no pas, esse indicador termina por alcanar cifras elevadas, apontando um cenrio melhor do que o efetivamente verificado quanto dimenso educao e, conseqentemente, inflando artificialmente o valor do IDH-M. Na dimenso Longevidade, sobressai o problema de um nico indicador (esperana de vida ao nascer) estar sendo usado para avaliar condies de sade e salubridade existentes no municpio. Embora consagrado internacionalmente como um dos indicadores de desenvolvimento humano, a esperana de vida ao nascer, calculada a partir dos dados censitrios, apresenta severas limitaes quando se trata de unidades territoriais muito pequenas em termos populacionais - realidade de um expressivo nmero de municpios brasileiros, sobretudo os nordestinos (exatamente os mais pobres). Enfim, como se procurou demonstrar, em que pese a relevncia de propsitos e aplicaes da medida, no se pode deixar de apontar que o IDH-M introduz outras limitaes e problemas metodolgicos no j problemtico IDH.

Quadro 3: Dimenses e Indicadores do novo IDH-M

Dimenso Educao avaliada atravs de dois indicadores: a) Taxa de alfabetizao das pessoas acima de 15 anos de idade (peso 2) : Este indicador traduz a proporo de pessoas com mais de 15 anos de idade consideradas alfabetizadas, em relao populao total de mais de 15 anos de idade. Baseia-se no direito constitucional de todo brasileiro a ter acesso s oito sries do Ensino Fundamental que, pelo calendrio normal, se encerrariam aos 14 anos de idade, quando o indivduo estaria apto a ler e escrever um bilhete simples. b) Taxa bruta de freqncia escola (peso 1): Com este indicador pretende-se aferir a parcela da populao do municpio que vai escola em comparao com a populao municipal em idade escolar. Resulta do somatrio das pessoas (independentemente da viii idade) que freqentam os trs nveis de ensino (fundamental, mdio e superior) , dividido pela populao na faixa etria de 7 a 22 anos. Esta faixa etria, por sua vez, tem como indicativo o prprio calendrio do Ministrio da Educao segundo o qual a maioria da populao deveria estar envolvida no processo de aprendizagem entre as idades de 7 (quando a criana deve iniciar o primeiro ciclo do Ensino fundamental) e 22 anos (quando da concluso do ensino superior). A dimenso Longevidade avaliada atravs da Esperana de vida ao nascer, que um indicador que mostra o nmero mdio de anos que uma pessoa nascida em determinada localidade, no ano de referncia, deve viver, desde que as condies de mortalidade existentes se mantenham constantes. Sintetiza as condies de sade e salubridade daquela localidade j que, quanto mais mortes ocorrerem nas faixas etrias mais precoces, menor ser a expectativa de vida nela observada. Para o clculo da esperana de vida dos municpios foram utilizadas tcnicas indiretas a partir dos dados censitrios. A Dimenso Renda apontada pela Renda Municipal per capita, que indica a renda mdia dos indivduos residentes no municpio e expressa em reais. Partindo dos dados do questionrio da amostra do Censo Demogrfico, obtm-se este indicador da soma das rendas de todo habitante do municpio (incluindo salrios, penses, aposentadorias e transferncias governamentais, dentre outros), dividida pela populao total residente no municpio (inclusive crianas e pessoas com renda nula).

4. Experincias de desenvolvimento de IDH-like indicators no Brasil: os indicadores sintticos

Premidos, por um lado, pela necessidade de atender as demandas de informao para formulao de polticas e tomada de decises nas esferas pblicas e inspirados, por outro, pelo sucesso mercadolgico do IDH e IDH-M, diversas instituies de pesquisa e grupo de pesquisadores empreenderam esforos para desenvolvimento de medidas-resumo da situao social os Indicadores Sintticos ou ndices sociais. Afinal, se o IDH ou IDH-M, sintetizando apenas trs dimenses da realidade social, parecia aos olhos do pblico, mdia e gestores uma medida interessante- e para boa parte- inquestionvel- para monitorar o progresso social dos pases ou melhor, o desenvolvimento humano dos pases- e servir de instrumento

para balizar a distribuio de recursos

de ajuda internacional, por que no

desenvolver um indicador composto de um conjunto maior de proxies do mundo social e potencializar seu uso como ferramenta de avaliao mais ampla da ao pblica e como critrio de alocao global do gasto pblico ? Essa questo permeia, de fato, boa parte dos documentos e relatrios que apresentam os vrios Indicadores Sintticos propostos por institutos estaduais de planejamento e estatstica, centros de pesquisa, universidades e rgos de governo, apresentados no Quadro 4. Como explicitado no documento da Fundao Joo Pinheiro, instituio pblica responsvel pela produo, compilao e anlise das estatsticas pblicas em Minas Gerais, e criadora, juntamente com o PNUD, do IDH-M, como j mencionado, o ndice de Condies de Vida (ICV) tinha como propsito ....avaliar e monitorar o nvel de desenvolvimento humano e de condies de vida no mbito dos municpios... enquanto o IDH utiliza quatro indicadores bsicos... o ICV utiliza, alm desses quatro, um conjunto de 16 indicadores.... de forma a captar da forma mais abrangente possvel o processo de desenvolvimento social (FJP, 1998:3, grifos nossos) Em documento semelhante, produzido no mbito de um projeto de pesquisa financiado pela agncia de fomento em Cincia e Tecnologia do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ), a Fundao CIDE, rgo estadual responsvel pelas estatsticas fluminenses, apresentava o ndice de Qualidade Municipal (IQM) em suas vrias variantes- como um .... ndice que pretende contribuir para um maior conhecimento da realidade fluminense ...na inteno de subsidiar Governo e Prefeituras no direcionamento de suas polticas.... com o objetivo de capturar uma dada distncia entre a realidade existente ... e o desenho de uma sociedade ideal, na qual se vivencie um elevado grau de equidade e cidadania plena..... cruzamento de 42 variveis... (F.CIDE, 2000:3) Em So Paulo, ao final da dcada de 1990, refletindo um momento de maior aculturao da importncia do uso de Indicadores Sociais nos meios polticos, a Assemblia Legislativa contratou a Fundao Seade em boa hora, vale observar, em funo das suas dificuldades oramentriasoferecer para a desenvolver um instrumento equivalente o ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS)- cujo propsito era

... uma metodologia capaz de classificar os municpios ... para monitoramento de prioridades ...para caracterizar os municpios quanto as condies de vida da populao e s aes pblicas direcionadas para seu aprimoramento (MADEIRA 2001:7) Nesse contexto de legitimao poltica, institucional e cientfica, dispor de um ndice mais compreensivo em informao agregada- para diversas aplicaes no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas passou a ser um compromisso assumindo ou mesmo esperado dos tcnicos em outras agncias estatsticas estaduais, ao Norte e ao Sul do pas. Assim, na Bahia, agncia estadual das estatsticas pblicas- Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia cria o ndice de Desenvolvimento Social (IDS) e o ndice de Desenvolvimento Econmico com o propsito de oferecer .... medidas de Desenvolvimento mais atualizadas... que permitam avaliar as polticas pblicas, orientar a interveno dos nveis de governo e instrumentar os vrios segmentos da sociedade na demanda por melhorias... [classificando] os municpios em ordem decrescente ... obtido atravs da mdia geomtrica dos escores padronizados.. (SEI, 2002:5) No Rio Grande do Sul, a Fundao de Economia e Estatstica, props o ndice Social Municipal Ampliado (ISMA) a fim de elencar os municpios ... segundo suas condies sociais e econmicas... em relao a quatro grupo de indicadores: Condies de Domiclio e Saneamento, Educao, Sade e Renda... totalizando um nmero de 14 indicadores.... contribuindo, dessa forma, para uma alocao mais criteriosa dos recursos pblicos (Wincler, 2002:4) O compromisso de dispor de uma medida sinttica das condies de vida da populao para uso instumental na gesto pblica tambm foi assumido em outras esferas de governo, alm do estadual. A experincia da Prefeitura de Belo Horizonte paradigmtica nesse sentido, mobilizando esforos de pesquisadores acadmicos, tcnicos e gestores municipais, diferentes instituies (e suas bases de dados), para a criao do ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU), elaborado ...para instrumentalizar uma distribuio mais equnime dos recursos pblicos municipais, este ndice busca expressar a oferta e o acesso da populao a servios e recursos urbanos de 11 setores...nas 81 UP [Unidades de Planejamento]....

Sua construo contou com a participao de 13 gestores setoriais e regionais que definiram os temas a serem considerados as Variveis do ndice e, ao final, os peso com que cada varivel entraria no clculo....A partir da, a equipe coordenadora desenvolveu extensa pesquisa com cerca de 40 rgos pblicos e privados, que permitiram a formulao dos 75 indicadores....formulados com dados oriundos de cadastros de impostos municipais... servio policial de atendimento por telefone... fiscalizao sanitria, registros de administraes regionais ... Censo Demogrfico IBGE de 1991 (NAHAS, 2002: 466) Na esfera federal, o INEP- rgo produtor e compilador das estatsticas educacionais do MEC, tambm se viu compelido a dispor de um ... indicador sinttico que reflita a qualidade e o desenvolvimento do sistema educacional brasileiro no mbito municipal e subsidie o processo de deciso e avaliao de polticas pblicas educacionais... (CUNHA et al. 2002) Em que pese o fato dessas propostas de Indicadores Sintticos gozarem de legitimidade institucional e cientfica (conferida pelo renome das instituies e agncias de fomento pesquisa envolvidas), sua aplicabilidade como instrumentos de avaliao da efetividade social das polticas pblicas ou como instrumentos de alocao prioritria do gasto social parece ser muito questionvel. Ao partir da premissa de que possvel apreender o social atravs da combinao de mltiplas medies do mesmo no se sabe- ao fim e ao cabo- quais as mudanas especficas ocorridas e qual a contribuio ou efeito dos programas pblicos especficos sobre sua transformao. O que esperar de um indicador que sintetize em uma medida s, a evoluo descendente das taxas de mortalidade infantil indicador de resultado- e deo aumento dos coeficientes de mdicos alocados por 10.000 habitantes- indicador de recurso ? Como retratar dois processos distintos, que caminham em direes opostas do desenvolvimento social, que respondem a mediaes e determinaes diferentes da Poltica Pblica (ou da falta dela)? Ainda que a soma das tendncias positivas que naturalmente dependem de quantas delas fazem parte do indicador sinttico- sinalize progresso social ou desenvolvimento humano como avaliar as contribuies especficas dos programas pblicos implementados ? Como inferir, pela mudana sinalizada em um indicador sinttico, de forma mais especfica o efeito ou contribuio dos investimentos federais em saneamento bsico, de um programa de sade materno-infantil (vacinao, pr-natal, campanhas de aleitamento,

suplementao nutricional de mes), de um programa de complementao de renda ou frente de trabalho, implementados ocasionalmente ao mesmo tempo ? Enfim, estas consideraes deveriam ser suficientes para apontar as limitaes nem sempre antevistas- dessas medidas como snteses da efetividade social de programas e da ao pblica. Quadro 4: Alguns dos Indicadores sintticos propostos no Brasil
Instituio/ Publicao Fundao Joo Pinheiro MG ndice Objetivo (seg. citaes selecionadas) IDH-M : ndice ...avaliar e monitorar o nvel de de desenvolvimento humano e de Desenvolvime condies de vida no mbito dos nto Humano municpios... enquanto o IDH utiliza Municipal quatro indicadores bsicos... o ICV utiliza, alm desses quatro, um ICV: ndice de conjunto de 16 indicadores.... de Condies de forma a captar da forma mais Vida abrangente possvel o processo de desenvolvimento social. Municipal .... ndice que pretende contribuir para um maior conhecimento da realidade fluminense ...na inteno de subsidiar Governo e Prefeituras no direcionamento de suas polticas.... com o objetivo de capturar uma dada distncia entre a realidade existente ... e o desenho de uma sociedade ideal, na qual se vivencie um elevado grau de equidade e cidadania plena..... cruzamento de 42 variveis... Documento de referncia FJP. Desenvolvimento humano e Condies de vida: Regio Metropolitana de Belo Horizonte 19801991. BH, FJP/PNUD/IPEA/Fapemig, 1998.

Fundao Cide IQM ndice RJ de Qualidade Municipal - verde - carncias - nec. habitacionai s - sustent. fiscal

Cide. ndice de Qualidade dos Municpios:verde. RJ, Cide/Faperj, 2000. Cide. ndice de Qualidade dos Municpios: carncias. RJ, Cide/Faperj, 2001. Cide. ndice de Qualidade dos Municpios: necessidades habitacionais. RJ, Cide/Faperj, 2001.

SEADE SP Sistema Estadual de Anlise de Dados

IPRS: ndice paulista de Responsabilid ade Social

Em 2000, a Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo contratou os servios tcnicos da Fundao Seade....desenvolver uma metodologia capaz de classificar os IVJ: ndice de municpios ... monitoramento de Vulnerabilidad prioridades ...para caracterizar os e Juvenil municpios quanto as condies de vida da populao e s aes pblicas direcionadas para seu aprimoramento...

Fundao ISMA: ndice Economia e Social Estatstica RS Municipal Ampliado

So Paulo.Estado.Assemblia Legislativa. ndice Paulista de Responsabilidade Social. So Paulo, Seade, 2001. Madeira, F.R. Monitorao de prioridades de desenvolvimento com equidade social. 2 Seminrio Fluminense de Indicadores, Rio de Janeiro, 2001,p.7:16. Winckler,C.R. ndice social ...... elencar os municpios ... municipal ampliado para o segundo suas condies sociais e Rio Grande do Sul 1991econmicas... em relao a quatro grupo de indicadores: Condies de 98. Porto Alegre, FEE, 2002 Domiclio e Saneamento, Educao, (Documentos FEE 48) Sade e Renda... totalizando um nmero de 14 indicadores.... contribuindo, dessa forma, para uma alocao mais criteriosa dos recursos pblicos.

Quadro 4: Alguns dos Indicadores sintticos propostos no Brasil (cont)

Instituio/ Publicao SEI BA Superintendn cia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia BA ndice IDS: ndice de Desenvolvime nto Social IDE: ndice de Desenvolvime nto Econmico Objetivo (seg. citaes selecionadas) .... medidas de Desenvolvimento mais atualizadas... que permitam avaliar as polticas pblicas, orientar a interveno dos nveis de governo e instrumentar (sic) os vrios segmentos da sociedade na demanda por melhorias... [classificando] os municpios em ordem decrescente ... obtido atravs da mdia geomtrica dos escores padronizados.. Documento de referncia SEI. ndices de desenvolvimento econmico e social: municpios baianos 2001. Salvador, 2002.

Prefeitura Municipal de Belo Horizonte/PUC -Minas MG

... este ndice busca expressar a oferta e o acesso da populao a servios e recursos urbanos de 11 setores...nas 81 UP [Unidades de Planejamento].... Sua construo IVS: ndice de contou com a participao de 13 Vulnerabilidad gestores setoriais e regionais que e Social definiram os temas a serem considerados as Variveis do ndice e, ao final, os peso com que cada varivel entraria no clculo....A partir da, a equipe coordenadora desenvolveu extensa pesquisa com cerca de 40 rgos pblicos e privados, que permitiram a formulao dos 75 indicadores.... INEP/Cedeplar IMDE: .... indicador sinttico que reflita a /NEPO Indicador qualidade e o desenvolvimento do Municipal de sistema educacional brasileiro no Desenvolvime mbito municipal e subsidie o nto processo de deciso e avaliao de Educacional polticas pblicas educacionais...[seguindo] etapas: (1) anlise exploratria dos indicadores municipais de forma a avaliar sua adequao para anlise estatstica proposta; (2) anlise fatorial dos dados..

IQVU: ndice de Qualidade de Vida Urbana

NAHAS, M.I.P. Metodologia de construo de ndices e indicadores sociais como instrumentos balizadores da Gesto Municipal da Qualidade de Vida Urbana: uma sntese da experincia de Belo Horizonte.In HOGAN,D.J et al. Migrao e Ambiente nas Aglomeraes Urbanas. Campinas, NEPO, 2002, p.465-487. Cunha,J.M.P. et al. Proposta metodolgica de elaborao de indicador educacional sinttico para os municpios. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, Campinas, 2001.

5. O uso inadequado de Indicadores sintticos como critrios de elegibilidade de municpios e balizador das polticas pblicas: ilustraes a partir do IDH
Alm de se prestarem de forma muito limitada para o processo de avaliao das polticas pblicas, os indicadores sintticos revelam problemas srios quando da sua utilizao como critrio de elegibilidade de municpios para serem contemplados com polticas pblicas especficas. O mais recente IDH-M (ndice de

Desenvolvimento Humano Municipal) ilustra bem a referida problemtica, como mostrado nos exemplos empricos a seguir. Suponha-se a implementao de uma Poltica Pblica de algum ministrio da rea social voltada para a melhoria das condies nutricionais e de vida das crianas de 0 a 6 anos mais vulnerveis socialmente. O critrio comumente usado seria eleger um determinado contingente de municpios com base no IDH-M. Apenas para efeito de ilustrao, considere-se os 100 municpios do pas de menor IDH-M no ano de 2000. Entretanto, utilizando-se um outro indicador facilmente disponvel e mais apropriado e refinado para contemplar com maior preciso o pblico-alvo da poltica, os resultados so bastante diferentes em comparao com os municpios selecionados pelo IDH. Considerando-se o indicador referente a proporo de crianas na primeira infncia (0 a 6 anos) residentes em domiclios particulares permanentes cujo responsvel aufere renda at somente 2 salrios mnimos mensais, algumas constataes saltam aos olhos. Primeiramente, com base nesse indicador, apenas 26 municpios (menos de um tero) do grupo de 100 municpios selecionados pelo IDH-M continuariam a fazer parte daqueles que seriam contemplados pela poltica pblica. Em segundo lugar, observam-se algumas severas discrepncias entre alguns municpios que seriam ou no contemplados pela poltica pblica em funo do seu IDH-M e, conseqentemente, de sua posio no ranking, vis a vis sua efetiva situao com base no outro indicador aqui proposto para efeito de comparao. No municpio cearense de Pires Ferreira, por exemplo, cerca de 96,0% das crianas de 0 a 6 anos residiam em domiclios cujo responsvel recebia at 2 SM mensais, configurando-se na nona maior proporo do pas ante aos 5.507 municpios brasileiros existentes no ano de 2000. Entretanto, como esse municpio possui IDH de 0,606 e est situado na 4.553 posio no ranking nacional, no seria contemplado pela poltica j que no figura entre os 100 municpios de pior IDH do pas, distando no mnimo 855 posies para que figurasse nesse critrio de elegibilidade do IDH que no caso contemplaria municpios da 5.408 a 5.507 posio. Por outro lado, o municpio pernambucano de Manari seria o primeiro a fazer parte dos 100 contemplados, j que apresenta o menor IDH do pas (0,467) e figura, por conseguinte, na 5.507 posio do ranking nacional. A discrepncia reside no fato de que o municpio de Manari possui 51,7% de crianas de 0 a 6 anos residentes em domiclios com responsveis recebendo at 2 SM, ou seja, uma proporo de cerca de 44 pontos percentuais inferior daquela existente no municpio de Pires Ferreira (cuja proporo de 96,0%), conforme Quadro 5. Ademais, segundo esse critrio, enquanto que Pires Ferreira apresenta a 9 maior proporo do pas, se enquadrando como essencialmente prioritrio do ponto de vista da poltica aqui preconizada, o municpio

de Manari em que pese possuir o menor IDH do pas apresentava apenas a 4.021 maior proporo de crianas residentes em domiclios vulnerveis, distando sobremaneira de ser contemplado pela poltica pblica, no caso do uso desse indicador como critrio de elegibilidade. Quadro 5: Distoro do uso do IDH-M como indicador de elegilibilidade: Exemplo I Programa voltado ao combate pobreza em famlias com crianas
Municpios Pires Ferreira Manari IDH 0,606 0,467 Posio % Crianas 0 a 6 anos Brasil Chefes c/ renda < 2 SM 4.553 96,0 5.507 51,7 Posio Brasil 9 4.021

Fonte: IBGE e PNUD/IPEA/FJP

Tal problemtica do uso do IDH se faz presente quando se confronta esse critrio de elegibilidade de municpios com diversos outros indicadores mais refinados para atender aos mais variados fins de polticas pblicas, inclusive no mbito das unidades da federao. Foge ao escopo do presente texto demonstrar as mais diversas formas de manifestao dessa problemtica. Entretanto, a seguir ser explicitado apenas mais um exemplo que permite visualizar novas dimenses dessa questo, fazendo-se uso de outro indicador e outra escala territorial com o intuito de demonstrar a variabilidade de tipologias dos problemas. Considere-se agora a necessidade de eleger municpios para implementar uma poltica pblica direcionada para a melhoria das condies de saneamento dos domiclios. Num dos estado nordestinos mais pobres (Bahia), suponha-se que se adotou o IDH-M como critrio para definio dos 100 municpios mais pobres a serem privilegiados com aes direcionadas para a infra-estrutura domiciliar no concernente ao saneamento. Dado que o Estado da Bahia possua 415 municpios no ano 2000, seriam contemplados pela poltica pblica aqueles classificados da 316 a 415 posio segundo a ordem decrescente do IDH. Nesse caso, os municpios de Ipecaet (326 posio no ranking) e Banza (328 posio) que possuem o mesmo IDH-M (0,592), estariam includos. Entretanto, fazendo uso de um indicador mais refinado e apropriado, observa-se que a proporo de domiclios com saneamento inadequadoix era de apenas 8,2% em Banza (15 menor proporo do estado) enquanto que alcanava 71,1% em Ipecaet (21 maior proporo do estado), sendo, portanto cerca de nove vezes superior (vide Quadro 6).

Quadro 6: Distoro do uso do IDH-M como indicador de elegilibilidade: Exemplo II Programa voltado a investimentos em Saneamento Bsico
Municpios Ipecaet Banza IDH 0,592 0,592 Posio Bahia % Domiclios com Posio Saneamento Inadequado Bahia 71,1 21 maior 8,2 15 menor

326 328

Fonte: IBGE e PNUD/IPEA/FJP

Enfim, pode-se inferir mais uma dimenso da problemtica de utilizao do IDH-M no mbito das polticas pblicas: municpios com o mesmo IDH inclusive os mais pobres podem apresentar requerimentos de polticas sociais totalmente distintos.

6. Consideraes finais
Procurou-se discutir nesse texto as limitaes e o uso mal informado do IDH e indicadores sintticos como critrios nicos e neutros na priorizao dos recursos pblicos. Procurou-se mostrar que o IDH e IH-M tendem a obscurecer e simplificar a multiplicidade de aspectos que envolvem a vulnerabilidade social e a pobreza. Uma mesma classe de IDH-M pode abrigar, dada a tendncia de equalizao de certos sub-ndices (como o de Longevidade, em particular), municpios de nveis de desenvolvimento muito diversos quando se observam os indicadores de saneamento bsico (ausentes do clculo do IDH-M e pretensamente captados com o IDH-M Longevidade), conforme demonstrado anteriormente. A mdia aritmtica usada no IDH-M termina por homogeneizar realidades distintas, colocando muitas vezes no mesmo patamar municpios abastados que apresentam precrias condies sociais e municpios com melhores condies sociais apesar de serem relativamente pobres (segundo o nvel de renda per capita). O IDH-M no permite, portanto, a identificao de municpios segundo suas carncias de polticas sociais especficas. Essa limitao faz com que o IDH-M no seja robusto para a seleo de municpios que sero alvo de polticas pblicas uma vez que municpios com mesmo IDH-M podem apresentar requerimentos de polticas sociais completamente distintos. Municpios com problemas de esgotamento sanitrio combinado com alto analfabetismo e baixa renda demandam programas integrados de combate excluso social, diferentemente de outros em que as carncias sociais de polticas so mais especficas, no campo da educao, da sade ou do trabalho/assistncia social. Sem prejuzo das consideraes crticas anteriores quanto s limitaes metodolgicas, conceituais e inadequaes de uso de Indicadores Sintticos e do IDH

no mbito das polticas pblicas, no se pode deixar de reconhecer os efeitos positivos e no antecipados- que a criao, proposio e uso dos mesmos tem gerado nas esferas tcnicas e polticas no pas. Nesses ltimos 15 anos a cultura de uso de indicadores sociais certamente se fortaleceu no pas, conferindo legitimidade de diversas naturezas aos Indicadores Sintticos. A legitimidade social dessas propostas tem se demonstrado pela visibilidade e frequncia que os Indicadores Sintticos tm conferido s questes sociais na mdia pelo formato apropriado para a sntese jornalstica- e instrumentalizao poltica do movimento social e ONGs no monitoramento os programas sociais. O fato de que alguns desses indicadores foram criados sob encomenda- e mesmo com a participao - de Gestores Pblicos e Legisladores certamente lhes confere legitimidade poltica. O fato de que os ndices acabam aparentemente funcionando bem, apontando o que se espera que apontassem - as iniqidades, os bolses de pobreza etc- garantem-lhes tambm alguma legitimidade tcnica. Tambm desfrutam de legitimidade cientfica, j que vrios desses projetos tm obtido financiamento de agncias nacionais e internacionais de fomento pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustenta no fato de terem servido de instrumento de garantia do espao institucional das instituies de estatstica e planejamento em um quadro de forte contingenciamento e corte de verbas no setor pblico. A busca de uma medida quantitativa sinttica da situao social tem uma histria antiga na comunidade de Estatsticos e Pesquisadores Sociais, como ilustra a epgrafe deste trabalho, extrada da exposio de Neumann-Spallart na assemblia geral do Instituto Internacional de Estatstica em 1887 realizada em Roma. To antiga quanto essa busca a descrena que isso seja possvel, como revelam os comentrios de vrios pesquisadores acerca do trabalho do autor no referido congresso. Fica aqui mais uma contribuio para relembrar as limitaes dos esforos neste sentido de busca uma nica medida que, pretensa semelhana do Produto Interno Bruto como indicador-resumo da atividade econmica, pudesse sintetizar a multidimensionalidade da realidade social. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CARDOSO, A. L. Indicadores sociais e polticas pblicas: algumas notas crticas: In: Proposta, n.77, jun/ago, 1998. CEM. Mapa da Vulnerabilidade Social do Municpio de So Paulo. Acessado em www.centrodametropole.org.br em 20/02/2003. Cide. ndice de Qualidade dos Municpios:verde. RJ, Cide/Faperj, 2000. CUNHA,J.M.P. et al. Proposta metodolgica de elaborao de indicador educacional sinttico para os municpios. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, Campinas, 2002,.

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Verso aprimorada de trabalho apresentado no Encontro Nacional de Estudos Populacionais, Caxambu, 2004. gradecemos s sugestes e comentrios dos parecedistas a uma primeira verso desse trabalho. As limitaes e lacunas porventura ainda existentes so da responsabilidade exclusiva dos autores. ii Agradecemos ao Prof.Dr. Nelson Senra/ENCE/IBGE pela oportuna indicao do texto da Revista Brasileira de Estatstica de 1956 onde esse trabalho foi republicado. iii Vide nesse sentido, entre outros, para o municpio de So Paulo, os trabalhos de Sposati (1996, 2000) , SEADE (2002), CEM(2003); para Curitiba, Rocha et al. (2000); para Belo Horizonte, Nahas (2002), para o Rio de Janeiro, os estudos publicados em encartes do jornal O Globo sobre o IDH para os bairros da cidade, computados pelo IPEA e PNUD. iv Vale registrar que neste perodo acentua-se tambm a crtica nfase quantitativista na apreenso dos fenmenos sociais entre os Cientistas Sociais nos pases desenvolvidos. No Brasil, contudo, a discusso sobre os limites e potencialidades da quantificao na Pesquisa Social nunca teve forte proeminncia. Os principais protagonistas deste debate continuaram cada qual em seus castelos de areia: de um lado, os estatsticos, positivistas por formao e

natureza, descrentes da "cientificidade" da pesquisa nas Cincias Sociais, descontentes com a baixa motivao de alunos das Sociais em apreender os fundamentos matemticos das tcnicas, ou ainda receosos da aplicao de mtodos em dados to mal comportados; de outro, os Cientistas Sociais, e a crtica contundente "reificao das cifras", ao "fetichismo das tcnicas", a anlise empiricista dos fenmenos sociais. v Alis, vale observar que estes limites de alto, mdio e baixo desenvolvimento humano resultam mais de escolhas arbitrrias convenientes do que propriamente fundamentadas em estudos analticos mais aprofundados. vi Como a distncia do ranking relativo entre PIB e IDH alcanado pelos pases. vii O Atlas do IDH-M um programa bastante interessante que traz, alm do ndice, vrios indicadores sociais para municpios e estados brasileiros. Tambm dispem de recursos de consulta avanada, elaborao de mapas temtico, produo de relatrios de indicadores municipais e ferramentas analticas como clculo de estatsticas descritivas e grficos de disperso. Est disponvel para download em www.pnud.org.br . viii Esto tambm includos os alunos de cursos supletivos de primeiro e segundo graus, de classes de acelerao e de ps-graduao universitria. Apenas as classes especiais de alfabetizao esto excludas do clculo. ix Domiclios com escoadouro ligados fossa rudimentar, vala, rio, lago ou mar e outro escoadouro; servidos de gua proveniente de poo ou nascente ou outra forma com destino do lixo queimado ou enterrado, ou jogado em terreno baldio.