Administração - Aula 02 - Continuar Pag. 26

Administrao p/ Tcnico do MPU Teoria e exerccios comentados Prof.
Rodrigo Renn Aula 02
Aula 2: Evoluo da Administrao Pblica
Ol pessoal, tudo bem? Nessa aula, iremos cobrir o seguinte tpico: Evoluo da administrao pblica no Brasil (aps 1930), reformas administrativas, a nova gesto pblica. Irei trabalhar com muitas questes do Cespe, mas incluirei algumas questes da FGV, da ESAF ou da FCC quando no tiver questes do Cespe do tema trabalhado, ok? Espero que gostem da aula!
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Sumrio
Reformas Administrativas. ........................................................................ 3 Getlio Vargas e a criao do DASP. ....................................................... 3 Administrao para o Desenvolvimento Governo JK e a administrao paralela....... 7 A Reforma de 1967 DL n200/67. ........................................................ 9 A Constituio de 88 o retrocesso burocrtico e o Governo Collor/Itamar. .......... 15 A Reforma de 1995. ........................................................................ 20 Administrao pblica: do modelo racional-legal ao paradigma ps-burocrtico A Nova Gesto Pblica. .................................................................................. 26 Tipos de Dominao. ......................................................................... 26 Patrimonialismo. .............................................................................. 28 Administrao Burocrtica. .................................................................. 31 Administrao Gerencial ..................................................................... 43 Gerencialismo Puro - Managerialism ..................................................... 51 Consumerism ............................................................................... 53 Public Service Orientation - PSO ......................................................... 55 Lista de Questes Trabalhadas na Aula. ........................................................ 59 Gabaritos. ........................................................................................ 65 Bibliografia ...................................................................................... 65
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Reformas Administrativas.
Getlio Vargas e a criao do DASP. At o governo de Getlio Vargas, a administrao pblica era dominada pelo patrimonialismo e pelo clientelismo, com a poltica do pas controlada por grupos oligrquicos, principalmente de Minas Gerais e So Paulo (a conhecida poltica do Caf com Leite). Desta maneira, o Estado brasileiro era dominado por uma elite que garantia privilgios indevidos dentro da mquina do governo para seus amigos e aliados. Com isso, a maior parte da populao era excluda. At a revoluo de 1930, a oligarquia agrria dominava o cenrio poltico1. Com a tomada do governo aps o golpe revolucionrio de 1930, outras classes se apoderaram do governo federal, sendo dominantes alguns setores das foras armadas2. Na viso de Flvio Resende3: at 1930, o Estado brasileiro era um verdadeiro mercado de troca de votos por cargos pblicos; uma combinao de clientelismo com patrimonialismo. O cenrio era de grande crise econmica, pois o carro chefe da economia brasileira no momento era a cultura do Caf e o mercado para o produto tinha despencado aps a crise da Bolsa de Nova York no ano anterior. Com a crise, os mercados consumidores do produto, particularmente os Estados Unidos e a Europa, entraram em recesso. Desta forma, o preo despencou no mercado internacional. Sem as divisas do Caf, a economia brasileira no tinha como pagar as importaes de produtos que a sociedade demandava. O governo Getlio ento procurou fechar a economia e buscar alternativas econmicas, voltando-se ento para o mercado interno atravs de incentivos industrializao e da modernizao da mquina estatal. Os empresrios brasileiros passaram a ter um grande incentivo para investir, pois o mercado interno passava a ser protegido da concorrncia
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(Torres, 2004) (Bresser Pereira, 2001) (Resende, 2004) apud (Paludo, 2010)
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internacional, e os consumidores no tinham mais acesso aos produtos estrangeiros a preos competitivos. Alm disso, com a acelerao da industrializao, comea tambm a ocorrer um crescimento da massa urbana de trabalhadores, introduzindo outros atores no processo poltico. Vargas iniciou seu governo retirando poder dos governos estaduais, centralizando o poder na Unio. O governo federal iniciou tambm uma maior interveno econmica, saindo de um papel mais passivo para outro mais ativo na promoo do desenvolvimento econmico. Portanto, as sadas para a crise foram o protecionismo e o intervencionismo econmico. O Estado teve de se estruturar pra exercer estas funes, principalmente a segunda. O velho modelo patrimonialista da administrao pblica no era mais adequado a uma economia industrial cada vez mais complexa e competitiva! nesse contexto que se criou o Conselho Federal do Servio Pblico Civil em 1936, depois transformado em 1938 no Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP. De acordo com Lustosa da Costa4: O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a misso de definir e executar a poltica para o pessoal civil, inclusive a admisso mediante concurso pblico e a capacitao tcnica do funcionalismo, promover a racionalizao de mtodos no servio pblico e elaborar o oramento da Unio.
Aviso:
apesar de boa parte dos autores considerarem 1938 como o ano em que o DASP foi institudo, algumas bancas consideram correto 1936!
Esta foi uma reforma ambiciosa, que tinha como modelo a Burocracia profissional de Weber. Segundo Lustosa da Costa, foi a primeira tentativa sistemtica de superar o modelo patrimonialista que tivemos na administrao pblica brasileira: A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforo sistemtico de
(Costa, 2008)
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superao do patrimonialismo. Foi uma ao deliberada e ambiciosa no sentido da burocratizao do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mrito, a separao entre o pblico e o privado. Visava constituir uma administrao pblica mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na conduo do processo de desenvolvimento... 5 Desta forma, os principais objetivos do DASP eram: A racionalizao de mtodos, processos e procedimentos; a definio da poltica de recursos humanos, de compra de materiais e finanas e a centralizao e reorganizao da administrao pblica federal6. Com a introduo do modelo burocrtico na administrao pblica brasileira, promovida pelo DASP, fortaleceu-se o princpio da meritocracia, em que os servidores passaram a ser selecionados mediante concurso pblico e promoo baseada em avaliaes de desempenho7. Dentro deste mbito, os princpios da Administrao Cientfica, de Frederick Taylor, foram utilizados para nortear a padronizao e diviso do trabalho, bem como a profissionalizao dos servidores. Veja como esse tema j foi cobrado: 1 - (CESPE- MDS / TECNICO SUPERIOR - 2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na dcada de 30 do sculo passado, foi inovadora por no estar alinhada aos princpios da administrao cientfica presentes na literatura mundial da poca. A reforma administrativa que foi implantada no Brasil nos anos 30 no foi inovadora, pois o modelo racional-legal (ou Burocrtico) j havia sido implantado nos pases desenvolvidos dcadas antes. Ao contrrio do que est descrito na questo, a reforma esteve sim alinhada aos princpios da administrao cientfica. Portanto, a frase est errada. Assim sendo, a atuao do DASP ocorreu em trs dimenses diferentes:
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(Costa, 2008) (Bresser Pereira, 2001) (Paludo, 2010)
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Criao de rgos formuladores de polticas pblicas, como os conselhos, que seriam responsveis por formar consensos dentro da sociedade sobre diversos temas; Expanso de rgos da administrao direta, como ministrios e agncias de fiscalizao (neste governo foram criados diversos ministrios, como o do Trabalho); Expanso das atividades empresariais do Estado, com a criao de empresas estatais, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e autarquias (a Companhia Vale do Rio Doce e a CSN Companhia Siderrgica Nacional foram criadas nesta poca!). Portanto, o DASP foi o rgo que formulou e executou as mudanas na administrao pblica no perodo. De certo modo, o DASP foi utilizado como instrumento poltico-administrativo (pois ocorreu uma grande centralizao administrativa e poltica), de forma que a administrao pblica se tornasse capaz de dar sustentao ao regime ditatorial. De acordo com Torres8: Assim, sem considerar a represso poltica dura e autoritria, o governo Vargas tinha ainda dois pilares importantssimos de sustentao poltica: o controle da administrao pblica e a nomeao dos dirigentes das provncias. Apesar disso, as mudanas no alcanaram toda a administrao pblica9. Para certas carreiras foram introduzidos os concursos pblicos, promoo por mrito e salrios adequados. Ou seja, carreiras consideradas estratgicas para o sucesso deste novo Estado (como a dos diplomatas) eram valorizadas tendo um treinamento mais completo, garantias legais e salrios competitivos10. Entretanto, outras carreiras de nvel mais baixo continuaram sob as prticas patrimonialistas e clientelistas, com nomeaes polticas, salrios defasados e promoes somente por tempo de servio. A Burocracia convivia com o patrimonialismo! Foi tambm introduzida a noo de planejamento no oramento pblico, ao invs deste ser somente uma relao detalhada de despesas e
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(Torres, 2004) (Bresser Pereira, 2001) (Torres, 2004)
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receitas previstas. O Estado se preparava ento para atuar de forma mais ativa no desenvolvimento econmico. O DASP perdeu muito de sua fora modernizadora com a sada de Vargas do poder em 1945. Aps esse momento, o departamento perdeu muitas de suas funes e passou a fazer um trabalho mais rotineiro. A reforma no se completou, nem tampouco foi revertida.
Administrao para o Desenvolvimento Governo JK e a administrao paralela. O perodo que se inicia com a redemocratizao em 1946 e termina com o golpe militar de 1964 se caracterizou pela preocupao dos governantes com o desenvolvimento nacional. Nesta fase ocorreu um grande crescimento econmico, com a instalao de grandes multinacionais no pas e a construo de Braslia, inserida no plano de metas do governo JK. Os principais fatores deste perodo foram: o aumento da interveno do Estado e uma descentralizao do setor pblico atravs da criao de vrias autarquias e sociedades de economia mista (que teriam mais autonomia e flexibilidade do que a Administrao Direta). O governo Juscelino Kubitschek ficou marcado pelo que se chamou de Administrao Paralela11. Seu estilo era voltado a evitar ao mximo os conflitos, portanto quando tinha um problema a resolver ele preferia criar outra estrutura estatal (normalmente uma autarquia) do que reformar ou extinguir alguma j existente. Com isso ele contornava a administrao direta, evitando ter de lidar com a ineficincia gerada pelas prticas patrimonialistas e clientelistas (que continuavam existindo, tendo ocorrido inclusive um trem da alegria em 1946 a Constituio promulgada neste ano incorporou como servidores efetivos inmeros funcionrios que haviam entrado no governo sem concurso pblico), bem como as disfunes da Burocracia que j se mostravam presentes, como o excesso de papelada e lentido12. Vamos ver uma questo que aborda esse tema? 2 - (CESPE MCT / ANALISTA PLENO - 2004) A administrao paralela do governo JK assim se denominava devido replicao,
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(Martins L. , 1997) (Junior, 1998)
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em Braslia, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro. A administrao paralela foi chamada assim no por causa de uma cpia de estruturas que existiam no Rio de Janeiro na nova capital Braslia. Juscelino compreendeu que, para atingir seus objetivos, necessitava de estruturas mais geis, flexveis e que tivessem uma maior facilidade em trocar informaes e coordenar os trabalhos. Os rgos existentes no eram adequados aos desafios de seu governo. Em vez de reform-los, ele preferiu criar novos rgos (paralelos aos existentes) para resolver os problemas. A questo est incorreta. Portanto, a administrao do plano de metas do governo JK foi executada desta forma, evitando-se os rgos convencionais. A coordenao das aes fazia-se por meio de grupos executivos escolhidos diretamente pela Presidncia da Repblica. Desta forma, evidenciou-se o papel fundamental das chamadas ilhas de excelncia (rgos que contavam com funcionrios mais capacitados, que eram contratados por mrito e recebiam salrios muito maiores do que os da administrao direta) no processo de desenvolvimento nacional que ocorreu naquela poca. De acordo com Lustosa13: Esse perodo se caracteriza por uma crescente ciso entre a administrao direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rgidas e controles, e a administrao descentralizada (autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em termos compatveis com o mercado. Constituram-se assim ilhas de excelncia no setor pblico voltadas para a administrao do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o ncleo central da administrao.
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(Costa, 2008)
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O modelo burocrtico, que nem tinha sido completamente instalado em toda a administrao pblica, mostrava-se ento inadequado para uma sociedade cada vez mais complexa e para um pas imenso, com realidades muito diferentes e distncias continentais. Desta forma, comeou a se formar um consenso de que o modelo burocrtico deveria ser reformado.
A Reforma de 1967 DL n200/67.
Neste contexto, a administrao pblica brasileira se mostrava cada vez menos adequada aos desafios de um pas em desenvolvimento acelerado. Assim, ficou evidente a necessidade de reformas em seu modelo. Ainda no governo de Joo Goulart, formou-se a Comisso Amaral Peixoto, com o objetivo de coordenar estudos para uma reforma do modelo administrativo no Brasil. O golpe militar de 1964 abortou essa iniciativa. Todavia, algumas ideias foram aproveitadas na reforma de 1967, atravs do Decreto-Lei n200 do mesmo ano14. Antes de iniciar uma anlise mais profunda da reforma em si, temos de entender o contexto que existia na poca. O governo militar assumiu com uma proposta modernizadora do Estado. A economia estava desequilibrada e a inflao estava aumentando. Existia uma anlise de que a inflao era causada pelos aumentos salariais acima do aumento da produtividade e por gastos excessivos do governo15. Desta forma, uma srie de iniciativas modernizadoras foram implementadas buscando criar um ambiente mais propcio ao crescimento econmico e a uma administrao pblica mais moderna e eficiente. O plano econmico que buscava estabilizar a economia foi chamado de Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG). Dentre outras medidas, destacamos: a restrio do crdito e dos aumentos salariais, uma reforma tributria (que reduziu impostos em cascata), a instituio da correo monetria nos contratos, a criao do Banco Central (para administrar a emisso de moeda), a criao do Sistema Nacional da Habitao e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). A reforma de 67 apareceu, portanto, como uma resposta s dificuldades que a mquina pblica tinha com o modelo
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(Junior, 1998) (Resende, 1990)
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burocrtico que vinha desde os anos 30. De acordo com Andrews e Bariani16: A reforma de 1967 introduziu na administrao pblica procedimentos gerenciais tpicos do setor privado, abriu espao para a participao do capital privado em sociedades de economia mista e esvaziou um dos emblemas do Estado populista, o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Desta forma, os proponentes da reforma se baseavam em uma noo de que haveria uma defasagem cada vez maior entre as demandas de um pas em desenvolvimento e as capacidades da mquina pblica. A excessiva centralizao do governo e a falta de planejamento tornavam a administrao pblica ineficaz, ineficiente e irresponsvel17. O planejamento passou a ser encarado como uma condio imprescindvel para que a Administrao Pblica alcanasse uma maior racionalidade em seus programas e aes. Assim, o diagnstico era de que as aes do Estado no eram planejadas. Dentre os gargalos que tinham de ser solucionados para que este planejamento pudesse ocorrer, podemos incluir: a falta de profissionais capacitados no governo, um sistema de controle insuficiente e a falta de superviso das atividades do governo. Desta maneira, buscou-se uma maior descentralizao das aes governamentais. Os rgos centrais teriam de ser liberados da execuo das tarefas para poderem planejar, controlar e coordenar as aes e programas governamentais. Esta descentralizao foi feita com a transferncia de responsabilidades dos rgos centrais para a administrao indireta. Alm da descentralizao, buscou-se flexibilizar para a administrao indireta certos procedimentos burocrticos que existiam na administrao direta. De acordo com o DL200, a descentralizao ocorreria em trs planos principais: a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo;
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(Andrews & Bariani, 2010) (Andrews & Bariani, 2010)
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b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio; c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses. Portanto, a descentralizao envolveria a transferncia de atribuies dentro da prpria administrao direta (mediante a delegao de poderes e responsabilidades para os nveis inferiores nvel operacional), a transferncia de atividades para os estados e municpios e at mesmo da Administrao Pblica para a iniciativa privada (atravs de concesses e contratos). Dentre algumas mudanas includas na reforma, foi permitido que os rgos da Administrao Indireta contratassem por meio da CLT. Portanto, no existiria mais a estabilidade no emprego para os empregados das empresas e rgos da administrao indireta, possibilitando assim uma maior flexibilidade na contratao temporria e na gesto de pessoal. Outro aspecto importante foi a incluso da descentralizao e do planejamento como princpios da Administrao Pblica. De acordo com o Decreto Lei n 20018: Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I - Planejamento. II - Coordenao. III - Descentralizao. IV - Delegao de Competncia. V - Contrle. Alm disso, o prprio DASP foi extinto. O Decreto n200 criou em seu lugar o Departamento Administrativo do Pessoal Civil (com a mesma sigla DASP). Desta forma, a reforma cortou muitas das atribuies do antigo DASP, tornando-o um mero setor de pessoal. As funes de planejamento, por exemplo, passaram a ser desempenhadas pelo Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral19. Portanto, esta reforma foi uma tentativa de se superar a rigidez do modelo burocrtico e considerada por algumas bancas como a primeira iniciativa da administrao gerencial no Brasil. Foi sem dvida uma reforma pioneira, que trazia aspectos ligados descentralizao administrativa (apesar da forte centralizao poltica
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http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del0200.htm (Andrews & Bariani, 2010)
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que ocorreu), ao planejamento e autonomia, buscando mais agilidade e eficincia da mquina pblica.
Aviso:
o aspecto mais cobrado desta reforma em concursos a descentralizao para a Administrao Indireta!
De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE20: A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Mediante o referido decretolei, realizou-se a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional. Instituram-se como princpios de racionalidade administrativa o planejamento e o oramento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentrao/descentralizao), a tentativa de reunir competncia e informao no processo decisrio, a sistematizao, a coordenao e o controle.
Aviso:
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para o PDRAE, a reforma de 67 foi a primeira tentativa de implantar o modelo gerencial no Brasil!
Vamos ver uma questo agora?
(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)
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3 - (CESPE - TCE-AC / ACE - 2008) A reforma iniciada pelo Decreto n. 200/1967 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, e pode ser considerada como o comeo da administrao gerencial no Brasil. A questo foi considerada correta, apesar de nem todos os autores concordarem como vlida a afirmao de que a reforma de 67 pode ser considerada o comeo da administrao gerencial no Brasil. Em provas do Cespe, portanto, aceitem como correta esta afirmao do PDRAE. Desta forma, neste perodo a administrao indireta ganhou uma grande autonomia, podendo contratar sem concursos pblicos, tendo facilidades em sua gesto que no existiam na administrao direta. Entretanto, a reforma no alterou os procedimentos bsicos da administrao direta, criando cada vez mais um fosso que separou a administrao indireta mais capacitada, mais gil e flexvel - da administrao direta, que continuava com prticas clientelistas aliadas a um modelo rgido da burocracia que se somava a baixos salrios. Esta realidade levou a um enfraquecimento do ncleo estratgico do Estado e a uma constante tenso entre os rgos centrais e as empresas e autarquias da administrao indireta. Isto ocorria porque a administrao direta pagava menos e oferecia menos oportunidades aos seus servidores. Logo, acabava gerando uma situao de conflito com os empregados das autarquias e fundaes, que estavam ligados a estes mesmos rgos pblicos (onde eram mal pagos e tinham diversas amarras em sua gesto). Veja como o Cespe j cobrou isso: 4 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) As reformas realizadas por meio do Decreto-lei n.o 200/1967 no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central, o que possibilitou a coexistncia de ncleos de eficincia e de competncia na administrao indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta ou central. A questo est certa. A reforma foi focada principalmente na administrao indireta, pois os militares (a exemplo do governo JK) no queriam se indispor com o corpo burocrtico existente, preferindo criar novas estruturas com outro modelo mais flexvel. Isso levou a uma crescente diferenciao entre a administrao direta e a indireta. O gabarito frase correta.
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Esta autonomia dada administrao indireta levou a uma grande expanso da interveno do Estado na economia, com a criao de diversas empresas pblicas, sociedades de economia mista e autarquias. Infelizmente a reforma no atingiu seus objetivos e levou a conseqncias desagradveis. A maior autonomia dada administrao indireta tornou mais fcil a continuao de prticas clientelistas e patrimonialistas. De acordo com Andrews e Bariani21: a diferenciao entre administrao direta e indireta flexibilizou os controles burocrticos, mas, apesar de buscar a maior eficincia da administrao pblica, criou novas oportunidades para a captura do Estado por interesses privados. Em certo momento, os governos militares perderam o controle da mquina pblica. A administrao indireta cresceu excessivamente at o fim da dcada de 70, com a criao de inmeras subsidirias das empresas pblicas e a atuao do Estado em reas que no deveriam ser prioritrias. Segundo Bresser22: A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos 70, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, na medida que a burocracia estatal identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao As crises do Petrleo, em 1973 e 1979, acabaram inviabilizando a administrao para o desenvolvimento, que j vinha desde os anos 50. O processo de endividamento pblico, que empurrava os investimentos pblicos na economia passou a ser insustentvel. Os juros internacionais subiram muito nesta poca e a liquidez do mercado financeiro internacional caiu muito. Com isso, tomar dinheiro emprestado ficou muito difcil. Desta forma, o Estado, em grave crise fiscal e administrativa, teria cada vez menos condies de ser o indutor do crescimento nacional.
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(Andrews & Bariani, 2010) (Bresser, 1996) apud (Costa, 2008)
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A Constituio de 88 o retrocesso burocrtico e o Governo Collor/Itamar.
Sem o crescimento econmico que sustentava a lgica do sistema, os governos militares iniciaram uma distenso poltica que acabaria por levar a uma anistia dos perseguidos polticos e transio para o primeiro governo civil. Este primeiro governo de transio, o primeiro civil desde 64, ocorreu com a vitria de Tancredo Neves sobre Paulo Maluf na eleio indireta (atravs do colgio eleitoral) em 1985. No plano da administrao pblica, j em 1979, aconteceram iniciativas visando rever algumas distores do modelo burocrtico. Portanto, j no governo militar, existiram novas tentativas de alterar o modelo burocrtico. Em 1979 foi criado o Programa Nacional de Desburocratizao, que levaria depois criao do Ministrio da Desburocratizao. Sob o comando de Helio Beltro, o programa visava simplificao e racionalizao de mtodos, em busca de tornar os rgos pblicos menos rgidos23. Alm disso, Beltro buscava redirecionar a mquina pblica para o atendimento das demandas dos cidados. De acordo com Beltro24: deve-se retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado. Desta forma, pela primeira vez aparece em um programa governamental a noo de que se deveriam voltar as atenes do Estado para o atendimento dos cidados25. Alm disso, o enxugamento da mquina pblica tambm foi proposto. Esta ao foi focada principalmente nas reas onde havia superposio e duplicidades26. Iniciou-se tambm o processo de privatizaes, buscando a sada do Estado de reas que claramente no deveria estar presente (txteis, por exemplo). Cabe lembrar que este perodo foi marcado pela crise da dvida dos pases latino americanos.
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(Martins L. , 1997) (Beltro) apud (Paludo, 2010) (Paludo, 2010) (Junior, 1998)
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Desta forma, o Brasil se via cada vez mais incapacitado de induzir o crescimento econmico. O modelo desenvolvimentista fazia gua, ou seja, chegava ao seu limite. Veja como este tpico j foi cobrado: 5 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAO - 2006) No incio dos anos 80 do sculo passado, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direo da administrao gerencial. A criao do Ministrio da Desburocratizao foi uma tentativa de reformar o Estado visando dar mais agilidade e flexibilidade mquina pblica. A centralizao administrativa e a lentido da administrao em tomar decises e resolver problemas eram vistos como os principais problemas na administrao pblica. Uma das idias inovadoras foi a noo de que era necessrio tirar o contribuinte da situao de sdito para coloc-lo na situao de cidado, destinatrio de toda a ateno do Estado, ou seja, tratar o cidado com respeito. Desta maneira, o Estado deveria oferecer melhores servios e acabar com diversos controles ineficazes. Estes controles somente tornavam a vida da populao mais difcil sem gerar nenhum ganho efetivo ao Estado. O gabarito questo certa. Apesar de eleito, Tancredo no chega a assumir a presidncia. Ele acabou ficando doente na vspera da posse. O pas passou ento dias lutando a beira da televiso ao seu lado. Infelizmente, a doena saiu vitoriosa e Tancredo no chegou a governar. Desta forma, seu vice, Jos Sarney, foi empossado em seu lugar. O primeiro problema que ocorreu foi que o ministrio tinha sido escolhido por Tancredo. Desta forma, Sarney teria de governar com a equipe escolhida por Tancredo. Assim sendo, ele utilizou a mquina pblica para assentar vrias correntes que apoiaram a sua coligao na eleio indireta, inchando mais uma vez a estrutura governamental. O velho troca troca poltico voltava a mostrar sua cara. Estes fatores no eram to visveis nos governos militares. Desta forma, a democratizao trazia seu custo, pois levou a um aumento do populismo e a um voluntarismo poltico a percepo da sociedade de que s faltava vontade para que a realidade fosse alterada, que o processo democrtico resolveria todos os problemas27.
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(Bresser Pereira, 2001)
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Apesar da crise econmica e fiscal que o Estado se via naquele momento, a sociedade ainda via como ideal um Estado desenvolvimentista, que promoveria o crescimento nacional. Seria um Estado que seguisse uma poltica econmica keynesiana (de investimento pesado na economia, a base de dficits pblicos). Assim sendo, a Constituio acabou seguindo nesta linha, tornando a reviso de vrios de seus dispositivos uma necessidade na dcada que se seguiu. Com a redemocratizao, o poder poltico volta a se descentralizar, ganhando fora os governos estaduais e at as prefeituras. Esse maior poder levar a grandes mudanas na estrutura estatal na assemblia constituinte. A Constituio Federal de 1988 foi concebida em um ambiente de crise econmica, de retorno vida poltica de personagens polticos que tinham sido perseguidos por muitos anos, e refletiu esse contexto de foras. No plano administrativo, a Constituio: Levou centralizao administrativa; Limitou enormemente a autonomia da administrao indireta, praticamente igualando as condies entre administrao indireta e direta; Retomou os ideais burocrticos da reforma de 1930 administrao pblica volta a ser hierrquica e rgida; Criou o Regime Jurdico nico, incorporando diversos celetistas como estatutrios e engessando a situao (status quo mantido); Criou privilgios descabidos para servidores, como aposentadorias integrais sem a devida contribuio e estabilidade para antigos celetistas. Desta forma, se no plano poltico a Constituio Federal de 88 foi um avano, no plano administrativo foi considerada um retrocesso28, pois a mquina estatal foi engessada e voltou a aplicao de normas rgidas e inflexveis para toda a administrao direta e indireta.
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Alm disso, foram concedidos diversos benefcios (alguns extremamente caros) sem que houvesse a preocupao com a capacidade real do estado de cumprir com esses gastos. Uma das razes para esse retrocesso foi a noo (equivocada), muito comum na poca, de que uma das razes da crise do Estado estaria na excessiva descentralizao e na autonomia concedida administrao indireta atravs do DL20029. Veja algumas questes sobre este tema? 6 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) A estruturao da mquina administrativa no Brasil reflete a forte tradio municipalista do pas, cujo mpeto descentralizante se manifesta, na Constituio de 1988, reforado pela longa durao do perodo transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associao entre autoritarismo e centralizao. Esta questo do Cespe reflete corretamente o carter descentralizador da Constituio Federal de 1988. A centralizao que ocorreu no perodo militar (1964-85) levou ao mpeto descentralizador da Assembleia Constituinte. O que a questo falou (traduzindo...rs) foi que o pas tinha uma forte tradio municipalista (ou seja, existia uma descentralizao antes do regime militar), passou por uma fase de centralizao poltica entre 64 a 85 e, depois da CF/88, voltou a ter uma descentralizao, ok? Assim, a CF/88, de certa forma, foi uma reao aos vinte anos de centralizao poltica na Unio. O gabarito questo correta. 7 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAO - 2006) A Constituio de 1988 promoveu um avano significativo na gesto pblica, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal. A Constituio de 88 no concedeu mais flexibilidade ao aparelho estatal, muito pelo contrrio. A CF88 engessou a administrao pblica ao conceder estabilidade a milhares de celetistas, ao passar a exigir os mesmo procedimentos burocrticos da administrao indireta que j eram cobrados da administrao direta e ao retirar sua autonomia (principalmente em gesto de pessoas e no processo de compra). Desta forma, ocorreu um aumento administrativa. O gabarito questo errada. da centralizao
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Estas mudanas ocorridas com a nova Constituio acabam gerando um nmero muito maior de demandas para o Estado brasileiro. A CF/88 gerou despesas para o Estado sem se preocupar com o financiamento destas. Esse cenrio vai levar a uma hiperinflao no final da dcada de 80, quando aconteceu a primeira eleio para presidente da Repblica em trs dcadas30. O vencedor, Collor, concorreu tendo como slogan acabar com os marajs do servio pblico. A percepo da sociedade naquela poca era extremamente ruim do papel do Estado e dos servidores pblicos. A reforma de Collor, de vis neoliberal (visando a um estado dito mnimo), desejava reduzir a presena do Estado na vida social e econmica da nao. Dentre diversas mudanas econmicas (troca de moeda, congelamento e bloqueio de dinheiro em contas bancrias), buscou-se um forte ajuste fiscal31. Neste processo, foram demitidos, ou postos em disposio, mais de cem mil servidores (muitos depois conseguiram ser readmitidos judicialmente). Collor no reajustou os salrios dos servidores, levando a um grande arrocho salarial (a inflao era imensa na poca). O processo de privatizao foi acelerado, tendo como objetivo a diminuio do tamanho do Estado. De acordo com Torres32: A rpida passagem de Collor pela presidncia provocou, na administrao pblica, uma desagregao e um estrago cultural e psicolgico impressionantes. A administrao pblica sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo Collor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e valorizao social, depois de serem alvos preferenciais em uma campanha poltica altamente destrutiva e desagregadora Aps o impeachment de Collor, o sucessor Itamar Franco teve uma atuao tmida, tendo readmitido alguns servidores e revertido algumas das aes de Collor.
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(Bresser Pereira, 2001) (Costa, 2008) (Torres, 2004)
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A Reforma de 1995.
Aps a introduo do primeiro plano econmico a domar a hiperinflao (o Plano Real), o presidente Itamar Franco conseguiu eleger seu sucessor, Fernando Henrique Cardoso. Cardoso, por sua vez, nomeou para o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado o exministro da Fazenda de Sarney, Bresser Pereira. A reforma administrativa no havia sido uma promessa de campanha de Cardoso, mas ele autorizou Bresser a fazer um diagnstico dos problemas da Administrao Pblica brasileira e a propor reformas sociedade. Estas propostas foram apresentadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)33. O retrocesso burocrtico que ocorreu na Constituio Federal de 1988 estava levando o Estado a perder sua capacidade de governana. Entretanto, antes do PDRAE no havia ainda uma proposta consistente de reforma, apenas idias gerais, como a percepo de que a globalizao diminua a importncia dos Estados e a capacidade de exercer suas funes. A ideia de estado mnimo tampouco era vista como a soluo do problema, pois no era aceita como legtima pela populao, que desejava que o Estado continuasse provendo os antigos servios pblicos do Estado de Bem-Estar Social, mas com eficincia. De acordo com Bresser34: No estava interessado em discutir com os neoliberais o grau de interveno do Estado na economia, j que acredito que hoje j se tenha chegado a um razovel consenso sobre a inviabilidade do Estado mnimo e da necessidade da ao reguladora, corretora, e estimuladora do Estado. Bresser Pereira, ento, buscou nas experincias internacionais algumas ideias que pudessem reposicionar o Estado brasileiro e desenvolver nele a capacidade de enfrentar os novos desafios. A experincia inglesa de reforma da administrao pblica foi das mais relevantes para que ele e sua equipe montassem o PDRAE. O Plano Diretor tinha como meta implantar a administrao gerencial na administrao pblica brasileira.
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(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) (Bresser Pereira, 2001)
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Segundo o PDRAE, o Estado no carecia de governabilidade, mas sim de governana35: O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as poltica pblicas estava limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa De acordo com Lustosa, o projeto de reforma do Estado tinha como pilares36: Ajustamento fiscal duradouro; Reformas econmicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantissem a concorrncia interna e criassem condies para o enfrentamento da competio internacional; A reforma da previdncia social; A inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas. A reforma administrativa em particular era o foco do PDRAE. De acordo com Bresser37, a reforma tinha os seguintes objetivos: A descentralizao dos servios sociais para estados e municpios; A delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado, estabelecendo-se uma distino entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu mbito, as atividades sociais e cientficas que no lhe pertencem e devem
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(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) (Costa, 2008) (Bresser Pereira, 2001)
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ser transferidas para o setor pblico no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado; A distino entre as atividades do ncleo estratgico, que devem ser efetuadas por polticos e altos funcionrios, e as atividades de servios, que podem ser objeto de contrataes externas; A separao entre a formulao de polticas e sua execuo; Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotaro a forma de "agncias executivas"; Maior autonomia ainda para os servios sociais e cientficos que o Estado presta, que devero ser transferidos para (na prtica, transformados em) "organizaes sociais", isto , um tipo particular de organizao pblica no-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no oramento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.); Assegurar a responsabilizao (accountability) atravs da administrao por objetivos, da criao de quase-mercados, e de vrios mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transparncia no servio pblico, reduzindo-se concomitantemente o papel da definio detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno os controles clssicos da administrao pblica burocrtica que devem ter um peso menor. Desta maneira, o Estado passaria a cumprir um papel na sociedade mais de regulador e promotor do desenvolvimento econmico do que um papel de executor. E a gesto passa ento a buscar os princpios da administrao gerencial. De acordo com o PDRAE38: o paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios de confiana e de descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivo criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado cliente, do controle
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por resultados, administrada.
da
competio
Portanto, aps anos de debates nacionais e no Congresso Nacional, a reforma foi aprovada em 1998. O PDRAE, entre os pontos principais, definiu os quatro setores do Estado39: Ncleo estratgico Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. Atividades exclusivas o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc. Servios no-exclusivos Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. Produo de bens e servios para o mercado Corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas
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atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida. Assim sendo, o tipo de propriedade ideal de cada um dos setores e o tipo de gesto que deveria ser buscado tambm foram estabelecidos no Plano Diretor. De acordo com o PDRAE40: Ncleo estratgico A propriedade deve ser necessariamente estatal. Sua gesto deve ser um misto de administrao burocrtica e gerencial; Atividades exclusivas A propriedade tambm deve ser somente estatal. Sua gesto deve ser gerencial; Servios no-exclusivos Neste caso a propriedade ideal a pblica no-estatal. O tipo de gesto recomendado tambm o gerencial; Produo de bens e servios para o mercado A propriedade privada a regra. O tipo de gesto tambm o gerencial. Decorrente desta anlise, o Estado procurou reduzir sua presena na execuo direta dos servios pblicos (servios de gua, energia, telefonia, etc.). Vrios destes servios foram privatizados ou licitados s empresas privadas. Esse esforo teria de ser acompanhado de instituies que fiscalizassem os novos concessionrios privados. Isto levou criao das agncias reguladoras. O Estado tambm buscou, atravs da reforma, deixar de ser o executor de alguns dos servios pblicos de interesse coletivo (como servios de sade, de educao, cultura, etc) e passar a uma atividade de fomento da iniciativa privada sem fins lucrativos (pblico no-estatal). Este movimento levou criao das organizaes sociais (OSs) e das organizaes das sociedades civis de interesse pblico (OSCIPs). Em relao mudana na gesto, saindo de um controle de procedimentos e passando gradativamente a uma cobrana de resultados, foi necessria a criao de duas novas figuras
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administrativas: os contratos de gesto e as agncias executivas, de modo a fornecer mais autonomia aos rgos e s instituies da administrao indireta que se comprometessem com o alcance de metas.
Controle de processos ou procedimentos = controle a priori
Controle de resultados = controle a posteriori
Vamos ver algumas questes sobre este tema? 8 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os servios noexclusivos constituem um dos setores correspondentes s atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizaes privadas, sem aporte de recursos oramentrios, exceto pela aquisio de bens e servios produzidos. Esta questo trouxe uma pegadinha do Cespe. Os servios no exclusivos no so atividades-meio (como a funo de Recursos Humanos, por exemplo), mas atividades-fim, ou seja, relativos a setores como os de Educao e Sade. Desta maneira, o gabarito questo incorreta. 9 - (CESPE TRE-ES / ANAL ADM 2011) A instituio, em 1936, do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gesto. Perfeito. A criao do DASP por Getlio Vargas na dcada de 30 teve, como objetivo primordial, a substituio do modelo patrimonialista pela administrao burocrtica no Brasil. O gabarito questo correta. 10 - (CESPE TRE-ES / ANAL ADM 2011) Em relao s reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir. Prof. Rodrigo Renn
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Nesse perodo, a preocupao governamental direcionava-se mais ao carter impositivo das medidas que aos processos de internalizao das aes administrativas. Esta questo est correta. Nestas reformas, o tipo de administrao que se buscava implantar era a administrao burocrtica, que se guia pelo formalismo e legalismo. Assim, o controle ocorre em torno dos procedimentos que devem ser seguidos, ou seja, o servidor deve cumprir as normas, acima de tudo. Com isso, no existe tanta preocupao com os processos e com os resultados dentro deste modelo de administrao. O que importa que o funcionrio cumpra os regulamentos e leis. Portanto, o gabarito questo correta. 11 - (CESPE TRE-ES / ANAL ADM 2011) As tentativas de reformas ocorridas na dcada de 50 do sculo passado guiavamse estrategicamente pelos princpios autoritrios e centralizados, tpicos de uma nao em desenvolvimento. Esta questo tem uma pegadinha. Este perodo dos anos 50, que teve, principalmente, os governos de Dutra, Vargas e Juscelino, no classificado como um perodo autoritrio. Existiam eleies livres, liberdade de expresso etc. Portanto, as reformas no se guiavam por princpios autoritrios. O gabarito questo errada.
Administrao pblica: do modelo racional-legal ao paradigma ps-burocrtico A Nova Gesto Pblica.

Tipos de Dominao. Para que possamos entender os modelos de administrao pblica, devemos conhecer os tipos de dominao. Segundo Weber41: Dominao a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de determinado contedo entre determinadas pessoas indicveis.
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(Weber, 2000)
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Em todo Estado, deve existir alguma relao de dominao na qual os governantes (dominadores) exercem autoridade perante os indivduos (dominados). Assim, a dominao no simplesmente o exerccio do poder, mas tambm a sua aceitao que leva obedincia! Portanto, se diz que a dominao o somatrio do poder com a legitimidade.
Dominao Carismtica baseada no carisma do lder
Dominao Tradicional baseada nos costumes, na tradio
Dominao Racional-Legal Baseada nas normas e regulamentos
Tipos de Dominao
Figura 1 - Tipos de dominao
Para Weber42 existem trs tipos de dominao: Dominao Tradicional Baseia-se na tradio, nos costumes arraigados, nos relacionamentos construdos por geraes. O senhor governa no porque tenha algum mrito ou competncia especfica, mas porque seu pai governava antes dele, e antes dele seu av, etc. Dominao Carismtica Baseada no carisma de uma pessoa. Acredita-se que aquele indivduo possui qualidades e caractersticas extraordinrias, fora do comum, que o credenciam a liderar seus sditos ou seguidores. Estes lhe conferem um afeto e uma lealdade muitas vezes cegos. Dominao Racional-legal Baseada na lei! Nesse tipo de dominao, no seguimos um indivduo, mas devemos obedincia a uma srie de normas e regulamentos. A Burocracia moderna baseia-se na dominao racional-legal. Vamos analisar uma questo?
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(Weber, 2000)
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12 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) Max Weber considera a existncia de trs tipos puros de dominao legtima: a tradicional, a racional-legal e a gerencial. Nesta questo, o Cespe inseriu uma casca de banana para aqueles candidatos que no estudaram o tema. Os tipos de dominao so: a tradicional, a carismtica e a racional-legal. A banca trocou a dominao carismtica pela gerencial, tornando a assertiva incorreta. O gabarito questo errada.
Patrimonialismo. O modelo patrimonialista foi introduzido no Brasil pela prpria administrao portuguesa quando ainda ramos uma colnia. Como Portugal era uma monarquia, todo o Estado era patrimnio da famlia real. Quando Dom Joo VI chegou aqui, em 1808, vindo fugido dos exrcitos de Napoleo, trouxe grande parte da mquina administrativa portuguesa consigo. Desta forma, herdamos o modo de administrar portugus e adaptamos nossa realidade durante o imprio. Neste sistema, existe uma confuso natural entre os bens pblicos e particulares, pois o Rei (ou chefe poltico) no diferencia seu patrimnio particular do estatal. No patrimonialismo, segundo Weber43, o senhor tem um relacionamento de troca com seus sditos, pois depende da boa vontade deles para manter sua capacidade de prestar servios e manter seu poder poltico. Em troca desta boa vontade, o senhor passa a dever tambm uma ateno especial a seus sditos, como proteo a perigos externos e auxlio em momentos difceis. Este dever no est escrito em nenhuma ordem ou lei, mas deriva dos costumes, da tradio. Portanto, a base de sua dominao a tradio! O governante trata dos assuntos do Estado como se fosse uma extenso de sua vida pessoal. Seus sditos seriam sua famlia. Desta forma, no patrimonialismo existe uma dificuldade deste senhor de diferenciar esfera pblica da esfera estatal. O personagem mais exemplar na histria brasileira deste perodo o coronel, oligarca do interior, que dominava (e em certos aspectos ainda domina) o cenrio da poltica regional atravs da utilizao do poder econmico e da troca de favores entre seus partidrios.
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(Weber, 2000)
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Neste modelo, a posse em cargos pblicos acontecia por livre nomeao do soberano. Desta forma, estes cargos eram direcionados a amigos e parentes. Assim, no existiam carreiras organizadas e profissionalizadas no estado. Portanto, uma caracterstica forte deste modelo o nepotismo e a corrupo.
Lembre-se:
No modelo Patrimonialista, o governante no separa o patrimnio pblico do privado!
Os bens pblicos so utilizados para fins pessoais e os cargos pblicos so usados como moeda de troca de favores ao soberano (vemos isso atualmente quando agentes pblicos utilizam carros oficiais para viajar a turismo, quando funcionrios fazem a chamada contratao cruzada Joo contrata o filho de Jos, e, em troca deste favor, Jos contrata o filho de Joo, por exemplo). Como o soberano est acima das regras, a racionalidade subjetiva, ou seja, depende da opinio, da discricionariedade (e das arbitrariedades) do senhor no momento, inclusive nas decises da Justia. Se voc amigo do Rei pode quebrar algumas regrinhas! J se no for conhecido de ningum importante, ter que se comportar exemplarmente! Lembra do ditado: Para os amigos tudo, para os inimigos a Lei? Ele descreve bem uma prtica do patrimonialismo, no verdade? No modelo patrimonialista, o patrimnio pblico "capturado" por grupos de interesse da sociedade (que podem ser empresrios, sindicatos, burocratas, etc.). Ou seja, este patrimnio deixa de servir coletividade para passar a servir aos interesses do grupo dominante. Desta forma, esse modelo conhecido por sua tendncia corrupo e ao nepotismo. Veja abaixo no grfico as principais caractersticas do modelo patrimonialista:
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Administrao p/ Tcnico do MPU Teoria e exerccios comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 02 Esfera Pblica se confunde com a Privada
Racionalidade subjetiva
Sistema fiscal injusto e irracional
Tendncia corrupo e ao nepotismo
Falta de profissionalizao
Figura 2 - Caractersticas do modelo patrimonialista
Raymundo Faoro44 chamava o grupo que comandava o poder no Estado patrimonialista brasileiro de Estamento Burocrtico. Este modelo se caracterizava por um desrespeito aos princpios da impessoalidade e era composto por ocupantes de cargos pblicos de alta cpula, burocratas e polticos. Prestem ateno, pois o termo burocracia no foi estabelecido por Weber e sua Burocracia Profissional (baseada na dominao Racional-legal). O termo Burocracia vem do francs Bureau, que se refere aos rgos do governo (seria algo como governo de escritrio). Portanto, o estamento burocrtico relacionado aos funcionrios pblicos e membros da sociedade que mandavam no Estado Patrimonialista45. Vamos ver algumas questes agora? 13 - (CESPE - TCU/ ACE - 2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional no apenas por sua poltica financeira, mas tambm por peculiaridades de sua administrao, entre as quais se pode citar a ausncia tpica de um quadro de funcionrios com qualificao profissional formal. Exato. Dentro das principais caractersticas do Patrimonialismo, temos a falta de um quadro de servidores qualificados, escolhidos por sua
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(Faoro, 2001) (Bresser Pereira, 2001)
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competncia e que tenham autonomia profissional para buscar o bem da coletividade. No Patrimonialismo, os cargos so cedidos a pessoas ligadas ao detentor do poder, dentro de uma troca de favores entre as partes (chefe poltico e seus sditos). O gabarito questo correta. 14 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) O estamento burocrtico caracteriza-se pela conjugao de altos ocupantes de cargos pblicos, burocratas e segmentos da classe poltica, atuando em conjunto, em benefcio prprio e em desrespeito aos princpios da impessoalidade e do universalismo de procedimentos. A questo est perfeita. Como vimos acima, o grupo que comandava a sociedade brasileira no sculo XIX era chamado, por Faoro, de estamento burocrtico. Este grupo no respeitava a impessoalidade, ou seja, baseava-se na troca de favores e no nepotismo para manter sua dominao. Assim, o gabarito questo correta. Continuando nossa aula, as monarquias absolutistas foram sendo substitudas aos poucos, no final do sculo XIX, por Estados modernos, passando a existir a necessidade da separao entre os bens pblicos e privados, bem como a profissionalizao da Administrao Pblica.
Administrao Burocrtica. O termo burocracia derivado do termo francs bureau (significa escritrio) e do termo grego kratia, que se relaciona a poder ou regra. Desta forma, a burocracia seria um modelo em que o escritrio ou os servidores pblicos de carreira seriam os detentores do poder. Com a industrializao e a introduo de regimes democrticos no fim do sculo XIX, as sociedades ficaram cada vez mais complexas. A introduo da mquina a vapor acarretou uma evoluo tremenda dos meios de transporte. Se antes se levavam meses para uma viagem do Brasil para a Europa, por exemplo, agora uma viagem por meio de navios a vapor passou a ser feita em poucos dias. O trem a vapor fez a mesma revoluo no transporte interno. Desta forma, as notcias passaram a correr muito mais rpido e os produtos de cada regio puderam passar a ser comercializados em cada vez mais mercados consumidores. Prof. Rodrigo Renn
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Estes fatores levaram a uma urbanizao acelerada, pois as indstrias necessitavam de cada vez mais braos para poder produzir em larga escala. Diante do aumento da demanda por trabalhadores no setor industrial, os salrios na indstria ficaram melhores do que os do campo. Desta forma, o xodo rural (massa de trabalhadores sada do campo e dirigindo-se para as cidades em busca de trabalho) foi marcante neste perodo. Estas pessoas encontravam na cidade grande uma realidade totalmente diferente da qual estavam acostumadas, pois tinham necessidades que o Estado (que tinha uma filosofia liberal) ainda no estava capacitado para atender. Era o incio do que iramos denominar de sociedade de massa. Portanto, o Estado, que antes s se preocupava em manter a ordem interna e externa, passa a ter de se organizar cada vez mais para induzir o crescimento econmico, aumentar a infraestrutura do pas e prestar cada vez mais servios populao. O Patrimonialismo no conseguia mais atender a este novo Estado, que concentrava cada vez mais atividades em sua mquina. O modelo Burocrtico, inspirado por Max Weber, veio ento suprir esta necessidade de impor uma administrao adequada aos novos desafios do Estado moderno, com o objetivo de combater o nepotismo e a corrupo. Ou seja, uma administrao mais racional e impessoal.
Sociedades ficam mais complexas
Patrimonialismo no consegue atender s demandas sociais
Modelo Burocrtico visto como soluo mais racional e adequada
Figura 3 - Contexto da burocracia
Vamos ver algumas questes recentes? 15 - (CESPE MPS - ADMINISTRADOR 2010) Raymundo Faoro, em sua clssica obra Os Donos do Poder, ao confrontar o Estado patrimonial com o feudal, j se referia ao sistema patrimonial como aquele que, ao contrrio dos direitos, dos privilgios e das obrigaes fixamente determinados do feudalismo, prende os servidores em uma rede patriarcal, na qual eles representam a extenso da casa do soberano.
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Esta definio que o Cespe utilizou, trazida da obra de Faoro, est perfeita. No patrimonialismo, o chefe administra a coisa pblica como se fosse uma extenso de sua propriedade, de seu domnio. Desta maneira, existe uma relao patriarcal entre os chefes polticos e seus servidores. O gabarito questo correta. 16 - (FCC BAHIAGAS administrao do Estado burocrtica trata-se ADMINISTRADOR 2010) Na moderno, reforma administrativa
A) da orientao da transio do Estado burocrtico para o Estado gerencial. B) do processo de transio do Estado patrimonial para o Estado burocrtico weberiano. C) da gesto do processo de transio da Administrao Pblica tradicionalista para o Estado gerencial patrimonial. D) do processo de transio do Estado burocrtico weberiano para o Estado patrimonial. E) da reforma da gesto pblica orientando o conjunto de atividades destinadas execuo de obras e servios, comissionados ao governo para o interesse da sociedade.
Como acabamos de ver, a Burocracia veio substituir o modelo patrimonialista, ou patrimonial. Portanto, a alternativa B est correta. A alternativa A est errada, pois a reforma burocrtica existiu antes do modelo gerencial ser concebido. Diga-se de passagem, o modelo gerencial s foi pensado aps o modelo burocrtico ter mostrado suas deficincias, como veremos em breve. A alternativa C absurda, pois no existiu Administrao Pblica tradicionalista, tampouco a reforma burocrtica objetivou um Estado gerencial patrimonial. J a alternativa D trocou as bolas, ou seja, inverteu a ordem. Ocorreu a transio do patrimonialismo para a burocracia, e no o contrrio. A alternativa E um saco de gatos, pois no faz o menor sentido! Tpica questo que quer enrolar o aluno que no estudou o tema. O modelo burocrtico no se destina exclusivamente execuo de obras e servios! Desta forma, o modelo burocrtico surgiu como uma necessidade histrica baseada em uma sociedade cada vez mais complexa, em que as demandas sociais cresceram, e havia um ambiente com empresas cada vez maiores, com uma populao que buscava uma maior participao nos destinos dos governos. Prof. Rodrigo Renn
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Portanto, no se podia mais depender do arbtrio de um s indivduo. Uma coisa que devemos ter em mente que a Burocracia foi uma grande evoluo do modelo patrimonialista. Weber concebeu a Burocracia como o modelo mais racional existente, o qual seria mais eficiente na busca dos seus objetivos. Continuando, as caractersticas principais da Burocracia so: Formalidade a autoridade deriva de um conjunto de normas e leis, expressamente escritas e detalhadas. O poder do chefe restrito aos objetivos propostos pela organizao e somente exercido no ambiente de trabalho - no na vida privada. As comunicaes internas e externas tambm so todas padronizadas e formais. Impessoalidade Os direitos e deveres so estabelecidos em normas. As regras so aplicadas de forma igual a todos, conforme seu cargo em funo na organizao. Segundo Weber, a Burocracia deve evitar lidar com elementos humanos, como a raiva, o dio, o amor, ou seja, as emoes e as irracionalidades. As pessoas devem ser promovidas por mrito, e no por ligaes afetivas. O poder ligado no s pessoas, mas aos cargos s se tem o poder em decorrncia de estar ocupando um cargo. Profissionalizao As organizaes so comandadas por especialistas, remunerados em dinheiro (e no em honrarias, ttulos de nobreza, sinecuras, prebendas, etc.), contratados pelo seu mrito e seu conhecimento (e no por alguma relao afetiva ou emocional). O modelo burocrtico, que se caracterizou pela meritocracia na forma de ingresso nas carreiras pblicas, mediante concursos pblicos, buscou eliminar o hbito arraigado do modelo patrimonialista de ocupar espao no aparelho do Estado atravs de trocas de cargos pblicos por favores pessoais ao soberano. Neste modelo, as pessoas seriam nomeadas por seus conhecimentos e habilidades, no por seus laos familiares ou de amizade. Prebendas e sinecuras, caractersticas do modelo patrimonialista, ou seja, aquelas situaes em que pessoas ocupam funes no governo ganhando uma remunerao em troca de pouco ou nenhum trabalho, so substitudas pelo concurso pblico e pela noo de carreira. Desta forma, o que se busca a profissionalizao do servidor pblico, sua especializao. Vamos ver mais algumas questes? Prof. Rodrigo Renn
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17 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) Impessoalidade, hierarquia, flexibilizao de procedimentos, especializao e nfase nos controles so caractersticas dos modelos das organizaes burocrtico de gesto. A frase est quase toda correta, mas no caracterstica da Burocracia a flexibilizao de procedimentos! Muito pelo contrrio. Na Burocracia, no existe confiana nos funcionrios, portanto os procedimentos so detalhados, de forma que os indivduos tenham de seguir risca seus passos. Portanto, a frase est errada. 18 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) Prebendas e sinecuras, formas patrimonialistas de ocupao de espaos no aparelho do Estado, so substitudas por critrios meritocrticos no modelo burocrtico. Perfeito! O modelo burocrtico buscou acabar com a troca de favores que definia o modelo patrimonialista. Dentre os instrumentos trazidos pelo modelo burocrtico, temos os critrios meritocrticos de recrutamento, seleo e promoo. Assim, a questo est correta. Continuando nossa aula, caractersticas da Burocracia: Formalidade Autoridade expressa em leis; Comunicao padronizada; Controle de Procedimentos. veja abaixo, em resumo, as
Impessoalidade Isonomia no tratamento; Meritocracia; Racionalidade; Sistema legal e econmico previsvel.
Profissionalismo Comando dos especialistas; Remunerao em dinheiro; Administrador especialista - noo de carreira; Hierarquia.
Figura 4 - Caractersticas da Burocracia
Dentre as principais vantagens que a Burocracia trouxe, podemos citar: O predomnio de uma lgica cientfica sobre uma lgica da intuio, do achismo; a reduo dos favoritismos e das prticas clientelistas; uma mentalidade mais democrtica, que possibilitou igualdade de oportunidades e tratamento baseado em leis e regras aplicveis a todos. Hoje em dia, o termo Burocracia virou sinnimo de ineficincia e lentido, pois conhecemos os defeitos do modelo (que chamamos de disfunes da Burocracia), mas ele foi um passo adiante na sua poca! Prof. Rodrigo Renn
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Na Burocracia, existe uma desconfiana extrema em relao s pessoas, portanto so desenvolvidos controles dos processos e dos procedimentos, de forma a evitar os desvios. Ou seja, os funcionrios tm pouca discricionariedade, ou liberdade de escolha da melhor estratgia, para resolver um problema ou atender seus clientes! Tudo padronizado, manualizado! Com isso, os servidores passam a se preocupar mais em seguir regulamentos do que em atingir bons resultados. Outra caracterstica da Burocracia a hierarquia. As organizaes so estruturadas em vrios nveis hierrquicos, em que o nvel de cima controla o de baixo. o que chamamos de estrutura verticalizada, na qual as decises so tomadas na cpula (topo da hierarquia ou nvel estratgico). Esta situao acaba gerando uma demora na tomada de decises e no fluxo de informaes dentro da organizao! Olhe como este tema j foi cobrado: 19 - (FCC MP/SE ADMINISTRADOR 2009) NO constitui caracterstica do modelo de Administrao Pblica Burocrtica, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, (A) nfase na ideia de carreira e profissionalizao do corpo funcional pblico. (B) estrutura hierrquica impessoalidade e formalismo. fortemente verticalizada,
(C) rigidez do controle dos processos, com predominncia do controle da legalidade como critrio de avaliao da ao administrativa (due process). (D) rotinas e procedimentos segundo regras definidas a priori, em detrimento da avaliao por resultados. (E) utilizao de critrios eminentemente polticos para contratao e promoo de funcionrios, em detrimento da avaliao por mrito.
Esta questo pede a alternativa incorreta, portanto temos uma boa idia do que a banca considera correto para o modelo burocrtico. A alternativa A descreve um dos pilares da burocracia, que o profissionalismo, ou seja, a noo de que o servidor do Estado deve ser um especialista. Este servidor deve ento ser remunerado em dinheiro (e no em favores ou honrarias, como acontecia na poca da Monarquia) e teria seu ingresso e sua progresso na carreira atravs da meritocracia, ou seja, Prof. Rodrigo Renn
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por meio do resultado de seu trabalho, e no de algum favoritismo ou amizade de algum poderoso. A alternativa B tambm est correta, e aborda princpios que so importantes na burocracia, como a impessoalidade (todos so tratados de acordo com as regras e normas que valem a todos), o formalismo (o prprio sistema de regras e normas que regula as organizaes) e a hierarquia. A alternativa C aborda outra caracterstica da Burocracia, o controle a priori ou por procedimentos. A teoria da burocracia baseia-se em uma desconfiana no papel das pessoas na organizao, portanto todos os processos so formalizados, de forma a deixar pouca discricionariedade ao gestor pblico, ou seja, o servidor pblico tem diversas regras a seguir e ser avaliado por elas. Esta caracterstica da burocracia (controle de procedimentos) criou ento uma cultura legalista, em que o servidor se preocupa mais em cumprir regras e regulamentos, e menos em prestar um servio de qualidade e em atingir resultados superiores. A alternativa D toca neste mesmo ponto, e tambm est correta. O gabarito mesmo a alternativa E, pois a meritocracia que se relaciona com a teoria da burocracia e no as nomeaes por critrios polticos. J at sei o que voc est pensando! Mas professor, e todas estas nomeaes de polticos para cargos no governo? Pessoal, estas so caractersticas ainda persistentes do patrimonialismo em nosso sistema administrativo e no caractersticas do modelo puro da burocracia, ok? No nosso contexto atual, temos ainda aspectos presentes que so heranas do patrimonialismo (nomeaes em cargos de confiana), aspectos da teoria da burocracia (concursos pblicos e noo de carreira, entre outros) e aspectos do modelo gerencial, que veremos a seguir. Alm disso, importante no confundir a Teoria da Burocracia, ou seu modelo puro, com os problemas que a Burocracia causou o que chamamos de disfunes da Burocracia. Normalmente a banca citar uma disfuno da burocracia e dir que uma caracterstica da Teoria da Burocracia. No caso da questo acima, as nomeaes sem base no mrito realmente ocorrem. Sabemos que um dos problemas da Administrao Pblica na prtica, mas no faz parte da teoria da Burocracia, ou seja, do modelo idealizado por Weber! Portanto, vocs devem entender que nenhum modelo existiu isoladamente, mas que conviveram e convivem juntos. O modelo buscado no momento o gerencial, mas ainda muito forte a presena do modelo burocrtico e, infelizmente, do prprio modelo patrimonialista na administrao pblica brasileira. Ou seja, nunca Prof. Rodrigo Renn
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aplicamos o modelo puro da burocracia weberiana. Preste ateno, pois as bancas costumam cobrar muito isso. Veja o texto abaixo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 199546, documento muito importante e que recomendo a leitura a todos que queiram se aprofundar no tema das reformas administrativas no Brasil. O texto original esse: A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competncia, como o caso das carreiras acima descritas, bem como em reas da administrao indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remunerao real variou intensamente em funo de polticas salariais instveis. Os instrumentos de seleo, avaliao, promoo e treinamento que deram suporte a esse modelo esto superados. O que fica claro que o nosso modelo ainda guarda prticas e costumes patrimonialistas, e o prprio modelo burocrtico hoje no mais visto como adequado aos novos desafios da administrao pblica. Portanto, temos hoje um modelo ainda muito baseado na Burocracia, mas com resqucios de clientelismo e patrimonialismo, e alguns setores que j aplicam a administrao gerencial. No aplicamos o modelo puro de Weber. As principais disfunes da Burocracia so: Dificuldade de resposta s mudanas no meio externo viso voltada excessivamente para as questes internas (sistema fechado, ou seja, autoreferente, com a preocupao no nas necessidades dos clientes, mas nas necessidades internas da prpria burocracia). Rigidez e apreo extremo s regras o controle sobre procedimentos e no sobre resultados, levando falta de criatividade e ineficincias. Perda da viso global da organizao a diviso de trabalho pode levar a que os funcionrios no tenham mais a compreenso da importncia de seu trabalho nem quais so as necessidades dos clientes.
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Lentido no processo decisrio hierarquia, formalidade e falta de confiana nos funcionrios levam a uma demora na tomada de decises importantes. Excessiva formalizao em um ambiente de mudanas rpidas, no se consegue padronizar e formalizar todos os procedimentos e tarefas, gerando uma dificuldade da organizao de se adaptar a novas demandas. A formalizao tambm dificulta o fluxo de informaes dentro da empresa. Podemos resumir as principais disfunes ou problemas do modelo burocrtico no quadro abaixo:
Perda da Noo Global
Rigidez e falta de inovao
Disfunes da Burocracia
Lentido na comunicao e processo decisrio
Preocupao com as regras e no com resultado
Formalizao Excessiva
Figura 5 - disfunes da Burocracia
Vamos ver outras questes? 20 - (CESPE MPS / ADMINISTRADOR 2010) De acordo com Max Weber, em Economia e Sociedade, o grau de qualificao profissional cresce continuamente na burocracia, at os nveis mais elevados da organizao. O topo da dominao representado por um ou alguns elementos, que tm carter puramente burocrtico.
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A questo traz uma afirmao de Max Weber que est incorreta. Veja abaixo o texto original de Weber47:
"O grau de qualificao profissional cresce continuamente na burocracia. Tambm os funcionrios dos partidos e sindicatos precisam de conhecimento especfico (empiricamente adquirido), A circunstncia de os "ministros" e "presidentes de Estado" modernos serem os nicos "funcionrios" dos quais no se exige qualificao profissional alguma demonstra que eles so funcionrios apenas no sentido formal da palavra, no material, do mesmo modo que o "diretor-geral" de uma grande sociedade annima privada. E, alm disso, a posio do empresrio capitalista est to apropriada quanto a do "monarca". No topo da dominao burocrtica existe, portanto, inevitavelmente pelo menos um elemento que no tem carter puramente burocrtico. Representa apenas uma categoria de dominao mediante um quadro administrativo especial"
Como de conhecimento comum, normalmente o topo das carreiras de Estado ocupado por polticos eleitos ou nomeados em cargos de confiana (ministros, secretrios, etc.) que no esto "enquadrados" no sentido material da burocracia. Estes nomeados polticos no so necessariamente especialistas, no fazem parte da carreira (j vimos no Brasil vrios casos "estranhos", como Ministros da Sade que so economistas, Ministros da Fazenda que so mdicos, etc.), no so contratados por seu conhecimento e mrito (no necessariamente), dentre outros aspectos. Portanto, a frase est errada, pois no so todos os elementos do topo da dominao que tm carter burocrtico! 21 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no constitui, no seu conjunto, uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Esta questo foi tirada do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado48, documento muito importante e que recomendo a leitura a todos
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(Weber, 2000) (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)
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que queiram se aprofundar no tema das reformas administrativas no Brasil. O texto original esse: "A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competncia, como o caso das carreiras acima descritas, bem como em reas da administrao indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remunerao real variou intensamente em funo de polticas salariais instveis. Os instrumentos de seleo, avaliao, promoo e treinamento que deram suporte a esse modelo esto superados." O que fica claro que o nosso modelo ainda guarda prticas e costumes patrimonialistas. Alm disso, o prprio modelo burocrtico hoje no mais visto como adequado aos novos desafios da administrao pblica. Portanto, temos hoje um modelo ainda muito baseado na Burocracia, mas com resqucios de clientelismo e patrimonialismo somados a alguns setores que j aplicam a administrao gerencial. Desta maneira, no aplicamos o modelo "puro" de Weber. A questo est correta! 22 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) A administrao pblica burocrtica sustenta, entre seus objetivos globais, a necessidade de aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, direcionando a ao dos servios de Estado para o atendimento dos cidados. A preocupao da administrao burocrtica no com a efetividade, pois ela no baseia no controle de resultados e sim no controle de procedimentos! A preocupao com o atendimento caracterstica da administrao gerencial, burocrtica. O gabarito questo errada! dos no cidados uma da administrao
Continuando nossa aula, outro aspecto importante a relao da burocracia com o poder poltico. Weber preocupava-se com o aumento do poder da burocracia no Estado moderno. Os polticos cederiam cada Prof. Rodrigo Renn
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vez mais influncia burocracia, o que criaria um absolutismo burocrtico, ou seja, um abuso de poder por parte da administrao, em prejuzo dos representantes da populao. Portanto, a criao das leis e seu controle devem ser privativos dos polticos, de forma a limitar o poder e o alcance desta burocracia. Outra disfuno que pode ocorrer o insulamento burocrtico, uma situao em que os tcnicos dentro da mquina administrativa passam a ser blindados contra a interferncia do pblico em geral e de outros rgos do governo. Estes rgos ou grupo de tcnicos teriam ento mais liberdade para buscar objetivos especficos, mas tambm poderiam passar a no ouvir mais a populao, ou seja, buscar no os objetivos desejados pelos cidados, mas os seus prprios objetivos. Desta forma, no existiria um controle social sobre o trabalho destes servidores. Vamos ver algumas questes que trabalham estes temas? 23 - (CESPE STM / ANAL JUD 2004) Historicamente, a dominao racional-legal ou burocrtica surgiu no sculo XIX como uma forma superior de dominao, legitimada pelo uso da lei, em contraposio ao poder tradicional (divino) e arbitrrio. Exatamente! O modelo burocrtico surgiu como uma necessidade histrica baseada em uma sociedade cada vez mais complexa, em que as demandas sociais cresceram, em que existia um ambiente com empresas cada vez maiores e uma populao que buscava uma maior participao nos destinos dos governos, portanto que no podia mais depender do arbtrio de um s indivduo. O gabarito questo certa. 24 - (FCC ISS-SP AFTM 2007) O modelo de Administrao Burocrtica, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se A) pela criao de uma estrutura prpria e estvel, imune alternncia dos governantes, submetida a rgidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade. B) pela consolidao do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como extenso do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausncia de controles efetivos. C) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchao dos quadros de servidores pblicos e ausncia de eficincia na correspondente atuao. Prof. Rodrigo Renn
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D) pela nfase na idia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de forma auto-referenciada e sem compromisso com os resultados para o cidado. E) como reao Administrao Pblica patrimonialista, buscando instituir mecanismos de controle da atuao dos governantes, com nfase nos resultados, sendo comumente criticada pela ausncia de controles eficazes dos processos. A alternativa A est errada, pois a burocracia no deve ser imune alternncia de governantes, j que dever pr em prtica os objetivos estratgicos definidos na esfera poltica. Outro erro se relaciona com o controle de resultados, que caracterstica do modelo gerencial, e no do burocrtico. A alternativa B est incorreta, pois busca eliminar o patrimonialismo, e no consolid-lo. A alternativa C tambm est incorreta, pois a burocracia no deve atuar imune aos polticos, e sim deve cumprir as leis e controles estipulados pelos detentores do poder legislativo. A letra D est toda correta e descreve as caractersticas principais da burocracia. A letra E tambm est incorreta, pois identifica a burocracia com o controle de resultados caracterstica do modelo gerencial. Outro fato que no faz sentido a afirmao de que a burocracia deve buscar criar mecanismos de controle dos governantes, ok? O gabarito mesmo a letra D.
Administrao Gerencial Durante as dcadas de 70 e 80 do sculo passado, os governos passaram por momentos difceis com uma economia em recesso, choques externos (como os do petrleo em 73 e 79), que levaram a uma crescente dificuldade destes governos em manter o Estado de bem-estar (srie de bens e servios fornecidos pelo Estado a qualquer cidado educao e assistncia mdica gratuitas, renda mnima, auxlio desemprego, etc.) e o investimento estatal, que foi a alavanca do crescimento econmico de vrias economias at aquele momento49. No caso do Brasil, o modelo de desenvolvimento era baseado em pesados investimentos estatais e na criao de diversas empresas
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(Abrucio, 1997)
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pblicas para induzir o crescimento da economia nacional. Com a crise internacional, o Estado brasileiro viu-se impossibilitado de continuar a impulsionar a economia. A crise fiscal foi tambm um importante fator, pois ficou cada vez mais difcil rolar as dvidas antigas e financiar os dficits, portanto era primordial reduzir os gastos governamentais. O aumento de impostos no era visto como uma alternativa palatvel ou aceitvel, pois os contribuintes tinham uma percepo extremamente negativa da capacidade da mquina estatal de utilizar os recursos pblicos. A dvida externa brasileira cresceu enormemente nesta poca, e o Brasil acabou declarando moratria (dando o famoso calote) desta dvida. Desta forma, o incio da dcada de 80 foi marcado por um baixo crescimento econmico por parte da maioria dos pases. Este perodo econmico da histria brasileira e sul-americana ficou conhecido como a dcada perdida. A crise do Estado levou a uma crescente crtica ao modelo burocrtico, visto como causador de lentido, ineficincias e gastos excessivos. O governo era visto como um gastador perdulrio, que no tinha eficincia, e prestava um pssimo servio aos cidados. Muitos tericos iniciam ento uma busca por melhores prticas e vo ao encontro de vrias iniciativas j em curso na administrao empresarial. O setor privado era visto como mais eficiente e detentor de um modelo mais avanado de gesto. O setor estatal adota ento o discurso de descentralizao, de inovao, do foco nas necessidades do cliente, da estrutura mais flexvel e enxuta que j existia no setor privado. Veja abaixo no grfico os objetivos do modelo gerencial, de acordo com o PDRAE:
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Definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade
Competio administrada no interior do prprio Estado
Garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros ,para que possa atingir os objetivos contratados
Controle ou cobrana a posteriori dos resultados

Figura 6 - Objetivos do gerencialismo
O grfico abaixo resume o contexto em que o modelo gerencial foi introduzido. Este processo ocorreu inicialmente na Inglaterra e Estados Unidos, e depois nos demais pases desenvolvidos.
Crise Econmica
Crise do Estado
Crtica ao Modelo Burocrtico

Figura 7 - contexto da introduo do gerencialismo
Essa nova concepo do Estado, em que se comea a implantar uma administrao gerencial, chamada de Nova Gesto Pblica (New Public Management ou NPM em ingls). Todavia, no podemos ver a administrao gerencial como uma negao da Burocracia j que ela mantm diversas caractersticas, como a meritocracia, a avaliao de desempenho, a noo de carreira, entre outras. Prof. Rodrigo Renn
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Uma das principais diferenas est na funo controle, que deixa de ser efetuado com base em processos e procedimentos (a priori ou ex-ante) para ser efetuado com base em resultados (a posteriori ou ex-post). Veja abaixo um texto do PDRAE50 que aborda este tpico: A administrao pblica gerencial constitui um avano e at um certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental. Um dos autores mais importantes quando estudamos este tema Bresser Pereira. De acordo com Bresser51, a Burocracia tem uma mentalidade de desconfiana total em relao aos servidores pblicos e que se deveria ter um grau de confiana limitado. Veja o texto original de Bresser: Algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica gerencial. orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um grau real ainda que limitado de confiana. Ou seja, deve-se dar autonomia ao servidor e cobrar resultados e no que ele cumpra 497 regulamentos diversos. A ideia valorizar a capacidade de tomada de deciso e o empreendedorismo do servidor. Vamos ver uma questo relacionada a este tema? 25 - (CESPE TRE-BA /ANAL JUD - ADMINISTRATIVA 2010) A administrao pblica burocrtica se alicera em princpios como profissionalizao, treinamento sistemtico, impessoalidade e
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(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) (Bresser Pereira, 2001)
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formalismo, que so abandonados medida que a administrao pblica gerencial, calcada na eficincia e na eficcia, se sobrepe ao modelo burocrtico. O erro da questo que nem todos estes princpios do modelo burocrtico citados so abandonados pelo modelo gerencial, mas sim incorporados ao modelo gerencial. Portanto, o modelo gerencial uma ruptura somente com alguns aspectos da burocracia (o formalismo, por exemplo), mas podemos dizer que se apoia em vrios de seus princpios (profissionalizao, meritocracia, etc.). Assim, o gabarito questo errada. Continuando, outro ponto trabalhado por Bresser a noo de que se deve coibir uma forma de privatizao do Estado, que ele chama de Rent-seeking. O termo privatizao no est sendo aqui usado com o significado de venda de empresas estatais, como geralmente conhecido! Veja outro texto de Bresser abaixo: A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no so necessrios procedimentos rgidos. Podem ter sido necessrios quando dominavam os valores patrimonialistas; mas no o so hoje, quando j existe uma rejeio universal a que se confundam os patrimnios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriao da res publica pelo setor privado, que no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos burocrticos. Rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratgias. A administrao gerencial a descentralizao, a delegao de autoridade e de responsabilidade ao gestor pblico, o rgido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato alm de ser uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado, envolve estratgias muito mais efetivas na luta contra as novas modalidades de privatizao do Estado. O termo privatizao utilizado na frase no como venda regular de um patrimnio pblico iniciativa privada, mas como o parasitismo do Estado, como o prprio Bresser define: Rentseeking, cuja traduo literal quer dizer busca de rendas, definido como a atividade de indivduos e grupos de buscar rendas extramercado para si prprio atravs do controle do Estado. Prof. Rodrigo Renn
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Tem origem na teoria econmica neoclssica, onde um dos sentidos da palavra rent exatamente o ganho que no tem origem nem no trabalho, nem no capital. Este o caso de grupos poderosos que se aproveitam de seu poder de influenciar o governo para receber recursos que no deveriam estar recebendo. Temos atualmente inmeros casos de sindicatos, por exemplo, que recebem recursos pblicos sem ter prestado nenhum servio sociedade, apenas por seu poder de ajudar ou atrapalhar o governante de ocasio! Desta forma, veja no quadro abaixo um resumo das principais caractersticas da Administrao Gerencial:
Cobrana de Resultados "a posteriori"
Maior Autonomia e Flexibilidade
Administrao Gerencial Incentivo Inovao e foco na qualidade Descentralizao e preocupao com os "clientes"
Figura 8 - Caractersticas do modelo gerencial
Veja algumas questes abaixo: 26 - (CESPE TRE-MA / ANAL JUD 2005) O modelo da administrao pblica gerencial baseia-se na definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da descentralizao, da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores e comportamentos modernos no Estado que possibilitem o aumento da qualidade e da eficincia dos servios prestados sociedade. Exato. O modelo gerencial acolhe ento essa noo de que deve servir melhor aos cidados, que deve ser mais eficiente e preocupado com a qualidade dos servios que presta a populao. Para este fim, necessitar de uma modernizao de suas prticas, adotando ento um ferramental que herdou do setor privado. O gabarito questo correta. 27 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) Para a administrao pblica gerencial, ao contrrio do que ocorre na administrao pblica Prof. Rodrigo Renn
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burocrtica, a flexibilizao de procedimentos e a alterao da forma de controle implicam reduo da importncia e, em alguns casos, o prprio abandono de princpios tradicionais, tais como a admisso segundo critrios de mrito, a existncia de organizao em carreira e sistemas estruturados de remunerao. A Administrao Gerencial no abandonou todos os princpios da Administrao Burocrtica! O mais correto seria dizer que houve uma evoluo, buscando a manuteno de princpios positivos da Burocracia (como a meritocracia, por exemplo), mas alterando a forma de controle (no mais de procedimentos, mas de resultados) e provendo mais flexibilidade e autonomia ao gestor. Veja o texto abaixo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado52, que menciona este tema: "A administrao pblica gerencial constitui um avano e at um certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental." Desta forma, o gabarito questo incorreta. 28 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico frequentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. A administrao pblica gerencial nega essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade, e no do Estado.
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A administrao gerencial busca mudar a mentalidade existente no modelo burocrtico de que o interesse pblico o interesse da mquina pblica. O modelo gerencial prega que todas as aes devem ter como objetivo satisfazer a sociedade, o cidado. Desta forma, a prioridade passa a ser satisfazer o coletivo, no satisfazer as necessidades do corpo burocrtico. O gabarito questo correta! Continuando, outras caractersticas marcantes do novo modelo gerencial so: a demanda por maior autonomia aos gestores pblicos (financeira, material e de recursos humanos), a definio clara de quais sero os objetivos que os gestores devem buscar, a descentralizao, o incentivo inovao, a maior flexibilidade, a preocupao com as necessidades dos clientes, o foco na qualidade e uma estrutura hierrquica mais achatada e flexvel. O modelo de administrao gerencial teve uma evoluo que podemos classificar em trs momentos: inicia-se com o que chamamos de gerencialismo puro (ou managerialism), depois se volta para o consumerism e o PSO - Public Service Orientation. Como j vimos, as reformas administrativas implantadas nos pases anglo-saxes a partir dos anos 70 do sculo passado, e depois disseminadas para os outros pases, ficaram conhecidas pelo nome de Nova Gesto Pblica (ou New Public Management NPM). De acordo com Paula53: a partir da dcada de 1970, a tentativa de adaptar e transferir os conhecimentos gerenciais desenvolvidos no setor privado para o setor pblico comeou a se tornar preponderante, principalmente no Reino Unido e nos Estados Unidos. Esta viso alcanou o seu auge nos anos 1980 com a emergncia da new public management ou nova administrao pblica. Estas reformas foram causadas pelas crises fiscais destes pases e geraram uma reviso do papel do Estado na economia e uma noo de que o atendimento aos cidados devia ser prestado com mais qualidade. Alm disso, a definio e o controle de resultados, atrelados a mecanismos como os contratos de gesto, buscaram associar, administrao pblica, um novo paradigma de gesto que viesse substituir o modelo burocrtico. Assim, existiram trs principais fases destas reformas: Gerencialismo Puro, o Consumerism e o Public Service Orientation. O
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(Paula, 2005)
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Gerencialismo Puro - Managerialism
O primeiro impulso da Nova Gesto Pblica veio com o gerencialismo puro (ou managerialism em ingls). De acordo com Abrucio54, a Inglaterra, no governo Thatcher em 1979, foi um dos primeiros pases a adotar os conceitos do NPM. O contexto era de exausto das finanas do Estado e de incapacidade do mesmo em atender a todas as demandas sociais que a sociedade cobrava. As primeiras aes buscaram reduzir custos e pessoal. O objetivo era devolver ao Estado a condio de investir atravs da reduo de custos e do aumento da eficincia. Dentro deste prisma, estava toda uma estratgia de reposicionar o papel do Estado na sociedade, reduzindo o nmero de atividades que eram exercidas. O primeiro impulso deste modelo, portanto, foi na direo de melhorar as finanas e a produtividade dos rgos pblicos. A burocracia era vista como excessivamente rgida e centralizadora, tornando o Estado lento e pouco responsivo s demandas do meio externo. Alm disso, acabou gerando uma mentalidade no setor pblico de busca do cumprimento de regras e regulamentos, e no dos resultados. Dentre as iniciativas de Thatcher estavam: a privatizao, a desregulamentao, a reduo de cargos pblicos, a definio clara dos objetivos de cada setor e outras com o intuito de reduzir os gastos. O movimento ficou conhecido como rolling back the state, algo como retrao da mquina estatal. De acordo com Jenkins55: Thatcher se comprometeu a mudar este modo de funcionamento do servio pblico (centralizao administrativa), aumentando a eficincia administrativa do Estado. Suas primeiras medidas foram reduzir o tamanho da mquina e o seu custo: a administrao central passou de 700 mil para aproximadamente 600 mil funcionrios. Em seguida, aprimorou o gerenciamento por meio das aes da Efficient Unit, que tinha como objetivo acompanhar as melhorias na administrao do servio pblico e executar avaliaes do desempenho dos servidores.
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(Abrucio, 1997) (Jenkins, 1998) apud (Abrucio, 1997)
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Nesta viso, o cidado encarado pelo Estado como contribuinte (financiador do Estado), que deve ter seus recursos gastos de maneira mais consciente.
Alvo do Aumento da eficincia Gerencialismo e reduo de custos Puro

Assim, implantada aos poucos uma administrao voltada para os resultados, com uma maior flexibilidade e descentralizao dos gestores pblicos, em vista a um ganho esperado de eficincia, que ao final acabou ocorrendo pelo menos na tica do gasto pblico. Como falamos acima, o gerencialismo buscou aumentar a eficincia do setor pblico. Mas, aps os primeiros resultados, viu-se que o setor pblico no deveria apenas se preocupar com a eficincia, mas principalmente com a efetividade. Vamos relembrar rapidamente estes conceitos?
Eficincia Eficcia Efetividade

Figura 9 - Eficincia, eficcia e efetividade
Fazer bem alguma tarefa Utilizar da melhor forma os recursos Relacionado ao modo, ao meio de se fazer Fazer a coisa certa Atingir os resultados e metas Relacionado aos fins Impacto das aes Mudar a realidade
Portanto, o gerencialismo puro buscava mais a eficincia, relacionada gesto dos recursos, do que a efetividade o efeito ou impacto na realidade social decorrentes das aes do governo. De acordo com Paula56, as caractersticas principais deste modelo foram:
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(Paula, 2005)
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Descentralizao do aparelho de Estado, que separou as atividades de planejamento e execuo do governo e transformou as polticas pblicas em monoplio dos ministrios; Privatizao das estatais; Terceirizao dos servios pblicos; Regulao estatal das atividades pblicas conduzidas pelo setor privado; Uso de ideias e ferramentas gerenciais advindas do setor privado.
Consumerism
Desta forma, o gerencialismo puro recebeu muitas crticas, pois a reduo de custos e o aumento da eficincia no podiam ser o nico objetivo das reformas. Mas o retorno burocracia no era visto como a soluo. O que faltava era a viso de que os servios deveriam ser prestados com qualidade e com foco nas necessidades dos clientes e no nas necessidades da mquina pblica. Esta nova viso no renega os princpios do gerencialismo puro, mas acrescenta outras variveis e prioridades. o incio do que chamamos de paradigma do cliente na administrao pblica. A preocupao deixa somente de ser com custos e produtividade para ser voltada a fazer melhor entregar servios de qualidade para a sociedade. Uma das medidas tomadas neste modelo foi a descentralizao do processo decisrio. A ideia delegar poderes para quem est efetivamente envolvido na prestao do servio ao cliente. Ao dar liberdade e autonomia para o servidor pblico que est lidando com o problema diretamente, sem necessitar passar esta informao a um superior e esperar sua resposta, aumentam-se as chances da organizao responder ao problema de forma mais acertada. Alm disso, as decises so mais rpidas e o prprio cliente poder acompanhar o processo decisrio e cobrar do agente pblico que gerencia o processo. Pense bem, sempre ser mais fcil cobrar algo de um prefeito do que de um ministro ou Presidente da Repblica, no mesmo? Portanto, a fiscalizao sempre ser mais fcil quando o agente pblico que toma a deciso estiver mais prximo do cidado. Prof. Rodrigo Renn
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Outra medida foi a tentativa de quebrar o monoplio na prestao de servios dentro da mquina pblica, tentando assim criar uma competitividade dentro do setor pblico e gerando alternativas de atendimento ao cliente. Ou seja, devia-se buscar, sempre que possvel, criar alternativas para o cliente na prestao de servios pblicos (como no caso de escolas prximas, por exemplo) e fomentar esta disputa entre estes prestadores de servios pblicos. De acordo com Martins57, O consumerism consistiu numa segunda resposta, uma reorientao do gerencialismo puro mais voltada racionalizao tendo como ponto central a questo da satisfao das necessidades dos cidados/consumidores de servios pblicos. A nfase deste modelo uma estratgia de qualidade, a ser controlada pelo programa Citizens Charter, cujos resultados apoiavam-se em medidas tais como descentralizao, estmulo competitividade, modelos contratuais flexveis e direcionados para a qualidade. Por fim foram criados novos modelos contratuais, que serviriam como uma gesto de resultados no setor pblico.
Alvo do Consumerism
Satisfao do cliente
As principais crticas direcionadas ao Consumerism vieram exatamente do problema de se considerar o cidado um simples cliente, pois apesar de ser uma evoluo do que existia antigamente, no se adapta ao real relacionamento que deve existir entre o Estado e seus cidados. O termo cliente traz a noo de tratamento diferenciado aos que realmente utilizam os servios pblicos, enquanto o Estado deve ser isonmico!
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(Martins H. F., 1997)
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Assim sendo, o bordo comum no setor privado (o cliente sempre tem razo) no se aplica no setor pblico, e no relacionamento entre o Estado e o cidado devem existir direitos e deveres. O conceito de cliente Vip tambm seria obviamente inconstitucional, pois o Estado no poderia tratar como especial um cidado por ser um maior contribuinte, no mesmo? Imagine se os maiores empresrios do Brasil tivessem uma fila de atendimento prioritrio em um rgo pblico. No seria bem aceito isso pela populao, no verdade? Desta forma, se fez necessria uma nova viso, que iremos ver no Public Service Orientation.
Public Service Orientation - PSO
Com o PSO, que a verso atual ou mais moderna da Nova Gesto Pblica (ou NPM), entra a noo de tratamento no somente como cliente, mas como cidado uma noo mais ampla do que a de cliente, com direitos e deveres. Ou seja, neste caso, o cidado no s pode como deve supervisionar a gesto dos recursos pblicos e o funcionamento do Estado como um todo. Os princpios do PSO so temas como a equidade, a justia, a transparncia, a accountability, bem como a participao popular. A descentralizao no PSO no vista somente como uma maneira de melhorar os servios prestados, mas como um meio de possibilitar a participao popular, criando-se uma arena que aumente a participao poltica dos cidados. Desta forma, busca-se trazer o cidado para dentro da esfera do funcionamento do Estado, de modo que ele possa direcionar a maioria das aes do Estado. Veja como Marini58 descreve o PSO abaixo: O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), est baseado na noo de equidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova viso, ainda que no completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovaes: uma no campo da descentralizao, valorizando-a como meio de implementao de polticas pblicas; outra a partir da mudana do conceito de
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(Marini, 2003)
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cidado, que evolui de uma referncia individual de mero consumidor de servios, no segundo modelo, para uma conotao mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer mais com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o que deve ser feito. Isto implica um processo de concertao nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construo do projeto nacional. Portanto, a viso atual a de que o Estado deve no s prestar servios de qualidade e tratar bem seus cidados, mas que deve proporcionar meios que possibilitem a cobrana de resultados e a participao destes cidados nas polticas pblicas, de modo que o cidado deixe de ser passivo diante do Estado para uma postura mais ativa. De acordo com Martins59, o PSO: prope uma revalorizao da poltica na definio das finalidades estatais, aumento da accountability, participao, transparncia, eqidade e justia. Este movimento baseia-se numa viso coletiva do cidado, enfoca a esfera pblica como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cvica do cidado, burocrata e poltico. Vamos ver algumas questes que cobraram estes temas? 29 - (CESPE TCE-AC / ACE - 2008) A administrao pblica gerencial frequentemente identificada com as ideias neoliberais, pois as tcnicas de gerenciamento foram quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantavam programas de ajuste estrutural para enfrentar a crise fiscal do Estado. Exato. Muitos identificam o modelo gerencial com o neoliberalismo, pois estes foram inseridos no mesmo momento histrico em diversas economias. O gabarito questo correta. 30 - (CESPE MTE / ADMINISTRAO 2008) Bresser Pereira, ao caracterizar a administrao pblica gerencial, argumenta que ela constitui instrumento de proteo do patrimnio pblico contra os
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(Martins H. F., 1997)
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interesses de privatizao do Estado. Por outro lado, considera que os funcionrios pblicos tm de ser merecedores de grau ilimitado de confiana. Pessoal, Bresser nunca disse que os funcionrios devem ser merecedores de grau ilimitado de confiana! O que ele disse que a Burocracia tem uma mentalidade de desconfiana total em relao aos servidores pblicos, e que deveria existir um grau de confiana limitado. Veja o texto original de Bresser60: "Algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica gerencial. orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um grau real ainda que limitado de confiana." Ou seja, deve-se dar autonomia ao servidor, e cobrar resultado, no que ele tenha de cumprir uma enormidade de regulamentos. A ideia valorizar a capacidade de tomada de deciso e o empreendedorismo do servidor. Sobre a primeira afirmao, cabe aqui uma observao. O termo privatizao no est sendo aqui usado com o significado de venda de empresas estatais, como geralmente conhecido! Veja novamente o texto de Bresser: "A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no so necessrios procedimentos rgidos. Podem ter sido necessrios quando dominavam os valores patrimonialistas; mas no o so hoje, quando j existe uma rejeio universal a que se confundam os patrimnios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriao da res publica pelo setor privado, que no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos burocrticos. Rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratgias. A administrao gerencial - a descentralizao, a delegao de autoridade e de responsabilidade ao gestor pblico, o rgido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores
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(Bresser-Pereira, 1996)
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acordados e definidos por contrato - alm de ser uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado, envolve estratgias muito mais efetivas na luta contra as novas modalidades de privatizao do Estado." Portanto, o termo privatizao utilizado na frase no como venda regular de um patrimnio pblico iniciativa privada, mas como o "parasitismo" do Estado. Como o prprio Bresser define: "Rent-seeking, cuja traduo literal quer dizer busca de rendas, definido como a atividade de indivduos e grupos de buscar "rendas" extra-mercado para si prprio atravs do controle do Estado. Tem origem na teoria econmica neoclssica, onde um dos sentidos da palavra "rent" exatamente o ganho que no tem origem nem no trabalho, nem no capital". Desta maneira, o caso de grupos poderosos que se aproveitam de seu poder de influenciar o governo para receber recursos que no deveriam estar recebendo. Temos exemplos desta prtica atualmente nos casos de algumas organizaes no governamentais (ONGs), que recebem recursos pblicos sem ter prestado nenhum servio sociedade, apenas por seu poder de ajudar ou atrapalhar o governante de ocasio! O gabarito questo errada. 31 - (CESPE MTE / ADMINISTRAO 2008) O modelo gerencial puro, a partir da metade dos anos 80 do sculo passado, priorizou os conceitos de flexibilidade, planejamento estratgico e qualidade. Frequentemente, seus seguidores, na nsia de atenderem o pblico usurio, passaram a consider-lo cliente, o que est mais associado realidade do mercado que do aprovisionamento de bens pblicos. O paradigma do cliente no se iniciou no gerencialismo puro, e sim no consumerism. No modelo gerencial puro, o foco era a reduo de custos e o aumento da eficincia. Somente no Consumerism que o foco mudou para a qualidade e o tratamento do contribuinte como cliente. No entanto, o Cespe considerou a afirmativa como correta! Portanto, fiquem atentos para este ponto, pois a banca nesta prova considerou o gerencialismo puro como j tendo foco no cliente. Discordo desta posio e a literatura predominante no acompanha o entendimento do Cespe. Eu, particularmente, teria feito recurso nesta prova, mas banca de concurso isso ai! O gabarito , assim sendo, questo correta.
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Lista de Questes Trabalhadas na Aula.

1 - (CESPE- MDS / TECNICO SUPERIOR - 2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na dcada de 30 do sculo passado, foi inovadora por no estar alinhada aos princpios da administrao cientfica presentes na literatura mundial da poca. 2 - (CESPE MCT / ANALISTA PLENO - 2004) A administrao paralela do governo JK assim se denominava devido replicao, em Braslia, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro. 3 - (CESPE - TCE-AC / ACE - 2008) A reforma iniciada pelo Decreto n. 200/1967 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, e pode ser considerada como o comeo da administrao gerencial no Brasil. 4 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) As reformas realizadas por meio do Decreto-lei n.o 200/1967 no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central, o que possibilitou a coexistncia de ncleos de eficincia e de competncia na administrao indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta ou central. 5 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAO - 2006) No incio dos anos 80 do sculo passado, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direo da administrao gerencial. 6 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) A estruturao da mquina administrativa no Brasil reflete a forte tradio municipalista do pas, cujo mpeto descentralizante se manifesta, na Constituio de 1988, reforado pela longa durao do perodo transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associao entre autoritarismo e centralizao. 7 - (CESPE - TCE-AC / ACE ADMINISTRAO - 2006) A Constituio de 1988 promoveu um avano significativo na gesto pblica, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal. 8 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os servios no-exclusivos constituem um dos setores correspondentes s atividades-meio, que Prof. Rodrigo Renn
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deveriam ser executadas apenas por organizaes privadas, sem aporte de recursos oramentrios, exceto pela aquisio de bens e servios produzidos. 9 - (CESPE TRE-ES / ANAL ADM 2011) A instituio, em 1936, do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gesto. 10 - (CESPE TRE-ES / ANAL ADM 2011) Em relao s reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir. Nesse perodo, a preocupao governamental direcionava-se mais ao carter impositivo das medidas que aos processos de internalizao das aes administrativas. 11 - (CESPE TRE-ES / ANAL ADM 2011) As tentativas de reformas ocorridas na dcada de 50 do sculo passado guiavam-se estrategicamente pelos princpios autoritrios e centralizados, tpicos de uma nao em desenvolvimento. 12 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) Max Weber considera a existncia de trs tipos puros de dominao legtima: a tradicional, a racional-legal e a gerencial. 13 - (CESPE - TCU/ ACE - 2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional no apenas por sua poltica financeira, mas tambm por peculiaridades de sua administrao, entre as quais se pode citar a ausncia tpica de um quadro de funcionrios com qualificao profissional formal. 14 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) O estamento burocrtico caracteriza-se pela conjugao de altos ocupantes de cargos pblicos, burocratas e segmentos da classe poltica, atuando em conjunto, em benefcio prprio e em desrespeito aos princpios da impessoalidade e do universalismo de procedimentos. 15 - (CESPE MPS - ADMINISTRADOR 2010) Raymundo Faoro, em sua clssica obra Os Donos do Poder, ao confrontar o Estado patrimonial com o feudal, j se referia ao sistema patrimonial como aquele que, ao contrrio dos direitos, dos privilgios e das obrigaes fixamente Prof. Rodrigo Renn
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determinados do feudalismo, prende os servidores em uma rede patriarcal, na qual eles representam a extenso da casa do soberano. 16 - (FCC BAHIAGAS ADMINISTRADOR 2010) Na administrao do Estado moderno, reforma administrativa burocrtica trata-se A) da orientao da transio do Estado burocrtico para o Estado gerencial. B) do processo de transio do Estado patrimonial para o Estado burocrtico weberiano. C) da gesto do processo de transio da Administrao Pblica tradicionalista para o Estado gerencial patrimonial. D) do processo de transio do Estado burocrtico weberiano para o Estado patrimonial. E) da reforma da gesto pblica orientando o conjunto de atividades destinadas execuo de obras e servios, comissionados ao governo para o interesse da sociedade.
17 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) Impessoalidade, hierarquia, flexibilizao de procedimentos, especializao e nfase nos controles so caractersticas dos modelos das organizaes burocrtico de gesto. 18 - (CESPE MDS / ADMINISTRADOR 2006) Prebendas e sinecuras, formas patrimonialistas de ocupao de espaos no aparelho do Estado, so substitudas por critrios meritocrticos no modelo burocrtico. 19 - (FCC MP/SE ADMINISTRADOR 2009) NO constitui caracterstica do modelo de Administrao Pblica Burocrtica, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, (A) nfase na ideia de carreira e profissionalizao do corpo funcional pblico. (B) estrutura hierrquica fortemente verticalizada, impessoalidade e formalismo. (C) rigidez do controle dos processos, com predominncia do controle da legalidade como critrio de avaliao da ao administrativa (due process). (D) rotinas e procedimentos segundo regras definidas a priori, em detrimento da avaliao por resultados.
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(E) utilizao de critrios eminentemente polticos para contratao e promoo de funcionrios, em detrimento da avaliao por mrito.
20 - (CESPE MPS / ADMINISTRADOR 2010) De acordo com Max Weber, em Economia e Sociedade, o grau de qualificao profissional cresce continuamente na burocracia, at os nveis mais elevados da organizao. O topo da dominao representado por um ou alguns elementos, que tm carter puramente burocrtico. 21 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no constitui, no seu conjunto, uma burocracia profissional nos moldes weberianos. 22 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) A administrao pblica burocrtica sustenta, entre seus objetivos globais, a necessidade de aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, direcionando a ao dos servios de Estado para o atendimento dos cidados. 23 - (CESPE STM / ANAL JUD 2004) Historicamente, a dominao racional-legal ou burocrtica surgiu no sculo XIX como uma forma superior de dominao, legitimada pelo uso da lei, em contraposio ao poder tradicional (divino) e arbitrrio. 24 - (FCC ISS-SP AFTM 2007) O modelo de Administrao Burocrtica, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se A) pela criao de uma estrutura prpria e estvel, imune alternncia dos governantes, submetida a rgidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade. B) pela consolidao do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como extenso do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausncia de controles efetivos. C) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchao dos quadros de servidores pblicos e ausncia de eficincia na correspondente atuao. D) pela nfase na idia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo comumente criticada pela rigidez do controle dos Prof. Rodrigo Renn
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processos, de forma auto-referenciada e sem compromisso com os resultados para o cidado. E) como reao Administrao Pblica patrimonialista, buscando instituir mecanismos de controle da atuao dos governantes, com nfase nos resultados, sendo comumente criticada pela ausncia de controles eficazes dos processos. 25 - (CESPE TRE-BA /ANAL JUD - ADMINISTRATIVA 2010) A administrao pblica burocrtica se alicera em princpios como profissionalizao, treinamento sistemtico, impessoalidade e formalismo, que so abandonados medida que a administrao pblica gerencial, calcada na eficincia e na eficcia, se sobrepe ao modelo burocrtico. 26 - (CESPE TRE-MA / ANAL JUD 2005) O modelo da administrao pblica gerencial baseia-se na definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da descentralizao, da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores e comportamentos modernos no Estado que possibilitem o aumento da qualidade e da eficincia dos servios prestados sociedade. 27 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) Para a administrao pblica gerencial, ao contrrio do que ocorre na administrao pblica burocrtica, a flexibilizao de procedimentos e a alterao da forma de controle implicam reduo da importncia e, em alguns casos, o prprio abandono de princpios tradicionais, tais como a admisso segundo critrios de mrito, a existncia de organizao em carreira e sistemas estruturados de remunerao. 28 - (CESPE AGU- AGENTE ADM. 2010) Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico frequentemente identificado com a afirmao do poder do Estado. A administrao pblica gerencial nega essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade, e no do Estado. 29 - (CESPE TCE-AC / ACE - 2008) A administrao pblica gerencial frequentemente identificada com as ideias neoliberais, pois as tcnicas de gerenciamento foram quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantavam programas de ajuste estrutural para enfrentar a crise fiscal do Estado.
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30 - (CESPE MTE / ADMINISTRAO 2008) Bresser Pereira, ao caracterizar a administrao pblica gerencial, argumenta que ela constitui instrumento de proteo do patrimnio pblico contra os interesses de privatizao do Estado. Por outro lado, considera que os funcionrios pblicos tm de ser merecedores de grau ilimitado de confiana. 31 - (CESPE MTE / ADMINISTRAO 2008) O modelo gerencial puro, a partir da metade dos anos 80 do sculo passado, priorizou os conceitos de flexibilidade, planejamento estratgico e qualidade. Frequentemente, seus seguidores, na nsia de atenderem o pblico usurio, passaram a consider-lo cliente, o que est mais associado realidade do mercado que do aprovisionamento de bens pblicos.
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Gabaritos.
1. E 2. E 3. C 4. C 5. C 6. C 7. E 8. E 9. C 10. C 11. E 12. E 13. C 14. C 15. C 16. B 17. E 18. C 19. E 20. E 21. C 22. E 23. C 24. D 25. E 26. C 27. E 28. C 29. C 30. E 31. C
Bibliografia
Abrucio, F. L. (1997). O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica: Um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Caderno ENAP n10 , 52. Andrews, C. W., & Bariani, E. (2010). Administrao Pblica no Brasil: breve histria poltica. So Paulo: Unifesp. Bresser Pereira, L. C. (2001). Do Estado Patrimonial ao Gerencial. In: W. e. Pinheiro, Brasil: um sculo de transformaes (pp. 222-259). So Paulo: Cia das Letras. Bresser-Pereira, L. (1996). Administrao pblica gerencial: estratgia e estrutura para um novo Estado. Braslia: ENAP. Costa, F. L. (2008). Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de reformas. Revista de Administrao Pblica , 42 (5), 829-874. Faoro, R. (2001). Os donos do poder: formao do patronato brasileiro (3 Ed. ed.). Rio de Janeiro: Globo Ed. Junior, O. B. (1998). As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Revista do Servio Pblico , Ano 49 (2), 5-32. Marini, C. (2003). Gesto Pblica: o debate contemporneo. Cadernos da Fundao Lus Eduardo Magalhes n 7 , 104.
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Martins, H. F. (1997). Burocracia e a revoluo gerencial - a persistncia da dicotomia entre poltica e administrao. Revista do Servio Pblico , V. 48 (1). Martins, L. (1997). Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral. Caderno Enap , n 8. Paludo, A. V. (2010). Administrao pblica: teoria e questes (1 ed.). Rio de Janeiro: Elsevier. Paula, A. P. (2005). Por uma nova gesto pblica: limites potencialidades da experincia contempornea. Rio de Janeiro: FGV. e
(1995). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica. Resende, A. L. (1990). Estabilizao e Reforma: 1964 - 1967. In: M. d. Abreu, A Ordem do Progresso: cem anos de poltica econmica republicana (pp. 213-232). Rio de Janeiro: Campus. Torres, M. D. (2004). Estado, democracia e administrao pblica no Brasil (1 Ed. ed.). Rio de Janeiro: FGV. Weber, M. (2000). Economia e Sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva (4 ed.). Brasilia: UNB.
Por hoje s pessoal! Estarei disponvel no e-mail abaixo para qualquer dvida. Bons estudos e sucesso! Rodrigo Renn rodrigorenno@estrategiaconcursos.com.br http://www.facebook.com/rodrigorenno99 http://twitter.com/rrenno99 Conhea meus outros cursos atualmente no site! Acesse http://estrategiaconcursos.com.br/cursos-professor/2800/rodrigo-renno
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Administrao p/ Tcnico do MPU Teoria e exerccios comentados Prof.

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Aula 2: Evoluo da Administrao Pblica

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(Costa, 2008) (Bresser Pereira, 2001) (Paludo, 2010)

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(Torres, 2004) (Bresser Pereira, 2001) (Torres, 2004)

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(Martins L. , 1997) (Junior, 1998)

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A Reforma de 1967 DL n200/67.

(Junior, 1998) (Resende, 1990)

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(Andrews & Bariani, 2010) (Andrews & Bariani, 2010)

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http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del0200.htm (Andrews & Bariani, 2010)

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Vamos ver uma questo agora?

(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)

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(Andrews & Bariani, 2010) (Bresser, 1996) apud (Costa, 2008)

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A Constituio de 88 o retrocesso burocrtico e o Governo Collor/Itamar.

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(Bresser Pereira, 2001)

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(Bresser Pereira, 2001)

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(Bresser Pereira, 2001)

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(Bresser Pereira, 2001) (Costa, 2008) (Torres, 2004)

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(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) (Bresser Pereira, 2001)

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(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)

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por resultados, administrada.

(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)

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(Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995)

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Controle de processos ou procedimentos = controle a priori

Controle de resultados = controle a posteriori

Administrao pblica: do modelo racional-legal ao paradigma ps-burocrtico A Nova Gesto Pblica.

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Dominao Tradicional baseada nos costumes, na tradio

Dominao Racional-Legal Baseada nas normas e regulamentos

Figura 1 - Tipos de dominao

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No modelo Patrimonialista, o governante no separa o patrimnio pblico do privado!

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Sistema fiscal injusto e irracional

Tendncia corrupo e ao nepotismo

Figura 2 - Caractersticas do modelo patrimonialista

(Faoro, 2001) (Bresser Pereira, 2001)

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