Espa nol

Estimulando el cambio:
Un manual para el desarrollo de estrategias de gestin integrada de recursos hdricos (GIRH) y de optimizacin del agua

Elaborado por el Comit Tcnico del Global Water Partnership (GWP) con la colaboracin del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega

Comit Tcnico (TEC)

En su afn por promover el avance hacia enfoques ms sostenibles en cuanto al desarrollo y gestin de recursos hdricos, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (WSSD), celebrada en 2002, hizo un llamamiento a todos los pases para que elaboraran una estrategia de gestin integrada de recursos hdricos (GIRH) y de optimizacin del agua para nales de 2005. Dichas estrategias tienen como n apoyar a los pases en sus esfuerzos por cumplir con los objetivos de desarrollo, tales como la reduccin de la pobreza, el aanzamiento del suministro alimentario, la promocin del crecimiento econmico y la proteccin de los ecosistemas, as como atajar desafos especcos relacionados con el agua, como, por ejemplo, el control de las inundaciones, el alivio de los efectos de la sequa, el fomento del acceso al agua corriente y las instalaciones sanitarias, una respuesta a la demanda incrementada de agua y la escasez de recursos hdricos. El presente documento, elaborado por el Comit Tcnico (TEC) del GWP, pretende dotar a los pases del conocimiento necesario para actuar en la lnea de las recomendaciones de la WSSD de la manera que les resulte ms til. Las estrategias deben estimular a la accin, no posponerla. Cada pas debe determinar el alcance y el calendario apropiado para su proyecto de cambio a partir de sus objetivos y medios. Lo importante es dar los primeros pasos. El TEC del GWP es un grupo de profesionales y cientcos de reconocimiento internacional especializados en distintos aspectos de la gestin de aguas. Este comit, cuyos integrantes proceden de distintas regiones del planeta, ofrece apoyo y asesoramiento tcnico al resto de entidades del GWP y a esta sociedad en su conjunto.

Impresin: Elanders 2005 Produccin: Svensk Information, www.sinfo.se Fotografa: DigitalVisions Aqua Blue. Cubierta, Stock Image. ISBN: 91-85321-55-9

Estimulando el cambio:
Un manual para el desarrollo de estrategias de gestin integrada de recursos hdricos (GIRH) y de optimizacin del agua

Elaborado por el Comit Tcnico del Global Water Partnership (GWP) con la colaboracin del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega

ndice
Prlogo ..........................................................................................................................................................3 CONCEPTOS..................................................................................................................................................5 Razones para promover una GIRH ........................................................................................................6 Agua y desarrollo sostenible ..............................................................................................................6 Deniendo el factor integrado en la GIRH ................................................................................6 Ventajas de una GIRH ..........................................................................................................................7 La importancia de la optimizacin del agua ................................................................................9 GIRH como instrumento para el cambio ......................................................................................11 CONTENIDO ..............................................................................................................................................13 Una estrategia para provocar y guiar el cambio ............................................................................14 Ideas esenciales del objetivo jado por la WSSD ......................................................................14 Eleccin de un punto de acceso ....................................................................................................15 Denicin de los asuntos a tratar y jacin de prioridades ..................................................16 Pasos en pro de un desarrollo y gestin ms integrados..............................................................18 reas de cambio de la GIRH ............................................................................................................18 Creacin de vnculos entre sectores y escalas............................................................................21 PROCESO ....................................................................................................................................................25 Elementos bsicos del desarrollo estratgico..................................................................................26 La diferencia entre plan y estrategia ............................................................................................26 Denicin de responsabilidades ....................................................................................................26 Implicacin de las distintas partes ................................................................................................27 Creacin de una base de conocimientos......................................................................................29 Fijacin de un calendario y de puntos de referencia ................................................................31 Supervisin y evaluacin ..................................................................................................................32 Haciendo frente a los escollos potenciales ......................................................................................34 La bsqueda de apoyos ....................................................................................................................34 La bsqueda de recursos nancieros ............................................................................................36 La bsqueda de recursos humanos................................................................................................37 ACCIN ......................................................................................................................................................39 Garantizar una ejecucin ecaz..........................................................................................................40 Evitar la inaccin ................................................................................................................................40 Poner en prctica las reformas........................................................................................................41 Aprendizaje global..............................................................................................................................42 ANEXOS ......................................................................................................................................................43 Anexo 1: Artculo 26 del Plan de aplicacin de la WSSD........................................................44 Anexo 2. Un ejemplo de marco de resultados estratgicos....................................................45 Anexo 3: Lista de agencias colaboradoras ..................................................................................46

Prlogo
Para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo sostenible y acometer los desafos especcos que plantea el agua, los pases necesitan invertir en infraestructuras hidrolgicas: conducciones, pozos, plantas de tratamiento, sistemas de irrigacin, plantas hidroelctricas e instalaciones de almacenamiento. Tambin han de realizar inversiones destinadas a mejorar la gestin de sus recursos hdricos actuales. La creacin de un sistema de gestin integrada de recursos hdricos (GIRH en su sigla inglesa) y de estrategias de optimizacin del agua permiten a los pases sacar un mximo partido de dichas inversiones, posibilitando asimismo una distribucin equitativa de las ventajas resultantes y unos benecios sostenibles sin merma del ecosistema. En su afn por promover un enfoque ms sostenible en el mbito del desarrollo y gestin hdricos, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (WSSD), celebrada en 2002, hizo un llamamiento a todos los pases para que elaboraran estrategias de GIRH y de optimizacin del agua1 para nales de 2005. Dichas estrategias tienen como n servir de apoyo a los pases en los siguientes puntos: El cumplimiento de los objetivos de desarrollo, tales como la reduccin de la pobreza, el aanzamiento del suministro alimentario, la promocin del crecimiento econmico y la proteccin de los ecosistemas. La resolucin de los desafos especcos relacionados con el agua, como, por ejemplo, el control de las inundaciones, el alivio de los efectos de la sequa, el fomento del acceso al agua corriente y las instalaciones sanitarias, la respuesta a la demanda incrementada de agua y la escasez de recursos hdricos. El presente documento no ofrece directrices rgidas para la elaboracin de una estrategia. Pretende, sin embargo, dotar a los pases del conocimiento necesario para actuar en la lnea del objetivo delineado por la WSSD de la manera que les resulte ms til. Las estrategias deben estimular a la accin, no posponerla. Cada pas debe determinar el alcance y el calendario apropiados para su proyecto de cambio a partir de sus objetivos y medios. Lo importante es dar los primeros pasos.

Avanzando
A nales de 2003, el GWP llev a cabo un estudio ocioso para calibrar el progreso de los pases en pos de un enfoque ms sostenible e integrado dentro del mbito del desarrollo y gestin hdricos y, en particular, en sus esfuerzos por cumplir con el objetivo 2 jado por la WSSD. Los resultados preliminares demuestran que de los 108 pases analizados hasta la fecha, cerca de un 10% ha avanzado adecuadamente hacia un enfoque ms integrado, un 50% ha adoptado algn tipo de medida en este sentido, pero necesita redoblar sus esfuerzos, y el 40% restante se encuentra an en la fase inicial del proceso. Los resultados de este estudio sugieren que a algunos pases les cuesta trabajo detectar la manera en que una estrategia de GIRH puede ayudarles a impulsar su desarrollo socioeconmico, mientras que otros se estn topando con diversos escollos en sus esfuerzos por hacer despegar el proceso. Conamos en que las recomendaciones y experiencias que aqu ofrecemos servirn para ayudar a salvar ambos tipos de obstculos.

Alentando un enfoque estratgico

Hemos optado por emplear el trmino estrategia en lugar de plan para hacer hincapi en la naturaleza dinmica y orientada al cambio de este proceso. No consiste en crear un plan hidrolgico tradicional con medidas para el desarrollo y gestin del agua a implementar a lo largo de un perodo determinado, sino en producir un marco dinmico que estimule una planicacin y un proceso de toma de decisiones ms adecuados de forma continuada. Ha habido un conjunto de pases que han sabido apreciar la importancia de adoptar un enfoque de GIRH, incluso con anterioridad a la WSSD, y ya han recorrido un tramo con-

El enunciado especco del Plan de aplicacin jado por la WSSD es planes para la gestin integrada de recursos hdricos y optimizacin del agua. No obstante, consideramos que el trmino estrategia reeja de un modo ms apropiado el espritu del llamamiento realizado por la WSSD
1

Para acceder al informe en su integridad, visite www.gwpforum.org.

2

siderable en su proceso de cambio. Hemos tratado de vincular las enseanzas extradas de estas experiencias en benecio de aquellos que estn empezando ahora. Para los ms avanzados ofrecemos algunas directrices destinadas a la optimizacin y aplicacin de sus estrategias.

Aprendiendo de las enseanzas extradas

Las conclusiones y recomendaciones que aqu ofrecemos han sido recogidas a travs de la red global de socios del GWP y gracias a una serie de talleres organizados para tal n, que permitieron reunir a representantes de pases asiticos, africanos y latinoamericanos implicados en la preparacin de estrategias. Expertos y profesionales procedentes de un extenso espectro de disciplinas relacionadas con la gestin de aguas y desarrollo tambin contribuyeron a este manual mediante un amplio proceso de consulta y revisin. A lo largo del manual hemos incluido referencias a informes preparatorios del GWP

TEC, estudios de caso y herramientas del GIRH ToolBox. El objetivo ha sido proporcionar a sus usuarios una presentacin general de los recursos disponibles y los conocimientos necesarios para saber a dnde dirigirse con el n de obtener informacin adicional sobre los asuntos relacionados con su situacin. A todos los usuarios de esta gua se les aconseja la lectura de los informes preparatorios 4 y 10 del TEC: Integrated Water Resources Management e Integrated Water Resources Management (GIRH) and Water Efciency Plans by 2005. En ellos se describe el fundamento conceptual y los componentes especcos del proceso de GIRH, mientras que aqu hemos optado por centrarnos en los primeros pasos prcticos requeridos para hacer avanzar un proceso de estas caractersticas.

Roberto Lenton Presidente del Comit Tcnico Global Water Partnership

Conceptos

La GIRH es una exible herramienta que ayuda a afrontar los retos que plantea el agua y a optimizar la contribucin de sta en un proceso de desarrollo sostenible. No se trata de una meta en s misma. La GIRH permite reforzar las estructuras de gestin de aguas al objeto de fomentar una adecuada toma de decisiones en respuesta a unas necesidades y situaciones siempre cambiantes. Pretende evitar la prdida de vidas, el despilfarro de dinero y el agotamiento de los recursos naturales derivados de un proceso de toma de decisiones que no toma en cuenta las ramicaciones ms amplias de las acciones sectoriales. Su n es garantizar un desarrollo y gestin equitativos del agua y dar respuesta a las distintas necesidades que tienen en este mbito el colectivo de mujeres y las capas de poblacin ms desfavorecidas. Busca asegurar un empleo del agua en pro de los objetivos de desarrollo socioeconmicos de los pases, en una manera que no aventure la sostenibilidad de los ecosistemas esenciales ni ponga en peligro la capacidad de las generaciones futuras a la hora de satisfacer sus demandas de agua. En el siguiente captulo se ofrece una visin de conjunto del concepto de GIRH: principios bsicos, ventajas e implicaciones para la gestin de medios hdricos.

Razones para promover una GIRH

Agua y desarrollo sostenible

El agua es un elemento crtico, pero con frecuencia obviado, en el mbito del desarrollo sostenible. Klaus Toepfer, Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), comenta lo siguiente en relacin a los resultados de la WSSD: . . la WSSD evidenci que el agua no slo es la ms bsica de las necesidades, sino tambin el ncleo del desarrollo sostenible y el elemento esencial para la erradicacin de la pobreza. El agua est ntimamente ligada a la salud, la agricultura, la energa y la biodiversidad. En caso de no avanzar en el tema del agua, ser difcil, si no imposible, lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los pases deben ser capaces de garantizar el suministro able y de fcil acceso de agua no contaminada para la mejora de las condiciones sanitarias, la reduccin de la mortalidad infantil y la promocin social de la mujer. El agua es un factor clave en el fomento de los entornos rurales, el cultivo de alimentos, la produccin de energa, el impulso a la industria y el sector servicios y la integridad de los ecosistemas y de los bienes y servicios que stos proporcionan. El agua tambin presenta sus propios desafos al desarrollo: las inundaciones, sequas y enfermedades transmitidas por ella pueden ejercer un tremendo impacto sobre la poblacin y sin duda tambin en las economas de los pases. Segn el Informe sobre Desarro-

3 Programa de Valoracin Global del Agua de Naciones Unidas. 2003. Informe sobre Desarrollo Global del Agua de las Naciones Unidas: Water for People, Water for Life. Pars, Nueva York y Oxford, UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura) y Berghahn Books.

llo Global del Agua de las Naciones Unidas de 2003, entre 1991 y 2000 ms de 665.000 personas murieron a causa de 2.557 desastres naturales, un 90% de ellos relacionados con el agua, y un 97% de esas vctimas se localizaron en pases en desarrollo.3 Las prdidas econmicas anuales asociadas a estos desastres se han incrementado de 30.000 millones de USD en 1990 a 70.000 millones en 1999. As pues, de qu manera pueden los pases superar estos desafos y satisfacer las necesidades de agua de la poblacin, la industria y los ecosistemas? La tctica que cada pas escoja para hace frente a esta cuestin depender de su situacin y prioridades de desarrollo, pero, a n de optimizar la contribucin del agua en el desarrollo sostenible, cualquier respuesta que se proponga deber tener en consideracin los siguientes elementos: Los numerosos y complejos vnculos entre las actividades que inuyen y se ven inuenciadas por el desarrollo y gestin del agua, lo cual slo es posible aplicando un enfoque de GIRH. La forma de estimular un uso ms ecaz del agua como recurso limitado.

El enfoque de GIRH fomenta el desarrollo y gestin coordinados de los recursos de agua,

Deniendo el factor integrado en la GIRH

tierra y otros asociados al objeto de optimizar de un modo equitativo los benecios socioeconmicos resultantes sin menoscabo de la sostenibilidad de los ecosistemas esenciales 4. Ello implica una mayor coordinacin en el desarrollo y gestin de: tierras y agua, aguas superciales y subterrneas, cuencas uviales y entornos costeros y marinos adyacentes, e intereses ro arriba y ro abajo. Pero la GIRH no se limita a la gestin de recursos fsicos, sino que se implica tambin en la reforma de los sistemas humanos con el n de habilitar a la poblacin hombres y mujeres por igual para que los benecios derivados de dichos recursos reviertan en ellos. En la denicin de polticas y planicacin, la adopcin de un enfoque de GIRH requiere que: las polticas y prioridades consideren la repercusin sobre los recursos hdricos, incluyendo la relacin mutua existente entre las polticas macroeconmicas y el desarrollo, gestin y empleo del agua, se efecte una integracin intersectorial en el desarrollo de polticas, las partes interesadas puedan implicarse en la planicacin y gestin del agua, garantizando en especial la participacin de mujeres y colectivos de pocos recursos. las decisiones relacionadas con el agua adoptadas a nivel local o en la cuenca hidrogrca estn en la lnea o, por lo menos, no choquen con la consecucin de objetivos nacionales ms amplios, la planicacin y estrategias en el mbito hidrolgico se integren en objetivos sociales, econmicos y ambientales ms amplios. En la prctica, ello implica otorgar al agua el lugar que le corresponde en la agenda poltica nacional, crear una mayor concienciacin sobre el agua entre los responsables de disear las polticas en el mbito de la economa y en los sectores relacionados con el agua, poner en pie canales de comunicacin ms ecaces y un proceso de toma de decisiones consensuado entre los organismos gubernamentales, organizaciones, grupos de intereses y colectivos civiles y

estimular a la poblacin a superar las deniciones sectoriales tradicionales.

Ventajas de un enfoque de GIRH

Solucionando problemas: Muchos pases sufren problemas relacionados con los recursos hdricos que se antojan insolubles con los tradicionales enfoques unisectoriales. Algunos ejemplos: sequa, inundaciones, agotamiento de aguas subterrneas, enfermedades de transmisin acutica, deterioro de suelos y aguas, dao continuado en los ecosistemas, pobreza crnica en reas rurales y escalada de conictos por los recursos de agua. La solucin a estos problemas con frecuencia se encuentra ms all del rea de competencia de las instancias pblicas a cargo y requieren la colaboracin de numerosos sectores. En dichos casos, el enfoque de GIRH facilita considerablemente la identicacin y aplicacin de soluciones ecaces. Tambin ayuda a salvar una situacin tan frecuente como que la resolucin de un problema genere otro. Evitando inversiones decientes y errores costosos: La toma de decisiones basada en una visin sectorial de corto plazo raras veces es efectiva a la larga y puede resultar en errores muy caros, en forma de benecios no sostenibles, consecuencias inesperadas y oportunidades perdidas. Las inversiones deben decidirse a partir de una evaluacin de costos y benecios tanto de amplio espectro como a largo plazo. Adems, han de tener en cuenta las implicaciones econmicas del mantenimiento de las infraestructuras, el suministro de agua y potencial de recuperacin de la inversin y el impacto medioambiental, tanto a corto como a largo plazo. Los gestores tambin deben considerar la situacin macroeconmica del momento y la forma en que las polticas macroeconmicas tales como los tipos de inters y de cambio afectan a la inclusin del agua en el desarrollo y la sostenibilidad de las instalaciones hidrolgicas. Chile es un buen ejemplo de cmo una poltica macroeconmica adecuada puede fomentar la incorporacin del agua en los procesos de desarrollo y en la asequibilidad

4 Comit Tcnico Consultivo del Global Water Partnership, informe preparatorio n4 del TEC: Integrated Water Resources Management (Estocolmo: Global Water Partnership, 2000), pg. 22.

Cuadro 1. Principios bsicos de GIRH

El GIRH no es un marco dogmtico, sino un enfoque exible y lleno de sentido comn para la gestin y desarrollo hdricos. Si bien el GIRH no estipula reglas, el enfoque se basa en los principios de Dubln, en los que se establece los siguientes puntos: 1. El agua dulce es un recurso limitado y vulnerable, esencial para la preservacin de la vida, el desarrollo y el medio ambiente. Dado que el agua es sostn de vida, una ecaz gestin de sta requiere un planteamiento holstico, as como la vinculacin del desarrollo socioeconmico a la proteccin de los ecosistemas naturales. Una administracin efectiva ha de vincular los usos de los terrenos y las aguas en el conjunto de una cuenca hidrogrca o acufero subterrneo. 2. El desarrollo y gestin hdricos deben fundamentarse en un enfoque participativo, en el que se involucre a los usuarios, planicadores y gestores a todos los niveles. El enfoque participativo conlleva una sensibilizacin acerca de la importancia del agua tanto entre los gestores como en la opinin pblica. Signica que las decisiones deben adoptarse al nivel ms bajo posible, a partir de una consulta pblica plena y la participacin de usuarios en la planicacin y aplicacin de los proyectos hidrolgicos. 3. Las mujeres desempean un rol crucial en el suministro, gestin y proteccin de las aguas; ese papel decisivo de las mujeres como proveedoras y usuarias del agua, as como de guardianas del entorno vital pocas veces se ha visto reejado en los proyectos institucionales destinados al desarrollo y gestin de los recursos hdricos. La aceptacin y puesta en prctica de este principio precisa de polticas positivas destinadas a satisfacer las necesidades especcas de la mujer al objeto de habilitarlas y capacitarlas para su participacin a todos los niveles en los programas de recursos hdricos, incluyendo los procesos de toma de decisiones y aplicacin, de acuerdo a las formas denidas por ellas. 4. El agua tiene un valor econmico en todos sus usos en conicto y debe ser asumida como un bien econmico. Dentro de este principio, resulta fundamental reconocer, en primer lugar, el derecho bsico de todos los seres humanos a disponer de agua pura y de servicios de saneamiento a un precio asequible. El no reconocimiento del valor econmico del agua en el pasado ha dado lugar al despilfarro de este recurso y a usos perjudiciales desde el punto de vista medioambiental. La gestin del agua como un bien con valor econmico es un factor fundamental para conseguir un empleo efectivo y equitativo de sta, as como para promover la conservacin y proteccin de los recursos hdricos. 5
de la provisin de recursos hdricos. En un planteamiento de miras estrechas o sectorial, normalmente el medio ambiente es el que sale perdiendo, con consecuencias negativas tanto para el desarrollo social como econmico. Por ejemplo, en el desastre del mar de Aral, el desarrollo de los sistemas de irrigacin ocasion la prdida de valiosos caladeros, un cambio climtico a nivel regional y problemas continuados debido a la desecacin del mar. El enfoque de GIRH promueve la consideracin de los impactos medioambientales desde un primer momento. Ello permite evitar las prdidas asociadas a un desarrollo no sostenible y el alto costo que conlleva deshacer a posteriori el dao inigido. Por ejemplo, se ha estimado que la reparacin de los efectos de la degradacin de terrenos y recursos hdricos en Asia cuesta anualmente 35.000 millones de USD6. En Estados Unidos, slo la recuperacin de los humedales de Everglades ha sido presupuestada en 10.000 millones de USD.

De la Declaracin de Dubln sobre Agua y Desarrollo Sostenible, Conferencia Internacional sobre Agua y Desarrollo, Dubln, 1992.

6 Jalal, K. y P. Rogers. 1997. Measuring Environmental Quality in Asia. Cambridge: Harvard University Press.

Obteniendo un mximo benecio del capital invertido en infraestructuras: La planicacin, diseo y, por ltimo, gestin de infraestructuras a partir de un enfoque de GIRH garantiza un mximo rendimiento tanto social como econmico de las inversiones. El desarrollo en s de las infraestructuras genera ganancias bastante limitadas. Con frecuencia se precisa de otros ingredientes para que la poblacin se benecie de ello. Tomando un ejemplo muy simple, imaginmonos la situacin de una de las cada vez ms numerosas agricultoras del frica subsahariana que trata de producir alimentos para sus hijos y un ingreso bsico a partir de su parcela familiar. Slo podr aprovechar la oportunidad que le brinda la infraestructura de irrigacin si ella y su familia

Cuadro 2. Un enfoque de GIRH para estimular el desarrollo econmico en Yemen

La iniciativa de Yemen en el avance hacia una perspectiva de GIRH se encuadr en una serie de reformas econmicas, nancieras y administrativas diseadas para sacar al pas del borde del colapso. En la primera mitad de la dcada de los 90, Yemen sufra un alto ndice de desempleo, inacin y dcits presupuestarios. Se estima que la extraccin de aguas subterrneas para el regado en muchas cuencas uviales costaban al pas unos 500 millones de USD al ao. La gestin de aguas en Yemen se caracterizaba por su fragmentacin institucional, una deciente administracin y un marco estratgico inapropiado. El enfoque de GIRH ayud a los representantes polticos a atajar los problemas derivados de la extraccin de aguas subterrneas apoyndose en una perspectiva ms ecaz con varias vertientes, que inclua la reduccin de los subsidios en el diesel y la eliminacin de la ayudas para los equipos de bombeo. Tambin ofreci una nueva percepcin en torno a la asignacin de los escasos recursos hidrogrcos del pas en lo relativo a la meta del desarrollo econmico. Dicho anlisis propona una estrategia de transferencia de aguas desde la agricultura (que reclamaba un 85-90% del suministro de agua, pero slo contribua con un 15% al PNB) a nuevas aplicaciones de mayor. 7
disfruta de buena salud, es capaz de hacer valer sus derechos sobre el agua y sobre un servicio de irrigacin able, y si tiene acceso a aportaciones agrcolas, los conocimientos necesarios, mercados, crditos y medios para arar, recolectar y transportar sus cosechas. La integracin del desarrollo hidrogrco en procesos de planicacin ms amplios ayuda a garantizar que las inversiones interacten sinrgicamente, generando un rendimiento superior al que hubiera sido posible en caso de adoptar un enfoque unisectorial. Un enfoque de GIRH en el diseo y gestin de infraestructuras tambin permite explotar las sinergias potenciales, por ejemplo, mediante la combinacin de pesquera y sistemas de irrigacin, o la elaboracin de programas de abastecimiento que provea a la gente de agua para uso domstico y productivo. o simplemente inexistentes. Una distribucin estratgica precisa de la supeditacin de las necesidades de cada sector especco y de los colectivos de usuarios a los objetivos ms amplios de la sociedad. Un enfoque de GIRH otorga libertad a los pases para disponer su conguracin hdrica en un contexto ms general de metas de desarrollo sostenible (consltese, por ejemplo, el caso de Yemen, cuadro 2). La asignacin estratgica raras veces se logra a golpe de decreto administrativo. Se suele conseguir de modo indirecto a menudo incrementando la ecacia en el empleo de las aguas con la ayuda de herramientas tales como la taricacin y gravmenes sobre el agua, la introduccin de estmulos y subsidios adecuados y la eliminacin de otros incentivos desacertados, ya sea dentro o fuera de los mbitos relacionados con el agua. En el norte de China, el Gobierno pudo transferir agua desde la agricultura para cubrir la demanda creciente de las ciudades y la industria a travs de un programa integrado de taricacin del agua, incentivos y la introduccin de innovaciones tecnolgicas. El apropiado uso del abanico de herramientas disponibles de redistribucin indirecta necesita de la cooperacin entre sectores.

Asignando agua sinrgicamente: Tras el examen de su enfoque actual en relacin a la gestin de aguas, muchos pases han descubierto lo siguiente: 1) que no han prestado la suciente consideracin a la asignacin estratgica de sta a la luz de sus objetivos nacionales; 2) que la ordenacin de las aguas, aunque se deje en manos del nivel de gestin correspondiente ms bajo, precisa de orientacin a travs de un marco concebido para la cuenca uvial en cuestin o a nivel nacional; 3) que las conexiones entre las estructuras de distribucin y los procesos de planicacin econmica y de desarrollo nacional son dbiles

La importancia de la optimizacin del agua

La optimizacin del rendimiento del agua y los recursos relacionados (incluyendo aqu los medios nancieros) es otra va para maximizar
7 Estudio de caso facilitado por Aslam Chaudhry.

Antes que simplemente suministrar ms agua (lo cual con frecuencia implica la construccin de una nueva y costosa infraestructura), el primer paso debera consistir en examinar las opciones de optimizacin del agua, ya sea reduciendo su despilfarro o mediante su redistribucin.

el bienestar econmico y social derivado del agua, concebida como un recurso escaso, y forma parte integral de un enfoque de GIRH. Antes que simplemente suministrar ms agua (lo cual con frecuencia implica la construccin de una nueva y costosa infraestructura), el primer paso debera consistir en examinar las opciones de optimizacin del agua, ya sea reduciendo su despilfarro o mediante su redistribucin. En el norte de Francia, cuando las ciudades e industrias vieron peligrar su abastecimiento de agua a causa de la rpida bajada de nivel de las capas freticas por la sobreexplotacin de aguas subterrneas, se propusieron soluciones por el lado del suministro: la construccin de un embalse en un ro situado a unos 50 km y la conduccin de agua desde all, o bien la edicacin de una planta desalinizadora. Cul era el costo? El equivalente a 1.000 millones de USD, a abonar por el contribuyente francs. Pero los responsables polticos se decantaron por una solucin en el mbito de la demanda: crearon un pequeo impuesto que gravaba cada metro cbico de agua extrado del acufero. Enfrentados a esta tasa, los operadores industriales y ciudades comprendieron que, despus de todo, podan reducir su consumo de agua y, a resultas de ello, el aprovechamiento de las aguas subterrneas en la zona es ahora sostenible. 8 El objetivo jado por la WSSD resalta dos aspectos diferentes en cuanto al rendimiento: por una parte, la optimizacin tecnolgica en el empleo del agua; por la otra, la optimizacin distributiva, es decir, la ecacia con que la sociedad asigna los recursos hdricos y relacionados en aras de un desarrollo socioeconmico sostenible. El primer aspecto induce a intervenir en la gestin de la demanda, mientras que el segundo implica la asignacin estratgica del agua (como ya se ha abordado en la seccin anterior). Desde una perspectiva de GIRH, tanto la optimizacin tecnolgica como distributiva exigen el reconocimiento del valor social, medioambiental y econmico del agua.

ante un cambio en el patrn de comportamiento de stos; por ejemplo, a travs de campaas informativas, incentivos econmicos y medios tecnolgicos (dosicacin y actualizacin de los medios), a lo que se denomina con frecuencia gestin de la demanda. En el ejemplo francs anterior, el rendimiento se increment como resultado del impuesto aplicado a cada metro cbico de agua extrado del acufero. En Chile, a los usuarios del sistema de aguas con nes agrcolas se les anima a mejorar el aprovechamiento no mediante el costo de sta, que es mnimo, sino por el alto valor de sus cosechas en el mercado internacional. Un uso ms ecaz del agua conlleva la posibilidad de irrigar un rea ms extensa, incrementando as la produccin y, con ello, los benecios.

Reciclaje y reutilizacin del agua: El reciclaje y la reutilizacin son ya procesos muy extendidos en la mayor parte de las cuencas con dcit de agua. Por ejemplo, en Egipto y norte de China, la instalacin de pequeas bombas en las zanjas de drenaje para poder reutilizar el agua es una prctica comn entre los campesinos. El organismo encargado de gestionar los sistemas de irrigacin apoya dicha estrategia de reutilizacin mezclando agua pura con agua de desage a n de incrementar el suministro til. Los principales retos en la gestin de aguas relacionados con el reciclaje y reutilizacin de stas son el control de la contaminacin, la prevencin de la salinizacin de suelos y aguas y, en particular, la reutilizacin de aguas residuales, mediante la eliminacin de los riesgos sanitarios que conllevan. Optimizacin del suministro: El rendimiento en el suministro de agua viene determinado por la ecacia en el funcionamiento de los sistemas de irrigacin, los programas de abastecimiento de agua a las ciudades y otras infraestructuras hidrogrcas. Entre las posibles intervenciones para la optimizacin del suministro se incluye la reparacin de fugas en los sistemas de canalizacin urbanos, la rehabilitacin de sistemas de regado y la introduccin de innovaciones tales como el riego por goteo y el alcantarillado seco. En la aplicacin de medidas para la mejora del

Estudio de caso suministrado por Ivan Chret.

8

Aspectos en la optimizacin tecnolgica del agua: Optimizacin de los usuarios: La mejora en la efectividad de los usuarios se suele lograr medi-

10

abastecimiento de las reas irrigadas, es importante tener en cuenta dos factores: 1) Dado el predominio de los procesos de reciclaje y reutilizacin del agua en los sistemas de irrigacin, las iniciativas de mejora del rendimiento en el suministro deben ser consideradas en un contexto que integre toda la cuenca hidrogrca; de hecho, es posible que las ltraciones de agua de los canales de irrigacin y los campos estn recargando las aguas subterrneas o los ecosistemas de apoyo. 2) Las medidas de optimizacin del suministro deben ir acompaadas de polticas destinadas a garantizar que el agua ahorrada sea reasignada a aplicaciones de provecho.

Aspectos en la optimizacin distributiva: La ecacia distributiva se consigue a travs de un paquete de medidas que permitan asegurar la asignacin del agua a los empleos de mayor valor por ejemplo, instaurando mercados del agua, derechos sobre el agua, sistemas u otros mecanismos de distribucin econmica o normativa as como mediante una evaluacin adecuada y realista de viabilidad nanciera. Es fundamental

que, en una perspectiva de GIRH, la determinacin de los empleos de mayor valor tenga en cuenta tanto las consideraciones sociales y medioambientales como las econmicas. De igual manera, es preciso evaluar los benecios en trminos sociales, ambientales y econmicos. Ello implica, por ejemplo, una priorizacin de los valores productivos y de biodiversidad en los ecosistemas terrestres y acuticos, garantizando unos ujos ambientales apropiados con ayuda de instrumentos econmicos o normativos. En los pases de baja renta, conlleva asimismo hacer un especial hincapi en la reduccin de la pobreza, es decir, en cmo puede la sociedad contribuir de la mejor manera posible a ampliar el acceso a los recursos y a las iniciativas generadoras de ingresos para hombres y mujeres a travs del desarrollo y la gestin hdricos.

GIRH como instrumento para el cambio

El enfoque de GIRH precisa de un cambio positivo en el entorno de capacitacin, en las fun-

Cuadro 3. Las 13 reas clave de cambio de la GIRH

El entorno de capacitacin 1. Polticas denicin de objetivos para el aprovechamiento, proteccin y conservacin del agua. 2. Marco legislativo normas a seguir para la consecucin de las polticas y objetivos. 3. Financiacin y estructuras de incentivos asignacin de recursos nancieros destinados a satisfacer las necesidades de agua. Responsabilidades institucionales 4. Creacin de un marco organizativo formas y funciones. 5. Capacitacin institucional desarrollo de recursos humanos. Instrumentos de gestin 6. Evaluacin de recursos hdricos comprensin de los recursos y necesidades. 7. Planicacin de GIRH combinacin de opciones de desarrollo, aprovechamiento de recursos e interaccin humana. 8. Gestin de demanda empleo ms ecaz del agua. 9. Instrumentos de cambio social fomento de una sociedad civil con una mayor concienciacin respecto al agua. 10. Resolucin de conictos gestin de litigios, distribucin equitativa de los recursos hdricos. 11. Instrumentos de regulacin asignacin y limitacin del uso del agua. 12. Instrumentos econmicos utilizacin del valor y los precios para una mxima ecacia y equidad. 13. Gestin e intercambio de informacin ampliacin de conocimientos para una mejor gestin del agua.

11

Supervisin y evaluacin de los avances Indicadores de progreso de la GIRH y del marco de desarrollo de la infraestructura hidrogrfica

Determinacin del estado y objetivos generales reas relacionadas con los recursos hdricos Objetivos y avance del marco de GIRH Acontecimientos internacionales recientes

Sensibilizacin sobre el proceso de reforma Voluntad poltica Concienciacin Dilogo multipartito entre las distintas partes interesadas Anlisis de carencias Necesariedad de las funciones de gestin hdrica Posibilidades y limitaciones en la gestin

Ejecucin de los marcos Marco de GIRH Marco para el desarrollo de la infraestructura de aguas Generacin de capacidad

Fomento de la implicacin en las acciones Adopcin poltica Aceptacin de las partes Bsqueda de financiacin

Preparacin de la estrategia y el plan de accin Entorno de capacitacin Funciones institucionales Gestin de instrumentos Vinculacin con polticas nacionales

Figura 1. La GIRH es un proceso continuado que da respuesta a las situaciones y necesidades siempre en evolucin.

ciones institucionales y en los instrumentos de gestin (ver cuadro 3, pgina 11). Consiste bsicamente en un cambio en la forma de administrar el agua, es decir, en el abanico de sistemas polticos, sociales, econmicos y administrativos establecidos para el desarrollo y gestin de los recursos hdricos y el suministro de servicios en este mbito en los diferentes niveles sociales. Teniendo en cuenta que el cambio es una parte fundamental del enfoque, la GIRH debe ser entendida como un proceso y no como un enfoque puntual, es decir, como una iniciativa a largo plazo y de progresin, pero iterativa y no lineal por naturaleza (ver la gura 1). Un elemento inherente a esta perspectiva es la necesidad de un marco ecaz de gobernabilidad que promueva una adecuada toma de decisiones de modo continuado en respuesta a las necesidades y situaciones en transformacin. En tanto que proceso de reforma que pretende cambiar los sistemas de desarrollo y gestin hdricos desde sus actuales formas sin sostenibilidad, la GIRH carece de puntos de partida o nales jos. La economa y sociedad globales son de carcter dinmico y el entorno natural tambin es objeto de transformacin. Por lo tanto, los sistemas de GIRH deben saber responder a los cambios y ser capaces de adaptarse a las nuevas condiciones econmicas, sociales y ambientales y a los valores humanos cambiantes. A los responsables polticos y gestores les resultara fcil concluir, ante la perspectiva de un cambio total en la estructura de gobernabilidad, que todo es demasiado complejo y que son

demasiadas las contraprestaciones y decisiones que hay que adoptar. Pero la aceptacin de una GIRH no implica abandonar todo y empezar de cero. Con frecuencia se traduce en la adaptacin y ampliacin de instituciones y procedimientos de planicacin ya existentes para la obtencin de un enfoque ms integrado. La mayora de los pases que han llevado a cabo una evaluacin honesta de su situacin actual en el aspecto hidrolgico han optado por orientarse hacia un enfoque de GIRH. Han llegado a la conclusin de que los planteamientos sectoriales resultaban fallidos en un conjunto de mbitos fundamentales. En Malasia, los planteamientos sectoriales se demostraron insucientes para la ecaz distribucin de los escasos recursos hdricos, el control de las inundaciones o la contaminacin y la proteccin del medio ambiente. En Costa Rica no permitieron resolver los conictos asociados al empleo del agua, los problemas ambientales y las inundaciones. En Yemen fueron incapaces de detener la grave explotacin de las aguas subterrneas o de ayudar a revitalizar una economa estancada (ver cuadro 2, pgina 9). Estos pases y otros han reconocido que la ecaz resolucin de esta problemtica es esencial para el bienestar de la poblacin y la prosperidad del pas. Un enfoque holstico ms integrado que incluya el agua como elemento estratgico en el contexto de distintos sistemas institucionales, los empleos diversos y a menudo en conicto y la escasez de recursos constituyen el ncleo del desarrollo sostenible.

12

Contenido

Una estrategia para provocar y guiar el cambio

El proceso de elaboracin de una estrategia ofrece una oportunidad a los pases de adoptar un enfoque coherente, y no ad hoc, para la mejora de los resortes de desarrollo, gestin y empleo de los recursos hdricos con el n de impulsar los objetivos de desarrollo sostenible. Algunos pases quiz preeran empezar considerando las distintas formas en que el desarrollo y gestin de los recursos hdricos pueden contribuir a promover u obstaculizar sus objetivos de progreso. Otros tal vez opten por un enfoque ms dirigido y se centren en problemas especcos relacionados con el agua que supongan un impedimento para la consecucin de sus metas. Habr otros estados que se decidan por crear estrategias partiendo de cero, basarse en una GIRH o plan de aguas anterior o incorporar el mbito de las aguas a las estrategias de desarrollo nacional en curso. Independientemente del enfoque inicial, las estrategias deben ir ms all de las actuaciones necesarias para solventar los problemas actuales o la consecucin de objetivos inmediatos, orientndose a la institucionalizacin de cambios que promuevan una toma de decisiones ms estratgica y coordinada de modo permanente. En el siguiente captulo se facilitan algunas directrices para la eleccin de un punto de acceso al proceso de desarrollo estratgico y la denicin de los asuntos y reformas esenciales que la estrategia debe acometer.

El artculo 26 del Plan de aplicacin de la WSSD, aparte de realizar un llamamiento al desarrollo de estrategias de GIRH y de optimizacin del agua, incluye tambin una serie de recomendaciones concretas acerca de los mbitos sobre los que deben incidir las estrategias y tambin, en cierta medida, los mtodos para hacerlo (ver el anexo 1 para ver el enunciado ntegro del artculo 26). Los pases deben evaluar cules de estas recomendaciones son de utilidad para ellos y cules resultan irrelevantes o de baja prioridad. Algunas de los conceptos genricos que hallamos en el artculo 26 y que pueden ser tiles en el desarrollo de una estrategia son los siguientes: Las estrategias deben asistir a los pases y regiones a avanzar hacia una gestin integrada de las aguas y hacia un empleo ms eciente de los recursos hdricos

Ideas esenciales del objetivo jado por la WSSD

empleando todos los instrumentos polticos a su alcance. Las estrategias deben incluir una reforma institucional, nanciera y tecnolgica y fomentar la actuacin a todos los niveles. Como unidad bsica dentro del proceso de gestin integradora debe utilizarse la cuenca uvial (o hidrogrca). Las estrategias deben otorgar prioridad a la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas, garantizando en especial el acceso de los colectivos econmicamente ms desfavorecidos. Las estrategias han de enfrentarse al reto de equilibrar la necesidad de restaurar y proteger los ecosistemas y los requisitos de otros usuarios del agua (ver cuadro 4, pgina 16: Inclusin del aspecto del agua en el desafo ambiental). La implicacin de las distintas partes interesadas, las iniciativas de capacitacin, la supervisin de los resultados y una mayor

14

transparencia en las actuaciones de organismos pblicos y empresas privadas son todos ellos elementos de una estrategia ecaz. La estrategias deben respetar y estar adaptadas a las condiciones locales.

cionar un problema en particular, sino que aproveche para activar procesos que aseguren decisiones de desarrollo y gestin hdricas ms apropiadas de un modo continuado.

Eleccin de un punto de acceso

En teora, un enfoque de conjunto que trate de optimizar la contribucin del agua a un desarrollo sostenible global debera ejercer un mayor impacto. En la prctica, comenzar con temas concretos puede ofrecer mejores resultados. Una excesiva ambicin inicial ignorando los problemas polticos, sociales y capacitativos que deben resolverse para una ecaz aplicacin puede desembocar en una estrategia con un aspecto inmejorable sobre el papel pero incapaz de traducirse en acciones viables. Las experiencia nos indica que no son necesarias reformas iniciales de envergadura para estimular el cambio. Con frecuencia, los primeros pasos, de fcil ejecucin, son sucientes para acometer un proceso de transformacin hacia un desarrollo y gestin hdricos ms sostenibles. Segn el estudio inocial del GWP, los pases que ms han avanzado hacia enfoques integradores y sostenibles en relacin al agua han empezado a menudo concentrndose en desafos de carcter puramente hidrolgico asociados a objetivos de desarrollo. Sudfrica elabor uno de los enfoques ms progresivos del mundo con respecto al agua, dando inicialmente prioridad al reto de facilitar accesibilidad a agua potable de buena calidad a todos y cada uno de los ciudadanos. Este tipo de enfoque a partir de un problema conduce ms fcilmente a una estrategia de accin fundamentada en asuntos tangibles e inmediatos y puede contribuir a la obtencin de una amplia aceptacin social. No obstante, es susceptible tambin de desembocar en un punto de estancamiento o al mismo tipo de gestin miope que hallamos en los enfoques con un carcter ms sectorial. Las claves para evitar estos riesgos pasan por garantizar la rme vinculacin de la estrategia con objetivos ms amplios de desarrollo sostenible y que el n no se limite a solu-

Algunos posibles puntos de acceso: Los pases que hayan centrado sus esfuerzos en la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio tal vez necesiten recurrir a una armonizacin del desarrollo y gestin hdricos para lograr este conjunto de objetivos y metas en tanto que punto de acceso para ellos. Otros pases puede que preeran dar prioridad a la resolucin de un problema recurrente en el mbito hidrogrco que obstaculice el desarrollo nacional, como, por ejemplo, reducir su vulnerabilidad ante las sequas e inundaciones a travs de la mejora de sus estrategias de contencin, tanto estructurales como no estructurales. Los pases industrializados quiz opten por buscar primero vas para la resolucin de situaciones no sostenibles y paliar el costo ambiental de polticas anteriores. Los pases que comparten ros transfronterizos y, en especial, aquellos ubicados ro abajo respecto a vecinos poderosos, pueden concentrarse inicialmente en los desafos relacionados con la reparticin de recursos hdricos (ver cuadro 6, pgina 24), no slo como un nivel aadido en el proceso de integracin, sino como un potencial catalizador de mecanismos de toma de decisiones ms ecaces y efectivos en el mbito nacional. Los pequeos pases insulares en desarrollo pueden volcarse en la gestin de zonas costeras, mediante el fomento de vnculos en la gestin de recursos de agua dulce y costeros. En los estados que carezcan del amplio apoyo poltico necesario para hacer despegar el proceso de creacin de una estrategia de GIRH, puede resultar de utilidad la denicin de un punto de acceso geogrco, haciendo especial hincapi en una o dos reas en las que los problemas hidrogrcos sean especialmente urgentes y utilizando stos

15

Cuadro 4. Inclusin del aspecto del agua en el desafo ambiental

Uno de los requisitos resaltados en el objetivo establecido por la WSSD y que subyace en el concepto en s de la GIRH, es la armonizacin de la proteccin de los ecosistemas con otras necesidades. Algunos puntos centrales: La proteccin de ecosistemas debe tener en cuenta tanto los ecosistemas terrestres como acuticos. Los ecosistemas terrestres se ven inuidos por la disponibilidad del agua, pero tambin ejercen un impacto sobre dicha disponibilidad. Por ejemplo, en los trpicos secos, la modicacin del cubrimiento de los terrenos, especialmente en la silvicultura, puede impactar en el ujo de las corrientes y alterar el reabastecimiento de las aguas subterrneas. Los ecosistemas acuticos dependen en altsima medida de la cantidad, disponibilidad y calidad de los ujos de agua. Los requisitos de ujos ambientales han sido denidos de muchos modos diferentes en todo el mundo y oscilan globalmente entre el 20 y el 50% del ujo anual medio de una cuenca. A la hora de evaluar los ecosistemas, es importante tener en cuenta la contribucin a los objetivos tanto sociales como econmicos.

como casos piloto para demostrar la ecacia de la GIRH.

Denicin de los asuntos a tratar y jacin de prioridades

Una vez que se haya convenido un punto de acceso, se ha de proceder a la identicacin de los asuntos que emanen de dicho punto. En esta fase, es especialmente importante tener en cuenta el posible papel de otros recursos (cultivos, energa, caladeros, bosques, ganado, etc.) y otros sectores (agricultura, turismo, transportes, medio ambiente, sanidad, educacin, economa, industria, etc.) en la resolucin de la problemtica o cuestin.

oferta de servicios son los ms apropiados, teniendo en cuenta las necesidades de los usuarios, su nivel retributivo y su capacidad para gestionar y mantener las infraestructuras? Qu elementos adicionales se requieren para que la poblacin obtenga un mximo provecho del agua en los mbitos de la agricultura, ganadera, pesca y conservacin rural? En relacin a la escasez del agua y a las demandas enfrentadas de suministro: Cmo se puede asignar el agua estratgicamente? Cmo es posible mejorar el rendimiento del agua y promover la gestin en el mbito de la demanda? Qu potencial presenta el desarrollo de recursos hdricos no convencionales? En relacin a la promocin de la mujer: Cmo se puede ofrecer un suministro cercano de agua potable y para uso domstico de calidad aceptable? En qu tipo de actividades generadoras de ingresos que requieran del abastecimiento de agua se implican las mujeres? Cmo se puede garantizar legalmente los derechos sobre el agua de las mujeres?

Ejemplos de cuestiones que facilitan la denicin de reas sustanciales: En relacin a la reduccin de la pobreza: Cmo se puede extender el acceso al agua para nes productivos; por ejemplo, a travs del desarrollo de las aguas subterrneas, las tecnologas asequibles a pequea escala y los sistemas mltiples de suministro? Cmo se pueden denir las necesidades de agua de los colectivos ms pobres? Qu tipos de desarrollo hidrolgico y

16

 Qu alternativas existen para enlazar estratgicamente la problemtica de la mujer en instituciones y programas relacionados con el agua? Cmo se puede implicar a las mujeres en el dilogo sobre los recursos hdricos y asegurar que sus opiniones y necesidades sean atendidas? Qu formas hay de involucrar a las mujeres en las estructuras de toma de decisiones? En relacin a la proteccin de los ecosistemas: Cmo se puede distribuir el agua para obtener unos ujos medioambientales adecuados? Cmo se han de congurar los recursos hdricos para ajustarlos a las necesidades de abastecimiento y calidad del agua de los ecosistemas, as como la cantidad? A la hora de evaluar los elementos compensatorios, cmo es posible valorar los bienes y servicios que ofrecen los ecosistemas? Cmo se puede reducir la contaminacin acutica? De qu manera repercute la gestin del agua dulce en los entornos costeros y marinos? Cmo se puede reejar el impacto de los ecosistemas terrestres en el equilibrio hidrogrco? Cmo se puede garantizar un uso sostenible de las aguas subterrneas y los valles interiores?

En relacin a la salud pblica: Cmo pueden un desarrollo y gestin hdricos optimizados reducir las enfermedades transmitidas por el agua como la malaria, la esquistosomiasis y patologas diarreicas? Qu opciones existen para la mejora de las instalaciones de saneamiento en reas urbanas y rurales? En qu manera pueden vincularse los recursos hdricos y las instalaciones sanitarias a los programas de educacin sobre higiene? Qu opciones hay disponibles para asegurar el suministro sostenible de agua e instalaciones de saneamiento para los ncleos ms desfavorecidos econmicamente? En relacin al desarrollo econmico: Qu actividades econmicas se ven afectadas por la disponibilidad y calidad del agua? Cmo se puede distribuir el agua entre los sectores de manera que se aliente el desarrollo econmico sin dejar de tener en cuenta los objetivos de lucha contra la pobreza y la sostenibilidad medioambiental? De qu modo se puede generar un entorno macroeconmico que conduzca a una gestin adecuada de las aguas?

17

Pasos en pro de un desarrollo y gestin ms integrados

Una vez que el pas ha decidido la va a seguir en trminos de metas, objetivos y prioridades, el siguiente paso consiste en reexionar acerca de la manera de conseguirlo a travs de las reas especcas de cambio de GIRH denidas en el cuadro 3 (pgina 11). Qu cambios se requieren en las polticas, instituciones y prcticas aplicadas para hacer realidad las soluciones integradas, una gestin sostenible y una toma de decisiones ms ecaz? Ello implica el examen del entorno de capacitacin, de las funciones institucionales y de los instrumentos de gestin. Si bien los cambios concretos requeridos variarn segn el pas, en funcin de su actual marco de gobernabilidad y las metas perseguidas, la mayora de ellos encontrarn que hay dos asuntos fundamentales que precisan de soluciones: 1) cmo promover un proceso de toma de decisiones ms coordinado entre los distintos sectores y 2) cmo mejorar la comunicacin entre los diferentes niveles de decisin, desde el usuario del agua y las organizaciones locales de gestin de aguas hasta las estructuras de decisin de la cuenca hidrogrca y de mbito nacional.

reas de cambio de la GIRH

La adopcin de un enfoque ms sostenible e integrado con respecto a la gestin y desarrollo de aguas requiere de cambios en muchas reas y en numerosos niveles. Y, aunque ello pueda parecer una propuesta abrumadora, es importante recordar que los cambios graduales rendirn resultados ms sostenibles que acometer de una tacada la revisin integral del sistema. En el momento de iniciar el proceso de cambio, considrese lo siguiente: Qu cambios deben producirse para lograr las metas convenidas? Dnde se pueden implementar los cambios teniendo en cuenta la situacin social, poltica y econmica? Cul es la secuencia lgica del cambio? Qu cambios han de aplicarse primero para hacer posible otros ms tarde? La caja de herramientas del GWP (conocida como GIRH ToolBox) suministra instrumentos y estudios de caso relacionados con cada una de las 13 reas de cambio. Dichas herramientas y ejemplos pueden ayudar a orientar el proceso de cambio, pero, para que sean efectivas, han de adaptadarse a la situacin social, poltica y econmica.

El entorno de capacitacin: Un apropiado entorno de capacitacin garantiza los derechos y activos de la totalidad de las partes implicadas (tanto individuos como compaas y organizaciones del sector pblico y privado, mujeres y hombres, personas de bajo y alto nivel renta) y permite proteger bienes tales como los valores ambientales intrnsecos. Bsicamente, el entorno de capacitacin viene determinado por las polticas nacionales, provinciales y locales, as como por la legislacin, que constituye las reglas del juego, y habilita a todas las partes para el desempeo de sus respectivos roles en el desarrollo y gestin de los recursos hdricos. Tambin se encuadran aqu los foros y mecanismos, incluido la informacin y generacin de capacidades, creados para establecer dichas reglas de juego y al objeto de facilitar y ejercer la participacin de los distintos actores.

Desde el nivel ms alto al ms bajo: Para lograr una gestin de aguas ecaz, equitativa y sostenible en el mbito del enfoque de GIRH, es necesario un considerable cambio

18

institucional. Ha de promoverse la participacin de todas las partes, de arriba a abajo y viceversa, desde el mbito nacional hasta a nivel de cuenca hidrogrco o de lnea divisoria de aguas. El proceso de toma de decisiones debe regirse por el principio de subsidiariedad, por el que se transere la responsabilidad hasta el nivel ms bajo competente.

diente en lo relativo al desarrollo de infraestructuras hidrogrcas. Los pases precisan de metodologas inteligentes de nanciacin y un adecuado sistema de incentivos para alcanzar las metas de desarrollo.

De compaas a comunidades: Aparte de las agencias gubernamentales y empresas privadas, el desarrollo y gestin hdricos tiene que involucrar a ONG, asociaciones ciudadanas con una participacin plena de mujeres y grupos desfavorecidos, as como a otros sectores de la sociedad civil. Todas estas asociaciones e instancias pblicas tienen un importante papel que desempear en aras de una mayor accesibilidad del agua, en la bsqueda de un equilibrio entre conservacin y desarrollo y en el tratamiento del agua como un bien social y econmico. reas objetivo del cambio: Polticas denicin de objetivos para el aprovechamiento, proteccin y conservacin del agua. El diseo de polticas ofrece una buena oportunidad para el establecimiento de objetivos nacionales de gestin de recursos hdricos y abastecimiento dentro de un marco de metas globales de desarrollo. Marco legislativo normas a seguir para la consecucin de las polticas y objetivos. Las leyes necesarias en materia de aguas abarcan la propiedad de los recursos hdricos, las licencias para usarlos (o contaminarlos), la posibilidad de transferencia de dichas licencias y los derechos consuetudinarios. Sustentan las normativas en los mbitos, por ejemplo, de conservacin, proteccin, prioridades y gestin de conictos. Financiacin y estructuras de incentivos asignacin de recursos nancieros destinados a satisfacer las necesidades de agua. Los proyectos de aguas tienden a ser indivisibles y de capital intensivo y son numerosos los pases que tienen mucho trabajo pen-

Responsabilidades institucionales: El desarrollo institucional es un elemento bsico en la formulacin y aplicacin de polticas y programas de GIRH. Lo que es apropiado en cada contexto lo determinan un conjunto de factores. Fase de desarrollo, medios nancieros y humanos, normas tradicionales y otras circunstancias, todo ello desempea un papel. La deciente delimitacin de responsabilidades entre los actores, unos inadecuados mecanismos de coordinacin, las lagunas o solapamientos jurisdiccionales y la incapacidad para hacer corresponder las responsabilidades con la autoridad y la capacidad de accin, son todo ello fuente de problemas en la ejecucin de una perspectiva de GIRH. Los organismos involucrados en la gestin de recursos hdricos deben ser tenidos en cuenta en las distintas conguraciones geogrcas, de acuerdo a la estructura poltica del pas, la unidad del recurso dentro de la cuenca o acufero y la existencia y capacidades de las organizaciones ciudadanas. El desarrollo institucional no consiste simplemente en la creacin de organizaciones formalmente constituidas (por ejemplo, instancias de provisin de servicios, organismos o comits consultivos). Tambin implica la toma en consideracin de un amplio cuerpo normativo, de distintas costumbres y prcticas, ideas e informacin, as como de diferentes grupos de inters o redes de asociaciones civiles, que juntos proporcionan el contexto o marco institucional en el que operan los actores y dems elementos decisorios en el rea de gestin de aguas.

La importancia de la existencia de mecanismos de coordinacin ecaces: Uno de los factores esenciales es la creacin de giles mecanismos de coordinacin entre las diversas instancias pblicas. La integracin en el sentido de con19

La deciente delimitacin de responsabilidades entre los actores, unos inadecuados mecanismos de coordinacin, las lagunas o solapamientos jurisdiccionales y la incapacidad para hacer corresponder las responsabilidades con la autoridad y la capacidad de accin, son todo ello fuente de problemas en la ejecucin de una perspectiva de GIRH.

solidacin organizativa no conduce automticamente a la cooperacin y coordinacin, ni a una gestin ms efectiva de los recursos hdricos. Las responsabilidades fragmentadas y compartidas son una realidad y no es probable que dejen de serlo. Existen numerosos ejemplos de organismos o reas de responsabilidad que han sido fusionados sin que por ello se haya mejorado su rendimiento. A la inversa, hay tambin casos en los que unos mecanismos de coordinacin ecaces han permitido el conveniente tratamiento de los problemas pese a implicar a varios organismos. El simple acto de concentrar todas las funciones relacionadas con el agua en una sola instancia no eliminar necesariamente los conictos de intereses y puede resultar en una prdida de transparencia.

sis de sistemas y el examen de las operaciones y la teora sobre gestin ofrecen un amplio abanico de mtodos cuantitativos y cualitativos. Dichos mtodos, en combinacin con los conocimientos en economa, hidrologa, hidrulica, ciencias medioambientales, sociologa y otras disciplinas asociadas al problema en cuestin, contribuirn a denir y evaluar las distintas opciones en la gestin de recursos hdricos y en la aplicacin de los programas. La GIRH se basa en el conocimiento de los elementos y mtodos disponibles y en la seleccin, ajuste y aplicacin de la combinacin adecuada de acuerdo a las circunstancias correspondientes.

reas objetivo del cambio: Creacin de un marco organizativo formas y funciones. Partiendo del concepto de reforma institucional como medio para una mejor gobernabilidad de los recursos hdricos, el gestor debe tener en cuenta las organizaciones e instituciones necesarias, desde el nivel transfronterizo al de cuenca hidrogrca, y desde los cuerpos normativos hasta las autoridades locales y asociaciones ciudadanas. Capacitacin institucional desarrollo de recursos humanos. Ello incluye la optimizacin de las cualidades y capacidad de comprensin de los responsables pblicos, gestores de recursos hdricos y profesionales de todos los sectores, as como la capacitacin de los cuerpos reguladores y en benecio de los colectivos de la sociedad civil.
Instrumentos de gestin: Los instrumentos de gestin son los elementos y mtodos que hacen posible y asisten a los responsables pblicos en la adopcin de decisiones racionales y fundamentadas entre distintas alternativas. Dichas opciones deben basarse en polticas consensuadas, los recursos disponibles, los impactos medioambientales y las repercusiones socioeconmicas. Los anli-

reas objetivo del cambio: Evaluacin de recursos hdricos comprensin de los recursos y necesidades. Incluye la recogida de datos hidrolgicos, siogrcos, demogrcos y socioeconmicos mediante la conguracin de sistemas para el procesamiento de datos y la noticacin de stos. Planicacin combinacin de opciones de desarrollo, aprovechamiento de recursos e interaccin humana. La planicacin de cuencas de ros, acuferos y lagos conlleva el exhaustivo procesamiento y modelado de datos de todos los mbitos pertinentes. El proceso de planicacin debe reconocer las necesidades sociales, econmicas y ambientales con el empleo de una serie de herramientas de evaluacin. Gestin de la demanda un empleo ms ecaz del agua. La gestin de la demanda implica el equilibrio entre oferta y demanda, otorgando especial prioridad a un uso ms ecaz del agua extrada o a mitigar su consumo excesivo antes que al desarrollo de nuevos suministros. Instrumentos de cambio social fomento de una sociedad civil ms consciente respecto al agua. La informacin es una poderosa herramienta para el cambio de conductas en el mbito de los recursos hdricos, mediante programas de estudios, cursos universitarios dedicados al agua y forma-

20

Cuadro 5. Una reforma institucional para una mejor gobernabilidad

Los modelos de gobernabilidad deben ajustarse a las particularidades sociales, econmicas y culturales predominantes en un pas, pero determinados principios o atributos bsicos son esenciales. El enfoque adoptado en la gestin de aguas debe ser transparente, global, coherente y equitativo. De igual manera, los mecanismos de direccin tienen que dar cuenta de sus acciones, tener capacidad de respuesta y ser ecaces. Una direccin adecuada requiere la participacin del gobierno, la sociedad civil y el sector privado; todos ellos son actores fundamentales en sus distintas atribuciones para la satisfactoria ejecucin de las reformas institucionales. A la hora de reformar las instituciones para la optimizacin de su gobernabilidad, se ha de llevar a cabo primero una evaluacin de los sistemas institucionales existentes que permita comprender quin hacer qu para quin, y ante quin son responsables. El anlisis institucional debe ser capaz de identicar, por ejemplo, los posibles conictos jurdicos, los solapamientos y la falta de claridad en cuanto a las competencias de las diferentes organizaciones, as como la jurisdiccin de los distintos niveles de gestin: local, regional, nacional y, cada vez en mayor medida, internacional. Los determinacin de los elementos a modicar y la secuencia que han de seguir las reformas es esencial para el xito de este proceso.

cin profesional y de capacitacin. La transparencia, el etiquetado de productos y el acceso a la informacin son otros instrumentos clave. Resolucin de conictos gestin de litigios, distribucin equitativa de los recursos hdricos. La gestin de conictos presenta un enfoque independiente, dado que en numerosos lugares los litigios son endmicos en la gestin de aguas, por lo que se debe tener modelos de resolucin a mano. Instrumentos de regulacin asignacin y limitacin del uso del agua. La regulacin en este contexto abarca la calidad del agua, la provisin de servicios, la utilizacin de los terrenos y la proteccin de los recursos hdricos. Las normativas son esenciales en la aplicacin de planes y polticas y pueden combinarse provechosamente con instrumentos econmicos Instrumentos econmicos utilizacin del valor y los precios para una mxima ecacia y equidad. Entre las herramientas econmicas se incluyen los precios, subsidios y otras medidas de mercado que generen incentivos para un uso cuidadoso, eciente y lo menos contaminante posible entre todos los usuarios de los recursos hdricos.

Gestin e intercambio de informacin ampliacin de conocimientos para una mejor gestin del agua. Las tecnologas y mtodos de puesta en comn de datos promueve el acceso de los actores a la informacin guardada en bancos de dominio pblico y sirve de ecaz complemento de los mtodos ms tradicionales de informacin pblica.

Creacin de vnculos entre sectores y escalas

Muchas organizaciones cuya funcin primaria no est relacionada con la gestin de aguas ejercen la responsabilidad sobre sectores en los que el impacto de y sobre los recursos hdricos puede ser enorme. Los mbitos de la agricultura, la industria, el comercio y la energa son algunos ejemplos. De igual manera, las entidades que gestionan recursos hdricos han de tener en cuenta reas del dominio de otros organismos, tales como el medio ambiente y el turismo. Las estructuras institucionales varan segn el pas, pero, independientemente de su conguracin especca, es esencial disponer de mecanismos de dilogo y coordinacin que garanticen un cierto grado de integracin. Ha

21

...la experiencia demuestra que la formacin en s de organizaciones que agrupan a cuencas uviales o entidades vrtice no garantiza un enfoque de GIRH, sino que debe contar con el respaldo de las polticas, leyes e iniciativas de capacitacin adecuadas.

de buscarse un equilibrio entre el mantenimiento de un enfoque plenamente integrado, donde puedan perderse reas especcas por falta de conocimientos o inters, y una perspectiva sectorial, en la que se efecta un seguimiento de las diferentes polticas sin prestar atencin a las necesidades e impactos sobre otros sectores. En cierta medida, el proceso en s de elaboracin estratgica deber servir para reunir los sectores relacionados con el agua e impulsar el proceso de establecimiento de lazos ms formales. Ahora bien, es importante que en la estrategia se formulen conexiones ntidas entre los procesos de decisin de los sectores relacionados con los recursos hdricos. A la hora de concitar apoyos, resulta de utilidad que la estrategia pueda demostrar de qu manera los cambios pueden contribuir a alcanzar los objetivos clave en los sectores asociados al agua. En algunos pases se han creado nuevas organizaciones o bien se ha modicado sustancialmente el mandato de las ya existentes dentro del proceso de reforma de GIRH. Las entidades vrtice y organizaciones de cuenca uvial son los ejemplos ms comunes. Algunas de las razones para el establecimiento de estructuras de este tipo: el impulso de una accin coordinada en el mbito hidrogrco y reas relacionadas, tales como gestin de tierras, entre distintos sectores y niveles de decisin, as como el fomento de una gestin ms participativa de los recursos. No obstante, la experiencia demuestra que la formacin en s de organizaciones que agrupan a cuencas uviales o entidades vrtice no garantiza un enfoque de GIRH, sino que debe contar con el respaldo de las polticas, leyes e iniciativas de capacitacin adecuadas. Sin embargo, la creacin de estructuras de este tipo son esenciales para garantizar un enfoque de GIRH. Otras opciones son la coordinacin reforzada en el mbito hidrogrco entre los organismos sectoriales ya existentes o la atribucin de este rea a un organismo con un amplio mandato sobre los recursos naturales. Por ejemplo, en Vietnam las aguas son gestionadas por el Ministerio de

Recursos Naturales y Medio Ambiente. Este apartado se centra en organizaciones de transferencia de informacin y coordinacin de actividades. Hay que recordar empero a una institucin de otro tipo, concretamente, el mercado, que tambin puede desempear un papel importante, suministrando informacin a los usuarios e inuyendo en la conducta de stos, en la jacin de precios, en los subsidios y en los derechos comercializables.

Entidades vrtice: Las entidades vrtices renen a una serie de instancias tales como grupos de direccin de alto nivel dentro de los gobiernos nacionales, grupos de trabajo interinstitucionales (para nalidades especcas como, por ejemplo, el control de la contaminacin acutica) y consorcios internacionales para la gestin de los recursos hdricos.

Para impulsar la coordinacin: La meta de estas entidades es la creacin de estructuras de coordinacin entre las distintas organizaciones involucradas en la gestin de los recursos hdricos. En ocasiones, la poltica y gestin hidrolgicas estn concentradas en un rgano de gobierno concreto, pero en muchos casos la responsabilidad sobre el agua se la reparten una serie de organismos (ministerios de irrigacin, medio ambiente y obras pblicas) que pueden experimentar dicultades a la hora de operar conjuntamente. En ese tipo de situaciones, una entidad vrtice puede ejercer una til funcin coordinadora. Para impulsar un enfoque ms global en la toma de decisiones en el mbito del agua: La creacin de entidades vrtice puede ayudar a liberar las decisiones sobre distribucin de aguas de la administracin exclusiva de un sector concreto, permitiendo una asignacin ms estratgica. Tambin puede fomentar las reformas que, aunque muy necesarias desde la perspectiva del desarrollo sostenible, es posible que choquen con intereses polticos dentro de un sector especco. En Mxico, la creacin de la Comisin Nacional del Agua

22

(CNA), dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, se ha convertido en una de las claves para hacer frente al uso no sostenible de las aguas subterrneas del pas. Sin la capacidad de rebasar los lmites estatales o su independencia del poderoso colectivo de agricultores, la CNA no hubiera sido capaz de llevar a la prctica muchas de las necesarias reformas referentes a las aguas subterrneas.9

gramas de gestin de recursos naturales para la recuperacin de terrenos y vas uviales deteriorados. Tambin pueden desempear un papel importante en la facilitacin, la obtencin de consensos y la gestin de conictos.

Enseanzas en el establecimiento de entidades vrtice a partir de la GIRH ToolBox: Las experiencias satisfactorias recabadas hasta la fecha en cuanto a la creacin de entidades vrtice robustas y respetadas son bastante limitadas. La formacin de una entidad vrtice o coordinadora puede requerir de un largo proceso, puesto que las estructuras nuevas necesitan de tiempo para adquirir legitimidad. La ecacia de una entidad vrtice viene determinada por el contexto poltico e histrico en que opere. Para que una entidad vrtice funcione adecuadamente, todos los actores implicados en su mbito de jurisdiccin han de fortalecer el compromiso respecto a ella y garantizar unas competencias apropiadas. En este aspecto son importantes la gestin de conictos y las tcnicas de concienciacin.
Organizaciones a nivel de cuenca uvial: Las organizaciones de cuenca hidrogrca trabajan con la gestin de recursos hdricos en la cuenca de un ro, lago o acufero de importancia. Pueden ser tiles para superar las divisiones administrativas tanto dentro de los pases como a nivel transfronterizo. Las organizaciones de cuenca hidrogrca ofrecen un mecanismo para garantizar la inclusin de los usos y necesidades de las tierras en la gestin de aguas, y viceversa. Sus funciones van desde la distribucin del agua y la gestin y planicacin hdricas hasta las iniciativas de formacin de las comunidades que habitan en la cuenca y el desarrollo de estrategias y pro-

Para el impulso de una gestin integrada entre los sectores y entre las fronteras regionales y nacionales: Las organizaciones de cuenca hidrogrca, si funcionan de modo apropiado, pueden contribuir a una gestin integrada entre los distintos sectores y ms all de las divisorias administrativas. La Autoridad del Valle del Tennessee (TVA) es uno de los ejemplos ms conocidos de organizacin de cuenca uvial que ha rendido frutos tangibles. La TVA tiene a su cargo un conjunto de actividades relacionadas con el agua (prevencin del riesgo de inundaciones, mantenimiento de la navegacin, establecimiento de iniciativas recreacionales, proteccin de la calidad del agua y produccin de energa) dentro de la cuenca del ro Tennessee, un rea de 106.000 km2 comprendida entre siete estados norteamericanos. En Malasia, los posibles avances con respecto a un conjunto de desafos en el mbito de las aguas se vieron coartados por la relativa impotencia del gobierno federal para intervenir en asuntos relacionados con la gestin y distribucin de aguas por ser competencia de los distintos estados.10 Para hacer frente a esta problemtica, el pas aprob una ley sobre aguas que prev el establecimiento de organizaciones basadas en cuencas hidrogrcas con la potestad para rebasar las fronteras federales y estatales. Para impulsar una gestin ms participativa: Los organismos de administracin de cuencas hidrogrcas o uviales tambin pueden servir de mecanismos de unin entre las iniciativas de planicacin nacionales y la toma de decisiones a un nivel ms local. En Sudfrica se establecen a nivel central unos niveles mnimos ambientales en el rea de distribucin de aguas y los organismos de gestin de cuencas trabajan con las comuVer Scott, C. A. and Shah T., 2004. Groundwater Overdraft Reduction Through Agricultural Energy Policy: Insights from India and Mexico. International Journal of Water Resources Development, 20(2):149-164.
9

Polticas y legislacin sobre los recursos hdricos nacionales Un caso facilitado a la GIRH ToolBox por Low Kwai Sim de Malasia.
10

23

Cuadro 6. De qu manera debe tratar una estrategia los asuntos transfronterizos?

Las estrategias las elabora cada pas a nivel nacional. Ahora bien, stas tambin han de tener en cuenta el empleo del agua, en particular cuando existe un considerable potencial de conicto entre distintos usuarios de los recursos hdricos. Casi la mitad de la tierra rme mundial est situada en una cuenca hidrogrca transfronteriza. Ya se han creado numerosos marcos de cooperacin para dichos sistemas transfronterizos (en la cuenca del Mekong, por ejemplo), o bien estn a punto de implantarse (como en la cuenca del Nilo). Estos acuerdos los establecen los pases a nivel regional, pero precisan de cambios de tipo poltico y reformas de mbito nacional. La preparacin de una estrategia ofrece una excelente oportunidad para generar sinergias en la conguracin de mltiples usos de los recursos hdricos y en la resolucin de potenciales conictos, incluyendo aqu la sostenibilidad de los ecosistemas acuticos. La instauracin de una organizacin transfronteriza o de una comisin gestora de una cuenca uvial puede coordinar los esfuerzos de planicacin. La coordinacin transfronteriza puede crear sinergias para el desarrollo de zonas ribereas y ayudar a generar benecios ms all de los cauces de los ros.
nidades para negociar los ujos ambientales a partir de unos mnimos de referencia. Tailandia se bas en la creacin de organizaciones de cuenca para mejorar la capacidad de reaccin de las instancias de gestin de aguas a las condiciones locales.11 Durante la fase de desarrollo en Tailandia, la administracin de los recursos hdricos adquiri un carcter cada vez ms centralizado, generando conictos entre los beneciarios y usos ya existentes del agua. En un intento por resolver dichos litigios y desarrollar un proceso de gestin ms global, el pas creo unos comits de cuencas uviales, integrados por un amplio abanico de actores relacionados con el agua. despus de su establecimiento, solamente administra una planta termoelctrica. Se ha cuestionado en cierta medida que las organizaciones a nivel de cuenca hidrogrca sean capaces de solventar muchos de los retos ms apremiantes de las cuencas en los pases en desarrollo, especialmente aquellas con un elevado nmero de usuarios a pequea escala que obtienen su agua sin mediacin alguna de organismos pblicos ni proveedores de agua autorizados.12

11 GWP GIRH ToolBox, Tailandia Descentralizacin y desarrollo de los comits de cuencas uviales, caso n 186.

Ver Shah, T.; Makin, I.; Sakthivadivel, R. 2002. Limits to Leapfrogging: Issues in Transposing Successful River Basin Management Institutions in the Developing World in Intersectoral Management of River Basins. Colombo: International Water Management Institute.
12

Organizaciones fallidas a nivel de cuenca hidrogrca: Existen tambin multitud de ejemplos de entes gestores de cuencas uviales que no estuvieron a la altura. En China, por ejemplo, se crearon en los aos 50 los comits de gestin de cuencas con el n de gestionar la produccin de energa hidroelctrica, paliar los daos causados por las inundaciones y establecer instalaciones de navegacin, pero, nalmente, estos comits se han dedicado exclusivamente al mbito de la irrigacin. La Autoridad del Valle de Damodar, el intento indio por adoptar el modelo de la TVA, no ha conseguido ajustarse a su ambicioso mandato original y ahora, cuatro dcadas

Caractersticas principales para un ptimo rendimiento de las organizaciones de gestin de cuencas uviales en base al GIRH Toolbox: Capacidad para establecer competencias tcnicas ables; Prioridad sobre los problemas recurrentes de carcter grave, como las inundaciones, sequas y dcits en el suministro, as como la prestacin de soluciones aceptables para todas las partes involucradas; Una amplia implicacin por parte de los actores, donde se vele por la participacin de las bases de la poblacin en el conjunto de la cuenca hidrogrca (por ejemplo, a travs de foros sobre el agua); Capacidad para la recaudacin de cuotas y obtencin de ayudas y/o crditos; Una clara delimitacin jurisdiccional y competencias apropiadas.

24

Proceso

Elementos bsicos del desarrollo estratgico

En la siguiente seccin se abordan algunos de los puntos fundamentales en la gestin de un proceso de desarrollo de estrategia: funciones y responsabilidades, un marco para la implicacin de las distintas partes, la creacin de una base de conocimientos, el establecimiento de puntos de referencia e indicadores y la puesta en marcha de mecanismos de supervisin y evaluacin.

La diferencia entre plan y estrategia

La planicacin y el desarrollo estratgico son elementos estrechamente vinculados, pero, mientras que el objetivo de la planicacin es la identicacin de actividades concretas, el desarrollo de estrategias pone el nfasis en la denicin de directrices para el futuro. En una estrategia se denen los objetivos y se determina la manera de lograr dichas metas, tal vez incluso delineando una serie de posibilidades adaptadas a distintas contingencias. La planicacin es, en este sentido, la traduccin concreta de la estrategia escogida en objetivos, activos y medios asociados. En la tabla inferior se presentan algunas de las diferencias esenciales entre planicacin y desarrollo estratgico.

incluyendo aqu su marco de planicacin y su estructura de toma de decisiones. Algunos pases cuentan con procesos de planicacin de tipo centralizado, mientras que otros delegan a las provincias o regiones buena parte de la responsabilidad en la planicacin y toma de decisiones sobre la gestin de aguas. No existe un nico modelo administrativo correcto. Ahora bien, sea cual sea el modelo preferido, las competencias y obligaciones de los distintos actores deben ser claramente precisadas en la fase inicial y se han de crear mecanismos adecuados de rendicin de cuentas. En la tabla 2 (pgina 28) se ofrece una propuesta de desglose de funciones y responsabilidades.

Denicin de responsabilidades

La manera en que un pas decida denir las funciones y responsabilidades depender en gran medida de su situacin particular,

Constitucin de un grupo de direccin: La creacin de un grupo de direccin interministerial a ser posible apoyado por un equipo de gestin compuesto por profesionales cualicados puede contribuir a la asimilacin simultnea de la estrategia por parte de los distintos sectores y ayudar a hacer realidad las

Tabla 1. Algunas diferencias esenciales entre planicacin y desarrollo estratgico13 Desarrollo estratgico
Dene las directrices Impulsa la innovacin Se gua por visiones y metas A largo plazo Sntesis Se centra en los potenciales y oportunidades
13 Adaptado a partir de la Strategic Orientation (SOR), MDF Training and Consultancy, Ede, Pases Bajos

Planicacin
Establece directrices Se basa en ideas ya existentes Se gua por metas concretas A corto plazo Anlisis Se centra en la resolucin de problemas (puntos dbiles, amenazas) Basado en las tendencias del presente

Basado en las posibilidades de futuro

26

Cuadro 7. Ms all de un plan convencional de aguas

La elaboracin de una estrategia ecaz de GIRH requiere de un proceso algo diferente del empleado en la creacin de un plan especco de recursos hdricos. Algunas de las diferencias bsicas son las siguientes: Implicacin multisectorial: Mientras que un plan de aguas normalmente lo disea y aplica un organismo competente en este mbito, la estrategia de GIRH precisa de los conocimientos y la participacin de todos los sectores que inuyen y se ven inuidos por el desarrollo y gestin de aguas, como, por ejemplo: salud, energa, turismo, industria, agricultura y medio ambiente.

Un enfoque ms amplio: Mientras que los planes de aguas tienden a concentrarse exclusivamente en aspectos relacionados con la demanda y disponibilidad del agua, una estrategia de GIRH considera los recursos hdricos en relacin con otros factores necesarios para lograr unos objetivos de desarrollo ms ambiciosos. Dinmico antes que esttico: A diferencia de los planes de aguas, que establecen una secuencia denitiva de acciones y decisiones, la estrategia de GIRH tiene como n la elaboracin de un marco donde desarrollar un proceso continuado y adaptativo de accin estratgica y coordinada. Participacin de las distintas partes: Al tratarse de un cambio y, por lo tanto, de una incursin a mltiples niveles, el desarrollo de la estrategia precisa de una participacin mucho ms amplia y extensa de las partes interesadas que en un proceso de planicacin tradicional.
reformas aprobadas. Las experiencias extradas en los programas respaldados por GEF para el examen de los procesos de gestin integrada de recursos hdricos y terrestres que han sido desarrollados en un conjunto de cuencas uviales repartidas por el mundo sugiere, entre otras cosas, que los comits interministeriales nacionales pueden desempear una funcin activa en dichos procesos, no limitndose simplemente a la aprobacin de los planes y estrategias ya elaborados, sino adoptando de hecho un papel concreto en la direccin del proceso. Dada la importancia de la funcin que ejerce el comit de direccin para el xito de la estrategia, en la eleccin de sus integrantes se debe tener en cuenta tanto el nivel de inuencia de stos como su grado de implicacin en el proceso. El mismo grupo de direccin puede supervisar tambin los avances registrados en su aplicacin y someterse a la autoridad de una instancia superior. En los compases iniciales del proceso de formulacin ha de procederse a la identicacin de un equipo de gestin altamente cualicado. El hecho de encomendar a dicho equipo la responsabilidad en la gestin del desarrollo de estrategia y el proceso de aplicacin de la misma fomenta su asimilacin interior e impulsa su dinamismo.

Distribucin de funciones y responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno: La estrategia debe estar bien cimentada entre los diversos niveles de gobierno (central, regional y local), as como en el conjunto de la poblacin, para evitar de este modo cualquier posible trastorno a causa de un cambio de gobierno o por la salida de actores clave. Ello se logra mediante la adecuada seleccin de los grupos de direccin y gestin y a travs de organizaciones facilitadoras, como, por ejemplo, las ONG. Si buena parte de la responsabilidad del desarrollo estratgico se localiza a nivel regional, han de crearse mecanismos de coordinacin para garantizar que el proceso resulte en una estrategia nica y coherente, y no en un multitud de estrategias sin conexin alguna o solamente tenues.

Para una mxima ecacia, las estrategias deben equilibrar dos requisitos con frecuencia en conicto. Por una parte, deben ganarse el amplio

Implicacin de las distintas partes

27

Tabla 2. Propuesta de desglose de funciones y responsabilidades

Gobierno nacional Papel rector, propietario del proceso Organiza la nanciacin Establece un entorno de poltica macroeconmica Gua el proceso Moviliza el apoyo entre los distintos sectores y grupos de intereses Garantiza la calidad del resultado Supervisa los avances en la aplicacin Gestiona los procesos cotidianos de desarrollo de estrategia, aplicacin y capacitacin Ofrece una plataforma neutral para el dilogo Respalda el proceso de desarrollo estratgico mediante asesoramiento e informacin Fomenta la capacitacin y formacin

Comit de direccin (grupo con una amplia representacin)

Equipo de gestin (grupo de profesionales cualicados) Institucin facilitadora, en los casos aplicables (por ejemplo, ONG nacionales, asociaciones regionales o internacionales en el mbito del agua [GWP] o equipos locales de la ONU)

apoyo de los actores para su exitosa aplicacin y, al mismo tiempo, deben evitar caer en la trampa de un proceso de consulta interminable a costa de la accin. La clave para equilibrar dichas demandas consiste en asegurar una extensa participacin de los diferentes actores de un modo organizado y a partir de un calendario concreto, con fases apropiadas, donde se incluyan mecanismos de resolucin de conictos. No obstante, es necesario reconocer que la obtencin del apoyo y participacin de los actores en la gestin y desarrollo integrados de los recursos hdricos es un proceso continuado, no un esfuerzo que simplemente se detenga al completarse la estrategia inicial.

Fomentando una valiosa participacin: Las actividades de comunicacin deben facilitar a todos los colectivos involucrados la formacin de una visin realista de conjunto acerca del uso y gestin de los recursos hdricos. Ha de asegurar tambin que todos ellos estn al tanto de la labor de preparacin de la estrategia y que comprendan la manera en que pueden contribuir y la forma en que va a ser utilizada su aportacin. La comunicacin con los actores tiene que ser bidireccional y tanto en sentido ascendente

como descendente. Tratar de vender las decisiones adoptadas a puerta cerrada no dar resultado. Una plataforma de participacin asociada, donde se encuadre un amplio espectro de foros citas informales, talleres, procesos de consulta, reuniones pblicas, entrevistas de grupo temtico, dilogos sobre polticas, mesas redondas y eventos mediticos puede ayudar a que distintos colectivos realicen importantes aportaciones al proceso de desarrollo estratgico. Una plataforma de este tipo puede contribuir a precisar de manera continuada las metas, objetivos y actividades. Lo ideal sera que la mencionada plataforma fuera percibida por todos como el foro adecuado y lgico para tratar cualquier cuestin relacionada con la gestin de los recursos hdricos. Las estrategias tendrn ms probabilidades de lograr sus objetivos si las mujeres adquieren en ellas un papel activo como participantes y responsables del proceso.

Negociacin y gestin de conictos: Contentar a todo el mundo es imposible, motivo por el cual los mecanismos de negociacin y resolucin de conictos son un ingrediente importante. Buena parte de la gestin integrada

28

de recursos hdricos es esencialmente un proceso de gestin de conictos. En ltima instancia, recae sobre el gobierno nacional la responsabilidad de solventar las disputas que puedan surgir durante la fase de formulacin de la estrategia. Aunque estas medidas ayudarn a reducir el nmero de litigios que puedan emerger en las fases subsiguientes de aplicacin, no eliminarn stos por completo. As pues, normalmente ser necesario establecer algn tipo de metodologa formal para la resolucin de conictos sobre una base continuada.

Representantes de medios de comunicacin Instituciones de investigacin y formacin, como las universidades.

Creacin de una base de conocimientos

Existen dos aspectos en la creacin de una base de conocimientos para una estrategia: Reunir los conocimientos necesarios para identicar los principales retos asociados al agua, determinar dnde se precisan los cambios y establecer una lnea bsica para la supervisin de los avances e impactos. El desarrollo de sistemas que enriquezcan de modo continuado los conocimientos empleados en el proceso de toma de decisiones. Una valoracin de la lnea bsica de los recursos hdricos y reas de desarrollo esenciales proporciona el fundamento adecuado para la identicacin y jacin de prioridades acerca de los retos y objetivos en torno al agua. La Global Environment Facility recomienda encarecidamente empezar por un anlisis interno de la cuenca sobre los usos en conicto de los recursos hdricos y acerca de las decisiones sobre explotacin de terrenos que repercuten sobre aquellos.
Elaboracin de una evaluacin de los recursos hdricos: Una valoracin de recursos hdricos implica la adopcin de una perspectiva holstica respecto a los recursos hdricos de un pas o regin en concreto a partir de su uso por parte de la sociedad. Ello abarca mbitos relacionados con el suministro y la demanda de agua y las aplicaciones que no son de consumo (produccin de energa, transporte, etc.). Ejemplos de componentes que pueden integrar una evaluacin de este tipo: Cuestiones sustanciales relacionadas con el agua y conictos potenciales, nivel de gravedad e implicaciones sociales, as como riesgos y amenazas tales como las inundaciones y las sequas. reas relevantes relativas al desarrollo socioeconmico que pueden repercutir en

Entre los actores principales en la formulacin de una estrategia se incluyen: Los ministerios gubernamentales e instituciones relacionadas que operan en el mbito de la planicacin y jacin de polticas de desarrollo nacional. Los ministerios gubernamentales e instituciones relacionadas involucrados en sectores esenciales asociados al agua, incluyendo el abastecimiento e instalaciones de saneamiento de tipo domstico, la irrigacin, la agricultura, el sector energtico, el sector sanitario, la industria, los transportes, el sector pesquero y el turismo. Servicios pblicos relacionados con el agua, organismos e instancias vinculadas (p.ej., comits de desarrollo del agua). Entre los actores a incluir en el proceso en sus fases principales estarn probablemente muchos de los siguientes: Colectivos locales y organizaciones de la sociedad civil (por ejemplo, alcaldes y lderes religiosos). El sector privado, incluyendo (pero no exclusivamente) proveedores de agua y de instalaciones de saneamiento. Entidades nanciadoras (por ejemplo, agencias donantes, bancos internacionales, instituciones microcrediticias). Grupos de intereses sectoriales, tales como agricultores y pescadores. Colectivos y asociaciones de mujeres Representantes de comunidades indgenas Organizaciones no gubernamentales

29

Una exhaustiva valoracin de los recursos hdricos es una acertada inversin, pero se trata de una ardua empresa. Algunos pases tal vez opten por dar prioridad a sus necesidades de conocimiento, concentrndose inicialmente en las reas directamente relacionadas con el punto de acceso escogido.

la oferta y demanda del agua, como, por ejemplo, el crecimiento urbano, las polticas comerciales y las estrategias de seguridad alimentaria. Las mltiples necesidades de agua por parte de los colectivos ms pobres y las mujeres, as como los niveles actuales de acceso al agua. Demanda de agua de las distintas alternativas de desarrollo. Aspectos socioeconmicos del empleo del agua, incluido conducta de los usuarios, exibilidad de la demanda y efectos potenciales de una gestin de la demanda. Demanda de agua (incluyendo ujo de suministro y calidad), estado actual y peligros potenciales para los ecosistemas, tanto terrestres como acuticos. Cantidad y calidad de las aguas superciales y subterrneas, as como parmetros bsicos del ciclo hidrolgico. La exhaustiva valoracin de los recursos hdricos es una acertada inversin, pero se trata de una ardua empresa. Algunos pases tal vez opten por dar prioridad a sus necesidades de conocimiento, concentrndose inicialmente en las reas directamente relacionadas con el punto de acceso escogido. Una evaluacin apropiada de los recursos hdricos debe basarse en datos fsicos y socioeconmicos ables. Las mediciones fsicas rutinarias efectuadas por las estaciones de supervisin y calibracin deben realizarse en los momentos oportunos y con una periodicidad suciente para que se puedan extraer conclusiones vlidas en la mencionada valoracin. Ello, a su vez, presupone una nanciacin apropiada del sistema de supervisin por parte del gobierno. Se puede recurrir a la aplicacin de modelos para el estudio de los impactos y tendencias resultantes de las diversas opciones de desarrollo. No obstante, para que estos modelos sean tiles en la bsqueda de soluciones sostenibles, deben atender y simular no slo mritos tcnicos y benecios y costos generales, sino tambin las preferencias y prioridades de las partes implicadas. Si se desea que los mencionados modelos sean realmente tiles como herramientas de toma de decisiones, han de integrarse en el con-

texto institucional y cultural de nivel local. Entre el conocimiento a recabar para el proceso de desarrollo estratgico se incluye: Procesos actuales de planicacin y gestin en el mbito hidrogrco y sectores relacionados, incluyendo una evaluacin institucional (ver cuadro 5, pgina 21: Una reforma institucional para una mejor gobernabilidad). Es preciso vincular los recursos humanos disponibles y las iniciativas de capacitacin con el desarrollo y aplicacin de una estrategia de GIRH. Experiencias nacionales e internacionales de inters y herramientas de GIRH.

Desafos en la formacin de una base de conocimientos: A menudo, el conocimiento necesario en el desarrollo estratgico y la toma de decisiones est disponible slo en base a casos especcos entre profesionales y expertos en el mbito de los recursos hdricos y sectores asociados con el agua. En ocasiones, los datos pueden ser poco ables o, incluso, completamente inexistentes. No obstante, la falta de datos de calidad no puede ser aducida como excusa para no acometer la tarea. Los buenos profesionales pueden llegar muy lejos sin la ayuda de una base de datos completa. La puesta en comn de conocimientos no es la norma y precisa de lo siguiente: capacidad para eliminar cuellos de botella en forma de normas burocrticas que impidan el libre intercambio de informacin entre departamentos y organismos, el refuerzo de la conanza y la existencia de incentivos para compartir los conocimientos. Una mayor accesibilidad del conocimiento: A la hora de elaborar una base de conocimientos, la implicacin de los usuarios nales ayuda a asegurar que: 1) la base de conocimientos ataje las necesidades de la poblacin; 2) se presente de un modo fcilmente accesible; 3) los usuarios nales sean conscientes de los recursos disponibles. La informacin, con frecuencia, slo est

30

disponible para un grupo selecto de expertos o funcionarios, lo cual provoca una asimetra informativa. Se requieren acciones concretas para resolver este desequilibrio. Una informacin fcilmente accesible es esencial para una adecuada toma de decisiones, para la calibracin de los avances logrados y para garantizar responsabilidades. El establecimiento de bases de recursos informativos permanentes y de libre acceso puede ayudar a los responsables polticos, a los gestores de recursos naturales y a las partes implicadas sobre el terreno a negociar contrapartidas y a tomar decisiones fundamentadas que tengan en cuenta tanto las distintas perspectivas como las condiciones cambiantes. Las herramientas concebidas para elaborar o explorar posibles escenarios adaptados a las necesidades de los actores suelen ser mecanismos extraordinariamente tiles para introducir nuevas formas de hacer las cosas. Por supuesto, no basta con fomentar la accesibilidad de los conocimientos. Tambin es necesario incluir los factores sociales, polticos y econmicos que hacen posible un empleo ecaz de la informacin en los procesos de toma de decisiones.

usuarios nales. Ser exibles, para que el mecanismo de interconexin pueda emplearse en diferentes lugares y situaciones. Ser transparentes y rigurosos, para que tanto las personas versadas en el aspecto tcnico como las que no lo estn (una amplia parte de los actores) puedan mantenerse al tanto del proceso de generacin y evaluacin de la informacin. Ser interactivos al objeto de garantizar un proceso de toma de decisiones participativo. Ser fciles de entender y tiles en el fomento de la sensibilizacin acerca de las problemticas.

Fijacin de un calendario y de puntos de referencia

Cunto tiempo requiere la preparacin de una estrategia de GIRH? Depende. Algunos pases puede que adopten un rpido enfoque inicial y luego vayan actualizndolo conforme llevan a cabo su aplicacin. Otros pases pueden optar por invertir ms tiempo quiz en el fomento de la participacin y asimilacin interior por parte de los actores en el proceso de desarrollo estratgico. En cualquier caso, la jacin consensuada de puntos de referencia y de un calendario para llevar a cabo la estrategia es trascendental para su xito. Si bien la estrategia debe ser lo sucientemente exible como para adaptarse a condiciones cambiantes en los mbitos poltico, econmico y ambiental, puede resultar de utilidad acordar un calendario para su revisin y actualizacin peridicas. Muchas organizaciones anan sus estrategias cada cinco aos, pero pueden hacerlo ms a menudo en perodos de intensa transformacin. La ejecucin puede efectuarse paso a paso en lo relativo al alcance geogrco y a la secuencia y calendario de las reformas. El alcance, calendario y contenido de las medidas pueden ajustarse segn la experiencia. Ello ofrece espacio para las modicaciones, mejoras y ajustes de proceso, siempre que se hayan establecido previamente unas bases apropiadas para la adecuada toma decisiones.

Enseanzas derivadas de la puesta en comn de conocimientos (de la GIRH ToolBox): La transferencia de conocimientos de un pas a otro debe tener en consideracin los contextos culturales y polticos especcos. La puesta en comn de conocimiento precisa de una mente abierta estimulada por incentivos apropiados. El desarrollo de una conanza mutua puede requerir su tiempo, pero es esencial. En el aspecto tcnico, los sistemas de informacin y puesta en comn de datos deben reunir las siguientes caractersticas: Basarse en la gestin de recursos humanos (habilitacin y capacitacin de organizaciones) y tecnolgicos y ser capaces de integrar informacin multidisciplinaria. Operarse en funcin de la demanda, de forma que el diseo, estructuracin y resultados del sistema estn orientados hacia los

31

En lo que respecta al xito a largo plazo de la estrategia, saber qu no est funcionando y por qu es, seguramente, ms importante incluso que conocer aquello que va bien.

En el desarrollo de una estrategia y un marco de reforma, es importante aceptar la improbabilidad de que dicho proceso de cambio sea rpido. La Comisin del Rin europea ha necesitado de medio siglo para evolucionar hacia una planicacin ms integrada, que incluye tanto ro arriba como abajo Las organizaciones de las cuencas de los ros Delaware y Susquehanna, en Estados Unidos, han superado 60 aos de batallas en los tribunales mediante la creacin de foros multipartitos para una mayor integracin. La Comisin de la Cuenca del Murray-Darling, en Australia, ha llegado a su actual poltica de planicacin integrada tras toda una generacin enfrascada en discusiones.

Supervisin y evaluacin
La denicin de indicadores, el establecimiento de baremos y la conguracin de mecanismos que permitan una supervisin y evaluacin continuadas son todas ellas actividades fundamentales en un plan de aplicacin ecaz. Las iniciativas de supervisin y evaluacin tienen tres nes principales: comprobar si el proceso de aplicacin va por buen camino, calibrar los impactos a corto y largo plazo y evaluar las repercusiones con objeto de determinar si las acciones estn contribuyendo efectivamente a los objetivos de desarrollo ms amplios denidos en la estrategia.

14

Adatado de Norad, 1993.

Criterios de supervisin y evaluacin (M&E en sus siglas inglesas): La supervisin y evaluacin de un proceso de reforma de GIRH se realiza a muchos niveles diferentes, desde los simples avances de un proyecto al impacto sobre los indicadores socioeconmicos y medioambientales de conjunto de un pas. Cuanto ms elevado el nivel, ms metodolgicas sern las cuestiones que se plantean y ms trabajo costar localizar los indicadores descriptivos que permitan determinar los impactos. Es imprescindible iniciar el proceso estableciendo los objetivos y niveles, considerando asimismo la viabilidad del M&E, la validez y relevancia de los resultados esperados y la aplicacin y utilidad de dichos resultados. Los instrumentos o modelos de supervisin suelen vincularse a un marco lgico del

proyecto, programa o proceso. El modelo de evaluacin genrico incluir los siguientes elementos14: Ecacia Ecacia en la transformacin de las aportaciones en resultados. Qu relacin guardan los resultados con el esfuerzo invertido, cmo se convierten las aportaciones en resultados y si dichas consecuencias se podran haber obtenido de un modo mejor. Eciencia Eciencia de los resultados en el logro de los objetivos. En qu medida se han alcanzado los objetivos y si ello se ha conseguido a partir de los resultados del proyecto, programa o proceso. Impacto Impacto relacionado con la transicin desde objetivos a metas. Cambios y efectos (positivos y negativos, planicados e imprevistos) debidos al proyecto, programa o proceso que se han apreciado en relacin al colectivo objeto de la iniciativa y otros implicados. Relevancia Correspondencia con las prioridades de desarrollo. El grado en el que el proyecto, programa o proceso, denido por resultados, objetivos y metas, coincide con las prioridades de desarrollo de mbito local o nacional. Sostenibilidad Impacto positivo continuado en los niveles previstos. La medida en que se puede esperar que se prolonguen los efectos positivos del proyecto basado en los recursos nacionales.

Denicin de indicadores: Los indicadores son necesarios para medir los avances en el proceso de aplicacin, los resultados directos de las intervenciones y los impactos a largo plazo. La determinacin de los indicadores para calibrar el grado en que las acciones planicadas estn contribuyendo a las metas econmicas, sociales y ambientales, puede requerir de un cuidadosa reexin a tenor de la gran cantidad de factores involucrados, pero bien merece el esfuerzo. Unos indicadores minuciosamente establecidos pueden contribuir a aclarar los objetivos durante el proceso de desarrollo estratgico. En ausencia de ellos, el ajuste de precisin que ha de acome-

32

Cuadro 8. Las bases de una estrategia de xito

El consenso sobre metas y objetivos. La creacin de un marco para la optimizacin del proceso continuado de toma de decisiones. La vinculacin con metas de desarrollo ms amplias y con procesos de planicacin de desarrollo de mbito nacional. La anticipacin de los requisitos de cualicacin y la realizacin de inversiones adecuadas destinadas a mejorar la capacitacin. La implicacin y obtencin del apoyo de los distintos actores, incluidos el colectivo de mujeres y personas de renta baja. La asignacin al proceso de una cantidad suciente de recursos humanos y nancieros. La jacin de un calendario con puntos de referencia y objetivos. El establecimiento de mecanismos de supervisin y evaluacin que retroalimenten el proceso.
terse durante el proceso de ejecucin puede resultar complicado, si no imposible. bin resulta de inters recoger aqu: 15 La ausencia de una cultura evaluativa y, con frecuencia, la presencia de una actitud negativa respecto a las iniciativas de valoracin Los procesos de evaluacin gestionados por fuentes externas pueden resultar difciles de asimilar e implican asimismo capacidades valorativas que no desembocan en una evaluacin participativa por parte de los actores locales (por ejemplo, haciendo hincapi en las evaluaciones de terceros por la necesidad de rendir cuentas ante los nanciadores); El temor a que la evaluacin resulte en una comparacin poco halagea a nivel internacional; La falta de acuerdo sobre las deniciones e indicadores, que puede desembocar en una deciente consistencia de los datos; El difcil acceso a la informacin y a los actores involucrados (esto ltimo de particular importancia para la evaluacin del proceso); La integracin de distintas evaluaciones efectuadas por diferentes organizaciones (por ejemplo, las valoraciones procedentes de entidades de la sociedad civil y del gobierno, o de los diversos ministerios) y las dicultades a la hora de garantizar su complementariedad; La estructuracin de la valoracin de forma que se minimice el riesgo de quedar archivada a causa de una oposicin poltica.

Implicacin de las distintas partes: Una adecuada supervisin y evaluacin ha de contar con la participacin de los actores por dos motivos: 1) a menudo, la evaluacin cualitativa no es posible sin la aportacin de las partes; 2) la evaluacin puede ser una potente herramienta para suscitar apoyos en el proceso de ejecucin, pero slo si los actores confan en el esfuerzo de evaluacin y son conscientes de los resultados. La implicacin de mujeres y otros grupos desfavorecidos puede ser de particular importancia para hacerse una idea precisa de la ecacia de las intervenciones en el impulso de las metas de desarrollo. Fomento del aprendizaje: Los resultados de M&E deben retroalimentarse en el proceso. Han de incluir informacin de utilidad tanto acerca de las actuaciones fallidas como de los xitos. En lo que respecta al xito a largo plazo de la estrategia, saber qu no est funcionando y por qu es, seguramente, ms importante incluso que conocer aquello que va bien. Desafos en el mbito de la supervisin y la evaluacin: La Comisin de Desarrollo Sostenible ha identicado varios escollos potenciales de M&E en su documento orientativo para la preparacin de estrategias de desarrollo nacional que tam-

United Nations Department of Economic and Social Affairs, 2002. National Sustainable Development Strategy: Managing Sustainable Development in the New Millennium.
15

33

Haciendo frente a los escollos potenciales

De acuerdo al estudio informal del GWP y a los comentarios y reacciones de los socios, las tres razones ms comunes por las que los pases ven ralentizados o paralizados su desarrollo de estrategia y los procesos de aplicacin de sta son los siguientes: un respaldo insuciente del proceso, una deciente nanciacin y una falta de cualicacin. La falta de apoyo, compromiso o liderazgo de alto nivel a menudo lastrado por una insuciente comprensin acerca de lo que es una estrategia y cmo administrarla es el obstculo principal para hacer despegar el proceso. Y sin un amplio soporte de base que se extienda desde el primer ministro al campesino en su parcela es poco verosmil que se logre un satisfactoria aplicacin. Una nanciacin limitada no puede ser excusa para dejar de elaborar una estrategia. La mayora de los pases cuentan con los medios para costear por su cuenta este proceso, pero para aquellos que no, hay una serie de donantes dispuestos a ofrecer su apoyo. En lo que respecta a la aplicacin, la ausencia de un plan de nanciacin adecuado y esperar a haber conformado la estrategia para iniciar la bsqueda de nanciacin son los dos principales peligros. No desarrollar las capacidades adecuadas dentro del pas es otro paso en falso que retarda la progresin en distintos puntos del proceso. En algunos casos, se carece de los conocimientos necesarios dentro de las fronteras propias. De ocurrir esto, se precisa favorecer la transferencia de competencias en vez de depender simplemente de consultores externos. En el siguiente captulo se presentan algunas sugerencias para hacer frente y, a ser posible, evitar estos escollos.

La bsqueda de apoyos
Es necesario contar con respaldo, desde las esferas polticas superiores hasta las bases de la poblacin. Sin un rme apoyo poltico que comience por los principales dirigentes del pas, e integre tambin a los gobiernos locales, resultar difcil hacer arrancar siquiera el proceso de desarrollo estratgico. Y sin un compromiso continuado a este nivel, la ejecucin de los cambios necesarios para avanzar hacia enfoques integrados es prcticamente imposible. Por otra parte, si el proceso no se preocupa por lograr una amplia aprobacin entre las bases, encomendndose enteramente a la voluntad poltica para progresar, puede verse completamente desbancado por un cambio de rgimen poltico. La participacin de los actores en el proceso de desa-

rrollo y ejecucin se asegura en muy alta medida si se consigue generar apoyos. En el proceso de bsqueda de respaldo se debe prestar especial atencin a las personas responsables de la aplicacin prctica de la GIRH y de las medidas de optimizacin del agua. Hay que ser consciente de que los funcionarios pblicos tal vez perciban la estrategia como una posible amenaza para su continuidad laboral o bien como trabajo adicional que se impone a una jornada ya de por s cargada. Suministrar a alguien una herramienta til es relativamente fcil; convencerlo para usarla es una cuestin completamente diferente. El primer paso en la obtencin de apoyos suele ser la concienciacin. La adopcin de un enfoque de GIRH respecto a la gestin y

34

desarrollo hdricos supone cambios a diferentes niveles (en las polticas seguidas, las instituciones, las prcticas, etc.), pero debe comenzar por un cambio en la forma de pensar. La gente desde los responsables polticos a los campesinos sobre el terreno necesita comprender de qu manera les va a beneciar el proceso de reforma y cmo va a resolver sus inquietudes y desafos, aparte de las metas ms amplias de la sociedad.

Promocin de ejemplos positivos: Una forma de concitar apoyo en mltiples niveles es difundiendo casos positivos de GIRH (a ser posible, ejemplos en un pas donde el aspecto de integracin ya sea una realidad). Este tipo de ejemplos los encontramos en la mayora de los pases, implicando a menudo la cooperacin entre numerosas instancias pblicas con las comunidades al objeto de solventar un problema relacionado con el agua. En Sri Lanka, sin ir ms lejos, la Autoridad del Mahaweli (el organismo encargado del desarrollo y gestin hdricos de la cuenca del Mahaweli), el Ministerio de Sanidad y organizaciones campesinas locales colaboraron en la bsqueda de soluciones para hacer disminuir la incidencia de la malaria. Esta alianza les permiti atajar el problema desde distintos ngulos, entre otros, con la eliminacin de distintos focos de reproduccin de mosquitos en los programas de irrigacin y la identicacin de actuaciones ms ecaces de gestin de aguas y tierras dentro de la comunidad. La propagacin de los benecios de estas perspectivas integradas puede contribuir decisivamente a convencer a la gente de que la GIRH es un instrumento de utilidad que se fundamenta en el sentido comn, y no una teora extravagante de nuevo cuo que tendr un escaso impacto, aparte de dicultar ms su labor diaria. Aadir valor: Otra tctica ecaz consiste en la identicacin de situaciones de fruta de fcil recoleccin, en las que el enfoque de GIRH y una pequea inversin pueden rendir benecios inmediatos. El facilitar a los responsables polticos un anlisis de costos y

benecios de las oportunidades que ofrece la GIRH puede ayudar a vender el concepto general de la estrategia, lo cual permitira la instauracin de mecanismos para la identicacin y actuacin sobre dichas oportunidades de modo continuado. Eche un vistazo a las inversiones en infraestructuras ya existentes o en proyecto. Hay espacio para aadir valor a estas inversiones mediante la aplicacin de un enfoque ms integrado? La GIRH ToolBox del GWP es un buen lugar donde buscar inspiracin en el esfuerzo de identicacin de oportunidades. Pero no olvide que para que estas intervenciones de GIRH sean ecaces ms all del papel, tendr que involucrar a los usuarios nales.

Clculo del costo que supone no aprovechar las oportunidades: Tambin existe la posibilidad de proceder a la inversa, es decir, ofrecer ejemplos de lo que cuesta no adoptar un mayor enfoque de GIRH. Por ejemplo, en un anlisis econmico del proyecto de irrigacin del ro Kano, en el norte de Nigeria, y las tierras que quedan inundadas durante la crecida ro abajo, los investigadores llegaron a la conclusin de que el benecio econmico neto de dicha crecida (agricultura, pesca y madera para combustin) ascenda a un mnimo de 32 USD por cada 1.000 m3 de agua, mientras que el programa de irrigacin renda como mucho 1,73 USD por 1.000 m3 (0,04 USD por 1.000 m3 al incluir los costos operativos).16 La extensin del rea inundada ya ha disminuido ms de dos tercios debido al desarrollo de la irrigacin ro arriba. Los investigadores han calculado que, teniendo en cuenta la alta productividad de la crecida, la realizacin de los embalses y de los programas de irrigacin a larga escala previstos ro arriba arrojara unas prdidas de unos 20 millones de USD. En este caso, la adopcin de un enfoque de GIRH desde un comienzo habra tenido ms sentido en el aspecto econmico. En Yemen, el gobierno se convenci de la necesidad de aplicar un nuevo enfoque en la gestin de aguas tras las realizacin de estudios que demostraban las prdidas econmicas resul-

Ver Acreman, M. 2000. Background study for the World Commission of Dams and Barbier, E. B.; Thompson, J. R. 1998. The value of water: Floodplain versus large-scale irrigation benets in northern Nigeria. Ambio, 27(6):434-440.
16

35

A ser posible, los esfuerzos por obtener nanciacin deben correr paralelos al proceso de desarrollo estratgico. De lo contrario, existe el riesgo de perder empuje y apoyos mientras se rene la nanciacin necesaria.

tantes de la continuacin de una gestin deciente y unas prcticas no sostenibles, lo cual abri la va a un proceso de concienciacin y bsqueda de consenso.

La bsqueda de recursos nancieros

En el mbito de la nanciacin hallamos dos aspectos que deben ser atajados. El primero tiene que ver con los recursos nancieros necesarios para la preparacin de estrategias de GIRH; el segundo hace referencia a los medios requeridos para la ejecucin de tanto los cambios en la administracin de las aguas identicados en la estrategia como de la infraestructura que haga stos posibles. A ser posible, los esfuerzos por obtener nanciacin deben correr paralelos al proceso de desarrollo estratgico. De lo contrario, existe el riesgo de perder empuje y apoyos mientras se rene la nanciacin necesaria.

Garantizar la nanciacin: La mayora de los pases industrializados y de renta media estn en disposicin de ejecutar el proceso de desarrollo estratgico con sus propios recursos. Sin embargo, algunos pases de bajos ingresos simplemente carecen de los medios humanos, tcnicos o nancieros para cumplir con el objetivo jado por la WSSD para 2005. El Plan de aplicacin de la WSSD reconoce esta limitacin y destaca su rme respaldo a estos pases. Algunos donantes se han comprometido ya a apoyar a los pases en desarrollo en la preparacin de sus estrategias, o bien estn considerando acciones de este tipo, ya sea mediante mecanismos bilaterales o multilaterales. Canad (CIDA), Pases Bajos, Noruega, Estados Unidos de Norteamrica (USAID) y la Global Environment Facility (GEF) estn ofreciendo o estudiando ofrecer su ayuda a travs del GWP a varios procesos de desarrollo de estrategias. Otros pases donantes, como Dinamarca, Alemania y Reino Unido, prestan apoyo para el desarrollo y ejecucin de estrategias de GIRH de forma directa a distintos pases mediante procesos bilaterales.

Un presupuesto para la ejecucin: Los recursos necesarios para llevar a la prctica una estrategia son obviamente mucho ms importantes. Por una parte est el importante volumen de capital necesario para el desarrollo de recursos hdricos e infraestructuras (canalizaciones, sistemas de depsito, irrigacin, plantas de tratamiento de aguas, etc.). Por la otra tenemos los medios nancieros (as como tcnicos y humanos) precisos para las intervenciones blandas, tales como la ejecucin de polticas, legislacin, reformas institucionales y administrativas, el desarrollo de instrumentos de gestin y capacitacin, etc. La experiencia demuestra que una asignacin temprana de los fondos en los presupuestos nacionales son fundamentales para lograr el xito. Algunos pases han encontrado prctico el desarrollo en los inicios del proceso de estimaciones aproximadas de los requisitos nancieros necesarios para la ejecucin, lo cual permite su inclusin en el futuro presupuesto nacional. Ello ayuda a mantener un control de tipo real durante la formulacin de la estrategia y garantiza asimismo una accin inmediata. Es posible que se necesite destinar algunas partidas especcas a resolver los puntos calientes identicados durante la elaboracin de la estrategia, en vez de esperar a que sta sea completada y aprobada. En el caso de los pases que cuentan con el apoyo de los donantes para la ejecucin, la celebracin de reuniones de donantes en las que asegurarse una provisin de fondos durante la preparacin de la estrategia se antoja como una prctica acertada. La organizacin de actividades relacionadas en fases dentro de programas puede resultar ms ecaz que un enfoque todo incluido o bien poco sistemtico a la hora de solicitar nanciacin. Ahora bien, en ocasiones puede resultar til incluir una cartera de subproyectos (como el fortalecimiento en la recogida de datos) susceptible de obtener una nanciacin inmediata.

36

La bsqueda de recursos humanos

Muchos pases estn comprendiendo que tienen una serie de necesidades de capacitacin asociadas a aspectos del proceso de desarrollo de estrategias y en la aplicacin de stas. Obviamente, la elaboracin del contenido sustancial propio de una estrategia de GIRH requiere de cualicaciones tcnicas en una serie de reas especializadas. Pero tambin se precisa de capacitacin para gestionar los procesos participativos que son un componente trascendental para un ecaz de desarrollo estratgico, es decir, de destreza, por ejemplo, en los mbitos de comunicacin, negociacin, resolucin de conictos, facilitacin, bsqueda de consenso, gestin de calendario y movilizacin de comunidades. Si no se cuenta con la experiencia necesaria dentro del pas, los consultores externos pueden desempear una valioso papel en la capacitacin local y a la hora de promover el proceso de desarrollo estratgico. El riesgo consiste en una excesiva dependencia de los expertos externos en la suministro de las capacidades necesarias o el impulso del proceso. La capacitacin para el desarrollo de estrategias y su ejecucin es un proceso continuado. Cada paso abre la puerta a una mayor necesidad de conocimiento y competencias que ayuden a comprender nuevas direcciones, favorezcan el compromiso y permitan desarrollar las respuestas apropiadas a los desafos de gestin de recursos.

Entre los requisitos de capacitacin se incluirn probablemente los siguientes: Conocimientos tcnicos en reas de gestin, como supervisin y evaluacin; ingeniera y ciencias aplicadas, como la hidrologa y la ecologa; y ciencias sociales, en particular economa, ciencias polticas, derecho y administracin pblica. Creacin de modelos y anlisis de informacin, as como el desarrollo y mantenimiento de bases de datos. Resolucin de conictos, habilidades

negociadoras, cooperacin y planicacin transfronterizas y bsqueda de recursos nancieros. Formacin (preparacin de mdulos de proyecto de corto plazo que sirvan como formacin de refresco para gestores de aguas, responsables administrativos y polticos y promocin de intercambios de personal y puesta en comn de experiencias). Los esfuerzos de capacitacin no deben limitarse a los organismos de gestin gubernamentales, sino que deben incluir tambin centros de conocimiento, entidades relevantes dentro del sector privado, organizaciones no gubernamentales que operen sobre el terreno e individuos implicados que deseen participar. El desarrollo y la formacin profesionales de tipo individual no son muy ecaces a no ser que vayan acompaados de un fortalecimiento institucional, es decir, por la mejora en la direccin y gestin de las instituciones (ver cuadro 5, pgina 21). Entre los ejemplos de aanzamiento institucional se incluye velar por que cada institucin tenga una misin, estrategia y plan de trabajo bien denidos, orientar la contratacin de personal a las necesidades del organismo y asegurarse de que las instituciones tengan un presupuesto operativo acorde con su mbito de accin y estrategia. La oferta de salarios y oportunidades lo sucientemente atractivos como para retener la cualicacin dentro de las fronteras y evitar el conocido fenmeno de la fuga de cerebros es tambin un asunto al que numerosos pases deben hacer frente. El objetivo primordial es contar con instituciones fuertes dotadas de profesionales cualicados.

37

38

Accin

Garantizar una ejecucin ecaz

En ltima instancia, el xito o fracaso de una estrategia depender de su capacidad para estimular un cambio. Eso es lo importante, no el proceso en concreto ni el diseo del documento estratgico, sino si resulta o no en una accin positiva. En el siguiente captulo hemos tratado de incluir algunas sugerencias nales para ayudar a los pases a asegurarse de que sus estrategias no terminen acumulando polvo, sino que provoquen un proceso de cambio continuado que resulte en un uso ms sostenible, equitativo y ecaz de sus recursos hdricos.

Evitar la inaccin
En 1995, Nicaragua acometi la preparacin de un Plan de Accin Nacional sobre el Agua para hacer frente a los retos de la gestin integrada del agua dentro del marco institucional, legislativo, econmico, poltico y tcnico ya existente en el pas. Despus de 29 meses, el proyecto produjo sus informes nales, que abarcaban trece volmenes donde se recogan, entre otras cosas, polticas, legislacin, aspectos institucionales, instrumentos econmicos, asuntos tcnicos y las recomendaciones en s para el plan de accin.17 El posterior seguimiento del plan ha sido mnimo, pese a la participacin activa de instituciones relevantes en la puesta en prctica de las actividades del proyecto y la preparacin de informes de proyecto. Entonces, por qu el Plan de Accin no ha dado lugar a actuacin alguna? Uno de los factores identicados por los ejecutores del proyecto fue la incapacidad a la hora de establecerse los mecanismos de seguimiento ecaces necesarios para asegurar que no se perdiera el impulso tras el cierre de la fase de proyecto. Otro posible motivo es que el Plan de Accin fue enfocado como un proyecto, cuyo resultado era ms un plan por escrito que un conjunto de acciones prcticas. Aunque sea til plasmar la estrategia en un documento fsico, ello no debe considerarse como el n del proceso, el cual ha de ser de carcter continuado. A continuacin, algunas

17

GWP GIRH ToolBox, Nicaragua Evaluacin del Plan de Accin Nacional sobre el Agua, caso n 12

de las sugerencias ya mencionadas en apartados anteriores que pueden ayudar a impedir la inaccin: Asegurar el capital para la ejecucin durante la fase de formulacin de la estrategia, al objeto de evitar la prdida de empuje durante la bsqueda de nanciacin para la puesta en prctica. Prestar la debida atencin a los aspectos de capacitacin y refuerzo institucional para garantizar que las organizaciones sean capaces de aceptar nuevas responsabilidades y desafos. Buscar un amplio apoyo de base fundamentado a diferentes niveles de gobierno y en la sociedad en su conjunto, con el n de que la estrategia no sea vulnerable a los cambios de rgimen poltico o al abandono de personal clave. Encomendar al mismo organismo responsable de dirigir el desarrollo de la estrategia la tarea de supervisar su ejecucin y someter a ste al control de una instancia superior. Adoptar una actitud realista en cuanto a las metas realizables de acuerdo al contexto actual en el mbito socioeconmico, institucional y poltico. Garantizar que el desarrollo hdrico y el suministro de servicios se correspondan con las necesidades de los usuarios y sean sostenibles en trminos de nanciacin y mantenimiento. Velar por que las actividades de super-

40

visin y evaluacin se retroalimenten en el proceso para poder atajar de modo inmediato los problemas u obstculos potenciales. Aplicar un proceso de ejecucin que sea lo sucientemente exible como para adaptar las condiciones cambiantes y aprovechar las nuevas oportunidades.

La denicin de una estrategia de transicin que ayude a pasar de la situacin actual al escenario de futuro ambicionado en lo relativo a las reas de cambio concretas de GIRH, segn se exponen en el cuadro 3 (pgina 11), con sus puntos de referencia y su calendario, es otro componente importante para garantizar la accin. Aqu se debe incluir la manera en que los enfoques actuales van a ser modicados para alinearlos con el nuevo enfoque pretendido, los indicadores para la medicin de los impactos y los mecanismos de supervisin y evaluacin de la ecacia de esta transicin. La vinculacin a otros planes y estrategias nacionales es otra forma de alentar la accin y de asegurar la pertinencia de la estrategia. Ejemplos de planes y estrategias relevantes con los que debe conectar una estrategia de GIRH: Planes nacionales quinquenales o estrategias de desarrollo sostenible Planes nacionales para el desarrollo y emancipacin de la mujer Estrategia nacional sobre biodiversidad y planes de accin Planes nacionales para combatir la deserticacin Informes estratgicos para la reduccin de la pobreza (PRSP) Estrategias nacionales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Poner en prctica las reformas

Los cambios pueden resultar dolorosos y a menudo se topan con oposicin porque crean incertidumbre entre las personas, incluso aunque se comprenda su nece-

sariedad. Las leyes acertadas y las revisiones adecuadas de procedimientos suelen fracasar si no son entendidas o aceptadas por los funcionarios pblicos o la poblacin. La reforma institucional hay que llevarla a cabo con un enfoque participativo y consultivo, que abarque los sectores formales e informales, a n de estimular la comprensin y asimilacin del proceso de cambio. Si bien cada pas debe determinar la manera de ejecutar su reforma dependiendo de su situacin actual y de sus perspectivas para el futuro la experiencia acumulada en la GIRH ToolBox nos ofrece algunas enseanzas bsicas: Las reformas deben efectuarse de un modo coherente e integrador y ajustarse a los programas sociales y polticos generales del pas. ratar de implementar demasiadas reformas con demasiada rapidez puede suscitar resistencia. Un enfoque ms efectivo incluye la determinacin de prioridades y una secuencia calibrada de acciones para la adaptacin a dichas prioridades. Se deben evitar las reformas poco realistas que no sean poltica o socialmente aceptables. La concienciacin, puesta en comn de informacin y un debate plenamente participativo son elementos fundamentales de cualquier proceso de reforma. La reforma es un proceso dinmico e iterativo, puesto que el nico elemento seguro es el cambio en s. Los intereses creados y grupos de inuencia deben ser incluidos en el debate, pero los gestores deben evitar ser captados por grupos de intereses especcos. En cualquier reforma, la regulacin de los proveedores de servicio, tanto pblicos como privados, es un elemento clave, por lo que los reguladores deben mantenerse independientes y rmes. En las reformas se debe evitar confundir las funciones de gestin de recursos (responsabilidad del gobierno) y el suministro de servicios (mecanismos de operacin pblica o privada).

41

La reforma institucional hay que llevarla a cabo con un enfoque participativo y consultivo, que abarque los sectores formales e informales, a n de promover la comprensin y asimilacin del proceso de cambio.

Las reformas en la gobernabilidad del agua no deben limitarse al sector hidrolgico, sino que debe tener en cuenta tambin otros sectores que impactan y se ven inuidos por la toma de decisiones relativas al agua.

Aprendizaje global
La ejecucin de las estrategias de GIRH es un proceso de ensayo y error. No existen modelos ni normas infalibles de validez universal. No obstante, los pases pueden ayudarse de las herramientas existentes y aprender de las experiencias de otros, con lo que incrementarn sus opciones de xito. La GIRH ToolBox es un mecanismo para compartir ese conocimiento. Permite reunir herramientas ya contrastadas y enseanzas slidas extradas de experiencias reales de implementacin en distintos puntos del planeta, ofreciendo asimismo enlaces a organizaciones especializadas de inters y productos informativos. Los estudios de caso incluidos en la ToolBox presentan tres caractersticas: Describen las experiencias y acciones prcticas que se han adoptado para responder a los problemas, as como las conclusiones y enseanzas derivadas. Ilustran la manera de utilizar las herramientas, con ejemplos tanto positivos como negativos. Se basa en una proceso de revisin por iguales a travs de la red de GWP, concentrndose en la perspectiva de GIRH y sobre cmo avanzar hacia ella.

Las herramientas incluidas en la ToolBox representan un amplio abanico de opciones disponibles, pero no se trata de una lista denitiva y en ninguna manera pretende ser normativa. Los tipos de herramientas utilizables y la manera en que pueden combinarse variar de un lugar a otro y de una sociedad a otra. La ToolBox organiza las herramientas en tres tipos: aquellas que generan un entorno de capacitacin, las leyes, proyectos de inversin y polticas que constituyen el marco de otras herramientas; la creacin de instituciones apropiadas y la cualicacin dentro de dichas instituciones; y, nalmente, las herramientas de gestin, todas las cuales pueden emplearse en un enfoque de GIRH. La ToolBox es un recurso dinmico, por lo que se anima a sus usuarios a contribuir a mejorarla mediante comentarios acerca de las herramientas y estudios de caso, o bien a travs de nuevas aportaciones.

42

Anexos

Anexo 1: Artculo 26 del Plan de aplicacin de la WSSD

Johannesburgo, septiembre de 2002
Elaborar planes de gestin integrada de recursos hdricos y de optimizacin del agua para 2005, con el apoyo a pases en desarrollo, a travs de acciones a todos los niveles para: (a) Desarrollar y ejecutar estrategias, planes y programas nacionales/regionales en torno a la gestin integrada de cuencas uviales, lneas divisorias de aguas y aguas subterrneas y aplicar medidas para la mejora del rendimiento de las infraestructuras hidrolgicas al objeto de minimizar las prdidas e intensicar el reciclaje del agua; (b) Emplear todos los instrumentos administrativos al alcance, incluyendo regulacin, supervisin, medidas voluntarias, herramientas de mercado y de informacin, gestin de tierras y recuperacin de costos en los servicios de abastecimiento de aguas, sin que la recuperacin de costos constituya una barrera para el acceso a un agua segura por parte de los colectivos ms desfavorecidos, y la adopcin de un enfoque integrado de cuenca hidrolgica; (c) Mejorar la ecacia en el uso de recursos hdricos y promover su distribucin entre usos en conicto, de manera que se otorgue prioridad a la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas, as como equilibrar las demandas de preservacin y restauracin de los ecosistemas y sus funciones, en particular en los entornos frgiles, con las necesidades humanas de tipo domstico, industrial y agrcola, incluida la garanta de calidad del agua potable; (d) Desarrollar programas para paliar los efectos de los fenmenos extremos asociados al agua; (e) Apoyar la difusin de tecnologas y capacitacin sobre recursos hdricos no convencionales, as como tecnologas de conservacin, en los pases y regiones en desarrollo con escasa disponibilidad de agua o sujetos a sequas y procesos de deserticacin, a travs del respaldo tcnico y nanciero e iniciativas de capacitacin. (f) Respaldar cuando se requiera los esfuerzos y programas de alto rendimiento energtico, sostenibles y rentables en el mbito de la desalinizacin, captacin y reciclaje de aguas marinas en zonas costeras de pases en desarrollo, mediante medidas de asistencia tecnolgica, tcnica y nanciera, as como en otras modalidades; (g) Favorecer el establecimiento de alianzas entre el sector pblico y privado y otras formas de asociacin que den prioridad a las necesidades de los ms desfavorecidos, dentro de un marco regulador estable y transparente de mbito nacional que est auspiciado por los gobiernos, con el respeto de las condiciones locales, la implicacin de todas las partes, la supervisin de los resultados y la mejora en los procesos de rendicin de cuentas por parte de las instituciones pblicas y las compaas privadas.

44

Anexo 2. Un ejemplo de marco de resultados estratgicos

Este marco, procedente de la Sociedad de Desarrollo de Aguas de frica (PAWD), est siendo actualmente utilizado en la preparacin de planes de GIRH en cinco pases africanos.
META: Apoyar a los pases africanos en el mbito de la gestin sostenible de sus recursos hdricos como factor de erradicacin de la pobreza e impulso a su nivel de bienestar y proteccin.
IMPACTOS Contribucin de la gestin sostenible de recursos hdricos a la igualdad social, el rendimiento econmico y la sostenibilidad medioambiental de los pases africanos escogidos.

OBJETIVO: Facilitar la gestin integrada de recursos hdricos (GIRH) a nivel nacional y regional mediante una planicacin orientada a la accin y la ejecucin de los marcos de GIRH, la integracin de los PRSP sobre el agua y el refuerzo de las alianzas en los pases y regiones africanas seleccionados.
ACTIVIDADES A) Apoyar el desarrollo de los marcos nacionales de GIRH Actividades orientadas al proceso 1. Los pases crean sistemas de gestin de proyectos y llevan a cabo un programa de sensibilizacin acerca de los principios de GIRH. 2. La gestin de proyectos favorece la creacin de la voluntad y compromiso polticos respecto al proceso de GIRH. 3. Los principales actores participan en una alianza nacional en el mbito de las aguas y estn representados en una gestin global de proyecto, establecindose un sistema de consulta nacional ms amplio, al que se recurre en puntos estratgicos del desarrollo del plan de GIRH. Actividades orientadas al contenido 4. Realizacin de actividades de capacitacin en respaldo del proceso de planicacin en pro de una mejor comprensin de la GIRH, de las estrategias y de las opciones de optimizacin de la gestin de recursos hdricos, as como para la preparacin de la ejecucin. 5. Revisin de actividades y experiencias pasadas y en curso relacionadas con la gestin de recursos hdricos, con el agua y la pobreza y la optimizacin del agua, as como el anlisis y empleo de esta informacin (gestin de conocimientos) para orientar los pasos a nivel nacional e internacional conducentes a la creacin de planes de GIRH y su ejecucin. 6. Identicacin, valoracin y establecimiento de prioridades en el rea de la GIRH en cada pas y a todos los niveles. 7. Identicacin de estrategias, funciones y estructuras de gestin para resolver los asuntos relacionados con la gestin de recursos hdricos, en colaboracin con los actores implicados y teniendo en cuenta las posibilidades y limitaciones de los actuales sistemas de gestin. 8. Elaboracin por parte de los gobiernos de borradores de planes de GIRH con la aportacin y participacin de los distintos actores. Actividades orientadas a la ejecucin 9. Presentacin y discusin del plan de GIRH con los ministerios y actores respectivos, seguido de la aprobacin y el respaldo en los altos niveles polticos correspondientes. 10. Elaboracin de acciones en programas de ejecucin nanciables y carteras de proyectos en bsqueda de nanciacin por parte de fuentes nacionales y donantes internacionales, as como capacitacin para la ejecucin. B) Apoyo al desarrollo institucional de alianzas sobre el agua 11. Capacitacin de los socios de las plataformas multipartitas en competencias esenciales (tales como enfoques de participacin, resolucin de conictos, bsqueda de nanciacin, planicacin y gestin) y respaldo en el funcionamiento de la plataforma en trminos de costos operacionales y de personal limitados. C) Apoyo a la integracin del agua en los PRSP. 11. Preparacin de un documento donde se delimite la vinculacin de la gestin sostenible de recursos hdricos con el desarrollo econmico y la erradicacin de la pobreza. 12. Iniciativas de formacin/talleres para todos los actores, con especial hincapi sobre los ministerios responsables de la administracin de las aguas y de los procesos de PRSP. 12.Desarrollo de directrices (en los idiomas pertinentes) y mtodos de integracin de la GIRH en el proceso de PRSP. 13.Capacitacin de los actores y ministerios para su inuencia en el proceso de PRSP. 11. Optimizacin de las capacidades y competencias de los socios. RESULTADOS Resultados orientados al proceso 1. Concienciacin en torno a la GIRH. 2. Creacin de voluntad poltica y apoyo al proceso de reforma. 3. Establecimiento de un marco para la amplia participacin de los actores. Resultados orientados al contenido 4. Inicio de actividades de capacitacin para la ejecucin del proceso de reforma 5. Compilacin y accesibilidad de experiencias de las actividades pasadas y en curso sobre las que se puede basar el proceso (gestin de conocimientos). 6. Identicacin de los desafos y elementos relacionados con la gestin de recursos hdricos de manera participativa. 7. Funciones y condiciones asociadas a la gestin de recursos hdricos necesarias para abordar los elementos prioritarios y la gestin sostenible de las aguas. 8. Plan de accin y estrategia para la transicin a una GIRH estructurada de modo participativo. Resultados orientados a la ejecucin 9. Adopcin de un plan de accin y estrategia para la transicin en todos los niveles polticos. 10.Preparacin de un programa detallado y una estrategia de nanciacin para el proceso de reforma. CONSECUENCIAS

Establecimiento o progresin adecuada de marcos nacionales de gestin sostenible de recursos hdricos y suministro de servicios en los pases escogidos. Asimilacin de los marcos nacionales y desarrollo del proceso por parte de todos los actores. Mejora de la gestin de los recursos hdricos y del abastecimiento del agua. Colaboracin ms estrecha con potenciales instituciones nancieras de relevancia para el apoyo a la preparacin de proyectos.

Alianzas reforzadas a nivel regional y nacional en los pases escogidos para garantizar su funcionamiento como ecaces plataformas multipartitas.

Contribucin de un enfoque participativo racionalizado de carcter multipartito a una ecaz administracin de las aguas.

Integracin de la perspectiva del agua en los PRSP en un conjunto de pases africanos escogidos.

45

Anexo 3: Lista de agencias colaboradoras

Banco de Desarrollo Africano (AfDB) El AfDB mantiene una poltica que anima a los solicitantes de crdito a adoptar y aplicar un enfoque integrado en relacin a la gestin de recursos hdricos. Los objetivos de esta poltica es racionalizar y aanzar las intervenciones del grupo bancario dentro del sector hidrogrco. http://www.afdb.org/ Banco de Desarrollo Asitico (ADB) El ADB es una institucin nanciera de desarrollo multilateral consagrada a la reduccin de la pobreza en Asia y la zona del Pacco. Fue creado en 1996 y en la actualidad es propiedad de sus 63 socios, la mayor parte de ellos de la regin. http://www.adb.org/default.asp Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA) La CIDA mantiene un inters activo en los planes de GIRH y ha aportado 10 millones de USD a travs de la Global Water Partnership (GWP) para colaborar en la preparacin de estructuras nacionales de GIRH y en la integracin de la perspectiva del agua en los informes estratgicos para la reduccin de la pobreza (PRSP) en una serie de pases africanos, as como en el desarrollo institucional de alianzas de GWP nuevas y anteriores a nivel regional y nacional en frica. http://www.acdi-cida.gc.ca/index.htm Agencia Danesa de Desarrollo Internacional (DANIDA) La erradicacin de la pobreza en los pases en desarrollo es una de las prioridades bsicas de la cooperacin danesa. Hay una serie de reas multidisciplinares incorporadas al modelo de asistencia al desarrollo de DANIDA: la participacin de la mujer en las iniciativas de progreso, el medio ambiente, la promocin de la democracia y el respeto de los derechos humanos. Estos mbitos multidisciplinares estn integrados de forma general en las actividades de desarrollo de DANIDA. http://www.um.dk/english/ Departamento de Desarrollo Internacional (DFID) El objetivo global de este departamento gubernamental britnico es reducir los niveles de pobreza en el mundo y el fomento del desarrollo sostenible, en particular mediante el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG). La contribucin del DFID se centra en los pases ms pobres del frica subsahariana y Asia, pero tambin participa en labores de reduccin de la pobreza y desarrollo sostenible en pases de renta media, entre otros, en Latinoamrica y Europa del Este. www.dd.gov.uk Agencia Alemana para la Cooperacin Tcnia (GTZ) La GTZ es una organizacin de cooperacin al desarrollo que trabaja en todo el mundo con proyectos de desarrollo sostenible. Su objetivo es la mejora de las condiciones de vida y de las perspectivas de la poblacin de los pases en desarrollo y de renta media. www.gtz.de
46

Fundacin Development Gateway La Development Gateway es una fundacin que establece alianzas y sistemas de informacin para impulsar la accesibilidad de los conocimientos en las iniciativas de desarrollo. Dispone de una amplia seccin dedicada al agua, que incluye recursos especcos sobre gestin integrada de recursos hdricos. http://www.developmentgateway.org/node /130676/ Unin Europea (UE) El n ltimo de las polticas de la UE consiste en otorgar a las poblaciones desfavorecidas del Tercer Mundo el control sobre su propio desarrollo. Ello supone atajar las causas primarias de su vulnerabilidad, entre otras, el deciente acceso a los alimentos y al agua potable, as como a la educacin, la sanidad, el empleo, la tierra, las prestaciones sociales, las infraestructuras y a un entorno saneado. Tambin implica la erradicacin de enfermedades y la disponibilidad de frmacos baratos para combatir plagas como el VIH/SIDA, as como las actuaciones encaminadas a aligerar su endeudamiento. Casi la mitad del capital invertido en ayuda a los pases pobres proviene de la Unin Europea y sus estados miembros, lo que la convierte en la principal entidad donante del mundo. http://europe.eu.int/ Ministerio de Asuntos Exteriores de Finlandia / Cooperacin al Desarrollo La Poltica Finlandesa sobre Relaciones con los Pases en Desarrollo establece como objetivos de su cooperacin al desarrollo los siguientes: la promocin de la seguridad global, la reduccin de la pobreza generalizada, el impulso de los derechos humanos y la democracia, la prevencin de los problemas medioambientales de carcter global y el fomento del dilogo econmico. http://global.nland./

Fundacin Ford La meta de la Fundacin Ford es aanzar los valores democrticos, erradicar la pobreza y las injusticias y promocionar la cooperacin internacional y la mejora del progreso humano. www.fordfound.org Fondo para el medio ambiente mundial (GEF) La GEF, creada en 1991, ayuda a nanciar proyectos y programas en pases en desarrollo destinados a la proteccin del entorno global. La GEF apoya proyectos en el mbito de la biodiversidad, el cambio climtico, las aguas internacionales, el deterioro de suelos, proteccin de la capa de ozono y los contaminantes orgnicos persistentes. http://www.gefweb.org/ Banco Interamericano de Desarrollo (BID) En el sitio web del Banco Interamericano de Desarrollo hay disponible una prctica serie de publicaciones distribuidas en subsecciones sobre buenas prcticas, estrategias y polticas, estudios tcnicos y actas de conferencias. http://www.iadb.org/sds/ENV/publication_188_e.htm Academia Internacional del Agua de Noruega El objetivo de esta academia es impulsar la existencia de una comunidad de expertos con el n de contribuir en la gestin y empleo del agua para benecio de la Humanidad. La academia organiz en noviembre de 2003 una conferencia internacional bajo el lema Agua para los ms pobres a n de facilitar el dilogo, la adquisicin de conocimientos y el compromiso de accin en las reas de abastecimiento y saneamiento sostenible del agua. http://www.thewateracademy.org/

47

Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA) La JICA tiene como objetivo declarado promover la cooperacin internacional mediante la puesta en comn de conocimientos y experiencias y trabaja en pro de un mundo ms pacco y prspero. http://www.jica.go.jp/english Cooperacin al Desarrollo de los Pases Bajos Los Pases Bajos aspiran a combatir la pobreza de un modo sostenible. sa es la esencia de su cooperacin al desarrollo. Las ideas que encierra los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que fueron adoptados por Naciones Unidades y en los que la comunidad internacional dene sus metas para 2015, son uno de los pilares de la poltica de cooperacin holandesa. http://www.minbuza.nl/ Agencia Noruega para la Cooperacin al Desarrollo (NORAD) El objetivo primordial de la cooperacin al desarrollo noruega es contribuir a la mejora duradera de las condiciones econmicas, sociales y polticas bajos las que viven los ciudadanos de los pases en desarrollo, con especial hincapi en las iniciativas que benecian a los colectivos ms desfavorecidos de la comunidad. http://www.norad.no/default.asp?V_DOC _ID=244 Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) El ASDI (Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional) es un organismo gubernamental bajo la jurisdiccin del Ministerio de Asuntos Exteriores de Suecia. La meta por la que se gua el ASDI es la mejora del nivel de vida de los pueblos ms desfavorecidos y, a largo plazo, la erradicacin de la pobreza. El

ASDI tambin gestiona los proyectos de cooperacin en los pases de Europa Central y del Este. http://www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp? d=107 Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperacin (COSUDE) La Estrategia del Agua para 2004 de la COSUDE apoya y promueve una perspectiva global en el mbito del ciclo del agua basada en la GIRH, donde se reconoce la necesariedad de adoptar una enfoque integrado de las conexiones entre el agua y la salud, la higiene, la nutricin y la productividad. http://www.sdc.admin.ch/mainportal. Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) USAID promueve el crecimiento econmico, la agricultura, el comercio, la salud global, la democracia, la prevencin de conictos y la asistencia humanitaria. Otra de sus prioridades principales es la conservacin y el desarrollo ecolgico de los recursos hdricos del planeta. www.usaid.gov Banco Mundial La misin del consorcio del Banco Mundial es combatir la pobreza y mejorar los niveles de vida de los ciudadanos del mundo en desarrollo. Se trata de un banco de impulso al desarrollo que ofrece crditos, asesoramiento estratgico, asistencia tcnica y servicios de informacin a pases de ingresos bajos y medios con el n de mitigar la pobreza. http://www.bancomundial.org/

48

Agradecimientos
En primer lugar deseamos dar las gracias al Ministerio de Asuntos Exteriores del Gobierno de Noruega por el apoyo nanciero que nos ha prestado para hacer realidad el presente manual. Tambin queremos expresar nuestro agradecimiento a los centenares de personas de todo el mundo que nos han ayudado a crear este documento, incluyendo aqu a los participantes del taller organizado por el GWP en Estocolmo, en febrero de 2004, en torno al desarrollo de estrategias para los pases africanos; el taller de junio de 2004 celebrado en Kuala Lumpur; la revisin electrnica del manual (en la que colaboraron ms de cien actores repartidos por el globo) y el taller de Buenos Aires, en junio de 2004, sobre el tema de la planicacin de recursos hdricos, que fue convocado por el Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisin Econmica para Latinoamrica. Las sugerencias y las agudas observaciones que emergieron en estos foros de debate desempearon un papel fundamental en la conformacin de esta versin denitiva del documento, que ha sido preparada por Sarah Carriger bajo la direccin del Comit Tcnico del GWP. Dado el gran nmero de personas implicadas en este extenso proceso, nos resulta simplemente imposible reconocer la labor de cada una de las personas que han contribuido de modo directo o indirecto al presente manual. No obstante, nos gustara expresar nuestra especial gratitud a: Sarah Carriger, por su paciencia y perseverancia en la produccin de un texto coherente que basa su ecacia en un gran nmero de contribuciones, sin perder por ello consistencia en su estilo y enfoque. Los miembros del Comit Tcnico del GWP: Mohamed At-Kadi, Hartmut Brhl, Malin Falkenmark, Simi Kamal, Judith Rees, Peter Rogers, Miguel Solanes, Albert Wright y Yang Xiaoliu, por su rme direccin y orientacin intelectual desde los inicios hasta la consecucin de este documento. Per Bertilsson, Margaret Catley-Carlson, Al Duda, Emilio Gabbrielli, Alan Hall, Jan Hassing, Torkil Jnch-Clausen, Henrik Larsen y Jacques Rey, por sus amplias aportaciones a los distintos borradores. George de Gooijer, por la organizacin del taller de Estocolmo y su contribucin al primer borrador del documento. Jerry delli Priscolli, por su labor de moderacin en el taller de Kuala Lumpur y en la conferencia electrnica, as como por sus numerosas y tiles sugerencias. Kwai Sim y Aslam Chowdry, por el suministro de material relacionado con estudios de caso. Leanne Burney y Christie Walkuski, por su decidido respaldo editorial y administrativo a lo largo de todo el proceso. Nidhi Ladha, por su asistencia en la tarea de compilacin del material de referencia. James Lenahan y Ann Milton, por su rme apoyo en las fases de diseo y produccin, soportando un intensa presin.

Roberto Lenton Presidente del Comit Tcnico Global Water Partnership

La Global Water Partnership (GWP), establecida en 1996, es una red internacional abierta a todas las organizaciones que trabajan en el mbito de gestin de recursos hdricos: instituciones gubernamentales de pases industrializados y en desarrollo, agencias de Naciones Unidas, bancos de desarrollo bilaterales y multilaterales, asociaciones profesionales, instituciones de investigacin, organizaciones no gubernamentales y del sector privado. Su misin consiste en apoyar a los pases en la gestin sostenible de sus recursos hdricos. A travs de su red de actuacin, el GWP promueve la gestin integrada de los recursos hdricos (GIRH). La nalidad de la GIRH es garantizar el desarrollo y gestin coordinados del agua, los terrenos y recursos relacionados al objeto de optimizar el progreso social y econmico sin menoscabo de la sostenibilidad de los ecosistemas esenciales. El GWP fomenta la GIRH a travs del impulso del dilogo a nivel global, regional, territorial, nacional y local con el n de apoyar a las partes implicadas en la puesta en prctica de la GIRH.

Secretara de GWP Hantverkargatan 5 SE-112 21 Stockholm, Suecia E-mail: gwp@gwpforum.org Sitio web: www.bancomundial.org