13 de agosto de 2012 ORIGINAL: ESPAOL CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Seminario Tributacin y crecimiento con

equidad Santiago, 13 y 14 de agosto de 2012

DESCENTRALIZACIN, INVERSIN PBLICA Y CONSOLIDACIN FISCAL: HACIA UNA NUEVA GEOMETRA DEL TRINGULO

Este documento se ha realizado con el apoyo financiero de la AECID en el marco del proyecto Poltica Fiscal para el crecimiento econmico y la cohesin social. Este documento no ha sido sometido a revisin editorial.

Este documento fue preparado por Roberto Fernndez Llera, consultor de la CEPAL. Las opiniones expresadas en el mismo no reflejan necesariamente la opinin de la AECID ni de la CEPAL.

Descentralizacin, inversin pblica y consolidacin fiscal: hacia una nueva geometra del tringulo
2012

DR. ROBERTO FERNNDEZ LLERA

Universidad de Oviedo (Espaa) rfllera@uniovi.es

CONTENIDOS

1. Introduccin 2. Descentralizacin y estabilizacin: un encaje posible 3. Crisis, estmulo y ajuste 3.1. Activismo fiscal: un nuevo paradigma de estabilizacin 3.2. Los gobiernos subnacionales en los programas de estmulo 3.2.1. 3.2.2. Espaa: fondos estatales de inversin local Estados Unidos: transferencias federales a los estados

3.3. El dilema sobrevenido: estmulo fiscal versus retirada prudente 4. El caso de Amrica Latina 4.1. Datos bsicos 4.2. Mercados financieros y espacio fiscal disponible 4.3. La inversin pblica en tiempos de ajuste fiscal 4.4. Reglas fiscales y mecanismos tradicionales 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. La regla de oro: innovando una vieja tradicin Los fondos de estabilizacin Aumento de ingresos fiscales estructurales

5. Lmites y opciones para el control del dficit y la deuda 6. Conclusiones Referencias bibliogrficas

De vez en cuando, el Estado tiene que intervenir para salvar al capitalismo de s mismo y as preservarlo J. M. Keynes (1933) El federalismo es una sociedad de sociedades que construye una nueva Montesquieu (1748)

1. INTRODUCCIN

La clsica Teora de la Hacienda Pblica (Musgrave, 1959) reserva la funcin de estabilizacin a los gobiernos centrales en exclusiva, sobre la base de argumentos de eficacia y coherencia entre la poltica fiscal y la poltica monetaria. Con todo, el rol efectivo de los gobiernos subnacionales en la estabilizacin macroeconmica ha ido evolucionando en la prctica durante las ltimas dcadas, si bien exclusivamente en el mbito de la poltica fiscal. Este avance se ha producido a medida que regiones, estados, provincias, departamentos o municipalidades iban asumiendo nuevas competencias de gasto, cotas ms amplias de capacidad tributaria y mayores cotas de autonoma para acceder a los mercados de crdito. En definitiva, se puede constatar una mayor y creciente importancia financiera de los gobiernos subnacionales, donde Amrica Latina constituye un excelente ejemplo para el estudio y la reflexin. Por el contrario, en la rama de la poltica monetaria, la funcin de estabilizacin se ha mantenido como una competencia exclusiva de los respectivos gobiernos y bancos centrales, apuntalada con las bases de un amplio consenso terico y poltico en todo el mundo. Lejos de ser una realidad la cesin de soberana monetaria a las entidades subnacionales, lo cierto es que en algunos casos se ha avanzado en el sentido contrario, tratando de configurar reas monetarias ptimas (Mundell, 1961) en el mbito supranacional1. Las experiencias descentralizadoras en la rama monetaria de la poltica de estabilizacin, adems de muy escasas y casi siempre forzadas por graves situaciones de insolvencia y/o por una relajacin excesiva de las condiciones de supervisin, han implicado fatales consecuencias (inflacin desmedida, prdida de poder adquisitivo o deterioro de los indicadores fiscales y financieros, entre otras). Finalmente, han terminado por ser reconducidas a la centralizacin por la va de medidas urgentes, como en el caso de los bonos provinciales en Argentina a partir de 2001, los cuales llegaron a operar como sustitutos de la moneda de curso legal, de ah su denominacin como cuasimonedas (Argaaraz, Capello y Garzn, 2003). El proceso terminara en 2003 con una recentralizacin y el rescate de las cuasimonedas por parte del Gobierno Nacional, a cambio de condiciones estrictas de ajuste en las provincias (Ruiz del Castillo, 2005), todo ello organizado en torno a un Programa de Unificacin Monetaria que finalmente logr retirar todos los ttulos emitidos hasta ese momento2. Sin abandonar la regin, podra citarse otra fracasada experiencia sui generis de descentralizacin efectiva de la poltica monetaria, en este caso, mediante la utilizacin

El caso ms paradigmtico es de la Unin Europea, en el seno de la cual se ha constituido la Eurozona. No obstante, como seala Capello (2010), en Crdoba se estuvo a pocos das de una nueva emisin de cuasimonedas en el ao 2009. Finalmente, el gobierno nacional fren esta posibilidad, transfiriendo nuevos fondos a la provincia, evitando as la generalizacin de este instrumento de infausto recuerdo. El autor tambin apunta como motivo el deseo de conservar la principal fuente de construccin de poder poltico en Argentina durante los ltimos aos: el hecho de que la mayora de las provincias necesitan de las ayudas nacionales para cerrar sus nmeros fiscales.
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intensiva de la banca pblica estatal en Brasil, a favor de los propios gobiernos estatales (Maia, 1999). En 1996 se comienza a poner fin a este comportamiento mediante el Programa de Incentivo a la Reduccin del Sector Pblico Estatal en la Actividad Bancaria (PROES). Como grficamente afirm el entonces presidente del Banco Central de Brasil, este programa es una batalla con el objetivo de erradicar una enfermedad, una enfermedad llamada caridad con el dinero ajeno (citado por Silva Bichara y Moreira Cunha, 2004). Mediante el PROES, el gobierno federal asumi los prstamos de los bancos estatales a los gobiernos de los respectivos estados, a cambio de un proceso de restructuracin que deba consistir en la privatizacin, liquidacin o desbancarizacin de las entidades rescatadas3. Por encima de esas experiencias concretas (Magrassi, 2000), la profundizacin en el proceso de descentralizacin llevado a cabo en algunos pases de AL coincidi, desde mediados de la dcada de 1990 y hasta casi la mitad del siguiente decenio, con una etapa de fuerte aumento de la deuda de los gobiernos subnacionales, alertando as de un negativo impacto de la descentralizacin en la funcin de estabilizacin macroeconmica. En algunos pases incluso se tuvo que recurrir al rescate (bailout) explcito o implcito- de gobiernos intermedios o locales por parte de los respectivos gobiernos centrales, ocasionando numerosos problemas de liquidez, solvencia, incentivos perversos y riesgo moral, aunque en algunas ocasiones eran prcticamente la nica solucin factible4. En este tiempo, bien por iniciativa propia, bien por inspiracin o mandato explcito de organismos internacionales, los pases de AL se fueron dotando de programas de coordinacin macroeconmica y fiscal, as como de mecanismos de control y limitacin del endeudamiento, aplicables a todos los niveles de gobierno. Es el momento de auge de las reglas macrofiscales que priorizaban el control bastante severo sobre el endeudamiento subnacional, para frenar el deterioro que una ineficiente descentralizacin estaba ocasionando sobre la funcin de estabilizacin macroeconmica. En una segunda etapa, coincidiendo su inicio con el cambio de siglo, se comienza a observar una sustancial recuperacin del saldo primario y una reduccin del ratio de deuda pblica (Martner y Tromben, 2005), ms an en los pases especializados en recursos no renovables como petrleo o gas, aunque tambin con mucha mayor volatilidad en este segundo caso (Jimnez y Tromben, 2006). Los efectos de las nuevas y estrictas restricciones fiscales seran inmediatos, pero entonces emergera un nuevo problema, en forma de una fuerte limitacin en la capacidad de los gobiernos subnacionales para financiar inversiones productivas y contribuir a la formacin de capital. Fue a partir de entonces cuando la evolucin del endeudamiento subnacional en la regin comenz a seguir una tendencia claramente descendente, hasta una nueva etapa, cuyo
Una evaluacin emprica del PROES se puede encontrar en Beck, Crivelli y Summerhill (2005). Sin nimo de exhaustividad, se pueden citar los casos de rescates a estados en Brasil (Bevilaqua, 2002), departamentos y municipios en Colombia (Echavarra, Rentera y Steiner, 2002), departamentos en Uruguay (Filgueira et al., 2002), gobiernos estatales de Mxico (Hernndez Trillo, Daz Cayeros y Gamboa Gonzlez, 2002), provincias de Argentina (Nicolini et al., 2002) o municipios de Chile (Serrano y Berner, 2002).
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inicio se podra situar durante el estallido de la crisis financiera internacional, a partir de 2008. Los saldos presupuestarios, as como otros indicadores de desempeo fiscal y endeudamiento vuelven a deteriorase, si bien dentro de unos mrgenes bastante ms razonables que durante la dcada final del siglo XX. La literatura sobre determinantes del endeudamiento en AL no relaciona demasiado las funciones que deben llevar los GSN con los volmenes de endeudamiento, centrndose en buena medida en objetivos puramente cuantitativos de reduccin de los niveles de dficit y deuda. Teniendo en cuenta que gran parte del gasto en infraestructura se ha descentralizado y que el ajuste fiscal se ha consolidado (como es obvio, con numerosos matices), quizs sea un buen momento para plantear si las estrictas reglas fiscales que han venido funcionando durante las dos ltimas dcadas pueden ser flexibilizadas o reformuladas de algn modo para contribuir a objetivos generales de promocin econmica, en particular, para financiar inversiones productivas y polticas contracclicas de desarrollo endgeno, sin que por ello deban perder efectividad como mecanismos limitadores del endeudamiento. La presente investigacin pretende centrarse en analizar la geometra del tringulo que forman la descentralizacin, la inversin pblica y la consolidacin fiscal, tratando de hacer coherentes estos tres vrtices de la poltica econmica, proponiendo algunas modificaciones en tal sentido. En el estudio se examinar la evolucin del endeudamiento subnacional en una muestra seleccionada y representativa de pases descentralizados o con procesos de descentralizacin en proyecto o en marcha: las tres grandes federaciones (Argentina, Brasil y Mxico), Chile, Colombia, Ecuador, Per, Bolivia y Uruguay. Se analizarn sus reglas fiscales, relacionndolas con algunas de las funciones que se han descentralizado, con especial atencin en aquellas que tengan un elevado componente inversor y, ms en particular en infraestructuras, como factor clave de desarrollo local y actuaciones contracclicas. La estructura del trabajo es como sigue. En la seccin 2 se repasan crticamente los argumentos tericos que sustentan la centralizacin de la poltica de estabilizacin. La seccin 3 se ocupa de los programas de estmulo fiscal y el papel que pueden jugar los gobiernos subnacionales. En la seccin 4 se aplican los contenidos anteriores al caso de Amrica Latina, ofreciendo datos, cifras y argumentos. La seccin 5 se dedica al estudio y la propuesta de reglas fiscales alternativas para el control del dficit, la deuda y el gasto. Una ltima seccin concluye.

2. DESCENTRALIZACIN Y ESTABILIZACIN: UN ENCAJE POSIBLE

Durante dcadas, la clsica divisin funcional musgraviana ha sido el sustento para disear los principales instrumentos concretos de intervencin del Sector Pblico en la economa, as como su atribucin entre niveles de gobierno, dentro de una estructura descentralizada. En su manual de referencia, Musgrave y Musgrave (1999) describen la funcin

de estabilizacin como la utilizacin de la poltica presupuestaria para mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad de precios y una tasa apropiada de crecimiento econmico que considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos. Al hilo de esta amplia definicin, es obvio que se abre un inmenso campo para las actuaciones pblicas y, al mismo tiempo, no es menos cierto que los diferentes niveles de gobierno (local, intermedio, central y supranacional) tendrn que repartir sus competencias de la forma ms eficiente posible. Claro que, como adverta Fuentes Quintana (1987), asumir la responsabilidad de la funcin estabilizadora por el Sector Pblico supone asumir tambin el riesgo de una desestabilizacin que puede ser acentuada por malas intervenciones pblicas.

Grfico 1: Volatilidad de los ingresos tributarios (desviacin estndar)

Fuente: Lpez Monti (2009).

Desde la perspectiva de la elevada volatilidad de los ingresos pblicos en Amrica Latina (grfico 1), algunos autores (Fanelli y Jimnez, 2010; Fanelli, Jimnez y Kacef, 2011) prefieren hablar de poltica fiscal de estabilizacin que, tal y como sealan, es mucho ms que la poltica anticclica debido a que, adems de las fluctuaciones cclicas habituales, se producen con frecuencia choques excepcionales. A su vez, se deben incluir en ella tres tipos de polticas concretas: Polticas anticclicas en sentido estricto, cuyo objetivo es suavizar las oscilaciones cclicas de la economa, con respecto a una tendencia dada.

Polticas de ajuste macroeconmico, con objetivos diversos de crecimiento sostenido a largo plazo.

Polticas anticrisis, cuyo objetivo es corregir el rumbo de una economa inestable o corregir situaciones de inexistencia de equilibrio.

Ms all de disquisiciones tericas, lo cierto es que ya casi nadie discute que el Sector Pblico debe ejercer esa funcin bsica de estabilizacin, an asumiendo los fallos derivados de su actuacin (Wolf, 1979) que, no obstante, casi siempre sern menores que el coste de oportunidad derivado del libre juego de los mercados. En suma: la cuestin central no es tanto la intervencin per se del Sector Pblico en la economa (algo universalmente asumido), sino la intensidad de dicha intervencin, la decisin sobre los gobiernos encargados en cada actuacin concreta y la eleccin de reglas fiscales e instrumentos para llevarla a cabo. Es aqu donde los matices pueden ser fundamentales. Con el paso del tiempo, los objetivos de la funcin de estabilizacin (crecimiento sostenido, estabilidad de precios, creacin de empleo y moderados desequilibrios macroeconmicos) se han visto ampliados y desbordados en dos grandes direcciones. En primer lugar, por la diversificacin de instrumentos de actuacin con que cuenta el Sector Pblico, los cuales van mucho ms all del presupuesto de ingresos y gastos, abarcando tambin la regulacin, el endeudamiento, los mecanismos de eleccin pblica o la colaboracin pblicoprivada, entre otros. En segundo lugar, por la creciente participacin de los gobiernos subnacionales en esta funcin estabilizadora. La visin ortodoxa de la funcin de estabilizacin, como territorio exclusivo y excluyente del gobierno central, se haba sustentado sobre argumentos bien conocidos (Oates, 1972; Pruddhomme, 1995; Tanzi, 1996):

Mantenimiento de la coherencia entre poltica fiscal y poltica monetaria, esta ltima, indiscutiblemente centralizada.

Mayor eficacia general, ya que las pequeas jurisdicciones tienen a su alcance instrumentos fiscales poco efectivos y menor capacidad de intervencin en los mercados

Freno a las filtraciones (spillovers) entre gobiernos subnacionales (economas abiertas, por definicin), con el fin de evitar una competencia fiscal daina.

Control agregado del endeudamiento del Sector Pblico y mantenimeitno de la disciplina de mercado. Frente a esa visin ms radical o federalismo econmico (Inman y Rubinfeld, 1997),

a partir de la dcada de 1980 se fueron abriendo paso otras interpretaciones ms flexibles sobre la intervencin del Sector Pblico subnacional en la funcin de estabilizacin. As, autores

como King (1984) o Echevarra (1988) han puesto en cuestin el axioma de la supuesta identidad de preferencias en estas materias entre jurisdicciones. Por su parte, Gramlich (1987) avalaba un reparto de la rama macroeconmica (sic) entre tres niveles de gobierno: los tipos de inters quedaran determinados en el mercado mundial de crdito; el gobierno central de cada pas establecera la poltica fiscal para determinar la tasa de ahorro nacional; los gobiernos subnacionales dispondran de un cierto margen en las polticas de estabilizacin, de forma destacada mediante fondos de estabilizacin (rainy day funds). Castells (1988) tambin apostaba por descentralizar la funcin de estabilizacin, sobre la base de tres argumentos: la mayor adecuacin de sus medidas estabilizadoras a las caractersticas econmicas del territorio, su mayor capacidad inversora y la demostrada (sic) eficacia de las polticas locales de promocin econmica. Con todo, el principal riesgo de una amplia descentralizacin de la funcin estabilizadora es el potencial conflicto de intereses entre el objetivo macroeconmico nacional y los comportamientos en sentido contrario de los gobiernos subnacionales. El creciente rol de estos ltimos ha ido restringiendo la capacidad del respectivo gobierno central para acometer una eficaz poltica de estabilizacin macroeconmica, lo que podra conducir a que las polticas contracclicas del gobierno central quedasen desvirtuadas o anuladas por polticas procclicas de los gobiernos subnacionales (y viceversa). A modo de sntesis, se podra concluir afirmando que la intervencin subnacional en la poltica de estabilizacin puede conducir a una solucin Pareto-superior a la de la mera centralizacin, si bien esto depende en ltima instancia del diseo de adecuadas instituciones polticas, fiscales y de coordinacin. Como recuerda Breton (2002), los riesgos de prdida de eficacia, efectos externos negativos (spillovers) o competencia fiscal daina entre jurisdicciones (race to the bottom) siempre van a persistir. En definitiva, un esquema ampliamente descentralizado podra llegar a ofrecer mejores garantas para el desempeo macroeconmico que un sistema centralizado, siempre y cuando exista una adecuada y transparente atribucin de responsabilidades entre niveles de gobierno, adecuados incentivos para la corresponsabilidad y un alto grado de coordinacin (Shah, 1998, 2006). Resulta fundamental poder contar con espacios fiscales propios y suficiente capacidad institucional en los gobiernos subnacionales, con el fin de poder ofrecer una eficaz respuesta a los choques asimtricos. Esto es especialmente relevante cuando adems existen diferentes significativas en las preferencias entre jurisdicciones, por ejemplo, a la hora de decidir entre una reduccin del dficit o un incremento de la inversin pblica. En tal caso, si la provisin de instrumentos de estabilizacin es centralizada y uniforme entre jurisdicciones, no se estara alcanzando la mxima eficiencia. Si aun siendo centralizada se busca satisfacer determinadas preferencias territoriales, entonces esta opcin sera subptima con respecto a la provisin descentralizada, debido a los costes de informacin de la primera.

CRISIS, ESTMULO Y AJUSTE

3.1. Activismo fiscal: un nuevo paradigma en la poltica de estabilizacin

La primera gran crisis financiera internacional del siglo XXI se inici en Estados Unidos en el verano de 2007 y se traslad en otoo de 2008 al resto del mundo, sobre todo tras la quiebra del gigante financiero Lehman Brothers. En algunos pases, su impacto se vio agravado por problemas estructurales nacionales, lo que ha otorgado de nuevo un papel preponderante a la rama fiscal de la funcin de estabilizacin. En un primer momento de la crisis, a finales de 2008, tanto los pases desarrollados, como las economas emergentes y algunos pases en vas de desarrollo, recurrieron a planes de estmulo fiscal para reactivar la demanda agregada, ante un notable deterioro del consumo privado y la inversin empresarial. Tambin coadyuvaron a ese nuevo paradigma de poltica fiscal el progresivo debilitamiento de de los estabilizadores automticos (Auerbach, 2008; Dolls, Fuest y Peichl, 2012), el agotamiento de la poltica monetaria convencional (Bernanke, 2009) y el nuevo corpus terico que iba apoyando la adopcin de medidas activas de poltica fiscal, junto a actuaciones ms agresivas de poltica monetaria (Mishkin, 2011). En definitiva, se asista al final de la llamada etapa de Gran Moderacin (Stock y Watson, 2003), iniciada a mediados de la dcada de 1980 y caracterizada por una reducida volatilidad, supuestamente debida al abandono de las polticas fiscales activas de estabilizacin y a una confianza casi exclusiva en la poltica monetaria (Taylor, 1993) que, como ya se ha dicho, se mostrara insuficiente como instrumento contracclico ante la grave crisis financiera internacional. Curiosamente, en situaciones de estabilidad econmica es cuando se ha desplegado un mayor activismo en los pases desarrollados y no durante las expansiones o las recesiones, como cabra esperar (Cern, 2012). Desde entonces, se podra afirmar que el tab metodolgico se ha derrumbado parcialmente (Blinder, 2006; Blanchard, DellAriccia y Mauro, 2010), aunque algunos autores reafirmen su postura clsica sobre la redundancia, incongruencia o inutilidad de las medidas fiscales contracclicas (Taylor, 2009). Quizs el punto de inflexin para este nuevo modus operandi en la estabilizacin macroeconmica haya que situarlo en la Primera Cumbre de Lderes del G-20, celebrada en Washington D.C. los das 14 y 15 de noviembre de 2008. En la declaracin final se recomendaba la utilizacin de una poltica fiscal ms activa, basada en una cooperacin macroeconmica ms estrecha, para restaurar el crecimiento, evitar las filtraciones negativas y apoyar a las economas emergentes y pases en desarrollo. Entre los pasos inmediatos para alcanzar esos ambiciosos objetivos, as como para impulsar desafos a largo plazo, se recomendaba usar medidas fiscales de efecto rpido para estimular la demanda interna, segn el caso, mientras se mantiene un marco poltico conducente a la sostenibilidad fiscal.

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Desde distintas instancias (Stiglitz, 2009; Freedman et al., 2009) se pona entonces un singular empeo en recomendar una estrecha coordinacin de los paquetes de estmulo fiscal a escala supranacional e internacional, con objeto de maximizar su efectividad sobre la actividad econmica y el empleo. Tal recomendacin podra trasladarse, mutatis mutandis, a las medidas que pudiesen adoptar los gobiernos subnacionales dentro de un pas, con dos finalidades:

Lograr sinergias, lo que implica un menor esfuerzo fiscal individual para un mismo objetivo y, en consecuencia, un menor incremento del dficit pblico.

Evitar filtraciones entre jurisdicciones, tanto mayores cuanto mayor sea el grado de apertura de las economas nacionales / regionales / locales y la elasticidad de los intercambios comerciales con respecto al PIB.

Ese nuevo activismo fiscal, en palabras de Auerbach y Gale (2009), se basa en programas de estmulo ad hoc que deberan cumplir varias condiciones de optimalidad (Congressional Budget Office, 2008; Elmendorf y Furman, 2008):

Oportunidad. Significa que debe llegar a tiempo. No puede ser ni demasiado prematuro ni muy lento en su aplicacin. En el primer caso, podra recalentar la economa y provocar un proceso inflacionario. En el segundo supuesto, podra haberse quedado obsoleto antes de su aplicacin, lo cual debilitara su efectividad o incluso lo hara innecesario porque la economa ya haya vuelto a la senda del crecimiento.

Especificidad. Debe dirigirse hacia acciones concretas y bien definidas, de tal forma que se concentren los esfuerzos en aqullas acciones que maximicen el impacto potencial en la economa y el empleo, siendo particularmente recomendables las ayudas directas a los colectivos de personas y distritos ms afectados por el impacto de la crisis.

Transitoriedad. Las medidas deben tener un alcance de corto plazo, para evitar un crecimiento econmico apoyado artificialmente, pero sobre todo para no comprometer la sostenibilidad de las finanzas pblicas ni el potencial de crecimiento de la economa a largo plazo, en cuyo caso se podran revertir los beneficiosos efectos del programa de estmulo e incluso comprometer el crecimiento futuro por el deterioro del saldo fiscal, el aumento de la ratio de deuda y el crecimiento de la prima de riesgo.

A las anteriores propiedades deseables se deben aadir, al menos, otras dos. En primer lugar, la suficiencia, de tal forma que el programa de estmulo disponga de recursos necesarios para promover un impulso efectivo a la demanda agregada, obviamente, sin incurrir en un

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exceso que suponga un endeudamiento excesivo y comprometa futuros presupuestos5. En segundo lugar, el programa ideal debera ser autofinanciable, de tal forma que el valor presente de los retornos futuros compense el desembolso inicial. Por el contrario, otro tipo de objetivos sectoriales (por ejemplo, en el sector del automvil) o transversales (caso de los objetivos ambientales de amplio espectro o el impulso a la inversin en I+D+i), sera preferible que se articulasen mediante polticas especficas de largo alcance. Esta afirmacin no implica que se deba excluir del todo en los programas de estmulo fiscal una cierta impronta en mbitos concretos, pero sin que sea esta su principal vocacin6. Entre 2008 y 2009 se implementaron dos grandes programas de estmulo en el mundo. En la Unin Europea, el Plan Europeo de Recuperacin Econmica (Comisin Europea, 2008) y en Estados Unidos la American Recovery and Reinvestment Act7. A la hora de evaluar el impacto de esas medidas, debe hacerse en trminos de atenuacin de la contraccin de la demanda privada y de creacin de empleo8. Lo que es obligado fiscalizar, obviamente a posteriori, es la eficacia, eficiencia y economa de los programas de estmulo fiscal, como por otra parte es exigible para el conjunto de los fondos pblicos (Fernndez Llera, 2011). En otras palabras: evaluar si han logrado sus objetivos en trminos de actividad y empleo, si lo han hecho optimizando los recursos invertidos y si, adems de lo anterior, se ha hecho tambin al menor coste posible. El impacto multiplicador que han tenido los programas de estmulo a corto plazo debe ponerse en relacin con la ingente movilizacin de recursos pblicos que han acarreado. En definitiva, es preciso supervisar ex post el programa completo y cada actuacin por separado en trminos de coste-beneficio y coste-efectividad. Como exigencia de mnimos, se deberan rechazar las medidas consistentes en meros programas de empleo transitorios, frente a la opcin ms deseable de planes de inversiones pblicas que estimulen la demanda agregada a corto plazo y, al tiempo, promuevan el crecimiento a largo plazo. El estudio de Ilzetzki, Mendoza y Vegh (2010) concluye que el estmulo fiscal es menos eficaz en pases con un alto stock de deuda externa con relacin al PIB, en pases cuya moneda est sujeta a un rgimen de tipos de cambio flexible (frente a los pases cuya moneda est sujeta a un rgimen de tipos de cambio fijos) y en pases con una mayor apertura comercial internacional. En cambio, los autores encuentran que el valor del multiplicador fiscal del gasto

Algunas opiniones (Watt, 2009) han considerado insuficiente la dotacin del Plan Europeo de Recuperacin Econmica, dada la magnitud de la recesin econmica e incluso teniendo en cuenta el efecto de los estabilizadores automticos. 6 Para un anlisis de los objetivos ambientales en los programas de estmulo fiscal pueden consultarse Hhne et al. (2009) y Robins, Clover y Singh (2009). 7 Puede consultarse toda la informacin actualizada en www.recovery.gov. 8 Estimaciones de impacto de estos programas de estmulo fiscal se pueden encontrar en European Comission (2009) para el mbito europeo o en Zandi (2008) y Council of Economic Advisers (varios aos) para el caso de la Recovery Act de EE.UU.

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pblico es ms alto si el paquete de estmulo fiscal est basado en inversin pblica, frente a la alternativa de que est compuesto mayoritariamente por gasto en consumo pblico. La postura eclctica de D. Romer (2011) sobre el nuevo paradigma de la poltica de estabilizacin resulta bastante clarificadora como sntesis: [] el ambiente poltico es escptico sobre medidas monetarias, hostil a estmulos fiscales y solamente un poco ms abierto a la consolidacin fiscal a largo plazo.

3.2. Los gobiernos subnacionales en los programas de estmulo

Uno de los principales objetivos de los programas de estmulo fiscal y, ms en concreto, de los planes extraordinarios de inversin, es vencer el sesgo procclico de la poltica fiscal durante los periodos de ajuste. El papel importante que juegan los gobiernos subnacionales en la prestacin de servicios bsicos y la promocin del desarrollo econmico hace recomendable una ayuda del gobierno central. Ante un severo deterioro de la situacin econmica, la recaudacin fiscal se contrae y los recursos destinados a inversin se reducen para seguir atendiendo el servicio de la deuda y los gastos corrientes, sobre todo los ms perentorios en materia social (Martnez-Vzquez, Smoke y Vaillancourt, 2009). La cada de las inversiones productivas puede ser an mayor si, adems, el acceso de los gobiernos subnacionales a nuevo endeudamiento est limitado por el cierre de los canales de crdito (credit crunch) y/o por limitaciones internas, en forma de restricciones normativas al dficit y la deuda, especialmente las que obligan a equilibrar el presupuesto ao a ao (Poterba, 1994). En ese contexto, la provisin de fondos temporales extraordinarios (fiscal relief) por parte del gobierno central a favor de los gobiernos subcentrales puede ser una buena alternativa para frenar esa contraccin de la inversin, as como para desincentivar ineficientes fricciones impositivas o para minimizar los recortes en otras partidas de gasto (Congressional Budget Office, 2008; Spilimbergo et al., 2008). Todas estas medidas de ajuste no son deseables en un momento donde el consumo privado y la inversin empresarial estn en una senda descendente, ya que contribuiran a agravar el deterioro econmico y a socavar los fundamentos para un crecimiento sostenido a largo plazo (Stone y Cox, 2008). Cuestin distinta es la concrecin de las transferencias a los gobiernos subnacionales, asunto que admite numerosas variantes. Se podra hablar de transferencias corrientes o de capital; condicionadas o incondicionadas; compensatorias o no compensatorias; igualadoras o sin objetivos de perecuacin. En definitiva, cualquiera de las opciones que otorgan la profusa teora y la amplia prctica de las subvenciones intergubernamentales (Boadway y Shah, 2007). Un programa de estmulo fiscal instrumentado a travs de transferencias del gobierno central a los gobiernos subnacionales en dificultades financieras presenta algunas ventajas destacadas. En primer lugar, la ms obvia y ya citada, derivada del mantenimiento de la

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capacidad inversora y de prestacin de servicios en tiempos de recesin. En segundo lugar, el refuerzo de la solvencia de los gobiernos subnacionales, lo cual puede significar un aval para nuevas operaciones de endeudamiento y, en definitiva, una mejora en las condiciones de acceso a los mercados financieros. Tercero, el aprovechamiento de las estructuras administrativas existentes en los gobiernos intermedios y locales, sin que sea necesario crear instituciones u organismos ex novo, lo cual agiliza las actuaciones, abarata su gestin y contribuye a potenciar su efectividad. Y, cuarto, el respeto a la diversidad de preferencias territoriales y a la autonoma de los gobiernos subnacionales, ya que finalmente sern stos los que planifiquen y ejecuten sus inversiones, aun cuando el financiador sea el gobierno central. No obstante lo anterior, existen tambin argumentos en contra de este mecanismo de estmulo fiscal basado en transferencias del gobierno central. El primero es el riesgo de un ineficiente incremento del gasto, con efectos negativos sobre la sostenibilidad a largo plazo. Por un lado, las personas residentes en una jurisdiccin demandarn ms gasto pblico porque perciben una suerte de ilusin de la transferencia (Mitias y Turnbull, 2001), puesto que el coste de los proyectos se diluye entre todos los contribuyentes del pas y no slo entre los de esa jurisdiccin. De otra parte, el contrastado efecto adherencia (flypaper effect), en virtud del cual un incremento marginal de una unidad monetaria en la transferencia recibida por el gobierno subnacional hara crecer el gasto pblico en esa jurisdiccin ms de lo que lo hara un incremento de idntica cuanta en la renta del territorio (Inman, 2008). Con respecto a la autonoma de los territorios, es preciso hacer tambin alguna matizacin a lo anotado hasta el momento. Quizs lo ms grave sea la modificacin de los equilibrios institucionales internos y las relaciones de poder poltico dentro de una federacin, no ya por modificaciones constitucionales y/o legales, sino por va de hechos consumados, mediante un generoso volumen de sistema de transferencias intergubernamentales pagas pro el gobierno central. En la misma lnea, las transferencias condicionadas y ms an, las compensatorias (matching grants)- implican la imposicin de las preferencias del gobierno central, minando la autonoma de los gobiernos subnacionales. Bien es cierto que tal imposicin, en el caso de un plan de estmulo fiscal, quizs est parcialmente justificada por razones de ndole superior (recuperacin de la demanda agregada y creacin de empleo, con ciertos nfasis particulares), cuyo fin ltimo es concentrar los esfuerzos all donde se maximicen los impactos, evitando su distraccin en otros menesteres9. A continuacin, dos ejemplos de planes urgentes e recuperacin canalizados mediante transferencias de capital a los gobiernos subnacionales: Espaa y EE.UU.

Cuestin distinta es la hipottica falta de liquidez del gobierno subnacional para hacer frente a su porcentaje de cofinanciacin. En tal caso, slo cabra la opcin de una transferencia del gobierno central por el importe total del proyecto a financiar, sin obligacin de aportacin complementaria por parte del gobierno subnacional.

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3.2.1. Espaa: fondos estatales de inversin local Dentro del Plan Espaol para el Estmulo de la Economa y el Empleo10, a finales de 2008 se introduce el Fondo Estatal de Inversin Local (FEIL), dotado con 8.000 millones euros (0,8% del PIB) y con vigencia durante el ao 2009. A finales de este ltimo ao se aprueba el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (FEESL), dotado con 5.000 millones de euros (0,5% del PIB) y con vigencia durante 2010. Ambos estaban financiados en exclusiva por el gobierno central y se canalizaron a travs de transferencias directas de la Administracin Central a los municipios, en un reparto estricto segn poblacin. La consecuencia es que estos dos fondos impactaban sobre el saldo fiscal del gobierno central El objetivo principal de ambos fondos era frenar la destruccin de empleo y generar nueva actividad econmica, a su vez, impulsora de nuevos empleos en sectores diversos, particularmente, en la construccin, por ser el sector ms afectado en la primera etapa de la crisis11. El FEIL financiaba exclusivamente obras de competencia municipal, siempre que fuesen de nueva planificacin, con una tramitacin acelerada (electrnica) y de ejecucin inmediata. Se buscaba el doble objetivo de servir como impulso fiscal adicional y extraordinario (no como recurso de financiacin permanente, ordinario o sustitutivo de otras inversiones ya planificadas) y que sus efectos se pudiesen sentir desde el primer momento. Por su parte, el FEESL ampli su mbito de actuacin, para incluir obras y, adems, contratos de suministros y de servicios y gastos corrientes en el mbito educativo u otros de carcter social de competencia municipal. Entre las crticas que se pueden hacer al FEIL y al FEESL destacan la de una excesiva simplicidad en el reparto de los recursos (ntegramente segn poblacin), sin haber recurrido a una frmula multicriterio que incorporase variables como la inversa de la renta per cpita, la tasa de desempleo o el stock de capital pblico. Lo cierto es que la urgencia de la actuacin desaconsejaba esta segunda opcin, ya que restara efectividad y agilidad a los procedimientos. Por otra parte, hubiese sido imposible construir una base de datos fiable para muchas de esas potenciales variables (sobre todo por la enorme atomizacin municipal existente en Espaa), por lo que la poblacin se convierte en el nico criterio factible en la prctica12. Una segunda crtica a estos fondos extraordinarios viene del lado de la exclusin absoluta de las comunidades autnomas, en tanto que nivel intermedio de gobierno entre el local y el central, competente adems en materias de ordenacin del territorio y medio ambiente. Por ltimo, no se debe olvidar que este es un claro ejemplo de la ley de Say, en virtud de la cual
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Conocido de forma abreviada como Plan E. Para la adjudicacin de los contratos por parte de los ayuntamientos se iban a tener en cuenta indicadores de fomento del empleo como criterio explcito en la valoracin de las ofertas. 12 Para superar esta dificultad objetiva, quizs se pudiese haber elegido otro mbito de actuacin distinto del municipio, por ejemplo, las provincias o la agrupacin voluntaria de municipios con una cierta masa crtica. Pero este es un debate que excede el mbito del presente trabajo.
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cada oferta crea su propia demanda. As, muchos municipios debieron improvisar actuaciones para no perder el importe total de la transferencia que les corresponda segn su cuota demogrfica. Muchas de esos proyectos tenan una dudosa rentabilidad social, a lo que habra que aadir otros efectos perversos, como la sobrestimacin de los importes de obras y contratos, con el objetivo de ajustarse a la cantidad de dinero ofrecida. Una solucin ms eficiente recomendara retener una parte de los fondos totales para revertir en aquellos municipios cuyos proyectos hubiesen creado ms empleo efectivo, algo as como una reserva de eficacia. Con todo, el impacto del FEIL y del FEESL en la economa del territorio ha sido notable, no tanto para evitar el desplome del empleo en Espaa (el paro pas del 11,3% de la poblacin activa en 2008 al 23,3% en enero de 2012), como para sostener la cada durante un tiempo, especialmente en el sector de la construccin, muy afectado por el violento estallido de la burbuja inmobiliaria (cuadro 1). Un aspecto criticable es el elevado importe medio de los 700.000 contratos de trabajo formalizados (un 23% menor en el caso del FESSL), evaluable en trminos de coste de oportunidad13.

Cuadro 1: Contratos laborales formalizados con cargo a los fondos extraordinarios

Agrupaciones de municipios por comunidades autnomas Andaluca Aragn Principado de Asturias Illes Balears Canarias Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y Len Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Comunidad de Madrid Regin de Murcia Comunidad Foral de Navarra Pas Vasco La Rioja Ceuta Melilla Espaa Inversin total (millones de euros) Coste medio por contrato (euros) FEIL (2009) 83.709 13.284 8.329 9.003 13.284 6.202 22.309 26.707 59.693 43.977 11.153 23.956 54.737 13.200 6.242 15.823 3.211 629 314 415.762 7.988,0 19.213 FEESL (2010) 50.112 9.416 5.232 7.595 13.977 4.590 23.381 22.912 37.323 28.438 8.829 19.782 30.251 8.726 5.256 10.543 2.248 140 337 289.088 4.250,5 14.703 FEIL + FEESL 133.821 22.700 13.561 16.598 27.261 10.792 45.690 49.619 97.016 72.415 19.982 43.738 84.988 21.926 11.498 26.366 5.459 769 651 704.850 12.238,5 17.363

Fuente: Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica (2010, 2011) y elaboracin propia.

3.2.2. Estados Unidos: transferencias federales a los estados

Como muestran Auerbach y Gale (2009), la poltica fiscal discrecional en EEUU fue muy activa durante la dcada de 1980, muy escasa durante la administracin Clinton y muy
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Carrascal Incera et al. (2011) realizan un anlisis de eficiencia del mercado laboral en el mbito de las provincias espaolas, tratando de capturar la capacidad generadora de empleo del FEIL.

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activa de nuevo en los primeros aos del siglo XXI, bajo la presidencia de George W. Bush. En febrero de 2008 se aprob un programa de estmulo fiscal (Economic Stimulus Act) que contemplaba la movilizacin de recursos por importe de 152.000 millones de dlares. Todos estos paquetes compartan el rasgo comn de estar basados casi en exclusiva en rebajas impositivas muy notables. La crisis financiera internacional supondra un punto de inflexin en los programas de estmulo fiscal, con la aprobacin, en febrero de 2009, de la American Recovery and Reinvestment Act, al menos, por dos motivos. El primero, su enorme cuanta, en torno a los 800.000 millones de dlares, quintuplicando as el tamao del programa del ao 2008. El segundo, la diversidad de instrumentos, incluyendo una nueva oleada de rebajas impositivas, pero ahora tambin amplios programas de gasto e inversin. Para el caso que nos ocupa, revisten un particular inters los programas de transferencias a los gobiernos estatales, los cuales absorben conjuntamente en torno al 38% del total de recursos. Se contemplaban cuatro mecanismos principales de actuacin (Wilson, 2009):

Un Fondo de Estabilizacin Fiscal, con un 7% de de los recursos totales, enfocado principalmente a evitar recortes en el gasto estatal en educacin.

Un Fondo de Ayuda Fiscal (fiscal relief), con un 11% del total, dirigido a apuntalar la financiacin de los programas sanitarios estatales de Medicaid.

Ayudas para la prolongacin y ampliacin del seguro de desempleo, con un 5% de los recursos totales.

Subvenciones para proyectos de transporte, con un 9% del total.

Los dos primeros son, en la prctica, de casi absoluta y libre disposicin por parte de los gobiernos estatales. Las ayudas para desempleo tienen un fin claramente definido y, por el contrario, son las subvenciones al transporte las que estn ms condicionadas (earmarked) a un proyecto concreto. El reparto de los fondos en cada caso est sujeto a una frmula distinta, segn el objetivo a alcanzar. El Fondo de Estabilizacin Fiscal se reparte segn una frmula que pondera la poblacin del estado (31%) y la poblacin en edad escolar, comprendida en la franja de edad entre 5 y 24 aos (69%). El fiscal relief toma las bases de reparto del programa Medicaid, beneficiando en particular a los estados con mayor crecimiento antes de la crisis y posterior cada repentina de su PIB, con el consecuente y mayor deterioro de sus niveles de empleo. Las ayudas para desempleo se asignan bsicamente en proporcin a la tasa de paro. Por ltimo, el grueso de los fondos para proyectos de transporte se asigna en funcin de una frmula que combina los kilmetros de autovas y otros indicadores de necesidad de mantenimiento de las infraestructuras de transporte. Con este criterio, se observa que los fondos de esta ltima partida

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no fueron asignados a los estados con peor situacin fiscal o con mayores tasas de desempleo, lo que debilita el potencial estabilizador de estas ayudas. En cambio, parecen haberse dirigido hacia una finalidad especfica en materia de mejora de infraestructuras que, como ya se dicho, no debe ser el principal fin de los programas de estmulo fiscal. Aunque no resulta fcil estimar los multiplicadores del estmulo fiscal sobre el empleo durante etapas de recesin, lo cierto es que algunos trabajos que se van conociendo concluyen validando la eficacia de estos programas (mantienen y crean empleo), aunque en cierto modo cuestionan su eficiencia y su coste (economa). Auerbach y Gorodnichenko (2012) estiman una reaccin positiva y significativa del empleo ante un estmulo fiscal operado mediante gasto pblico. El desembolso aproximado de fondos pblicos sera de 23.000 dlares para crear un empleo durante una recesin. Sin embargo, la reaccin del empleo a ese mismo programa de gasto pblico durante una expansin no sera significativamente distinta de cero. Chodorow-Reich et al. (2012) se centran en analizar los efectos del fiscal relief en su primer ao de aplicacin, utilizando los datos de pagos efectivos con cargo a este programa. Concluyen que el gasto total sirvi para generar 35 puestos de trabajo por cada milln de dlares de gasto pblico o, de forma equivalente, un coste estimado y aproximado de 28.000 dlares por empleo mantenido o creado. Tambin es importante destacar que el 84% de esos empleos que se movilizaron fuera de la administracin pblica, la sanidad o la educacin, lo cual refuerza el acierto de ese estmulo fiscal en concreto. Wilson (2011) hace un trabajo similar, aunque extendiendo su anlisis a los efectos globales de la Recovery Act sobre el empleo y utilizando datos de fondos anunciados y comprometidos (no pagos liquidados) con cargo a este programa de estmulo fiscal. Sus resultados muestran un coste aproximado de 125.000 dlares por empleo, lo cual, junto con las conclusiones de Chodorow-Reich et al. (2012), podra indicar que el programa de transferencias a estados del fiscal relief es uno de los que mejor cumple los principios de eficacia, eficiencia y economa dentro de todos los contenidos en la Recovery Act. Por ltimo, comparando grosso modo el caso espaol con el estadounidense, se observa que el importe promedio de un empleo creado o salvado con los programas de transferencias es bastante similar en ambos pases14. En el primer caso, el FEIL ejecutado en el ao 2009 arrojara un coste medio algo inferior a 27.000 dlares15, muy cerca de los 28.000 dlares que estimaron Chodorow-Reich et al. (2012) para ese mismo ao en EEUU.

3.3. El dilema sobrevenido: estmulo fiscal versus retirada prudente

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En puridad, los datos de Espaa son de contratos laborales formalizados y no de empleos. Se aplica un tipo de cambio de 1,3957, correspondiente al promedio simple diario del ao 2009.

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Los programas de estmulo fiscal han trado tambin y como consecuencia lgica, dado el volumen de recursos movilizados- un agravamiento del saldo presupuestario (aadindose al componente cclico del dficit) y han elevado las ratios de deuda en muchos pases de todo el mundo. La Cuarta Cumbre de Lderes del G-20, celebrada los das 26 y 27 de junio de 2010 en Toronto establecida que la velocidad y el momento de retirar el estmulo fiscal, as como la reduccin del dficit y la deuda, deben ser diferenciados y ajustados a las circunstancias nacionales y a las necesidades de la economa global. Se evidenciaba as la necesidad de que la consolidacin fiscal deba comenzar en las economas avanzadas en 2011 e incluso antes en los pases que experimentan significativos desafos fiscales. El riesgo de retirar los estmulos demasiado pronto, esta austeridad sobrevenida e intensificada, cuando an no se han recuperado los indicadores de crecimiento econmico e incluso han podido empeorar, puede traer indeseables consecuencias en forma de mayor desempleo (Theodoropoulou y Watt, 2011) o de creciente descontento social (Torres et al., 2011). No obstante, siguiendo a Piffano (1999), habra que introducir tambin el factor confianza que opera en sentido contrario, de tal suerte que la austeridad en el presente sealizara al mercado financiero sobre la credibilidad de un pas, la solidez de su economa, la estabilidad de su sistema poltico-institucional y su solvencia a largo plazo. Consecuentemente, la relacin que se establece entre gasto pblico y ciclo econmico sera antikeynesiana (sic), es decir, al aumentar o no recortarse suficientemente el primero, la confianza sobre la economa se reducira, el riesgo-pas aumentara y, en definitiva, el PIB se contraera. Si ambos efectos el multiplicador keynesiano del gasto y el factor confianza- operan simultneamente, pero en

sentido contrario, cabran dudas sobre la efectividad neta de un programa de estmulo fiscal, pero tambin sobre los efectos de una brusca retirada de sus medidas. En la Sexta Cumbre de Lderes del G-20, celebrada en Cannes los das 3 y 4 de noviembre de 2011, los lderes de los pases participantes asumieron compromisos concretos y evaluables de poltica fiscal16. En el cuadro 2 se presenta una seleccin de los que han asumido los pases de Amrica Latina participantes, as como Espaa, Estados Unidos y la Unin Europea. El denominador comn es la sostenibilidad fiscal, muy basada en recortes del dficit y de las ratios de deuda, especialmente por la va del recorte del gasto pblico. Slo Brasil explicita un ambicioso programa de inversiones pblicas, salindose de la tnica general.

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Amn de otros compromisos y acuerdos en materia de gobernanza econmica global, reformas estructurales y regulacin del sector financiero que, por su amplitud y alcance, exceden el mbito de este trabajo.

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Cuadro 2: Compromisos concretos de poltica fiscal en pases seleccionados

COMPROMISO Argentina Saldo primario compatible con una reduccin de la ratio deuda / PIB Brasil Supervit primario del Sector Pblico del 3% del PIB para el periodo 2012-2014, ms un aumento de 10.000 millones de reales en el objetivo de supervit primario de 2011 Programa de inversiones en infraestructuras para fomentar el crecimiento Inversiones especficas (64.000 millones de reales) para la Compa del Mundo de Ftbol en 2014 y para los Juegos Olmpicos de 2016 Unin Europea Abordar la crisis de deuda soberana con un amplio conjunto de medidas (las decisiones de los lderes de la Eurozona de 21 de julio y 26 de octubre) OBJETIVO Mantener la creciente solvencia del sector pblico ALCANCE TEMPORAL 2012-2015

Continuar con el objetivo fiscal, en lnea con los principios de responsabilidad fiscal. La coordinacin entre la poltica fiscal y la poltica monetaria contribuir a una significativa reduccin de los tipos de inters

Objetivo de supervit primario consolidado del 3,1% del PIB en el periodo 2012-2014

Mejora de inversiones en seis grandes reas de infraestructuras: vivienda, desarrollo urbano, comunidad ciudadana, agua y electricidad, transporte, energa

2011-2016

- Proveer la necesaria financiacin a los Estados Miembros de la Eurozona en dificultades , sujeta a estricta condicionalidad y junto al FMI - Ratio de deuda del 120% del PIB para Grecia en 2020, incluyendo una quita del 50% de la deuda con inversores privados - Aumento significativo de los recursos de la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (EFSF) que, dependiendo de condicionantes especficos y de las condiciones de los mercados, podra alcanzar hasta 1 billn de euros

- Programas ya en marcha para Irlanda (hasta 2013), Portugal y Grecia (hasta 2014) - Inyeccin adicional de 100.000 millones de euros para Grecia (hasta 2014) - Las decisiones tomadas el 21 de julio estn operativas. - Sustitucin del EFSF por un Mecanismo Europeo de Estabilidad, de carcter permanente Implementacin en 2012

Reforzar la gobernanza econmica y la coordinacin de polticas en la UE y en la Eurozona Implementar el marco presupuestario comn para asegurar una reduccin continua del dficit de los Estados Miembros Mxico La estrategia de consolidacin fiscal anunciada a finales de 2009 se ha implementado tal como estaba previsto. A la luz de las recientes revisiones de las expectativas de crecimiento mundial y nacional, la senda de consolidacin se mantendr, pero ajustada para tener una convergencia ms gradual hacia un presupuesto equilibrado.

- Reforzar la disciplina presupuestaria, incluyendo el refuerzo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento - Prevenir y corregir desequilibrios macroeconmicos en la Eurozona - Dficit promedio del 3,5% del PIB en la UE y del 3% en la Eurozona. Reduccin de la ratio de deuda a partir de 2013. - Dficit promedio del 1,5% del PIB en la UE y en la Eurozona

2012

2014 La estrategia de consolidacin fiscal anunciada desde 2009 se ha implementado, incluyendo una reforma fiscal que entr en vigor en 2010. Continuando con la estrategia, el gobierno federal tendr en 2012 un dficit menor que en 2011, pero el objetivo de equilibrio presupuestario se graduar, ya que la brecha de producto no se ha cerrado an y porque as se facilita el funcionamiento de los estabilizadores fiscales automticos. Se prev equilibrio presupuestario para 2013 2010-2014

Proporcionar un estmulo fiscal a la actividad econmica, ya que la produccin sigue por debajo de su nivel potencial, mientras que al mismo tiempo se garantiza la sostenibilidad de las finanzas pblicas.

Espaa Consolidacin fiscal (basada principalmente en la contencin del gasto): reduccin del dficit pblico desde el 9,2% y de la ratio de deuda pblica desde el 60,1% de 2010, hasta alcanzar el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo; refuerzo de los compromisos fiscales Estados Unidos Identificar entre 1,2 y 1,5 billones de

- Alcanzar los siguientes objetivos de dficit: 9.3% del PIB en 2010; 6% en 2011; 4,4% en 2012; 3% en 2013; 2,1% en 2014. La ratio de deuda se reducir a partir de 2014 - Aprobacin de una regla de gasto, limitando su tasa de crecimiento a la tasa media de crecimiento del PIB - Aprobacin de una ley que desarrolle y haga operativo el principio de estabilidad presupuestaria incluido en la Constitucin tras la reciente reforma constitucional Colocar las finanzas pblicas en una senda ms fuerte, ms

Proceso iniciado, para ser completado antes de junio de 2012

Recortes en gasto discrecional

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dlares en reduccin del dficit federal, al tiempo que se reduce el gasto en 900.000 millones de dlares, segn la Budget Control Act (2 de agosto de 2011)

sostenible y ms segura hacia los compromisos de Toronto. La Oficina de Presupuesto del Congreso estima que, como resultado de una reduccin de por lo menos 2,1 billones de dlares, el dficit federal de EEUU se reducir en 2015 a entre 1,1% y 3,5% del PIB, dependiendo de cul de las polticas actuales contina (los recortes de impuestos de Bush u otras).

entre 2012 y 2021 Reducciones adicionales de gasto de, al menos, 1,2 billones de dlares empezarn en el ao fiscal 2013, para hacerse efectivas hasta 2021

Fuente: G-20.

En Amrica Latina, se debe hacer matices nada despreciables con respecto a esta clsica dicotoma entre disciplina fiscal y sostenibilidad financiera, por un lado, frente a estabilizacin y polticas contracclicas, por otro (Ter-Minassian y Jimnez, 2011). Las dificultades financieras y fiscales en varios pases desarrollados, particularmente en la Eurozona, no debe desenfocar la realidad latinoamericana, caracterizada por un exitoso proceso de ajuste iniciado hace ms de una dcada. El debate sobre la permanencia, renovacin o retirada de los estmulos fiscales no debera tener el mismo cariz o idntico alcance que el de esas zonas del mundo ms sometidas a tensiones financieras. Por decirlo con las palabras de Fanelli y Jimnez (2010), el contraste entre el presente y el pasado, no obstante, no es tan marcado en el caso de Amrica Latina. Algunos hechos destacados, siempre en promedio y, por tanto, con numerosas salvaguardas particulares, son los siguientes: Reduccin de la ratio de deuda pblica desde mediados de los aos noventa del siglo pasado, con aumentos puntuales en Argentina y Uruguay en 2002 y 2003, coincidiendo con el default. Reduccin progresiva del dficit pblico, hasta niveles cercanos al equilibrio o incluso en supervit, como es el caso de Bolivia, Ecuador y Per desde 2006. Impacto de la crisis en 2008 y 2009, en forma de un deterioro del saldo presupuestario, con recuperacin a partir de 2010. Casualmente, Mxico ostenta la presidencia de turno del G-20 en 2012. A buen seguro, la Cumbre de Lderes acarrear acuerdos (o al menos, un debate) sobre la continuidad de algunos estmulos fiscales selectivos y la consolidacin fiscal.

4. EL CASO DE AMRICA LATINA

4.1. Datos bsicos De acuerdo con las cifras contenidas en el cuadro 3, las diferencias en grado de desarrollo son notables entre los nueve pases considerados, con Bolivia en el extremo inferior de la clasificacin. En el lado contrario, es notable el avance relativo registrado por Chile y Uruguay. Con respecto a la media de Amrica Latina y el Caribe, los 9 pases de la muestra han pasado de estar considerablemente por debajo a superar ese umbral a partir de 2010. Tambin han sido diferentes los impactos de la crisis econmica que comenz en 2008, afectando esta en mayor medida a Mxico, dada su cercana fsica y su mayor dependencia comercial de EEUU.

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Las mismas conclusiones se observan cuando se analizan los datos del cuadro 4, donde llama la atencin la prdida de peso relativo de Argentina en el PIB de la regin en los aos posteriores al default de 2001.

Cuadro 3: PIB per cpita en paridad de poder de compra (media de cada periodo)
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Media simple 9 pases Amrica Latina y Caribe 1980-1989 120 44 100 78 71 69 136 78 91 87 100 1990-2000 122 42 97 117 81 67 137 65 108 93 100 2001-2007 118 41 97 140 82 69 140 72 105 96 100 2008-2009 135 41 98 143 85 71 128 80 118 100 100 2010-2017 149 41 100 147 87 70 122 88 129 104 100

Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2012.

Cuadro 4: Pesos relativos segn PIB y poblacin (porcentajes medios por periodo)
PIB Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay SUMA Poblacin Argentina Bolivia Brazil Chile Colombia Ecuador Mexico Peru Uruguay 1980-1989 17,5 0,6 33,5 3,5 7,6 2,0 30,3 3,9 1,2 100,0 1980-1989 9,5 1,8 41,5 3,8 9,8 2,9 23,6 6,1 0,9 1990-2000 16,1 0,4 39,2 4,0 5,8 1,1 29,2 3,0 1,2 100,0 1990-2000 9,1 1,9 41,6 3,7 9,8 3,1 23,8 6,1 0,8 2001-2007 8,7 0,4 35,8 4,9 6,0 1,5 38,4 3,4 0,8 100,0 2001-2007 8,8 2,1 41,8 3,7 9,8 3,1 23,8 6,2 0,8 2008-2009 8,9 0,5 45,7 4,9 6,6 1,5 27,5 3,5 0,9 100,0 2008-2009 8,7 2,2 41,5 3,7 9,7 3,2 23,9 6,3 0,7 2010-2017 9,0 0,5 48,3 5,4 7,1 1,4 23,6 3,8 1,0 100,0 2010-2017 8,6 2,3 41,1 3,7 9,8 3,2 24,1 6,4 0,7

SUMA 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2012

Hablando en particular de deuda pblica (cuadro 5), se observa el intenso proceso de desendeudamiento llevado cabo durante los ltimos aos en la regin, el cual incluso se prev que contine, como mnimo, hasta 2017. Si atendemos a los gobiernos centrales (cuadro 6), se comprueba que son estos los que, con diferencia, mayor stock de deuda acumulan, si bien las diferencias son notabilsimas entre pases. Con respecto a la deuda subnacional, las

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conclusiones son dos principales (cuadro 7). La primera el aumento de la deuda subnacional hasta el ao 2002 (aproximadamente). La segunda, el elevado peso de este tipo de deuda en Brasil y Argentina, dos pases federales con un amplio nivel de descentralizacin, circunstancia que no se observa en Mxico ni en los otros pases de la muestra.

Cuadro 5: Deuda pblica bruta (% PIB) segn datos del FMI

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay n/d n/d n/d 14,6 23,3 n/d 48,2 n/d n/d 1996 34,5 n/d n/d 12,8 25,3 n/d 44,4 n/d n/d 1997 37,6 n/d n/d 12,0 27,5 n/d 45,4 n/d n/d 1998 43,0 n/d n/d 13,3 34,1 n/d 47,4 n/d n/d 1999 45,0 66,9 66,7 13,1 36,3 n/d 42,6 42,4 n/d 2000 53,7 60,0 70,2 14,4 40,9 65,7 42,0 41,5 50,9 2001 165,0 69,1 79,8 15,1 43,9 54,1 45,7 43,2 107,2 2002 139,5 74,1 74,8 12,6 45,6 47,8 45,6 47,1 104,6 2003 2004 127,0 89,6 70,8 10,3 42,9 40,5 41,4 44,3 90,1 87,1 80,4 69,2 7,0 38,5 35,2 39,8 37,7 77,6 2005 76,5 55,2 66,7 5,0 36,8 28,5 38,4 33,1 71,2 2006 41,0 65,2 3,9 32,7 26,7 37,8 30,4 64,4 67,1 2007 58,5 37,9 63,5 4,9 30,8 21,2 43,1 25,2 63,3 2008 2009 58,7 40,5 66,9 5,8 35,9 15,7 44,6 28,4 62,7 49,1 39,1 65,2 8,7 36,1 16,1 42,9 24,6 58,4 2010 44,2 32,9 66,2 9,9 34,7 18,0 43,8 21,6 54,2 2011 31,5 65,1 10,1 32,3 18,3 42,9 20,7 49,1 43,3 2012 41,9 30,3 63,1 9,8 32,4 18,1 43,0 19,8 47,2 2013 41,6 29,2 61,5 8,7 31,4 18,6 43,0 19,2 45,0 2014 40,1 28,1 59,9 7,6 31,6 19,7 43,1 18,7 42,7 2015 39,4 26,8 57,7 7,1 31,7 21,1 43,1 18,3 39,9 2016 36,9 25,3 56,8 6,6 31,7 22,4 43,1 17,7 36,9 2017 Promedio 79,6 67,0 70,4 11,2 35,7 42,6 43,2 40,0 80,9 52,3 55,4 1996-2007 Promedio 52,6 37,6 65,5 7,3 34,4 17,7 43,6 24,9 59,6 38,1 49,5 2008-2011 Promedio 40,5 28,5 60,7 8,3 31,9 19,7 43,0 19,1 43,5 32,8 45,9 2012-2017 n/d: Cifra no disponible. Estimaciones desde 2009 (Colombia), 2010 (Argentina, Ecuador, Mxico, Uruguay) y 2011 (Brasil, Chile, Per). * Ponderaciones calculadas con el PIB a dlares USA. ** Fuente: IMF, World Economic Outlook Database, April 2012. Promedio simple 28,7 29,3 30,6 34,4 44,7 48,8 69,2 65,7 61,9 52,5 45,7 41,0 38,7 39,9 37,8 36,2 34,8 34,0 33,1 32,4 31,7 30,8 Media ponderada * 12,5 17,9 19,3 25,3 48,9 51,7 63,5 61,8 57,5 53,2 50,6 49,4 50,1 52,9 51,4 51,7 49,9 48,5 47,6 46,7 45,6 44,8

23

Cuadro 6: Deuda bruta de los gobiernos centrales segn residencia del acreedor (% PIB)
Argentina Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Bolivia Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Brasil Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Chile Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Colombia Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Ecuador Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Mxico Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Per Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) Uruguay Deuda interna (a) Deuda externa (b) (b) / (a+b) 1996 35,7 8,9 26,8 0,8 57,2 14,1 43,1 0,8 15,2 13,7 1,5 0,1 15,1 10,8 4,2 0,3 12,1 5,6 6,6 0,5 58,1 8,7 49,4 0,9 28,4 6,9 21,5 0,8 47,8 47,8 1,0 26,7 2,8 23,9 0,9 1997 34,5 9,6 24,9 0,7 56,0 13,6 42,4 0,8 17,9 16,0 1,9 0,1 13,2 10,0 3,2 0,2 14,9 7,4 7,5 0,5 51,5 7,0 44,5 0,9 23,5 7,9 15,7 0,7 32,6 32,6 1,0 26,6 3,9 22,7 0,9 1998 37,6 10,4 27,1 0,7 55,3 14,0 41,4 0,7 23,6 19,7 4,0 0,2 12,5 9,3 3,2 0,3 18,5 8,9 9,7 0,5 56,9 11,1 45,8 0,8 25,4 9,0 16,4 0,6 37,2 37,2 1,0 27,4 4,4 23,0 0,8 1999 43,0 13,9 29,1 0,7 59,1 16,9 42,2 0,7 29,7 21,9 7,8 0,3 13,7 9,7 4,0 0,3 24,8 12,1 12,6 0,5 83,8 17,9 65,9 0,8 23,3 10,1 13,3 0,6 39,2 2002 2003 2004 2005 145,9 138,2 126,5 72,8 52,8 59,4 52,7 38,3 93,1 78,8 73,8 34,5 0,6 0,6 0,6 0,5 77,4 86,7 81,1 75,4 28,6 30,7 31,5 30,9 48,8 56,1 49,6 44,5 0,6 0,6 0,6 0,6 38,0 34,1 31,0 30,9 24,6 24,6 24,5 28,8 13,4 9,4 6,4 2,2 0,4 0,3 0,2 0,1 15,7 13,0 10,7 7,3 9,9 7,5 5,9 4,0 5,7 5,5 4,8 3,3 0,4 0,4 0,4 0,5 41,7 42,6 38,9 39,1 20,7 21,5 21,6 25,1 21,0 21,1 17,3 14,0 0,5 0,5 0,4 0,4 50,7 46,2 40,8 36,1 11,2 10,6 10,7 10,0 39,4 35,5 30,1 26,2 0,8 0,8 0,7 0,7 21,9 22,1 20,7 20,3 13,2 13,4 12,8 13,5 8,7 8,7 7,9 6,8 0,4 0,4 0,4 0,3 43,2 43,4 40,1 36,9 6,7 6,4 6,4 7,7 39,2 36,4 34,5 36,5 36,9 33,8 29,2 1,0 1,0 1,0 0,8 0,9 0,8 0,8 29,5 34,4 44,7 101,4 96,1 75,5 67,4 7,3 8,3 15,0 24,3 18,0 14,5 14,4 22,2 26,1 29,8 77,2 78,1 61,0 52,9 0,8 0,8 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8 Fuente: CEPAL sobre la base de informacin oficial. 2000 45,0 16,4 28,6 0,6 60,8 19,5 41,3 0,7 29,9 22,7 7,2 0,2 13,6 10,0 3,6 0,3 31,0 15,6 15,3 0,5 71,7 17,4 54,3 0,8 21,2 11,2 10,0 0,5 36,4 2001 53,7 22,3 31,5 0,6 72,7 26,0 46,6 0,6 31,6 23,7 7,9 0,3 14,9 10,4 4,5 0,3 36,9 18,4 18,5 0,5 56,8 13,2 43,6 0,8 20,5 12,0 8,5 0,4 34,5 2006 63,6 37,4 26,2 0,4 49,6 26,9 22,7 0,5 31,1 33,0 -2,0 -0,1 5,3 2,4 2,9 0,5 37,5 23,8 13,7 0,4 29,5 7,9 21,6 0,7 20,6 16,2 4,4 0,2 30,1 6,9 23,2 0,8 61,1 13,7 47,4 0,8 2007 55,7 31,8 23,9 0,4 37,1 24,0 13,1 0,4 30,7 38,8 -8,1 -0,3 4,1 2,0 2,1 0,5 32,9 21,9 11,1 0,3 27,7 7,1 20,6 0,7 20,9 16,8 4,1 0,2 26,2 8,3 17,9 0,7 52,2 10,2 42,1 0,8 2008 48,5 30,0 18,5 0,4 34,0 22,7 11,3 0,3 24,0 35,8 -11,8 -0,5 5,2 3,1 2,1 0,4 33,2 21,8 11,4 0,3 22,9 6,7 16,2 0,7 24,4 19,8 4,7 0,2 24,1 8,1 16,0 0,7 51,1 11,6 39,5 0,8 2009 48,6 30,4 18,2 0,4 36,3 24,4 12,0 0,3 29,3 39,1 -9,8 -0,3 6,2 4,8 1,4 0,2 34,7 23,1 11,7 0,3 18,2 5,5 12,8 0,7 28,1 22,8 5,4 0,2 23,4 8,2 15,2 0,6 47,7 14,0 33,7 0,7 2010 45,1 28,3 16,8 0,4 34,5 23,1 11,4 0,3 27,6 38,2 -10,6 -0,4 9,2 7,6 1,6 0,2 34,7 23,9 10,8 0,3 22,9 8,1 13,3 0,6 27,6 22,1 5,4 0,2 21,3 8,8 12,6 0,6 41,9 12,1 29,8 0,7 2011 42,7 27,3 15,5 0,4 36,4 21,0 15,4 0,4 26,4 41,3 -14,9 -0,6 11,1 9,1 2,0 0,2 33,9 23,6 10,4 0,3 22,1 6,9 14,0 0,7 29,1 22,9 6,1 0,2 19,3 8,2 11,1 0,6 41,6 13,5 28,1 0,7

24

Cuadro 7: Deuda bruta de los gobiernos subnacionales

En % PIB Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay En % de la deuda bruta central y subnacional Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 5,1 0,5 11,1 1,9 1,9 0,3 4,0 0,7 12,4 2,7 1,7 0,3 4,4 0,8 13,4 2,6 1,7 0,2 5,8 0,8 16,0 2,9 1,6 1,9 7,5 1,0 15,7 3,0 1,5 1,2 11,2 0,9 17,6 3,4 1,6 1,3 21,9 1,1 19,8 3,1 1,7 2,0 18,8 1,3 18,6 2,4 1,6 1,9 16,8 1,5 18,1 1,8 1,5 1,5 14,8 1,5 16,3 1,7 0,5 1,6 1,1 12,8 1,2 15,4 1,5 0,6 1,6 0,7 11,0 1,1 14,0 1,6 0,6 1,7 0,4 9,2 1,1 13,7 1,4 0,5 1,7 0,3 9,2 1,0 12,8 1,5 0,4 2,1 0,1 7,0 1,1 12,4 1,7 0,0 2,4 0,1 5,8 0,9 12,0 1,6 0,0 0,0 -0,1
Promedio Promedio 199620082007 2011

11,2 1,0 15,7 2,4 0,6 1,6 1,1

7,8 1,0 12,7 1,6 0,2 1,6 0,1

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 12,5 0,9 42,1 13,8 6,2 1,2 10,5 1,2 40,9 15,2 6,7 1,0 10,5 1,4 36,1 12,2 6,4 0,9 12,0 1,3 35,1 10,5 6,4 6,2 14,3 1,5 34,4 8,9 6,6 17,2 1,3 35,8 8,4 7,0 13,1 1,4 34,3 6,9 7,0 12,0 1,4 35,4 5,4 6,9 11,7 1,8 36,9 4,3 6,9 16,9 1,9 34,5 4,2 1,5 7,1 16,7 2,4 33,1 3,9 2,0 7,0 16,5 2,8 31,4 4,7 2,1 7,3 16,0 3,0 36,3 4,1 1,9 6,4 0,6 15,9 2,8 30,4 4,0 2,2 7,0 0,2 13,4 3,0 31,0 4,7 0,0 8,0 0,2 12,0 2,5 31,2 4,5 0,0 0,0 -0,2

Promedio Promedio 199620082007 2011

13,7 1,6 35,8 8,2 1,9 6,8 2,0

14,3 2,8 32,2 4,3 1,0 5,4 0,2

3,2 2,9 1,9 1,9 1,9 1,6 1,1 0,7 Fuente: CEPAL sobre la base de informacin oficial.

Cuando se analizan las operaciones que realiza el Sector Pblico en cada uno de los pases seleccionados, se puede concluir que el saldo nominal, el saldo primario y el saldo estructural han ido mejorando progresivamente con el paso del tiempo (salvo excepciones puntuales) y slo se han alterado mnimamente durante la crisis de 2008-2009 (cuadro 8). En lo que se refiere a los gobiernos subnacionales, la principal conclusin es que tanto los ingresos como los gastos han ido aumentando, reforzando la relevancia financiera de regiones, municipios, departamentos o estados, segn el caso (cuadro 9). En trminos de saldo subnacional agregado, la situacin es la de cuasiequilibrio en las finanzas pblicas. Argentina y Brasil son, con diferencia, los pases con mayor gasto corrientes subnacional, mientras que Bolivia lidera la clasificacin cuando se compita el gasto de capital (cuadro 10).

Cuadro 8: Ingresos, gastos y dficit del conjunto del Sector Pblico (% PIB)
Promedio 1996-2007 Ingresos Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Gastos Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico 26,23 27,11 34,56 23,32 24,51 24,32 19,96 18,56 30,10 29,94 30,62 38,90 21,51 26,89 24,55 23,24 Promedio 2008-2011 35,39 35,89 36,04 23,57 26,37 34,89 23,14 20,19 31,25 37,72 34,04 38,52 23,32 28,28 36,48 26,51 Promedio 2012-2017 36,72 35,40 36,43 22,82 26,84 38,43 21,79 20,96 32,95 38,38 35,18 38,73 22,71 28,31 40,04 23,94 Estimaciones desde 2010 2009 2011 2011 2009 2010 2010 2011 2010 2010 2009 2011 2011 2009 2010 2010

25

Per 18,96 19,77 19,91 Uruguay 32,21 32,55 33,84 Capacidad (+) o necesidad () de financiacin Argentina -4,13 -2,33 -1,66 Bolivia -3,51 1,85 0,22 Brasil -4,33 -2,47 -2,30 Chile 1,81 0,25 0,11 Colombia -2,37 -1,91 -1,47 Ecuador -0,23 -1,60 -1,61 Mxico -3,28 -3,38 -2,15 Per -0,40 0,42 1,04 Uruguay -2,11 -1,30 -0,88 Supervit (+) o dficit () primario Argentina 3,51 1,07 0,41 Bolivia Brasil 2,48 2,90 3,10 Chile 2,26 0,14 0,14 Colombia 1,74 -0,10 -0,08 Ecuador Mxico Per 1,50 1,66 1,97 Uruguay 1,65 1,64 2,01 Saldo estructural (% del PIB potencial) Argentina -3,62 -1,69 -1,30 Bolivia Brasil -3,49 -2,96 -2,32 Chile 0,42 -2,07 -1,05 Colombia -0,95 -1,89 -1,62 Ecuador Mxico Per -0,69 -0,05 0,83 Uruguay Fuente: FMI, World Economic Outlook Database, April 2012.

2011 2010 2010 2009 2011 2011 2009 2010 2010 2011 2010 2010 2011 2011 2009

2011 2010 2010 2011 2011 2009

2011

26

Cuadro 9: Indicadores fiscales de los gobiernos subnacionales (% PIB)

1996 ARGENTINA Provincias Ingreso total Gasto total BOLIVIA Gobiernos regionales Ingreso total Gasto total BRASIL Estados y municipios Ingreso total Gasto total CHILE Municipios Ingreso total Gasto total COLOMBIA Departamentos y municipios Ingreso total Gasto total ECUADOR Consejos municipales y municipios Ingreso total Gasto total MXICO Gobiernos estatales y Distrito Federal Ingreso total Gasto total PER Gobiernos locales Ingreso total Gasto total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Promedio 1996-2007 Promedio 2008-2011

10,7 11,1

11,1 11,2

11,1 11,7

11,4 12,8

11,5 12,6

11,2 13,6

10,4 10,9

11,3 10,9

12,8 11,8

13,4 13,1

13,5 13,4

13,9 14,0

13,9 14,4

14,6 15,6

11,9 12,3

14,3 15,0

6,8 6,8

6,5 7,1

7,2 7,3

6,8 7,0

6,3 6,4

7,8 7,9

8,2 7,9

7,7 7,3

8,5 8,0

10,2 8,1

12,1 10,2

12,3 11,2

11,3 10,8

10,8 11,6

8,4 7,9

11,1 11,2

11,8 11,1

18,5 11,9

13,9 13,4

12,8 12,2

12,9 12,2

12,9 12,7

12,8 12,7

12,3 12,0

12,3 11,9

12,8 12,3

12,9 12,5

12,9 12,2

13,9 13,1

14,1 14,2

13,2 12,3

14,0 13,7

2,7 2,7

2,9 2,8

3,0 3,0

3,3 3,2

3,2 3,3

3,2 3,2

3,3 3,3

3,1 3,1

2,7 2,8

2,9 2,8

2,7 2,5

2,7 2,6

2,9 2,8

2,7 2,6

3,0 2,9

2,8 2,7

5,9 6,7

6,0 6,5

6,3 6,7

6,9 7,3

6,6 7,2

6,8 6,8

7,5 7,4

8,0 7,7

7,9 7,3

8,2 7,9

8,1 8,3

8,1 8,6

8,1 7,8

9,0 8,8

7,2 7,3

8,6 8,3

2,3 2,3

2,5 2,1

2,5 2,2

2,3 2,1

2,7 2,1

3,9 3,3

4,0 3,8

3,7 3,4

4,3 4,2

4,0 3,7

4,1 4,1

7,0 4,5

3,7 4,4

2,4 4,1

3,6 3,1

3,1 4,2

5,1 5,0

5,8 5,7

6,5 6,4

6,8 6,7

7,1 7,1

7,7 7,8

7,7 7,9

8,0 7,9

7,8 7,6

8,2 8,0

8,4 8,2

8,4 8,2

9,3 8,9

10,0 10,1

7,3 7,2

9,7 9,5

1,9 1,9

2,0 2,0

2,1 2,0

1,9 2,0

2,1 2,0

2,1 2,0

2,1 2,0

2,2 2,1

2,3 2,2

2,5 2,2

2,7 2,6

3,7 2,6

3,6 3,6

3,6 4,0

2,3 2,1

3,6 3,8

No hay datos de Uruguay. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

27

Cuadro 10: Saldos presupuestarios de los gobiernos subnacionales (% PIB)

1996 ARG BOL BRA CHI COL ECU MEX PER ARG BOL BRA CHI COL ECU MEX PER ARG BOL BRA CHI COL ECU MEX PER ARG BOL BRA CHI COL ECU MEX PER -0,1 0,2 -0,6 0,0 -0,3 0,0 0,1 0,0 -0,4 0,0 -1,0 0,0 -0,8 0,0 0,1 -0,1 9,4 3,4 9,9 2,3 4,8 1,3 4,4 0,8 1,71 3,57 1,17 0,43 1,87 1,03 0,62 1,14 1997 0,3 -0,4 -1,2 0,1 -0,1 0,5 0,2 0,0 0,0 -0,6 -1,6 0,1 -0,5 0,5 0,1 -0,1 9,4 3,1 9,3 2,4 4,3 1,0 5,0 0,9 1,75 4,04 2,65 0,38 2,25 1,11 0,63 1,13 1998 -0,3 0,0 -2,1 0,0 0,1 0,3 0,2 0,1 -0,7 -0,2 -2,7 0,0 -0,4 0,3 0,1 0,0 10,0 3,4 10,5 2,6 5,3 1,0 5,8 0,9 1,75 3,91 2,87 0,44 1,35 1,16 0,59 1,17 1999 -0,9 0,1 -0,7 0,0 0,1 0,2 0,1 -0,1 -1,5 -0,1 -1,2 0,0 -0,4 0,2 0,1 -0,1 11,2 2,8 10,5 2,7 5,9 1,0 6,1 0,8 1,64 4,17 1,70 0,49 1,99 1,17 0,62 1,21 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0,5 2,1 0,6 0,2 0,0 0,1 0,3 0,1 0,1 1,9 -0,1 0,2 -0,2 0,0 0,2 0,1 11,1 1,9 11,3 2,2 6,3 1,1 7,3 1,0 2,36 8,29 1,19 0,29 2,11 2,98 0,87 1,62 2007 0,2 1,3 0,9 0,1 -0,3 2,6 0,2 1,1 -0,1 1,1 0,4 0,1 -0,5 2,5 0,1 1,1 11,5 1,8 11,2 2,2 6,3 1,2 7,3 1,0 2,48 9,38 0,99 0,31 2,31 3,38 0,93 1,60 2008 -0,3 0,7 0,9 0,0 0,5 -0,7 0,6 0,0 -0,5 0,5 0,4 0,0 0,3 -0,7 0,5 0,0 12,1 1,7 11,8 2,5 6,2 1,0 7,9 1,9 2,29 9,12 1,30 0,31 1,64 3,37 0,99 1,76 2009 -0,7 -0,6 0,2 0,1 0,4 -1,6 0,1 -0,4 -1,0 -0,8 -0,3 0,1 0,2 -1,7 0,0 -0,4 13,2 1,9 12,2 2,3 7,0 1,1 8,8 2,4 2,38 9,69 1,55 0,24 1,67 2,96 1,25 1,60 -0,5 -1,5 0,0 0,9 1,4 0,7 0,1 0,1 0,5 0,6 0,7 2,3 0,2 0,3 0,3 0,6 0,7 0,7 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 -0,2 0,3 0,4 0,5 0,9 0,5 0,6 0,6 0,2 0,3 0,1 0,3 0,1 0,0 -0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,3 -1,2 -2,4 -0,5 0,4 1,0 0,3 -0,1 -0,2 0,3 0,4 0,6 2,1 -0,4 -0,4 -0,4 -0,1 0,1 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 -0,6 0,1 0,1 0,3 0,6 0,3 0,6 0,6 0,2 0,3 0,1 0,3 0,0 0,0 -0,2 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,3 11,4 12,3 10,1 9,7 10,1 10,9 2,4 3,2 2,5 2,5 2,0 1,9 10,9 11,4 11,4 11,1 11,0 11,2 2,7 2,8 2,8 2,7 2,4 2,5 5,4 5,5 5,7 5,9 5,9 6,2 0,9 1,1 1,2 1,1 1,1 1,1 6,4 7,1 7,2 7,2 6,9 7,2 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 1,25 1,22 0,77 1,17 1,73 2,20 3,94 4,75 5,40 4,79 5,95 6,17 1,38 1,32 1,31 0,87 0,96 1,13 0,56 0,43 0,44 0,39 0,38 0,30 1,88 1,29 1,66 1,76 1,33 1,84 1,18 2,16 2,65 2,26 3,08 2,56 0,66 0,69 0,71 0,76 0,73 0,82 1,18 1,21 1,26 1,31 1,31 1,37 No hay datos de Uruguay. Fuente: CEPAL. Promedio 1996-2007 0,1 0,6 0,0 0,0 0,2 0,5 0,1 0,2 -0,4 0,4 -0,6 0,0 -0,2 0,5 0,1 0,1 10,6 2,6 10,8 2,5 5,6 1,1 6,5 0,9 1,7 5,4 1,5 0,4 1,8 2,1 0,7 1,3 Promedio 2008-2011 -0,5 0,0 0,6 0,1 0,4 -1,1 0,3 -0,2 -0,8 -0,1 0,0 0,1 0,3 -1,2 0,2 -0,2 12,7 1,8 12,0 2,4 6,6 1,1 8,3 2,1 2,3 9,4 1,4 0,3 1,7 3,2 1,1 1,7

Saldo primario

Saldo global

Gasto corriente

Gasto de capital

El impacto de la crisis en la regin afect a los diferentes pases en funcin de sus fortalezas y debilidades, previas al estallido financiero internacional (ratio de deuda y resultado presupuestario, principalmente), pero tambin por su estructura productiva y comercial (CEPAL, 2009a). Otro facto que contribuy a la moderacin del endeudamiento es la atencin prestada a la volatilidad en la regin, lo que motiv un despliegue de reglas fiscales bastante estrictas y facilit la acumulacin de recursos o espacio macroeconmico (Kacef y LpezMonti, 2010). La pregunta que cabra hacerse en este momento es si la relativa situacin fiscal saneada de los pases de Amrica Latina constituye una oportunidad para seguir mejorando la sostenibilidad futura de las finanzas pblicas (algo que nunca se abandon, como reaccin a una elevada volatilidad fiscal y financiera en la regin) o si, por el contrario, podra pensarse en aprovechar el espacio fiscal generado durante los ltimos aos para impulsar polticas activas de crecimiento por parte del Sector Pblico y, en particular, programas de inversiones productivas que sigan incidiendo en el fomento del desarrollo endgeno. En suma: ocasin para el desarrollo o riesgo de ruptura de la consolidacin fiscal? En principio, ambas alternativas no tendran por qu ser del todo excluyentes. La poltica fiscal en Amrica Latina enfrenta el doble desafo de enfrentar la crisis y no poner en peligro los avances realizados en materia de consolidacin fiscal.

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La cuestin a plantear ahora es si hay hueco para una flexibilizacin de las normas de dficit y deuda, esto es, para tener mecanismos ms laxos de endeudamiento subnacional. Primeramente, se deber analizar el papel que juega la disciplina de mercado a travs del mecanismo de los tipos de inters y as primas de riesgo. A continuacin, se plantearn nuevas formulaciones de la clsica regla de oro de inversiones, teniendo en cuenta el ciclo econmico y estableciendo e todo caso u tope de dficit y de deuda. El desafo en estos momentos pasa por adaptar las instituciones de la descentralizacin a un marco coordinado de sostenibilidad presupuestaria agregada del Sector Pblico. Este nuevo diseo debe ser compatible con un cierto margen de maniobra para el gobierno central y los gobiernos subnacionales en sus polticas contracclicas, particularmente, en su capacidad para acometer inversiones productivas y fomentar el desarrollo local (Finot, 2003), pero sin comprometer los objetivos generales de consolidacin fiscal en el ciclo econmico. La nueva geometra que se propone para el tringulo descentralizacin-inversin pblica- consolidacin fiscal debe seguir apostando por eficaces reglas fiscales, sin descuidar los objetivos de crecimiento econmico. En los pases con ms dificultades financieras se podran incardinar estos mecanismos con algn plan extraordinario de estmulo fiscal con las caractersticas ya sealadas- o con la introduccin de nuevas clusulas para el endeudamiento subnacional.

4.2. Mercados financieros y espacio fiscal disponible

En primer lugar, se debe analizar el papel del mercado financiero, como parte esencial de la capacidad efectiva de endeudarse del Sector Pblico. Esto pasa por tener en cuenta, adems de las reglas fiscales aplicables, la mayor o menor facilidad para confrontar la disciplina de mercado (Lane, 1993), ms an en un momento como el actual de escasez de ahorro y problemas de liquidez. Cuestin crucial en momento de elevada incertidumbre y volatilidad en los mercados financieros internacionales es la regulacin del sector financiero y el modo en que se convierten (o no) en activos ponderados por riesgo los crditos concedidos al Sector Pblico (nacional o subnacional, puesto que los Acuerdos de Basilea II y Basilea III distinguen entre ambos). Una inadecuada valoracin de riesgos puede suponer un menor incentivo a conceder prstamos por parte de las instituciones financieras al Sector Pblico cuando ste compite con demandantes privados de crdito17. La restriccin de la financiacin externa condiciona la posibilidad de hacer sostenibles las medidas de estmulo fiscal en la regin, si bien Amrica Latina, a diferencia de lo que ocurre en la Eurozona (cuya crisis de la deuda soberana contina con toda

17

Las normas de Basilea III se pueden consular en sendos documentos del Comit de Supervisin Bancaria de Basilea (2010a, 2010b) del Banco Internacional de Pagos.

29

su crudeza cuatro aos despus del comienzo de la crisis financiera internacional), goza de una posicin de relativa ventaja para acceder a los mercados internacionales, algo que resulta de aplicacin tanto para los gobiernos centrales como para los respectivos gobiernos subnacionales. No obstante, Zahler (2011) enuncia algunos riesgos latentes para la regin, como el de la previsible apreciacin indeseada de sus monedas nacionales frente al dlar. El autor propone una serie de opciones para minimizar los desequilibrios macroeconmicos que pueda surgir o agravarse, apostando con claridad por desincentivar la entrada de capitales extranjeros, as como por implementar polticas macroprudenciales (por ejemplo, adoptando lmites explcitos al crecimiento del crdito bancario). En el mismo sentido, decisiones regulatorias internacionales como la de aplicar un shock de deuda soberana a la cartera de deuda pblica en la cartera de negociacin (trading book) o incluso tambin de la cartera a vencimiento (banking book), pueden afectar al coeficiente de solvencia bancaria y encarecer o restringir la financiacin al Sector Pblico. Asimismo, es preciso no descuidar desde los organismos internacionales la plena recuperacin del sistema financiero global, para evitar que las condiciones de acceso a financiacin crediticia sean precarias (por escasas) o prohibitivas (por excesivamente gravosas), demorando en exceso la plena recuperacin econmica y frenando las polticas sostenibles de estmulo fiscal o incluso, en los casos ms graves, comprometiendo la propia sostenibilidad financiera. Los organismos internacionales y, de forma muy especial el BID, el FMI y el Banco Mundial, podran jugar un papel mucho ms activo en la provisin de recursos para financiar polticas contracclicas y de compensacin del impacto de la crisis. De acuerdo con CEPAL (2009a), la regin tiene margen para endeudarse de manera sostenible con esas entidades, dado el desendeudamiento de las ltimas dos dcadas (con las lgicas y conocidas excepciones). Uno de los problemas derivados de la incardinacin de un fuerte proceso de desendeudamiento en Amrica Latina y de una crisis econmica sobrevenida en el mbito internacional fue precisamente el debilitamiento de unas estructuras sociales que, a pesar del esfuerzo de gasto realizado en materia social (financiando con elevados fuertes ingresos fiscales), no ha podido impedir que la pobreza rebrote en la regin en 2008 y 2009, aunque esta tendencia se ha vuelto a revertir a partir de 2010, bajo una cierta recuperacin econmica. Para no quebrar de nuevo esta tendencia, es preciso mantener ciertos programas de gasto social e inversin en infraestructuras bsicas en Amrica Latina, particularmente en beneficio de los sectores y colectivos ms desprotegidos de la sociedad y todo ello sin poner en peligro la sostenibilidad financiera del Sector Pblico. La siguiente cuestin a abordar es si el instrumento ms adecuado es la poltica de gasto, las polticas tributarias o una combinacin de ambas. Aunque no existe un consenso doctrinal sobre este asunto, atendiendo al criterio de coste-efectividad de las polticas pblicas, parece que una medida de gasto tiene impactos ms

30

evidentes en el corto plazo (por ejemplo, un plan extraordinario de inversiones en infraestructuras), frente a una rebaja fiscal que, en una coyuntura de consumo en retroceso, restriccin crediticia e incertidumbre generalizada, puede conducir a mayor ahorro, pero no a mayor crecimiento econmico ni del empleo (De Paz Nieves y Mulas Granados, 2012). Otro problema aadido es el elevado nivel de economa informal y fraude fiscal en algunos pases de Amrica Latina, lo cual dificulta la instrumentacin y por ende, la efectividad- de cualquier medida de poltica fiscal instrumentada a travs de los impuestos. En el caso concreto de polticas de gasto basadas en transferencias directas destinadas a familias con rentas bajas y elevada propensin marginal al consumo, adems de atender a un objetivo explcito de equidad, se asegura un estmulo a la demanda agregada efectiva, no necesariamente pequeo, como se podra pensar a priori. Sin embargo, las polticas de estmulo fiscal basadas exclusivamente en un mayor gasto pblico ya sea para proteger los gastos sociales como para promover nuevas infraestructuraspresentan el evidente problema de su sostenibilidad financiera, tal y como ya se ha comentado reiteradamente. Las repercusiones de la crisis econmica en AL han estrechado el espacio fiscal disponible y han incrementado el coste de oportunidad de los recursos pblicos. Debe recordarse que buena parte de la mejora de la situacin fiscal en Amrica Latina respondi al fuerte creciente de los precios de los productos bsicos entre 2002 y 2008, pero desde la segunda mitad de ese ltimo ao, dichos precios han iniciado una senda descendente (Bello, Cant y Heresi, 2010), lo cual, junto a la cada de la actividad econmica general por la crisis, ha estrechado el espacio fiscal disponible. En el momento actual y de cara al futuro inmediato cabe interrogarse si en Amrica Latina existe suficiente espacio fiscal y, si as fuera, qu nivel de gobierno (el conjunto del Sector Pblico, el gobierno central o los gobiernos subnacionales) es el que dispone de mayor margen y, en su caso, cul sera la mejor manera de aprovechar ese espacio fiscal para maximizar el impacto de las polticas pblicas sobre el crecimiento econmico, el empleo y la calidad del stock de capital pblico. Con respecto a la primera cuestin, utilizaremos la metodologa de Augustine et al. (2011) para determinar el espacio fiscal disponible en los pases de la muestra. Tomando como tope mximo la ratio de deuda media intragrupos del periodo 2001-2009 y como deuda prevista la que estima el FMI, se obtienen los resultados del cuadro 11. Casi todos los pases de la muestra disponen de amplios mrgenes de endeudamiento, obviamente, siempre y cuando se mantengan las previsiones de crecimiento del stock de deuda viva durante los prximos aos. Solamente Mxico tendra que seguir reduciendo su volumen de deuda con respecto al PIB. Para evitar la endogeneidad del ajuste y castigar en exceso a quien han realizado un ajuste ms severo en el pasado, se podra optar por establecer un umbral esttico y comn para todos,

31

al estilo del que opera en la UE. Como ejemplo se ha utilizado el 50% del PIB, en cuyo caso sera Brasil el pas que dispondra de un menor espacio fiscal.

Cuadro 11: Espacio fiscal disponible (% PIB)

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Umbral mximo (media 2001-2009) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Umbral mximo 50% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 92,6 43,5 48,4 49,3 50,7 51,0 52,5 53,2 55,7 60,9 21,8 28,0 29,4 30,6 31,7 32,8 34,1 35,6 69,7 4,5 3,5 4,6 6,6 8,2 9,8 12,0 12,9 8,8 0,1 -1,1 -1,3 -1,0 0,1 1,2 1,7 2,2 38,7 2,6 4,0 6,4 6,3 7,3 7,1 7,0 7,0 37,3 21,2 19,3 19,0 19,2 18,7 17,6 16,2 14,9 42,0 -0,9 -1,8 -0,9 -1,0 -1,0 -1,1 -1,1 -1,1 Per Uruguay 36,8 12,2 15,2 16,1 17,0 17,6 18,1 18,5 19,1 76,9 18,5 22,7 27,8 29,7 31,9 34,2 37,0 40,0 MEDIA SIMPLE 51,5 13,7 15,3 16,7 17,5 18,4 19,1 19,8 20,7 MEDIA SIMPLE 12,2 13,8 15,2 16,0 16,9 17,6 18,3 19,2

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico 0,9 5,8 6,7 8,1 8,4 9,9 10,6 13,1 10,9 17,1 18,5 19,7 20,8 21,9 23,2 24,7 -15,2 -16,2 -15,1 -13,1 -11,5 -9,9 -7,7 41,3 40,1 39,9 40,2 41,3 42,4 42,9 13,9 15,3 17,7 17,6 18,6 18,4 18,3 33,9 32,0 31,7 31,9 31,4 30,3 28,9 27,6 7,1 6,2 7,1 7,0 7,0 6,9 6,9 6,9

Per Uruguay 25,4 28,4 29,3 30,2 30,8 31,3 31,7 32,3 -8,4 -4,2 0,9 2,8 5,0 7,3 10,1 13,1

-6,8 43,4 18,3 Fuente: elaboracin propia.

A la cuestin de qu nivel de gobierno en cada pas descentralizado tendra un mayor margen de maniobra o espacio fiscal disponible, se replica el clculo para 2010 y 2011, utilizando las cifras de deuda bruta subnacional de los pases que presentan datos. Se utilizan dos escenarios alternativos (cuadro 12). El primero, tomando de nuevo la ratio de deuda media del periodo 2001-2009. El segundo, tomando el umbral mximo del 50% para todos los pases, ponderando en cada caso por la participacin de los gobiernos subnacionales de ese pas en la deuda bruta total (central y subnacional). En ambos casos, se comprueba que existe espacio fiscal suficiente en 2010 y 2011 para los gobiernos subnacionales, con mnimas y puntuales excepciones en Bolivia y Mxico. Para los gobiernos centrales (cuadro 13) las conclusiones son algo diferente, observndose un espacio fiscal ms reducido, lo que, unido a lo anterior, lleva a recomendar un mayor papel ms activo de los gobiernos subnacionales en la poltica fiscal.

Cuadro 12: Espacio fiscal disponible en los gobiernos subnacionales (% PIB)

Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador Umbral mximo (media 2001-2009) 14,0 1,2 16,3 2,0 0,5 2010 7,0 0,1 3,9 0,3 0,5 2011 8,2 0,3 4,3 0,4 0,5 Umbral mximo 50% ponderado 7,6 1,0 17,1 2,6 1,0 2010 0,6 -0,1 4,7 0,9 1,0 2011 1,8 0,1 5,1 1,0 1,0

32

Mxico Uruguay

1,7

-0,7

1,7

3,5 0,7

1,1 0,6

3,5 0,8

0,9 1,1 1,0 Fuente: elaboracin propia.

Cuadro 13: Espacio fiscal disponible en los gobiernos centrales (% PIB)

Umbral mximo (media 2001-2009) Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador Mxico Uruguay 83,7 61,1 31,2 9,2 37,5 36,5 2010 2011 Umbral mximo 50% ponderado 42,4 49,0 32,9 0,0 47,5 49,5 46,5 2010 -2,7 14,5 5,3 -9,2 12,8 26,6 18,9 2011 -0,3 12,6 6,5 -11,1 13,6 27,4 17,4

22,2 Fuente: elaboracin propia.

38,6 26,6 3,6 0,0 2,8 13,6 -5,4

41,0 24,7 4,8 -1,9 3,6 14,4 -6,9

Para la tercera cuestin a qu dedicar el espacio fiscal disponible- la eleccin entre austeridad presupuestaria (entendida como rpida recuperacin de saldos presupuestarios equilibrados y reduccin acelerada de la ratio de deuda) y polticas de estmulo fiscal orientadas al crecimiento econmico, parece como mnimo una cuestin de gradualidad y no debera ser planteada como una disyuntiva absoluta. Mulas Granados (2012), con irona, denomina como austerimiento (sic) esta filosofa que trata de combinar la austeridad presupuestaria con el crecimiento econmico en dosis adecuadas. Bajo este planteamiento general, las propuestas basadas nicamente en combatir la crisis con drsticas disminuciones del gasto no parecen las ms apropiadas, tal y como ya reconoce hasta el propio FMI (2012) en recientes informes de coyuntura. Las normas fiscales de equilibrio presupuestario nominal provocan justamente el efecto procclico que tanto peligro induce sobre los gastos sociales. Durante una etapa de bajo crecimiento o una recesin, los ingresos se reducen por efecto de los estabilizadores automticos, lo cual obligara de inmediato a un drstico recorte de gasto en cuanta equivalente para mantener el equilibrio presupuestario nominal. En el caso del gasto de capital podra significar demora, paralizacin o anulacin de infraestructuras bsicas. Por efecto del multiplicador del gasto pblico, esto tendra un negativo efecto sobre el crecimiento econmico y el empleo, ms an en una regin como AL, donde una parte muy notable del empleo depende de las inversiones pblicas. Tambin habra efectos perniciosos sobre la equidad, cuando se trata de equipamientos sociales (por ejemplo, escuelas, hospitales, residencias de mayores) o sobre la propia seguridad nacional (prisiones, juzgados, equipamientos militares y otros), en este ltimo caso sobre todo en pases y zonas con mayor conflictividad social. Eso s, sin olvidar que la urgencia por acometer nuevas infraestructuras no debe confundirse con improvisacin de proyectos de inversin, salvo que se quiera incurrir en riesgo de graves ineficiencias y de un insoportable coste de oportunidad.

33

Cuando se trata de gasto social en puridad (sobre todo gasto corriente), se podran poner en peligro prestaciones bsicas justamente cuando las necesidades pueden ser ms acuciantes (seguro de desempleo, renta bsica, prestaciones sanitarias, matrculas en educacin no obligatoria y otras). En tal caso, el crulo vicioso crisis-pobreza se retroalimentara con evidente riesgo social. Por ello, es necesario mantener las prestaciones bsicas durante los periodos de decrecimiento econmico, as como la inversin productiva hasta donde sea posible, por evidentes motivos de equidad, pero tambin por motivos de estabilizacin econmica y de desarrollo regional. Eso s, insistiendo en su sostenibilidad financiera y en un anlisis de eficiencia e impacto cuando se deba elegir entre usos alternativos. Ante esta situacin, en los primeros embates de la crisis, los gobiernos de Amrica Latina, igual que la mayora de gobiernos del mundo, tenan varias opciones tericas, enunciadas ya tempranamente por Phillips (1954, 1957):

Autonomizacin de los gastos no financieros respecto de la produccin. Poltica de estabilizacin proporcional, a travs de mayor gasto no financiero (regla fiscal contracclica).

Poltica de estabilizacin integral, a travs de mayor gasto no financiero, el cual se determinara en proporcin inversa al dficit acumulado de produccin.

Poltica de estabilizacin derivada, en virtud de la cual el gasto no financiero debe aumentar en proporcin inversa a los cambios o variaciones en el dficit o brecha de produccin.

En la prctica, los gobiernos de AL han adoptado dos grandes lneas de accin (CEPAL, 2009b):

Medidas contracclicas orientadas a activar la demanda interna (sobre todo con planes extraordinarios de inversin en infraestructuras) y la produccin de bienes y servicios comerciables (por ejemplo, en el sector del automvil, el agropecuario o el de construccin residencial), moderando a su vez los factores internos que podran agudizar el desequilibrio externo18.

Polticas internas encaminadas a reducir los efectos sociales regresivos, tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste, centrando mucho su campo de actuacin en educacin, sanidad y subsidios al desempleo.

18

El Gobierno de Espaa decret a comienzos de 2011 una rebaja temporal de los lmites mximos de velocidad en autopistas y autovas, coincidiendo con las revueltas en pases rabes y el consecuente encarecimiento del precio del petrleo, el cual debilitaba el saldo de la balanza de pagos espaola.

34

4.3. La inversin pblica en tiempos de ajuste fiscal

Precisamente uno de los principales problemas que suele enfrentar un intenso proceso de consolidacin de las finanzas pblicas es el de la reduccin de la inversin pblica (Carranza, Daude y Melguizo, 2011). Este ha sido uno de los factores de ajuste en crisis pasadas, con los problemas que ello implica sobre el deterioro del stock de capital y del potencial de crecimiento a largo plazo de la economa. Si el pas en cuestin tiene varios niveles de gobierno con amplios poderes fiscales y de gasto y, adems, no existe un adecuado mecanismo de coordinacin y/o de compensacin interterritorial, entonces al anterior riesgo genrico se aade el de la deslocalizacin y la inequidad en el reparto de la renta y la riqueza19. En el caso de AL, el riesgo es mayor an, dada la carencia de numerosas infraestructuras bsicas en algunos pases de la regin. El intenso proceso de descentralizacin de responsabilidades del gasto en infraestructura desplegado en Amrica Latina (Finot, 2001) ha significado que una buena parte de esos gastos en inversin pblica en el mbito subnacional se han financiado con ingresos condicionados (earmarked) (De Mello, 2010), incluso en un grado excesivo, comprometedor de la autonoma subnacional. Como sealan Stank y Vlil (2010), constituye un hecho estilizado el cambio registrado a partir de la dcada de 1970 en la composicin del gasto pblico en muchos pases del mundo, con un sesgo a favor del gasto corriente y en perjuicio de las inversiones. Los autores observan adems que este hecho es robusto a modificaciones en el denominador, esto es, con independencia de si las inversiones pblicas totales se comparan con el PIB, el gasto pblico total, el gasto corriente o el gasto primario (gasto corriente, excluidos los intereses de la deuda). Los mismos autores sealan tres razones fundamentales para este comportamiento presupuestario, todas ellas avaladas por estudios empricos. La primera razn es el menor coste poltico que asume el gobierno cuando recorta inversiones, frente a la alternativa de una reduccin en el gasto corriente, dada una cada de los ingresos ordinarios por una contraccin econmica. La segunda razn para el deterioro de las ratios de inversin pblica sera la que ya se ha apuntado en este trabajo: reglas fiscales muy estrictas o mal diseadas (incluido un inadecuado cmputo de la inversin, como sealan Blanchard and Giavazzi, 2004) y/o procesos de consolidacin fiscal muy acelerados. En tercer lugar, el sesgo procclico inherente a la inversin pblica (Lane, 2003). En Amrica Latina los datos corroboran las hiptesis apuntadas e incluso parece que algunos efectos se exacerban. Como sealan Clements, Faircloth y Verhoeven (2007), la inversin pblica en esta regin es baja con relacin al PIB y en comparacin con la media de

19

Un estudio para el caso de la inversin de los municipios en Espaa y los efectos de la estricta normativa de estabilidad presupuestaria es el de Valls y Zrate (2007).

35

los pases de la OCDE, presenta bajos ndices de eficiencia (sobre todo en Bolivia y Colombia) y es muy procclica. De Mello (2010) aade el problema de la escasa contribucin de los gobiernos subnacionales a la formacin bruta de capital, dado su reducido tamao (en general), la imposibilidad de aprovechar economas de escala y, en fin, la insuficiencia de sus recursos propios para financiar infraestructuras con altos costes hundidos. Los mismos autores y otros como Rozas (2010) constatan como consecuencia de todo lo anterior el efecto de una dotacin de capital pblico de baja calidad en AL. Los datos de los grficos 2 y 3 confirman lo antedicho, si bien destacan dos hechos muy notables. De un lado, la tendencia creciente de la inversin pblica subnacional en los sucesivos periodos (salvo en Brasil, Chile y Colombia, aunque por escasos mrgenes). De otra parte, el destacadsimo peso de los gobiernos subnacionales en Bolivia, sobre todo en el periodo 20082009, ya en plena crisis econmica internacional, hasta el punto de que en esos aos ms de la mitad de toda la inversin que se haca en ese pas (pblica o privada) la realizaban los gobiernos subnacionales. La crisis financiera internacional sorprendi a Amrica Latina y el Caribe en un perodo histrico de fuerte crecimiento econmico que, con los matices necesarios, produjo resultados muy positivos: bajos niveles de dficit y endeudamiento, tipos de cambio flexibles, importante acumulacin de reservas, reduccin de la pobreza y crecimiento econmico con supervit por cuenta corriente de la balanza de pagos.

Grfico 2: Gasto de capital subnacional (% PIB)

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1
1,58 1,70 2,33 3,35 6,39

9,40

1,83 1,43 1,11

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

1,47

1,76 1,66 0,97

36

Cuadro 3: Gasto de capital subnacional / gasto de capital total privado y pblico (%)

60
54,5

50 40 30 20 10
10,2 8,7 9,1 19,0

45,9

10,6
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

6,6 7,5

7,4

8,9 7,2 4,8

La tendencia natural a la cada de la inversin, por las razones ya comentadas, en buena parte est compensada en Amrica Latina por el intenso proceso de descentralizacin que ha hecho ganar importancia financiera e inversora a los gobiernos subnacionales. Tal y como se seala CEPAL (2009a), cabe recordar en este punto que el aumento de los fondos estatales de capital no debe equivaler a privilegiar el gasto de capital sobre el gasto corriente, ni siquiera a detraer partidas de gasto social en beneficio de otras partidas de gasto para inversiones. En los pases descentralizados en vas de desarrollo o en economas emergentes, como es el caso de muchos pases en Amrica Latina, una buena parte de la inversin pblica tiene un cariz marcadamente social que se demuestra, por ejemplo, en la construccin de hospitales o escuelas. En otras palabras, la exigencia de equilibrio del presupuesto de capital puede ser demasiado exigente si de lo que se trata es de mantener un nivel de prestaciones sociales prefijado. Debera permitirse un cierto nivel de dficit durante una fase contractiva del ciclo econmico, como ya se ha dicho reiteradamente. Otro potencial riesgo es el derivado de una regla fiscal demasiado rgida y exigente, fomentando as la utilizacin poco eficiente de entidades y sociedades pblicas escasamente transparentes (underground government, en palabras de Bennet y DiLorenzo, 1982) y acumulando endeudamiento fuera del permetro de consolidacin de las Administraciones Pblicas20. Hemming y Ter-Minassian (2004) han propuesto prestar mayor atencin a la calidad
20

La relacin entre reglas fiscales muy exigentes, creacin de entidades instrumentales y uso de la deuda extrapresupuestaria ha sido estudiada con profusin oara ekl caso de EEUU por autores como Von Hagen (1991), Bunch (1991), Leigland (1994), Merrifield (1994), Trautman (1995), Kiewiet y Szakaly (1996), Frant (1997), Bourdeaux (2005) o Wallis y Weingast (2008). En otros pases, como Espaa, la literatura emprica es ms incipiente, pero creciente (vid., por todos, Fernndez Llera y Garca Valias, 2010).

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de la inversin pblica (adems de a la cantidad), utilizando el ahorro corriente como un indicador fiscal adicional al tradicional balance y a las metas de deuda, excluyendo algunas empresas pblicas de las metas, fortaleciendo la capacidad institucional de establecer asociaciones pblico-privadas y adoptando objetivos fiscales estructurales, si bien esto ltimo es mucho ms difcil por la carencia de datos y previsiones sujetas a manipulabilidad y variaciones metodolgicas. En una lnea similar, las asociaciones pblico-privadas son muy tiles para implicar al sector privado en objetivos pblicos de promocin e impulso a nuevas infraestructuras, aunque muchas veces esa eficacia puede ser a costa de la eficiencia o de la economa, generando un elevado precio para el Sector Pblico y, en la mayora de ocasiones, con una enorme complejidad jurdico-tcnica y contable, as como con unos costes nada desdeables de transaccin y/o de renegociacin de ciertas clausulas del contrato21. Cardos, Alcoba y Lema (2007) ofrecen unas cifras preocupantes: las tasas internas de retorno mnimamente aceptables por los inversores privados internacionales se sitan entre el 15% y el 25%, aunque se dan casos de pases en los que el requerimiento en materia de TIR es mayor. Contrasta con el dato aportado por Souto Nieves (2003), estimando una TIR promedio en los pases desarrollados que puede oscilar entre el 2% y el 7%, aunque sera algo superior si se calcula basndose en la rentabilidad a precios de eficiencia de la inversin marginalmente desplazada. En todo caso, muy lejos de la cifra que se maneja para los pases de Amrica Latina, donde las empresas privadas no estaran dispuestas a colaborar en proyectos de inversin con el Sector Pblico cuando la TIR del proyecto sea demasiado baja y, en todo caso, cuando la TIR no alcance al menos el tipo de inters de mercado como coste de oportunidad de los fondos invertidos. Con respecto a la orientacin cualitativa de la inversin, sera recomendable que Amrica Latina aprovechase el momento para seguir mejorando sus infraestructuras bsicas y para hacer una clara apuesta por I+D+i.

4.4. Reglas fiscales tradicionales

La crisis que comenz en 2008 ha devuelto un cierto protagonismo a las reglas fiscales y los mecanismos de control del endeudamiento, perdido en parte por la larga etapa anterior previa de desregulacin. Las recomendaciones con relacin al diseo de las reglas fiscales (Kopits, 2001) sealan que los indicadores de medicin deben ser sencillos y susceptibles de supervisin y control por las autoridades competentes, a los efectos de aumentar la transparencia
21

Existen diferentes aproximaciones metodolgicas al cmputo de estos costes de transaccin que algunos autores como Dudkin y Vlil (2005) han llegado a estimar en el entorno del 10% de coste de capital del proyecto o, ceteris paribus, hasta un 24% por encima del coste derivado de la contratacin pblica tradicional (Blanc-Brude, Goldsmith y Vlil, 2009). Por su parte, Guasch, Laffont y Straub (2008) encontraron que un 30% de los contratos de asociaciones pblico-privadas fueron renegociados en un periodo de 2,2 aos, siempre elevando el coste de los mismos.

38

durante y despus de la ejecucin presupuestaria. Se sugiere que posean cierto grado de flexibilidad, activndose clusulas de salvaguardia en presencia de perturbaciones exgenas, para que no obstaculicen el crecimiento econmico o incluso contribuyan a profundizar una crisis econmica o social. En lo que respecta pases con varios niveles de gobierno, a lo anterior habra que aadir otras dos condiciones para la optimalidad de las reglas fiscales fuesen eficaces. Una primera, desde un punto de vista jurdico-institucional, para que respeten el marco de autonoma subnacional y el principio de subsidiariedad. Una segunda, permitiendo una cierta capacidad de actuacin contracclica desde el propio mbito subnacional, sin que ello suponga poner en peligro un proceso de ajuste fiscal o desendeudamiento (Bayoumi y Eichengreen, 1995).

4.4.1.

La regla de oro de inversiones: innovando una vieja tradicin

La regla ms conocida que se viene aplicando desde el siglo XIX, primero por la mayora de los estados que conforman Estados Unidos, luego por los cantones de Suiza y despus por muchos ms pases, es la llamada regla de oro. El trmino se deriva de la Teora del Crecimiento (Phelps, 1961) y viene a implicar que el presupuesto corriente debe estar equilibrado, mientras que se podra permitir dficit en la cuenta de capital, sobre la base de un argumento de equidad intergeneracional. Otra justificacin para la aplicacin de la regla de oro se encuentra en la calidad del gasto en capital que, a diferencia del gasto corriente, puede generar la productividad necesaria para atender el endeudamiento que lo financie. Un problema en la aplicacin de esta regla fiscal consiste en asegurar la transparencia de las operaciones del gobierno, encontrndose dificultades en la clasificacin de gastos corrientes y de capital y, pro tanto, en la configuracin de un verdadero presupuesto dual. Siguiendo a Balassone y Franco (2000), en el cuadro 14 se muestran diferentes propuestas para una regla de oro. Se denota por t el dficit de cada ejercicio y por tp el objetivo a medio plazo; m es el margen de seguridad que depende de las condiciones cclicas de la economa y de los estabilizadores automticos; P es el techo ad hoc de dficit (por ejemplo, en la UE es el 3% del PIB); kt representa la inversin pblica como porcentaje del PIB y at son las amortizaciones anuales. El superndice c denota que las magnitudes son el promedio del ciclo econmico. Cuando se introduce el subndice i se est queriendo distinguir entre las diferentes unidades individuales (por ejemplo, las regiones). Por ltimo, el subndice t hace referencia al periodo temporal.

39

CUADRO 14: Definiciones alternativas para una regla de oro

Lmite mximo Estabilidad a medio plazo

t P
t P + ( kt a t )

tp = m tp = m + ( kt at ) tp = kt + m

t kt

t m + ( k tc atc )

tp = k tc atc

it mit + kit

itp = k it it

Fuente: Balassone y Franco (2000).

En cada una de los planteamientos, existe una condicin de estabilidad presupuestaria a corto plazo, as como un objetivo de dficit a medio plazo. La introduccin de una regla de oro de manera explcita puede hacerse modificando la variable de referencia (el dficit), la condicin de estabilidad a corto plazo (el lmite del 3%) o el objetivo de medio plazo (posicin cercana al equilibrio o en supervit). En todo caso, cualquiera que sea la formulacin final, no podr ser considerada ptima en el sentido de Pareto, debido a la existencia de un trade off entre simplicidad y eficacia. En la ltima de las propuestas planteadas, el dficit del ejercicio (dit) queda limitado por la inversin (kit), pudindose aceptar un margen de maniobra individualizado por pases (mit) y en funcin de las condiciones particulares de cada uno de ellos. Por su parte, el objetivo de dficit a medio plazo deber ser la diferencia entre la ratio de inversin corriente y el promedio de los ltimos n ejercicios (it). En su defecto, el parmetro it podra ser sustituido por la ratio media de inversin de todos los pases en el periodo (excluyendo el pas motivo de estudio para evitar problemas de endogeneidad de la media) o por la ratio de inversin que aparezca en los respectivos programas de estabilidad. En cambio, no sera deseable la fijacin de un valor constante para todos los pases y todos los periodos porque, a pesar de su claridad y transparencia, destruira el carcter diferenciador de la norma propuesta.

4.4.2. Los fondos de estabilizacin

Los fondos de estabilizacin (rainy day funds) se dotan con los ingresos cclicos obtenidos por encima de las previsiones y sirven para suavizar las fricciones fiscales durante una contraccin o una recesin. Incluso podra ampliarse su cobertura para cubrir tambin otras eventualidades como los errores de proyeccin o para atender el objetivo de reduccin del dficit primario cuando peligre la sostenibilidad de la deuda. En Amrica Latina es habitual que estos fondos estn ligados de alguna manera a ingresos por impuestos y regalas sobre recursos no renovables o productos bsicos (Ocampo, 2011), precisamente para compensar unos ingresos fiscales que dependen significativamente de

40

la evolucin de los precios de estos productos. Otro de los problemas que presentan los rainy day funds tiene que ver con su gestin y utilizacin, no siempre regulada con la suficiente transparencia, como sera deseable22.

4.4.3. Aumento de ingresos fiscales estructurales

El nivel de gasto pblico est obviamente condicionado por la capacidad recaudatoria de los pases, la cual se ha reducido por el menor nivel de actividad y por la cada de los precios de los productos bsicos. La presin impositiva media en la regin sigue siendo comparativamente baja a nivel internacional, a pesar de haber aumentado desde el 14,8% del PIB en 1990 al 25,1% en 2009. Problemas aadidos son la elevada dependencia de los recursos naturales, el elevado fraude, la economa sumergida y los efectos regresivos e ineficiencias de los principales impuestos. Como tambin se observa en el cuadro 15, hay un claro sesgo a favor de la imposicin indirecta con respecto a la imposicin directa. Por pases, la mayor presin impositiva global corresponde en 2009 a Chile y Bolivia. En cuanto a los gobiernos subnacionales, resulta muy reducida y poco diversificada su capacidad tributaria propia (OECD, 2012). Por todo ello, Amrica Latina debera reformar sus estructuras tributarias para avanzar en una ampliacin de las bases fiscales, una modernizacin de sus administraciones tributarias, una mejora en la progresividad del sistema fiscal, una reforma en los impuestos para hacerlos ms neutrales y, como resultado de todo ello, un aumento de la recaudacin estructural y la capacidad de gasto e inversin de los gobiernos. Algunos autores como Gonzlez (2009) incluso abogan por acudir a impuestos heterodoxos, surgidos ante la necesidad de obtener ingresos y las dificultades para administrar un sistema tributario ortodoxo basado en las fuentes tradicionales de renta, riqueza y consumo23.

Cuadro 15: Estructura de los impuestos (% PIB)

Renta Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Amrica Latina 0,9 0,8 4,7 2,3 2,9 1,3 4,2 0,7 1,1 2,1 Propiedad 2,1 0,0 1,7 0,5 0,2 0,0 0,3 1,2 1,1 0,8 Generales sobre bienes y servicios 3,8 4,2 10,0 6,3 2,5 2,8 3,3 1,4 5,9 4,5 Especficos sobre bienes y servicios 3,2 0,5 2,2 2,2 1,4 0,8 1,5 4,2 3,5 2,2 Comercio y transacciones internacionales internacionales 1,6 1,3 0,4 2,2 1,2 2,4 0,8 1,2 2,5 1,5 Contribuciones sociales sociales 4,1 1,2 6,5 1,6 0,8 2,3 2,1 0,9 7,6 3,0 Otros 0,3 1,3 0,9 0,5 0,6 0,4 0,1 2,2 -0,1 0,7 PRESIN IMPOSITIVA 16,0 9,3 26,4 15,5 9,5 10,1 12,3 11,7 21,6 14,8

22 Los fondos de estabilizacin estatales en EEUU han sido analizados, entre otros, por Gonzlez y Paqueo (2003) o Rodrguez-Tejedo (2009). 23 Como ejemplo de impuestos heretodoxos se pueden sealar los que gravan los dbitos y crditos bancarios o los impuestos a las operaciones financieras.

41

y el Caribe Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Amrica Latina y el Caribe

5,0 6,2 7,6 5,0 5,6 4,8 5,4 5,6 4,9 5,6

3,1 1,2 1,9 0,6 1,5 0,2 0,5 0,2 1,3 1,2

11,0 9,1 12,7 7,7 6,2 5,8 3,8 5,7 8,4 7,8

1,8 2,4 1,1 1,9 0,9 0,9 -1,3 1,1 1,8 1,2 Fuente: CEPALSTAT

3,5 1,0 0,5 0,2 1,0 2,2 0,3 0,4 1,0 1,1

6,7 1,8 9,1 1,5 2,2 3,9 1,6 1,8 7,1 4,0

0,5 0,9 1,4 0,4 1,1 0,0 0,2 0,4 0,5 0,6

0,0 31,6 22,6 34,3 17,2 18,4 17,9 10,5 15,2 25,1

42

5. LMITES Y OPCIONES PARA EL CONTROL DEL DFICIT Y LA DEUDA

Los lmites al dficit nominal o, por ser an ms concretos, las normas de equilibrio presupuestario nominal anual presentan una enorme ventaja: la sencillez en su comprensin, cmputo, aplicacin y fiscalizacin. A partir de ah, son muchas las desventajas que presenta. Para empezar, impide el funcionamiento de los estabilizadores automticos, lo que las convierte en normas procclicas que pueden agravar una recesin econmica o, en caso contrario, pueden contribuir a recalentar la economa en tiempos de expansin. En otras palabras, ante una cada de ingresos ordinarios, obliga a un ajuste inmediato va gasto y, ante una expansin econmica, no se incentiva la acumulacin de supervit, puesto que ser suficiente con equilibrar el presupuesto. Estas reglas suelen ser tambin la causa de ingeniera contable para su cumplimiento formal (por ejemplo, mediante la utilizacin de operaciones extrapresupuestarias), lo que debilita enormemente su credibilidad (Milessi-Ferretti, 2003). Adems, durante una contraccin del PIB pueden poner en peligro el recurso al crdito como una de las fuentes principales de financiacin de las inversiones pblicas, junto con el ahorro corriente y las transferencias de capital recibidas de otros niveles de gobierno. Finalmente, no es eficiente ni justa una norma fiscal que hace tabula rasa del pasado y no tiene en cuenta el diferente desempeo fiscal de los gobiernos en el pasado. Desde un enfoque estrictamente terico, se pueden plantear otras alternativas a la regla reequilibrio presupuestario nominal anual (Sebastin Gascn, Gonzlez Calbet y Prez Quirs, 2004). La primera de ellas es la regla de equilibro estructural anual basada en el cmputo del saldo cclicamente ajustado, de tal forma que el dficit nominal total (la suma del componente cclico y el estructural) como mximo podra equivaler al importe de dficit cclico y, por definicin, automtico. Esta regla presenta la gran ventaja de hacer compatible la consolidacin fiscal con la libre actuacin de los estabilizadores automticos, aunque sigue limitando en exceso las actuaciones discrecionales contracclicas. Con todo, su principal debilidad estriba en el propio concepto de dficit estructural, sujeto a diferentes metodologas tcnicas (mtodos de series temporales filtradas vs. mtodos de funciones de produccin) y a una elevada incertidumbre. Adems, en trminos polticos se podra decir que existe un evidente riesgo moral, ya que el gobierno que aplica la regla es el que mismo que previamente ha estimado el dficit estructural, lo cual puede inducir una infravaloracin de los efectos de las crisis econmicas o una sobrevaloracin de las expansiones, con el objetivo comn de ampliar en cada caso los mrgenes disponibles de dficit24.

24

No habra mayor problema si tal estimacin se hace conciliando las previsiones de varios organismos independientes. En Espaa, la reciente Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera prev que las estimaciones del Gobierno de Espaa se hagan tomando en cuenta las previsiones del Banco de Espaa, el Banco Central Europeo y la Comisin Europea.

43

Una segunda alternativa es la regla de equilibrio estructural a lo largo del ciclo econmico y no necesariamente ao tras ao. Con respecto a la regla pasiva anterior (donde el gobierno simplemente observaba el ciclo econmico, sin margen adicional para incurrir en dficit estructural), ahora el gobierno puede disponer de un mayor margen para actuaciones discrecionales anticclicas, adicionales a los estabilizadores automticos. La condicin exigible es que la regla sea reversible o simtrica, en el sentido de obligar a acumular supervit suficiente durante las fases expansivas, compensando el dficit (con un tope absoluto) que se pueda generar durante las fases recesivas o de bajo crecimiento. En otras palabras: el presupuesto pblico puede compensar la insuficiente demanda privada en tiempos de recesin, mientras que debe asegurar excedentes suficientes en situaciones de pleno empleo, para mantener as el objetivo de equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo econmico. Sin embargo, los inconvenientes siguen siendo la dificultad poltica para acumular supervit durante una expansin (hay un claro sesgo procclico al gasto y/o a la reduccin de impuestos) y, cmo no, la determinacin de la posicin cclica ex ante, en los trminos ya expuestos. En ambos casos, cabra preguntarse si es posible y deseable sostener todo un rgimen jurdico de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con sus consecuencias en forma de sanciones, sobre la base de elementos manipulables como las previsiones de crecimiento o la posicin cclica de la economa. Justamente para evitar en parte los problemas de manipulabilidad de la norma, se puede plantear un cambio en la variable-objetivo, definiendo una meta en trminos de ratio de deuda con respecto al PIB. Lo ms habitual es establecer como meta la estabilidad de dicha ratio en un nivel prefijado o, en una meta ms ambiciosa, reducirla a una tasa tambin predeterminada que se considere satisfactoria. En este caso las ventajas vienen dadas por la vinculacin ms estrecha entre los objetivos de dficit y la meta de sostenibilidad financiera a largo plazo, lo cual, a su vez, priomueve el alivio paulatino de la carga de la deuda (intereses y amortizaciones). Asimismo, este lmite a la deuda viva total limita las posibilidades de contabilidad creativa en el dficit y facilita la fiscalizacin ex post de los objetivos. Sin embargo, el empleo de la deuda como variable de control tiene una serie de riesgos relacionados con su adecuado cmputo, especialmente en lo que se refiere al clculo de la deuda implcita o contingente (Polackova, 1998), derivadas de garantas y avales pblicos, as como de los efectos a largo plazo sobre el gasto pblico por el envejecimiento de la poblacin (sobre todo en sanidad, pensiones y atencin a la dependencia). As, Coeur y Pisani-Ferry (2005) proponen graduar los objetivos de deuda para cada gobierno en funcin de de las obligaciones implcitas de gasto por envejecimiento de la poblacin (que previamente habra que estimar de

44

forma afinada). Los pases con mayores compromisos financieros a largo plazo deberan tener un objetivo ms exigente en el momento presente25. La conexin entre el dficit y la deuda puede realizarse a partir de una simple aritmtica presupuestaria, planteada por Blanchard (2000) a partir de la ecuacin 1. Asumiendo que no existe deuda extrapresupuestaria, el stock corriente de deuda (Bt) sera la suma del stock de deuda del periodo anterior (Bt-1), los intereses devengados (rBt-1) y el dficit primario (Dt=Gt Tt), siendo r el tipo de inters medio nominal de la deuda pblica.

Bt = Bt 1 + rBt 1 + ( Gt Tt )

(1)

Dividiendo cada miembro de la igualdad por el PIB nominal (Yt), suponiendo que ste vare a una tasa nominal g, se obtiene la ecuacin (2), donde las minsculas denotan las ratios de cada variable con respecto al PIB.

bt =

1+r bt 1 + dt 1+g

(2)

Restando la ratio de deuda del periodo anterior (bt-1) a ambos lados de la igualdad se puede obtener la variacin de la deuda (bt).

bt bt bt 1 =

r g bt 1 + dt 1+g

(3)

La variacin de la ratio de deuda ser negativa cuando se reduzcan los tipos de inters o cuando se mejore el saldo primario, as como ante crecimientos del PIB nominal suficientemente amplios. Como parece obvio, el stock anterior de deuda incrementa el stock del ao en curso, pero no necesariamente eleva la tasa de variacin de la ratio de endeudamiento. Slo se producir dicho aumento cuando exista un diferencial positivo entre el tipo de inters y la tasa de crecimiento de la economa a favor del primero. Como la regla fiscal impone la estabilidad de la ratio de deuda en un nivel prefijado (b), se tiene que:

bt b t b t 1 = 0 b t = b t 1 = b

(4)

Uniendo las ecuaciones 3 y 4 y, se obtiene el nivel crtico de dficit primario (d*) que estabiliza la ratio de deuda, de acuerdo con la ecuacin 5. Depende inversamente del tipo de inters nominal y directamente de la tasa de crecimiento nominal de la economa, por lo que estamos ante una regla fiscal de carcter procclico26.

d* =

g r b 1+g

(5)

25

26

Clavijo (2002) presenta simulaciones del dficit primario requerido en Colombia para asumir las obligaciones contingentes por gastos en pensiones y garantas pblicas. De forma equivalente, se puede calcular el nivel crtico en trminos del dficit nominal total (dn*), resultando una expresin como la siguiente: dn* = g b , donde deja de ser relevante la tasa de inters nominal, ya que su efecto
(1 + g )

se contabiliza en el lado izquierdo de la ecuacin.

45

Ceteris paribus, dado un nivel de deuda prefijado y el objetivo de mantenerlo estable, se pueden dar tres situaciones. Una, cuando la economa crezca a tasas reducidas e inferiores al tipo de inters nominal (g<r), en cuyo caso se exigir un supervit primario para compensar la creciente factura de intereses. En cambio, si el PIB crece a tasas superiores al tipo de inters nominal medio (g>r), puede permitirse un cierto margen de dficit primario (d*), compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda. En el caso circunstancial de que se igualen exactamente la tasa de crecimiento nominal del PIB y el tipo de inters nominal, entonces la exigencia sera de equilibrio primario. 1 De forma equivalente, se puede calcular el nivel crtico en trminos del dficit nominal total (dn*), resultando una expresin como la recogida en el ecuacin 6.

dn* =

g b (1 + g )

(6)

En este segundo caso, la tasa de inters nominal deja de ser relevante para definir el objetivo concreto, ya que su efecto se internalizar en el lado izquierdo de la ecuacin. Para estabilizar la ratio de deuda en el nivel prefijado ser necesario mantener una tasa positiva y suficientemente alta de crecimiento nominal del PIB, algo que podra lograrse con crecimiento real del PIB, pero tambin con una inflacin elevada que alivie la carga de la deuda. En los cuadros 16 y 17 se han hecho simulaciones numricas de esta regla fiscal, comprobndose su alto grado de exigencia y su elevada prociclicidad.

Cuadro 16. Simulaciones de dficit primario para estabilizar la ratio de deuda (% PIB)
b=10 -0,10 0,19 0,45 0,71 0,87 r=5 b=50 -0,48 0,93 2,27 3,54 4,35 b=90 -0,87 1,68 4,09 6,37 7,83 b=10 -0,38 -0,09 0,18 0,44 0,61 r=8 b=50 -1,92 -0,47 0,91 2,21 3,04 b=90 -3,46 -0,84 1,64 4,78 6,26 b=10 -0,67 -0,37 -0,09 0,18 0,35 r=11 b=50 -3,37 -1,87 -0,45 3,98 5,48 b=90 -6,06 -3,36 -0,82 1,59 3,13

g=4 g=7 g=10 g=13 g=15

Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro 17. Simulaciones de dficit nominal para estabilizar la ratio de deuda (% PIB)
g=2 g=4 g=7 g=10 g=13 g=15 b=10 -0,20 0,38 0,65 0,91 1,15 1,30 b=30 -0,61 1,15 1,96 2,73 3,45 3,91 b=50 -1,02 1,92 3,27 4,55 5,75 6,52 b=70 -1,43 2,69 4,58 6,36 8,05 9,13 b=90 -1,84 3,46 5,89 8,18 10,35 11,74

Fuente: Elaboracin propia.

En el caso de un pas sometido a un intenso y acelerado proceso de consolidacin fiscal, donde la ratio de deuda sea ostensiblemente superior a un valor de referencia, podra no bastar

46

con mantener estable dicha ratio, sino que el objetivo pasara a ser su reduccin paulatina hacia un umbral sostenible. En la UE, el nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinacin y Gobernanza de la Unin Econmica y Monetaria Europea, suscrito el 2 de marzo de 2012, plantea justamente ese objetivo, estableciendo el umbral de referencia en el 60% del PIB27. Los pases que superen ese mximo debern acometer un avance ms rpido hacia sus objetivos presupuestarios de medio plazo o en caso contrario, sern sancionados por las autoridades supranacionales de la UE28. Se ha querido concretar y cuantificar este objetivo, considerando satisfactoria la senda de reduccin de la deuda cuando la ratio se reduce en 1/20 con respecto a la distancia entre su nivel en el periodo inmediatamente anterior y el umbral del 60% del PIB (ecuacin 7). Resulta inmediato concluir que el ajuste ser tanto ms intenso y acelerado cuanto mayor sea la brecha entre la deuda pblica y el tope del 60%. El principal problema es que la regla fiscal no es reversible y olvida la eventualidad de que un pas con baja ratio de deuda pueda aumentarla. Lo que s reconoce a los pases cuya deuda pblica est muy por debajo del 60% y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas pblicas sean bajos (sic) es la posibilidad de alcanzar un dficit estructural mximo del 1% del PIB, frente a la norma general del lmite establecido en el 0,5% del PIB.

bt bt bt 1 = ( bt 1 60%) 0 ,05

(7)

A finales de 2011, la Comisin Europea (2011) ya haba propuesto una nueva implementacin de la regla de deuda, tratando de suavizar los shocks y ajustes ms traumticos a corto plazo, mitigando aunque no eliminando- la prociclicidad de la norma. Para ello estableci una metodologa basada en medias mviles, tomando la media simple de la ratio de deuda de los 3 ltimos aos. Desarrollando hacia atrs la ecuacin 7, reordenando trminos y ponderando por igual los umbrales mximos de deuda en los tres periodos anteriores, se llega a una expresin como la de la ecuacin 8, donde bbt denota el umbral dinmico de deuda compatible con la normativa europea de reduccin de la deuda. Si bt>bbt, el pas estara cumpliendo dicha normativa.

bbt = 60% +

0 ,95 0 ,95 2 0 ,95 3 ( bt 1 60%) + ( bt 2 60%) + ( bt 3 60%) 3 3 3

(8)

Para replicar esta regla fiscal en Amrica Latina, no tiene sentido establecer un mismo umbral para pases muy diferentes en trminos de estructura fiscal y en trminos de deuda viva. Por ello, se ha optado por definir un umbral para cada pas de la muestra, tomando en cada caso la ratio de deuda promedio del periodo 2001-2009. El periodo elegido se justifica por razones de
27 En realidad, era el que ya se aplicaba desde el Tratado de Maastricht de 1992. Lo novedoso ahora es el mecanismo de ajuste para los Estados Miembros que superen dicho umbral. 28 Algunos autores ya haban propuesto en el pasado un refuerzo de la vinculacin entre las variables de dficit y deuda en la UE, entre otros, Pisany-Ferry (2002), Calmfors y Corsetti (2002) y European Economic Advisory Group (2003). Ahora las instituciones comunitarias europeas hacen suyas estas recomendaciones, regulndolas en normas vinculantes del mximo rango.

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homogeneidad en el dato FMI- y porque abarca un periodo suficientemente amplio y variado como para recoger todas las eventualidades registradas, en trminos de expansin econmica y contraccin. El inconveniente de esta metodologa es que hace bueno el pasado, en el sentido de que puede favorecer a los pases ms endeudados, con respecto a los que tienen ratios ms bajas. Pero no es menos cierto que el proceso de desendeudamiento de Amrica Latina en los ltimos aos justifica en parte esta simplificacin metodolgica, facilitando as un cierto margen para el estmulo fiscal mediante financiacin de inversiones a travs del recurso al crdito, sin tener que culminar con un objetivo de reduccin continua de la deuda, bajo cualquier circunstancia. En el cuadro 18 se muestran los resultados de la simulacin de la ecuacin 8, donde se ha sustituido el umbral del 60% pro el que en cada pas corresponde. Se observa un grado de cumplimiento global entre 2003 y 2009 del 73% (46 casos favorables respecto a 63 casos posibles). Entre 2010 y 2017, comparando los resultados de la simulacin con las previsiones del FMI, el grado de cumplimiento global llegara incluso al 82% (59 casos favorables respecto a 72 casos posibles). Por pases de la muestra, los que peores indicadores de cumplimiento habran mostrado son Bolivia y Mxico en el periodo 2003-2009, mientras que en el periodo 2010-2017 siempre suponiendo que las previsiones del FMI se verifican- es Mxico.

Cuadro 18: Simulaciones de umbrales para la regla de reduccin de la ratio de deuda

% PIB 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Argentina Bolivia Brasil 90,2 118,1 138,3 114,6 95,7 78,1 69,5 64,3 58,9 54,5 50,0 47,9 47,1 46,1 45,4 64,9 67,3 76,3 79,5 73,2 58,5 46,0 41,8 41,3 39,6 36,9 34,4 33,3 32,2 31,2 72,2 74,5 74,5 71,3 68,9 67,2 65,5 65,7 65,7 66,4 65,9 65,2 63,8 62,2 60,6 Chile 13,7 13,5 12,2 9,8 7,5 5,6 5,0 5,3 6,7 8,3 9,5 9,8 9,4 8,7 7,9 Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay 40,3 43,1 43,6 41,9 39,2 36,2 33,8 33,7 34,8 35,8 34,7 33,6 32,7 32,5 32,3 61,0 53,8 46,3 40,6 34,8 30,7 26,5 22,6 19,5 18,6 19,4 20,0 20,2 20,6 21,5 43,3 44,3 44,0 42,2 40,0 39,0 40,1 42,0 43,4 43,6 43,1 43,1 42,9 42,9 43,0 41,8 43,3 44,1 42,3 38,0 33,9 30,1 28,8 27,1 25,9 23,6 22,2 21,5 20,9 20,5 66,5 87,4 98,1 89,0 79,1 71,4 67,2 64,7 62,9 60,1 56,0 52,6 49,9 48,0 45,8 5 8 13

Nmero de aos de 5 4 5 6 5 7 4 5 cumplimiento 2003-2009 Nmero de aos de 8 8 7 4 7 6 3 8 cumplimiento 2010-2017 Nmero de aos de 13 12 12 10 12 13 7 13 cumplimiento 2003-2017 Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de de IMF, World Economic Outlook Database, April 2012.

Finalmente, una ltima opcin, no excluyente con las anteriores, es la regla de gasto, sobre todo para compensar el carcter procclico de las reglas de dficit y deuda. Para Stansel

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(1994), un lmite al gasto y en su caso, a la imposicin- debera disearse teniendo en cuenta unas premisas bsicas: iniciativa popular suficiente, rango constitucional, cobertura total del presupuesto, referencia al PIB, inflacin o poblacin, mecanismo de sanciones por incumplimiento y extensin a todos los niveles de gobierno. El lmite de gasto presenta la ventaja de dirigirse especficamente a una de las fuentes ms habituales del dficit pblico, minimizando la capacidad de presin al alza de los ministerios y reas de gasto durante una expansin (o incluso en recesin). Asimismo, forzara a ahorrar, ex post, el aumento de los ingresos en posiciones cclicas por encima del potencial, al tiempo que permite identificar los componentes de gasto que generan las desviaciones. Como limitaciones se pueden sealar dos, una de tipo poltico-institucional y, otra, relativa a su diseo e implementacin. Las primeras, por su difcil encaje en un pas federal o descentralizado, salvo que se incorpore como normativa bsica o enmienda constitucional. De igual modo, no resulta extrao que las reglas de gasto terminen por reducir el tamao del Sector Pblico, lo cual tiene un trasfondo filosfico evidente y no constituye per se un objetivo de poltica econmica, a menos cuando se habla estrictamente de sostenibilidad financiera y no de otras cuestiones ideolgicas. Por ltimo, las reglas que establecen un tope al crecimiento del gasto tienen el gran inconveniente de la eleccin de la variable de referencia. Por simplicidad se suele acudir al PIB nominal, pero entonces no se soluciona el problema de la prociclicidad de la norma, sino que incluso se puede agravar. Adems, en presencia de elevada inflacin, podra generar un crecimiento explosivo del gasto pblico. Como alternativa se sugiere la referencia del PB potencial, si bien entonces se estara ante el problema de su cuestionable estimacin. Adase a todo ello la dificultad de reducir algunos gastos por tratarse de servicios pblicos con baja elasticidad-renta o altamente comprometidos por compromisos polticos o por legislacin sectorial (pro ejemplo, en materia de educacin bsica obligatoria o en sanidad). Una vez determinado el objetivo general, con todas las precisiones y limitaciones que se han comentado, la siguiente fase pasara por un reparto vertical de los objetivos de dficit y por una asignacin horizontal de dichos objetivos a cada una de las entidades autnomas por separado (Monasterio Escudero y Fernndez Llera, 2004). Lo ideal es que este doble reparto fuese transparente y multilateral, debiendo no estar sujeto a incertidumbre ni a una continua renegociacin (ms all de los evidentes ajustes puntuales que sean precisos). Un marco basado en reglas claras y predeterminadas permite a los distintos agentes implicados sentirse partcipes y responsables solidarios del objetivo general, mejorando as los incentivos al cumplimiento de los objetivos. Por el contrario, un escenario basado en negociaciones ad hoc puede beneficiar a los gobiernos con mayor relevancia poltica, institucional o econmica, provocando una clara inequidad en la aplicacin de la regla fiscal, as como una desiguale e ineficiente revisin de los objetivos presupuestarios a posteriori.

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Para articular el reparto vertical de objetivos y magnitudes presupuestarias se podra recurrir a dos variables fundamentales, transparentes y homogneas: la poblacin y la inversa de la renta per cpita. La primera de ellas estara conectada con el principio de necesidad fiscal; la segunda con el principio de solidaridad interterritorial, de tal forma que se puede permitir un mayor margen de endeudamiento a las jurisdicciones con mayor peso demogrfico y con niveles ms bajos de desarrollo. Un tercer parmetro que podra modular los dos anteriores sera el stock de capital pblico, si bien el aqu el problema estriba en la adecuada disponibilidad de datos y cifras actualizadas y comparables. Asimismo, sera factible introducir correcciones en la frmulas de reparto para premiar a los gobiernos con un mejor desempeo presupuestario en el pasado y para castigar a los que presenten peores ratios de solvencia. Como corolario, sobra decir que toda regla fiscal debe ir acompaada de un mecanismo creble y eficaz de sanciones para los casos de incumplimiento, as como de una tipificacin de las clusulas de escape a la norma general. Las reglas fiscales que contienen excepciones demasiado amplias, mecanismos de ajuste muy laxos o sanciones poco crebles o ineficaces (por escasas), debilitan enormemente la credibilidad de los compromisos asumidos. Finalmente, existe otra posibilidad, ms all de las reglas fiscales ex ante, cual es la de regular una quiebra ordenada de un gobierno subnacional, llegado el caso de una insolvencia probada o ante un mercado financiero cerrado por una severa restriccin de liquidez. En esa circunstancia, se podra dejar caer de forma ordenada y tasada al gobierno subcentral, tal y como han propuesto Schwartz (2002) o Liu y Waibel (2009). Sera condicin indispensable que las condiciones relativas a las prioridades de pago y recapitalizacin de las entidades insolventes estuviesen perfectamente delimitadas en una ley de insolvencia, para evitar un problema de riesgo moral, donde se confundan los rescates financieros (bailout) con los mecanismos de bancarrota ordenada (bankruptcy).

6. CONCLUSIONES

El impacto de la crisis financiera internacional que comenz en 2008 no ha sido tan importante en Amrica Latina como s lo fue en otras regiones del mundo, caso de EEUU o la Unin Europea. Otro hecho diferencial a favor de Amrica Latina es la situacin relativamente saneada de sus finanzas pblicas, alcanzada tras un fuerte proceso de desendeudamiento y consolidacin fiscal acometido durante la ltima dcada del siglo XX y los primeros aos del nuevo milenio. La crisis financiera internacional sirvi tambin para quebrar un paradigma de poltica econmica basado en la desregulacin de los mercados financieros, la prevalencia de la poltica monetaria sobre la poltica fiscal y la retirada del Sector Pblico de sectores estratgicos y actividades bsicas. Este haba sido el panorama dominante durante varias dcadas, pero mostr

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su ineficacia cuando comenzaron a aparecer desequilibrios macroeconmicos muy importantes a partir de 2008. El papel de los gobiernos subnacionales, tradicionalmente relegado a un rol secundario en trminos de estabilizacin econmica, tambin ha sido revitalizado y reivindicado, sobre todo en aquellos pases que ms han apostado por impulsar procesos de descentralizacin poltica, financiera y administrativa. En lo que respecta a los ajustes posteriores a la crisis financiera internacional, existe el riesgo de que un excesivo ajuste fiscal pueda conducir, como ya ocurri en el pasado con otras crisis, a una reduccin de las inversiones productivas que puedan comprometer el potencial de crecimiento a largo plazo de la economa e incluso puedan poner en peligro servicios esenciales. La salida a la crisis econmica tambin descans en buena medida en sistemas de reestructuracin de la deuda pblica y privada (incluyendo quitas y aplazamientos), aumentos forzados de la inflacin o incrementos insostenibles del gasto (que pronto iran seguidos de recortes no menos importantes). Como nada de esto es deseable a priori, es preciso plantearse nuevas estrategias o, por utilizar otra expresin anloga, definir una nueva geometra para el tringulo que forman la descentralizacin, la inversin pblica y la consolidacin fiscal. Para empezar, tratando de contrarrestar el sesgo procclico de los gastos de capital, sera preciso articular programas de estmulo fiscal que, entre otras medidas, incluyan planes extraordinarios de inversiones pblicas, eso s, sometidas a un riguroso anlisis de viabilidad econmica y social, as como a un proceso de fiscalizacin ex post que promueva la mxima eficiencia. Estos programas de estmulo fiscal, por definicin, deben ser giles, estar dirigidos a acciones especficas, tener una duracin determinada y, en la medida de lo posible, debe ser autosustentables. En el caso concreto de Amrica Latina se debe atender a la cantidad de inversin, pero tambin a la calidad de la msma, particularmente fomentando los servicios pblicos bsicos y los gastos de claro contenido social, con el fin de promover un crecimiento econmico sostenido y seguir contribuyendo a impulsar el proceso de reduccin de la pobreza, el cual no debera verse interrumpido por la crisis. Las polticas de gasto deben contribuir al crecimiento econmico a largo plazo, mediante inversin estable en capital fsico, humano, tecnolgico e innovacin. A su lado, la poltica tributaria debe tener un carcter claramente redistributivo, lo que necesariamente pasa por ms y mejores impuestos, con mayor capacidad recaudatoria, estructuras progresivas y un decidido avance en la lucha contra el fraude fiscal. Por lo que se refiere a las reglas fiscales en concreto, debera apostarse por instrumentos que ponderen mejor los objetivos de sostenibilidad a medio plazo y, en particular, los fondos de estabilizacin, los lmites al dficit estructural a lo largo del ciclo econmico y el control de la ratio de deuda, tanto en el mbito de los gobiernos centrales como en de los gobiernos subnacionales y en el Sector Pblico instrumental.

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La tcnica y la informacin disponibles hoy en da permiten articular reglas fiscales que, sin perder un pice de claridad o exigencia, resulten ms eficaces que otras aplicadas en el pasado y que en su momento provocaron efectos procclicos muy gravosos (caso de las reglas de equilibrio presupuestario nominal). El espacio fiscal que existe en la mayora de pases de Amrica Latina facilita hoy la adopcin de medidas y la instrumentacin de reglas con el objetivo de avanzar hacia un nuevo marco fiscal ms sostenible.

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