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Federalismo Fiscal e Reforma Tributária no Brasil
Revista Teoria e Sociedade, nº11,1, pp.10,47, janeiro-junho 2003
Eduardo Meira Zauli
 Introdução
Assim como em outros sistemas políticos de perfil federal, a questão da repartiçãodas receitas tributárias entre os entes federativos percorre toda a história da República noBrasil, sendo que nos últimos anos, desde o início dos anos 90 o tema da reformatributária vem ocupando um lugar de destaque na agenda pública nacional. A partir deuma reconstituição histórica da evolução do federalismo brasileiro, o presente trabalhoprocura abordar o tema da reforma de nosso federalismo fiscal tendo em vista a estruturadas relações intergovernamentais e o comportamento de alguns de nossos atorespolíticos-chave no contexto
sui generis
do quadro institucional que define o federalismobrasileiro. Considera-se que a institucionalidade federativa vigente no Brasil possibilitaa ocorrência de diferentes
veto points
no sistema político nacional, inibindo iniciativasreformistas de nosso sistema tributário que, de outro lado, são demandadas à luz dasdiversas distorções presentes em nosso sistema de arrecadação de tributos, e do novoambiente econômico em que se insere a sociedade brasileira a partir dos processos emcurso de globalização econômica. Assim, a lentidão, o caráter incremental e as inúmerasnão-decisões que caracterizam a dinâmica da arena decisória da reforma tributária no
 
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Brasil decorrem em boa medida de uma estrutura federativa que termina por imporlimites à inovação institucional nesta área de políticas públicas.
O federalismo fiscal brasileiro em perspectiva histórica
Deixando de lado a questão das atribuições dos diversos órgãos da administraçãofazendária no âmbito das diferentes circunscrições administrativas durante o períodocolonial, pode-se dizer que as problemáticas da descentralização fiscal e do federalismo,de certo modo, já se configuram no Brasil desde o início do Império
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, marco do processode construção do Estado nacional no Brasil
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. É interessante notar que embora a rigor aConstituição de 1824 não seja a expressão de um arranjo institucional federativo
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, hánela um lugar de destaque para as províncias como parte integrante do Império; destaqueampliado pelo Ato Adicional de 1834 mediante a substituição dos antigos conselhosgerais por assembléias provinciais com maiores prerrogativas legislativas. A questão dadiscriminação entre as rendas gerais e provinciais foi tratada pelo Ato Adicional e pelalei nº99 (1835), assegurando-se às assembléias provinciais o poder de legislar tantosobre as despesas municipais e provinciais quanto sobre suas respectivas fontestributárias, o que envolvia o direito de cobrança de uma série de tributos. Quanto à
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João Camilo de Oliveira Torres trata do Império como uma “Federação preventiva”, “...um ato de união em face do golpeque pretendia separar as províncias, e não um ato de união de grupos isolados, em busca de auxílio mútuo”. Toma aIndependência “...como um movimento de Federação das províncias em torno do Príncipe D. Pedro...” . (Torres 1961:90)
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A propósito de uma análise comparativa dos processos de state building na Argentina e Brasil ao longo do século XIX, verMerquior (1992). Para uma análise detalhada da dimensão federativa da estrutura política do Império, veja-se Tôrres (1964).
 
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receita tributária, enumeradas as fontes das rendas do governo geral restava àsprovíncias aventurar-se pelos caminhos da ilegalidade e/ou avançar sobre as possíveisfontes de arrecadação das municipalidades
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. Com relação aos municípios
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, aConstituição do Império lhes assegura o
status
de subdivisões administrativas dasprovíncias sem quaisquer referências às suas prerrogativas tributárias.A Constituição republicana de 1891 incorporou, em boa medida, a estruturatributária herdada do final do Império
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. Uma inovação importante, porém, diz respeito àadoção do regime de separação de fontes tributárias, com impostos cuja arrecadação erade competência exclusiva da União e dos estados. Em relação aos municípios, embora otexto constitucional assegure-lhes autonomia em tudo o que diz respeito ao seu “peculiarinteresse”
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, não lhes garante a prerrogativa de estabelecer tributos, cabendo aos estados afixação dos impostos municipais. Tem-se uma União composta por uma federação deestados, mas não estados compostos por uma federação de municípios. (Carvalho 1936)As principais mudanças tributárias consubstanciadas na Constituição de 1934inserem-se no processo de evolução do sistema tributário nacional no sentido dasubstituição de impostos incidentes sobre operações de comércio exterior por tributos
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Em relação a experiência brasileira, aceito a sugestão de se designar o Estado brasileiro como sendo de tipo federal, namedida em que “são federativos os corpos políticos surgidos da associação de entidades autônomas e ‘federais’ os que sedividiram territorialmente por ato emanado da autoridade central” (Torres 1961:51).
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Por ocasião do “Regresso”, período marcado por uma relativa recentralização do poder político, a Lei de Interpretaçãonº105 (12/5/1840) restringiu os efeitos descentralizantes do Ato Adicional por meio da limitação dos poderes dasassembléias provinciais e do presidente da Província.
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A designação
município
aparece pela primeira vez em nossa história constitucional no Regimento das CammarasMunicipaes do Império ou Lei do 28 de outubro de 1828, lei orgânica dos municípios durante o período imperial.
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A propósito das discussões em que se contrapunham propostas de centralização e descentralização do sistema políticoimperial e das afinidades históricas entre os ideários republicano e federalista que impregnaram a primeira Constituição daRepública, ver Carvalho (1998).
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Segundo Leal (1976, p. 81-82), a Constituição de 1891 não definiu o conceito de “peculiar interesse”, remetendo àsconstituições dos estados e às suas respectivas legislações ordinárias a delimitação das competências municipais.
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