CURSO PARA TCU Direito Econômico Financeiro Dámasio

CURSO DO PROF.
DAMSIO A DISTNCIA
MDULO I DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Direito Financeiro Oramento
__________________________________________________________________ Praa Almeida Jnior, 72 Liberdade So Paulo SP CEP 01510-010 Tel.: (11) 3346.4600 Fax: (11) 3277.8834 www.damasio.com.br
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Direito Financeiro Oramentos
Prof. Jos Marcelo Martins Proena
1. DIREITO FINANCEIRO BREVE DEFINIO
O direito financeiro ramo do direito pblico encarregado de tutelar, em conjunto com o direito tributrio e direito econmico, a atividade financeira do Estado, composta pela obteno e gasto de seus recursos. Assim, de se afirmar que o direito financeiro tem por objeto a tutela do oramento pblico, que, de maneira sucinta, pode ser definida como o conjunto formado pela realizao de despesas e arrecadao de receitas pblicas.
1.1. Normas Gerais de Direito Financeiro Normas gerais so aquelas expedidas pelo Congresso Nacional, aplicveis a todas as pessoas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e destinam-se a atuar, assim como os princpios, orientando e operando a integrao do ordenamento jurdico. Com relao ao Direito Financeiro, verifica-se na redao do artigo 24 da Constituio Federal, que concorrente a competncia legislativa, cabendo Unio, Estados e, tambm, ao Distrito Federal. Finalmente, de se salientar que os dispositivos da Lei Complementar n. 4.320, de 17.3.1964 estatuem normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, exceto em relao queles que contrariem normas constitucionais, por isso, revogadas.
2. ORAMENTO
Este instituto tem relao direta com planejamento, previso. Assim, trata-se de uma antecipao hipottica dos crditos e dbitos a cargo da pessoa poltica em determinado espao de tempo. Alm da previso, contm tambm um carter autorizador. 2.1. Conceito O oramento considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins, adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em leis. Assim, trata-se de documento em que se localiza a previso de despesas e de receitas para um perodo determinado. Essa expresso arrecadao das receitas j criadas em lei, todavia, no veda a arrecadao do tributo legalmente criado, sem prvia incluso oramentria. Em outras palavras, expressa o instrumento que documenta a atividade financeira do Estado, contendo a receita e o clculo das despesas autorizadas para o funcionamento dos servios pblicos e outros fins projetados pelos governos. Na realidade, h obrigao de previso das despesas, funcionando o oramento como condio para sua realizao, o que no ocorre com as receitas, que podero ficar aqum ou alm do previsto, sem que disso resulte qualquer implicao. Lamentavelmente, o oramento est longe de espelhar, entre ns, um plano de ao governamental referendado pela sociedade, tendendo mais, na verdade, para o campo da fico. O desvio na realizao de gastos pblicos costuma ocorrer por meio dos seguintes expedientes:
superestimao de receitas;
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contingenciamento de despesas; anulao de valores empenhados; instituio de fundos.
2.2. Natureza Jurdica Apesar de no haver unanimidade acerca da natureza jurdica do oramento, entre ns, essa discusso no tem relevncia, visto que, desde a reforma constitucional de 1926, nossas Constituies sempre consideraram o oramento uma lei. O artigo 166 e pargrafos da Constituio Federal estabelecem um regime peculiar de tramitao do projeto de lei oramentria, de iniciativa do Executivo, sem, contudo, exigir quorum qualificado para sua aprovao; da sua natureza de lei ordinria. A lei oramentria, entretanto, difere das demais leis; estas caracterizadas por serem genricas, abstratas e constantes ou permanentes. A lei oramentria , na verdade, uma lei de efeito concreto, para vigorar por um prazo determinado de um ano, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o carter de lei. Essa peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do oramento como ato-condio. Sob o enfoque formal, no entanto, no h como negar a qualificao de lei. Concluindo, dizemos que o oramento uma lei nua, de efeito concreto, estimando as receitas e fixando as despesas necessrias execuo da poltica governamental.
2.3. Espcies As ditas espcies oramentrias, na realidade, so as modalidades diversas de leis oramentrias, previstas na Constituio Federal. Encontram-se previstas em nmero de trs e, abaixo, seguem algumas especificaes: a) Lei que institui o plano plurianual (artigo 165, 1, da Constituio Federal): estabelecendo de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de durao continuada; b) Lei de diretrizes oramentrias (artigo 165, 2, da Constituio Federal): compreendendo as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientando a elaborao da lei oramentria anual, dispondo sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecendo a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Esta lei no se estabelece antes de ser submetida apreciao do Congresso Nacional. Deve esta lei, ainda, preceder elaborao do oramento, uma vez que fornece as metas e as prioridades que devem constar no oramento. c) Lei que aprova o oramento anual (artigo 165, 5, da Constituio Federal): abarca o oramento fiscal referente aos trs Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da Administrao direta e indireta, fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, alm do oramento de investimentos das empresas estatais, bem como o oramento da seguridade social.
2.4. Princpios Oramentrios Princpios de direito so normas munidas do mais alto grau de abstrao, que permeiam o sistema jurdico como um todo. So mais do que meras regras jurdicas. Encarnam valores fundamentais da sociedade, servem como fontes subsidirias do Direito e conferem critrios de interpretao de normas e regras jurdicas em geral. Os princpios oramentrios so aqueles voltados especificamente matria oramentria e so encontrados na prpria Constituio Federal, de forma expressa ou implcita. Abaixo, segue elenco dos princpios: a) Princpio da exclusividade ou da pureza oramentria (artigo 165, 8., da Constituio Federal) Esse princpio tem a finalidade de evitar, na definio de Ruy Barbosa, as chamadas caudas oramentrias ou oramentos rabilongos, decorrentes de matrias de ndole no financeira, estranhas ao respectivo projeto de lei, por meio de emendas de toda sorte, apresentadas por Deputados e Senadores. Assim, veda-se lei oramentria a incluso de matria estranha previso da receita e fixao da despesa
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A Constituio Federal, todavia, excepciona desse princpio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, como consta da parte final do 8. do artigo 165. No se pode dizer, entretanto, que a abertura de crditos suplementares ou as operaes de crdito sejam matrias estranhas ao oramento. Os primeiros porque se destinam ao reforo de dotao oramentria existente; as segundas porque toda e qualquer contratao de crdito tem a natureza de antecipao de receita oramentria. b) Princpio da programao (artigos 48, incisos II e IV, e 165, 4. , da Constituio Federal) Todo oramento moderno est ligado ao plano de ao governamental. Assim, ele deve ter contedo e forma de programao. Os programas de governo de durao continuada devem constar do plano plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Esse princpio impositivo a todos os rgos dos trs Poderes. O oramento-programa derivou da concepo de se criar um oramento que interferisse na reestruturao da economia estatal. Isto porque o oramento clssico no objetivava promover a ao direta do Estado na economia. Mas com a crise econmica de 1929, que significou a grande depresso norte-americana da poca, e com o trmino da Segunda Grande Guerra Mundial, o binmio oramento pblico e economia nacional passou a se conectar, devido necessidade de planejamento, reestruturao e programao da atividade governamental. Por conseguinte, a noo clssica de oramento, que preconizava a assertiva equilibrar para crescer financeiramente, cedeu lugar a uma concepo ampla de oramento, equacionando realidade oramentria e tcnica de planejamento. Surgia, assim, o oramento-programa, aqui compreendido como a espcie ou variedade do gnero oramento, cuja tarefa programar e planejar a atividade econmica e a ao governamental do Estado, fomentando o crescimento das entidades poltico-administrativas de direito pblico interno. 1 c) Princpio do equilbrio oramentrio Esse princpio, no passado, era considerado como regra de ouro das finanas pblicas. Com a crise econmica de 1929, porm, a tese do equilbrio oramentrio passou a ser vigorosamente combatida. Hoje prevalece o pensamento de que no cabe economia equilibrar o oramento, mas ao oramento equilibrar a economia, isto , o equilbrio oramentrio no pode ser entendido como um fim em si mesmo, mas como um instrumento a servio do desenvolvimento da nao. Assim, fez bem o legislador constituinte em abolir a expresso desse princpio, limitando-se a recomend-lo em alguns de seus dispositivos, como naqueles em que se limita o endividamento, fixam as despesas, estabelece o mecanismo de controle das despesas, probe a abertura de crditos suplementares ou especiais sem a indicao de recursos correspondentes etc, que impulsionam a ao dos legisladores no sentido do equilbrio oramentrio. d) Princpio da anualidade (artigo 48, inciso II, artigo 165, inciso III e 5., e artigo 166 da Constituio Federal) O vetor da anualidade oramentria, tambm conhecido por antonomsia, princpio da lei nua, nasceu do expediente poltico de se obrigar os monarcas a convocarem o parlamento, pelo menos, uma vez por ano. Vigora entre ns desde a Constituio Imperial de 1824.2 A caracterstica fundamental do oramento a sua periodicidade. da tradio brasileira, como tambm da maioria dos pases, que esse perodo, o do exerccio financeiro, seja de um ano. Da o princpio da anualidade, que decorre de vrios dispositivos expressos na Constituio Federal. De acordo com a Constituio Federal (artigo 165, 9., inciso I), cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. A Lei que rege o assunto a de n. 4.320, de 17.3.1964, e, por ela, o exerccio financeiro vai de 1. de janeiro a 31 de dezembro. e)Princpio da unidade (artigo 165, 5., da Constituio Federal) Atualmente existe uma multiplicidade de documentos oramentrios. O princpio da unidade, porm, ao contrrio do que se estabelecia antigamente, no se preocupa com a unidade documental, mas com a unidade de orientao poltica, de sorte que os oramentos se estruturem uniformemente, ajustando-se a um mtodo nico, vale dizer, articulando-se com o princpio da programao. f) Princpio da Universalidade (artigo 165, 5. , da Constituio Federal)
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BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal Anotada. 3. ed. Saraiva. 2001. p. 1109. BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal Anotada. 3. ed. Saraiva. 2001. p. 1109.
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Esse princpio significa que as parcelas da receita e da despesa devem figurar em bruto no oramento, isto , sem quaisquer dedues. Hoje esse princpio tem sentido de globalizao oramentria, significando a incluso de todas as rendas e despesas dos Poderes, fundos, rgos, entidades da Administrao direta e indireta etc, no oramento anual geral; fato esse que contribui para a obteno do equilbrio financeiro. De acordo com esse princpio expresso no 5., do referido artigo, a lei oramentria deve compreender o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas, o oramento da seguridade social e os que se ligam ao plano plurianual (este se interrelaciona com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais). g) Princpio da Legalidade Oramentria (artigo 165, 1., da Constituio Federal) Segue o sentido geral do princpio da legalidade, pelo qual ningum obrigado a fazer, ou no fazer algo seno em virtude de lei. Assim, em matria oramentria, esse princpio significa que a Administrao Pblica subordina-se s prescries legais. h) Princpio da Transparncia Oramentria (artigo 165, 6., da Constituio Federal) um desdobramento do princpio da transparncia tributria. Por esse princpio, o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativos regionalizados do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia, possibilitando, mais tarde, a fiscalizao e o controle interno e externo da execuo oramentria. i) Princpio da Publicidade Oramentria (artigos 37, 165, 3. e 166, 7., da Constituio Federal) A Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer um dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer a esse princpio. Devido sua grande importncia, alm de estar previsto em carter geral, a Constituio Federal determinou, ainda, sua observncia relativamente aos projetos de leis oramentrias e ordenou a publicao, pelo Poder Executivo, do relatrio resumido da execuo oramentria.
2.5. Fiscalizao e Controle Interno e Externo dos Oramentos O oramento pode ser entendido como o instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com o escopo de coibir os abusos dos governantes. Com o intuito de assegurar o controle oramentrio, a Constituio Federal adota mecanismos de rigorosa fiscalizao que, inclusive, extravasam o campo de atuao do princpio da legalidade para adentrar nos limites da legitimidade, da economicidade etc. Para tanto, h possibilidade de controle interno e externo. importante observar que a Constituio de 1988 no consagrou os controles interno e externo como realidades estanques. Ao invs disso, devem atuar em harmonia, de modo integrado e sistmico, em nome da gesto democrtica da coisa pblica (art. 74, IV, da Constituio Federal).3
2.5.1. Controle Interno ou Autocontrole (parte final do artigo 70 da Constituio Federal) O que caracteriza esse tipo de controle o princpio da hierarquia, que impe s autoridades superiores o dever de exercer controle sobre seus subalternos, concordando ou revendo os atos por eles praticados, notadamente em matria de execuo oramentria. Esse controle interno existe no mbito da atividade administrativa de cada um dos Poderes (interna corporis), ou seja, Legislativo, Executivo e Judicirio.
2.5.2. Controle Externo (artigos 70 e 49, inciso X, da Constituio Federal) funo do Poder Legislativo, exercida exclusivamente pelo Congresso Nacional, no mbito federal, e tem por fim, a exemplo do controle interno, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos entes constitucionais e
BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal Anotada. 3. ed. Saraiva. 2001. p. 806.
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das entidades da Administrao direta e indireta ligadas ao oramento, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. O controle externo sujeita-se prvia apreciao do Tribunal de Contas competente, sendo que as decises deste possuem cunho administrativo.
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MDULO II DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Despesa Pblica
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Despesa Pblica
1. CONCEITOS E CLASSIFICAO
As despesas pblicas visam assegurar o regular funcionamento dos servios pblicos, seja designando o conjunto de dispndios do Estado ou de outra pessoa de direito pblico para o funcionamento dos citados servios, ou aplicando certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente, dentro de uma autorizao legislativa, para execuo de um fim a cargo do governo. So muitas as classificaes em face das despesas pblicas, a saber:
quanto periodicidade: despesas ordinrias (renovadas a cada oramento, constituindo, na maioria das vezes, a rotina dos servios pblicos) e despesas extraordinrias (no se renovam todos os anos por se tratarem de servios de carter espordico); quanto produtividade: despesas produtivas (criam utilidades por meio da atuao estatal), despesas reprodutivas (representam o aumento da capacidade produtora do pas) e despesas improdutivas (correspondem s despesas inteis); quanto competncia constitucional de cada entidade poltica: despesas federais (destinadas realizao dos fins e dos servios pblicos que competem exclusivamente Unio), despesas estaduais (relacionadas com as atribuies conferidas aos estados-membros) e despesas municipais (referentes ao exerccio da competncia municipal) Esta classificao muito criticada, pois existem outras matrias alm das de competncia comum entre as trs esferas polticas; quanto economia: despesa-compra (realizada para compra de servios e produtos) e despesa-transferncia (limita-se a criar rendimentos para os indivduos sem qualquer contraprestao destes); quanto legalidade: despesas concorrentes (abrangem as despesas de custeio e as transferncias concorrentes) e despesas de capital (abrangendo os investimentos, as inverses financeiras e a transferncia de capital).
2. PRINCPIO DA LEGALIDADE
O princpio da legalidade deve presidir nas realizaes de despesas. Logo, a inobservncia de normas legais poder resultar ao agente pblico crime de responsabilidade e, ainda, no caso de se ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento, constituir-se- ato de improbidade administrativa.
3. TCNICA DE REALIZAO DA DESPESA PBLICA
A primeira etapa para se realizar uma despesa seu prvio empenho, que representa reserva de recursos na respectiva dotao inicial ou no saldo existente, ou seja, um ato advindo de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio, visando, desta forma, garantir os diferentes credores do Estado (art. 58, Lei n.4.320/64).
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A segunda providncia a ser tomada sua liquidao, onde se observa o direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. A prxima etapa a ordem de pagamento, caracterizada pelo despacho da autoridade competente que determina o pagamento da despesa. Concluindo a execuo das despesas pblicas, existe a ltima fase desse processo, que consiste no prprio pagamento, extinguindo-se, assim, a obrigao de pagar.
4. A DISCIPLINA CONSTITUCIONAL E LEGAL DOS PRECATRIOS
Quanto aos dbitos originados de condenao judicial, devem ser observadas as etapas supramencionadas, alm de certos requisitos expressos na CF. Assim, esses dbitos so requisitados pelo Presidente do Tribunal, que proferiu a deciso a ser executada, por meio de precatrio, sendo este inserido pela autoridade poltica devedora na ordem cronolgica de apresentao. O Executivo no ficar obrigado a requerer abertura de crdito especial para atendimento dos precatrios no caso de estarem esgotados os recursos oramentrios. Neste caso, dever ser demonstrado ao rgo judicial competente a impossibilidade de cumprir a deciso judicial.
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MDULO III DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Receita Pblica
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Receita Pblica
Prof. Jos Marcelo Martins Proena
1.
CONCEITO
Receita recurso obtido para fazer frente s despesas, salientando-se uma vez mais que, em conjunto com estas ltimas, formam o oramento. A qualidade de ser pblica, de acordo com a doutrina de Celso Ribeiro Bastos, advm de ser o ente arrecadante pessoa jurdica de direito pblico. Assim, se arrecadada por pessoa jurdica de direito privado, deixaria a receita de ser pblica. O conceito mais preciso dado por Aliomar Baleeiro, segundo o qual, receita pblica a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo. De se salientar que entrada todo dinheiro que ingressa nos cofres pblicos, podendo ser classificadas, as entradas, em provisrias e definitivas. Enquanto as primeiras destinam-se posterior devoluo, a exemplo dos crditos obtidos por fora de emprstimos compulsrios, caues e fianas, as entradas definitivas destinam-se a permanecer nos cofres pblicos, para cumprimento das finalidades do Estado. A ttulo de exemplo, temos os valores arrecadados por meio de impostos e taxas. Com efeito, receita refere-se ao conceito de entrada definitiva.
2.
INGRESSOS E RECEITAS
Ingressos e receitas pblicas no podem ter seus conceitos confundidos, ou seja, todo ingresso de dinheiro aos cofres pblicos representa uma entrada, porm, nem todo ingresso equivale a uma receita pblica (assim como, acima mencionado, nem toda entrada corresponde a uma receita).
3.
CLASSIFICAO Podemos encontrar classificaes para as receitas pblicas que decorram da doutrina ou da prpria lei.
3.1. Classificao Doutrinria O nmero de classificaes apontadas pela doutrina grande, variando de acordo com o critrio adotado. Nesta oportunidade, passamos a apresentar aquelas que possuem maior utilidade para os fins que se prestam esse curso: 3.1.1. Quanto periodicidade do ingresso da receita Esse critrio leva em considerao a previsibilidade do ingresso da receita aos cofres pblicos, podendo, de acordo com o critrio, existir receitas extraordinrias e receitas ordinrias. extraordinrias: so as receitas cujo ingresso ocorre eventualmente, sem possibilidade de previso em situaes de anormalidade. Decorrem da instituio de impostos extraordinrios, faculdade permeada no inciso II do artigo 154 da Constituio Federal; ordinrias: que possuem ingresso constante, previsvel, regular. So recebidas em decorrncia do desenvolvimento regular da atividade estatal, como no caso das receitas oriundas da cobrana do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF).
H uma corrente na doutrina que ainda traz uma terceira classificao em relao periodicidade de ingresso, fazendo meno s receitas adicionais, que so as no previstas no oramento, ou previstas de maneira insuficiente.
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3.1.2. Quanto origem das receitas pblicas Critrio que considera a causa do ingresso da receita, o motivo que possibilitou o ingresso aos cofres pblicos, podendo as receitas, segundo esse critrio, dividirem-se em originrias ou derivadas.
Originrias: resultantes do domnio privado do Estado, ou seja, da atuao deste sob o regime de direito privado, como uma empresa privada em busca de lucro na explorao de atividade econmica, da explorao de seus prprios bens ou servios. A ttulo de exemplo, temos as receitas oriundas da cobrana de tarifas. Derivadas: decorrentes das parcelas de riquezas que o Estado, face ao seu poder de autoridade, pode retirar de seus subordinados para a realizao de seus fins, visando sempre o bem-estar geral. Decorrem da explorao do patrimnio ou de rendas de seus subordinados. A ttulo de exemplo, podemos citar a receita advinda da cobrana de tributos.
Existe corrente doutrinria que traz uma terceira classificao baseada na origem da receita. Tal corrente denomina a receita de receita pblica transferida, que tambm deriva do patrimnio do particular; entretanto no cobrada pelo ente que utilizar tal receita, isto , cobrada por pessoa poltica diversa do destinatrio da arrecadao.
3.2. Classificao Legal Leva em considerao o que determina o artigo 11 da Lei n. 4.320/64, a qual institui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal. Segundo o diploma legal, as receitas so divididas em receitas correntes e receitas de capital. Trata-se de classificao decorrente da destinao a que se d receita pblica.
Receitas correntes: segundo dispe o 1. do artigo 11 da citada lei, so as receitas destinadas a atender s despesas correntes (despesas de custeio). Tratam-se das receitas resultantes da atuao do Estado, utilizando-se de prerrogativas provenientes do regime jurdico da Administrao, isto , atuando, fazendo-se valer de seu poder de imprio. Assim, so receitas provenientes da cobrana de tributos, de contribuies e outros. Receitas de capital: a teor do disposto no 2. do artigo 11 da lei, de capital so as receitas destinadas a atender s despesas classificadas como despesas de capital (decorrentes de investimentos) e ao supervit do oramento (saldo positivo, quando da confrontao entre receita e despesa). Referem-se s receitas obtidas em decorrncia de negociaes entre o Estado e uma pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou de direito privado. A ttulo de exemplo, podemos citar as receitas decorrentes de alienao de bens, operaes de crdito e amortizao de emprstimos, dentre outros.
4.
PREO PBLICO E A SUA DISTINO COM A TAXA
Em que pese existncia de constante confuso entre preo pblico e taxa, e embora o produto de ambos venha a fazer parte da receita pblica, os institutos no se confundem. Assim, temos que taxa uma das espcies tributrias. Trata-se de tributo vinculado a uma atuao estatal, tendo, por conseqncia, sua cobrana submetida ao regime de direito pblico. considerada uma obrigao ex lege (decorrente da lei, e no de disposio de vontade das partes), ou seja, s pode ser exigida dos particulares em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio, de acordo com o disposto no artigo 145, inciso II, da Constituio Federal. Preo pblico, de modo diverso, simplesmente uma tarifa, significando a contraprestao paga pelos servios solicitados ao Estado ou pelos bens por ele vendidos. Assim, trata-se de uma obrigao ex voluntate (decorrente da vontade das partes, sendo que uma das partes presentes o Estado), sendo necessrio um contrato, expresso ou tcito, entre as partes, logo, seu regime jurdico de direito privado. J fora mencionado, em outra oportunidade, a diferena entre estes institutos (mdulo 3 Direito Tributrio). Naquela oportunidade, fora dito que tal diferena determinada pela sua obrigatoriedade (compulsoriedade). A teor do disposto na Smula n. 545 do Supremo Tribunal Federal: Preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, so compulsrias e tm sua cobrana condicionada prvia autorizao oramentria, em relao lei que as instituiu.
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Cabe a cobrana de preo pblico quando se est diante de coisa em comrcio, enquanto que a taxa ser cobrada quando houver determinao legal. A comparao que segue entre taxa e preo pblico foi retirada do Cdigo Tributrio Nacional Comentado, coordenado por Vladimir Passos de Freitas, Revista dos Tribunais, artigo 77: Taxa: exerccio do poder de polcia; utilizao efetiva ou potencial do servio pblico; remunerao por servios pblicos essenciais ou cuja atividade econmica no compete originariamente iniciativa privada.
Preo Pblico: remunera servios que no tm natureza de pblicos; atividade monopolizada; pressupe contratao;
servios no essenciais, que admitem concesso.
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MDULO IV DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Dvida Ativa da Unio de Natureza Tributria e No-Tributria, Inscrio, Cobrana
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Dvida Ativa da Unio de Natureza Tributria e No-Tributria, Inscrio, Cobrana
1. CONCEITO
Dvida ativa o crdito do Estado a ser cobrado executivamente. Esgotado o prazo de pagamento fixado pela lei ou por deciso administrativa, de que no caiba mais recurso, o crdito tributrio inscrito no Livro de Inscrio da Dvida Ativa pela Procuradoria da Fazenda. A Lei n. 6.830, de 22.9.1980, todavia, amplia o conceito do que seja dvida ativa, abrangendo aquela definida como tributria ou no-tributria na Lei n. 4.320, de 17.3.1964, dispondo, assim, que qualquer valor, cuja cobrana seja atribuda por lei s entidades polticas e respectivas autarquias, ser considerado dvida ativa da Fazenda Pblica.
2. REQUISITOS PARA INSCRIO
O art. 202 do CTN enumera os requisitos que deve conter o termo de inscrio da dvida ativa, autenticada pela autoridade administrativa competente. Alm dos requisitos previstos no referido artigo, a certido que constitui ttulo executivo dever conter a indicao do nmero do livro e da folha em que foi inscrita a dvida. Esses requisitos so indispensveis para permitir ao devedor o exerccio do direito de ampla defesa. A omisso desses dados ou o erro em relao a esses requisitos constituem causas de nulidade do ttulo executivo.
3. COBRANA
A cobrana da dvida ativa ocorre por meio da execuo fiscal, regulada pela citada Lei n. 6.830/80, objeto de estudo dentro do Direito Tributrio e do Direito Processual Civil, este ltimo no tocante ao procedimento de cobrana. Recomenda-se, entretanto, desde j, a leitura de todos os dispositivos da Lei n. 6.830/80.
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MDULO V DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Crdito Pblico
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Crdito Pblico
1. CONCEITO
Crdito pblico a aptido econmica e jurdica de que desfruta o ente pblico para, de acordo com a confiana que possa gozar perante outros entes pblicos ou privados, nacionais ou estrangeiros, ou junto ao povo, obter os recursos de que necessita para atender s despesas do interesse pblico, mediante a promessa de reembolso.
2. EMPRSTIMOS PBLICOS
2.1. Classificao Os emprstimos pblicos so classificados de diferentes maneiras.
2.1.1. Quanto origem Internos: so aqueles obtidos dentro de seu prprio territrio. Externos: so aqueles obtidos fora de suas fronteiras.
2.1.2. Quanto natureza ou competncia (depender da pessoa jurdica que os autoriza)
Federal Estadual Municipal
2.1.3. Quanto forma (so os ttulos da dvida pblica)
Voluntrios: aqueles obtidos junto ao mercado de capitais ou mediante a emisso de ttulos. Patriticos ou semi-obrigatrios: aqueles adquiridos sob coao indireta, como apelos, propaganda e presso social. Obrigatrios ou coativos: emprstimos forados, de subscrio obrigatria, podendo tambm ocorrer mediante autorizao de emisso de moeda por via do Banco Central.
2.1.4. Quanto ao prazo
A longo prazo: so resgatveis em exerccio diferente daquele do contrato, podendo ser tambm nominados de perptuos, quando no houver data de resgate. Tais emprstimos podem ser remveis, reservando-se ao Estado um dia resgat-los, ou irremveis, no havendo essa previso. A curto prazo ou temporrios: aqueles em que o resgate ocorrer dentro do exerccio financeiro.
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2.1.5. Quanto classificao constitucional
Operaes de crdito por antecipao de receita: objetiva suprir dficit de caixa, mediante emprstimos de curto prazo. Operaes de crdito em geral: so aquelas que, por excluso, no se acham compreendidas na hiptese acima, correspondendo aos emprstimos de longo prazo que objetivam atender, em geral, s despesas de capital.
2.2. Fases
2.2.1. Emisso a fase inicial vinculada ao princpio da legalidade. Trata-se do momento do lanamento dos ttulos diretamente pelo Estado ou por intermdio de corretores, banco ou bolsa de valores, sob as condies que ele prprio, o Estado, estipular; e ser feito indiretamente, quando se operar a emisso mediante intermedirios.
2.2.2. Condies oferecidas So as vantagens estipuladas para o resgate do emprstimo, que devero ser suficientes para atrair o interesse dos possveis subscritores, como:

abaixo do par; ao par; sorteios; concesso de direitos; ttulos com privilgios fiscais; ttulos com vantagens jurdicas.
2.2.3. Extino do emprstimo A extino do emprstimo corresponde s vrias formas que viabilizam seu pagamento, mediante a sua liquidao total no vencimento ou em amortizaes de parcelas at o resgate total:
anuidades terminveis: juros e amortizaes so pagos ao longo de um perodo, em prestaes iguais, at completa liquidao da dvida, de sorte que, com o passar do tempo, a parcela do capital restitudo cada vez maior, segundo a tabela Price; liquidao: pagamento total do emprstimo, diretamente ou por compra em Bolsa (amortizao simultnea no vencimento); amortizao: pagamentos sucessivos de parcelas do emprstimo, at o resgate total; saldos oramentrios: ocorre quando o Estado, na medida dos seus saldos oramentrios, resgata os ttulos colocados em Bolsa, aproveitando as cotaes inferiores ao valor nominal; rendas vitalcias (emprstimos perptuos): forma europia antiga em que o Tesouro se obrigava a pagar uma prestao at o fim da vida do subscritor, extinguindo-se a dvida com a morte deste ou do seu beneficirio; em srie de sorteios: o Tesouro Pblico, mediante sucessivos sorteios, vai amortizando a obrigao at a extino do crdito de todos os mutuantes; repdio: a forma esdrxula de extinguir o emprstimo, independentemente da vontade de seu subscritor, podendo, inclusive, causar srios prejuzos ao crdito pblico em caso de necessidade de novos emprstimos;
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compensao: possibilidade de um encontro de contas em relao a dbitos tributveis do mutuante.
2.3. Garantias So a caracterstica substancial que leva confiana ao subscritor ou lhe convence da opo pelo investimento; podem ser:
garantias reais: aquelas vinculadas a bens do seu patrimnio, anualmente autorizadas pelo Senado Federal, mediante resoluo dispondo sobre operaes de crdito interno e externo e concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao; garantias de terceiros: aquelas oferecidas por terceira pessoa pblica ou privada, nos termos da regulamentao anualmente editada pelo Senado Federal, exigindo-se a comprovada adimplncia prvia da entidade tomadora e garantidora; garantias vinculadas: quando se compromete determinada renda tributvel do Estado, vinculando-a ao pagamento do emprstimo; emprstimos indexados: quando o valor para o resgate vinculado ao preo de determinados produtos ou servios, determinada moeda estrangeira forte, ao cmbio da data do resgate. garantido pelo valor internacional do ouro, tambm ao tempo do pagamento do emprstimo.
2.4. Amortizao Conforme j mencionado no item 2.2.3, a amortizao uma das formas de extino do emprstimo pblico, realizando-se mediante os pagamentos sucessivos de parcelas do emprstimo, at o resgate total.
2.5. Converso Acontece quando o Poder Pblico, por interesse pblico ou por falta do resgate da dvida, promove alteraes no contrato original, aps a emisso e visando diminuir suas obrigaes, mediante os seguintes procedimentos unilaterais:

substituio voluntria: quando os novos termos contratuais so opcionais; substituio facultativa: quando se oferece ao mutuante o direito de aceitar o recebimento de seu crdito sem vantagens ou aceitar outros ttulos com vantagens menores;
substituio forada dos ttulos emitidos por outros, sob condies novas e desfavorveis ao mutuante.
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MDULO VI DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Finanas Pblicas na Constituio de 1988
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Finanas Pblicas na Constituio de 1988
1. CONCEITO
As finanas pblicas representam a gama de dispndio utilizada pelo Estado para o atendimento das necessidades pblicas, ou seja, para a realizao dos seus prprios fins. Inmeros so os dispositivos constitucionais que cuidam do Direito Financeiro e das finanas, a saber (cuja leitura recomendada):

art. 31: fiscalizao do municpio; art. 48, inc. II: competncias do Congresso Nacional; art. 49, incs. IX e X: competncia exclusiva do Congresso Nacional; art. 52, incs. I, II, V, VI, VII, VIII, IX e pargrafo nico: competncia privativa do Senado Federal; art. 61, inc. II, b: leis de iniciativa privativa do Presidente da Repblica; art. 63, inc. I: proibio do aumento de despesas; art. 70: competncia da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas; art. 71: competncia do Tribunal de Contas da Unio; art. 72: solicitao de esclarecimentos pela Comisso Mista Permanente; art. 73: caractersticas do Tribunal de Contas da Unio; art. 74: controle interno exercido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio; art. 75: aplicabilidade das normas supra na organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios; arts. 157, 158 e 159: dispositivos acerca da repartio das receitas tributrias; art. 160: vedao da reteno ou restrio entrega e ao emprego dos recursos atribudos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; art. 161: competncia da lei complementar em matria de repartio de receitas tributrias; art. 162: divulgao da Unio quanto aos montantes de cada um dos tributos arrecadados, recursos recebidos, valores de origem tributria entregues e a entregar, e a expresso numrica dos critrios de rateio; art. 163: competncia para a lei complementar, em matria de finanas pblicas; art. 164: exerccio exclusivo do Banco Central na emisso de moeda; art. 165: leis de iniciativa do Poder Executivo; art. 166: normas sobre apreciao dos projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais; art. 167: vedaes no tocante ao oramento;
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art. 168: prazo para entrega dos recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico; art. 169: limitao da despesa com o pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
2. ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS
art. 33: pagamento do valor dos precatrios judiciais, pendentes na data da promulgao da Constituio; art. 35: forma de cumprimento do art. 165, 7.; art. 36: ratificao pelo Congresso Nacional dos fundos existentes na data da promulgao da Constituio; art. 38: limitao pela Unio, Estados, Distrito Federal e municpios de despesas com pessoal; art. 71: instituio do Fundo Social de Emergncia; art. 72: rol dos valores que integram o Fundo Social de Emergncia; arts. 74 e 75: dispem a respeito da contribuio provisria sobre movimentao financeira; art. 76: desvinculao de 20% de algumas receitas da Unio; art. 77: recursos mnimos a serem aplicados nas aes e servios pblicos de sade; art. 78: normas sobre liquidao de precatrios.
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MDULO VII DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO
1. ORDEM CONSTITUCIONAL ECONMICA
A idia de ordem econmica pressupe a possibilidade lgica de se distinguirem as normas jurdicas de contedo econmico de todas as demais normas jurdicas, o que, segundo os ensinamentos do Prof. FBIO KONDER COMPARATO4, talvez no seja possvel, dado que, at hoje, ningum conseguiu definir precisamente no que consiste a ordem econmica, j que h concordncia geral em que a economia tem a ver com a produo e a distribuio da riqueza, a formao de preos, a determinao da renda nacional e o nvel de emprego. No h unanimidade, porm, quando se pensa que o prprio conceito de riqueza tem evoludo e compreende, alm dos bens materiais, certos bens culturais e condies sociais de vida, tais como a sade e a educao, que so geralmente consideradas como resultantes de polticas sociais e no propriamente de decises econmicas stricto sensu. O Direito Constitucional brasileiro, entretanto, caminhou em sentido contrrio evoluo do conceito de riqueza, uma vez que, enquanto as Constituies de 1934, 1946 e 1967 combinaram em um nico captulo a ordem econmica e a social, a atual Constituio separou essas duas sries de normas, reservando o seu ttulo VII ordem econmica e financeira e o ttulo VIII ordem social. Bem ou mal caracterizada a ordem econmica, alm dos preceitos constantes no ttulo VII da Constituio Federal, so transportados ao seu bojo pelos ensinamentos do Prof. EROS ROBERTO GRAU5 , fundamentalmente, os preceitos inscritos nos arts. 1., 3., 7. a 11, 201, 202, 218 e 219, bem como, entre outros, os preceitos do art. 5., inc. LXXI, do art. 24, inc. I, do art. 37, incs. XIX e XX, do 2. do art. 103, do art. 149 e do art. 225, ou seja:
a dignidade da pessoa humana como fundamento da Repblica Federativa do Brasil (art. 1., inc. III) e como fim da ordem econmica (art. 170, caput); os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa como fundamentos da Repblica Federativa do Brasil (art. 1., inc. IV) e a valorizao do trabalho humano e da livre iniciativa como fundamentos da ordem econmica (art. 170, caput); a construo de uma sociedade livre, justa e solidria como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (art. 3., inc. I); a garantia do desenvolvimento nacional como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (art. 3., inc. II); a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (art. 3., inc. III); a reduo das desigualdades regionais e sociais tambm como princpio da ordem econmica (art. 170, inc. VII); a liberdade de associao profissional ou sindical (art. 8.); a garantia do direito de greve (art. 9.); a sujeio da ordem econmica aos ditames da justia social (art. 170, caput); a soberania nacional, a propriedade e a funo social da propriedade, a livre concorrncia, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades regionais e sociais, a busca do pleno emprego, o tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte (todos princpios enunciados nos incs. do art. 170); a integrao do mercado interno ao patrimnio nacional (art. 219), alm de outros preceitos que no so expressamente enunciados em normas constitucionais explcitas6.
1.1. Princpios Gerais da Atividade Econmica
COMPARATO, Fbio Konder. Ordem Econmica na Constituio Brasileira de 1988. RDP 93/263. Cadernos de Direito Econmico e Empresarial. 5 GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1998. p. 215. 6 Denominados de Princpios Gerais No Positivados pelo Prof. EROS ROBERTO GRAU. Op. cit. p. 216.
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O art. 170 da Constituio Federal de 1988, ao fixar os princpios fundamentais do ordenamento econmico, no fugiu linha traada pela Lei Magna anterior, tendo, entretanto, explicitado melhor os referidos princpios. A justia social indicada pelo art. 170 da Constituio Federal como uma das metas da ordem econmica brasileira. O termo justia social est longe de ter sentido unvoco, mas, em sentido comum, pode ser entendido como a virtude que ordena para o bem comum todos os atos humanos exteriores. Assim sendo, a afirmao constitucional significa que a ordem econmica deve ser orientada para o bem comum. Outra meta da ordem econmica a do desenvolvimento econmico, que, na verdade, configura condio da justia social, dado que no possvel assegurar a todo o povo uma vida digna se a produo nacional no atingir grau elevado. O desenvolvimento, entretanto, no um fim em si mesmo, mas um simples meio para o bem-estar geral. A liberdade de iniciativa envolve a liberdade de indstria e comrcio (ou a liberdade de empresa) e a liberdade de contrato. O princpio da liberdade de iniciativa reclama a livre concorrncia, que tambm erigida em princpio (art. 170, inc. IV). Esse conjunto de princpios, entretanto, h de ser ponderado na sua globalidade, visto que a Constituio no um mero agregado de normas, no se podendo interpret-la em compartimentos, em pedaos. Nesse sentido que se faz necessrio conciliar, como fundamento da Repblica Federativa do Brasil e da ordem econmica, o valor social da livre iniciativa e, como princpio da ordem econmica, a livre concorrncia (arts. 1., inc. IV, e 170, caput e inc. IV). O termo livre iniciativa encontrado na Constituio Federal de 1988 j no seu art. 1., inc. IV, bem como no caput do art. 170. Uma das faces da livre iniciativa se expe como liberdade econmica, ou liberdade de iniciativa econmica7, que foi encontrada, em toda a sua plenitude, no Decreto dAllarde, de 2-17 de maro de 1791, cujo art. 7. determinava que, a partir de 1. de abril daquele ano, seria livre a qualquer pessoa a realizao de qualquer negcio ou o exerccio de qualquer profisso, arte ou ofcio que lhe aprouvesse, sendo, contudo, ela obrigada a se munir previamente de uma patente (imposto direto), a pagar as taxas exigveis e a se sujeitar aos regulamentos de polcia aplicveis. Logo aps, na chamada Lei de Chapelier (Decreto de 14-17 de junho de 1791), na qual restaram proibidas todas as espcies de corporaes, o princpio foi reiterado. possvel perceber, assim, como salienta o Prof. EROS ROBERTO GRAU8, que no princpio da livre iniciativa, mesmo quando da sua origem, no se consagrava a liberdade absoluta de iniciativa econmica, ou seja, a viso de um Estado inteiramente omisso, no liberalismo, em relao iniciativa econmica privada. Trata-se de uma expresso pura e exclusiva de um tipo ideal, dado que, nesse estgio, medidas de polcia j eram impostas. No se pode perder de vista que a Constituio declara assentar a ordem econmica, conjuntamente, na livre iniciativa e na valorizao do trabalho humano, assinalando que o objetivo global e ltimo dessa ordenao consiste em assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social (art. 170, caput). O texto constitucional, portanto, permite a imposio de restries de natureza pblica ao exerccio da liberdade empresarial, as quais visaem realizao dos valores ou finalidades superiores, igualmente expressos como mandamentos constitucionais. A Ordem Econmica e Financeira da Constituio Brasileira estabelece, assim, as finalidades e os princpios gerais dessa ordem econmica, bem como o tipo de organizao econmica, a delimitao entre o domnio da iniciativa privada e o da interveno direta do Estado na economia e, ainda, as bases jurdicas dos fatores de produo, ou seja, o ncleo duro da constituio econmica brasileira. Estando a livre iniciativa ligada ao seu valor social e devendo ser exercida em conformidade com os objetivos da ordem econmica o que se encontra estabelecido na Constituio Federal, repita-se , apesar do papel primordial que lhe foi atribudo, o seu valor relativizado pela prpria Constituio. A livre iniciativa que pode ser entendida, em duplo aspecto, como a liberdade de criar e explorar uma atividade econmica e, sobretudo, a rejeio da atividade econmica estatal no admitida de maneira absoluta, mas unicamente em razo do seu valor social (conforme art. 1., inc. IV, da prpria Constituio Federal) e deve ser entendida no contexto de uma ordem econmica, idealmente concebida pela Constituio, que tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social e que deve respeitar toda uma srie de princpios. Assim que, uma vez consagrada a livre concorrncia como um princpio da ordem econmica (inc. IV do art. 170), princpio que a livre iniciativa deve respeitar, a Constituio estabelece uma distino entre livre iniciativa e livre concorrncia. Desse modo, a Constituio no considera a livre concorrncia uma conseqncia natural ou necessria da livre iniciativa, mas, sim, o que consagrado, como atividade econmica legtima no contexto da ordem econmica constitucional, a livre iniciativa concorrencial. Declarando-se, portanto, que a livre concorrncia um princpio ao qual a livre iniciativa deve se submeter, a Constituio Brasileira rejeitou a concepo dos liberais clssicos do sculo XIX, segundo a qual a livre concorrncia uma conseqncia natural da livre iniciativa. Ao mesmo tempo, a Constituio, adotando uma nova ordem econmica, consagra o dogma segundo o qual se presume que a livre iniciativa concorrencial til coletividade.
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Idem, ibidem. p. 224. Idem, ibidem p. 225

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Verifica-se, via de conseqncia, que o princpio da livre concorrncia tem um significado prprio que o distingue do princpio da livre iniciativa. Aquele se apresenta como um elemento desejvel ou mesmo necessrio para possibilitar a presuno de que a livre iniciativa promove a realizao do bem comum, o que , a seu turno, um elemento favorvel para que a livre iniciativa reencontre o seu valor social. A livre concorrncia, assim, desempenha um papel fundamental para que a livre iniciativa possa gozar da presuno de beneficiar a coletividade. Trata-se de um elemento importante para a valorizao social da livre iniciativa. A livre ao dos agentes econmicos, o livre acesso ao mercado e a livre escolha dos consumidores e utilizadores so as trs liberdades que caracterizam um mercado concorrencial, ou seja, um mercado em que a concorrncia joga livremente, configurando essas liberdades o objetivo a que visa o princpio da livre concorrncia, distinguindo-o, portanto, do conceito da livre iniciativa, mas no os incompatibilizando, entretanto. Assim, buscando a existncia digna, conforme os ditames da justia social, que devem ser compreendidos e harmonizados os demais princpios expressos no artigo 170 da Constituio, ou seja, a funo social da propriedade, a defesa do consumidor, a busca do pleno emprego e, entre outros, a livre concorrncia. Aliando-se a possibilidade de se imporem restries ao exerccio da liberdade empresarial e harmonizando-se o princpio da livre concorrncia com a busca da existncia digna, conforme os ditames da justia social, que se pode afirmar que a tutela da livre concorrncia pode aparecer como um limite negativo ao fundamento da livre iniciativa, uma vez que essa ltima interessa a todo o conjunto social, dado que existem fins constitucionalmente propostos livre iniciativa. O texto da Constituio de 1988 no deixa dvidas quanto ao fato de a concorrncia ser, entre ns, um meio, um instrumento para o alcance de outro bem maior, qual seja, assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. O carter instrumental da proteo da concorrncia evidente quando determina reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados e eliminao da concorrncia, em ateno ao princpio da livre concorrncia, e quando determina reprimir o aumento arbitrrio de lucros, em ateno ao princpio da defesa do consumidor. Essa proteo, entretanto, vai inserta no fim geral e maior, qual seja, assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, demonstrando que a tutela da concorrncia no um fim em si mesma e poder ser afastada quando o escopo maior perseguido pelo sistema assim o exigir. Aconselha-se, assim, nesse momento, a leitura atenta, na ntegra, do art. 170 da Constituio Federal de 1988.
1.2. Poltica Agrcola e Fundiria e a Reforma Agrria A propriedade rural, com sua natureza de bem de produo, tem como utilidade natural a produo de bens necessrios sobrevivncia humana, da por que a Constituio Federal de 1988 traz normas que servem de base sua peculiar disciplina jurdica (arts. 184 ao 191). A Constituio Federal, assim, traz normas especiais sobre a propriedade rural que caracterizam seu regime jurdico especial, quer porque especificam o contedo de sua funo social, quer porque instituem regras sobre a poltica agrcola e sobre a reforma agrria, com o fim de promover a distribuio da terra, ou mesmo porque inserem a problemtica da propriedade agrria no ttulo da ordem econmica, preordenando, pois, o cumprimento de seu fim, ou seja, assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. O regime jurdico da terra fundamenta-se na doutrina da funo social da propriedade, pela qual toda riqueza produtiva tem uma finalidade social e econmica, e quem a detm deve faz-la frutificar, em benefcio prprio e da comunidade em que vive. Essa doutrina foi acolhida pela Constituio Federal de 1988, que declara que toda propriedade atender sua funo social (art. 5., inc. XXIII), que um princpio da ordem econmica (art. 170, inc. III). Justamente por isso se exige que a propriedade rural cumpra sua funo social, mediante o atendimento simultneo dos requisitos apresentados no art. 186 da Constituio Federal de 1988. A sano para o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social a desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria, de acordo e com os requisitos do art. 184 da Constituio Federal de 1988. A possibilidade de desapropriao para reforma agrria, prevista no art. 184, tem uma exceo prevista no art. 185, ambos da Constituio Federal de 1988 (pequena e mdia propriedade rural e propriedade produtiva). A poltica agrcola, cujas aes devem ser compatibilizadas com as da reforma agrria, ser planejada e executada na forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes. Levar em conta, especialmente, os instrumentos creditcios e fiscais, os preos compatveis com os custos de produo e a garantia de comercializao, o incentivo pesquisa e tecnologia, o seguro agrcola, o cooperativismo, a eletrificao rural, a irrigao e a habitao para o trabalhador rural, tudo em conformidade com o art. 187 da Constituio Federal de 1988.
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Verifica-se, assim, que o legislador constituinte quis, com esse artigo, deixar claro que a poltica agrcola, a assistncia financeira e tcnica e outros estmulos no caracterizam reforma agrria, j que no significam interveno na repartio da propriedade e da renda da terra. H, ainda, como poltica fundiria, a previso de a lei poder limitar a aquisio ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira (art. 190), bem como o usucapio pr-labore, que tem esse nome porque o ttulo que o justifica decorre do fato de a rea ter sido tornada produtiva pelo trabalho do beneficirio ou de sua famlia, cujos requisitos se encontram previstos no art. 191.
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MDULO IX DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Ordem Econmica Internacional e Regional
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Ordem Econmica Internacional e Regional
1. ASPECTOS DA ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL
O sculo XIX apresentou uma perspectiva de ordem econmica internacional privada, decorrente dos cnones do liberalismo econmico, ou seja, em razo da atribuio aos indivduos da atividade econmica, enquanto permanecia como atribuio do Estado a atividade poltica. Entretanto, a partir do incio do sculo XX, trs fenmenos vieram mostrar a necessidade do Estado se interessar pelos fenmenos econmicos: a Primeira Grande Guerra (1914-1918), a Crise do Capitalismo (1930) e a Segunda Grande Guerra (19391945). Com esses fenmenos, as relaes econmicas deixam o plano meramente individual ou privado para inserirem-se no contexto das relaes entre naes. Passa-se, ento, a pensar na instituio de uma sociedade internacional com a finalidade de eliminar os conflitos, fundamentalmente de origem econmica, e com o objetivo de alcanar a paz universal. Assim, o Direito Econmico Internacional comea a se situar no mbito de um direito de paz.
2. DEFINIO
O Direito Econmico Internacional surge com a finalidade precpua de estabelecer o enquadramento para a adoo, por todos os sujeitos internacionais, de polticas econmicas destinadas a um aprimoramento constante do nvel de desenvolvimento. Atualmente, os agentes encarregados da adoo de tais polticas no se restringem mais aos Estados nacionais, abrangendo tambm as instituies internacionais e as empresas multinacionais. Todos esses sujeitos contribuem para a criao e para o funcionamento da organizao internacional da economia. Carreau (Droit International conomique) conceitua esse fenmeno jurdico como ramo do direito internacional que regulamenta, de um lado, a instalao sobre o territrio dos estados de diversos fatores de produo (pessoas e capitais) de provenincia estrangeira e, por outro lado, as transaes internacionais relativas a bens, servios e capitais. As caractersticas especficas desse ramo do Direito esto declaradas no prembulo da Nova Ordem Econmica Internacional (Noei): Solenemente proclamamos nossa determinao de trabalhar urgentemente para o estabelecimento de uma nova ordem econmica internacional, baseada na eqidade, na soberania, na igualdade, na interdependncia, no prevalecimento do interesse comum e na cooperao entre todos os Estados, independentemente de seus sistemas econmicos ou sociais, no sentido de reparar desigualdades e injustias, eliminar a lacuna existente entre os pases desenvolvidos e os em desenvolvimento social, baseada ainda na paz e na justia para as presentes e futuras geraes.
3. NORMAS: DIREITO ECONMICO INTERNACIONAL
As normas de Direito Econmico, quer as de Direito Interno, quer as de Direito Internacional, tm suas caractersticas marcadas pelo relacionamento com o fenmeno econmico. Esse fenmeno, que essencialmente mutvel e malevel, estando sempre aderido realidade flutuante, acaba aliando esta caracterstica generalidade inerente a toda norma jurdica. A prospectividade (ou incitatividade e criatividade) constitui outra caracterstica, no sentido de que aqui a norma se entrelaa com o mito e com a idia de Direito, que servem de fundamento para o movimento rumo ao futuro e ao impulso criador. No tocante sua sano, deve-se salientar que as questes jurdicas de contedo econmico sentem uma rejeio pela soluo judicial, normalmente formalista e demorada. Alm do mais, a composio harmnica que se busca na soluo dessas questes repudia a deciso de que decorra uma figura de vencedor e outra de vencido. A sano, neste ramo, procura assegurar a continuidade da cooperao, ou seja, no quer excluir, mas encontrar condies que possibilitem a perenidade da interdependncia econmica pacfica, que irrefragvel, e condio irrecusvel de sobrevivncia.
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4. ASPECTOS DA ORDEM ECONMICA REGIONAL
As tentativas de formao de uma unidade internacional, em nvel mundial, foram acompanhadas tambm de esforos de constituio de unidades regionais, quer sob o aspecto poltico, quer sobre o prisma. econmico. Um estudo crtico das vicissitudes polticas, econmicas e culturais pelas quais passou a Europa leva convico de que ela trilhou sempre o caminho dialtico, marcado pelos esforos de unificao, de um lado, e pelas crises desagregadoras, de outro. Nesse sentido, a Roma Imperial configura exemplo do primeiro esforo para unificar a Europa; a Invaso Brbara, exemplo de desmantelamento; o Cristianismo, exemplo unificador; a Santa Aliana, como conseqncia do Congresso de Viena para corrigir o desmantelamento ocasionado pelo Imprio de Napoleo. A partir de 1945, intensificaram-se os esforos para a construo de uma unio duradoura, verificando-se duas configuraes fundamentais: movimento de cooperao em uma primeira fase (ex.: Plano Marshall, 1947; Conveno de Paris com a criao da Organizao Europia de Cooperao Econmica OECE, 1948) e na fase seguinte, a tendncia para a integrao, que se inaugura com a criao da Comunidade do Carvo e do Ao CECA , em 1951. Em 1957 surge o Tratado de Roma, que institui a Comunidade Econmica Europia. A Comunidade rene, inicialmente, os mesmos pases integrantes da CECA, mas se prope a um objetivo bem mais amplo, dado que, a partir de ento, a poltica econmica adotada por um Estado no pode mais prescindir de sua integrao no contexto da Comunidade da qual faz parte. A adoo de uma poltica econmica transcende aos limites territoriais e encontra implicaes em nvel de Comunidade, devendo os Estados-membros coordenar suas respectivas polticas econmicas na medida necessria para atingir os objetivos do Tratado. Em 1992 surgiu como um marco importante, em Maastrich, o Tratado da Unio Europia, que assinala uma nova fase no processo de integrao europia com a instituio das Comunidades Europias, nas quais se prevem o encaminhamento de esforos visando o estabelecimento de uma poltica econmica coerente entre os estados que compem essa Unio. As polticas econmicas dos Estados-membros passam a ser uma questo de interesse comum, sendo coordenadas por um Conselho que dita as orientaes gerais que devero ser seguidas por esses estados, representando, essa limitao, via de conseqncia, uma restrio ao princpio da soberania.
5. NORMAS: DIREITO ECONMICO REGIONAL MERCOSUL
O surgimento e desenvolvimento das ordens econmicas internacionais, com mais profundidade e eficcia a partir da Segunda Grande Guerra, vm comprovar a importncia da vida de inter-relao econmica a fundamentar a convivncia das naes. Pode-se verificar uma evoluo sensvel na visualizao dos fenmenos da inter-relao econmica entre os pases, no sentido de uma concretude maior no intuito de se afirmar que a manuteno da paz e da segurana internacional est visceralmente vinculada ao emprego de mecanismos eficientes para promover o progresso econmico e social de todos os povos. Essa meta de um equilibrado desenvolvimento econmico imps a adoo de medidas que propiciassem e incentivassem a criao de reas economicamente homogneas, aceitando-se o princpio de que difcil a convivncia e a inter-relao no plano econmico entre pases cujo nvel de desenvolvimento econmico seja acentuadamente desigual. Levando-se em conta que a convivncia se concretiza primeiramente pela proximidade geogrfica, necessrio se fez criar mecanismos de homogeneizao das relaes econmicas regionais. O movimento de unificao regional, aps a Segunda Grande Guerra, teve seu modelo, como j analisado, implantado a partir do Tratado de Roma, que criou a Comunidade Econmica Europia. Esse mesmo movimento se manifestou por meio de outros modelos, como o da criao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio. O Tratado de Montevidu, de 1960, destinou-se criao de uma zona de livre comrcio, por meio de eliminao das barreiras aduaneiras, na linha de pensamento traada pelo Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT). Tratou-se da primeira fase da adoo de polticas econmicas destinadas a fortalecer os elos econmicos entre os pases da Amrica Latina. De 1960 a 1980 ocorreu uma evoluo importante desse processo, passando de uma fase de simples cooperao (enfatizase o esforo para a realizao de um trabalho em comum para dar curso mais flexvel produo, para eliminar as barreiras protecionistas que pudessem criar obstculos fluncia das relaes de produo, circulao e consumo) para uma fase de maior abrangncia e profundidade, ou seja, para a fase de integrao, caracterizada pela presena de um esforo global de reagrupamento, de unificao e de coordenao, com a finalidade de se construir um conjunto coerente com a excluso de discriminao, afastando toda e qualquer medida de poltica econmica imposta por um Estado em seu exclusivo proveito.
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O art. 1. do Tratado de 1980 revela a amplitude conceitual nos seguintes termos: Pelo presente Tratado, as Partes Contratantes do prosseguimento ao processo de integrao encaminhado a promover o desenvolvimento econmico-social, harmnico e equilibrado, da regio e, para esse efeito, instituem a Associao Latino-Americana de Integrao (doravante denominada Associao) cuja sede a cidade de Montevidu, Repblica Oriental do Uruguai. Os princpios informadores e norteadores dos esforos comuns a serem empreendidos pelas partes contratantes so os do pluralismo, pretendendo-se superar a diversidade poltica e econmica com a vontade unnime rumo integrao; o da convergncia, pretendendo-se com a multilateralizao progressiva dos acordos chegar formao de um mercado comum; e o da flexibilidade, em que se quer permitir a formao de acordos de alcance sem perder de vista a meta proposta. Esses dois Tratados de Montevidu no conseguiram implantar o desiderato por eles manifestado, uma vez que, para tal, seria necessria uma vontade efetiva, e esta, na verdade, no existiu. Somente aps o sucesso alcanado pela Comunidade Europia, manifesta-se a tendncia para a formao efetiva de um processo de implantao de bases comunitrias. O caminho cooperao e integrao ocorreu a partir de 1985, com o Tratado de Iguau e com o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, em 1988. Em 26.3.1991, os presidentes da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinaram, em Assuno, o Tratado que cria entre eles um Mercado Comum, o Mercosul. Esse Tratado torna mais uma vez evidente que a adoo de polticas econmicas no pode mais fazer-se restritivamente ao mbito de um Estado. A necessidade da integrao impe direcionamentos ao estatal em direo convergncia dos esforos, eliminando-se as posies poltico-econmicas discriminatoriamente protecionistas. Em 17.12.1991, reuniram-se em Braslia os presidentes e os ministros das Relaes Exteriores desses quatro pases e, nessa ocasio, foi assinado um Protocolo para a Soluo de Controvrsias no Mercosul, instituindo-se trs fases: a da negociao direta, a da submisso do conflito ao Grupo Mercado Comum e a da jurisdio do Tribunal Arbitral. Tratava-se do Protocolo de Braslia. Em 16 e 17.12.1994, realizou-se, em Ouro Preto, a VII Reunio do Conselho do Mercosul, onde importantes decises foram tomadas para a consolidao dos valores democrticos, polticos, econmicos e sociais defendidos pelo Mercosul. Foram aprovadas 18 decises para a implantao e para a consolidao do organismo interestadual, quais sejam:

princpios de superviso bancria global consolidada; padronizao da informao para o mercado de valores; normas para transporte de produtos perigosos; acordo para transporte multimodal internacional entre os Estados-partes; norma de aplicao sobre despacho aduaneiro de mercadorias; acordo sobre propriedade intelectual; regime de setor aucareiro; polticas pblicas que distorcem a competitividade; defesa da concorrncia; Tarifa Externa Comum (TEC); regime de adequao; cdigo aduaneiro; norma de tramitao de decises e critrios tarifrios de mercadorias; protocolo de medidas cautelares; tribunais ad hoc do Protocolo de Braslia; adequao ao regime automotriz comum; requisitos especficos de origem para produtos excetuados da TEC; norma de aplicao sobre valorao aduaneira.
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Essa reunio conferiu (Protocolo de Ouro Preto art. 34) ao Mercosul personalidade jurdica, permitindo-lhe , assim, praticar todos os atos necessrios realizao de seus objetivos, em especial contratar, adquirir ou alienar bens mveis e imveis, comparecer em juzo etc. Com base nas determinaes do Protocolo de Ouro Preto, o governo brasileiro editou o Dec. n. 1.343/94, no qual se altera a Tarifa Aduaneira do Brasil (TAB), para o fim de aplicao da Tarifa Externa Comum (TEC), aprovada no mbito do Conselho do Mercado Comum do Mercosul, tratando-se de um marco decisivo na entrada e no funcionamento de uma zona de livre comrcio e uma unio aduaneira, trazendo uma nova dimenso poltica ao processo de integrao instalado. Esse novo espao, entretanto, exige a adoo de novas polticas econmicas que devero levar em conta no somente os aspectos quantitativos, mas tambm os qualitativos, para que se possa alcanar uma verdadeira integrao e convergncia poltica.
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO
1.
SUJEITOS ECONMICOS E A NOVA ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL
A ordem econmica internacional formada por dois aspectos, quais sejam: o institucional e o pessoal. O aspecto institucional representado pelo ordenamento, pelo conjunto das regras jurdicas que tem como funo concretizar ideais polticos, econmicos e sociais. O aspecto pessoal relaciona-se s pessoas que atuam na formao e concretizao dessas regras, ou seja, so os sujeitos econmicos. A ordem econmica internacional tem como finalidade a constituio de uma unidade que considere a heterogeneidade, a diversificao dos ordenamentos nacionais. A superao dessa diversidade tem como finalidade demonstrar que a interdependncia econmica irrenuncivel e que a coexistncia pacfica uma condio irrecusvel de sobrevivncia. Assim que os sujeitos que atuam nesse domnio devem ter conscincia profunda dessa irrecusabilidade da ordem econmica internacional. Os Estados, os organismos internacionais e as empresas multinacionais devem procurar no somente submeter-se s normas jurdicas de carter internacional, mas sim efetivamente adaptar-se perspectiva prospectiva e criadora do ordenamento jurdico econmico internacional. Nesse sentido, a Carta das Naes Unidas aponta as condies de uma cooperao mais concreta no plano econmico visando promover o progresso econmico e social, de tal sorte a propiciar a todos melhores condies de vida. Os tpicos citados a seguir demonstram essa nova postura ideolgica. Ns, os povos das Naes Unidas, decididos: A preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra que por duas vezes, no espao de uma vida humana, trouxe sofrimentos indizveis humanidade; A reafirmar a nossa f nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres, assim como das naes, grandes e pequenas; A estabelecer as condies necessrias manuteno da justia e do respeito das obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional; A promover o progresso social e melhores condies de vida dentro de um conceito mais amplo de liberdade; e para tais fins: .... A empregar mecanismos internacionais para promover o progresso econmico e social de todos os povos. E, sendo essas as finalidades da criao da sociedade de todas as naes, os objetivos e princpios que deveriam nortear suas aes esto descritos nos seguintes termos: Os objetivos das Naes Unidas so: 1) Manter a paz e a segurana internacional e para esse fim: tomar medidas coletivas e eficazes para prevenir e afastar ameaas paz ... Desenvolver relaes de amizade entre as naes baseadas no respeito do princpio da igualdade de direitos e da autodeterminao dos povos Realizar a cooperao internacional, resolvendo os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio, promovendo e estimulando o respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio; Ser um centro destinado a harmonizar a ao das naes para a consecuo desses objetivos comuns.
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2)
3)
4)
A Assemblia-Geral das Naes Unidas, para concretizar esses objetivos, precisa fomentar a cooperao internacional no domnio econmico, social, cultural, educacional e da sade e favorecer o pleno gozo dos direitos do homem e das liberdades fundamentais, por parte de todos os povos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio. As seguintes metas deveriam ser alcanadas:

a elevao dos nveis de vida, o pleno emprego e as condies de progresso e desenvolvimento econmico e social; a soluo dos problemas internacionais econmicos, sociais, de sade e conexos, bem como a cooperao internacional, de carter cultural e educacional; o respeito universal e efetivo aos direitos do homem e das liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio.
No entanto, apesar de todas essas previses, a realidade mostrou-se distinta, mantendo-se um sistema de dominao econmica, motivo pelo qual os pases em desenvolvimento propugnaram pela adoo de uma nova ordem econmica internacional. Atendendo a essa reclamao, o Conselho Econmico e Social da ONU decidiu convocar uma Conferncia das Naes Unidas sobre comrcio e desenvolvimento, realizado em Genebra, em junho de 1964, quando se constituiu a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (CNUCED) (ou UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development). Nessa ocasio defendeu-se a necessidade de se construir uma nova ordem econmica para resolver os problemas do comrcio e desenvolvimento, principalmente os atinentes ao desequilbrio entre naes desenvolvidas e em vias de desenvolvimento. O objetivo bsico apresentado era o de promover o comrcio internacional para acelerar o desenvolvimento, preconizando-se um Sistema Geral de Preos (SGP) pelo qual os pases desenvolvidos deveriam assegurar um tratamento preferencial para os produtos manufaturados importados do Terceiro Mundo. Na Reunio do Plenrio, de 1974, a Assemblia da ONU aprovou a declarao da Nova Ordem Econmica Internacional e tambm o programa de ao, tudo para a implementao dos princpios estabelecidos. Ainda em 1974, em outra sesso da ONU, foi aprovada a Resoluo que adotou e proclamou a Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados. Essa carta se baseia nos seguintes princpios fundamentais:

soberania, integridade territorial e independncia poltica dos Estados; igualdade soberana de todos os Estados; no-agresso; benefcio mtuo e eqitativo; coexistncia pacfica; igualdade de direitos e livre determinao dos povos; soluo pacfica de controvrsias; reparao das injustias existentes por imprio da fora, que privem uma nao dos meios naturais necessrios para seu desenvolvimento normal; cumprimento de boa-f das obrigaes internacionais; respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais; absteno de todo intento de buscar hegemonia e esferas de influncia; fomento da justia social internacional; cooperao internacional para o desenvolvimento; livre acesso ao mar e desde o mar para os pases sem litoral, dentro do marco dos princpios acima enunciados.
Ao lado desses princpios, da anlise da declarao possvel extrair princpios fundamentais. So eles:
desigualdade concreta existente entre os pases, a exigir posturas direcionadas a corrigir esse desequilbrio, dado o reconhecimento da igualdade soberana dos Estados e da igualdade preferencial, j que a Nova Ordem deve ser entendida como um redutor das desigualdades econmicas;
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cooperao internacional em termos econmicos; interdependncia econmica, como garantidor da segurana econmica.
Para a concretizao do objetivo da interdependncia econmica entre os Estados, necessrio se fazia, por um lado, um meio efetivo destinado a facilitar as trocas comerciais e o seu financiamento, tendo sido, por isso, criado o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Por outro lado, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (General Agreement on Tariffs and Trade GATT) foi criado em 1948, com a finalidade de expandir o comrcio internacional, reduzindo os direitos alfandegrios, por meio de contingenciamentos (restrio quantitativa do fluxo fsico das importaes), de acordos preferenciais, de barreiras no-tarifrias, concedendo aos pases em desenvolvimento um tratamento especial para a exportao de seus produtos manufaturados. Alm disso, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) reconhece que as partes subscritoras do acordo, na esfera da atividade comercial e econmica, devem objetivar a elevao dos nveis de vida, o pleno emprego e um volume considervel e em constante elevao de receitas reais e demanda efetiva, o aumento da produo e do comrcio de bens e de servios, permitindo ao mesmo tempo a utilizao tima dos recursos mundiais em conformidade com o objetivo de um desenvolvimento sustentvel, buscando proteger e preservar o meio ambiente e incrementar os meios para faz-lo, de maneira compatvel com suas respectivas necessidades e interesses segundo os diferentes nveis de desenvolvimento econmico.
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DIREITO ECONMICO E FINANCEIRO Interveno do Estado no Domnio Econmico
O Estado, no decorrer dos sculos, vem apresentando acentuado papel no relacionamento entre o domnio jurdico e o domnio econmico. Atualmente, essa atuao vem sendo questionada, e assim questiona-se tambm qual deve ser o papel do Estado na realizao do fenmeno econmico. Para melhor entender a atuao que o Estado dever ter hoje no domnio econmico, mister perquirir uma viso histrica da questo.
1. LIBERALISMO E INTERVENCIONISMO
Os sistemas econmicos (tambm chamados modelos econmicos), como organizao institucional da sociedade, criados para enfrentar o problema da escassez de recursos, podem ser classificados em trs modelos fundamentais:
Sistema fundado na tradio: baseado na repetio de tudo o que j estiver ocorrendo, ou seja, na reiterao dos padres comportamentais at ento existentes; sistema no qual os agentes econmicos, sem efetiva racionalidade, repetem os padres de comportamento impostos pela tradio. Sistema fundado na autoridade: no qual se verifica uma fuso entre os planos econmico e poltico, cabendo ao Estado promover um plano (planejamento) em que se encontrem previstas as variveis da produo (economia planificada); sistema baseado na crena de que o Estado, por meio da autoridade, pode resolver o problema econmico, planificando a economia. Sistema fundado na autonomia: tambm chamado modelo de mercado ou sistema descentralizado, no qual os cidados, individual ou agrupadamente, so livres para tomarem as decises econmicas, por no acreditarem que o Estado pode resolver o problema econmico; ao contrrio, crem na idia de que dispensvel o planejamento do Estado, j que agiro hedonisticamente (objetivando a maximizao dos resultados), todos os agentes agiro da melhor forma possvel, gerando uma planificao subliminar do mercado; o referido sistema, tempos aps sua criao, passou a ser denominado sistema capitalista.
A Histria mostra que tm havido combinaes entre esses trs modelos, originando famlias de sistemas, conforme a predominncia de cada um. Ao final do sculo XVIII, como conseqncia dos ideais de liberdade surgidos na Europa, em contraposio ao absolutismo real visto como direito divino, comearam a surgir as constituies chamadas liberais. Com essas constituies, que foram o primeiro e fundamental instrumento para a implantao do sistema descentralizado ou autnomo supracitado, surgiram as idias complementares, entre as quais se destacam:
idias que, com o objetivo de enfraquecer o Estado, asseguravam e pregavam a liberdade, inclusive a econmica, estabelecendo uma distino razoavelmente ampla entre o plano poltico e o plano econmico e demarcando a tripartio dos poderes; a sistematizao ou codificao do Direito privado, representando uma estrutura apta a assegurar a certeza das relaes jurdicas, configurando um grande suporte para a implantao do sistema de mercado; o desenvolvimento de um Direito Administrativo amoldado ao sistema liberal com uma posio absentesta do Estado, surgindo o poder de polcia como forma incipiente de impor restries a certas iniciativas dos particulares tidas como ofensivas ordem, segurana e incolumidade dos cidados, uma vez que a liberdade individual no poderia ser ilimitada, encontrando seus limites na proteo dos interesses sociais e pblicos.
Embora o progresso e o desenvolvimento da tecnologia e da atividade econmica tenham sido notveis, os aproximadamente 150 anos de vivncia do sistema liberal produziram um quadro poltico e socialmente conturbado, acabando por revelar importantes falhas, inoperacionalidades ou imperfeies do sistema, devido confirmao do alto grau de dificuldade apresentado pela funo de coordenar as inmeras decises de aspectos econmicos. As falhas apresentadas por esse sistema, que podem ser chamadas falhas de mercado, so cinco e correspondem ausncia dos pressupostos que haviam lastreado a concepo liberal na sua formulao, quais sejam:
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Mobilidade de fatores: representa a agilidade de modificao dos fatores de produo, a fim de se poder reagir aos sinais indicativos, representados pelos preos, revertendo automaticamente certas situaes indesejveis. Verificouse, porm, que essa agilidade no ocorre; na verdade, em quase todos os fatores (fsicos, operacionais, institucionais etc.) existe uma rigidez que impede aqueles deslocamentos cleres, automticos e oportunos para o afastamento das situaes indesejveis que se apresentam em determinadas circunstncias. Acesso s informaes relevantes: pressuposto bsico, pois, dispondo dessas informaes sobre o mercado e sobre as caractersticas dos produtos nele negociados, os agentes poderiam atuar hedonisticamente, fato responsvel pela organizao e planificao do mercado. Entretanto, quer em razo do aumento da complexidade dos produtos, do tamanho dos mercados e de inmeros outros fatores, quer em decorrncia da inteno dos agentes econmicos de esconderem informaes para agirem de forma egosta, verificou-se ser impossvel assegurar a todos os agentes a totalidade das informaes relevantes de que necessitavam. Concentrao econmica: uma falha de estrutura. O mercado foi pensado, originariamente, como um conjunto de unidades economicamente pequenas, sem que a presena ou ausncia de qualquer uma dessas unidades pudesse ou tivesse um peso que implicasse alteraes do prprio mercado (a respeito de concentrao econmica, verificar exposio no prximo mdulo). Externalidades: correspondentes a fenmenos pelos quais os custos ou benefcios de qualquer atividade circulam na economia. Esses custos/benefcios passam de um setor para outro, sem qualquer compensao e desconfiguram o funcionamento do mercado, pelo fato de alguns produtos ou servios terem, por preo, valores distintos daqueles que realmente deveriam ter, em razo da incorporao do benefcio ou prejuzo em decorrncia da externalidade, positiva ou negativa, respectivamente. As externalidades configuram falha de sinal, uma vez que os preos e custos dos produtos assinalam o seu grau de escassez. Como as externalidades tm a habilidade de maquiar esses preos, a respectiva escassez no fielmente sinalizada. Existncia de bens coletivos (pblicos): ou seja, bens que atendem simultaneamente a um conjunto de pessoas. Esses bens geram uma falha de incentivo, uma vez que, no regime de mercado, os produtores so levados a produzir, e os consumidores a adquirir, pelo menor preo possvel ambos, portanto, so incentivados pelo preo. Quanto aos bens pblicos, no h incentivo, porque no existe a possibilidade de excluso.
Verificadas essas falhas (inoperacionalidades) do mercado, comeou a surgir um grande nmero de normas jurdicas visando o respectivo controle ou mesmo a mitigao dessas falhas. Trata-se, justamente, da re-introduo do Estado no sistema econmico, mediante a edio de normas de carter geral e regulamentar. Esse re-ingresso do Estado no foi sistemtico, nem sempre conscientemente desejado, mas fruto de uma necessidade incontrolvel, falta de outra alternativa para lidar com essas inoperacionalidades. A ao do Estado, como mero controlador das inoperacionalidades do mercado, recebeu o nome capitalismo regulamentar ou neoliberalismo, designao que quer mostrar a permanncia dos ideais do liberalismo, mas modificados para poderem levar em considerao os novos reclamos provocados pelo imperfeito funcionamento dos mercados. Iniciou-se, assim, o fenmeno da interveno do Estado na economia, ou no domnio econmico, funo essa que passou a ser aceita, desde que cercada das indispensveis cautelas para limit-la ao estritamente necessrio, ou seja, suprir as disfunes maiores do sistema, sem, contudo, tolher-lhe as condies de funcionamento. A essa funo, acoplou-se outra, decorrente da colocao, agora sim, consciente, de objetivos de poltica econmica, isto , de posies e resultados a serem assumidos ou produzidos pelo sistema econmico para o desempenho do sistema como um todo. Assim, para a interveno do Estado na economia, os objetivos de carter poltico tambm foram relevados. Verifica-se, portanto, e, em concluso, que a presena do Poder Pblico na economia deixa de ter por justificativa apenas as falhas do mercado, passando tambm a ter uma segunda e extremamente poderosa motivao, que se acoplou primeira e que decorre das preferncias polticas quanto ao desempenho total do sistema, levando o Estado no somente a complet-lo, mas tambm a direcion-lo deliberadamente visando fins especficos.
2. O SISTEMA REGULAMENTAR E OS FINS DA POLTICA ECONMICA
A necessidade de o Estado voltar a regular o sistema econmico, devido s falhas estruturais do mercado, acabou sendo tambm, como j salientado, justificada por outra questo a de impor ao conjunto como um todo padres de desempenho consentneos com preferncias politicamente definidas, inspiradas nos valores prprios de cada povo. Essas preferncias, repise-se, que so inspiradas nos valores prprios de cada povo, traduzem-se em fins, que so aspiraes ainda mais ou menos vagas e gerais. O Professor Fbio Nusdeo ensina que extremamente difcil destacar os principais objetivos perseguidos pelas vrias naes, mesmo porque eles tm variado, segundo as pocas, as particulares fases da conjuntura e a orientao poltica dos governos
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... Um estudioso, Boulding, os v, em ltima anlise, como meros desdobramentos de quatro grandes fins e aspiraes de ordem geral, comuns maioria dos povos, independentemente, mesmo, dos regimes polticos e dos sistemas econmicos vigentes.9 So eles:
progresso econmico: pode ser entendido como o crescimento econmico, ou seja, a possibilidade de ampliar a capacidade produtiva, ou ainda, uma melhora no atendimento das necessidades humanas; estabilidade econmica: se refere a dois ideais. O primeiro, de eliminar as flutuaes do nvel de renda e de emprego, abrandando, assim, toda a chamada poltica anticclica visando atenuar a amplitude dos sucessivos ciclos de prosperidade e depresso. O segundo, refere-se moeda, ou seja, representa o ideal da manuteno, dentro de determinados limites, do poder de compra da moeda, a fim de evitar processos inflacionrios ou deflacionrios mais agudos; justia econmica: basicamente identificada com uma preocupao de redistribuio de renda, dado o pressuposto de que o mercado funcionar, em geral, como um mecanismo concentrador da renda; liberdade econmica: que pode ser vista de diversas formas, como um imperativo categrico ao ser humano, por lhe permitir a escolha autnoma de seus objetivos.
Essas finalidades bsicas da sociedade desdobram-se em inmeras outras intenes e objetivos, tais como a industrializao, a globalizao etc. A definio dos objetivos da poltica econmica varia segundo a posio de cada autor e os critrios utilizados para enfeixar, sob uma mesma denominao, objetivos diversos, geralmente perseguidos pela sociedade. Esses fins, colocados pelo Poder Pblico para a economia, surgem, assim, como uma espcie de bens coletivos, no sentido tcnico, uma vez que iro compor o ambiente econmico propcio de que se beneficiaro, em conjunto, todas as unidades componentes do sistema para criao de condies favorveis realizao de objetivos prprios a cada uma delas. Referidos objetivos podem ser divididos em dois grupos:
ativos: buscam introduzir um novo padro para o sistema econmico. Configuram-se como de alta atrao para a sociedade como um todo e para os setores beneficiados, atraindo, a bem da verdade, um certo consenso; restritivos: tm funo conservadora, tendendo a ser impopulares, porque impem uma certa restrio para um grupo, motivo pelo qual so de difcil implantao em termos polticos. So marcados pela manuteno de determinado equilbrio, baseado em quatro objetivos: a) estabilidade monetria; b) estabilidade de emprego; c) estabilidade da balana de pagamento; d) estabilidade ou preservao do meio ambiente.
Considerando-se as supracitadas finalidades bsicas da sociedade, pode-se afirmar que a estabilidade configura um objetivo restritivo e, as outras trs progresso, justia e liberdade podem ser caracterizadas como objetivos ativos ou restritivos, dependendo da especfica atuao dentro de cada um desses objetivos. importante salientar que a nfase excessiva conferida a um determinado objetivo compromete normalmente os demais, motivo pelo qual as medidas de poltica econmica devem sofrer, por meio da sociedade, um controle quanto sua legitimidade, inclusive com intuito de evitar a sua captura por grupos de interesse, inteiramente desvinculados do bem-estar geral. Esse sistema combina, portanto, a criatividade e o dinamismo do mercado ao estatal supridora das suas deficincias, voltada, ao mesmo tempo, a implementar alguns objetivos mais amplos, fora do alcance dos particulares. Trata-se, esse sistema, de economia de iniciativa dual. Referido sistema implicou profundas modificaes no quadro jurdico ocidental, principalmente no campo constitucional, onde as cartas polticas deixaram de se limitar s garantias individuais e organizao do Estado para inclurem direitos de carter econmico e social, contemplando, implcita ou explicitamente, programas para o aperfeioamento do sistema econmico.
3. AS FALHAS DO ESTADO
Curso de Economia: Introduo ao Direito Econmico. 1997. p. 198-199.

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Essa descrio do sistema dual, tambm chamado sistema misto, em um primeiro momento, pode ter levado crena de obteno da perfeio em termos de reorganizao econmica das sociedades modernas. No assim, entretanto, pois, como todo mecanismo, tambm dotado de imperfeies e vulnerabilidades, decorrentes fundamentalmente do problema da discrepante forma de comportamento dos seus dois setores componentes o pblico e o privado e, por conseqncia, da precria e imperfeita reao desse ltimo s medidas de poltica econmica emanadas daquele. Controversa ainda a questo quanto de Estado/quanto de mercado e, tambm, a relativa aos setores em que deve o Estado atuar. At o momento, no h respostas conclusivas para quaisquer delas. Verifica-se, portanto, que o Estado, ao corrigir as falhas do mercado, buscando a estabilidade e a justia, acaba por tolher a liberdade. Essa constatao permite afirmar que o Estado, visando sanar as imperfeies do mercado, algumas vezes impe regras de poltica econmica, podendo acontecer que essas duas funes nem sempre corram paralelamente e acabem por se imbricarem. Esse choque de vises dos interesses econmicos (ativos e restritivos) comum, originando o que se denomina falhas do sistema de mercado ou falhas do sistema econmico se o mercado tem suas inoperacionalidades, a ao do Estado tambm tem suas falhas. As falhas de ao do Estado podem ser desenhadas da seguinte maneira:
juridificao: configura a criao de um nmero muito grande de normas legais e regulamentares cuja tendncia a de edificar uma babel normativa, dificilmente absorvvel pelo mercado, gerando crises de absoro, de m adaptao e de rejeio; princpios motores distintos: decorrentes da forma muito lgica do sistema dual, uma vez que tanto o Estado quanto o mercado tm lgicas prprias de funcionamento. O Direito, como sistema instrumental de poltica, no conseguir impor Economia de base hedonista padres exgenos a ela, mas apenas injetar-lhe estmulos para serem processados endogenamente segundo a sua mecnica caracterstica; captura: decorrente da dinmica especial apresentada pelo relacionamento entre regulados e reguladores. Os contatos entre eles devem ser estreitos, sobretudo em razo de dados e informaes a serem necessariamente fornecidos pelas unidades reguladas s agncias estatais, inclusive quanto a eventuais dificuldades ou impossibilidade de cumprimento das normas editadas, fato que pode gerar a captura, ou seja, as exigncias regulamentares passam a se amoldar s necessidades e interesses das unidades reguladas ou de algumas delas; interesses prprios dos reguladores: diversas vezes, os rgos reguladores, em vez de perseguirem na direo para a qual foram criados, passam a seguir caminho distinto, desenvolvendo objetivos prprios, relacionados com a carreira e o prestgio pessoal dos seus membros, com o poder etc. grupos de presso: tambm chamados grupos de interesse ou lobbies, que no so um mal em si, mas, pelo fato de poderem representar interesses individuais, tornam-se preocupantes; poder da burocracia: o processo de edio de medidas pode ser conduzido de acordo com as preferncias da burocracia ou dos grupos de presso que a tenham influenciado diversos estratagemas podem levar a resultados no plenamente legtimos.
Todas essas vulnerabilidades, sinteticamente apontadas, levaram crise do processo regulatrio da economia, motivando o movimento da desregulamentao e da privatizao. No entanto, foroso perceber a existncia de limites para o processo liberatrio, dado que, medida que ele avana, os inconvenientes do excesso de liberalizao se fazem sentir e a demanda poltica por maior ao reguladora ser irreversvel. Desta forma evidente a impossibilidade de ignorar o problema ambiental, o problema da concentrao econmica etc.
4. AS AGNCIAS REGULADORAS INDEPENDENTES E A TEORIA DOS ORDENAMENTOS SETORIAIS
Nesse contexto, e principalmente a partir do Segundo Ps-Guerra, o Estado, diante de uma sociedade crescentemente complexa e dinmica, comeou a verificar a impotncia dos seus instrumentos tradicionais de atuao, o que imps a adoo de mecanismos administrativos mais geis e tecnicamente especializados. Assim, a tecnologia jurdica at ento predominante, com suas regulamentaes genricas para todos os setores sociais, comeou a se transformar para enfrentar os novos desafios, surgindo rgos e entidades dotados de independncia frente ao aparelho central do Estado, com especializao tcnica e autonomia normativa, capazes de direcionar as novas atividades sociais no caminho do interesse pblico juridicamente definido.
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Os ordenamentos setoriais, tambm chamados seccionais vieram, ento, a constituir instituto de crescente valia quando o Estado verificou a impotncia dos seus mecanismos regulatrios tradicionais, pois, repita-se, no era mais possvel atuar satisfatoriamente sem encarar, com agilidade e conhecimentos tcnicos especficos, a emergente realidade socioeconmica multifacetria com a qual se deparara. Apesar da sua origem relativamente antiga seu principal marco a Interstate Commerce Commission, criada nos Estados Unidos, em 1887, para regular os servios interestaduais de transporte ferrovirio , os ordenamentos setoriais e respectivos rgos e entidades implementadores constituem, cada vez mais, um importante mecanismo de dilogo entre o Direito, que no pode abrir mo do seu carter normativo, e a economia, que no abre mo da capacidade, que detm, de impor a sua prpria lgica. Tal fenmeno tem proporcionado importantes transformaes no Direito pblico, tais como:

a pluralizao das fontes normativas, no mais de titularidade exclusiva10 do Poder Legislativo; a descentralizao do aparato estatal por meio da criao de entes ou rgos autnomos, dotados de independncia frente aos tradicionais poderes do Estado; a relativizao do modelo hierrquico e vertical de Administrao Pblica, com a emergncia de mecanismos gerenciais e finalsticos de organizao.
Os ordenamentos setoriais, institudos pelo Estado por imposio da realidade econmica e tcnica, possuem uma base econmica identificvel. Tm por funo a regulao das atividades empresariais ou profissionais que possuem aspectos sensveis ao interesse coletivo, tais como os servios pblicos, a explorao de determinados bens pblicos, o comrcio de valores mobilirios, a atividade financeira, a produo de medicamentos etc., que no podem ser deixadas ao livre-arbtrio privado. Nesse sentido se pode afirmar que, quando o legislador julga ser necessria uma maior rigidez do controle estatal, os ordenamentos setoriais so conferidos a entidades ou rgos do prprio Estado, mas alheios sua administrao central, com a qual no possuem vnculos de hierarquia ou de significativo controle. So os casos das agncias reguladoras aqui no Brasil, ou das commissions norte-americanas e das autoridades independentes francesas e espanholas. Com esse fenmeno, as agncias reguladoras independentes so dotadas de competncias complexas, acabando por fortalecer o Estado de Direito. Isso porque, ao retirar do emaranhado das lutas polticas a regulao de importantes atividades sociais e econmicas, atenuando a concentrao de poderes na Administrao Pblica central, as agncias acredita-se alcanam, com melhor proveito, o escopo de garantir eficazmente a segurana jurdica, a proteo da coletividade e dos indivduos empreendedores de tais atividades, ou por elas atingidos. Assim sendo, elas, as agncias reguladoras independentes, enquanto ordenamentos setoriais, so um dos vrios instrumentos dos quais o Estado pode dispor para desenvolver suas atividades regulatrias. Possuem as seguintes caractersticas, cuja soma e mtua interpenetrao configuram o mecanismo regulatrio mais utilizado na atualidade e em franca expanso:
rgos ou entidades independentes, atpicos em relao ao tradicional aparato administrativo, com acentuada caracterstica de independncia decisria e alta competncia tcnica, normalmente colegiados, que ditam regras de comportamento aos operadores, fiscalizam-nos, aplicam-lhe sanes e formulam propostas ao Poder Legislativo e ao Governo; carter tcnico, j que, com os fenmenos industriais e ps-industriais, a vida social deixou de se fundar em valores preponderantemente polticos, em sentido estrito, para tambm se inspirar fortemente em fatores tcnicos. Esses fatos tm feito com que a especializao em determinado setor do Direito deva ser acompanhada de profundos estudos tcnicos de matria regulada, sendo cada vez mais comuns e necessrios os juristas-economistas, juristassanitaristas etc.; policentrismo, no sentido de que, com o florescimento dos ordenamentos setoriais, dificilmente a organizao do aparato administrativo retornar ao carter unitrio projetado nos oitocentos (sculo XIX), e que j comeara a ruir com o advento dos entes locais autnomos e das entidades da administrao indireta; o que surge um aparato com novos instrumentos de integrao e coordenao; o reconhecimento de novos graus do exerccio autnomo da discricionariedade, com a emergncia de mecanismos de controle mais finalsticos que hierrquicos; amplo poder normativo, com poder regulamentar e com delegificao, ou seja, a retirada, pelo prprio legislador, de certas matrias, do domnio da lei, passando-as ao domnio do regulamento.
Essa afirmao est assim colocada apenas para fins de demonstrao da criao de inmeros outros rgos reguladores, pois, como cedio, a atividade legislativa nunca foi exclusiva do Poder Legislativo. A doutrina de Montesquieu, alm de ter sido objeto de interpretaes radicais e absolutas, no contempladas pelo prprio autor, nunca foi aplicada em sua inteireza, conforme ensina ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria Geral do Estado. Coord. J. J. Gomes Canotilho. 3.a ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. p. 416.
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No entanto, no se deve refutar o dilogo que pode, como deve, existir entre as entidades reguladoras independentes e os sistemas poltico e econmico; porm, no pode chegar a sobrepuj-las, a capt-las. Os seus dirigentes devem ter em mente que a independncia da qual essas entidades so dotadas s ser capaz de propiciar os benefcios sociais para os quais foram institudas, se a prpria entidade, no seu mago, atender aos princpios maiores da Administrao Pblica e do Estado de Direito, mantendo-se sempre plurais e transparentes diante dos diversos segmentos que a compem e do meio social envolvente.
5. INTERVENO NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO
A Constituio Federal de 1988 surgiu com a caracterstica de ruptura com a tendncia francamente intervencionista da Constituio de 1967-1969, mas deixando-se ainda impregnar de idias protecionistas, originadas da tradio. A anlise do art. 173 da Constituio Federal permite afirmar que, salvo os casos previstos na prpria Constituio, a explorao direta da atividade econmica pelo Estado constitui-se uma exceo. A regra a de que o Estado no deve atuar diretamente no domnio econmico, podendo assim agir em situaes excepcionais, restritas necessidade decorrente de dois fatores que devero estar previstos em lei: imperativos de segurana nacional e relevante interesse coletivo. Os casos previstos na Constituio que deferem ao Estado a atuao no domnio econmico so aqueles mencionados nos artigos 175, 176 e 177, ou seja, a prestao de servios pblicos, a explorao de jazidas, recursos minerais e potenciais de energia hidrulica e o monoplio da Unio relativamente ao petrleo, bastante reduzido pelas regras introduzidas pela Emenda Constitucional n. 9/95, e o monoplio relativo aos minerais nucleares. O Estado, quando explora diretamente a atividade econmica, submete-se ao mesmo regime jurdico aplicvel s empresas privadas, torna explcita sua sujeio s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, e probe a concesso de privilgios fiscais que no sejam extensivos aos particulares ( 1.o e 2.o do art. 173 da CF). Justamente para aclarar a imposio de afastamento do Estado da explorao direta na atividade econmica, o artigo 174 da Constituio Federal definiu os novos papis do Estado, como agente normativo e regulador da atividade econmica. Assim, a interveno do Estado no domnio econmico pode se dar de duas formas: direta e indireta. Na forma direta, temse as empresas pblicas (art. 173, 1.o, 2.o e 3.o, da CF), encontrando-se o Estado na forma de empresrio. Na forma indireta, o Estado intervm por meio de normas que tm por finalidade fiscalizar, incentivar ou planejar, sendo o planejamento somente indicativo para o setor privado (art. 174 da CF).
Obs: para um detalhamento mais efetivo recomenda-se a leitura dos artigos 173 a 181 da Constituio Federal.
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2.1.2. Quanto natureza ou competncia (depender da pessoa jurdica que os autoriza)

Federal Estadual Municipal

2.1.3. Quanto forma (so os ttulos da dvida pblica)

2.1.4. Quanto ao prazo

2.1.5. Quanto classificao constitucional

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