RIESGO Y LAS POLITICAS PBLICAS las tres grandes perspectivas tericas que existen sobre el riesgo en ciencias sociales

-la culturalantropolgica de Douglas, la basada en el concepto de governmentality de Foucault y la sociedad del riesgo de Beck-, es sta ltima la ms til a la hora de analizar el principio de precaucin. Esto es as porque la obra de Beck permite entender la precaucin como instrumento poltico que se enfrenta al riesgo, entendido ste tanto en su vertiente de construccin cultural como de fenmeno objetivo. Posteriormente, el anlisis se centra en el propio principio de precaucin, sealndose que es un instrumento en expansin que ha ido extendiendo su campo de aplicacin a muy diversas polticas; que se caracteriza por su imprecisin, patente en la multitud de definiciones que sobre el mismo se manejan; y que exige una forma de actuar opuesta a las rutinas poltico-institucionales establecidas. Tras examinar cmo el principio de precaucin tiene su origen en la poltica medioambiental alemana, el artculo pasa a analizar los conflictos polticos y comerciales que enfrentan a la Unin Europea y a los Estados Unidos en relacin con la aplicacin del mismo. CONTEXTOS SOCIALES Y POLITICOS QUE INCIDEN EN LA GENERACION DEL RIESGO La investigacin de los fenmenos del ambiente urbano como su gestin requieren un enfoque amplio. La conformacin de estos fenmenos es compleja y en ella participa un conjunto de actores sociales privados y pblicos, individuales y organizacionales que son protagonistas de la constitucin del riesgo y de los desastres. Se deben sopesar y establecer posibilidades, lgicas, transformaciones, tendencias, conflictos y consensos y se deben establecer las coordenadas en que se desarrolla el riesgo. Por una parte, la espacialidad de los problemas y los impactos ambientales, su localizacin y articulacin. Por otra, su temporalidad que da cuenta de la generacin y procesos de historicidad del riesgo urbano ambiental. Si lo urbano es producido como un bien pblico1, con base en necesidades colectivas, se plantea el problema clave de cmo conciliar los intereses pblicos, que se expresan en las polticas urbanas, tendientes a satisfacer el bien comn con los intereses de los actores privados. Una poltica o gestin exitosa de lo urbano que atene los riesgos debe, necesariamente coordinar y compatibilizar esos intereses con otros inter sectoriales y niveles inter jurisdiccionales. Desde el punto de vista de la gestin, es necesario privilegiar un rea que articule gestin pblica urbana y riesgo. Que incluya, por ejemplo, el uso y las transformaciones del suelo urbano, la densificacin y expansin del mbito de la ciudad, as como la existencia y mantenimiento de su infraestructura. Una visin amplia sobre el medio ambiente urbano debera partir del reconocimiento de la fragmentacin social de la ciudad, identificando tres puntos fundamentales: 1) Las relaciones entre la sociedad y su medios 2) Las relaciones entre diversos actores sociales 3) Las articulaciones entre distintos niveles jurisdiccionales y sectoriales. De los contenidos de este ltimo punto se deriva la cuestin de la escala de anlisis a aplicar en el estudio de la construccin del riesgo urbano. Se hace evidente que no alcanza utilizar nicamente el territorio urbano como unidad de anlisis, sino que es preciso incorporar a la regin circundante.

LA CONSTRUCCION SOCIAL DEL DESASTRE EN LA CIUDAD Y LO RURAL APROXIMACION A LA VULNERABILIDAD HUMANA Y RURAL, Y SU GESTION AMBIENTAL El ambiente urbano, expresa una forma particular de ocupacin del territorio por una poblacin, donde la concentracin, densidad y calidad de dicha ocupacin, va generando una progresiva diferenciacin funcional y social. Este ambiente antropizado incluye tanto al ambiente natural de la ciudad, conformado por los elementos fsicos de la naturaleza (como la topografa, el clima, el suelo, etc.), al ambiente construido, compuesto por la estructuras resultantes de la dinmica social sobre el territorio urbano (viviendas, vialidad, equipamiento, etc.), y por ultimo incluye a la sociedad que habita en un determinado contexto territorial; es decir, el ambiente social con sus particulares caractersticas que lo distinguen en funcin del nivel socioeconmico, del acervo cultural, de su condicin tnica, de las condiciones de salud y de educacin, entre otras particularidades. (Di Pace et al, 2004) De esta forma, el ambiente urbano surge de diversos procesos de interaccin entre la instancia natural, la construida y la social. Cada una de ellas es condicionante de las otras dos, y a la vez resultante de ambas. La comprensin del ambiente urbano y sus problemticas esta sujeto a la determinacin de las relaciones y condicionamientos que existen entre estas tres instancias. El ambiente urbano se encuentra sometido a fuertes demandas generadas por el modelo de desarrollo econmico y por el rpido aumento de la poblacin en las ciudades3. Producindose en ese contexto, una acelerada disminucin en su calidad y capacidad para sostener los ecosistemas y las distintas formas de vida en ellos. Los impactos negativos que surgen de estos procesos se pueden observar en la progresiva contaminacin y degradacin de los recursos agua, aire y suelo. Estos impactos han generado tambin, una serie de efectos sociales; determinados por la distribucin desigual de los costos ecolgicos del crecimiento econmico; Por las dismiles posibilidades y condiciones de acceso a los recursos naturales; Y, particularmente en Latinoamrica por la escasa promocin, valoracin o desconocimiento de formas alternativas de utilizacin de estos recursos. (Herrero, 2004) Las ciudades, concebidas durante largo tiempo como destacados centros de produccin, desarrollo social, innovacin y creatividad, se han transformado en las ltimas dcadas en espacios cada vez ms inhspitos en los que se multiplican la pobreza, la violencia, la marginacin y la degradacin ambiental. La comprensin de los conceptos, variables y factores que determinan la problemtica ambiental urbana constituye un requisito fundamental previo al diseo y materializacin de estrategias de intervencin sobre el territorio.

ALGUNAS DEFINICIONES Los problemas ambientales constituyen (entre otras definiciones); a aquellas interrelaciones entre la sociedad y el medio fsico (transformado o no) que generan directa o indirectamente consecuencias negativas sobre la salud de la poblacin presente o futura y sobre sus actividades (y relaciones) sociales; pueden provocar un impacto negativo sobre los componentes de la flora y fauna, y alterar las condiciones estticas y sanitarias del ambiente. (Herrero, 2004: 166) Referido a la problemtica que afecta a las ambiente, se utilizan frecuentemente dos conceptos: Contaminacin y degradacin. La contaminacin ambiental, indica que ha existido la introduccin de agentes externos (biolgicos, qumicos y/o fsicos) en un medio al cual no pertenecen. Constituye la alteracin de un medio natural mediante formas de materia o energa ajenas a ste, causando el aumento o disminucin de las concentraciones basales de alguno de sus componentes naturales. (Herrero, 2004: 166) La degradacin ambiental hace referencia a la disminucin o prdida de la calidad o utilidad de un medio determinado, reduciendo su productividad. La degradacin afecta a la totalidad del ambiente, es decir, a su dimensin natural (oikos), construida (urbs) y social (civitas). La dimensin social de los problemas ambientales urbanos incorpora, a su vez, factores determinantes que consideran a los habitantes de la ciudad como parte integral del sistema ecolgico. Estos factores seran, la vulnerabilidad, la amenaza y el riesgo. El concepto de vulnerabilidad social, seala que frente a una situacin amenazante, existen grupos ms o menos expuestos. En ese sentido, este concepto es instrumentalizado frecuentemente para identificar la poblacin beneficiaria de polticas sociales de emergencia y polticas sociales de Estado. Segn Di Pace, 2004, la vulnerabilidad social transita en dos dimensiones de afectacin: en una la vulnerabilidad es entendida como debilidad ante una amenaza (ausencia de resistencia), o bien entendida como incapacidad de recuperacin despus de la ocurrencia de un desastre (falta de resiliencia). La amenaza, considera la relacin entre el crecimiento de los sistemas urbanos y la generacin de disturbios en los ecosistemas del periurbano. Proceso en el que el crecimiento de la ciudad degrada los recursos naturales y la calidad de vida de sus habitantes. Los factores de amenaza pueden ser: De carcter natural, originados por las dinmicas geolgicas y climticas propias de la biosfera; De carcter socio-natural, como reaccin del medio natural ante la accin humana; De carcter tecnolgico, derivados de actividades potencialmente peligrosas para la comunidad, ya sea por operacin inadecuada o por la existencia de instalaciones que revisten algn grado de peligrosidad; Y por ultimo, factores de carcter antrpico (cuando la actividad humana genera contaminacin y/o degradacin en el medio natural, construido o social). distintas dimensiones y recursos del

 El riesgo, es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno, ligado a la capacidad de predecir y de responder a un evento amenazante que tiene una sociedad determinada: cualquier fenmeno amenazante, si es percibido como tal por el conjunto de la sociedad o por parte de ella constituye un riesgo para determinado grupo u organizacin social [] Refleja la relacin existente entre el grado de la amenaza y el grado de vulnerabilidad social. (Di Pace et al, 2004: 239) IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACION EL LA TOMA DE DECISIONES La planificacin requiere definir los objetivos o metas de la organizacin, estableciendo una estrategia general para alcanzar esas metas y desarrollar una jerarqua completa de Planes para coordinar las actividades. Se ocupa tanto de los fines (qu hay que hacer?) como de los medios (cmo debe hacerse?). La planificacin define una direccin, se reduce el impacto del cambio, se minimiza el desperdicio y se establecen los criterios utilizados para controlar. Da direccin a los gerentes y a toda la organizacin. Cuando los empleados saben a donde va la organizacin y en que deben contribuir para alcanzar ese objetivo, pueden coordinar sus actividades, cooperar entre ellos y trabajar en equipos. Sin la planificacin, los departamentos podran estar trabajando con propsitos encontrados e impedir que la organizacin se mueva haca sus objetivos de manera eficiente. Establece objetivos o estndares que se usan para controlar. IMPORTANCIA DE LAS REDES SOCIALES Y LA CULTURA VINCULADA AL ORIGEN DE LOS DESASTRES EN LAS COMUNIDADES Desde hace muchas dcadas diversos estudios han abordado aunque de manera fragmentada o sectorial el tema de las redes. Desde la antropologa tenemos los anlisis acerca de la racionalidad productiva del hombre andino: los pisos ecolgicos como componente clave de dicha racionalidad, pisos que presuponen un reconocimiento de la interaccin o interdependencia existente en esa red articulada en torno al agua y denominada cuenca. Desde esa misma disciplina los estudios sobre la multiculturalidad que en muchos casos tienden a sobredimensionar las diferencias o particularidades de los pueblos indgenas y el ms reciente enfoque de interculturalidad que propone el dilogo intercultural sobre la base del reconocimiento y respeto de las diferencias y de la universalizacin de los derechos humanos. Tambin en relacin con las redes tenemos los estudios de parentesco, de los migrantes del campo a la ciudad y su ms reciente preocupacin por la dispora latinoamericana: la manera como se va tejiendo una red de solidaridad entre los migrantes y sus pases de origen, red que tiene hoy implicancias macroeconmicas. Desde la sociologa la perspectiva de redes ha estado presente los mecanismos que posibilitaron reforzar la hegemona de las elites; por ejemplo los estudios sobre los grupos de poder oligrquico y el Estado. De lo anterior podemos asumir que estas redes constituyen tejidos de relaciones de interdependencia que se dan en espacios y tiempos diferentes. Las redes existen y se van haciendo permanentemente, pero tambin pueden ser generadas, reforzadas u orientadas. Pensar en la construccin o fortalecimiento de redes puede tener diferentes direccionalidades en las sociedades jerrquicas; pueden ser tejidas desde abajo hacia arriba o desde arriba hacia abajo.

Pensar en redes comunitarias para prevenir desastres o responder a ellos pasa por el necesario reconocimiento de la existencia de mltiples redes ya existentes: desde las comunidades barriales que se unen para darle a su vida un poco de dignidad humana al tiempo que rescatan con sus formas tradicionales de expresin y comunicacin - narrativas y musicales las seas de su identidad, hasta esas nuevas comunidades que a travs de las radios y canales comunitarios de televisin conectan las aldeas y las barriadas urbanas con el mundo, en la bsqueda de una informacin y comunicacin que responda a sus demandas de justicia social y de reconocimiento poltico y cultural. Reconocer las redes preexistentes nos lleva a preguntarnos acerca de la pertinencia de construir nuevas redes y en todo caso la necesaria articulacin entre stas. Nos lleva tambin a preguntarnos sobre nuestro objetivo principal: es la articulacin para la construccin de una identidad (red de instituciones de prevencin de desastres) o es la articulacin para el desarrollo de estrategias y polticas de gestin de riesgo? Si bien ambos objetivos no son necesariamente excluyentes, e incluso puede ser necesario el construir tal identidad para poder desarrollar mejor las estrategias de gestin de riesgo el problema requiere de una respuesta a la luz de nuestra experiencia en relacin con un camino ya recorrido durante varias dcadas de gestin institucionalizada de la prevencin y respuesta a desastres. 2. Los riesgos y las redes Una forma de comprender los riesgos hoy aceptada por casi la totalidad de los especialistas nos hace referencia a la combinacin entre las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad. Se trata hasta cierto punto de una construccin conceptual para dar cuenta de las relaciones entre sociedad y naturaleza que explican la ocurrencia de los desastres, las amenazas socionaturales (cambio climtico, mal manejo de cuencas, etc) y las condiciones de vulnerabilidad.. La vulnerabilidad supone tres dimensiones interactuando entre si: las denominadas causas de fondo que comprenden relaciones ms estables e institucionalizadas como son los derechos, la cultura, los recursos naturales, el Estado y las relaciones de produccin. Los factores dinmicos que estn referidos a grandes procesos como son las migraciones o las polticas pblicas y privadas cuando en tanto influyen sobre condiciones insegurastales como la ubicacin de las viviendas en torno a las amenazas, la calidad de las construcciones, las condiciones fsicas y psicolgicas, el nivel de desinformacin sobre los riesgos y medidas de mitigacin, etc En contradiccin con esas condiciones de riesgo existen alternativas de transformacin que se van haciendo en funcin de las capacidades de las personas, familias, organizaciones e instituciones, capacidades tecnolgicas y organizacionales que se orientan a la construccin de un habitad y medios de vida seguros; esto es la reduccin de las condiciones de riesgo en la cotidaniedad de los procesos de desarrollo. Las capacidades lejos de constituir atribuciones individuales son y se van haciendo en tanto conjunto de relaciones, en tanto aprendizajes individuales de lo colectivo y en tanto colectivos de aprendizajes, en tanto organizacin de individuos y redes de organizaciones e instituciones. La gobernabilidad es en cierto sentido una red de relaciones entre instituciones pblicas o privadas y personas organizadas o no relaciones que se dan de manera diferenciada en el espacio geogrfico (centralismo y descentralismo) y el social (concentracin o redistribucin de recursos y del acceso a

los mismos). La gobernabilidad supone acceso a las tecnologas, a la informacin y en general est ntimamente relacionada con los derechos de las personas como tambin lo estn las condiciones de riesgo. Hablar de participacin implica un doble campo de derechos a impulsar: el derecho de las comunidades y los ciudadanos para intervenir en las decisiones que afectan su vivir, que se halla estrechamente ligado al acceso a la informacin y el conocimiento; y segundo, el derecho a la expresin en los diversos medios locales y comunitarios de todas aquellas culturas y sensibilidades mayoritarias o minoritarias. 3. Investigacin en torno a los riesgos y desastres Contra lo que muchos piensan la investigacin sobre los desastres si bien discontinua en el tiempo y en los mbitos, tiene muchos aos. En el Per las investigaciones sobre la problemtica de los desastres se han orientado: a) Hacia la identificacin de algunos componentes de las amenazas o hacia el estudio de determinados tipos de amenazas con el fin prioritario de pronosticar su ocurrencia. Los trabajos ms conocidos se corresponden con las investigaciones sobre el Fenmeno El Nio, las investigaciones sobre la sismicidad, los estudios sobre actividad geodinmica (huaycos, inundaciones aluviones,etc), entre otros. Asimismo los estudios de cuencas constituyeron ya desde los aos setenta un referente clave para el conocimiento de las amenazas. b) A evaluar los efectos sectoriales y regionales de algunos eventos destructivos. Es el caso de los estudios sobre el impacto del FEN en la pesca, o trabajos como Los aguaceros de Trujillo que dan cuenta del impacto del Fenmeno El Nio de 1925 en las haciendas azucareras, las investigaciones de las ONGs piuranas sobre El Nio de 1983, o de las sequas, o ms recientemente los que enfatizan sobre los impactos de los sismos (San Martn, Nazca, Moquegua) . c) A evaluaciones multisectoriales de impacto como las que realiza CEPAL o la CAF en torno al impacto del Fenmeno El Nio de 1997-98. d) Al desarrollo de tecnologas para la reduccin de algunos componentes de la vulnerabilidad ante una amenaza especfica como es el caso de la microzonificacin ssmica promovida desde el CISMID, las investigaciones sobre resistencia de materiales y sistemas constructivos (SENCICO, U. Catlica, UNI, etc), los estudios de vulnerabilidad de sistemas de agua y saneamiento (PRONAP), o los estudios de riesgo en funcin de los proyectos ingenieriles. e) A analizar el funcionamiento del Sistema de Defensa Civil originalmente asociadas a las evaluaciones de proyectos o programas con apoyo de la cooperacin internacional para despus pasar a ser estudios comparativos de los sistemas o programas. f) A analizar los riesgos de las comunidades y ciudades y proponer medidas de mitigacin (PREDES, ITDG, Ciudades Sostenibles). g) Al anlisis de las experiencias de intervencin de las instituciones en los desastres recientes en particular de los procesos de reconstruccin.

Lo anterior nos sugiere las siguientes caractersticas y alcances de las investigaciones: 1) Una tendencia de las instituciones a sectorializar los estudios y a soslayar las implicancias sociales de los mismos. 2) Una mayor preocupacin sobre los impactos en los sectores de mayor productividad que no siempre se corresponde con las prioridades sociales. Coincidentemente con ello la ausencia de investigaciones sobre la vulnerabilidad e impacto de los desastres en comunidades andinas o en la selva. 3) Insuficientes canales de apropiacin local y an gubernamental de los estudios e investigaciones que se realizaban, al extremo de que el reto principal est en el asegurar su difusin y aplicacin. Esto debe evaluarse a la luz del derecho de los derechos de informacin, decisiones y expresin aludidos. 4) Incorporacin insuficientemente los cambios conceptuales, tecnolgicos o cientficos que se vienen produciendo. No han producido tampoco tecnologas y metodologas apropiadas o susceptibles de ser aplicadas.