215 Prof.

dr Dragana Knei-Popovi Pravni fakultet Univerziteta UNION u Beogradu

DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

Disciplinska odgovornost ima poseban znaaj u slobodnim profesijama zato to se ove delatnosti obavljaju potpuno autonomno. Danas se govori o disciplinskom pravu kao internom pravu, svojstvenom svakoj od slobodnih profesija, koje ima za cilj da osigura zatitu kolektivnog profesionalnog interesa. Mnogobrojna su pravila u uporednom pravu koja ureuju ponaanja nosilaca slobodnih profesija, a prevashodni cilj im je prevencija profesionalne greke. Prevencija je uvek najvea briga jedne strukovne organizacije: izricanje disciplinske kazne nesumnjivo je neuspeh profesionalnog reda. Svaka profesija poseduje svoja vlastita pravila i sledstveno tome poseduje svoje disciplinsko pravo. Snaga i ureenost pojedinog disciplinskog prava variraju u zavisnosti od kohezije profesionalnog stalea i njegovog ekonomskog i drutvenog znaaja. Disciplinska odgovornost predstavlja kariku izmeu profesionalne graanske odgovornosti i krivine odgovornosti i stoga postoje slinosti i razlike izmeu disciplinske odgovornosti, s jedne strane i graanske i krivine odgovornosti, s druge strane, u oblasti slobodnih profesija. U izuavanju disciplinske odgovornosti istiu se, grubo podeljeno, tri grupe pitanja: disciplinske povrede, disciplinske kazne i disciplinski postupak. Kljune rei: disciplinska odgovornost, slobodne profesije, disciplinske povrede, disciplinske kazne, disciplinski postupak

Pitanje profesionalne odgovornosti spada u jedno od najvanijih pravnih pitanja slobodnih profesija. Svaka ljudska delatnost podvrgnuta je nekoj vrsti kontrole, a pravna kontrola je od posebnog znaaja kada se radi o profesionalnoj delatnosti koja se obavlja potpuno autonomno. Ni u jednoj drugog oblasti ljudske delatnosti sopstvenim grekama ne pridaje se takav znaaj kao to je to sluaj u obavljanju delatnosti neke od slobodnih profesija.

216

Strani pravni ivot 2/2009

Profesionalna odgovornost nastaje povredom zakonskih odnosno ugovornih obaveza nosilaca odreene slobodne profesije u postupku pruanja profesionalnih usluga njihovim korisnicima. U okviru profesionalne odgovornosti izdvajaju se graanska, disciplinska i krivina odgovornost. Sve tri odgovornosti mogu se u praksi realizovati paralelno prema nosiocu slobodne profesije, jer jedna drugu ne iskljuuju, a neke od njih su meusobno komplementarne. Svaka od ovih odgovornosti nosilaca slobodnih profesija pretpostavlja posebna i razliita pravna pravila, uslove za njihovo postojanje, postupke u kojima se utvruju, organe nadlene za utvrivanje i izricanje sankcija. Graansku i krivinu odgovornost nosilaca slobodnih profesija utvruju i sankcije izriu dravni organi nadleni sudovi, u zakonom predvienom postupku. Disciplinsku odgovornost utvruju, u naelu, disciplinski organi koji se obrazuju pri profesionalnim udruenjima, u posebno ureenom postupku disciplinskom postupku, a u nekim slobodnim profesijama nailazi se u uporednom pravu i na uee dravnih organa u utvrivanju disciplinske odgovornosti. 1. Disciplinsko pravo injenica da nosioci slobodnih profesija obavljaju delatnost potpuno autonomno daje poseban znaaj disciplinskoj odgovornosti. Evolucija disciplinske sudske prakse i disciplinske pravne teorije na podruju slobodnih profesija, a koja se prati naroito poslednjih godina, omoguila je da se danas govori o disciplinskom pravu1. Uobliavanje posebnih pravila disciplinskog prava znailo je raskidanje sa disciplinskom pravdom merenom moralnim naelima, porodinim ili prijateljskim uticajima, kolegijalnim ustupcima i stavljanje teine procene disciplinske odgovornosti, u naelu, na komore ili druge profesionalne organizacije. Postepena izgradnja i dosledna primena disciplinskog prava predstavljala je znaajan doprinos razvoju same profesije. Disciplinsko pravo je represivno pravo jednog profesionalnog stalea. Posle perioda kontrole i preventivne zatite profesionalne delatnosti, to e rei onda kada se ne moe vie popraviti neko profesionalno ponaanje, treRaznovrsni su uglovi iz kojih moe da se posmatra disciplinsko pravo. Osim pitanja disciplinskih povreda, disciplinskih mera, postupka itd. mogue je da se disciplinsko pravo razmatra, na primer, i sa stanovita ljudskih prava. De Valkeneer Roland, Prcis du notariat, Bruxelles, 2002, str. 299, n. 247.
1

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

217

ba razmotriti kanjavanje ponaanja koja su suprotna bitnim pravilima slobodne profesije. Ali, to je i pravo koje je okrueno garancijama: ono poseduje pravila postupka koja doputaju da se osigura zatita prava nosioca slobodne profesije, za koga takoe vai pretpostavka da je nevin dok se ne dokae suprotno, za povrede asti i ugleda profesije koje mu se stavljaju na teret ili povreda zakona i profesionalnih pravila. Disciplinsko pravo je interno pravo jedne slobodne profesije. Uloga disciplinskog prava je da osigura zatitu kolektivnog profesionalnog interesa i upravo tu lei njegova specifinost. Poto je disciplinsko pravo slobodne profesije svojstveno svakoj od njih, ne moe se oekivati da postoji bilo kakva kodifikacija koja bi utvrdila pravila discipinske odgovornosti, nain na koji ih treba interpretirati i primeniti. Eventualni kriterijumi koji bi se u tom smislu uopteno postavili inili bi vrlo delikatnom podizanje disciplinske tube. Stoga su mnogobrojna pravila u uporednom pravu koja ureuju ponaanja nosilaca slobodnih profesija, a prevashodni cilj im je prevencija profesionalne greke. Prevencija je uvek najvea briga jedne strukovne organizacije: izricanje disciplinske kazne nesumnjivo je neuspeh profesionalnog reda2. Za izuavanje disciplinske odgovornosti od znaaja je, grubo podeljeno, nekoliko pitanja: disciplinske povrede, disciplinske kazne i mere kao i disciplinski postupak3. Kako disciplinska odgovornost predstavlja kariku izmeu profesionalne graanske odgovornosti i krivine odgovornosti, to je kao prethodno pitanje potrebno razmotriti slinosti i razlike izmeu disciplinske odgovornosti, s jedne strane i graanske i krivine odgovornosti, s druge strane, u oblasti slobodnih profesija. 2. Graanska i disciplinska odgovornost Izmeu graanske i disciplinske odgovornosti razlika je jasna. Razlikovanje ove dve odgovornosti ogleda se u odnosu na sadraj i u odnosu na prirodu odgovornosti.
Ibid., str. 299. Razmatranje disciplinske odgovornosti mogue je, naravno, usitnjavanjem relevantnih pitanja. U tom sluaju disciplinska materija odnosila bi se na posebno izdvojene sadraje kao to su profesionalne dunosti, zamena disciplinske kazne, ponovna disciplinska povreda, zastarelost, rehabilitacija itd. Podelu materije u tom smislu vidi: Di Fabio Marcello, Manuale di notariato, Milano, 2007, str. 279. i d.
3 2

218

Strani pravni ivot 2/2009

U sadrinskom smislu uoavaju se dva elemenata razlikovanja. Graanska odgovornost stavlja jednog nosioca slobodne profesije naspram korisnika njegovih usluga i ima za cilj da osigura obeteenje lica koja trpe tetne posledice profesionalne greke. Disciplinska odgovornost, nasuprot tome, suprotstavlja profesionalca organima profesionalnog reda koji se brinu o valjanom obavljanju profesije i koji stoga kontroliu obavljanje delatnosti svakog pripadnika tog reda. Ona ima za cilj da titi samu profesiju od ponaanja jednog od njenih lanova koje predstavlja povredu dunosti i ugleda profesije. Zatim, postoji samo jedno pravo graanske odgovornosti, a, nasuprot tome, brojna su disciplinska prava raznih slobodnih profesija. Svaka profesija poseduje svoja vlastita pravila i sledstveno tome poseduje svoje disciplinsko pravo. Snaga i ureenost pojedinog disciplinskog prava variraju u zavisnosti od kohezije profesionalnog reda i njenog ekonomskog i drutvenog znaaja. U tom smislu, to je jedna profesija organizovanija, utoliko vie ona nastoji da usvoji to potpnije opte akte koji preciziraju obaveze svojih lanova. Osim toga, profesionalna solidarnost u nekim slobodnim profesijama (npr. javno belenitvo) poiva na merama kontrole i naroito na razliitim raunovodstvenim inspekcijama, koje podstie sama profesija. Stoga profesionalna solidarnost u javnom belenitvu, tenja nego u drugim profesijama, objanjava injenicu da je svaki javni belenik ire disciplinski odgovoran u sluaju povrede disciplinskih pravila. Razlika u prirodi graanske i disciplinske odgovornosti pokazuje da su one potpuno nezavisne jedna od druge: kod graanske odgovornosti radi se o naknadi tete koja proizlazi iz profesionalne delatnosti, dok je kod disciplinske odgovornosti u pitanju kanjavanje - izricanjem odreene sankcije - svakog akta koji je suprotan zajednikom profesionalnom dobru. Upravo zbog toga kriterijumi za podizanje tube za graansku odgovornost i tube za disciplinsku odgovornost ne mogu biti isti. Iz toga nuno sledi da su tube za graansku i disciplinsku odgovornost nezavisne jedna od druge: mogu se podii paralelno ili sukcesivno, ali disciplinski organi nisu vezani odlukom graanske jurisdikcije4.
De Poulpiquet Jeanne, Responsabilit des notaires (civile disciplinaire pnale), Paris, 2003, str. 153-154.
4

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

219

3. Krivina i disciplinska odgovornost Razlika izmeu disciplinske i krivine odgovornosti nije tako odsena kao izmeu graanske i disciplinske odgovornosti. Ono to je zajedniko disciplinskoj i krivinoj odgovornosti i to zamagljuje jasno razdvajanje jedne od druge je njihov represivni karakter. Nad obe odgovornosti, ujedinjene istom prirodom, vladaju ideje kanjavanja i upozorenja. Pa ipak, mogue je prepoznati nekoliko elemenata koji ih razlikuju. Oni bi se mogli oznaiti kao razlike u osnovu, postupku i domenu prostiranja. S obzirom na osnov odgovornosti, razlika dolazi iz injenice da se naelo zakonitosti delikata i kazni ne potuje u disciplinskoj odgovornosti. Disciplinski organ jednog profesionalnog reda nije vezan zakonskim ili podzakonskim inkriminacijama i stoga ima slobodu u izboru sankcije koju moe izrei. Osim toga, disciplinske sankcije se veoma razlikuju od krivinih sankcija, jer one pogaaju samo profesionalnu delatnost nosioca slobodne profesije, na ovaj ili onaj nain. U oblasti krivinog i disciplinskog postupka razlike su brojne. Dovoljno je navesti, na primer, da ponekad odluka disciplinskog organa moe da ne proizlazi iz sprovedenog disciplinskog postupka. Zatim, injenica da rasprave nisu, u principu, javne govori sama za sebe. Takoe, disciplinska tuba je nezavisna od krivine. Osim toga, kada jedna ista injenica daje mesta istovremeno disciplinskom i krivinom postupku, disciplinsko suenje ide svojim tokom i nije obavezno da se odgodi do odluivanja o injenicama koje su bile razlog krivinom postupku. Okrivljeni u krivinom postupku moe da ne bude osuen po disciplinskom reimu. I obrnuto, oslobaajua presuda u krivinom postupku ne znai da u odreenom ponaanju nema elemenata profesionalne greke. Dakle, krivina presuda nije nezaobilazan uzor ili autoritet disciplinskoj odluci. Domen prostiranja krivinog i disciplinskog prava pokazuje jasnu razliku. Dok je domen krivinog prava opti, primenjuje se na sve graane, domen disciplinskog je ogranien, odnosi se samo na odreene profesije, profesionalne zajednice. Krivino pravo ini opte pravo represije; disciplinsko pravo predstavlja specijalno krivino pravo jedne profesije. Ovo specijalno pravo represije, ogranieno na jednu profesionalnu zajednicu, ima za cilj zatitu njenih interesa, ali posredno i zatitu interesa korisnika usluga te profesije5.
5

Ibid., str. 154-155.

220 4. Subjekti disciplinskog prava

Strani pravni ivot 2/2009

Vie subjekata pojavljuje se u domenu disciplinskog prava. Najpre, to su sami nosioci slobodnih profesija, bez obzira u kom pravnoorganizacionom obliku obavljaju svoju delatnost. Za odreene profesije, kao to je npr. javno belenitvo, nije uvek jednostavno utvrditi pojam delujueg nosioca slobodne profesije koji podlee disciplinskoj odgovornosti. Problem se javlja u vezi utvrivanja momenta poetka disciplinske odgovornosti za one profesije kod kojih se polae zakletva, u pogledu prestanka delatnosti kada su od znaaja naini prestanka profesionalnog delovanja, eventualni posebni sluajevi za kategorije profesionalaca unutar neke profesije itd. Listu subjekata dopunjuju i razliite vrste pomonika (zavisno od vrste slobodne profesije: zamenici, staisti, pripravnici, medicinske sestre, laboranti, tehniari, tehniki crtai itd.). U onim slobodnim profesijama koje poznaju i vrioca dunosti (npr. javno belenitvo), listi subjekata se i oni dodaju. Poseban osvrt zasluuje problematika odgovornosti pomonika. Prema najprihvaenijoj tezi, pomonik, u okviru razvijane delatnosti, lino odgovara kada je re o krivinoj i disciplinskoj odgovornosti i ini se, fiskalnoj i upravnoj dok je manje oigledno uobliavanje odgovornosti pomonika kod graanske odgovornosti, koja bi se mogla posmatrati iz dva aspekta, iz internog aspekta odnosa izmeu pomonika i nosioca slobodne profesije i iz onog spoljanjeg u odnosu na trea lica6. Na ovom mestu zanima nas disciplinska odgovornost i konstatacija o linoj odgovornosti svakog od napred navedenih pomonika. Naspram nosilaca slobodnih profesija u disciplinskom pravu nalaze se njihova profesionalna udruenja (komore) sa razliitim ovlaenjima za medijaciju, kontrolu i voenje disciplinskog postupka, koja obezbeuju pravilno obavljanje slobodne profesije. Ostavljajui za trenutak po strani ovlaenja za voenje disciplinskog postupka, na ovom mestu elimo da skrenemo panju na mere kontrole koje u odreenim profesijama imaju za cilj prevenciju disciplinskih povreda. To je sluaj sa onim profesijama koje su posebno strogo kontrolisane. Javno belenitvo je npr. slobodna profesija koja je pod zatitom i naroitom kontrolom drave i gde drava ima naglaen interes da sprei, u meri koja je mogua, da nepoznavanje deontolokih pravila dovede do disciplinskih po6

Di Fabio, op. cit., str. 408.

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

221

vreda. Tako npr., u Francuskoj kontrola javnobelenike delatnosti u cilju prevencije disciplinskih povreda poiva na dve kategorije paljivih inspekcija od strane profesionalnih organa: godinja inspekcija i prigodna inspekcija7. Obe vrste inspekcija obavljaju se obavezno iznenada, neoekivano. Takoe, obe su predmet preciznih mera i ureenih metoda kontrole. Najzad, mogu da pokrenu odgovornost onih lica koja vre kontrole, a to su sami javni belenici, izabrani svake godine i evidentirani na listi inspektora. Godinja kontrola, uvek neoekivana, odnosi se na raunovodstvo, organizaciju i funkcionisanje javnobelenike kancelarije ili drugog pravnoorganizacionog oblika za obavljanje ove profesije. Prigodna inspekcija je vrlo produbljena kontrola i generalno je predvina u dva komplementarna sluaja. Najpre moe biti izvrena kada se javi poseban problem u kancelariji (npr. kada se pokae neuobiajena praksa u kancelariji). Na neuobiajenu praksu mogu da ukau pritube, ali ak i glasine. Takoe, prigodna inspekcija moe da usledi samo da bi se proverila ukupna profesionalna delatnost javnog belenika8. Subjekti disciplinskog prava s obzirom na disciplinski postupak su i organi profesionalnih udruenja. U disciplinskom postupku se kod nekih slobodnih profesija, npr. kod javnog belenitva, pojavljuju i dravni organi jer drava ima interes da se ova vana slobodna profesija pravilno obavlja. Tako, ilustracije radi, u Francuskoj, prvostepeni sud nadlean za graanske sporove manje vrednosti vodi postupke za teke disciplinske povrede, kada mogu biti izreene najtee kazne privremene ili trajne zabrane obavljanja delatnosti9. Sudelovanje drave moe biti predvieno i kroz uee sudija npr. vrhovnog suda u disciplinskim telima koja sude za teke disciplinske povrede10. U svojstvu disciplinskog organa moe da deluje predsednik komore. Takvo reenje sadri npr. francuska uredba od 28. juna 1945. godine, koja se odnosi na disciplinu javnih belenika i drugih javnih slubenika, ali samo za najlake povrede11.
7 D. n. 74-737, 12 aot 1974, relatif aux inspections des tudes de notaires, JO 25 aot

1974 (rect. 30 oct. 1974). 8 De Poulpiquet, op. cit., str. 168-179. 9 Ibid., str. 222-244. 10 Na primer, Zakon o notariatu (Uradni list Republike Slovenije, br. 98/2005), l. 117, stav 1. 11 Lordonnance n. 45-1418, 28 juin 1945, relative la discipline des notaires et de certains officiers ministriels, JO 29 juin 1945 et rect. 4 juill. 1945.

222

Strani pravni ivot 2/2009

Najee predvieni disciplinski organ je kolektivni organ koji nosi razliite nazive: disciplinska komisija, disciplinski sud, sud asti, disciplinsko vee. To je nezavisno telo komore, sastavljeno od odreenog broja njenih lanova, koje odluuje o disciplinskim povredama u prvom stepenu. Ponekad je u optim aktima komore predvieno da ovo telo odluuje i u drugom stepenu, sa istim ili drukijim brojem lanova u veu. U nekim optim aktima profesionalnih udruenja predvia se i postojanje posebnog drugostepenog organa, vieg ili apelacionog disciplinskog suda, koji odluuje o albama na odluke prvostepenog disciplinskog suda (komisije, vea). Disciplinski tuilac je samostalni organ profesionalnog udruenja, zaduen za disciplinsko gonjenje lanova koji su uinili disciplinsku povredu. Bira se meu nosiocima slobodne profesije kao lanovima komore i ima odreeni broj zamenika. Kao i ostali organi komore, bira se na predvieni mandatni period. Preduzima radnje u postupku za koje je prema pravilima ovlaen. 5. Disciplinske povrede Disciplinske povrede imaju izvesnu specifinost koja proizlazi iz injenice da se disciplinsko pravo, kao pravo koje treba da osigura zatitu kolektivnog profesionalnog interesa, vri u naelu u jednom zatvorenom krugu. S obzirom da su protagonisti disciplinskog prava nosioci slobodnih profesija, njihova profesionalna udruenja i njihovi organi zatite (samo izuzetno za neke slobodne profesije i sudski organi ili drugi dravni organi kao to su visoki saveti pravosua i sl.), a da je zatita usmerena na kolektivni profesionalni interes, to su i oekivane posebne karakteristike disciplinskih povreda. Povrede zbog kojih se pokree i vodi disciplinski postupak su radnje kojima su uinjene povrede dunosti i ugleda jedne slobodne profesije. Disciplinska povreda sastoji se u svakom aktu koji izvri nosilac slobodne profesije, njegovi pomonici, pripravnici i dr., a koji je suprotan profesionalnim pravilima. Povrede pravila profesije, osim onih koje su utvrene odredbama matinog zakona i matinih podzakonskih akata, su sve one radnje koje su u suprotnosti sa pravilima utvrenim u optim aktima profesionalnog udruenja, a naroito radnje i ponaanja koja su suprotna odredbama sadranim u deontolokom kodeksu.

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

223

Povreda ima moralni karakter i proizlazi iz ponaanja koje predstavlja napad na dunosti i dignitet profesije, ak i ako se povrede odnose na vanprofesionalne injenice i ponaanja u privatnom ivotu. Greka u profesionalnom ponaanju koja ima karakter disciplinske povrede razlikuje se od one greke koja povlai naknadu tete ili pak krivinu sankciju, mada osuda iz graanske ili krivine odgovornosti moe kasnije dati mesta i disciplinskoj sankciji, o emu je bilo rei napred. Obaveze koje treba da potuje nosilac slobodne profesije da ne bi bio podvrgnut disciplinskom postupku mogu se grupisati oko dva osnovna principa: s jedne strane postoje funkcionalne obaveze, one koje proistiu iz njegove funkcije i, s druge strane, obaveze koje se odnose na organizaciju njegove profesionalne delatnosti. Matini zakoni ili podzakonski akti pojedinih slobodnih profesija ureuju disciplinsku odgovornost, preputajui statutima ili drugim optim aktima profesionalnih udruenja (pravilnicima o disciplinskom postupku) podrobnije ureenje. S obzirom na raznovrsnost slobodnih profesija i injenicu da je disciplinsko pravo zatvorenog tipa kao pravo jedne slobodne profesije ije interese i ugled titi, mogue je razmatrati uopteno disciplinske povrede. Stoga, izlaganje je usmereno samo na pregled osnovne podele, ali bez ikakvih pretenzija da se bude iscrpan u analizi. Generalno posmatrano, uobiajenija je podela na lake i teke disciplinske povrede. Laka povreda je svako naruavanje dunosti i ugleda profesije, pri emu nema trajne posledice ili je posledica neznatna, pa ak i ako nema posledice. U nekim slobodnim profesijama, npr. u javnom belenitvu, nailazi se na podelu disciplinskih povreda na neurednost i disciplinski prestup, koja odgovara prethodnoj klasifikaciji12. Neurednost se odreuje kao laka povreda slubene dunosti koja nije disciplinski prestup. U javnobelenikoj literaturi se istie da neurednost postoji ve samim tim to je ustanovljeno ponaanje okarakterisano kao takvo, iako je javni belenik mogao biti savestan, pa ak i ako mu se moe pripisati samo jednostavno zaboravljanje, dok disciNa primer, makedonski ( , br. 59/1996, 25/1998. i 6/2002), l. 118. i hrvatski Zakon o javnom biljenitvu (Narodne novine, br. 78/1993, 29/1994. i 19/2007), l. 145.
12

224

Strani pravni ivot 2/2009

plinski prestup pretpostavlja, u naelu, da je javni belenik radio nesavesno. Pod neurednost bi se moglo uvrstiti i svako neuljudno ponaanje koje predstavlja naruavanje pravila pristojnosti i dobrog vladanja u slubenom i privatnom ponaanju, koja su inae inherentna svakom dobrom vaspitanju. Dakle, sve ono to se jednostavno suprotstavlja dobrom vaspitanju, ak i ako izostane bilo kakva teta, moe biti kvalifikovano kao takav oblik povrede slubene dunosti i imati za posledicu disciplinsku kaznu13. U onim slobodnim profesijama iji karakter usluge zahteva da se detaljno navedu u optem aktu profesionalnog udruenja sve radnje ili proputanja koja predstavljaju disciplinsku povredu, kao to su npr. medicinske profesije, obino se nailazi na iscrpno nabrajanje moguih povreda14. U nekim slobodnim profesijama pak pronalaze se reenja gde se profesionalne organizacije opredeljuju da u svojim optim aktima detaljno nabrajaju vrste lakih disciplinskih povreda15 ili prelaze preko odreivanja lakih povreda i zadravaju se samo na tekim povredama16. Teka povreda je svako naruavanje dunosti i ugleda profesije kao i deontolokog kodeksa, koje ima tee znaenje s obzirom na vanost, prirodu povreene dunosti, visinu materijalne tete ili teinu druge posledice kao i s obzirom na okolnosti pod kojima je radnja izvrena odnosno proputena. Ova vrsta povrede pretpostavlja zlonamerno postupanje ili proputanje, ali i nehat, pa i nekompetentnost, neznanje ine pretpostavke disciplinskog kanjavanja. Zbog posebnog karaktera disciplinske greke kao i zbog mnogih okolnosti u kojima se one mogu uiniti, disciplinski organi bi trebali da raspolau vrlo irokim ovlaenjima u pogledu procenjivanja greke. Na primer, dva elementa mogla bi da uveaju ili smanje disciplinsku odgovornost za uinjenu greku: povrat e initi evidentno oteavajuu okolnost kao i odreena konstantna ponaanja koja mogu povrediti interese klijenata, kao to su
De Valkeneer, op. cit., str. 301. Na primer, Pravila o ponaanju i odgovornosti u struci lanova Hrvatske komore medicinskih biokemiara, usvojen 2. 04. 1998. godine (www.hkmb.hr). 15 Na primer, Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti advokata i advokatskih pripravnika Advokatske komore Republike Srpske, usvojen 12. 03. 2005. godine (www.advokatska.com). 16 Na primer, Statut Hrvatske odvjetnike komore (Narodne novine, br. 25/1995, 92/1999, 8/2005, 17/2005. i 72/2008), l. 110-111.
14 13

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

225

lenjost ili krajnja neuljudnost u kontaktu sa korisnicima usluge. Naprotiv, nenastajanje bilo kakve tete posle disciplinske povrede, porodina situacija, stanje zdravlja, odsutnost ili starost mogu initi elemente za ublaavanje kazne17. 6. Disciplinske kazne Disciplinske kazne koje se mogu izrei u disciplinskom postupku prema nosiocu slobodne profesije su raznovrsne. Takoe, one se pokazuju, od najlakih do najteih, kao kazne koje svaka slobodna profesija prilagoava onom profesionalnom ponaanju koje treba nuno spreavati. Disciplinsko pravo svoju posebnost pokazuje ne samo na polju disciplinske greke ve i u materiji disciplinskog kanjavanja. Disciplinske kazne pokazuju istovremeno i slinosti i razlike u odnosu na krivine sankcije. Disciplinske sankcije i krivine sankcije imaju neke zajednike crte zato to su i jedne i druge iste po svojoj prirodi represivne su. Obe pretpostavljaju uinjenu greku i obe se dosuuju kao kazne. U tom smislu, obe imaju za cilj represiju, odnosno spreavanje i zastraivanje, odnosno davanje primera. Takoe, znaaj greke i stepen njene teine nuno se odraavaju na prirodu kazne koja e biti izreena: u oba sluaja teina kazne je proporcionalna teni greke. S druge strane, disciplinsko kanjavanje, ma koliko blisko krivinom, u principu se znatno razlikuje od njega. Najpre, zakonodavac u disciplinskoj materiji uglavnom ne predvia precizne kazne. Ponekad se zadovoljava nabrajanjem sankcija prema redosledu teine, polazei od najlake do najtee i predvia odreenu sankciju samo u nekoliko izolovanih sluajeva18. Druga razlika koja postoji izmeu disciplinskih i krivinih kazni sastoji se u njihovoj prirodi: u disciplinskoj materiji nema kazni liavanja slobode. Osnovna karakteristika disciplinskih kazni je da su potpuno prilagoene profesionalnom miljeu za koji su i predviene19. Disciplinske kazne mogu se razvrstavati na razliite naine. Najoptija podela bila bi ona na novane i nenovane disciplinske kazne20. Za izvesne
De Valkeneer, op. cit., str. 301. Na primer, u Francuskoj, u materiji javnog belenitva: Lordonnance n. 45-1418, 28 juin 1945. 19 De Poulpiquet, op. cit., str. 217. 20 Tomi Zoran, Opta javnopravna obeleja notarijata, Javnobeleniko pravo, (priredio Dragor Hiber), Beograd, 2006, str. 216.
18 17

226

Strani pravni ivot 2/2009

slobodne profesije, kao to je npr. javno belenitvo - koje zauzima specifino mesto meu slobodnim profesijama zbog prenoenja od strane drave na javne belenike odreenih javnih ovlaenja iz kruga njenih suverenih ovlaenja - mogua je i podela na tzv. interne disciplinske kazne kao blae, koje izriu staleki organi i tzv. sudske kazne kao tee, koje izriu nadleni sudovi21. Preciznija podela bila bi ona koja razdvaja opomenu, ukor, novanu kaznu, privremeno oduzimanje prava na obavljanje delatnosti i trajno oduzimanje prava na obavljanje delatnosti22. Disciplinske kazne se u pojedinim optim aktima komora nazivaju i disciplinskim merama23. U pojedinim slobodnim profesijama, naroito u domenu medicine, primereno je razdvajanje disciplinskih kazni i disciplinskih mera, pri emu se za odreene uinjene povrede dunosti i ugleda profesije, odnosno deontolokog kodeksa predviaju mere kao to su upuivanje na dodatno obavezno struno usavravanje i upuivanje na obavezno leenje24. Disciplinski organi izriu kaznu, odnosno meru po svom uverenju, zavisno od teine uinjene povrede, teine posledica i drugih okolnosti. Drei se detaljnije podele disciplinskih kazni, uobiajeno je, ali ima i odstupanja, da se opomena, ukor i novane kazne izriu za lake povrede dunosti i ugleda profesije, odnosno povrede deontolokog kodeksa, dok se privremeno i trajno oduzimanje prava na obavljanje delatnosti predviaju za teke povrede. Prve dve kazne, opomena i ukor, predstavljaju sasvim jednostavne disciplinske kazne, ali njihova razlika u stepenu i teini proizlazi iz vee ili manje forme koja prati njihovo izricanje. Opomena se sastoji u prekorevanju nosioca slobodne profesije za poinjenu greku, sa opominjanjem da se ona ne ponovi. Ova sankcija odreuje se u svim onim sluajevima za koje nije predviena, normom o profesionalnom ponaanju, neka druga sankcija i izrie se za povrede lake od onih koje se kanjavaju ukorom. Opomena na uspostavljanje reda smeta se sasvim
Ovakva podela disciplinskih povreda u javnom belenitvu zastupljena je npr. u Francuskoj (Uputstvo od 28. juna 1945.). 22 Di Fabio,op. cit., str. 382. 23 Na primer, Statut lekarske komore Vojvodine, l. 55. (www.lkv.org.yu); Pravilnik o disciplinskoj odgovornosti veterinara Republike Srpske, usvojen 4. 06. 2003. godine, l. 7. (www.vetkom.rs.ba). 24 Na primer, Pravila o ponaanju i odgovornosti u struci lanova Hrvatske komore medicinskih biokemiara, l. 44.
21

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

227

u dno lestvice disciplinskih kazni. To je isto moralna sankcija. Procena povrede treba da se izvri u odnosu na prirodu obavljenog posla. Potrebno je napraviti razliku izmeu opomene i jednostavnog poziva na veu panju ili na savesniji odnos prema svojim dunostima, pozivanje na uspostavljanje reda, ija opravdanost se ne dovodi u sumnju i koji ima izvestan uinak kazne25. Disciplinska praksa zahteva da opomena bude izreena u pisanom obliku. Komora ili druga profesionalna organizacija ne moe je ni ublaiti, niti oteati, koristei se pozivanjem na neto drugo. Dakle, disciplinski organ ne moe izrei ukor, pozivajui se na svoja ovlaenja. Njemu je takoe zabranjeno da u opomenu uvrsti komentare kao to su opomena pre tube ili prva i poslednja opomena. To je kazna neposredne primene: njeno izvrenje nastaje samim zavoenjem u evidenciju odluka. Malo je objavljenih odluka ove vrste. Njihov neznatan znaaj je bez sumnje razlog za mali interes i prakse i doktrine26. Ova vrsta blage kazne pokazuje da nema profesionalne greke koja bi mogla ostati bez sankcije. Ukor je formalna objava prekora koji je upuen zbog povrede dunosti i ugleda profesije, odnosno povrede deontolokog kodeksa. Ukor se pokazuje kao isto moralna kazna. On se sastoji u prekoru koji treba da bude objavljen i zabeleen u registru odluka komore. Smeten je na drugi stepen u lestvici kazni jer je to izriita kazna za ponaanje javnog belenika. Moe da se javi u dve varijante. U prvom obliku, odluka treba da bude pismeno sastavljena i proitana pred komorom, a nikakva druga formula ne moe je zameniti. itanje odluke o ukoru upuenom nosiocu slobodne profesije treba da bude izvreno pred odreenim organom komore, po proceduri koja moe biti razliito predviena (npr. pred predsednikom komore i lanovima upravnog odbora). Ovo itanje, meutim, ne moe da prati nikakvo zapaanje ili komentar koji bi mogao da naglasi jainu ukora. Postoji vrlo malo ovih oblika kanjavanja koji su predmet objavljivanja, bez sumnje zbog male teine kazne i njihovog ogranienog domaaja.
25 26

Di Fabio, op. cit., str. 382. De Poulpiquet, op. cit., str. 218-219.

228

Strani pravni ivot 2/2009

U drugoj varijanti ukor se objavljuje kaenjem odluke na oglasnoj tabli ili na drugom mestu u komori (npr. na ulazu u salu skuptine komore u predvienom periodu, najee tokom petnaest dana). Ova vrsta disciplinske kazne nema materijalne reperkusije ve isto infaman karakter. Novana kazna je kazna koja se sastoji u plaanju odreene sume novca, a koja ide u korist komore ili komore i jo nekog organa27. Poseban tip naknade u nekim slobodnim profesijama, npr. u italijanskom javnom belenitvu, je ona koju plaa javni belenik koji je naplatio za honorare i trokove veu sumu od one koja mu se duguje. U tom sluaju on je izloen novanoj kazni koja ide od jednostruke do trostruke sume koja mu je kao uveana isplaena, pored, naravno, prava stranke na povraaj dela isplaenog neduga28. U pogledu pravne prirode novane kazne, ispravno se smatra da se na nju ne primenjuje eventualne odredbe nacionalnog zakonodavstva koje se odnose na prekrajno kanjavanje. Neprimenjivost ovih normi na disciplinske novane kazne poticala bi iz jasno izdvojenog karaktera disciplinskih kazni, koje tako ostaju odvojene od krivinih sankcija. Novana kazna se ponekad kvalifikuje kao kazna koja se izrie i za lake i za teke povrede, u kom sluaju samo visina kazne upuuje i na teinu povrede29. Kazne udaljavanja iz profesije ine najtee disciplinske sankcije koje mogu biti izreene nosiocu slobodne profesije. One mogu biti privremena ili trajna zabrana obavljanja delatnosti. Kazna privremenog udaljavanja nosioca slobodne profesije ogleda se u privremenoj zabrani obavljanja delatnosti (suspenzija) ili privremenom oduzimanju licence, koju prati i gubitak svojstva lana nekog od profesionalnih organa u periodu suspenzije kao i liavanje prava biranja u profesionalne organe ili tela u izvesnom periodu nakon prestanka suspenzije. Radi se o
U Italiji npr. novana kazna koju plaa osueni javni belenik uplauje se na raun Oblasnog javnobelenikog arhiva nadlenog za inspekciju, koju ovaj u toku sledeeg meseca prebacuje, u visini od 70% novane kazne, na raun Javnobelenikog saveta okruga. Di Fabio, op. cit., str. 383. 28 La legge sul notariato 16. febbraio 1913 n. 89, Gazzetta Ufficiale n. 55 del 7 marzo 1913, l.80. 29 Tomi, op. cit., str. 216.
27

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

229

pravoj kazni koja se po svojoj prirodi i uincima razlikuje od suspenzije iz razloga opreznosti, a koja, kao zatitno sredstvo, moe biti predviena u sluaju nastupanja nesposobnosti za rad. Rokovi suspenzije kreu se, u naelu, od tri do dvanaest meseci, to svakako zavisi od teine uinjene povrede, teine posledica i ostalih okolnosti. Postoje u slobodnim profesijama i reenja koja predviaju suspenziju na neodreeno vreme, odnosno suspenziju za svo ono vreme kroz koje traje povreda. Ilustracije radi, u javnobelenikoj profesiji bi to bilo kroz svo ono vreme kroz koje traje povreda nepokazivanja organima nadzora javnobelenikih knjiga, isprava i druge evidencije, to e rei sve dotle dok se javni belenik ne pokori zahtevu inspekcijskog organa30. Za neke slobodne profesije, npr. medicinske profesije, primerena je i kazna privremenog ogranienja obima i vrste poslova kojima se lan komore bavi, a koja se smatra razliitom od kazne privremene zabrane obavljanja delatnosti31. Za najtee disciplinske greke trajna zabrana obavljanja delatnosti, odnosno oduzimanja licence predstavlja najteu i najefikasniju disciplinsku sankciju koja moe postojati. Dakle, ova sankcija smeta se u vrh lestvice kazni. Radi se o kazni koja nosi delimino i materijalne posledice. Ona predstavlja najjau reakciju koju ima ugroena profesija kada bi odravanje u delatnosti nosioca slobodne profesije moglo unititi poverenje koje ona uiva i pogaa njene moralne i materijalne interese. U disciplinskom pravu, kao i u domenu krivinog kanjavanja, funkcija davanja primera (opomene) kaznom namee traenje ravnotee izmeu materijalnog i moralnog znaaja povrede i strogosti sankcije. Primer koji daje ova drastina mera i njena snaga zastraivanja su izvesni. Njena efikasnost je evidentna32. Trajna zabrana obavljanja delatnosti podrazumeva nemogunost povratka u profesiju u nekom predvienom vremenu (npr. 5 godina). Trajna zabrana obavljanja delatnosti razlikuje se od zabrane obavljanja delatnosti koju izrie dravni organ (sud) kao sporednu uz krivinu sankciju, a koja moe postojati uz takvu vrstu krivine kazne.
30 31

La legge sul notariato, l. 128, stav 2. Na primer, Statut lekarske komore Vojvodine, l. 55. 32 De Poulpiquet, op. cit., str. 244.

230

Strani pravni ivot 2/2009

Ova maksimalna disciplinska kazna neretko se predvia i onda kada je nosilac slobodne profesije, nakon to je dva ili vie puta bio suspendovan zbog odreenih povreda, izvrio sline disciplinske povrede u sledeih deset godina33. Za kaznu trajnog ogranienja obima i vrste poslova kojima se bavi nosilac slobodne profesije vai ono to je u prethodnoj taki navedeno za kaznu privremenog ogranienja obima i vrste poslova. 7. Disciplinski postupak Disciplinski postupak je nuna karika izmeu uinjene povrede i sankcije. Bez postupka nijedna kazna ne moe biti izreena. Stoga disciplinski postupak mora da poseduje glavne vrednosti: njegovo postojanje je ve znak, ako ne jednog dobrog suenja, a ono bar eljene pravde, iako ponekad spore; takoe, on je garancija da e biti izreena sankcija od strane nadlenog organa kao i garancija mogunosti korienja klasinih pravnih lekova. Disciplinske postupke ne vode olako ni organi profesionalnih udruenja, ni nadleni dravni organi. Ali, samo predvianje voenja disciplinskog postupka ima veliki preventivni znaaj. injenica da e se voditi postupak u sluaju uinjene povrede i da prete kazne dovoljna je da utie na svakog nosioca slobodne profesije da vodi rauna o svojim obavezama, da sprei, odnosno zaustavi povredu. Uostalom, sama re postupak upuuje na jedan hod koji, pri odreenim okolnostima, neumoljivo vodi prema sankciji. U pravnoj nauci se diskutuje o prirodi disciplinskog postupka zato to matina regulativa slobodnih profesija daje osnova za otvaranje tog pitanja. S jedne strane, matini zakon jedne slobodne profesije obino ne regulie detaljno pitanja procedure. Ima naravno i izuzetaka. Tako npr. grki zakon o javnom belenitvu ureuje detaljno disciplinski postupak34. S druge strane, sam postupak sadri kako jasne institute krivinog postupka (poev od primene principa nullum crimen sine lege, pa do npr. povrata, olakavajuih okolnosti, rehabilitacije), tako i elemente graan33 34

Di Fabio, op. cit., str. 389. Tomi, op. cit., str. 217.

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

231

skog postupka. Upravo na osnovu toga istie se teza da je priroda disciplinskog postupka sui generis35. Ipak, nailazi se i na eksplicitno odreenje karaktera postupka, npr. kao krivinog postupka36 ili skraenog krivinog postupka37. Nasuprot tome, u Francuskoj, primera radi, postupak za odreene disciplinske povrede u domenu javnog belenitva vode prvostepeni sudovi nadleni za graanske sporove manje vrednosti, to jasno ukazuje na prirodu postupka38. Ostavljajui po strani slobodne profesije gde u disciplinskom postupku uestvuju odreeni dravni organi, npr. sud i kada se primenjuje odgovarajui sudski postupak (npr. javno belenitvo, zbog javnih ovlaenja koja je drava prenela na javne belenike), zadravamo se samo na disciplinskom postupku koji se vodi pred profesionalnim udruenjima. Uporedno pravo pokazuje da se u odvijanju postupka pojavljuju razlike s obzirom na to da li se radi o lakim ili tekim povredama. Tako se pokazuje da su pravila disciplinskog postupka prilagoena instanci pred kojom se vodi postupak i vrsti povrede. Ako su za voenje postupka u sluaju lake povrede predviena posebna tela profesionalnog udruenja, to nije retko reenje, tada i postupak ima odreene karakteristike ublaenog formalizma, ali se i tada potuje u potpunosti pravo na odbranu39. Elementi ublaenog formalizma u postupku mogu biti predvieni i ako deluju ne posebni ve isti disciplinski organi nezavisno od teine povrede. Ali, bez obzira na eventualne razlike u sprovoenju postupka - dvostepenost disciplinskog postupka je pravilo. Nekoliko optih pravila o radu i postupku disciplinskih organa mogu se obuhvatiti sledeim: disciplinske kazne i mere mogu se izrei samo u postupku koji je sproveden po odgovarajuim pravilima profesionalnog udruenja; pravo na odbranu nosioca slobodne profesije; pravo na rehabilitaciju i naknadu tete; dunost potpunog utvrivanja injeni35 36

Di Fabio, op. cit., str. 391. Zakona o notarijatu Slovenije, l. 117. stav 3. 37 Model zakona o javnom belenitvu, Beograd, 2002, l. 161. 38 De Poulpiquet, op. cit., str. 222-244. 39 Ibid., str. 246.

232

Strani pravni ivot 2/2009

ca; pravila o izuzeu lana disciplinskog organa; pravila o zastarelosti; hitnost postupanja disciplinskih organa. Odredbe o pokretanju postupka redovno zapoinju odreenjem lica koja mogu podneti prijavu za pokretanje postupka, a slede norme o postupanju disciplinskog tuioca i elementima tuioevog zahteva za pokretanje postupka u pismenoj formi. Disciplinska rasprava uvek se vodi uz iskljuenje javnosti, a postupak ima usmeni i kontradiktoran karakter jer sledi logiku i postulate sudske procedure generalno uzete. Veanje disciplinskog organa nakog sprovedene rasprave predstavlja kariku izmeu rasprava i sainjene odluke. iroka i naravno tajna diskusija lanova disciplinskog organa je neophodna. Odluka disciplinskog organa mora biti obrazloena. Obrazloenje disciplinske odluke je princip, ak i kada iz nje proizlazi obustava postupka. Obrazloenje je bitna formalnost za doputanje korienja prava na odbranu u drugom stepenu. Uostalom, vanije je da se respektuje ovo pravo nego princip zakonitosti delikata i kazni, koji je u disciplinskom pravu daleko od striktne primene. Predvianje drugostepenog postupka je opteprihvaeno reenje. Poeljno je da pismena odluka bude sastavljena tako da daje nosiocu slobodne profesije potpunu informaciju o njegovim pravima. Potrebno je stoga da su u odluci naznaeni predvieni pravni lekovi, rok za korienje pravnog leka i sankcije predviene u sluaju pribegavanja abusivnom pravnom leku. Izvrenja odluka disciplinskog organa imaju svoje specifinosti i zavise od vrste odluke. Opomena i ukor se objavljuju u glasilu profesionalnog udruenja, ukoliko postoji glasilo, i/ili objavljuju na oglasnoj tabli, a i uvode u evidenciju. Novaanu kaznu osueni nosilac slobodne profesije koji je proglaen odgovornim duan je da uplati na raun profesionalnog udruenja. O privremenoj ili trajnoj zabrani obavljanja delatnosti izdaje se reenje. O izreenim kaznama sluba profesionalnog udruenja vodi evidenciju, a pravilima se odreuju i rokovi za brisanje iz evidencije kazni. Podaci o kaznama brisanim iz evidencije ne mogu se koristiti u novom postupku.

Prof. dr Dragana Knei-Popovi DISCIPLINSKA ODGOVORNOST U SLOBODNIM PROFESIJAMA

233

Prof. dr Dragana Knei-Popovi The Belgrade UNION University Law School

DISCIPLINARY LIABILITY IN FREE PROFESSIONS

The practice of free professions is completely autonomous and therefore disciplinary liability is so important to them. Nowadays, disciplinary law is considered as an internal law, typical to each of free professions, aimed to protect their collective professional interest. There are many regulations of comparative law that are settling behaviours of free professionals. Their objective is to prevent professional mistake. The prevention is always the most important preoccupation of an expertize organization: a disciplinary sanction is undobtedly a failure of a given professional order. Each profession has regulations of its own, and consequently, its own disciplinary law. The power and structure of a given disciplinary law depend on cohesion of a professional group and its economic and social importance. The disciplinary liability is a link between professional civil liability and criminal liability; thus in the domain of free professions, certain similarities and differencies between disciplinary liability, on the one hand, and civil and criminal liability, on the other, exist. The inititial laws or sub-acts of particular free professions more precisely define disciplinary liability. As a rule, codes of professional deontology, and in some professions professional guides, protocols or rules on standardized procedures establish special standards of professsional behaviours. In the field of disciplinary liability, three groups of questions are posed: disciplinary violations, disciplinary sanctions and disciplinary procedure. The violations for which a disciplinary procedure is initiated and executed are acts incurring violation of duties and reputation of a free profession. The violation is moral, and entailed by behaviour degrading

234

Strani pravni ivot 2/2009

duties and dignity of a profession, even if violations are related to nonprofesssional facts and private life. Each free profession devises its disciplinary sanctations as an instrument to prevent undesirable forms of professional behaviours. The disciplinary sanctions show both similarities and differencies compared to criminal sanctions. The elements of both criminal and civil procedure, characteristics of less firm formalism, as well as specialized disciplinary organs make disciplinary procedure a sui generis one. Key words: disciplinary liaility, free professions, disciplinary violations, disciplinary sanctions, disciplinary procedure