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Actividades+Del+Estado+Administrador

Actividades+Del+Estado+Administrador

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Luis Manuel Castillo LatorreTécnico Jurídico de Nivel SuperiorIP La Araucana sede Temuco 2010
ACTIVIDADES DEL ESTADO ADMINISTRADOR:
El Art. 1° de la Constitución Política de la República señala con precisión cual es el rol del Estado en el sistema filosófico políticoque inspiró al constituyente. Evidentemente que para promover el bien común es necesario que el estado desarrolle una amplia gama deactividades, tanto intelectuales como fácticas. El Estado interviene con mucha frecuencia en la actividad de los particulares, vigila la actividadde los administrados y desempeña por sí mismo actividades que tienen por objeto la satisfacción de necesidades generales.Aun cuando esta división que haremos no es aceptada por toda la doctrina, es bastante didáctica. Podemos decir que la actividadadministrativa, puede ser una actividad propiamente administrativa o de servicio, una actividad de control administrativo sobre las actividades públicas y en tercer lugar una actividad del estado de vigilancia y de control sobre las actividades privadas. En el segundo caso tenemos elcontrol de legalidad ejercido por la Contraloría General de la Republica y del tercer tipo es el control que ejercen las diversas superintendenciassobre entidades particulares.Por ahora nos quedaremos con la acción administrativa propiamente tal, la que puede dividirse en la siguiente forma:a)Actividad de Policía b)Actividad de Servicio Públicoc)Actividad de Fomentod)Actividad de Gestión Económica
4.a) Actividad de Policía o Policía Administrativa:
El Art. 1° de la constitución gira en torno a la frase
"bien común",
término que debe ser precisado. Es un concepto evidentementegenérico pero tiene en mente el bien de cada uno de los miembros de la comunidad.La acción de policía está orientada a lograr el equilibrio, esta armonía entre la libertad individual y el bien común. En el fondo laactividad de policía se ejercita como una limitación a ese valor jurídico que es la libertad individual, para posibilitar el logro de otro valor  jurídico que es el interés común. O sea la actividad de policía irá dirigida fundamentalmente a la libertad con el objeto de hacerla conjugar conel interés común. Normalmente esta actividad está regulada por ciertos conceptos llamados
"conceptos jurídicos indeterminados" 
que otros denominan
"conceptos jurídicos elásticos",
tales como el bien común, la utilidad pública, la seguridad pública, la salubridad pública, el orden público, latranquilidad pública, el bien público y la moralidad pública. Recurrentemente las leyes que limitan el ejercicio de libertades personales lohacen en función de alguno de estos conceptos, que no son propios del derecho público.De manera que en un sentido jurídico el término
"policía",
en materia administrativa, implica el conjunto de prerrogativas de quedispone el estado para limitar la libertad de los gobernados en beneficio del interés social.Esta prerrogativa que tiene el estado puede hacerse, en primer lugar por la propia constitución, por la ley, y también pueden ser impuestas a través de sus órganos administrativos.
5.Aspectos de la Actividad de Policía
1.La policía constitucional y legislativa o "poder de policía" 
Es el caso en que la Constitución Política establezca directamente limitaciones a las garantías o derecho individuales (Art. 19 N° 16CPR). Aquí el constituyente impone una limitación a ciertas personas en su inciso final en aras del interés público. Esta es una limitacióndirecta, y también hay limitaciones indirectas donde la Constitución encomienda al legislador el imponerlas (Art. 19 N° 6 inciso 2° CPR, Art.19 N° 12, Art. 19 N° 13). Esta última disposición habla específicamente del
"ejercicio de policía"."Art. 19. La Constitución asegura a todas las personas:16 inciso final. No podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo las personasque trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública ocuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional. La leyestablecerá los procedimientos para determinar las corporaciones o empresas cuyos trabajadores estarán sometidos a la prohibición queestablece este inciso;12 inciso final. La ley establecerá un sistema de censura para la exhibición y publicidad de la producción cinematográfica;13. El derecho a reunirse pacíficamente sin permiso previo y sin armas. Las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público se regirán por las disposiciones generales de policía" 2.Función de policía por órganos de la administración
La función de policía administrativa es el conjunto de potestades o prerrogativas que el ordenamiento jurídico concede a laAdministración para limitar la libre actividad de los administrados con el fin de mantener el orden público.
6.Características de la función de policía
a)
Tiene un carácter preventivo
. Esto le diferencia de la actividad policial a posteriori ejercida por la función judicial.
b)Su función es mantener el orden público
Podría decirse que el orden público está configurado por un conjunto de exigencias que conforman la disciplina social, o sea, ladisciplina que requiere una sociedad en una época y en un lugar determinado. Este concepto no es estático, sino más bien socialmentedinámico.La doctrina se ha preocupado de determinar qué constituye esta disciplina social y ha concordado que los elementos son lossiguientes:
La seguridad pública
Se entiende por seguridad pública todo lo que concierne a la prevención de atentados u accidentes que puedan lesionar a losadministrados en su persona o sus bienes.
La tranquilidad pública
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Luis Manuel Castillo LatorreTécnico Jurídico de Nivel SuperiorIP La Araucana sede Temuco 2010
El acto o la acción de policía se traduce en la prevención de desordenes en lugares públicos o privados que puedan perturbar la vidanormal.
La salubridad pública
Se trata de prevenir riesgos de enfermedades, de que los alimentos que se expenden estén en condiciones sanitarias excelentes, etc.
La moralidad pública
Lo propio de este elemento es la facultad de intervenir en las expresiones inmorales, no en el fuero interno del hombre.
El equilibrio ecológico y de desarrollo sustentable.7.Medidas de policía que puede adoptar la administración
a)Puede actuar a través de
medidas jurídicas de carácter general
, vale decir, la administración en ejercicio de las potestades que lesconfiere la ley, puede dictar normas de tipo general y obligatorio que determinan cómo deben ejercitarse derechos que la constituciónseñala. Por ejemplo puede dictarse el reglamento de tránsito, reglamentos en materia de higiene ambiental, etc. b)Una segunda vía es el de
medidas de carácter particular
, también de carácter jurídicas, que consisten en la aplicación a un administradodeterminado de esas normas generales a las que hacíamos referencia. Por ejemplo una autorización para celebrar una concentración en unlugar público, la autorización para la construcción de un edificio, para instalar un local comercial, una industria, etc.c)Hay también
medidas de coerción o de fuerza
. Aquí se actúa por la vía de la imposición e incluso de la sanción. Estas medidas seaplican en la prevención de la alteración inminente del orden público. En el caso de que esta medida fracase, la fuerza se emplea paradetener la alteración del orden público. Todo esto está absolutamente reglamentado y tiene límites, la fuerza no puede utilizarse más alláde los límites racionales y proporcionales a los fines que se persigue.
8.Infracción a las normas de policía
Las normas de policía, cuando son infringidas, son susceptibles de ser sancionadas vía multa, comisos, clausura, etc. Toda estafacultad de imponer sanciones administrativas a quienes infrinjan estas normas constituye el
"derecho penal administrativo o sancionatorio".
Hay situaciones en que la autoridad administrativa, puede no solo limitar el ejercicio de ciertos derechos constitucionales, sino quedirectamente puede afectarlos, y esto se da en las situaciones de excepción constitucional a que alude la carta fundamental en sus Art. 39 ysiguientes. Estos estados deben ser declarados por el congreso nacional, y siempre los afectados tienen derecho a las indemnizacionescorrespondientes.En estos casos el presidente de la república está investido de facultades excepcionales. Hay un poder de policía exacerbado, pero estálimitado al cumplimiento de ciertos requisitos. Los estados excepcionales de los que hablamos son: el estado de asamblea, el estado de sitio, elestado de catástrofe y el estado de emergencia.
9.Derecho Administrativo Sancionatorio
Por el hecho de imponer limitaciones, el derecho administrativo debe imponer sanciones para el caso de incumplimiento de lanormativa jurídica. El problema surge al momento de determinar quién es el encargado de aplicar estas sanciones.En los últimos años se ha advertido un incremento de normas legales que confían a órganos de la administración del Estado la potestad de aplicar sanciones a los administrados que incurran en infracción de normas dictadas en virtud del poder de policía (Ejemplo: elSII, las diversas Superintendencias, la Dirección del Trabajo, el Servicio de Salud, la CONAF, el SAG, etc.). Esta tendencia actual es notoria y probablemente el fin perseguido por el legislador es no recargar de trabajo a los tribunales de justicia. Esta potestad se extiende en dosaspectos: la potestad disciplinaria sobre sus propios funcionarios, y la potestad correctiva sobre los administrados.Esta materia debemos relacionarla con el Art. 6º de la Constitución:
"Art. 6. Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Los preceptos de estaConstitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de estanorma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley"
Esta disposición nos dice que las normas de la Constitución y todas aquellas dictadas conforme a ella deben ser acatadas. Si seinfringe se incurre en la sanción correspondiente que señala la ley. De la lectura de esta norma, parte de la doctrina, principalmente el juristaEduardo Soto Kloss, opina que la potestad sancionatoria que la ley encarga a la administración es inconstitucional.
10.Naturaleza jurídica de estas sanciones
Las sanciones impuestas por el derecho administrativo sancionatorio ¿son penas?, ¿puede hablarse de un derecho administrativo penal? Cuando se habla de sancionar es equivalente a castigar y todo castigo conlleva una pena para quien las sufre. Entonces si laadministración castiga a los administrados ¿podrían ser llamadas penas? A este respecto el Código Penal señala:
"Art. 20. No se reputan penas, la restricción de la libertad de los procesados, la separación de los empleos públicos acordada por lasautoridades en uso de sus atribuciones o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás correcciones que lossuperiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas""Art. 501. En las ordenanzas municipales y en los reglamentos generales o particulares que dictare en lo sucesivo la autoridaadministrativa no se establecerán mayores penas que las señaladas en este Libro, aun cuando hayan de imponerse en virtud deatribuciones gubernativas, a no ser que se determine otra cosa por leyes especiales"
En conclusión, a juicio del profesor y a la luz de estos preceptos las sanciones de policía administrativa tienen la naturaleza jurídicade penas aun cuando el Código Penal no las repute de tal forma para efectos penales. Consecuencia de lo anterior es que las sanciones encuestión, al ser catalogadas como penas, deben atenerse a una serie de garantías que la carta fundamental establece para los sujetos pasivos deuna pena, tales son: presunción de inocencia, debido proceso, legalidad de la sanción, tipicidad de la conducta sancionada y el derecho a no ser  juzgado por comisiones especiales.
11.¿A quién le corresponde sancionar?
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Luis Manuel Castillo LatorreTécnico Jurídico de Nivel SuperiorIP La Araucana sede Temuco 2010
Si la sanción es la culminación de un procedimiento que se inició con la constatación de una conducta ilícita, siguió con audienciadel culpable, se abrió un término probatorio y terminó con la interposición de la pena, este procedimiento no puede ser encomendado aórganos de la administración del estado sino que debe ser instruido por los tribunales de justicia. Esto se desprende del texto del Art. 73 de laConstitución y se concluye que si al presidente de la república le está vedado ejercer jurisdicción, mal podría esta función ser ejercida por losórganos de la administración a su cargo.
"Art. 73. La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente alos tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales,avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenidos de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos" 
También es cuestionable la independencia e imparcialidad de los órganos de la administración que eventualmente ejercen jurisdicción, ya que muchas veces son jueces y partes a la vez (el SII y los tribunales tributarios). El Tribunal Constitucional en sentencia publicada en la RDJ, tomo 85, sección VI, página 4, sentenció:
"la independencia e imparcialidad no solo son componentes de todo precepto justo y racional, sino que además son elementos consustanciales al concepto mismo de juez. Este tribunal está de acuerdo en que todo juzgamiento debe emanar de un organismo objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del debido procesoque consagra toda la doctrina procesal contemporánea".
En conclusión las normas legales que atribuyen potestad sancionatoria correctiva a los órganos de la administración vulneran laConstitución política de la República. Pero ello no significa que no deba existir fiscalización a las normas administrativas. De
lege ferenda
debe crearse en Chile una justicia contenciosa administrativa, donde los órganos de la administración sean meramente fiscalizadores, detectenla infracción y remitan los antecedentes al tribunal correspondiente.
12.Manifestaciones de esta potestad
a)En el digo del Trabajo
Este cuerpo normativo contiene un título final denominado
"fiscalización, sanciones y prescripción".
En materia laboral, losfuncionarios de la inspección del trabajo, tienen facultades otorgadas por el código del trabajo para fiscalizar y sancionar las infracciones queconozcan. El problema es que no estando muy clara y definida su competencia, muchas veces se atribuyen una función prácticamente de jueces. Frente a estas resoluciones administrativas, se aplican sanciones, las cuales son impugnables por los afectados mediante los mediosdispuestos por la misma legislación, consistente en el reclamo ante el tribunal del trabajo competente (Art. 474 CT), reclamación que para poder ser acogida a tramitación debe ser acompañada por el comprobante de haberse pagado un tercio de la multa impuesta. Otra fórmula dereclamación consiste en recurrir contra la reclamación de protección ante la Corte respectiva, fundado en que el reclamante ha sido juzgado por una comisión especial y no por el juez establecido por la ley, y también por el Art. 19 Nº 24 de la CPR por afectarse su integridad patrimonial.
Reclamo ante el juez del trabajo
. Hasta hace algunos años atrás de la sentencia que dictare el juez del trabajo podía recurrirse a la corte por vía de apelación, sin embargo, en una interpretación no aceptable, la Corte Suprema determinó que el reclamo en contra de lassanciones impuestas administrativamente por la inspección del trabajo, se conoce en única instancia por el juez del trabajo.
Impugnación vía recurso de protección
. Este medio ha sido muy frecuente en la práctica. La jurisprudencia prácticamente unánime,señalaba aquí que los inspectores del trabajo solo pueden aplicar sanciones administrativas en los casos en que comprueben objetivamenteel incumplimiento de normas laborales.
b)En el digo sanitario
Como hemos visto, la salubridad pública, es un elemento del orden público, y para preservar este elemento es indispensable queexistan normas que restrinjan ciertas libertades a muchas personas relacionadas con este medio.El código sanitario es el DFL N° 725 del 31 de enero de 1968. En este código se contempla una diversidad de normas, y entre ellas sehabla de los procedimientos y sanciones en el libro X, regulándose el "sumario sanitario", y también se incluye un título especial referido a lassanciones y medidas sanitarias. De manera que este código determina que en el caso de que se infrinjan sus normas o su legislacióncomplementaria, el infractor podrá ser sancionado, y las penas que contemplan son multas de hasta 1000 UTM, clausura, cancelación deautorización de funcionamiento, paralización de obras, comiso, destrucción y desnaturalización de productos cuando sea procedente. Locurioso es que las multas son interpuestas en beneficio del mismo Servicio Nacional de Salud.El procedimiento ante supuestas infracciones se traduce en lo que se denomina el "sumario sanitario", que es una investigación dehechos, que puede iniciarse de oficio por la autoridad sanitaria o por denuncia de particulares, y la tramitación de este sumario depende precisamente de la forma como se inicia. Si se trata de denuncia hecha por particulares el procedimiento consiste en la citación del supuestoinfractor a un comparendo en que se recibirán los cargos, los descargos y las pruebas del caso y basta para comprobar la existencia de lainfracción el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales.En segundo término, si se trata de un sumario iniciado de oficio, el acta que haya levantado el inspector sanitario en el momento enque dice haber comprobado la infracción es suficiente prueba de la existencia de la misma, puesto que el Art. 156 del CS señala que estosfuncionarios tienen el carácter de ministro de fe.Luego, en el sumario sanitario corresponde al SEREMI respectivo dictar la resolución correspondiente, es raro que se deje sin efectoal sanción en este procedimiento. El código sanitario habla de "dictar sentencia", lo que implica atribuirle la calidad de juez.El CS en su Art. 71 señala que el afectado puede reclamar de la resolución ante la justicia ordinaria. Este reclamo debe interponersedentro de quinto día con posterioridad a la notificación de esta sentencia, previo pago de la multa. Este reclamo llega ante el juez y se tramitaen procedimiento sumario. EL CS en esta materia contiene normas sobre cómo debe actuar el juez que conoce de esta reclamación (171).Conforme a este precepto el juez debe rechazar la reclamación cuando copulativamente concurran las siguientes circunstancias: si los hechosque hayan motivado la sanción se encuentran comprobados en el sumario sanitario, si de acuerdo con las normas que este código señala taleshechos constituyen una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios, y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida.Esta última puede ser la forma de impugnar pues en general en el derecho penal administrativo no existe tipificación. La interposición de lasanción no suspende el cumplimiento de la resolución recurrida.La constitución respecto de esta materia habla en el Art. 64 sobre el hecho de ser el CS un DFL, pero lo limita estableciendo que no puede alcanzar materias de "garantías constitucionales", por lo que es cuestionable la validez de estas infracciones.
13.b) Segunda actividad de la administración: El Servicio Público
El concepto de servicio público ha sido objeto de numerosos estudios y doctrinas encontradas, fundamentalmente en Francia acomienzos del siglo pasado. En síntesis el problema consiste en que hay dos posturas fundamentales en cuanto a cual es el aspecto medular delservicio público. Unos dicen que lo que le caracteriza es el órgano que ejerce la función de servicio. Esta es la concepción orgánica de servicio público. Todo órgano que presta un servicio para satisfacer un interés general sería un servicio público.
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