CAPITOLUL 11

Politica social
n seama judectorilor i a pieelor?
Stephan Leibfried

Introducere Succesul limitat al politicii sociale activiste

Constrngeri instituionale Deplasarea echilibrului de putere ntre interese sociale relevante

216 218

218 219

Integrarea european i presiunile indirecte asupra statelor sociale naionale Politica social multistratificat, emergent n Europa

233 235

Integrarea european i cerinele compatibilitii directe a pieelor

Libera circulaie a lucrtorilor Libera circulaie a serviciilor i regimul european al concurenei

224
225 231

LECTURI SUPLIMENTARE

238

Rezumat
Dei multe persoane presupun c Uniunea European (UE) are o implicare minimal n politica social, dinamica integrrii pieelor a avut efecte substaniale n arena social a UE. Rezistena guvernelor naionale fa de pierderea autonomiei i interesele divergente ale regiunilor bogate i srace, ori ale angajatorilor i angajailor, constituie obstacole formidabile pentru politicile UE. Cu toate acestea, n anii 80 i 90, UE a dobndit atribuii normative semnificative n cadrul politicii sociale, extinzndu-se recent i la politici anti-discriminare. Totui, sub presiunile venite dinspre pieele integrate, guvernele membre au pierdut mai mult din controlul asupra politicilor naionale de protecie social dect a ctigat UE n transferul de autoritate, dei acest proces pare s fi ncetat. Tipologia multistratificat rezultat este n mare msur determinat de legislaie i instane, fiind marcat de imobilitatea politicilor la centru i de integrarea negativ a pieelor, ceea ce limiteaz considerabil politicile sociale naionale. Creterea eterogenitii prin extinderea ctre est a marcat punctul culminant al politicii sociale tradiionale de secol XX a UE i indic orizonturi normative noi pentru secolulXXI.

Stephan Leibfried

Introducere1
Rapoartele despre politica social european menioneaz de obicei o implicare minimalist a UE (Collins 1975; Falkner 1998). UE este considerat n curs de creare a pieei, avnd ca rezultat un stat social naional, axat exclusiv pe ceteni, cu suveranitatea netirbit oficial, dei periclitat probabil de interdependena economic crescnd. Statele sociale sunt state naionale (de Swaan 1992: 33; Offe 2003), i, la prima vedere, cele europene par ntr-adevr naionale. Nu exist legi ale UE de acordare a unor drepturi individuale aliniat la Bruxelles, nici taxe sau contribuii directe, nici finanare real a unui buget social pentru astfel de drepturi i nici un sistem birocratic social semnificativ la Bruxelles. Suveranitatea teritorial n politica social pare a fi vie i n form bun. Cu toate acestea, o viziune alternativ a devenit plauzibil: integrarea european a erodat att suveranitatea (autoritatea judiciar), ct i autonomia (capacitatea de reglementare) statelor membre de a-i conduce propriile politici sociale. Ceea ce a nceput ca un univers paralel s-a transformat ntr-o aren unic de conflict (Becker 2004a). Statele sociale naionale rmn instituiile principale ale politicii sociale europene, dar sunt integrate ntr-un sistem politic multistratificat, tot mai restrictiv (Pierson i Leibfried 1995). Dei au existat obstacole extinse n calea unei politici sociale europene colective n mod explicit (Obinger et al. 2005), dinamica pieei unice a fcut tot mai dificil excluderea problemelor sociale din agenda UE. Structura multistratificat emergent este ns mai puin rezultatul ambiiilor eurocrailor de a construi un stat social dect al efectelor secundare ale procesului pieei unice, care a invadat domeniul politicii sociale (Falkner 1998). n anii 80, iniiativa pieei unice (vezi capitolul 5) de a asigura libera circulaie a mrfurilor, persoanelor, serviciilor i capitalurilor s-a bazat pe o versiune de reglementare care presupunea c piaa unic european putea fi izolat de problemele politicii sociale, care vor rmne de domeniul statelor membre. Aceast prezumie contravine direct principiilor centrale ale economiei politice, care subliniaz c aciunea economic este implantat n reele dense de instituii sociale i politice (North 1990; Hall 1999). Separaia clar ntre piaa supranaional i problemele sociale naionale pare c nu se poate susine. n mod cert, au existat dispute la nivelul politicii nalte n privina propunerilor pentru consolidarea dispoziiilor tratatului privind politica social i pentru elaborarea unor carte sociale. Totui, tendina ctre integrarea pieelor este cea care erodeaz gradual autonomia i suveranitatea statelor sociale naionale i le situeaz tot mai mult ntr-o reea complex multistratificat de politici publice europenizate. Aceast transformare are loc prin trei procese (vezi Tabelul 11.1). Integrarea pozitiv rezult din iniiativele de politici luate la centru de ctre Comisie i Consiliu, promovate tot mai mult de Parlamentul European (PE), mpreun cu interpretrile adesea expansive ale Curii Europene de Justiie (CEJ). n anii 90, mandatul definit de tratat a fost consolidat, furniznd o contragreutate eurocorporatist, atrgnd sindicatele i organizaiile patronale europene ctre centrul respectiv. De atunci, s-a dezvoltat o versiune mai puin rigid a procesului de elaborare a politicilor prin intermediul metodei deschise de coordonare (MDC) (vezi capitolul 12), care ar putea s amplifice integrarea pozitivprecum n modernizarea sistemelor de protecie socialsau s intervin acolo unde UE are altminteri competene reduse, sau chiar s devin legislaie obligatorie n pofida numeroaselor obstacole n calea acestei realizri (Heidenreich i Zeitlin 2009). Integrarea negativ are loc pe msur ce CEJ impune cerine ale compatibilitii cu piaa prin intermediul celor patru liberti (Barnard 2007)n special libera circulaie a lucrtorilor i a serviciilorcare limiteaz politicile sociale ale statelor membre. Iniiativele pozitive, dar i cele negative, creeaz presiuni directe, n principal de jure, asupra statelor sociale naionale prin noile instrumente ale politicii sociale europene. n fine, integrarea european creeaz o gam crescnd de presiuni indirecte de facto care ncurajeaz adaptrileconvergena (a se vedea Starke et al. 2008) statelor sociale naionale. Aceste presiuni afecteaz considerabil statele sociale naionale, dar nu deriv direct din instrumentele politicii sociale a UE. 216

Politica social

Tabelul 11.1

Integrarea european transform statele sociale naionale: procese, actori cheie i exemple
Actori cheie Comisia, comitete de experi, CEJ, i din 1992 actori corporatiti instituionalizai (UNICE, CEIP, CES) (actori de fundal: PE, CES; diverse lobby) Exemple Politica veche: egalitatea naional i de gen; sntate i siguran; corporatism bazat pe Protocolul Social din 1992, generalizat n 1997, cu extinderea competenelor i a VMC; Carta social a CE din 1989. integrat n TA; extinderea noiunii de cetenie european Politica nou: extinderea legislaiei anti-discriminare dincolo de cetenie i gen pn la orice motive precum ras, culoare, origine etnic sau social, caracteristici genetice, limb, religie sau convingeri, opinii politice sau de orice alt natur, apartenena la o minoritate naional, avere, natere, handicap, vrst sau orientare sexual (termenii n italice se regsesc deja la articolul 13 TCE, iar ceilali la articolul 21 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE)

Presiuni i procese Presiuni politice directe ale integrrii > iniiative pozitive pentru a dezvolta standarde sociale uniforme la nivel UE

Presiuni politice directe ale integrrii > reforma negativ a politicii pentru a impune cerine de compatibilitate a pieelor la nivelul UE

CEJ, Comisia; Consiliul (guverne naionale), instituii juridice naionale

Mobilitatea muncii, de la finele anilor 80 libertatea de a presta i consuma servicii, n coroborare cu impactul regimului concurenei din tratatul european Dumping social suplimentar accentuat de extinderea spre Est, UEM i criteriile de la Maastricht; armonizarea sistemelor fiscale; piaa unic pentru asigurri private; din anii 80, renunarea la statul utilitilor publice stratul exterior tradiional al statului social

Presiuni indirecte ale integrrii > actori de pe pia (patronate, adaptarea statelor sociale sindicate; sectoare sensibile: naionale asigurri private, grupuri furnizoare), Consiliu, guverne naionale individuale n domenii din afara politicii sociale

Iniiativele pozitive de la centru au cauzat n general conflicte sociale majore i au fost ncercate nc de la instituirea Comunitii Europene. Tratatul de la Roma din 1957, de exemplu, s-a confruntat cu opoziia inflexibil a Adunrii Naionale franceze, parial deoarece clauzele sociale fragile erau considerate un pericol pentru statul social francez bine dezvoltat, reducnd caracterul competitiv al industriei franceze. Eforturile pentru integrare negativ au fost, la nceput, mai puin vizibile, dar sunt la fel de vechi. Coordonarea normelor privind mobilitatea muncii a fost consacrat ntr-unul dintre primele 217

Stephan Leibfried

acte legislative ale CE (1958), n vreme ce acte similare privind serviciile dateaz abia de la mijlocul anilor 80, atingnd un nivel nalt la sfritul anilor 90. Presiunile indirecte sunt mai recente, ca reacie la dezvoltarea integrrii economice. n contextul ascensiunii partidelor de centru-dreapta, primatul integrrii economice a fost fixat n mod ferm la nivelul UE al elaborrii politicilor ncepnd din 1957. n schimb, social-democraii, n contextul celor dou etape ale ascensiunii lor n anii 70 i sfritul anilor 90, nu au reuitadesea nu au dorits introduc o perspectiv a integrrii sociale la fel de eficace (Manow et al. 2004); n schimb, au inventat MDC. Prin extinderea ctre est, aceste traiectorii par oprite n loc, dei acest lucru ar putea fi contestat n cursul crizei economice i financiare care a nceput n 2007.

Succesul limitat al politicii sociale activiste

Discuiile privind politica social se axeaz n general pe actori importani precum Consiliul, Comisia [i Direcia General (DG) responsabil], tot mai mult PE (i comitetele acestuia), precum i reprezentanii intereselor patronatelor i sindicatelor n cadrul unei comuniti cu o politic corporatist n formare. Comisia a fost un actor central n ncercarea de a construi o dimensiune social pentru al su model social european (Comisia 1994, 2000d, 2003c, 2008f)domenii ale politicii sociale europene cu standarde uniforme sau cel puin minime. Aceste ncercri au aprut cu intermitene n ultimele decenii, cu aspiraii nalte i rezultate modeste, marcate de multe vorbe goale, produse cu contiina faptului c votul unanimsau chiar cu majoritate calificatn Consiliu ar bloca orice plan ambiios (Streeck i Schmitter 1991; Lange 1992). Ideea principal n acest caz este c accentul pus pe eforturile euro-federalitilor de a impune o dimensiune social unui Consiliu refractar a fost cumva neltoare. Integrarea european a modificat ntr-adevr procesul de elaborare a politicii sociale europene, dar n mare msur prin mecanisme funcionnd n afara dimensiunii sociale propriu-zise. Obstacolele n dezvoltarea politicii sociale pentru un rol activist al Bruxellului sunt considerabile, n expansiune i sub dou forme (Pierson i Leibfried 1995).

Constrngeri instituionale
Procesul UE faciliteaz mai degrab blocarea dect promulgarea reformelor. Au existat numai deschideri nguste, specifice pieei, pentru legislaia social (vezi Tabelul 11.2), pe cnd reforma necesit cel puin o majoritate calificat. Guvernele membre sunt paznice ptimae ale iniiativelor care necesit aprobarea Consiliului i i protejeaz prerogativele. Ulterior celui de al doilea rzboi mondial, sfera suveranitii naionale a sczut treptat. Statul social rmne unul dintre puinele domenii-cheie n care guvernele naionale s-au opus n general pierderilor de autoritate n politici, nu n ultimul rnd din cauza semnificaiei electorale a majoritii programelor sociale. Pn la nceputul anilor 90, reforma legislativ a fost limitat la cteva domenii n care Tratatul de la Roma, sau proiectul pieei unice, a permis mai mult libertate, n principal dispoziii privind egalitatea sexelor i sntatea i sigurana la locul de munc. n anii 70, Consiliul a convenit unanim asupra unui numr de directive care a dat substan dispoziiilor privind tratamentul egal. n ultimii 30 de ani, CEJ a jucat un rol activist crucial, transformnd articolul 119 (CEE) i directivele ntr-un ansamblu extins de cerine i interdicii privind tratamentul lucrtorilor - femei i uneori brbai (Ostner i Lewis 1995; Hoskyns 1996; Mazey 1998; Walby 2005; Costello i Davies 2006). Aceste hotrri au necesitat reforme naionale ample. Actul Unic European (AUE) a stabilit la articolul 118A votul cu majoritate calificat (VMC) n domeniul sntii i securitii, iar din anii 90 s-a practicat VMC n domeniul egalitii 218

Politica social

de gen (n prezent, toate directivele cu privire la egalitatea de gen sunt reformate n cadrul Directivei 2006/54/CE). n mod surprinztor, elaborarea politicilor nu a cauzat nici un impas, nici reglementri aduse la cel mai mic numitor comun privind sntatea i sigurana, ci mai degrab standarde nalte. Mai mult, autoritile europene au trecut de faza reglementrii produselor ajungnd la procese de producie (Eichener 1997, 2000).

Deplasarea echilibrului de putere ntre interese sociale relevante

Forele social democrate, foarte interesate ntr-o dimensiune social puternic, sunt destul de slabe i adesea euro-sceptice (Manow et al. 2004). n mare parte din UE, sindicatele i partidele social democrate au devenit mai slabe ncepnd cu anii 80; n a doua jumtate a anilor 90, socialdemocraiaaxat mai puin pe o politic social tradiional dect pe o nou politic de ocupare a forei de munc (activare)a crescut din nou, spre deosebire de puterea sindical. ntre timp, puterea mediului de afaceri a sporit considerabil, n parte promovat de pieele de capital la nivel european i OCDE. Aceast deplasare a echilibrului de putere a mpiedicat mai mult eforturile de a trata blocajele instituionale, resursele fiscale limitate, precum i politicilor sociale naionale considerabil divergente i profund instituionalizate2. Traiectoria istoric este una dinspre disputele zgomotoase privind politicile publice de prin anii80, cu apogeul consolidrii n cadrul Tratatului de la Amsterdam (TA) n 1997, pn la o alunecare lent spre tcere n secolul al XXI-lea, dei cu noi frontiere la vedere. Cel puin pn la Protocolul Social din 1993, anexat la Tratatul de la Maastricht privind Uniunea European (TUE), aprobat cu derogare pentru britanici, opoziia Regatului Unit a pus n imposibilitate iniiative serioase (Kleinman i Piachaud1992), lsnd guvernelor membre, oficialilor europeni i grupurilor de interese libertatea de a-i asuma angajamente retorice cu o dimensiune social important (Ross 1995a, 1995b; Streeck 1995). Din anii 80, dispute zgomotoase privind iniiativele pentru extinderea competenelor UE de politici sociale au depit adesea cu mult consecinele reale ale propunerilor fcute i ale rezultatelor obinute. Conflictul privind Carta social din anii 80 a fost tipic (Falkner 1998), dei ntre timp Carta comunitar a drepturilor sociale fundamentale ale lucrtorilor din 1989 i Carta Social European din 1961 a Consiliului Europei au fost integrate n tcere n TA din 1997 printr-o trimitere n preambul, i preluate n Tratatul de la Nisa din 2000 (TN). Aceste drepturi au reaprut n Carta Drepturilor Fundamentale a UE, proclamat de ctre Consiliul European la Nisa n 7 decembrie 2000, fiind ncorporate de articolul 6 din Tratatul de la Lisabona (TL). Apogeul acestei evoluii l-a constituit TA din 1997 cu al su Capitol social, acceptat n final de Regatul Unit ca o realizare constituional concret. S-au meninut dou mandatesntatea i securitatea n mediul de lucru i egalitatea de gen n remuneraieprimul extins asupra tuturor condiiilor de munc, iar cel de al doilea asupra ntregii problematici a forei de munc; toate acestea au fost plasate sub VMC, o noutate pentru egalitatea de gen. Au fost introduse dou competene suplimentare sub VMC: informarea i consultarea lucrtorilor; precum i integrarea persoanelor excluse de pe piaa muncii, ns fr finanare din partea UE. S-au introdus cinci teme noi, subordonate deciziilor n unanimitate: securitate social i protecia lucrtorilor; protecia lucrtorilor n cazul rezilierii contractului de munc; reprezentarea intereselor colective; ncadrarea n munc a resortisanilor statelor tere; msuri de finanare pentru integrarea celor exclui. Trei tematici au fost declarate n afara limitelor: remunerarea, dreptul de asociere, precum i dreptul la grev i la impunerea grevei patronale (lockout n original). S-a ajuns, de asemenea, la un acord privind aplicarea mai extins a competenelor partenerilor sociali (i.e. sindicate i patroni) n adoptarea de acorduri cvasi-legislative. TA a inclus un nou Titlul VIII, Ocuparea forei de munc, articolele 125130, bazat pe o iniiativ suedez, viznd coordonarea iniiativelor naionale privind ocuparea forei de munc prin intermediul MDC (Johansson 1999; Tidow 2003; 219

Stephan Leibfried

220
Comunitatea Actul Unic Economic European European CEE 1957 (1958) Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref VMC 13 (2) VMC 3940 VMC 141 VMC 137 (1) v VMC 137 (1) i VMC 2 (1) ii VMC 2 (1) iii Nicio ref Nicio ref Nicio ref VMC 2 (1) iv Nicio ref Nicio ref VMC 137 (1) ii VMC 137 (1) iii VMC 137 (1) iv Nicio ref Nicio ref VMC 13 (2) VMC 3940 VMC 141 VMC 137 (1) i VMC 137 (1) a VMC 137 (1) b VMC 137 (1) e VMC 137 (1) h VMC 137 (1) j Nicio ref VMC 137 (1) k VMC 6 Nicio ref VMC 12 VMC 12 1986 (1987) 1992 (1993) AUE PS TA TN TL VMC 18 VMC 19 II VMC 4546 VMC 157 VMC 153 (1) i VMC 153 (1) a VMC 153 (1) b VMC 153 (1) e VMC 153 (1) h VMC 153 (1) j VMC 153 (1) k Tratatul privind Uniunea European TUE 1992 (1993) 1997 (1999) 2000 (2003) 2007 (2009) Protocolul Social Tratatul de la Amsterdam Tratatul de la Nisa Tratatul de la Lisabona Nicio ref Unan 4850 Unan 119 Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref VMC 118 VMC 118a VMC 2 (1) i Nicio ref Nicio ref VMC 2 (1) v Unan 119 Unan 119 Unan 6 VMC 4850 VMC 4850 Fr impact

TABELUL 11.2 Alocarea de competene explicite n materie de politic social ctre UE pn la Tratatul de la Lisabona

Domeniu de competen

Discriminare pe motiv de cetenie Unan 7

Principii fundamentale ale ncurajrii nediscriminrii, exceptnd armonizarea

Libera circulaie a forei de munc

Egalitatea de gen la plata munciib

Egalitatea de gen n fora de muncb

Mediul de lucru

Condiii de munc (n afara fostului articol 118 alineatul (6)

Informarea i consultarea lucrtorilor

Integrarea persoanelor excluse de pe piaa munciic

10 Combaterea excluziunii sociale

11 Modernizarea sistemelor de protecie social

12 Sntate public Unan 51 Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Unan 2 (3) ii Unan 137 (3) ii Nicio ref Nicio ref Unan 2 (3) i Unan 137 (3) i Unan 137 (1) c Unan 137 (1) d Nicio ref Nicio ref Nicio ref Unan 13 (1) Unan 13 (1) Unan 51 Unan 51 n. a. Unan 42 Unan 42 VMC 49 Unan 19(1)

Nicio ref

Nicio ref

VMC 129

Nicio ref

VMC 152

VMC 152

VMC 168

13 Coordonarea securitii sociale

14 Msuri mpotriva discriminrii

15 Securitatea social i protecia lucrtorilor

Unan 153 (1) c, (3) Unan 153 (1) d, (3) Dac nu VMC 153(2) ultimul alineat

16 Protecia lucrtorilor (ncetarea contractului de munc)

18 ncadrarea n munc a resortisanilor rilor tere

Nicio ref

Nicio ref

Nicio ref

Unan 2 (3) iv

Unan 137 (3) iv

Unan 137 (1) g

Unan I53 (1) g, (3) Dac nu VMC 153(2) ultimul alineat Unan 2 (3) v Unan 137 (3) v Nicio ref Excl. 2 (6) Excl. 137 (6) Excl. 137 (5) Nicio ref Excl. 151 (5)

19 Finanarea politicii ocuprii forei de muncc Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref Nicio ref

Nicio ref

Nicio ref

Nicio ref Nicio ref 100a (2) Nicio ref 100a (2) Nicio ref 100a (2)

20 Remuneraia

21 Dreptul de asociere

Excl. 2 (6) Excl. 2 (6)

Excl. 137 (6) Excl. 137 (6)

Excl. 137 (5) Excl. 137 (5)

Excl. 151 (5) Excl. 151 (5)

22 Dreptul la grev i la impunerea lock-out

Politica social

221

Stephan Leibfried

222
Comunitatea Actul Unic Economic European European CEE 1957 (1958) Ocuparea forei de munc Piaa muncii i condiiile de munc Educaie i formare profesional Securitate social Prevenirea accidentelor de munc i a bolilor profesionale Protecia sntii la locul de munc Legislaia coaliiilor i contractelor colective ntre angajatori i angajai (128) 140 (128) 140 140 140 140 140 140 140 1986 (1987) 1992 (1993) AUE PS TA TN TL (148) 156 prima liniu 156 a doua liniu 156 a treia liniu 156 a patra liniu 156 a cincea liniu 156 a asea liniu 156 a aptea liniu Tratatul privind Uniunea European TUE Protocolul Social Tratatul de la Amsterdam Tratatul de la Nisa Tratatul de la Lisabona 1992 (1993) 1997 (1999) 2000 (2003) 2007 (2009)

TABELUL 11.2 (Continuare)

Domeniu de competen

23 Competene pentru Metoda Deschis de Coordonare (MDC)d

Note: n cazul tratatelor, anii se refer la semnarea i (n paranteze) ratificarea tratatului. Numerele menionate n tabel se refer la articole din fiecare tratat. Unan = unanimitate necesar; VMC = vot cu majoritate calificat; Nicio ref = nicio referire la competen; n.a. = neaplicabil; Excl = competen exclus n mod explicit. Haurarea de intensitate medie denot o competen mai redus. Haurarea mai intens semnific refuzarea explicit a competenelor, stabilit n tratate numai din 1992 n aceste domenii. a Ca regul, tabelul se refer la competene explicite menionate n tratate, spre deosebire de competene generale nespecificate, conform articolelor 100 i 235 CEE (n prezent articolele 95 i 308 TCE sau articolele 114 i 352 TFUE = Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene = parte din TL) sau norme prohibitive (referitor la excepie, vezi nota b). b ntre Tratatul de la Roma iniial i Protocolul Social din 1992, CEJ a interpretat din ce n ce mai larg egalitatea dintre sexe. Articolul 119 CEE (n prezent articolul 141 TCE) nu cuprindea clauze exprese de abilitare, directivele respective s-au bazat pe articolul 100 sau 235 CEE, care necesitau decizii unanime. n final, articolul 141 alineatul (3) TCE din 1997 a creat prima competen special i VMC. c Din 1992 pn n 1997, aceast competen VMC a exclus finanarea, unde unanimitatea era necesar n temeiul articolului 2 alineatul (3) din Protocolul Social i, ulterior, al articolului 137 alineatul (3) TCE din acea vreme, astfel c programele de cheltuieli mpotriva srciei erau foarte expuse la dreptul de veto. d Termenul de metod deschis de coordonare nu este menionat n niciun tratat. Sursa: Falkner (1998: 82), completat de autor, cu mulumiri speciale adresate din nou lui Josef Falke, Universitatea din Bremen, pentru ajutorul constant cu actualizarea i consilierea juridic.

Politica social

Zeitlin etal.2005). Ulterior, MDC s-a extins la pensii, incluziune social, sntate i migrare, iar n 2005 a fost restructurat astfel nct a devenit de nerecunoscut (Comisia 2003b; Casey 2003; Daly 2008; prezentul volum, Capitolul 12). n principiu, Capitolul social revizuit (articolele 136145 TN) faciliteaz eforturile pentru extinderea politicii sociale a UE. n primul rnd, capacitatea unei ri de a obstruciona legiferarea a sczut. Pn n 1992, cele patru state de coeziuneGrecia, Irlanda, Portugalia i Spanianu mai dispuneau de suficiente voturi pentru a bloca reforma prin VMC. Acest statut minoritar a devenit mai pronunat dup extinderea spre nord la UE15 n 1995, aducnd economii industrializate avansate cu state sociale puternice. Obstrucia cu care s-a confruntat Programul de Aciune Social din 1989 (Falkner 1998) devenise imposibil. Au fost adoptate mai multe directive (93/104/EC privind timpul de lucru, 94/33/ EC privind lucrtorii tineri, 94/45/EC privind Comitetul european de ntreprindere, 96/34/EC privind concediul parental, 97/81/EC privind munca cu fraciune de norm, 97/80/EC privind sarcina probei n cazurile de discriminare pe motive de sex, 99/79/EC privind contractele pe durat determinat/munca temporar; a se vedea Falkner et al. 2005), care au devenit succesele unei forme de euro-corporatism dotat cu competene legislative. Partenerii sociali preau pregtii s negocieze, acum sub umbrela votului [Consiliului], i n baza propriei experiene. Nu a mai urmat ns nicio alt directiv major; n schimb, partenerii sociali au evitat aceasta prin Acordul-cadru privind munca la distan din 2002. Pentru prima dat, partenerii sociali i-au angajat propriii membri pentru a conduce implementarea i nu au dorit ratificarea prin intermediul Consiliului de Minitri; s-a considerat c acest fapt constituie o garanie politic mai ampldar i c riscul are un efect redus (UNICE et al. 2006). Toate aceste directive fac parte din acquis-ul comunitar i capt, n consecin, efecte juridice n cele 12 state care au aderat la UE n 2004 i 2007. Pn n prezent, se tie puin cu privire la ct de eficace sunt acestea pe teren (Kvist 2004; Falkner et al. 2008; Maydell et al. 2006), dei noi tim c diferene considerabile la nivelul salariilor, al muncii atipice, orelor lucrate i al rolului economiei informale, plus situaia negocierii colective ar putea face implementarea o problem (Vaughan-Whitehead 2007). De asemenea, 12 state membre noi cu un interes redus pentru Europa social au ngreunat obinerea VMC pentru noua legislaie. n timp ce majoritatea aspectelor Cartei Sociale au progresat, alte iniiative au fost modeste i de consolidare, dup cum arat Programele de Aciune Social ncepnd din 1998. De la nceputul anilor 90, Comisia a continuat examinarea intensiv a propriilor opinii cu privire la rolul su potrivit n politica social (Ross 1995b). Eforturile de combatere a nivelurilor persistent ridicate ale omajului european au trecut n prim-plan pe la mijlocul anilor 90 (Comisia 1994, 2003a, 2003c), aa cum se reflect n TA din 1997, i s-au combinat n TN din 2000 cu eforturile de a moderniza sistemele de protecie social i de a combate excluziunea social [articolul 137 alineatul (1) literele (k, j)]aceste dou noi competene de VMC au fost singurele contribuii noi la politica social aduse de TN. Comisia prea s fi acceptat cel puin parial argumentul britanic privind necesitatea promovrii flexibilitii (Comisia 1993b: 116ff). Aceast tendin s-a intensificat, reducerea statelor sociale naionale fiind acum un subiect frecvent i important pe agenda Ecofin, a Consiliului European i a ComisieiConsiliul pentru ocupare i politic social, mpreun cu direciile generale corespunztoare din Comisie fiind n general n defensiv. Guvernele membre nu par dispuse s permit Comisiei s preia conducerea n aceste domenii, ceea ce sugereaz c perspectiva imediat este reprezentat de consolidare, cu realizarea unor elemente de pe agenda actual, ns cu puine iniiative noi. Mai puin observat a trecut revoluia implicit pentru promovarea antidiscriminrii n tratate. n timp ce TUE din 1992 a rmas fidel vechii politici de interzicere a discriminrii n munc pe motive de cetenie i sex, articolul 13 din TA din 1997 a adugat ras sau origine etnic, religie sau convingeri, handicap, vrst sau orientare sexual, iar articolul 21 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE din 2000 a extins-o, incluznd motive precum culoare, origine social, trsturi genetice, limb, opinii politice sau de orice alt natur, apartenen la o minoritate naional, avere, natere i handicap. 223

Stephan Leibfried

Auurmat Pachetul articolului 13 alctuit din dou directive (2000/43 privind antirasismul, 2000/78 privind cadrul general) i un Program de aciune din 2000 (Eichenhofer 2004), care de asemenea au extins standardele privind egalitatea de gen prin feedback (Directiva 2002/73 privind egalitatea de gen; Costello i Davies2006:1567f; Husmann 2005). ntr-o UE mai eterogen i dispus la exercitarea dreptului de veto, acesta ar putea deveni traseul normativ pentru politica social n secolul al XXI-lea. Experiena SUA ar putea fi relevant n acest punct. Dup reformele privind drepturile civile din anii 60, s-a manifestat un exces de politic normativ anti-discriminare, care a czut numai n sarcina terilor, a promis bunstare dei evita s impun costuri bugetelor publice i s-a bazat n principal pe strategii juridice (Kochan et al. 2001; Nivola 1998). n mod similar, anti-discriminarea ar putea evolua ntr-un panaceu european aparent pentru statul-garant al proteciei sociale, mai ales n cadrul unei UE tot mai eterogene (Franzius 2003), mai ales n contextul extinderii spre est (Heidenreich 2003). Un exemplu l constituie conflictul privind tarifele asigurrii private unisex, cu repercusiuni n toate ramurile asigurrilor (Schwark 2003; House of Lords 2004; Boecken 2005; Rothgang 2007). Aceast transformare ar accentua ocuparea forei de munc axate pe cetenie-consumator, care ar putea acomoda tradiiile politicii sociale foarte diferite din Europa, dar ar i reflecta protecia social a consumatorului american (Rieger i Leibfried 2003). Ar putea avea loc o convergen i armonizare juridic lent, conducerea revenindu-le liderilor anti-discriminrii, precum Regatul Unit i rile de Jos (House of Lords 2000). n concluzie, concentrarea asupra conflictelor foarte politizate i larg mediatizate din UE n dauna politicilor sociale pozitive, impuse de la centru, constituie o eroare. Instrumente precum Carta Social din anii 80 i Protocolul Social de la nceputul anilor 90 sunt probabil mai puin relevante dect unele msuri precum Directiva 92/85/CEE privind maternitatea (1992) sau directivele adoptate n temeiul Protocolului Social (1992) i capitolul Dispoziii sociale constituionalizat din 1997. Activitatea legislativ a UE este n prezent cel puin la fel de extins cum era activitatea de politici sociale federale SUA New Deal din anii 30 (Robertson 1989; Pierson 1995a; Leibfried i Obinger 2008)i nregistreaz progrese mari pentru a egala msurile anti-discriminare americane din anii 70.

Integrarea european i cerinele compatibilitii directe a pieelor

Acumularea tcut a constrngerilor exercitate de integrarea pieelor, asupra politicii sociale naionale, s-a pierdut printre conflictele zgomotoase. Ultimele patru decenii au fost martorele unei expansiuni treptate a reglementrilor promovate de UE i a hotrrilor judectoreti care au erodat grav suveranitatea statelor sociale naionale i au acoperit-o cu un nou regim, favorabil mobilitii i concurenei. Puini politologi (Falkner 1998; Falkner et al. 2005; Hantrais 2007; Conant 2007b) au acordat atenie politicii joasecu att mai puin politicii judiciarea evenimentelor, deoarece majoritatea erau captivai de politica nalt din negocierea tratatelor. Acest subiect a rmas n seama avocailor din domeniile muncii i proteciei sociale din Europa i a oamenilor de tiin care monitorizau instanele (Burley i Mattli 1993; Shapiro i Stone 1994; Stone Sweet i Caporaso 1998; Weiler 1999; Chalmers 2004; Eichenhofer 2006; Barnard 2007; Bercusson 2007; Conant 2007b). ncepnd cu anii 60, CEJ a emis peste o mie de hotrri (output) privind probleme de politic social (vezi Tabelul 11.3), cu libera circulaie a lucrtorilor i securitatea social a acestora (dar i a migranilor din ri tere) nsumnd dou treimi, iar alte chestiuni de politic social o treime (sub incidena actualelor articole 136145 TN). n plus, Comisia a sesizat instanele cu privire la nclcrile tratatelor de ctre guvernele membre n domeniul politicii sociale. Numrul cauzelor legate de politica social (input) (vezi Tabelul 11.3 i Anexa 1) a fost depit numai de agricultur, dar la paritate cu numrul chestiunilor privind mediul i protecia consumatorilor, ceea ce situeaz politica social pe locul doi 224

Politica social

n privina cererii de hotrri emise de CEJavnd o poziie ferm n divizia superioar a CEJ. Aceste statistici nu includ cauzele referitoare la libera circulaie a serviciilor i cele din toate celelalte categorii care ocazional pot afecta statele sociale naionale. Au mai existat numeroase procese intentate de angajai ai UE, pentru care CEJ funcioneaz ca instan pentru litigii de munc i securitate social (vezi Anexa 1, Tabelele A.12), o cerere enorm de resurse ale CEJ, care a constituit n parte motivul pentru instituirea Tribunalului de Prim Instan (TPI) n 1989 (Emmert 1996; Forwood 2008), CEJ funcionnd n prezent doar ca o curte de apel. Dar statutul social al funcionarilor publici ai UE nu servete ca un model social pentru cetenii UEcum a fost cazul n unele state membre, precum Germania i Franaastfel c aceste spee nu afecteaz armonizarea politicilor sociale naionale. Statisticile nu includ nici cele aproape 100 de hotrri ale TPI n chestiuni de politic social (vezi Anexa 1, Tabelul A.3), care se refer n cea mai mare parte la conflicte asupra criteriilor distributive n cadrul Fondului Social European (FSE). Deja n perioada 19711991, cauzele privind politica social erau la paritate cu cele privind concurena, depindu-le treptat la aproape dublu pn n 2003 i egalnd numrul cauzelor privind libera circulaie a mrfurilor. Cele aproximativ o mie de cauze privind politica social (output) provin n mod neuniform din statele membre (vezi Tabelul 11.4). Cele mai active au fost Germania (privind libera circulaie a persoanelor), Belgia i rile de Jos (privind securitatea social a lucrtorilor migrani) i Regatul Unit (privind protecia lucrtorilor i tratamentul egal). Frana i Italia au furnizat constant un numr mai mic de cauze (Stone Sweet i Brunell 1998). Totui, ri mici cu puine cauze pot produce consecine importante, dup cum arat cauzele Kohll i Decker din Luxemburg din 1998 (a se vedea mai jos). Deoarece, n general reclamanii nu se pot adresa direct CEJ, corpul naional profesional i poziia activist a acestuia joac un rol critic de intermediar n transmiterea cauzelor ctre CEJ (Conant 2007b). Dimensiunea social a UE este adesea susinut ca o corecie a crerii pieei, dar n practic pare s fi fost parte a acesteia, pe msur ce libera circulaie i concurena crescnd au adus cauze n instane i astfel au extins sfera dreptului european asupra dispoziiilor sociale naionale. Numai cazurile referitoare la cetenia european (Bieback 2003; Besson 2007; Shaw 2007) sau rezidena legitim (Eichenhofer 2003) au generat o dimensiune social distinct de crearea pieei. Se pot observa deja indicii n acest sens cu privire la cetenia Uniunii (art. 17 TN), dup cum indic schimburile intense privind Hotrrea Grzelczyk (C-184/99) din 2001 (Hailbronner 2004a, 2004b; Epiney 2007), hotrre care a acordat acces la drepturi de alocaie social n Belgia unui cetean francez, student la Universitatea catolic din Louvain-la-Neuve, n baza ceteniei Uniunii. n general, CEJ citeaz tot mai des n jurisprudena sa dispoziii privind cetenia n cadrul anulrii, revizuirii sau adaptrii legislaiei secundare europene (Besson i Utzinger 2007).

Libera circulaie a lucrtorilor

n decurs de 50 de ani, un amestec complex de reglementri3 i hotrri judectoreti a erodat parial suveranitatea naional asupra politicii sociale n urmrirea mobilitii lucrtorilor europeni, n prezent articolele 3942 CE (Slaughter et al. 1997; Jorens i Schulte 1998; Eichenhofer 2006; Schulte 2008). Acestea restricioneaz competenele naionale de a limita eligibilitatea pentru transferuri sociale n funcie de teritoriu (Maydell 1991: 231; Maydell et al. 2006) i de a modela autonom traiectorii ale reformei statului social (Conant 2002): Un stat membru nu mai poate limita distribuirea majoritii alocaiilor sociale ctre propriii ceteni. n ceea ce privete cetenii UE de alt naionalitate, statul reedinei legale nu mai are puterea de a decide dac acetia au sau nu drept la alocaii. Indemnizaiile trebuie acordate tuturor sau retrase tuturor. Aceast evoluie este remarcabil, deoarece crearea de ceteni prin alocaii 225

Stephan Leibfried

226
Libera circulaie a lucrtorilor Securitatea social a lucrtorilor migrani UEa Art. 42 TCE (fostul art. 51 CEE) cauze Nr. 15,4 2,2 4,4 2,4 2,4 3,4 29 6,7 57 16 6,7 44 0,2 2 11 14,7 68 11 15,7 39 1 44,4 20 0,4 0,6 3,2 4,6 1 3 21 39 8 % Nr. % Nr. cauze % Art. 300 i 310 TCE (anterior art. 228 i 238 CEE) Art. 136145 TCE (anterior art. 117122 CEE) cauze Nr. % 15,4 46,6 20,5 17,7 12,3 14,9 cauze Nr. 8 21 51 82 81 127 Securitatea social a lucrtorilor migrani din ri tereb Protecia lucrtorilor i egalitatea de tratament Politica social (toate) Art. 39 TCE (anterior art. 4850 CEE) cauze %

TABELUL 11.3 Repartizarea hotrrilor CEJ privind politica social pe subcategorii funcionale, 19542007

Total hotrri CEJ

Toate articolele TCE

cauze

Perioada

Nr. (= 100%)

19541960

50

19611965

52

19661970

45

19711975

249

19761980

462

19811985

657

19861990

855

19911995 4,2 3,3 4,1 5,5 1,4 224 6,6 416 0,5 32 5,5 14 2,4 6 0,0 0 4,3 12 2,0 6 0,0 0 6,5 44 3,2 42 0,5 7 7,2 45 5,1 55 1,6 17 8,9 96 95 19 11 347

929

4,4

41

7,6

71

0,6

6,7

62

19,3 19,8 14,4 12,6 12,2 16,3

180 213 189 37 31 1 020

19962000

1 084

20012005

1 317

2006

294

2007

254

19542007

6 248

Surs: datele privind repartizarea hotrrilor CEJ din perioada 19542003 au fost obinute de Andreas Obermaier din indicii analitici ai Repertoriului de jurispruden a Curii de Justiie i a Tribunalului de Prim Instan (Luxemburg: CEJ) i verificate prin cercetarea cauzelor individuale (disponibile online la http://curia.eu.int); datele din perioada 19982003 au fost corectate de Josef Falke. Deciziile privind personalul Comunitilor Europene i apelurile nu au fost incluse. Datele din perioada 20042007 au fost obinute de Josef Falke cu ajutorul formularului de cutare oferit de CEJ i verificate prin cercetarea cauzelor individuale.

Cu privire la cauzele considerate cele mai importante de CEJ, vezi rapoartele anuale, pentru 2007: http://curia.europa.eu/en/instit/presentationfr/rapport/pei/07_cour_activ. pdf.

a Aceast coloan raporteaz hotrrile bazate pe Regulamentul nr. 3/58, nr. 1408/71, nr. 574/72 (i modificrile acestora). Aceste regulamente se bazeaz pe articolul 51 CEE (n prezent articolul 42 TCE).

b Aceast coloan raporteaz hotrrile bazate pe acordurile de asociere i cooperare cu ri tere (precum Turcia, Algeria, Maroc, Slovacia), n msura n care acestea abordeaz preocupri privind securitatea social a lucrtorilor migrani din ri tere.

Politica social

227

Stephan Leibfried

228
AU Libera circulaie a lucrtorilor 1 13 8 9 Securitatea social a lucrtorilor migrani UE 5 9 9 130 1 3 47 102 125 1 3 42 101 2 3 5 1 1 10 10 1 6 7 2 71 73 11 11 2 2 1 20 21 16 403 419 (28) 18 1 5 30 (2) 36 3 1 10 1 23 42 29 23 1 1 17 39 5 1 16 7 13 2 6 3 5 13 6 2 21 23 1 1 2 7 3 10 4 4 21 21 59 168 228 (15,2) BE DK FI FR DE GR IE IT LX NL PT ES SW UK Toate (%) Securitatea social a lucrtorilor migrani din ri tere 2 4

TABELUL 11.4 Hotrri CEJ privind politica social pe subcategorii funcionale i state membre UE, 19542007*

ri

Sesizare n temeiul articolului 230

Sesizare de ctre Comisia European

Hotrri n cadrul unor proceduri preliminare

Toate

Sesizare de ctre Comisia European

Hotrri n cadrul unor proceduri preliminare

Toate

Hotrri n cadrul unor proceduri preliminare

Protecia lucrtorilor i egalitatea de tratament 3 8 13 21 Politica socialtoate 6 9 30 39 191 23 8 90 220 167 20 7 71 212 14 23 24 3 1 19 8 9 2 7 9 28 44 72 15 14 5 123 29 128 3 1 4 7 28 35 0 10 7 102 10 109 141 850 997 (66) 25 19 4 20 10 8 9 76 33 19 18 3 12 72 7 6 18 1 31 33 2 6 1 1 8 4 3 2 15 8 2 2 14 14 4 4 6 61 67 66 279 350 (23)

Sesizare n temeiul articolului 230

10

Sesizare de ctre Comisia European

11

Hotrri n cadrul unor proceduri preliminare

12

Toate

13

Sesizare n temeiul articolului 230

14

Sesizare de ctre Comisia European

15

Hotrri n cadrul unor proceduri preliminare

16

Toate

Sursa: vezi Tabelul 11.3. n tabel, valorile pe ar mai mari dect media sunt indicate cu aldine.

* La finalul anului 2007, CEJ nu s-a pronunat n cauze care implicau statele membre aderate n 2004 sau 2007, dar este posibil s existe cauze pe rol. Cauzele raportate aici provin aadar numai din UE15. Numrul de cazuri pe stat membru ar trebui avut n vedere n raport cu perioada de cnd este membru (vezi capitolul 1).

Politica social

229

Stephan Leibfried

socialedifereniindu-i pe strinia reprezentat un moment definitoriu n istoria formrii statelor pe continent, n special n Frana i Germania. Aceast restricie ncurajeaz tentativele de a dezvolta mecanisme de discriminare inocente n aparen, ns neltoare n realitate, la nivel naional, multe ajungnd la CEJ n timp util (precum subvenia Riester din sistemul german de pensii private, cauza C-269/07 din 2009). Un stat membru nu mai poate susine c drepturile i indemnizaiile sale se aplic i se pot acorda numai pe teritoriul propriu. n prezent, statele pot exercita doar n mic msur competena de a determina teritoriul consumului de indemnizaien principiu cnd se acord alocaii n natur sau alocaii universale pe baza testrii mijloacelor de trai i n asigurarea de omaj (vezi Husmann 1998), dei aceasta din urm s-ar putea schimba n raport cu modernizarea i simplificarea regulamentului de coordonare (cu Regulamentul de implementare CE nr. 883/04 nlocuind CEE nr. 1408/71). Un stat membru nu mai este complet liber s mpiedice alte regimuri de politic social s concureze direct pe teritoriul su. Aceasta constituie o problem pentru multe state, fiind raportate conflicte n UE (Dlvik 2006) cu privire la lucrtorii n construcii detaai din alte state UE, care lucreaz pe perioade extinse de timp la nivelul salariului naional al acestora, n timp ce se afl sub incidena multora dintre reglementrile sociale ale rii de origine. Cauzele datnd din 2007 din peninsula Scandinav, precum Viking (C-438/05) i Laval (C-341/05), dar i din 2008 din Germania, precum Rffert (C-346/06), n care salariile minime naionale au fost subminate de libera circulaie a ntreprinderilor, au avut implicaii politice majore ntr-o perioad n care dimensiunea social european se confrunta cu presiune suplimentar ca urmare a crizei economice din 2007 i ulterior; Curtea i-a meninut poziia n cauza Comisia/Luxemburg (C-319/06) n 2008 (vezi capitolul 12). Astfel, statul a pierdut o parte a puterii sale exclusive de a determina cum sunt protejate persoanele din interiorul frontierelor sale, dei au existat ncercri reuite nc din anii 90 (Directiva 96/71/ CE) de a limita aceste pierderi prin salarii i concedii minime obligatorii (vezi Streeck 1998; Eichhorst 1998, 2000; Menz 2003; Boeri i Brcker 2006). Statele membre nu au un drept exclusiv de a administra solicitrile de alocaii sociale din partea migranilor. n schimb, autoritile altor state pot avea o influen decisiv la acordarea statutului de beneficiardup cum cazuri controversate care preau s implice primirea nencetat a unor indemnizaii frauduloase, precum n cauzele Paletta din 1992 i 1996 (C-45/90, C-206/94) (declarnd c un certificat medical emis n ara de domiciliu ndreptea un lucrtor la indemnizaii n caz de boal n ara n care lucra) au demonstrat n mod repetat n Germania i alte ri. n comparaie cu SUA, migraia intraeuropean a fost redus, iar statele membre prezint trsturi destul de diferite n ceea ce privete migraia (vezi Capitolul 19). nainte de extinderea din 2004, numai circa 5 milioane de lucrtori din UE, incluznd persoanele aflate n ntreinerea acestora, au exercitat aceast libertate, cifr depit cu mult de migraia din state tere spre UE (Angenendt 1997; Mau i Verwiebe 2009: 111ff; Recchi i Favell 2009). Extinderea spre est a modificat aceast situaie, factor care ar putea genera un numr semnificativ de litigii pentru CEJ. Aplicarea legii nu necesit un salt major n volumul migraiei intraeuropene, ci doar un numr mic de justiiabili i instane naionale care s adreseze litigiile CEJ, conform tendinei existente din 1959. n mod similar, migranii din ri tere au generat cauze importante, iar preocuprile privind migraia fluctuant a lucrtorilor a constituit una dintre forele cluzitoare ale progresului justiiei i afacerilor interne (vezi Capitolul 19). n UE nu mai exist autoritate juridic naional total. Eforturile supranaionale pentru extinderea accesului la politica social i eforturile naionale pentru meninerea controlului merg mn n mn, se recalibreaz cu fiecare conflict i se ndreapt treptat ctre un sistem nou, dei incomplet. Guvernele 230

Politica social

membre au opus rezisten acestei transformri. n mod individual, acestea s-au opus punerii n aplicare a unor aspecte ale coordonrii, dei deseori au fost obligate n acest sens de ctre CEJ. n mod colectiv, acestea au ncercat s anuleze unele aspecte ale coordonrii la nceputul anilor 90, convenind unanim asupra unor revizuiri care le vor permite s limiteze portabilitatea ntr-o gam ceva mai larg de cazuri, n urma unei notificri adecvate (Schuler 2005). Discutabil, rezultatul este o omogenizare gradual, bazat pe drepturi, a politicii sociale. Nici supranaionalizarea, nici armonizarea, nu explic aceast dinamic: fiecare implic mai mult control asupra politicii la centru dect cel existent. CEJ are rol central n acest proces prin aplicarea unui control redus dar cu implicaii profunde, care remodeleaz limitele autonomiei naionale. Procesul structureaz interfeele dintre 27 de sisteme naionale de politici sociale avnd consecine potenial profunde pentru gama de opiuni de politici naionale disponibile.

Libera circulaie a serviciilor i regimul european al concurenei

Agenda UE privind integrarea pieelor a inclus libertatea de a presta servicii nc din 1957 (n prezent articolele 4955 TN). Semnatarii tratatului contientizau c o politic social n mod explicit coordonat le va afecta statele sociale naionale (Romero 1993), dar nu au vzut nicio legtur ntre aceasta i libertatea serviciilor, pentru care aveau n vedere doar pieele serviciilor financiare (veziCapitolul 5). ns evoluiile din a doua jumtate a anilor 80, n temeiul AUE din 1986, au artat c punerea n aplicare a acestei liberti ar putea avea consecine importante asupra regimurilor naionale de politic social. Cteva hotrri CEJ, n special Kohll, o cauz privind un cetean luxemburghez care a beneficiat de tratament dentar n Germania fr autorizare prealabil (C-158/96), i Decker, o cauz privind un cetean luxemburghez care a cumprat din Belgia ochelari n baza reetei medicale, fr autorizaie (C120/95), au dispus c libertatea de a presta servicii include att libertatea de circulaie a consumatorilor de politic social de a face cumprturi n statele UE, ct i dreptul furnizorilor de servicii de a-i oferi serviciile peste granie n alte ri, retrasnd linia de demarcaie ntre statul social naional i piaa la nivel european (Becker 2004b, 2005a; Kingreen 2007).4 n mod remarcabil, din 1998 aceast implicaie a generat conflicte la nivel european privind reforma politicii socialen special sntatea (Maydell 1999; Becker 1998, 2005b), dei efectele exacte ale acesteia sunt controversate (Obermaier 2008). Aceast evoluie are ramificaii potenial extinse, nu n ultimul rnd deoarece 510procente din fora de munc naional este implicat n furnizarea politicilor sociale naionale, un sector n cretere pe un continent n curs de mbtrnire. Aceast percepie a unei piee libere pentru servicii are trei consecine generale pentru suveranitatea statelor sociale naionale. n primul rnd, dispoziiile tratatului creeaz o tensiune ntre activitatea economic i aciunea solidar, care ncadreaz n prezent statul social, dar conine dou traiectorii polarizate (Schulz-Weidner 1997). Acestea protejeaz anumite componente eseniale ale statului social vechi (redistribuire, pay-as-you-go etc., care in de monopolul furnizorului de securitate social); dar, cnd msurile de redistribuire se restrng, statul social (integral sau parial) trece dincolo de linia de demarcaie n sfera activitii economice, devenind astfel obiectul libertii de a presta servicii i de stabilire (vezi Capitolul 5) i al regimului concurenei (vezi Capitolul 6). n consecin, treptat se dezvolt o pia european unic a securitii sociale cu un nivel de exprimare pentru actorii privai (Giesen2005); de exemplu, cteva state membre permit deja furnizarea de servicii concurente private pentru asigurarea de accident. Nu exist excepie general de la libertile pieei din tratat pentru activitatea statului social per se (Becker 1998, 2007a). Retrasarea continu a liniei fine de demarcaie ntre aciunea economic i cea solidar reprezint esena conflictului juridic, dup cum demonstreaz Sodemare din 1997 (C-70/95) i alte numeroase cauze: respectiv dac statul poate permite operatorilor 231

Stephan Leibfried

privai fr scop lucrativ s participe la funcionarea sistemului de protecie social prin ncheierea unor contracte care i ndreptesc numai pe acetia la rambursarea, de ctre autoritile publice, a costurilor aferente serviciilor lor de ngrijire a sntii. Numai la sfritul unui lung proces se va ti conturul real al interfeei dintre dreptul european i statele sociale naionale (Graser 2004). n al doilea rnd, drepturile consumatorilor i prestatorilor de servicii au ajuns n prim-plan ncepnd cu jumtatea anilor 90, provocnd totodat unitile nefuncionale ale statului social. Guvernele membre nu mai pot decide n mod exclusiv cine ofer servicii sau alocaii sociale. Acestea nu mai pot organiza n mod exclusiv ocupaii de servicii sociale, deoarece intervine recunoaterea reciproc a diplomelor i licenelor din alte state membre. Iar capacitatea acestora de a-i proteja organizaiile serviciilor naionale de intruziunile competitive ale organizaiilor serviciilor din alte state membre a sczut radical. n al treilea rnd, sectorul sntii a devenit un test crucial la nivel european pentru lupta teritorial dintre statele sociale naionale i UE ca pia, aa cum este reprezentat de asigurri private, productori etc. (Mossialos i McKee 2002; Comisia 2004c: seciunea 4.4; Mossialos et al. 2002; Thomson i Mossialos 2007). n comparaie cu pensiile, asigurrile de sntate au mai multe urme de pia n majoritatea sistemelor naionale, sunt mai fragmentate de grupurile furnizoare care activeaz deja pe piee (instrumente medicale, produse farmaceutice) sau cvasi-piee (medici n cabinete private) i au fost tradiional expuse la furnizare privat semnificativ n majoritatea rilor. Unii productori sunt mai nclinai s adopte calea european dect alii, mai ales organizaiile internaionale private de prestare a serviciilor, implicate n spitale, piee pentru medicamente i furnizarea de echipamente medicale (Bieback 1993: 171). Probabil c aceti productori vor deveni actori puternici la nivelul UE, fa de Comisie sau n instane. Reformele naionale au indicat tot mai mult remedii de pia, deschizndu-se ctre piee unice specifice, ca o pia unic a medicamentelor (Woolcock 1996; Schwarze 1998; Kotzian 2002, 2003). ntruct sntatea este o preocupare general pentru europeni, Cardul european de asigurri sociale de sntate a fost introdus n 2006 i este deja considerat de unele persoane drept echivalentul euro n planul politicii privind sntatea. Piaa unic pentru asigurrile private constituie un exemplu gritor. Din 1994, asigurrile private naionale au fost atrase n piaa unic european, pe msur ce Comisia a ncercat intens s instituie o pia unic a pensiilor ocupaionale, ntre altele prin Directiva 2003/41/CE privind fondurile de pensii, sprijinit i de CEJ [a se vedea Hotrrea Danner (2002) i Skandia (2003); Schulz-Weidner 2003]. nmulirea fuziunilor i achiziiilor transfrontaliere creeaz un sector de asigurri puternic ntreesut, care funcioneaz la nivel european (Vauhkonen i Pylkknen 2004: 105110; Klumpes et al. 2007). Pieele europene integrate de asigurri permit o mai mare difereniere a titularilor de polie pe grupuri de risc i, n consecin, polie mai ieftine cu costuri operaionale mai sczute. Acest sector privat integrat pune fa n fa 27 de domenii naionale, segmentate intern, de asigurri publice, deseori prinse n spirale ale dereglementrii, fiind astfel deja expuse provocrilor din partea acestor piee private. Furnizorii de asigurri avnd posibilitatea de relocalizare n state membre mai permisive i vor spori influena asupra reglementrilor sociale naionale. n acelai timp, conflictul dintre stilurile normative naionale specifice i diferitele tradiii ale asigurtorilor concureni din alte state membre se va intensifica probabil. Exist de ceva timp dovezi semnificative din studii privind statele sociale naionale c reforma pieelor din sectorul privat poate avea efecte dramatice asupra furnizrii de servicii publice (Rein i Rainwater 1986). Asigurrile publice i cele private concureaz n principal n domenii precum pensiile ocupaionale (Pochet 2003; Pedersen 2004), asigurrile de via i asigurrile de sntate suplimentare (Thomson 2007; Thomson i Mossialos 2007). Conflictele teritoriale permanente dintre sectorul public i cel privat par s se refere la limita dintre acoperirea de baz (public) i cea suplimentar (privat). Actorii privai (sau cei publici concureni din afara statului) se pot narma cu abordarea aciune economic. Statul social, care n mod tradiional a avut un rol important n stabilirea liniilor de demarcaie dintre domeniul public i cel privat, va fi cu certitudine afectat de aceast redesenare a granielor (Hagen 1998). 232

Politica social

Echilibrul dintre pia i statele sociale naionale autonome din punct de vedere instituional, ambele fixate n tratatele UE, nu este static, ci a devenit dinamic, cu reformele naionale ndreptnduse spre privatizarei-dereglementare i regimul pieei unice alimentndu-se reciproc ntr-o curs spre marketizare (Bieback 2003). Bruxelles-ul gsete aici un teren larg deschis, cu un potenial ridicat de restructurare a regimurilor de furnizare a proteciei sociale. Documentul Comisiei Cartea alb privind serviciile de interes general (White Paper on Services of General Interest; Comisia 2004c) i Directiva 2006/123/CE din decembrie 2006 privind serviciile (Bolkestein), cartoful fierbinte legislativ al nceputului de secol XXI (Barnard 2008a: 323; Comisia 2004b; Neergard et al. 2008; Hendrickx 2008; Koeck i Karollus 2008), precum i manifestaiile stradale din 2005 pot prefigura un rol mult mai important pentru Comisie n acest domeniu mai degrab dect n coordonare, cu toate c directiva exclude n prezent serviciile sociale i de sntate, care ar putea face obiectul unei directive speciale. Comisia a luat iniiativa prin Cartea alb a Comisiei din 2007, mpreun pentru sntate: O abordare strategic pentru UE 2008-2013 (Comisia 2004f), dar dou luni mai trziu progresul ncetinit al unei directive-cadru privind serviciile de sntate transfrontaliere (Comisia 2004g) a indicat deja drumul anevoios de urmat. Astfel, chiar dac ne concentrm exclusiv pe chestiuni de libera circulaie a lucrtorilor i libertatea de a presta servicii, se poate observa o gam larg de cerine de compatibilitate a pieelor, prin care fie reglementrile UE, fie hotrrile CEJ afecteaz modelul i reforma politicilor sociale naionale. Se pot da cu uurin exemple ale altor efecte asupra statului social, ale msurilor privind piaa unice.g. restricii referitoare la subveniile pentru activiti economice n politica regional (Schulz-Weidner 2004) sau la ajutorul de stat pentru servicii (Becker 2007b). Ideea de baz este clar: o ntreag gam de proiecte de politic social care ar fi disponibile statelor sociale suveranei care aparin instrumentarului politicii tradiionale sunt interzise sau sunt fcute mai costisitoare pentru statele membre n regimul politic multistratificat al CE.

Integrarea european i presiunile indirecte asupra statelor sociale naionale

UE intervine direct n politicile sociale ale statelor membre n cele dou modaliti subliniate mai sus. n plus, integrarea european afecteaz indirect, dar semnificativ, politicile sociale naionale, deoarece politicile economice ale UE i rspunsurile actorilor sociali la aceste politici restricioneaz statele sociale naionale. Efectele indirecte sunt greu de msurat; totui, acestea exercit o influen supranaional asupra proiectrii politicii sociale naionale. n timp ce, dup cum indic Directiva privind serviciile, aanumitul dumping social poate genera temeri mai mari dect justific dovezile actuale (vezi Capitolul 12), opusul ar putea fi valabil pentru multe alte modaliti n care uniunea economic i monetar (UEM) (vezi Capitolul 7) creeaz presiuni asupra sistemelor de politici sociale naionale: Dumping social: acesta se refer la faptul c perspectiva ca firmele care funcioneaz acolo unde salariile sociale sunt mici s poat submina preurile concurenilor, fornd fie falimentarea firmelor avnd costuri mai ridicate, fie relocalizarea lor n zone cu salarii sociale sczute, ori presarea guvernelor acestora s reduc salariile sociale. Afluxul de instalatori polonezi n Frana, despre care se presupune c a avut loc chiar naintea referendumului francez privind tratatul constituional al UE, exemplific aceast perspectiv. n scenariile extreme, nc la mod n rile

233

Stephan Leibfried

aflate la grania extinderii spre est, aceste aciuni alimenteaz o spiral descresctoare n prestaiile sociale, producnd n final state sociale rudimentare, aduse la cel mai mic numitor comun. Asemenea presiuni ar putea s fi limitat cheltuielile sociale n SUA, unde mobilitatea forei de munci a capitaluluieste de regul mult mai mare dect n UE (P. E. Peterson i Rom 1990). Dovezile c integrarea european va stimula acest proces sunt nc puine (Majone 2005). Salariul social este numai unul dintre factorii deciziilor privind investiiile, iar firmele nu vor investi n ri cu salarii sociale mici dect dac productivitatea muncitorilor justific asemenea investiii. Chiar i n cazul extinderii spre est, o disparitate imens de salarii conduce doar la o disparitate relativ mic de productivitate, spre avantajul celor din est (Vaughan-Whitehead 2003; Guilln i Palier 2004). Teoria comercial neoclasic sugereaz c rile cu salarii sociale ridicate ar trebui s-i poat continua politicile atta vreme ct condiiile generale permit investiii profitabile. Unul dintre semnele consecinelor ambigue ale integrrii este faptul c preocuprile Europei nordice pentru efectele de tip centur solar sunt reflectate de preocuprile Europei sudice, i acum estice, privind efectele de aglomerare prin care investiiile se orienteaz ctre infrastructurile superioare i fora de munc nalt calificat din cele mai dezvoltate regiuni ale Europei. UEM i criteriile de la Maastricht: UEM, cu cerinele sale dure privind disciplina bugetar, poate ncuraja de asemenea ajustri n sens descendent n prestaiile sociale (vezi Capitolul 7), dei criza economic a condus la o relaxare (temporar?) a acestor cerine dure. De exemplu, pentru a participa la UEM, Italia a trebuit s-i reduc deficitul bugetar de la 10 % la circa 3 % din PIB pn la sfritul anilor 90 (Ferrera i Gualmini 2000, 2004; della Sala 2004). Acest fapt a legitimat eforturile guvernelor ulterioare de a opera reduceri n pensiile pentru limit de vrst i alte alocaii n 1994/1995. Dei nu toi potenialii membri ai clubului Euro s-au confruntat cu asemenea ajustri radicale, criteriile de convergen de la Maastricht constituie probleme redutabile pentru majoritatea acestora i au accentuat nivelul presiunilor pentru reform (Martin i Ross 2004: 316321; Townsend 2007: 270273). Aceste constrngeri au o greutate deosebit n contextul recesiunii economice actuale i creeaz dificulti mari economiilor din Europa central i estic, descrise de unii ca nota de plat care ar putea diviza Europa (Economist, 2 februarie 2009: 13). Guvernele s-ar fi confruntat, oricum cu presiunea austeritii (vezi Pierson 2001), iar aceasta a devenit pur i simplu mai acut. Criteriile de convergen nu necesit reduceri bugetare, deoarece mrirea impozitelor ar putea reduce de asemenea deficitele bugetaredar au ntrit poziia celor care urmresc reduceri. Totui, ncepnd din 2002, a aprut o reacie mpotriva criteriilor de la Maastricht, ce poate fi citit sub titlul n categoria statele sociale naionale contraatac. UEM ar putea mpinge UE spre un rol mai activ n combaterea omajului (vezi Capitolul 12). Anterior, perspectivele pentru UEM erau vzute cuplate cu nevoia ca politicile sociale s vizeze dezechilibrele regionale emergente (Ross 1995b). UEM ar priva guvernele naionale de prghii de politic macroeconomic, iar o poziie macroeconomic la nivelul UE ar crea un omaj regional semnificativ. Cursurile de schimb flexibile au permis adaptri naionale la condiiile economice. Dup demontarea acestor instrumente, combaterea la nivel naional a pungilor de omaj regional a devenit mai dificil (Eichengreen 1992). Este nc neclar ce va face criza economic mondial pentru reconfigurarea acestei grupri generale . Armonizarea sistemelor fiscale: piaa unic ncurajeaz o deplasare ctre o band tot mai ngust a ratelor taxei pe valoarea adugat (Uhl 2008); n martie 2009, s-au admis scutiri suplimentare de la rata minim standard de 15 % pentru servicii cu munc intensiv la o rat minim redus de 5 %, un pas care ncurajeaz deplasarea descendent spre armonizare. Teoretic, guvernele ale cror venituri din TVA scad pot majora alte taxe. Deoarece impozitele indirecte sunt mai uor de susinut din punct de vedere politic, totui, aceast tendin poate crea constrngeri crescnde asupra bugetelor 234

Politica social

statelor membre, cu implicaii clare asupra unor politici sociale naionale (Hibbs i Madsen 1981). Aceasta este o problem pentru ri precum Danemarca, ce se bazeaz pe impozite indirecte mari, nu impozite pe salarii, pentru finanarea sistemului su generos de protecie social (Petersen 1991, 2000; Hagen et al. 1998) i se opune unor limite superioare pentru taxele pe valoare adugat. Eliminarea statului utilitilor publice: o alt presiune asupra statelor sociale naionale provine din consecinele desfiinrii statului serviciilor publice, care s-a petrecut parial din motive legate de UE i parial din raiuni pur naionale, endogene. Transportul feroviar, serviciile potale, transportul aerian, energia electric, gazul i alte utiliti, mpreun cu serviciile locale, erau de regul ntreprinderi publice, finanate prin tarife care garantau servicii egale la nivel naional, urban i rural, adesea cu subvenii ncruciate ntre serviciile srace i cele bogate. De la mijlocul anilor 80, sectoarele acestor structuri publice au fost privatizate unul dup altul (Schneider et al. 2005; Tenbcken 2006). Impulsurile supranaionale prin reglementarea UE n baza legislaiei privind concurena (S.K. Schmidt 2004a, 2004b), precum i privatizarea/dereglementarea din Regatul Unit i SUA, au fost amplificate de reducerile interne ale cheltuielilor statului i de nivelarea terenului de joc pentru diferite tipuri de ntreprinderi, ceea ce a dus la presiuni concureniale radical sporite pe pieele recent internaionalizate (vezi Capitolul 6). Companii multinaionale private s-au format n sectoare de servicii publice care fuseser naionale sau regionale. Statul social este, ntr-un fel, ultima pies de domino din statul serviciilor publice care nu a czut, dar, ntruct majoritatea celorlalte piese au czut deja, sarcina probei legitimitii sale a trecut acum la ultima pies rmas neclintit. Am asistat la o transnaionalizare a statului serviciilor publice i la o blocare la nivel naional a schimbrii statului social (Leibfried i Zrn 2005) i, n consecin, la pierderea unuia dintre straturile externe protectoare ale statului social (Leibfried 2001). Principiile stabilite aici se pot aplica acum corect statului social propriu-zis. Care sunt consecinele acestor presiuni indirecte pentru statele sociale? Multe dintre domeniile problemelor poteniale vor aprea n viitor, iar unele dintre celelalte sunt dificil de msurat. Trebuie comparate presiunile n favoarea reformei cu puterea de rezilien a statului social (Pierson 2001). Imaginea care rezult este cea a unor guverne naionale cu un control mai redus asupra multor politici care n mod tradiional au sprijinit statele sociale naionalemoneda, politicile macroeconomice, finanele publice, politicile fiscale, serviciile publice, precum i sistemele de dialog social (Hurrelmann et al. 2008).

Politica social multistratificat, emergent n Europa

Atenia s-a concentrat asupra eforturilor Comisiei de a crea o dimensiune social. Aceste eforturi au modificat politicile sociale naionale n relativ puine domenii precum dreptul muncii (vezi e.g. Burley i Mattli 1993; Stone Sweet i Caporaso 1998; Weiler 1999; i Bercusson 2007). Dar extinderea competenelor UE i a VMC indic posibilitatea atingerii unui prag activist. Importante, dar mai puin vizibile, au fost efectele de politic ale dezvoltrii pieei unice n sine: unele dintre ele au aprut fie direct, pe msur ce Comisia, instanele naionale i CEJ au reconciliat autonomia politicii naionale cu crearea unui spaiu economic unificat, iar altele indirect, prin presiuni contextuale asupra statelor sociale naionale. Trim ntr-o perioad de transformare a relaiilor dintre state i un sistem de pia din ce n ce mai globalizat (Leibfried i Zrn 2005; Hurrelmann et al. 2008; Leibfried i Mau 2008; Castles et al., n curs de apariie), iar aceast transformare este accelerat n moduri neprevzute de criza economic mondial, 235

Stephan Leibfried

consolidnd momentan poziia statelor naionale. n UE, att suveranitatea, ct i autonomia statelor membre au sczut (Leibfried 1994; Pierson 1996b), ntruct extinderea spre Est a sporit semnificativ inegalitatea teritorial, probabil pe termen lung (Heidenreich 2003), mai ales c este exacerbat de criza economic. Procesul este subtil i progresiv, ns guvernele membre i gsesc bazelor veniturilor atacate, opiunile de reformare a statului social restricionate, sistemele de furnizare ameninate de concuren, iar administratorii obligai s partajeze controlul implementrii. Ceea ce apare este un sistem distinctiv multistratificat de politic social, cu trei caracteristici proprii: O tendin ctre capcane i imobilitate ale deciziilor comune: factorii de decizie de la nivel european sunt ngrdii de scepticismul Consiliului, densitatea angajamentelor naionale n materie de politic social i capacitile fiscale sau administrative limitate. n comparaie cu alte sisteme multistratificat, aparatul UE din domeniul politicii sociale are greutatea la baz (Pierson i Leibfried 1995; Obinger et al. 2005). Capacitatea centrului slab n domeniul politicii sociale pozitive este limitat. Politica progreseaz mai degrab prin ajustare i acomodare reciproc. Centrul genereaz mai degrab constrngeri asupra dezvoltrii politicii sociale, dect s creeze competene clare pentru aciuni pozitive. ns capacitatea statelor membre de a-i proiecta sistemele de protecie social a sczut considerabil (Pierson 1995b), iar autoritatea, dei n mare msur de tip negativ, a gravitat ctre nivel UE. Pierderi de autonomie i suveranitate au avut loc fr ca statele membre s acorde prea mult atenie. Uneorica atunci cnd Italia a fcut presiuni pentru mobilitatea muncii n Tratatul de la Romaau urmrit activ erodarea suveranitii. Rezistena fa de unele consecine ale pieei unice concureaz cu temerile fa de periclitarea beneficiilor integrrii. Rezistena lor este limitat i mai mult de un efect inerial. n cadrul UE, un stat membru este ngrdit de toate hotrrile CEJ i poate desfura reforme numai condiionat de complicatele proceduri ale UE. Combinaia dintre autoritatea redus a statelor membre i slbiciunea continu la nivelul UE limiteaz posibilitatea unor politici inovatoare. Guvernele membre nc aleg, dar dintr-un meniu din ce n ce mai restrns. Cum controlul asupra politicii sociale nseamn tot mai mult comunicarea unor reduceri nepopulare, guvernele se bucur uneori cnd le sunt restrnse opiunile. Trecerea ctre un sistem multistratificat deschide drumuri noi politicii de evitare a vinii (Weaver 1986). Aceast dinamic poate ntri executivele naionale n dauna oponenilor interni (Milward 1992; Moravcsik 1998). Totui, n procesul de eliberare de constrngerile interne, executivele au creat unele noi. Organismele decizionale la ambele niveluri se confrunt cu restricii serioase asupra capacitii normative, deoarece s-au blocat prin paii anteriori n direcia integrrii. Un rol major al instanelor n dezvoltarea politicilor: cerinele care se dezvolt de la centru sunt n mod normal motivate de legislaie sau hotrri judectoreti5. O serie de hotrri CEJ i iniiative ale ComisieiConsiliului constituie baza noii politici sociale. Dei cele din urm sunt nclinate spre stabilitate, conceptul CEJ promoveaz activismul. Confruntat cu litigii, CEJ nu poate evita s adopte ceea ce n fond constituie decizii de politic. Curtea se bazeaz pe vot secret cu majoritate simpl, ceea ce o protejeaz de imobilitatea politic, adesea o trstur comun a procesului legislativ al UE. n general, numai un vot unanim al Consiliului poate anula hotrrile CEJ privind legislaia european primar. Sistemul UE pune aadar CEJ n prim-plan. ncercrile de a elabora politici corporatiste au generat o bun parte din contextul dramatic al dimensiunii sociale europene, dar pn recent (Falkner 1998) patronatele i sindicatele au avut o participarea direct redus n elaborarea cerinelor cu for juridic obligatorie pentru politicile statelor membre. n prezent, recidiva CEJ n privina corporatismului echilibrat (n Laval etc.) tirbete legitimitatea ntregului efort de elaborare a politicilor. n general, strategiile juridice au avantajul de a menine competenele privind impozitarea, cheltuielile i administrarea la nivel naionalmai ales c acestea au o natur normativ. Totui, un proces de dezvoltare a politicii sociale, generat de 236

Politica social

instan, are o logic proprie. Hotrrile juridice reflect cerine de coeren doctrinar mai mult dect dezbaterile substaniale cu privire la rezultatele politicii. Capacitatea reformelor construite n jurul unei raiuni judiciare de a atinge obiective importante este limitat. Mai mult, instanele in mai puin seama de constrngeri politice la pronunarea soluiilor i pot depi nivelul de toleran al unor actori politici importani din sistem. n acest sens, posibilitatea unei forme mai explicite de elaborare a politicilor UE a fost ngreunat deoarece activismul CEJ poate genera resentimente. Acesta este unul dintre aspectele la care se refer nelinitea privind deficitul democratic. O neobinuit de strns cuplare la procesele de creare a pieei: sistemul UE de politic social este strns legat de un proces de construire a pieei. Politicile sociale se intersecteaz n multe feluri cu sistemele pieei. n trecut, politica social era considerat n general o reacie de protecie spontan (Polanyi 1994) mpotriva extinderii pieei, ca o consecin a politicii mpotriva pieelor. n cazul UE, totui, chiar i n domenii precum genul, n care UE a fost activ, politicile au avut legtur direct cu participarea pe piaa muncii. Aa cum arat caracterul central al deciziilor privind mobilitatea muncii i pieele serviciilor libere, politica social european a constituie parte integrant din procesul construirii pieei n sine. Niciodat nainte n lume, construirea pieelor nu a modelat traiectoria politicilor sociale ntr-un mod att de vizibil i intens. Sfera general a influenei UE a fost crucial: statele sociale naionale fac acum parte dintr-un sistem mai mare, multistratificat de politic social. Guvernele membre influeneaz aceast structur, dar nu o mai controleaz pe deplin. O astfel de guvernan apare la mai multe niveluri, dei procesele UE difer de statele federale clasice: un centru decizional slab, reglementare antrenat de decizii judiciare i legturi puternice cu procesul de creare a pieelorun tipar radical diferit de orice stat social naional din Europa (Streeck 2000). Se impune tot mai mult soluionarea unui impas: capacitile Uniunii de elaborare a politicilor nu au fost ntrite chiar n aceeai msur n care au sczut aceste capaciti la nivelul statelor membre (Scharpf 1994: 219; Offe 2003). Dei procesul din urm este o caracteristic permanent a globalizrii i europenizrii, cel dinti proces este unul opional, care poate fi modelat la nivel politic. Poate c actuala criz economic va fi un catalizator pentru reconfigurarea acestei structuri.

Note
1 Acest capitol se bazeaz pe Leibfried i Pierson (2000) i pe mai detaliata Leibfried (2005), dar cu revizuiri i actualizri substaniale. Sunt ndatorat editorilor i lui Eberhard Eichenhofer, Bernd Schulte, Dieter Wolf i mai ales lui Josef Falke, pentru ajutorul lor. 2 Recomandarea 92/441 (Criterii comune referitoare la resurse suficiente i asisten social n sistemele de protecie social, 24 iunie 1992) i Recomandarea 92/442 (Obiective i politici ale sistemelor de securitate social, 27 iulie 1992) reflect aceste dificulti i arat convergena politicii sociale (Maydell 1999). n contrast, n anii 70 nc se punea accentul pe armonizare (vezi Fuchs 2003). 3 Primele regulamente au fost (CEE) nr. 3/58 i 4/58; mai apoi, (CEE) nr. 1408/71 i 574/72. Acestea au fost extinse la resortisani din ri tere prin Regulamentul (CE) nr. 859/03. Dup 29 aprilie 2004, toate regulamentele de coordonare sunt modernizate prin Regulamentul (CE) nr. 883/04. 4 O mare parte din activitatea statului social intr, conform tratatului, n categoria servicii, nu numai servicii sociale. Asigurrile private in de serviciile financiare. La fel i statul transferurilor (monetare), cnd este considerat drept activitate economic, mai degrab dect activitate autentic de stat social, ca de exemplu atunci cnd din pensiile publice se elimin toate elementele lor redistributive n cadrul reformei statului social. 5 Falkner (comunicare personal 2004) ne-a indicat un factor motivat bugetar care modeleaz opinia naional asupra unor probleme i politici sociale, n msura n care ageniile naionale i ajusteaz proiectele la programe specifice ale UE ca modalitate de obinere a unei finanri suplimentare din partea UE.

237

Stephan Leibfried

LECTURI SUPLIMENTARE Pentru principalele elemente ale subiectului, vezi Leibfried i Pierson (1995); primul i ultimul capitol ofer un ghid pentru explicaii teoretice, iar al doilea capitol detaliaz elementele eseniale ale politicii sociale. Pentru analize mai recente, vezi Castles et al. (n curs de apariie), Hantrais (2007) i Offe (2003). Pentru o perspectiv britanic explicit, vezi Kleinman (2001). Pentru o ampl perspectiv continental, vezi Scharpf (1999: capitolul 4). Cu privire la perspectivele extinderii spre est, vezi Kvist (2004). Pentru o perspectiv general a dimensiunii juridice privind legislaia muncii vezi Bercusson (2007), privind legislaia n domeniul proteciei sociale vezi contribuiile cuprinztoare germane ale Eichenhofer (2006), Schulte (2008) i Fuchs (2005). Cu privire la legislaia n domeniul sntii, vezi Mossialos i McKee (2002), iar cu privire la politica n domeniul sntii, vezi Mossialos et al. (2002). Cu privire la dispariia stratului de servicii (utiliti publice) al statului social ca urmare a legislaiei CE n domeniul concurenei, vezi Leibfried i Starke (2008). Cauzele recente ale CEJ pot fi consultate pe internet la http://www.curia.eu.int/. Pentru o analiz cuprinztoare a noilor perspective corporatiste, vezi Falkner (1998). Att Journal of European Social Policy (1991), ct i Journal of European Public Policy (1994) conin articole utile. ncepnd cu 1993, tirile privind politicile curente se raporteaz lunar n buletinul german Eureport social (intitulat pn n februarie 1995 Eureport), publicat de reprezentana european a asigurrii sociale germane (http://dsv@ esip.org) din Bruxelles, care este un membru al reelei European Social Insurance Partners (ESIP; http:// www.esip.org). Nu exist surse echivalente n limba englez. Bercusson, B. (2007), European Labour Law, ediia a doua, (London: Butterworths). Castles, F. G., Leibfried, S., Lewis, J., Obinger, H., i Pierson, C. (n curs de apariie), Oxford Handbook of Comparative Welfare States (Oxford: Oxford University Press). Eichenhofer, E. (2006), Sozialrecht der Europischen Union, ediia a treia, (Berlin: Erich Schmidt). Falkner, G. (1998), EU Social Policy in the 1990s: Towards a Corporatist Policy Community (London:Routledge). Fuchs, M. (2005) (ed.), Nomos Kommentar zum europischen Sozialrecht, ediia a patra, (BadenBaden:Nomos). Hantrais, L. (2007), Social Policy in the European Union, ediia a treia. (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Kleinman, M. (2001), A European Welfare State? European Union Social Policy in Context (Basingstoke:Palgrave Macmillan). Kvist, J. (2004), Does EU Enlargement Start a Race to the Bottom? Strategic Interaction among EU Member States in Social Policy, Journal of European Social Policy, 14/3: 30118. Leibfried, S., i Pierson, P. (1995) (eds.), European Social Policy: Between Fragmentation and Integration (Washington, DC: The Brookings Institution). Leibfried, S., i Starke, P. (2008), Transforming the Cordon Sanitaire: The Liberalization of Public Services and the Restructuring of European Welfare States, Socio-Economic Review, 6/1: 17582. Mossialos, E., i McKee, M. (2002), EU Law and the Social Character of Health Care (Brussels: PIEPeterLang). Mossialos, E., Dixon, A., Figueras, J., i Kutzin, J. (2002) (eds.), Funding Health Care: Options for Europe (Buckingham: Open University Press). Offe, C. (2003), The European Model of Social Capitalism: Can It Survive European Integration?, Journal of Political Philosophy, 11/4: 43769. Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press). Schulte, B. (2008), Supranationales Recht, in Baron Maydell and F. Ruland (eds.), Sozialrechtshandbuch (SRH), ediia a patra, (Baden-Baden: Nomos), 161176.

238